Europeiska
unionens råd
Bryssel den 27 april 2016
(OR. en)
8356/16
ADD 3
Interinstitutionellt ärende:
2016/0033 (COD)
EF 97
ECOFIN 330
DELACT 72
FÖLJENOT
från:
Jordi AYET PUIGARNAU, direktör, för Europeiska kommissionens
generalsekreterare
inkom den:
till:
25 april 2016
Jeppe TRANHOLM-MIKKELSEN, generalsekreterare för Europeiska
unionens råd
Komm. dok. nr:
SWD(2016) 139 final
Ärende:
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN Följedokument
till KOMMISSIONENS DELEGERADE FÖRORDNING (EU) …/… om
komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EG vad
gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i
värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet
För delegationerna bifogas dokument – SWD(2016) 139 final.
Bilaga: SWD(2016) 139 final
8356/16 ADD 3
/sk
DGG1B
SV
EUROPEISKA
KOMMISSIONEN
Bryssel den 25.4.2016
SWD(2016) 139 final
ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR
SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSBEDÖMNINGEN
Följedokument till
KOMMISSIONENS DELEGERADE FÖRORDNING (EU) …/…
om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/65/EG vad gäller
organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och
definitioner för tillämpning av det direktivet
{C(2016) 2398 final}
{SWD(2016) 138 final}
SV
SV
1.
INLEDNING
Nya rättsakter för finanssektorn – direktivet Mifid II och förordningen Mifir
Denna konsekvensbedömning gäller de delegerade akterna till det direktiv och den
förordning som nedan kommer att benämnas Mifid II respektive Mifir.
Det tidigare direktivet Mifid I trädde i kraft 2007, och har bidragit till effektivare
konkurrens och ökad integration på reglerade marknader och aktiemarknader.
Finanskrisen och den marknadsutveckling som följde visade dock tydligt att direktivets
tillämpningsområde behövde justeras, och att investerarskyddet måste stärkas ytterligare.
Genom Mifid II och Mifir utvidgas därför tillämpningsområdet till ytterligare finansiella
instrument och handelsplatser, vilket innebär att de nya rättsakterna omfattar
marknadsaktörer och verksamheterer som inte reglerades genom Mifid I, för att på så sätt
göra marknadsvillkoren mer jämbördiga. Mifid II och Mifir innehåller också regler som
ska medverka till en mer samstämmig tillsyn på hela den inre marknaden.
Det övergripande målet för Mifid II och Mifir är att medverka till säkrare och mer
transparenta finansmarknader som ökar investerarnas förtroende och därmed gynnar
tillväxt, sysselsättning och ekonomin som helhet.
2.
FÖRFARANDE OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER
Under våren 2014 begärde Europeiska kommissionen tekniska råd från Europeiska
värdepappers- och marknadsmyndigheten (Esma) och Europeiska bankmyndigheten
(EBA). De tekniska råden grundades på offentliga samråd som organiserades av Esma
och EBA och pågick under tre månader. Det har också hållits utfrågningar och ingående
diskussioner med företrädare för nationella tillsynsmyndigheter. Kommissionen har
sedan samrått med Europeiska värdepapperskommitténs expertgrupp samt med experter
från medlemsstaterna och medlemmarna i Europaparlamentets utskott för ekonomi och
valutafrågor om de tekniska råden. Vidare höll kommissionen ett antal möten med
berörda aktörer.
Arbetet med konsekvensbedömningen leddes av en styrgrupp med företrädare för elva
olika generaldirektorat eller avdelningar inom kommissionen.
3.
PROBLEMFORMULERING
Mifid II och Mifir åtgärdar brister på tre viktiga områden:
(1)
Kraven på insyn (transparens) utvidgas till att omfatta aktieliknande instrument
och andra instrument än aktier, och till marknadsaktörer som tidigare enbart
delvis eller inte alls varit reglerade.
(2)
Marknadsintegration – krav ändras för att garantera lika konkurrensvillkor
mellan handelsplatser och för att ta hänsyn till den tekniska utvecklingen.
(3)
Investerarskyddet förbättras särskilt genom skärpta regler om incitament och
ytterligare
skyddsåtgärder
för
kundernas
tillgångar,
samt
ökade
produktstyrningskrav och befogenheter att ingripa.
2
För många av bestämmelserna på nivå 1 (Mifid II och Mifir) inom dessa områden krävs
det ytterligare specifikationer på nivå 2 (de delegerade rättsakterna) för att precisera
tillämpningen och genomförandet, och därmed förebygga avvikelser i tolkningen av nivå
1-bestämmelserna, vilka i sin tur skulle kunna leda till skillnader mellan olika regelverk
för investerarskydd, marknadsintegration och transparens.
Några av de frågor som behöver regleras på nivå 2 har identifierats som särskilt viktiga,
eftersom valet av lagformulering på nivå 2 starkt kan påverka förutsättningarna för att
uppnå målen för Mifid II och Mifir på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Sådana frågor
behandlas därför mer i detalj i denna konsekvensbedömning. De övriga punkter som
antingen inte skulle ha någon betydande inverkan eller där de befogenheter som ges
genom Mifid II och Mifir endast ger ett mycket begränsat handlingsutrymme tas upp
kortfattat i en bilaga.
Skydd av kundernas tillgångar: Enligt Mifid II ska ett värdepappersföretag vidta
lämpliga åtgärder för att skydda investerares äganderätt till och övriga rättigheter
kopplade till de värdepapper och medel som investeraren anförtrott företaget. Det råder
emellertid en betydande osäkerhet om hur denna skyldighet ska uppfyllas. Osäkerheten
kan ge upphov till såväl avsiktliga som oavsiktliga, lagliga eller olagliga, diskrepanser i
investerarskyddet medlemsstater eller värdepappersföretag emellan. Investerarna kan i
sin tur vara omedvetna om sådana diskrepanser och deras praktiska följder, och
därigenom komma att fatta beslut utifrån felaktiga antaganden. Detta kan t.ex. ge
möjlighet för värdepappersföretag att minska investerarskyddet genom att återanvända
kunders tillgångar utan deras samtycke, eller utan att kunderna fullt ut förstått hur detta
kan påverka deras rättigheter.
Incitament och frågan om förbättrad kvalitet: Enligt Mifid II får värdepappersföretag
som erbjuder oberoende rådgivning eller portföljförvaltning som allmän princip inte
acceptera och behålla värden som erbjuds dem som incitament. I övriga fall är incitament
endast tillåtna förutsatt att de offentliggörs, är utformade på ett sätt som höjer kvaliteten
på den investeringstjänst som erbjuds kunden och inte inverkar skadligt på
värdepappersföretagets förutsättningar att agera hederligt, rättvist och professionellt i
kundens bästa intresse.
Utan ytterligare preciseringar kan alltså olika metoder fortsätta att tillämpas, vilket
innebär att direktivet kringgås och investerarna påverkas negativt. Incitament kan
påverka värdepappersföretag att gynna produkter och tjänster som innebär att de erbjuds
ökade incitament från tredje part, utan att dessa produkter eller tjänster nödvändigtvis är
de bästa för investeraren.
Likvida marknader: Definitionen eller klassificeringen likvid marknad enligt Mifid
II/Mifir har flera konsekvenser: den medför olika restriktioner för det pris till vilket en
förhandlad transaktion kan verkställas, det råder kvantitativa begränsningar av den totala
handelsvolymen inom ramen för referensprisundantaget, och systematiska internhandlare
måste offentliggöra sina bud. Huvudkravet är att offentliggöra fasta bud regelbundet och
fortlöpande när det gäller instrument för vilka det finns en likvid marknad. Här skulle
avvikelser mellan tolkningar leda till olika tillämpning i olika medlemsstater, vilket
skulle undergräva effekten av reglerna för transparens i handeln med aktier, börshandlade
fonder och liknande finansiella instrument. Transparensen skulle bli lidande om man har
olika regler för olika instrument utan uppenbar orsak. Detta skulle också kunna leda till
olika priser för olika aktörer, och såväl marknadens integration som integritet skulle
skadas.
3
Ytterligare bestämmelser för systematiska internhandlare: Med en systematisk
internhandlare avses ”ett värdepappersföretag som på ett organiserat, frekvent,
systematiskt och omfattande sätt handlar för egen räkning när den utför kundorder
utanför en reglerad marknad eller en MTF- eller OTF-plattform utan att utnyttja ett
multilateralt system”. Endast ett litet fåtal värdepappersföretag är registrerade som
systematiska internhandlare enligt Mifid I, och dessa företag svarar inte heller för någon
stor andel av aktiehandeln inom unionen. Genom Mifid II kompletteras den kvalitativa
definitionen av systematisk internhandlare med kvantitativa kriterier. Den nya
definitionen tjänar vidare till att utvidga bestämmelsernas räckvidd till att även omfatta
aktieliknande instrument och andra instrument än aktier. Utan ytterligare tekniska
preciseringar skulle dock denna definition kunna leda till orättvisa villkor med avseende
på transparens för instrument som handlas på olika typer av handelsplatser. Såväl
marknadsintegration som transparens skulle därmed kunna hämmas, och vissa
investerare och emittenter kan komma att drabbas av förluster eller minskade vinster på
grund av ett mindre optimalt val av investeringsprodukter.
Avgifter för offentliggörande av information: Transaktionsdata inom EU erbjuds i
vissa fall till höga priser, delvis för att merparten av uppgifterna endast finns tillgängliga
som en del av i förhand sammanställda större datavolymer. Dessa höga priser hämmar
det faktiska tillhandahållandet av och användningen av marknadsdata, och därmed också
prisbildningsprocessen, och får negativa konsekvenser för marknadens integration och
transparens. Investerare kan fatta sämre beslut på grund av brist på information eller för
höga priser på sådan information. Marknader blir inte så "djupa" som de annars skulle
kunna vara.
Tillväxtmarknader för små och medelstora företag: Genom Mifid II införs kategorin
tillväxtmarknad för små och mellanstora företag. En multilateral handelsplattform
(MTF-plattform) som uppfyller vissa villkor har möjlighet att registreras inom denna
kategori. Villkoren i Mifid II kunde dock inte göras tillräckligt exakta för att ge alla
marknadsdeltagare en helt eller tillräckligt samstämmig uppfattning om vad en sådan
tillväxtmarknad för små och medelstora företag är. Detta skulle i sin tur kunna inverka
negativt på transparensen och på marknadens integration och integritet. Det skulle också
öka risken för att sådana tillväxtmarknader för små och medelstora företag som brister i
transparens eller inte är tillräckligt tydligt identifierbara som sådana, misslyckas i sitt
syfte. Den indirekta effekten av detta blir att många små och medelstora företag går miste
om en potentiell tillgång till likvida marknader, och därmed måste fortsätta brottas med
svårigheter att finansiera sin verksamhet – något som minskar tillväxtutsikterna både för
de berörda företagen och för den nationella ekonomin i stort.
Grundläggande definitioner: Vissa av definitionerna i Mifid och Mifir behöver
preciseras ytterligare om man ska kunna garantera tillräckligt harmoniserad tolkning och
tillämpning. I vissa fall kan den bristande exaktheten i definitionerna också leda till
inkonsekvent tillämpning inom andra sektorer i EU-lagstiftningen. Detta skulle kunna
göra det svårare för värdepappersmarknaderna inom EU att fungera effektivt och hämma
integrationen av marknaden. Ineffektiva marknader resulterar som regel i mindre
likviditet och försämrad transparens. Detta kan inverka negativt på emittenter, bud och
investerare eftersom matchningen mellan efterfrågan och utbud skulle fungera mindre
bra.
4.
EU:S RÄTT OCH MOTIV ATT AGERA
EU:s rätt att agera följer av befogenheterna i MiFID II och Mifir.
4
5.
MÅL
De allmänna målen för Mifid II var att stärka investerarnas förtroende, reducera riskerna
för marknadsstörningar och marknadsmissbruk, minska systemrisker, förbättra
finansmarknadernas effektivitet och minska onödiga kostnader för marknadsaktörerna.
De specifika målen för de delegerade akterna är kopplade till dessa mål:
– Minska risken för vilseledande försäljning av finansiella instrument till ickeprofessionella investerare
– Förbättra skyddet av investerarnas tillgångar när företag placerar medel vid institut
inom sin egen koncern.
– Se till att avgifter för offentliggörande av handelsdata fastställs på ett rimligt och
marknadsmässigt sätt.
– Officiellt inrätta kategorin ”tillväxtmarknader för små och medelstora företag”
– Garantera lika spelregler i fråga om de krav på transparens som ska uppfyllas av
finansiella instrument, marknader och aktörer.
– Se till att de viktigaste definitionerna uppfattas på ett enhetligt sätt.
Samtliga dessa mål ingår i den övergripande strategin för att främja sysselsättning och
tillväxt i unionen genom en integrerad rättslig och ekonomisk ram som fungerar effektivt
och där alla aktörer behandlas rättvist.
6.
ALTERNATIV OCH KONSEKVENSER
Skydd av kundernas tillgångar: Värdepappersföretagens rätt att placera delar av en
kunds tillgångar hos en tredje part inom sin egen koncern bör begränsas till 20 %. Ett
värdepappersföretag ska dock tillåtas att överskrida detta gränsvärde om det kan visa att
beslutet står proportion till dess verksamhets art, omfattning och komplexitet, samt med
hänsyn till hur säker en placering hos den berörda tredje parten är. En sådan gräns på
20 % minskar avsevärt risken för att kundens medel går förlorade eller minskar i värde
om koncernen skulle bli insolvent. Att tillåta företag som endast förvaltar relativt små
belopp i kundmedel att hålla placeringarna av kundmedlen inom den egna koncernen bör
dock bedömas vara proportionellt, eftersom det inte utsätter kunderna för orimliga risker.
Incitament: Investeringsanalyser som tillhandahålls av tredje part bör inte betraktas som
incitament om de erhålls mot direkt betalning från värdepappersföretaget med dess egna
resurser eller via ett särskilt konto för analysavgifter. Att göra åtskillnad mellan avgifter
för analystjänster och avgifter för transaktioner bör förflytta fokus från antalet
transaktioner till den faktiska kvaliteten på analyserna. Investerare bör på så sätt kunna
känna sig säkra på att kraven på optimalt utförande av transaktioner upprätthålls, och att
förvaltningen av deras portföljer inte i stället styrs av värdepappersföretagets önskan att
komma åt mer analysdata utan egna kostnader.
Kvalitetssäkring: Det rekommenderade alternativet utgår från situationer där fördelarna
för kunden är direkta och påtagliga. Detta främjar modeller med en "öppen arkitektur",
och kräver samtidigt att värdepappersföretagen i högre grad prioriterar kundens intressen
när de tar emot incitament från tredje part. Dessutom främjas konkurrens i form av
högkvalitativa tjänster, vilket också bör göra kostnaderna mer transparenta.
5
Avgränsningen av begreppet likvid marknad: På denna punkt innebär det
rekommenderade alternativet att sänka trösklarna för aktier (med undantag av aktier som
endast är noterade på multilaterala handelsplattformar, dvs. främst aktier i små och
medelstora företag) och tillämpa dem kumulativt på alla aktier, andelar och aktieliknande
instrument. Om en medlemsstat skulle ha färre än 5 likvida aktier inom sin jurisdiktion,
får den klassificera upp till 5 ytterligare aktier som likvida. Kriterierna för aktier skulle
inte automatiskt tillämpas på andra andelar och aktieliknande instrument, utan anpassas
till det instrument det gäller. Detta bör förebygga att små och medelstora företag som är
noterade på reglerade marknader påverkas. De lägre trösklar som föreslås skulle också
leda till ökad transparens.
Utvidgad tillämpning av reglerna för systematiska internhandlare: I de tekniska
råden från Esma angavs inga enhetliga tröskelvärden för "frekvent och systematiskt"
respektive "omfattande" för andra instrument än aktier. I stället angavs intervall. Det fick
därför bli en del av konsekvensbedömningen att diskutera på vilken nivå inom dessa
intervall tröskelvärdena borde fastställas. Att använda ett mittenvärde i varje intervall
bedöms vara ett rimligt sätt att undvika extremer med tanke på den betydande osäkerhet
som råder, samtidigt som man garanterar proportionalitet och rättvisa villkor för
marknadsaktörerna. En sådan lösning skulle också ge den transparens och det
investerarskydd som behövs och bidra till en effektiv prisbildning genom att minska den
administrativa bördan för det proportionellt sett rimliga antal värdepappersföretag som
skulle bli bundna av reglerna.
Avgifter för offentliggörande av information: Handelsplatser blir skyldiga att
garantera insyn i de avgifter som tas ut för transaktionsdata, och att se till att avgifterna är
kostnadsbaserade. Kostnaderna bör vara transparenta gentemot marknadsaktörerna, eller
åtminstone gentemot de behöriga myndigheterna, så att det kan kontrolleras att priserna
är rimliga. Det bör också definitivt inrättas tester ("substance tests") med kriterier för vad
som är "rimliga affärsmässiga villkor". Man bör därigenom kunna spara in de betydande
resurser som skulle krävas för att utveckla ett komplett regelverk för kostnader, men ändå
få väl definierade riktlinjer på plats. Detta ger dataleverantörer incitament att utveckla
och följa bästa praxis, och gör också lättare att identifiera vilka prispåslag som sker i
försäljningsledet.
Tillväxtmarknader för små och medelstora företag: Enligt det rekommenderade
alternativet får operatörerna av tillväxtmarknader för små och medelstora företag rätt att
själva fastställa tillträdesregler och informationskrav, under överinseende av respektive
lands behöriga myndighet. Detta alternativ är det minst kostsamma för dem som driver
multilaterala handelsplattformar, och ökar chanserna att fler befintliga marknader vill
ingå i kategorin. Eftersom de multilaterala handelsplattformar som idag fokuserar sitt
arbete på små och medelstora företag i unionen fungerar på ett antal olika sätt, och för att
se till att den nya kategorin "tillväxtmarknad för små och medelstora företag" blir
framgångsrik, bör man ge de marknader som ingår i den nya kategorin en viss flexibilitet
i fråga om vilka emittenter de godtar för deltagande på handelsplattformen
Grundläggande definitioner: För definitionerna rekommenderas de alternativ som ger
maximal tydlighet, och som förebygger risken för ett otydligt rättsläge, eller för att
samma definitioner tolkas olika från en marknad eller jurisdiktion till en annan. Ett annat
syfte med de rekommenderade alternativen är att dels ta hänsyn till särdragen hos vissa
marknader, produkter och finansiella instrument – för att så långt möjligt reducera
kostnaderna för att rätta sig efter de nya reglerna – dels undvika att därigenom äventyra
de mål som beskrivits ovan.
6
1) Definition av högfrekvenshandel En part eller medlem av en handelsplats som har
godkänd infrastruktur och lämnar i genomsnitt minst 4 meddelanden per sekund för alla
instrument på handelsplatsen eller 2 meddelanden per sekund med avseende på varje
enskilt instrument som handlas på en handelsplats skulle anses ha en ”stor mängd
intradagsmeddelanden”. Detta alternativ begränsar inte definitionen till ett enda
instrument, och förebygger också relativa åtgärder som skulle kunna leda till olika
klassificeringar av handel med samma instrument med samma frekvens på olika
handelsplatser.
2) Definition av spotkontrakt respektive derivatkontrakt för valutor Kortfristiga
valutakontrakt med avvecklingstid på mer än t + 2 skulle betraktas som derivatkontrakt
och därmed som finansiella instrument som omfattas av kraven i Midid II. För att se till
att definitionen inte omfattar derivatkontrakt som till sin karaktär är betalningar snarare
än finansiella instrument måste några ytterligare villkor införas.
3) Definition av råvaruderivat Huvuduppgiften är att definiera de kontrakt om
grossistenergiprodukter som ”måste avvecklas fysiskt” (C6) och råvarukontrakt som
handlas ”för kommersiella ändamål” (C7). Därför måste sådana derivatkontrakt som
avses i avsnitt C.6 i bilaga I i Mifid-direktivet, så kallade C6-kontrakt, ”avvecklas
fysiskt” bland annat om det anges i kontrakten att parterna ska ha lämpliga rutiner för att
kunna utföra eller ta emot leveransen av den underliggande råvaran. Andra
råvaruderivatkontrakt kommer att anses vara finansiella instrument enligt punkt C7 om
de är standardiserade och föremål för handel. Fysiska terminskontrakt som används inom
jordbrukssektorn bör dock inte omfattas av dessa definitioner.
7.
VAL AV RÄTTSLIGT INSTRUMENT FÖR SAMTLIGA NIVÅ 2-ÅTGÄRDER
Huvudsyftet med åtgärder på nivå 2 är att precisera bestämmelserna i Mifid II och Mifir
för att garantera konsekvens i genomförandet och tillämpningen i alla medlemsstater.
Detta är viktigt för att säkra att målen för rättsakterna på nivå 1 kan uppnås. Den bästa
typen av rättsakt för att garantera sådan enhetlighet är en förordning. En förordning
innebär komplett harmonisering, ger alla berörda parter full klarhet i rättsläget och är en
garant för marknadsintegration.
8.
ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING
Konsekvensbedömningen för kommissionens förslag till Mifid II innehåller redan ett
detaljerat övervakningsprogram, vilket ska bidra med indikatorer och underlag för att
bedöma bestämmelserna såväl på nivå 1 som nivå 2.
7