1. No category

1
2
Projektet har haft ett tillsynsperspektiv i avseendet att genomföra en kartläggning av vilka riktlinjer och rutiner
som kommuner, landsting och statliga myndigheter har för direktupphandlingar, framför allt avseende
dokumentation och konkurrensutsättning, samt bedöma i vilken utsträckning rutinerna uppfyller kraven i lagstiftningen och peka på förbättringsmöjligheter. Vi har därmed i arbetet med detta inte heller haft någon avsikt
att peka ut enskilda upphandlande myndigheter utan att kartläggningen skulle resultera i en övergripande
rapport inom ramen för Konkurrensverkets rapportserie och inte i några tillsynsbeslut.
Vi har inte inom ramen för detta projekt kontrollerat i vilken utsträckning myndigheterna gör som de säger och
följer sina egna riktlinjer.
Insamlingen av uppgifter har skett i två delar:
1.
Webbenkät till 510 kommuner, landsting och regioner samt statliga myndigheter. Svarsfrekvensen var 84
procent.
2.
Insamling av riktlinjer och dokumentationer från 15 upphandlande myndigheter. Svarsfrekvens 100 procent
3
Som citatet här från enkäten påpekar är det bra att ha med sig från början är att de upphandlande
myndigheterna måste ta hänsyn till en rad olika regelverk och det är inte enbart upphandlingslagarna som ställer
krav på de upphandlande myndigheterna när de gör direktupphandlingar.
I undersökningen ingår enbart offentliga myndigheter vilket innebär att de har flera andra regelverk som också
ställer krav på dokumentation i form av diarieföring och arkiv. Men även regler kring förvaltning, organisation
och redovisning påverkar frågan om riktlinjer.
Till exempel har det medfört att många interna regler för direktupphandlingar börjar vid betydligt lägre
beloppsrelaterade gränser för beslutsfattande, dokumentation och konkurrensutsättning än
upphandlingslagarnas regleringar.
Jag tror att det här är viktigt för en del av de resultat vi kan se i rapporten.
4
Fråga: Har myndigheten något internt styrdokument (t.ex. policy, riktlinjer eller liknande) för
direktupphandlingar?
Slutsats 1; Regleringen har fått effekt i avseendet att de flesta (9/10) har antagit någon form av riktlinjer för
direktupphandlingar. Men variationen är mycket stor.
Slutsats 2; Vid en jämförelse mellan kommuner, landsting/regioner och statliga myndigheter tycks kommunerna
i högst grad ha riktlinjer på plats. Vid nedbrytningen på storlek framkom även att det framför allt är små statliga
myndigheter som varken har eller har för avsikt att införa riktlinjer. Bland myndigheter med upp till 100
anställda var det bara 66 % (2/3) som svarade att de har riktlinjer för användandet av direktupphandlingar (ca 16
% svarade nej på frågan om de har riktlinjer).
Utifrån de öppna svaren tycks det vara vanligt att ha en trappa där riktlinjerna innehåller olika rutiner för centralt
godkännande, dokumentation och konkurrensutsättning beroende på värdet av det som ska direktupphandlas.
Ju högre värde desto mer formaliserat tillvägagångssätt och högre krav utifrån att skapa en balans mellan å ena
sidan upphandlingens värde och å andra sidan de administrationskostnader och tidsåtgången vid ett formellt
upphandlingsförfarande.
Att lägga mer vikt vid och fokus på aktiviteter och händelser av större betydelse eller omfattning och som ger
större effekt eller kan medföra högre risker är både rationellt och praktiskt sunt. Det ligger även i linje med såväl
upphandlingsreglerna som generella krav på offentliga myndigheter att organisera sin verksamhet på ett
effektivt sätt och med god hushållning av offentliga medel.
5
Bland de öppna svaren finns ett flertal exempel på att det varit och är ett pågående arbete. Där nya rutiner och
system har införts successivt sedan kravet på riktlinjer och dokumentationsplikten infördes, och fortfarande
införs eller uppdateras.
6
Fråga: Finns det i myndighetens interna styrdokument regler om att direktupphandlingar ska dokumenteras?
Slutsats; Nästan alla dokumenterar men det finns en stor variation.
Att dokumentera är viktigt eftersom det har eftersom det har flera positiva effekter, myndigheten har egen nytta
av att dokumentera sina avtal och samla information på ett överskådligt sätt.
•
ger bl.a. underlag för myndigheternas egna uppföljningar och att ta fram statistik mm.
•
kan även vara ett stöd för att identifiera när det kan vara fördelaktigt för myndigheten som helhet att
genomföra en större upphandling för att olika delar av verksamheten gör direktupphandlingar för samma typ
av behov. (jfr inköpen av bårtjänster).
•
ger möjligheter att följa upp att bland annat leveranser och priser stämmer överens med överenskommelsen
vid direktupphandlingen om vad som skulle köpas in och till vilka villkor. Genom att följa upp inköpen och
säkerställa att avtalen följs skapas bättre förutsättningar för sund konkurrens och affärsmässiga villkor.
•
Därutöver viktigt att ha dokumenterat och sparat uppgifter om direktupphandlingarna om myndigheten i ett
senare skede antingen blir föremål för tillsyn eller om någon ansöker om överprövning eller
ogiltighetsförklaring av avtalet – annars kan det vara svårt att förklara hur upphandlingen har gått till och
varför det var tillåtet att direktupphandla avtalet.
Variationen; Bland landsting/regioner var det 16 av 17 som uppgav att de dokumenterar, kommunerna 98 % och
bland de statliga myndigheterna 87 %.
Även här tycks andelen som inte dokumenterar vara högre bland de små statliga myndigheterna än bland övriga
upphandlande myndigheter.
En intressant kuriosa är att de statliga myndigheterna i högre utsträckning än de övriga dokumenterar samtliga
direktupphandlingar medan kommuner samt landsting & regioner i högre utsträckning än statliga myndigheter
dokumenterar över en viss beloppsgräns.
7
I en följdfråga fick respondenterna uppge vilket deras gränsvärde för att dokumentera var.
Den vanligaste beloppsgränsen var 100 000 kronor men 55 procent av beloppsgränserna var på 44 300 kronor
(ett prisbasbelopp) eller mindre.
Det här är säkerligen kopplat till det jag nämnde tidigare att andra regler också ställer krav kring bland annat
dokumentation vilket påverkar direktupphandlingarna.
8
Fråga: Samlas dokumentationen om direktupphandlingar in av en central funktion inom myndigheten?
-
Bara ¾ samlar in dokumentationerna centralt.
-
Beloppsgränsen, med ett undantag låg de som uppgavs mellan 3 000 kr och 88 600 kr (2 prisbasbelopp).
-
Även här en variation men omvänd.
-
Det är vanligare att dokumentationen samlas in i statliga myndigheter (8 av 10) än i kommuner (7 av 10).
-
Att samla in är i stort sett lika vanligt oavsett storlek, men mindre myndigheter samlar i högre grad in alla
dokumentationer medan större myndigheter samlar in de dokumentationer som gäller direktupphandlingar
över 100 000 kr.
Slutsats; Fler borde samla in dokumentationerna.
Att samla in dokumentationerna central är bra eftersom tillgång till dokumentationer är en förutsättning för att
framför allt stora upphandlande myndigheter ska kunna skapa sig kontroll över sina direktupphandlingar, vilka
avtal de har och hur de har ingåtts. Då minskar risken att genomföra otillåtna direktupphandlingar till exempel
på grund av att direktupphandlingsgränsen har överskridits.
Dessutom är det grundläggande för att kunna jobba strategiskt med upphandling att myndigheterna har sina
inköp och upphandlingar dokumenterade. En central insamling ger myndigheten även en möjlighet att centralt
följa upp att verksamheterna följer styrdokumentets regler om direktupphandlingar.
Ur detta perspektiv torde det ligga i myndigheternas egenintresse att samla in de dokumentationer som gjorts.
Därmed kan det vara lite förvånande att var tredje kommun och var femte statlig myndighet inte samlar in
dokumentationerna av direktupphandlingarna centralt.
9
Fråga: Hur många direktupphandlingar över 100 000 kronor dokumenterades enligt myndighetens rutiner?
(om du inte vet exakt svara på ett ungefär)
•
De exakta antalen är inte det som jag tycker är intressant här.
•
De stora förändringarna är att antalet som svarat ”Vet ej” har minskat från 67 till 48, det är två av sju, att som
svarat noll minskat samt att även antalet som besvarat frågan ökat lite.
•
Det är en positiv utveckling men det finns orosmoment med att det är förvånansvärt många som fortfarande
antingen inte vet eller som inte kan ta fram uppgiften ur sitt system, jag återkommer strax om det.
10
Fråga: Hur sker dokumentationen av direktupphandlingar?
•
Det tycks vara vanligt att uppfylla såväl arkivlagens och upphandlingslagarnas krav på dokumentation genom
att direktupphandlingarna hanteras i det vanliga diarie- eller ärendehanteringssystemet. På så sätt undviks
parallella system och ökad administration.
•
Här kan konstateras att det finns en stor spridning av hur dokumentationen ser ut och hur omfattande de är.
I enkäten var det vanligt att de upphandlande myndigheterna använder en mall på cirka en A4-sida med
nyckelinformation samlad eller koncentrerad för att leva upp till dokumentationsplikten.
Den här metoden återfinns även bland de dokumentationer som kommit in i vår insamling från 15
upphandlande myndigheter. Hur de skapas varierar, vissa har en pappersblankett eller Word-mall, andra har ett
formulär på intranätet som fylls i. Dokumentationen kan sparas såväl fysiskt som digitalt. Gemensamt för dem är
att de är kortfattade. Och de kan vara kombinerade med att ytterligare och mer omfattande dokumentation
finns i diarie-/ärendehanteringssystemet.
En variant på dokumentation, som används när direktupphandlingen på något sätt har konkurrensutsatts, är
att spara ett tilldelningsbeslut som enligt myndigheten ska innehålla ett antal specificerade uppgifter.
En kommun hade en särskild mall för Socialnämndens direktupphandlingar av placeringar enligt LSS och SoL38
men en annan mall för samtliga övriga direktupphandlingar. Det är ett sätt att specialanpassa dokumentationen
utifrån särskilda förutsättningar som i vissa lägen kan vara klokt. Ett sådant tillfälle kan vara just när annan
speciallagstiftning har stor betydelse för antingen varför direktupphandlingen görs eller den på annat sätt
påverkar vad och hur en direktupphandling kan göras. Man bör dock betänka att ju fler speciallösningar man har
desto svårare kan det bli för de som inte är vana vid upphandlingsreglerna och den upphandlande myndighetens
rutiner att välja rätt förfarande och dokumentation.
I de exempel där den upphandlande myndigheten använder ett kommersiellt upphandlingssystem för samtliga
direktupphandlingar över 100 000 kronor finns bland de insamlade dokumentationerna två olika sätt att hantera
dokumentationsplikten. En del har visserligen all information sparad i direktupphandlingssystemet men skapar
en rapport med central information och sparar på särskilt sätt tillsammans med övriga direktupphandlingar.
Detta för att snabbt och lätt ta fram information, summera värden av direktupphandlingar av samma slag samt
göra övergripande uppföljning. Hos andra kan dokumentationen bestå av att allt som finns om upphandlingen
sparas i det kommersiella system som använts för upphandlingen (från förfrågningsunderlag till inkomna anbud,
anbudsutvärdering och tilldelning).
11
Även om många uppgett att de infört nya rutiner under perioden och antalet som svarar ”vet ej” har minskat är
det samtidigt är det fortfarande oroande att en del myndigheter fortfarande inte har infört system så att de
enkelt kan ta fram uppgifter om dokumenterade direktupphandlingar över 100 000 kr.
Att dokumentera direktupphandlingarna men sedan spara dokumentationen på ett sådant sätt att myndigheten
inte kan dra nytta av och använda dokumentationen, eller lämna ut den om någon begär det, framstår som ett
resursslöseri.
Dessutom, att inte ha den överblicken måste göra det svårt att veta om eller när myndigheten inhandlat
liknande tjänster eller varor i en sådan omfattning att de riskerar överskrida direktupphandlingsgränsen.
12
Att använda diariet eller ärendehanteringssystemet är inte nödvändigtvis dåligt. Med tanke på de krav som ställs
på offentliga myndigheter avseende diarieföring och arkiv är det både logiskt och rationellt att använda diariet
eller ärendehanteringssystemet för att inte öka den administrativa bördan genom flera parallella system och
processer utan försöka få synergier mellan dem.
Här ser ni också ett exempel på hur myndigheter löst de svårigheter med att återfinna dokumentationerna som
kan uppstå. Ett annat var att skapa en särskild serie i diariet för direktupphandlingar.
13
Slutsats; I huvudsak dokumenteras de uppgifter som bör dokumenteras men vissa uppgifter saknas.
•
En av fem dokumenterar inte hur många leverantörer som tillfrågats eller hur många anbud som inkommit.
•
En av tio dokumenterar inte om direktupphandlingen har konkurrensutsatts, vilket iofs stämmer rätt väl
överens med resultaten angående konkurrensutsättning som jag kommer till alldeles strax.
Något som saknas i Upphandlingsutredningens lista och här? Om man tänker utifrån att kunna förklara varför
man hade rätt att direktupphandla, om någon annan leverantör klagar eller KKV kommer och ska göra tillsyn av
direktupphandlingen:
•
Skälet varför varan eller tjänsten direktupphandlades.
•
Eventuella tidigare köp av samma slag under räkenskapsåret.
Exempel på andra uppgifter som inte fanns bland svarsalternativen men som nämndes under alternativet
”annat, nämligen”:
•
om ramavtal finns och i så fall varför det inte används,
•
kontroll av jäv/korruption och intressekonflikt,
•
kontroll av F-skattesedel samt
•
kontroll av skatter och sociala avgifter.
14
Fråga: Finns det i myndighetens interna styrdokument regler om att direktupphandlingar ska
konkurrensutsättas?
•
Även här samma mönster som för riktlinjer och dokumentation – vanligare bland kommuner än statliga
myndigheter att konkurrensutsätta sina direktupphandlingar.
•
Vanligast bland små statliga myndigheter att inte konkurrensutsätta sina direktupphandlingar.
Slutsats; En positiv slutsats är att många av de upphandlande myndigheterna har en tydlig ambition att utnyttja
möjligheten att utsätta inköpen för konkurrens även vid direktupphandlingar.
Att konkurrensutsätta direktupphandlingar är viktigt eftersom det innebär flera risker att tilldela kontrakt eller
göra inköp utan konkurrensutsättning. Det handlar om att det uppstår stora risker för korruption. Men även att
myndigheten riskerar att betala onödigt mycket eller få onödigt låg kvalitet. Dessutom finns risk att nya lösningar
och innovationer som kunde varit till nytta för myndigheten aldrig kommer i fråga.
Beloppsgränsen för direktupphandlingar:
85 av 236 svarade på följdfrågan med ett nominellt värde.
•
Den vanligaste beloppsgränsen var 100 000 kronor.
•
53 procent hade en beloppsgräns på 30 000 kronor eller lägre och
•
62 procent hade en beloppsgräns på 44 300 kronor (ett prisbasbelopp) eller lägre.
•
Bara två hade beloppsgränser över 100 000 kronor.
15
Som jag nämnde i början tycks det inte vara ovanligt att ha olika tillvägagångssätt beroende på värdet av det som
ska upphandlas eller köpas. Och även om det finns en ambition att konkurrensutsätta så mycket som möjligt av
direktupphandlingarna finns även exempel på att det finns en gradskillnad beroende på värdet av det som
upphandlas. Exakt hur uttalad den gradskillnaden är varierar däremot. ”Konkurrensutsättning sker under
förutsättning att det är rimligt och möjligt (t.ex. att det finns flera leverantörer” Statlig myndighet med 10 000
eller fler anställda
Det finns även de som tillämpar lägre gränser än direktupphandlingsgränsen (534 890 kr) och själva väljer att
annonsera från t.ex. 100 000 kronor.
16
De som sagt att de i någon mån konkurrensutsätter fick en följdfråga om hur konkurrensutsättningen i
normalfallet sker.
Det absolut vanligaste var ”tillfråga x antal leverantörer” (nio av tio) följt av att använda ett upphandlingsverktyg
(en av tre) samt att annonsera (en av fyra).
Och i de öppna svaren ser vi att det absolut vanligaste antalet är tre, minst tre alternativt tre eller fler.
Upphandlande myndigheter försöker ta tillvara fördelar med att låta flera leverantörer tävla om uppdraget.
Risken med metoden att tillfråga fler är att man kör allt för länga i invanda spår och missar möjligheter att ta
tillvara utveckling på marknaden och innovationer.
Metoden innebär även en nackdel för de leverantörer som inte hör till de tillfrågade. För dem kan det vara
mycket svårare att känna till att upphandlingen genomförs. Därmed kan det vara svårare för en ny aktör att ta sig
in på marknaden när upphandlande myndigheter konkurrensutsätter genom att tillfråga ett antal leverantörer
istället för att genom en annons informera om att man behöver köpa in något.
17
Fördelning av antal anbudsgivare per annonserad upphandling 2015.
(uppgifter från Konkurrensverkets och Upphandlingsmyndighetens rapport ”Statistik om offentlig upphandling”)
Den statistik som finns om antal inkomna anbud för annonserade upphandlingar under direktivens
tröskelvärden. Icke-direktivstyrda upphandlingar de som ligger närmast direktupphandlingarna. Tittar man
istället på genomsnittligt antal anbudsgivare är det 4,4 för annonserade upphandlingar generellt men det
varierar beroende på såväl vilket förfarande som ska användas och vilken avtalsform. Ramavtal får
genomsnittligt flest anbudsgivare (5,5 st per annonserad upphandling), direktivstyrda upphandlingar får också i
genomsnitt fler anbud än icke direktivstyrda. Vid annonserade upphandlingar som inte är direktivstyrda och
dessutom inte avser ett ramavtal kommer det i genomsnitt in 3,6 anbud per annonserad upphandling. Dessa
torde vara de som ligger närmast direktupphandlingarna.
Antalet företag som konkurrerar om uppdraget vid en direktupphandling behöver därmed inte skilja sig särskilt
mycket i förhållande till hur många som lämnar anbud.
En slutsats kan därför vara att den höjda direktupphandlingsgränsen inte bör ha påverkat konkurrensen i form av
antal inkomna anbud i någon större utsträckning utifrån de upphandlande myndigheternas perspektiv. Det kan
vara så att de drar i ungefär lika hög grad nytta av fördelarna med att låta mer än en aktör tävla om uppdraget
men det är inte säkert. Vi har inte underlag att utvärdera bortfallet av potentiell konkurrens. Det vill säga värdet
av att leverantörer som lämnar anbud inte vet om även andra leverantörer (kända eller okända) kommer att
lämna anbud. Om den eller de leverantörer som lämnar anbud vet att det kan finnas andra som lämnar anbud
kan det såväl få effekter på t.ex. pris eller andra villkor som att det kan minska risken för korruption. Det vore
därför värdefullt med ytterligare forskning och studier på detta område.
18
Ett axplock av Konkurrensverkets rapporter.
19