Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Sakshandsamar: Anne Marte Wiland Sæle Telefon: 57643107 E-post: [email protected] Vår dato 16.12.2016 Dykkar dato 25.11.2016 Vår referanse 2016/4213- 323 Dykkar referanse Lærdal kommune Postboks 83 6886 Lærdal Lærdal kommune – lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Ljøsne skule Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har motteke sak om lovlegkontroll av vedtak om nedlegging av Ljøsne skule. Saka vart sendt frå kommunen 25.11.2016. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen vurdere om innhaldet i avgjerda er lovleg, at ho er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd og at avgjerda har kome til på lovleg måte, jf. kommunelova § 59, nr. 4. Om det er gjort feil som gjer at vedtaket er ugyldig, skal Fylkesmannen oppheve vedtaket. Konklusjon Lærdal kommune sitt vedtak av 20.10.2016 i sak nr. 73/16 om å legge ned Ljøsne skule med verknad frå skuleåret 2017-2018, er lovleg. Bakgrunn for saka Kommunestyret i Lærdal vedtok 20.10.2016, med 9 mot 8 røyster, å legge ned Ljøsne skule med verknad frå skuleåret 2017-2018. Kommunestyret bestemte seg samstundes for å vurdere og endre skulekrinsgrensene som eiga sak seinare. Krav om lovlegkontroll dagsett 02.11.2016 er underskrive av fem kommunestyremedlemmer, fire frå SP og eitt frå SV. Kravet om lovlegkontroll vart handsama av kommunestyret 24.11.2016 og det vart gjort samrøystes vedtak om å sende sak 73/16 til Fylkesmannen for lovlegkontroll. Vedtaket av 24.11.2016 lyder slik: Då vedtak i sak 73/16 vart fatta hadde ikkje Lærdal kommune ein revidert samfunnsdel av kommuneplanen på plass, sjølv om dette låg klart som ein føresetnad ved oppstart av arbeidet med skulebruksplanen. Det har i ettertid kome opplysningar som direkte påverkar dei borna som vart råka av nedleggingsvedtaket, og ein er difor usikker på om vedtaket i sak 73/16 er lovleg fatta. Kommunestyret ber difor om at sak 73/16 vert oversendt Fylkesmannen for lovlegkontroll. Rådmannen har ved brev av 25.11.2016 stadfesta at kommunens vedtak om å legge ned Ljøsne skule, står ved lag. Han viser til rundskriv H-2299 punkt 6.1.8 der det går fram at det ikkje er naudsynt å realitetshandsame vedtaket før oversending til Fylkesmannen så lenge kommunen stadfestar sitt eige vedtak, t.d. ved at kommunestyret avgjer at saka skal sendast til klageinstansen. Dokument i saka Det går fram av dokumentlista i brevet frå kommunen 25.11.2016 kva dokument som er lagt fram for Fylkesmannen. Telefon 57 64 30 00 Organisasjonsnummer N-974 763 907 Nettstad fylkesmannen.no/sfj E-post [email protected] Besøksadresse Hovudkontor: Njøsavegen 2, 6863 Leikanger Landbruksavdelinga: Fjellvegen 11, 6800 Førde Postadresse Hovudkontor: Njøsavegen, 2 6863 Leikanger Landbruksavdelinga: Postboks 14, 6801 Førde FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 2/7 Argument i kravet om lovlegkontroll Dei fem kommunestyremedlemmene som har sett fram kravet om lovlegkontroll, meiner at vedtaket ikkje har lovleg innhald og at saka ikkje er blitt til på rett måte. Dei viser til at samfunnsdelen i Lærdal kommune sin kommuneplan er frå 1999 og såleis er utdatert. Vidare skriv dei at Lærdal kommune ikkje har vedteke langsiktige mål og strategiar som skal ligge til grunn for utvikling av oppvekstområdet. Dei viser til eit notat om samfunnskonsekvensar av nedlegging av Ljøsne skuler og meiner at dette ikkje kan vere retningsgivande ettersom det ikkje er behandla eller vedteke. I tillegg meiner dei at det er feil at kommunestyret først vedtek nedlegging og at ei eventuell krinsjustering skal komme etterpå. Dei meiner at saka ikkje er blitt til på rett måte fordi kommunestyret tidlegare har vedtatt at skulebruksplanen må tilpassast overordna føringar frå kommuneplanarbeidet, og at dette ikkje er oppfylt når samfunnsdelen ikkje ligg føre. Vidare skriv dei at behandlinga av skulebruksplanen vart utsett i formannskapssak 71/15 fordi samfunnsdelen framleis ikkje låg føre. Dei som har kravd lovlegkontroll, meiner vedtaket om nedlegging er gjort i strid med tidlegare kommunestyrevedtak, utan at dei tidlegare vedtaka er oppheva. Dei viser til saksutgreiinga i kommunestyresak 72/16 der det står at kommunen vil jobbe vidare med kommuneplanen, men at dette ikkje er til hinder for å legge fram skulebruksplanen for avgjerd. Dei skriv at det ikkje er godtgjort at kommunen kan bryte vanleg saksgang, ikkje har oppheva tidlegare vedtak, og meiner difor vedtaket ikkje er blitt til på rett måte. Kommunestyremedlemmene som har sett fram krav om lovlegkontroll meiner også at det er mangelfull utgreiing og informasjon i saka. Dei viser til at saker om skulenedlegging må klarleggast forsvarleg, og at kommunestyret skal ha rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som blir råka før det blir gjort vedtak. Dei viser også til barnekonvensjonen artikkel 3 om at barnets beste skal utgreiast og takast omsyn til. Dei meiner at det bryt med plan og bygningslova §§ 3-3 og 5-1 at barnerepresentanten ikkje er innkalla eller referert til i planarbeidet i skulebrukssaka. I eit tillegg til kravet om lovlegkontroll, til punktet om mangelfull utgreiing og informasjon, står det at det manglar informasjon i skulebruksplanen om skuleskyss og kor lang reisetida for elevane blir dersom dei skal gå på Lærdalsøyri skule. Ut frå tidspunkta for skuleslutt ved Lærdalsøyri og skuleruta for barneskulen meiner dei at elevane øvst i Ljøsne skulekrins vil få ei reisetid inklusiv ventetid på minst 1 time og 20 minutt etter skuleslutt. Dette meiner dei burde vore opplyst om i skulebruksplanen. Rettslege rammer for lovlegkontroll Fylkesmannen har avgrensa overprøvingskompetanse i denne sakstypen. Ved lovlegkontroll skal Fylkesmannen etter kommunelova § 59 nr. 4 ta stilling til om: - avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd - innhaldet i avgjerda er lovleg - avgjerda har komme til på lovleg måte Dersom Fylkesmannen kjem til at vedtaket er ugyldig, skal vi oppheve vedtaket. Regelverk for skulenedlegging Verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar som legg føringar for innhaldet ved endring av skulestruktur, altså når det vil vere lovleg eller ulovleg å legge ned ein skule. Avgjerder om skulestruktur ligg i kjerneområdet av den kommunale handlefridomen, og slike avgjerder må bygge på kommunestyrets økonomiske, politiske og samfunnsmessige FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 3/7 prioriteringar, jf. Udir-2-2012. Utdanningsdirektoratet kom 15.03.12 med eit nytt rundskriv om saksbehandlingsreglar for skulenedlegging, for å bidra til ei meir einsarta og korrekt regelverksetterleving rundt dette. Kommunen kan velje å behandle nedlegging av skule og ev. forskriftsendring om kva skule elevane soknar til som to separate saker, først eit vedtak om nedlegging og seinare forskriftsendring. For vedtak som berre gjeld nedlegging av skule vil dei ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa gjelde, men ikkje saksbehandlingsreglane om forskrifter i forvaltningslova kapittel VII. Dei ulovfesta forvaltningsrettslege prinsippa inneber at forvaltninga skal gjere vedtak etter ei forsvarleg behandling av saka, under dette at saka må vere tilstrekkeleg opplyst. Avgjerda om å legge ned ein skule er ikkje eit enkeltvedtak, og reglane i forvaltningslova kapittel IV-VI om saksførebuing, vedtak, klage og omgjering gjeld difor ikkje. Det er likevel eit krav om at saka skal vere forsvarleg klarlagt før avgjerd blir tatt. I ei sak om skulenedlegging betyr dette at kommunestyret skal ha rimeleg kjennskap til synspunkta til dei som blir råka av nedlegginga, før dei gjer vedtak. Spørsmål om skulestruktur vil ofte bety mykje for foreldre og nærmiljø. Samarbeidsutval, alternativt foreldrerådet, bør difor få høve til å uttale seg. Andre som bør få uttale seg kan vere fagforeiningar, grendelag, grupper og organisasjonar med interesse i saka, andre brukarorgan ved aktuell skule og ved andre skular i nærleiken. Barnekonvensjonen er tatt inn i norsk rett ved menneskerettslova i 2003 og forpliktar kommunane til å legge vekt på barnets beste, også i saker om skulestruktur. Barnekonvensjonen går ved motstrid føre norsk lov, jf. menneskerettslova § 3. Fylkesmannen si vurdering Om avgjerda er teken av nokon som har mynde til å ta slik avgjerd Det følgjer av opplæringslova § 8-1 første ledd andre punktum, jf. kommunelova § 6, at kommunestyret har mynde til å ta slik avgjerd. Om innhaldet i avgjerda er lovleg Det går fram av rundskriv Udir-2-2012 at verken opplæringslova eller anna regelverk har reglar for innhaldet i endring av skulestruktur, altså reglar for når det er lovleg eller ulovleg å legge ned eller opprette skular. Avgjerder om skulestruktur ligg i kjerneområdet for den kommunale handlefridomen. Spørsmålet om ein kommune skal vedta nedlegging av ein eller fleire skular, vil i stor grad bli avgjort etter ei samansett vurdering, der omsynet til kva som er den mest rasjonelle skulestrukturen for kommunen ut frå økonomi, busetnad og utvikling i folketal, vil vere sentralt. Det er kommunestyret som etter politiske vurderingar tek stilling i slike spørsmål. Det følgjer av plan- og bygningslova § 11-1 at kommunen skal ha ein samla kommuneplan som omfattar ein samfunnsdel med handlingsdel og arealdel. Kommunen kan òg ha delplanar for bestemte område, tema eller delar av verksemda, jf. plan- og bygningslova § 11-1 tredje ledd. Lærdal kommune har per i dag ein utdatert kommuneplan, både når det gjeld samfunnsdelen og arealdelen. Planen skulle ha vore rullert, og planen skal vere styrande for verksemda til kommunen, jf. plan- og bygningslova § 11-3, men det er likevel ikkje slik at kommunen ikkje kan gjere endringar i skulestrukturen utan å rullere kommuneplanen først. Samfunnsdelen er FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 4/7 ikkje rettsleg bindande på same måten som arealdelen er det, jf. plan- og bygningslova § 11-6 om rettsverknadene av arealdelen. Kommunestyret har mynde til å endre eigne vedtak eller gjere nye vedtak som går i anna retning enn tidlegare. Sjølv om kommunestyret vedtok å samordne framdrifta for samfunnsdelen av kommuneplanen med skulebruksplanen og at skulebruksplanen må tilpassast overordna føringar frå kommuneplanarbeidet, kan kommunestyret velje å vedta skulebruksplanen og legge ned skulen før samfunnsdelen av kommuneplanen er klar. Kommunen vel sjølv om dei vil gjere vedtak om nedlegging og endring av krinsgrenser i same vedtak eller i to ulike vedtak. Det er ikkje noko rekkefølgjekrav i lova om at dette må gjerast samstundes eller at krinsgrensene må vere klarlagde før kommunen kan vedta å legge ned ein skule. Fylkesmannen kan ikkje sjå at innhaldet i det aktuelle vedtaket er i strid med opplæringslova. Kommunelova, forvaltningslova, folkehelselova, og plan- og bygningslova inneheld ikkje reglar som direkte regulerer innhaldet i eit slikt vedtak. Om avgjerda har kome til på lovleg måte Fylkesmannen skal prøve om saksbehandlingsreglane er følgde ved behandlinga av den aktuelle saka. Dette gjeld både reglane i forvaltningslova, kommunelova, opplæringslova og dei ikkje lovfesta krava om forsvarleg sakshandsaming. Ettersom kommunens vedtak gjeld nedlegging av skule og ikkje forskrift om krinsgrenser, gjeld ikkje reglane i forvaltningslova om forskrift for nedlegginga. Dei ulovfesta krava om forsvarleg saksbehandling gjeld for saksbehandlinga i kommunen, og sentralt i denne samanhengen er plikta til å syte for at saka er godt nok opplyst før det vert gjort vedtak. Ei avgjerd om å legge ned ein skule betyr mykje for foreldre, elevar og resten av lokalsamfunnet. Det er derfor viktig at kommunen syter for at saka er så godt utgreidd som mogleg, og at dei som vert direkte råka av avgjerda får høve til å uttale seg. Om saka er forsvarleg klarlagt Om høyringa Kommunen sende 16.06.16 ut høyring om endringar i skulestrukturen/skulebruksplan for 2015-2030. Høyringa bestod av fire alternativ; vidareføring av dagens situasjon med tre skular, to skular – Borgund og Lærdalsøyri, to skular og barnehage på Ljøsne, to skular og minioppvekstsenter med småsteg på Ljøsne. Skulane, FAU, samarbeidsutvala og elevråda ved skulane, barnehagane og utvala der, Fagforbundet, Utdanningsforbundet, i tillegg til ei rekke andre, har fått saka på høyring. Høyringsinstansane Utdanningsdirektoratet meiner er særskilt sentrale, i tillegg til ei rekke andre, har fått saka på høyring. Kommunen har i tillegg annonsert høyringa i Sogn avis og på kommunens heimesider. Det går fram av rundskriv Udir-2-2012 at fylkeskommunen også bør høyrast når endring av skulestruktur medfører endringar i skyssbehovet. Ut frå opplysningane i saka kan vi ikkje sjå at fylkeskommunen har fått særskilt oppmoding om å uttale seg. Dette er likevel ikkje eit absolutt krav, men ei anbefaling frå Utdanningsdirektoratet jf. Rundskriv Udir-2-2012. Sidan dette er ei anbefaling, vil det ikkje vere nokon saksbehandlingsfeil. Sidan kommunen først har gjort vedtak om nedlegging, og skal avgjere spørsmålet om krinsgrenser etterpå, vil det vere mogleg å involvere fylkeskommunen ved behov for endringar i skuleskyssen. Med denne presiseringa legg Fylkesmannen til grunn at dei nedlegginga råkar eller er av særleg interesse for, har fått uttale seg i høyringsrunden. FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 5/7 Det er ikkje lovregulert kor lang høyringsfristen skal vere, men Justis- og beredskapsdepartementet og Utdanningsdirektoratet rår kommunen til to månaders frist i rundskrivet om skulenedlegging. Kommunens frist var over to månader, men gjekk over sommarferien. Kommunen har fått inn 15 høyringsfråsegner. I april, før skulebruksplanen vart sendt på høyring, hadde kommunen tre opne folke- og dialogmøter i dei tre krinsane. På desse møta orienterte kommunen om planprosessen, gjekk gjennom skulebruksplanen, og opna for spørsmål, innspel og drøfting. Det deltok mellom 40 og 50 personar på kvart av dei tre møta. Dette viser at høyringsinstansane har fått informasjon i saka tidleg, og fått reelt høve til å uttale seg, både på folkemøter og gjennom ei formell høyring. Fylkesmannen meiner difor at fristen for å uttale seg har vore i tråd med lovverket. Kommunen har i saksutgreiinga i kommunestyremøtet 20.10.2016 gått gjennom og kommentert høyringsfråsegnene som er komne inn. Fylkesmannen ser det slik at kommunen har gjort seg kjent med og vurdert fråsegnene som har komme inn, og at dette ligg som grunnlag for den endelege avgjerda. Om konsekvensane for skuleskyssen Dei som har kravd lovlegkontroll meiner det burde vore opplyst i skulebruksplanen kor lang den samla reisetida blir for elevane som følgje av nedlegginga. Ut frå tidspunkta for skuleslutt ved Lærdalsøyri og skuleruta for barneskulen meiner dei at elevane øvst i Ljøsne skulekrins vil få ei reisetid inklusiv ventetid på minst 1 time og 20 minutt etter skuleslutt. I skulebruksplanen er reisetida mellom Ljøsne og Lærdalsøyri vurdert som akseptabel reisetid, i motsetning til reisetida mellom Borgund og Lærdalsøyri. Planen legg til grunn at skyssen må organiserast slik at elevane ikkje treng å krysse europavegen om skyssen vert organisert slik, og at det må vurderast om enkeltelevar treng sikringsskyss ved farleg skuleveg. Det vert vidare lagt til grunn i planen at reisetida omfattar gangtid, ventetid og reisetid frå heimen til skulen. Det er opplyst i kommunens saksutgreiing til vedtaket om nedlegging at vegen mellom Ljøsne og Lærdalsøyri er blitt vesentleg betre, og heller ikkje er uforsvarleg lang. Ved endring i skulestrukturen frå tre til to skular vil det vere naturleg å vurdere skysslogistikken på nytt. Vi forstår det slik at det ikkje er avstanden som gjer reisetida for lang, men ventetida ein reknar med blir lagt til ut frå dagens skulestart- og sluttider. Kommunen har eit ansvar for å organisere skuleskyssen slik at elevane får ei akseptabel reisetid, jf. opplæringslova § 7-1. Dette er eit krav kommunen må oppfylle uavhengig av skulestruktur. Vi forstår det slik at kommunen har gjort overordna vurderingar og at den vedtekne skulebruksplanen legg føringar for det vidare arbeidet med å organisere skuleskyssen slik at elevane får ei akseptabel reisetid. Ettersom avstanden i seg sjølv ikkje er uforsvarleg lang, men det er ventetida ut frå dagens skulerute som gjer at reisetida kan bli lang, vil kommunen måtte gjere konkrete vurderingar om organiseringa av skuleskyssen ut frå kommunens nye skulestruktur. Vi vurderer det etter dette slik at konsekvensane for skuleskyssen var tilstrekkeleg klarlagt for at kommunen kunne ta stilling til spørsmålet om nedlegging av Ljøsne skule. Sidan kommunen har valt å behandle endring av krinsgrensene som eiga sak, vil nærare vurderingar om reisetid også kunne gjerast i samband med den saka. FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 6/7 Om barnets beste I alle saker som gjeld barn skal barnets beste vere eit avgjerande omsyn, jf. Barnekonvensjonen artikkel 3. Dette betyr at kommunen i saker om skulestruktur også må vurdere barnets beste. Dei som har kravd lovlegkontroll har vist til barnekonvensjonen artikkel 3, og meiner vidare at det bryt med plan og bygningslova §§ 3-3 og 5-1 at barnerepresentanten ikkje er innkalla eller referert til i planarbeidet i skulebrukssaka. Plan- og bygningslova §§ 3-3 og 5-1 handlar om kommunen som planleggingsmyndigheit og kommunens plikt til å syte for medverknad i planprosessar. I § 3-3 tredje ledd står det at kommunestyret skal syte for å etablere ei særskilt ordning for å i vareta barn og unge sine interesser i planlegginga. I § 5-1 andre ledd står det at kommunen har eit særleg ansvar for å sikre medverknad frå grupper som krev spesiell tilrettelegging, som barn og unge. Det er ikkje lenger obligatorisk for kommunen å ha ein barnerepresentant slik det var i plan og bygningslova frå 1985. Plan- og bygningslova slik ho er utforma no, gir kommunane større grad av fridom med omsyn til å bestemme kva ordningar som skal etablerast for å sikre at barn og unges interesser blir ivaretatt. I skulebruksplanen er det utgreidd ulike konsekvensar av fire alternativ for den framtidige skulestrukturen i kommunen. Blant anna er det gjort vurderingar av korleis dei ulike alternativa vil påverke elevane si reisetid, korleis kommunen kan få eit utviklande, likeverdig og godt skulemiljø til alle elevane i kommunen, korleis kommunen best får nytta areala til beste for den samla elevmassen, og kva som vil vere den beste pedagogiske og organisatoriske løysinga for grunnskulen i kommunen. Fleire av elevråda og samarbeidsutvala i kommunen har uttalt seg til skulebruksplanen. Det er opplyst frå kommunen at kommunens barnerepresentant over tid har hatt funksjonen som leiar av FAU og SU ved Lærdalsøyri skule og gjennom dette har vore godt kjend med arbeidet. Ettersom lova ikkje lenger krev at kommunen har ein barnerepresentant, og kommunen på anna måte har sytt for å involvere barn og unge i prosessen, vurderer vi det slik at manglande innkalling av barnerepresentanten ikkje fører til at avgjerda er kome til på feil måte. Kommunens utgreiing til vedtaket om nedlegginga av skulen viser at kommunen har lagt vekt på barnets beste, og at kommunen meiner at dei ved forsvarleg bruk av kommunens knappe økonomiske ressursar vil legge til rette for ein best mogleg skulegang for alle elevane i bygda. Samla vurdering av om avgjerda har komme til på lovleg måte: Slik Fylkesmannen har vurdert det, har kommunestyret hatt rimeleg kjennskap til dei ulike synspunkta som er sett fram i prosessen, og saka var forsvarleg klarlagt. Fylkesmannen finn etter dette at dei ulovfesta krava til forsvarleg saksbehandling er oppfylt i saka. Fylkesmannen skal ikkje ta stilling til om nedlegging av skulen er føremålstenleg eller ikkje. Vedtak Fylkesmannen kan ikkje sjå at det er gjort feil som gjer Lærdal kommunestyre sitt vedtak av 20.10.2016, i sak nr. 73/16, om å legge ned Ljøsne skule med verknad frå skuleåret 2017-2018, ugyldig. Avgjerda er lovleg. FYLKESMANNEN I SOGN OG FJORDANE 7/7 Fylkesmannen sitt vedtak er endeleg og kan ikkje påklagast. Vi ber om at kommunen informerer dei som har kravd lovlegkontroll om vedtaket. Med helsing Gunnar O. Hæreid assisterande fylkesmann Anne Kristin Eitungjerde juridisk sjef Brevet er godkjent elektronisk og har derfor ikkje underskrift.
© Copyright 2024