1. No category

Februar 2017
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete
med det s.k. HQ-ärendet»
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
1. Mandat
Ekobrottsmyndigheten etterforsket den såkalte «HQ-saken» fra høsten 2010, og i januar
2015 ble fire tidligere ledende personer tilknyttet HQ Bank AB og HQ AB tiltalt for «grovt
svindleri» og «grovt bokføringsbrott». Gjerningsbeskrivelsen gjelder mulige feil knyttet til
bokføringen og rapporteringen av bankens aksjer og opsjoner. Revisor for begge
selskapene ble tiltalt for medvirkning til «grovt svindleri». I juni 2016 avsa Stockholms
Tingsrätt frifinnende dom for alle de tiltalte. Ekobrottsmyndigheten anket ikke dommen
fra Stockholms Tingsrätt.
Oppdraget er gitt ØKOKRIM ved assisterende sjef.
Side 2
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
2. Metode
Evalueringen er gjennomført tverrfaglig, av én etterforsker med politifaglig bakgrunn,
Hans Jørgen Flood, én etterforsker med økonomifaglig bakgrunn, Reidun Brekke Nilsen,
og én jurist, assisterende ØKOKRIM-sjef Hedvig Moe Øren. Vi har alle lengre erfaring fra
ØKOKRIM.
26.–27. september 2016 møtte vi teamet som arbeidet med «HQ-saken» i Stockholm.1
Sammen gikk vi gjennom Ekobrottsmyndighetens håndtering av saken under
etterforsking og i hovedforhandling med grunnlag i mandatet. Teamet informerte om sine
erfaringer og tanker rundt håndteringen, og vi fikk stille spørsmål. I forkant av møtene
hadde vi fått oversendt diverse dokumenter i saken, herunder dommen fra tingretten og
Finansinspektionens vedtak om å trekke HQ Banks konsesjon. I etterkant av møtene fikk
vi oversendt straffesaksdokumenter og Ekobrottsmyndighetens presentasjon av saken i
tingretten. Ekobrottsmyndigheten har også svart på spørsmål som vi har hatt underveis i
arbeidet. I tillegg har vi gjennomgått deler av presseomtalen av «HQ-saken» i Sverige
for å danne oss et inntrykk av mediebildet.
Mandatet vårt er å evaluere «strukturen» på saksarbeidet med «HQ-saken». Vi skal
derfor ikke vurdere de konkrete avgjørelsene som er tatt, men strukturen på
sakshåndteringen. Vi har følgelig ikke gjort en uttømmende gjennomgang av alle
saksdokumentene. Mandatet angir en overordnet evaluering.
Vi har evaluert sakshåndteringen basert på vår bakgrunn fra ØKOKRIM og det norske
systemet. Vi har tatt utgangspunkt i overordnede normer og mål for sakshåndteringen i
Norge. Disse normene er fastsatt i norsk lov og norske føringer for politi og
påtalemyndighets arbeid, men de vil i betydelig grad ligge til grunn for både norsk og
svensk straffesakshåndtering, om enn med nyanser.
Det ble avholdt et seminar for Ekobrottsmyndigheten 25. januar 2016, med
gjennomgang av arbeidet og dialog rundt dette.2
3. Formål
Vi legger selvsagt til grunn at tingrettsdommen i «HQ-saken» er korrekt. Den er endelig
og de tiltalte er frifunnet. Spørsmålet vi stiller i rapporten er derfor ikke hvordan man
kunne unngått frifinnelse i «HQ-saken». Tingrettens avgjørelse er per definisjon riktig.
Formålet med evalueringsrapporten er derimot å vurdere Ekobrottsmyndighetens
håndtering av «HQ-saken» i et læringsperspektiv.
1. Chefsåklagare Martin Tidén, Kammaråklagare Ingela Ohlén, kriminalinspektør Leif Lundquist og
kriminalinspektør Kenneth Nihlvin. 26. september 2017 var også Översåklagare Fredrik Jonasson og Chefsjurist
Lena Schelin til stede.
2. Til stede var Översåklagare Fredrik Jonasson og Chefsjurist Lena Schelin, Chefsåklagare Martin Tidén,
Kammaråklagare Ingela Ohlén, kriminalinspektør Leif Lundquist og kriminalinspektør Kenneth Nihlvin.
Side 3
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
4. Grunnleggende krav til etterforsking og iretteføring
av en straffesak
4.1
Utgangspunkt
De grunnleggende kravene til straffesakshåndtering gir overordnede utgangspunkt for
etterforsking og iretteføring. Kravene er dels lovhjemlet.
Riksadvokaten og Politidirektoratet er øverste ledelse av henholdsvis påtalemyndigheten
og politiet i Norge. Både riksadvokaten og Politidirektoratet har kommet med uttalelser
om de grunnleggende kravene i ulike sammenhenger som vises til nedenfor. Disse
grunnleggende kravene antas som nevnt å være relevante også for
straffesaksbehandling i Sverige.
4.2
Rettssikkerhet og kvalitet
Riksadvokaten fremhever de to sentrale målene for straffesakshåndteringen slik:
«straffesakshåndteringen skal holde høy kvalitet og ivareta rettssikkerhet og
menneskerettigheter».3 [Våre understrekinger.]
«Høy kvalitet» fremheves av riksadvokaten som et «ufravikelig krav og en forutsetning
for at de øvrige mål» riksadvokaten har satt for straffesaksbehandlingen kan nås.4
Politidirektoratet skriver følgende om kvalitet i straffesaksbehandlingen: «Kvalitet
defineres til å være i hvilken grad en virksomhet tilfredsstiller obligatoriske eller
underforståtte krav og forventninger».5
Rettssikker straffesakshåndtering er således et grunnleggende krav til
straffesaksbehandling. I konteksten her er det mistenktes rettssikkerhet som er mest
relevant. I forarbeidene til ny norsk straffeprosesslov er mistenktes rettssikkerhet
definert som «sikkerhet for at konstatering av straffansvar bygger på korrekt faktum og
juss.»6
Kravet til en objektiv straffesakshåndtering er en del av kravet til rettssikker håndtering
av straffesaker, og er eksplisitt forankret i lov7. Riksadvokaten omtaler kravet til
objektivitet i straffesaksbehandlingen slik: «Objektivitetsprinsippet er ufravikelig, og skal
ivaretas gjennom alle stadier av straffesaksbehandlingen. […] Kravet til objektivitet tilsier
at det må utvises evne og vilje til å vurdere et saksforhold med ulike innfallsvinkler og at
bevis som innhentes undergis faglige og kritiske vurderinger. Det må være åpenhet for
3. Se blant annet Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2012: «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen
i 2016 – politiet og statsadvokatene», som blir vist til i senere rundskriv.
4. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 3.
5. Norsk politi har satt i gang en handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet på oppdrag fra Stortinget
(parlamentet), jf. Prp. 61 LS (2014–2015) innstilling 306, vedtak 42. Formålet er å «hevet kvaliteten i
straffesaksarbeidet, hvilket vil øke innbyggernes rettssikkerhet». Etterforskingsløftet er blant annet et resultat
av at riksadvokaten over tid har uttrykt bekymring for kvaliteten i etterforskingen og flere rapporter om
tilstanden på etterforskingsfeltet. Jf. «Handlingsplan for løft av etterforskingen 2016» versjon 1.0, s. 4.
6. NOU 2016:24, s. 145 pkt. 5.4.2.
7. Den norske straffeprosessloven § 226 tredje ledd og § 55 fjerde ledd. Se også den europeiske
menneskerettslighetskonvensjons artikkel 6.
Side 4
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
nye opplysninger og utvises vilje til å revurdere tidligere teorier og oppfatninger.»8 Også
Politidirektoratet fremhever «objektivitet» som en indikator på kvalitet i
straffesaksbehandlingen.9
Det stilles høye krav til politiet og påtalemyndighetens utøvelse av makt gjennom
straffesaksbehandling. Varetakelse av rettssikkerhet, herunder objektivitet i
etterforskingen, er sentralt.
4.3
Målene for straffesaksbehandling og kontrollrutiner
Riksadvokaten uttaler at «[e]n effektiv straffesakskjede med god kvalitet og fremdrift i
alle ledd er en nødvendig forutsetning for å oppnå best mulig forebyggende effekt, økt
rettssikkerhet for de involverte og en bedre kriminalitetsbekjempelse».10 Riksadvokaten
viser her til «[h]ovedmålene om målrettet og effektiv straffesaksbehandling av høy
kvalitet som ivaretar rettssikkerhet og grunnleggende menneskerettigheter».11
Politidirektoratet uttaler følgende om målene for straffesaksbehandlingen: «Politiet
leverer kvalitet ved å behandle straffesaker i henhold til standarder og forventninger.»12
Formålet er at «[o]pplevelse av, og faktisk, trygghet og rettssikkerhet» skal være
«høy».13 De som har vært kontakt med politiet skal oppleve tillit, og «[a]lt politiet gjør,
[skal] tåle[r] innsyn.»14 For å få dette til, er det blant annet viktig at «[p]olitiet jobber i
henhold til kvalitetsstandarder, standardiserte prosedyrer og arbeidsprosesser…» og at
«[p]olitiet er en lærende organisasjon med systematisk tilbakemelding og evaluering
gjennom hele kjeden.»
Riksadvokaten presiserer også at «[p]olitimesteren har ansvaret for at
straffesaksbehandlingen i distriktet holder høy kvalitet. Kvalitetskravet gjelder alle sider
ved straffesaksbehandlingen, og det knytter seg både til generelle rutiner og
behandlingen av den enkelte sak. Høy kvalitet sikrer riktige avgjørelser og ivaretar
hensynet til rettssikkerhet og hensynsfull og rettferdig behandling. Politidistriktene
forutsettes å ha etablert gode rutiner for å kontrollere kvaliteten i straffesaksarbeidet.»15
Etterforskingens kvalitet vil etter dette i følge både riksadvokaten og Politidirektoratet
sikres blant annet ved gode kontrollrutiner. Gode rutiner og systemer for sikring av
kvalitet vil således være indikatorer på kvalitet i straffesakshåndteringen.
4.4
Tillit
Riksadvokaten fremhever at «[p]ublikum må ha tillit til politiets og påtalemyndighetens
straffesaksarbeid. Siden høy kvalitet er en forutsetning for gode resultater, vil dette også
8. Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2016: «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2016 – politiet og
statsadvokatene», s. 1.
9. «Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet 2016 versjon 1.0», s. 9.
10. Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2016: «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2016 – politiet og
statsadvokatene», s. 1.
11. Ibid.
12. «Handlingsplan for løft av etterforsking 2016 1.0», s. 18.
13. Ibid.
14. Ibid.
15. Ibid.
Side 5
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
være av avgjørende betydning for å opprettholde og øke publikums tillit. Det alminnelige
inntrykk av arbeidet skapes for en stor del av mediene.»16
Politidirektoratet fremhever «allmennhetens (herunder medias) tillit» som en indikator på
kvalitet i straffesaksbehandlingen. «For at etterforskingen og iretteføringen skal kunne
gjennomføre straffens formål må prosessen gjennomføres slik at den har allmennhetens
tillit.»17
Disse uttalelsene viser at ikke bare straffesakshåndteringen som sådan er viktig for å
sikre kvalitet og rettssikkerhet. Offentlighetens oppfatning av håndteringen er i seg selv
relevant. Følgelig er det også viktig at straffesaksbehandlingen fremstår rettssikker og
med kvalitet.
4.5
Kravene til etterforsking og evalueringen av «HQ-saken»
Nedenfor peker vi på mulige indikatorer på at en straffesakshåndtering har og fremstår
med høy kvalitet, og vurderer i hvilken grad disse indikatorene gjenfinnes i
Ekobrottsmyndighetens håndtering av «HQ-saken». Indikatorene gjenfinnes i den norske
riksadvokatens rundskriv, i det norske politidirektoratets publikasjoner og i publikasjoner
som gjelder Ekobrottsmyndighetens søsterorganisasjoner (se fotnoter i det følgende.)
Gjennomgangen av kvalitetsindikatorer er ikke uttømmende, men kan gi en pekepinn på
aktuelle tiltak.
5. Overordnet inntrykk av sakshåndteringen i «HQsaken»
5.1
Utgangspunkt
Vår vurdering er at Ekobrottsmyndigheten har lidt et visst omdømmetap som følge av
«HQ-saken».
Sakshåndteringen slik vi har fått den presentert av saksteamet og i aktuelle dokumenter
tilsier at Ekobrottsmyndigheten i etterpåklokskapens lys kan ha strukturelle
forbedringspunkter innenfor styring, notoritet og kvalitetssikring. Bedre styring, notoritet
og kvalitetssikring gir erfaringsmessig gevinster, både i den faktiske håndteringen av
straffesaker og i offentlighetens bilde av håndteringen. Med god struktur for styring,
notoritet og kvalitetssikring kan etterforskingen både ha høyere kvalitet, og fremstå med
høyere kvalitet i offentligheten.
16. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 4.
17. «Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet 2016 versjon 1.0», s. 9.
Side 6
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
5.2
Kjennetegn ved saker som «HQ-saken»
«HQ-saken» har blant annet følgende kjennetegn:
•
•
•
•
•
•
•
Utfordrende bevisbilde
Utfordrende taktiske vurderinger i etterforskingen
Store beslagsmengder
Kompliserte sivilrettslige spørsmål, gjerne med grunnlag i uklar bransjepraksis
Mange og arbeidskrevende prosessuelle spørsmål
Lite aktuell strafferettslig rettspraksis
Stor offentlig interesse
Slike kjennetegn skaper utfordringer i saksbehandlingen og stiller store krav til
håndteringen av saken, både hva gjelder styring, notoritet og kvalitetssikring.
5.3
Styring
Vårt inntrykk er at etterforsking og iretteføring av «HQ-saken» har vært styrt med basis i
de involvertes personlige kompetanse og erfaring. De involverte i saken har god
bakgrunn for håndtering av større økonomiske straffesaker. Det fremstår imidlertid i
ettertid som at håndteringen kunne hatt fordeler av overordnede
systemer/rutiner/strukturer, løpende vurderinger/evalueringer og enda større bevissthet
rundt sakens risikoer.
5.4
Notoritet
Vårt inntrykk av sakshåndteringen er altså at etterforskerne og påtalejuristene som var
involvert i saken var erfarne og kompetente innen sine fagområder. De konkrete
etterforskingsskrittene fremstår godt håndtert og dokumentert. Avgjørelsene som ble
truffet underveis i etterforskingen som del av sakshåndteringen – så som avgrensing av
saken, taktiske vurderinger og påtalemessige beslutninger – fremstår som mindre godt
dokumentert. Det foreligger per i dag lite dokumentasjon på bakgrunnen for avgjørelsene
som er truffet, og det fremstår som at mange avgjørelser er truffet på uformell og/eller
muntlig basis. Fordi disse beslutningene bare i liten grad ble formelt dokumentert, er det
utfordrende å peke på konkrete forbedringspunkter ved selve avgjørelsene og grunnlaget
for dem.
Følgelig vil vi i mange tilfeller nedenfor vise til det faktum at man mangler
dokumentasjon som et forbedringspunkt i seg selv. Vi har liten mulighet til å gå
systematisk inn på de enkelte avgjørelsene og grunnlaget for disse basert på konkret
skriftlig dokumentasjon.
5.5
Kvalitetssikring
Vårt inntrykk er at etterforskerne og påtalejuristene har håndtert saken samvittighetsfullt
med de grunnleggende krav til straffsakshåndtering for øye. Imidlertid fremstår det i
ettertid som at flere kvalitetssikringstiltak kunne vært en fordel for sakshåndteringen.
Kvalitetssikring av etterforskeres og påtalejuristers avgjørelser i en straffesaksbehandling
er fokus i mange av Ekobrottsmyndighetens søsterorganisasjoner i andre land, og bidrar
til at etterforsking og iretteføring både er og fremstår med høy kvalitet. Kontrollrutiner er
som nevnt ovenfor også fremhevet av riksadvokaten og Politidirektoratet som indikatorer
på kvalitet.
Side 7
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
5.6
Gjennomføring av tiltak
I rapporten her peker vi på kvalitetsindikatorer som anses viktige i en
straffsakshåndtering. Mange av disse tiltakene har økonomiske konsekvenser, og vil
dermed kreve ressurser hvis de skal gjennomføres. En gjennomføring vil derfor kunne
kreve friske midler og andre prioriteringer sammenlignet med dagens økonomiske
situasjon.
Vi er også kjent med at Ekobrottsmyndigheten allerede har fokus på å innføre/forbedre
flere av kvalitetsindikatorene og tiltakene som vi viser til nedenfor. Man arbeider aktivt
med en rekke styrings- og kvalitetssikringstiltak.
6. STYRING AV ETTERFORSKINGEN
6.1
Utgangspunkt
Riksadvokaten skriver at «[e]tterforsking er ikke en mer eller mindre tilfeldig innsamling
av fakta, men en formålsstyrt virksomhet. Den faktainnsamling som etterforskingen
består i, skjer med rettslige rammer som bakgrunn, ramme og mål. Det er bare
rettsrelevante fakta som er av interesse. Målet for innsamlingen er å etablere grunnlag
for at påtalemyndigheten (og eventuelt senere retten) kan vurdere om en
straffebestemmelse er overtrådt, og om gjerningsmannen fyller de tre øvrige hovedvilkår
for straff: kravet til subjektiv skyld (forsett, uaktsomhet mv.), kravet om tilregnelighet
og at det ikke foreligger noen straffrihetsgrunn (for eksempel nødrett eller nødverge).»18
Serious Fraud Office i Storbritannia var i 2008 gjenstand for en gjennomgang og
sammenligning med amerikansk påtalemyndighets arbeid med sikte på å identifisere
forbedringspunkter.19 I rapporten beskriver man uheldige konsekvenser av å ikke styre
etterforskinger tilstrekkelig:
«Unfocused investigations are a matter of grave concern. They may:
•
•
•
•
•
result in defendants who should have been charged not being charged
be unfair to victims and also to suspects who must wait too long for their
reputations to be cleared
cause cases to collapse post-charge
lead to unwieldy trials that are not judge- and jury-friendly; and
waste limited criminal justice resources»20
For å oppnå målrettet og rettssikker etterforsking er altså styring sentralt.21 Håndtering
av en større straffesak er et prosjekt. Det er naturlig og nyttig å anvende systematikk og
18. Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999: «Etterforsking», s. 2.
19. Jessica de Grazia: «Review of the Serious Fraud Office. Final Report», juni 2008. Serious Fraud Office ble
sammenlignet med the US Attorney's Office for the Southern District of New York og the Manhattan District
Attorney's Office.
20. Jessica de Grazia: «Review of the Serious Fraud Office. Final Report» (2008), s. 14.
21. Se for eksempel den danske Anklagemyndighedens «Virksomhedsplan for 2017» der man fremhever
«styring af sager» som ett av syv fokusområder.
Side 8
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
tiltak fra annet prosjektarbeid inn i etterforsking og iretteføring. I rapporten her
fokuserer vi først og fremst på systematikk og tiltak direkte knyttet til straffesaksarbeid.
Man bør imidlertid ha en overbygning/struktur av alminnelig prosjekthåndtering.
6.2
Ledelse
Riksadvokaten skriver at «[h]øy kvalitet og stabilt gode resultater i
straffesaksbehandlingen er avhengig av at en rekke forutsetninger er oppfylt.
Riksadvokaten vil særlig fremheve betydningen av at politimesteren, som leder av den
lokale påtalemyndighet [vår understreking], er engasjert i straffesaksbehandlingen og av
et velfungerende integrert påtaleledd.22 Erfaring viser at kontinuerlig, generell oppfølging
av straffesaksbehandlingen fra høyt nivå i politidistriktet (politimester/visepolitimester)
og oppmerksomhet om påtalemessig ledelse av etterforskingen er særlig viktig for god
måloppnåelse.»23 I Ekobrottsmyndigheten vil dette nivået antageligvis tilsvare
«hovudkontoret».
«Videre er det viktig at det blir lagt til rette for at påtalejuristen [vår understreking] leder
etterforskingen i riktig og formålstjenlig retning.»24 «Påtalemyndigheten har også ansvar
for å lede etterforskingen. Dette innebærer blant annet at politijuristen skal sørge for at
etterforskingen er målrettet og at den drives frem med tilbørlig hurtighet. Særlig er det
viktig å unngå unødig liggetid. Påtalemyndigheten bør unngå detaljstyring av
etterforskingen. I store eller vanskelige saker skal etterforskingen ledes aktivt av
påtalemyndigheten.»25
«Riksadvokaten har over tid festet mer oppmerksomhet mot kvalifisert
etterforskingsledelse og gode etterforskingsmiljøer. Begge deler er grunnleggende for å
lykkes med krevende etterforsking. Etterforskingsledelsen omfatter både påtalemessig og
politifaglig ledelse [vår understreking].»26
God ledelse, både på overordnet nivå i organisasjonen, påtalefaglig og politifaglig, er
altså sentralt for å sikre rettssikker og god håndtering av straffesaker. Vi kommer inn på
mer konkrete krav til ledelse, sammenholdt med «HQ-saken», under de ulike
kvalitetsindikatorene nedenfor.
6.3
Tidlig styring fra saksinntak
I store, komplekse økonomiske straffesaker er det viktig å planlegge og styre
sakshåndteringen fra starten av etterforskingen.
Grundig vurdering av anmeldte saker på et tidlig stadium er trukket frem i den nevnte
gjennomgangen av Serious Fraud Office som et viktig tiltak for å unngå «poorly focused
22. I ØKOKRIM vil dette gjelde ØKOKRIM-sjefen, som er påtalejurist.
23. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 2.
24. Ibid.
25. Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999: «Etterforsking», s. 8.
26. Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2012: «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2016 – politiet og
statsadvokatene», s. 2.
Side 9
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
investigations, inappropriate charges (or failure til charge), sprawling and unconvincing
presentation of evidence, high discontinuance rates, and low trial conviction rates.»27
6.3.1 Generelt om tidlig planlegging
Den såkalte «Acta-saken» er en omfattende norsk verdipapirrettslig straffesak, der
hovedmannen ble dømt til fengsel i ni år. «Acta-saken» ble håndtert av Rogaland
politidistrikt og Rogaland statsadvokatembeter, med bistand fra ØKOKRIM. Saken er
evaluert av statsadvokatembetet i forståelse med politimesteren og ØKOKRIM-sjefen.28
Riksadvokaten uttaler at rapporten «fremhever viktige læringspunkter.»29
Saken var «preget av mye støy og konflikt mellom påtalemyndigheten og
forsvarersiden», herunder anmeldelser av aktører på aktorsiden, mange og omfattende
prosessuelle innsigelser, personskifter på påtalesiden og omfattende bevis30.
Evalueringen av «Acta-saken» fokuserer på planlegging av arbeidet med saken fra et
tidlig stadium. Der fremheves punktene nedenfor som viktige risikofaktorer man bør
vurdere tidlig i sakshåndteringen:
•
•
•
•
•
«hvilken kompetanse krever saken og har vi den kompetansen tilgjengelig?
ressurser; påtalekapasitet, etterforskning og kontorstøtte
håndtering av sideprosesser (prosessuelle innsigelser, klager, anmeldelser mot
tjenestepersoner, etc.)
utarbeide mediestrategi og ansvarspersoner (..)
HMS [arbeidsmiljø]»31
I ettertid fremstår det som at Ekobrottsmyndighetens sakshåndtering kunne ha vært og
gitt inntrykk av høyere kvalitet hvis man i større grad hadde gjort en helhetlig
gjennomgang av momentene ovenfor med tilhørende risikoer på et tidlig tidspunkt. Når
man ser hvordan saken utviklet seg, kan man stille spørsmål ved om man fullt ut klarte å
identifisere sakens betydning og risikoer på et tidlig tidspunkt.
6.3.2 Profilsak?
I evalueringen av «Acta-saken» viser man til at «[t]oppledelsen må involvere seg tidlig.
Toppleder må ha oppmerksomhet mot krevende saker og de utfordringer saken
bringer.»32
«HQ-saken» var en høyprofilert sak med svært stor medieoppmerksomhet, og
håndteringen ble viktig for Ekobrottsmyndighetens omdømme generelt. Slike saker kan
gjerne anses som profilsaker, det vil si enkeltsaker som får stor betydning for
offentlighetens oppfatning av myndighetens arbeid generelt. Det er viktig at man
identifiserer profilsaker på et tidlig tidspunkt, slik at man evner å håndtere dem på en
tillitvekkende måte, både i etterforskingen og i media. Profilsakene kan vanskelig
27. Ibid, s. 6. Se også «HM Crown Prosecution Service Inspectorate: Serious Fraud Office inspection report»,
(2012), s. 23 om behovet for å innføre tiltal for å unngå slik ufokusert etterforsking.
28. «Erfaringer etter Acta-saken» (2012), Rogaland statsadvokatembeter; førstestatsadv. Grønlien H. L.,
29 Brev fra riksadvokatembetet til statsadvokatene og politimestrene av 11. desember 2012: «Erfaringer etter
Acta-saken».
30. Ibid,28 s. 1–2.
31. Ibid, s. 3.
32. «Erfaringer etter Acta-saken» (2012), Rogaland statsadvokatembeter, førstestatsadv. Grønlien H. L., s. 3.
Side 10
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
defineres ut fra interne kriterier, men gjenkjennes ut fra omtale og plass i offentligheten
generelt og mediebildet spesielt. Hvis man identifiserer en sak som profilsak, har man
bedre mulighet til å håndtere risikoer ved saksbehandlingen og å unngå ad hoc
ressurssetting.
Det fremstår som at «HQ-sakens» kompleksitet og utfordringer ved sakshåndteringen ble
klarere for Ekobrottsmyndigheten i løpet av etterforskingen. Ressurssetting og
involvering fra toppledelsens side fremstår mer ad hoc enn strengt tatt ønskelig og ideelt
for sakshåndteringen.
6.3.3 Taktiske vurderinger
Når man starter etterforsking av en kompleks økonomisk straffesak, er det videre viktig
at man gjør taktiske etterforskingsmessige vurderinger på et tidlig tidspunkt. For å få til
en etterforsking med høy kvalitet og legitimitet, må man gjøre grundige vurderinger av
hvilke metoder den aktuelle saken krever. Selv om saken er kjent, for eksempel ved at
Finansinspektionen har trukket en konsesjon, kan bruk av tvangsmidler være relevant.
Tvangsmidler (som ransaking og beslag) er i mange tilfeller nødvendige for å få et godt
og fullstendig bevisbilde. I saker med utfordrende bevisbilde er ofte kommunikasjon
mellom de involverte viktige bevis. Dette gjelder ikke bare kommunikasjon på
tidspunktet for de faktiske forhold. Kommunikasjon som e-post, chattelogger, SMS-er og
så videre fra tidspunktet etterforskingen blir offentlig kjent, eller på tidspunktet for bruk
av tvangsmidler tas i bruk, kan være viktige bevis. Hvis man ikke har slike bevis,
innhentet ved bruk av tvangsmidler, vil man i stor grad måtte bygge på vitneforklaringer
og dermed «ord mot ord».
I etterpåklokskapens lys fremstår det som at man kunne ha vurdert andre tvangsmidler
enn de som ble benyttet i «HQ-saken», for å sikre flere bevis rundt kommunikasjonen
mellom de involverte.
6.4
Avgrensing og tilskjæring av saken
Politidirektoratet fremhever «fornuftige avgrensinger» som en indikator på kvalitet i
etterforskingen, «både hva gjelder tilskjæring av saken og grundighet».33 I motsatt fall
vil etterforskingen bli ufokusert. Viktigheten av fortløpende evaluering av sakens
avgrensing og fokus vises eksempelvis også til i en inspeksjonsrapport av Serious Fraud
Office fra 2012.34 I evalueringen av «Acta-saken» fremhever man at «[d]et må tidlig
foretas vurderinger mht. eventuelle avgrensinger og tilskjæringer av saken» og at
«foretatte avgrensinger [av saken] må jevnlig evalueres.»35 Det bør være notoritet både
rundt de innledende vurderingene og løpende utvidelser av etterforskingen.36
Det er lite dokumentasjon på hvilke vurderinger som ble gjort når det gjelder avgrensing
av «HQ-saken». Større klarhet og notoritet rundt de avgrensingene som ble gjort, ville
vært en fordel.
33. «Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet 2016 versjon 1.0», s. 9.
34. «HM Crown Prosecution Service Inspectorate: Serious Fraud Office inspection report» (2012), s. 2 og 35.
35. «Erfaringer etter Acta-saken» (2012), Rogaland statsadvokatembeter; førstestatsadv. Grønlien, H. L., s. 3.
36. I ØKOKRIM benytter vi forprosjekt for de innledende vurderingene i en sakshåndtering for å definere saken
best mulig (og for å bestemme om saken skal tas inn i ØKOKRIM eller ikke). Utvidelser av saken skal avgjøres
av ledergruppa.
Side 11
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
6.5
Helhetlig tilnærming til saken
Når bevisbildet er sammensatt og komplekst, som i «HQ-saken», er det nødvendig at
aktor har oversikt over faktum og aktuelle sivilrettslige regler. Man kan legge til grunn at
fokus vil bli ikke bare på de delene av faktum som politi/påtalemyndighet mener er
relevante, men også på andre deler av faktum som man ikke selv mener er direkte
relevant for tiltalen – som forsvarerne mener er av betydning. Saker som «HQ» krever
blant annet av denne grunn en grundig etterforsking der man søker å identifisere
problemstillinger/hypoteser så vel som forsvarernes argumenter i forkant av
hovedforhandlingen. Man må bruke tid på å vurdere forsvarernes hypoteser og spørsmål
– både formelt og materielt – i forkant av påtalevedtak. Dette er nødvendig for å sikre at
grunnlaget for påtalevedtaket, og en eventuell hovedforhandling, er godt og objektivt.
I «HQ-dommen» og gjennom samtaler med saksteamet fremstår det som at fokus i
rettssaken ble delvis annerledes enn forventet (hvilket ikke er uvanlig). I ettertid kan
man stille spørsmål ved om avhør/samarbeid med kontrollorganer og sakkyndige vitner
ville gitt bedre kunnskap om saksområdet, sivil rett og bransjepraksis, og dermed gitt
bedre grunnlag for styring av saken. Dette kommer vi tilbake til særlig i punkt 7 og punkt
10.5 nedenfor.
6.6
Konkrete tiltak for å sikre styring av etterforskingen
Gjennomgangen ovenfor tilsier etter vår vurdering at håndteringen av «HQ-saken» med
fordel kunne vært styrt mer helhetlig, systematisk og med bedre notoritet. Nedenfor
viser vi til mulige konkrete tiltak for å sikre slik helhetlig håndtering gjennom
systematikk og notoritet.
6.6.1 Prosjektstyring og prosjektstyringsverktøy
Håndtering av en stor og komplisert straffesak er som nevnt i praksis et prosjekt.
Politidirektoratet fremhever viktigheten av «basis etterforskingsverktøy, herunder
prosjektstyringsverktøy», «for å kunne øke kvalitet i ledelse av saker, sikre notoritet og
redusere behovet for arbeidsintensive manuelle analyser og oppgaver.»37
I saker som «HQ» vil man behøve verktøy for å holde samlet oversikt over saken, også
på områder som ikke er en del av et saksbehandlingssystem. Dette er nødvendig for å ha
tilstrekkelig notoritet og styring på internt arbeid underveis i saken, blant annet
møtereferat, loggføring i forbindelse med aksjoner og endring i siktelser.
Norsk politi har ett prosjektstyringsverktøy (Indicia) som både etterforskere og jurister
bruker. Informasjonen i prosjektstyringsverktøyet er kun til intern bruk. Verktøyet
brukes til å dokumentere og holde oversikt over dokumenter, avgjørelser og tiltak som
ikke fremgår av saksbehandlingssystemet.
Ekobrottsmyndigheten bruker ikke prosjektstyringsverktøy. Det fremstår som at bruk av
et prosjektstyringsverktøy ville gitt bedre grunnlag for styring av etterforskingen i «HQsaken», og bedre notoritet
37. «Handlingsplan for løft av etterforskingen 2016 versjon 1.0», s. 30.
Side 12
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
6.6.2 Samme saksbehandlingssystem for påtalearbeid og etterforsking
I store og komplekse økonomiske straffesaker som «HQ-saken» er det essensielt å ha
oversikt over sakshåndteringen som helhet. Slik oversikt er nødvendig for å ha
tilstrekkelig styring av saken, for å sikre at objektivitetsprinsippet blir overholdt, for å
kunne dokumentere hva som er gjort og ikke gjort i etterforskingen og for å utnytte
ressursene best mulig.
Norsk politi har i dag ett saksbehandlingssystem for både politi og påtale38. Det gir godt
grunnlag for å holde tilstrekkelig oversikt over utførte etterforskingsskritt, utfallet av
disse og påtaleavgjørelser i en større sak.
Ekobrottsmyndigheten har to ulike saksbehandlingssystem, ett for etterforskerne og ett
for påtalejuristene. Informasjon som er relevant for en sakshåndtering ligger dermed
ofte i ett system, kun tilgjengelig for hhv. etterforskerne eller påtalejuristene. Siden
systemene ikke «snakker sammen» blir det vanskelig for
påtaleansvarlig/hovedetterforsker å vite om saksteamet har kapasitet til flere oppgaver,
og om/når gitte oppgaver blir utført.
Etter vårt syn ville ett felles saksbehandlingssystem bidratt til bedre kvalitet og styring i
«HQ-saken» fordi man da hadde fått bedre oversikt over sakshåndteringen.
6.6.3 Hovedetterforsker
Den norske riksadvokaten har ved flere anledninger fremhevet viktigheten av «kvalifisert
etterforskingsledelse»; «god politifaglig ledelse» i samspill med påtaleansvarliges
ledelse.39 Politidirektoratet har også fokus på politifaglig etterforskingsledelse40.
Det er ansett som viktig å formalisere hovedansvaret for etterforskingen fra dag til dag
ved å utpeke en hovedetterforsker i større saker. Hovedetterforsker skal ha totaloversikt
over saken med et særlig ansvar for fremdrift, kvalitetssikring, dokumentføring og
sammenstilling/presentasjon. På den måten får aktoratet én person å forholde seg til ved
spørsmål som krever helhetlig oversikt, og fremdriften kan varetas i større grad.
Vi har ikke informasjon som tilsier at man formelt utpekte en hovedetterforsker i «HQsaken». Det fremstår som at én av de to etterforskerne som arbeidet med saken var
hovedansvarlig for etterforskingen fra dag til dag, uten at dette var formalisert.
Formalisering av en hovedetterforskerrolle kunne gitt bedre grunnlag for styring av
etterforskingen.
6.6.4 Subsumsjon og arbeidssiktelser
I komplekse økonomiske straffesaker som «HQ-saken» kan ofte fakta i saken fremstå
relativt godt kartlagt. Ofte er det større usikkerhet rundt subsumpsjonen av faktum.
Spørsmålet er gjerne først og fremst om de faktiske forhold er straffbare, og hvilke(n)
straffebestemmelse(r) som i så fall skal anvendes.
38. «Handlingsplan for løft av etterforskingen 2016 versjon 1.0», s. 30. Dagens saksbehandlingssystem er
avgrenset til ett og ett distrikt/særorgan, men man arbeider med å få på plass en nasjonal versjon som skal
gjelde for hele politi-Norge.
39. Prp. 1 S (2015–2016), s. 79 og «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i 2016 – politiet og
statsadvokatene».
40. Se for eksempel «Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet 2016 versjon 1.0», s. 30.
Side 13
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
Det er da viktig å arbeide systematisk med hypoteser under etterforskingen, og med å
avkrefte/bekrefte disse slik at etterforskingen er objektiv og man har et godt grunnlag
for påtalevedtak. Det er da av stor betydning at man arbeider tverrfaglig og involverer
etterforskerne i arbeidet med hypotesene og bruker siktelser aktivt.
Den norske riksadvokaten har siden 1999 fremhevet betydningen av å bruke
arbeidssiktelser i «saker av noe omfang eller kompleksitet.»41
En arbeidssiktelse er en konkretisering av hvilket mulig faktum som ligger til grunn for
etterforskingen og hvilke straffebestemmelser man mener rammer dette faktum.
Formålet er å målrette etterforskingen slik at hypotesen skal være klar for både
påtalejurister og etterforskere. Arbeidssiktelsen bidrar til å identifisere de rettslig
relevante fakta og klarlegge hvilken informasjon som skal innhentes. Arbeidssiktelsen er
et internt dokument som gjerne endres flere ganger under etterforskingen etter hvert
som man tilegner seg mer informasjon. Den gir retning for etterforskingen. Uten retning
risikerer man en mindre målrettet etterforsking og dermed potensielt dårligere
rettssikkerhet for de involverte, herunder at man ikke etterforsker tilstrekkelig objektivt.
Avgrensingen av saken blir ofte også mindre god, og man utnytter ressursene dårligere.
Utfordrende spørsmål om subsumsjon fremstår som en hovedproblemstilling i «HQsaken», noe som ble identifisert av saksteamet på et tidlig tidspunkt. Spørsmålet om
subsumsjonen i saken var gjenstand for ulike vurderinger av ulike påtaleansvarlige på
ulike tidspunkt i saken. Slike endringer kan lede til usikkerhet rundt målet med de
enkelte etterforskingsskritt.
I Ekobrottsmyndigheten er det ikke påkrevd å bruke arbeidssiktelser, og man brukte
heller ikke arbeidssiktelser i «HQ-saken». I og med at subsumsjonen av saken endret
seg underveis i etterforskingen, har man per definisjon jobbet med ulike hypoteser.
Hvordan man arbeidet for å bekrefte/avkrefte disse, og om andre subsumsjoner/fakta ble
vurdert underveis, er ikke fullt ut dokumenterbart. Mye tyder på at aktiv bruk av
arbeidssiktelse kunne gitt et verktøy for bedre klarlegging av retningen på
etterforskingen.
6.6.5 Etterforskingsplan
Den norske riksadvokaten har siden 1999 fremhevet betydningen av å bruke
etterforskingsplaner i «saker av noe omfang eller kompleksitet.»42
Etterforskingsplaner skal bidra til effektiv styring og en målrettet og objektiv
etterforsking.
Etterforskingsplaner inneholder oversikt over arbeidsoppgaver, hvem som skal utføre
dem og frist for utførelse av den enkelte oppgaven. Planen kan med fordel også
inneholde formålet med den enkelte oppgaven/etterforskingsskritt (hva som skal
avklares og hvorfor). Det er dessuten viktig at man setter tidsfrister.
I en inspeksjonsrapport av Serious Fraud Office fra 2012, peker man på «case sprawl»,
altså ufokusert etterforsking, som et problem.43 I rapporten fremhever man at «[t]he
41. Riksadvokatens rundskriv nr. 3/1999, s. 9.
42. Ibid.
Side 14
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
main obstacle to this [en fokusert etterforsking] is the common lack of a clear,
documented investigation plan, aligned to an overall strategy, in cases examined by
inspectors. This is a mandatory document, and its absence makes it harder for the case
manager to focus efforts, and for all members of the investigative team to understand
their individual role, and its significance to the case as a whole.»44
Bruk av etterforskingsplaner som sådan er ikke standardisert i Ekobrottsmyndigheten. I
«HQ-saken» gjenfinner man ikke i dag etterforskingsplaner. Saksteamet opplyser
imidlertid at oversikter over arbeidsoppgaver, ansvar for gjennomføring og så videre ble
nedtegnet mer uformelt underveis.
Vår erfaring er at styringen av etterforskingen blir markant dårligere hvis man ikke
bruker en etterforskingsplan. Det blir dessuten vanskeligere å styre ressursene i den
aktuelle saken – og prioriteringen opp imot andre saker. Planen sikrer i tillegg notoritet,
slik at man internt kan ettergå hva som er gjort og ikke gjort i saken. Dette bidrar til
notoritet rundt objektiviteten i arbeidet. I ettertid fremstår det som at
etterforskingsplaner kunne bidratt til bedre styring og notoritet i «HQ-saken».
6.6.7 Saksmøter
Rutinemessige saksmøter med etterforskningsteamet er essensielle for gjennomføring av
en god etterforsking. I saksmøter er det viktig at alle som arbeider med saken deltar, og
at blant annet følgende punkter behandles:
•
•
•
Status og utfordringer
Planlegging, fordeling og oppfølging av arbeidsoppgaver
Fastsetting og oppfølging av frister
Det er nyttig å loggføre saksmøter og viktige beslutninger. Arbeidssiktelse og
etterforskingsplan er gode grunnlag for saksmøtene.
I «HQ-saken» hadde man hyppige rådslaginger, men i mindre grad formaliserte og
systematiserte saksmøter. Det ble ikke tatt formelle referat.
Det er grunn til å tro at formelle saksmøter med basis i etterforskingsplan og
arbeidssiktelse ville vært nyttige. Dette gjelder ikke minst hvis de hadde munnet ut i
referater fra møter ved milepæler. Man ville da hatt bedre basis for styring av
etterforskingen.
6.6.8 Digitalisering av etterforskingen
I store, komplekse økonomiske straffesaker er det hensiktsmessig å arbeide digitalt.
Politidirektoratet fremhever at «digital straffesaksbehandling» er ønskelig og vil «øke
kvalitet og effektivitet i hele straffesakskjeden fra mottak/registrering, bearbeiding og
behandling av opplysninger til overføring til rettsapparatet.»45 Anklagemyndigheden i
43. «HM Crown Prosecution Service Inspectorate: Serious Fraud Office inspection report» (2012), s. 27.
44. Ibid, s. 27.
45. «Handlingsplan for løft av etterforskingen 2016 versjon 1.0», s. 30.
Side 15
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
Danmark, og dermed Statsadvokaten for Særlig Økonomisk Kriminalitet (heretter
«SØIK») har også digitalisering som et mål i sin virksomhetsplan for 2017.46
Når saksdokumenter som avhør og beslag digitaliseres og er søkbare, blir etterforskingen
mer målrettet og effektiv. Det er viktig at digitaliseringen gir godt grunnlag for å søke i
en større del av dokumentene, for eksempel alle avhør i saken. Rettssikkerheten styrkes
for eksempel ved at det er bedre notoritet på hva som er gjennomgått i store beslag. Det
blir dessuten lettere å samle informasjon og søke etter informasjon, blant annet i
forbindelse med påtalevedtak og forberedelse til avhør og ikke minst under
hovedforhandling. Ressursene utnyttes utvilsomt mer effektivt enn ved analog
dokumentgjennomgang.
«HQ-saken» var delvis digitalisert under etterforskingen, men ikke på en slik måte at
man kunne søke i foreliggende materiale som helhet. Dermed mistet man flere av
fordelene ved en digitalisering. Vår erfaring er at digitaliseringen bør finne sted fra
starten av etterforskingen slik at man i størst mulig grad får utnyttet notoriteten og
oversikten i hele etterforskingen. Det er selvsagt også viktig at man har tilstrekkelig
datakapasitet, systemer og programmer som håndterer dataene slik at
beslagsgjennomgangen blir effektiv og betryggende. Samlet sett gir digitalisering
grunnlag for bedre styring og effektivitet.
6.6.9 Bevisnotat
Et bevisnotat er et styringsverktøy som brukes i tillegg til etterforskingsplan og
arbeidssiktelse. Hensikten med et bevisnotat vil normalt være å sammenholde resultatet
av etterforskingen så langt med gjerningsbeskrivelsen i arbeidssiktelsen for å klarlegge
behov for ytterligere etterforskingsskritt. Et bevisnotat er et supplement for
etterforskingsteamet og «bygger bro» mellom arbeidssiktelse og etterforskingsplan.
Ekobrottsmyndigheten bruker ikke bevisnotat som sådan, og gjorde det, heller ikke i
«HQ-saken».
Bruk av bevisnotat bidrar til at etterforskingen blir mer målrettet. Man risikerer ellers at
man etterforsker for mye eller for lite fordi man ikke klarer å identifisere hva som er
nødvendig og tilstrekkelig for å kartlegge forholdene i siktelsen. Bevisnotatet gir også
godt grunnlag for forberedelse til hovedforhandlingen når man tar ut tiltale fordi man der
sammenstiller bevisene i saken på en oversiktlig måte, slik at man sikrer kvalitet og
sparer ressurser.
Basert på HQ-dommen fremstår det som at bruk av bevisnotat kunne bidratt til bedre
styring av etterforskingen i saken.
6.6.10 Tidsforbruk og fremdrift
Riksadvokaten har fremhevet «kort saksbehandlingstid» som ett av målene for
straffesaksbehandlingen.47 «Kort saksbehandlingstid gir av flere grunner en indikasjon på
høy kvalitet. For det første bidrar det til høy oppklaring. Det er lettere å oppklare saker
46. «Mål- og resultatplan for anklagemyndigheden 2017», s. 4.
47. Se for eksempel Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2016: «Mål og prioriteringer for straffesaksbehandlingen i
2016 – politiet og statsadvokatene», s. 5. og 12.
Side 16
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
når bevisene er ferske. Dernest gir konsentrert etterforsking den mest effektive
ressursutnyttelse. Det tar tid å sette seg inn i en sak på ny hvis etterforskingen skal
fortsette etter at saken har ligget en tid. For det tredje er kort saksbehandlingstid viktig
for iretteføringen. Jo lengre tid som går, jo mer vil bevisene svekkes. Dessuten gjør rask
pådømmelse det lettere å oppnå en adekvat reaksjon, og rask reaksjon er en
forutsetning for at straffen skal ha den tilsiktede preventive effekt. For ofrene reduseres
belastningen når sakene avgjøres hurtig.»48
Etterforskingen av «HQ-saken» pågikk fra høsten 2010 til tiltale ble tatt ut 9. januar
2015. Etterforskingen sto mer eller mindre stille fra sommeren 2011 til sommeren 2012 i
forbindelse med omorganisering i Ekobrottsmyndigheten, som ledet til personskifter i
saksteamet. Etterforskingstiden var lang.
«De viktigste tiltakene for å opprettholde kort saksbehandlingstid er [i følge
riksadvokaten]:
•
•
•
•
•
•
Målrettet etterforsking
God påtalemessig styring
God politifaglig styring
Gode oppfølgingsrutiner
Redusert liggetid (herunder ventetid) hos etterforsker og jurist
Reduksjon av antall saker som er til behandling samtidig (restansenedarbeiding)
[Ikke direkte relevant i saken her.]»
Riksadvokaten uttaler at «[t]il fagledelsen [hos statsadvokatene] hører et ansvar for å
følge opp politiets saksbehandlingstid – herunder frist for påtaleavgjørelser og
hovedforhandlinger – og restanser, og oppfølging av kvaliteten ved politiets etterforsking
og påtaleavgjørelser.»49 Tilsvarende ansvar ligger hos ledelsen av særorgan som
ØKOKRIM og Ekobrottsmyndighetens hovedkontor.
I ettertid fremstår det som at man i «HQ-saken» med fordel kunne hatt større fokus på
flere av punktene på listen ovenfor. Det gjelder særlig målretting av etterforskingen,
styring og gode oppfølgingsrutiner. For konkretisering vises til gjennomgangen av styring
av etterforskingen ovenfor. Oppfølgingsrutiner omfattes dels av omtalen ovenfor, men
berøres også under punktene nedenfor som gjelder kvalitetssikringstiltak.
Hva gjelder styring, er det naturlig også å trekke frem ledelsens rolle: Etter det vi kan
se, forelå ikke strukturer for involvering fra hovedkontorets side når det gjelder
fremdriften i «HQ-saken». Allerede når saken tas inn, bør etter vårt syn
ressursansvarlige og påtaleansvarlig jurist komme med en begrunnet vurdering av når
etterforskingen antas å være ferdig. Denne vurderingen bør inngis til ledelsen. Ledelsen
må følge opp hvorvidt tidsfristen oppfylles og vurdere ressurstilførsel. Et slikt system er
selvsagt ikke mulig for alle saker som Ekobrottsmyndigheten håndterer, men i større
saker/profilsaker vil det være nyttig med slik oppfølging. Oppfølgingen kan for eksempel
skje gjennom et prosjektstyringsverktøy der man blant annet lagrer etterforskingsplaner.
48. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 5.
49. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 6.
Side 17
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
7. Samhandling med kontrollorganer
7.1
Utgangspunkt
I «HQ-saken», og i mange andre større saker håndtert av Ekobrottsmyndigheten, har
kontrollorganer allerede vært inne i saken. Kontrollorganenes saksbehandling og
avgjørelser kan ha betydning for straffesaken. I «HQ-saken» hadde Finansinspektionen
trukket tilbake HQ Banks konsesjon med bakgrunn i det faktum som danner grunnlaget
for straffesaken.
Anmeldelse fra Finansinspektionen var ikke utgangspunktet for «HQ-saken», men
avgjørelsen om å trekke konsesjonen til HQ-bank ble oversendt Ekobrottsmyndigheten
og ser ut til å ha blitt del av grunnlaget for vurdering og håndtering av saken.
Vår erfaring er at anmeldelser fra kontrollorganer, som Finanstilsynet (den norske
Finansinspektionen) gir mye god informasjon både om faktiske forhold og relevante
regler. Vår erfaring er imidlertid at vi som politi/påtalemyndighet likevel alltid må gjøre
egne vurderinger av om det er grunnlag for mistanke om straffbare forhold, og hva som i
så fall er relevante fakta for den vurderingen.
Kontrollorganer forholder seg til sivile beviskrav og sivile regelverk. Det er avgjørende at
man i politi og påtalemyndighet vurderer selvstendig om man har å gjøre med en
straffesak, og hvordan den i så fall skal angripes. Dersom kontrollorganets avgjørelse
bygger på en vurdering av hvordan for eksempel en bransjestandard praktiseres, er det
viktig at politiet/påtalemyndigheten avklarer om denne vurderingen stemmer på et tidlig
tidspunkt i straffesaksbehandlingen.
7.2
Samarbeid
Det er essensielt at politi/påtalemyndighet har korrekt oppfatning av hvordan ulike
livsområder, markeder og bransjestandarder fungerer i praksis. Herunder må man danne
seg en oppfatning av hva som anses akseptabelt og ikke i den aktuelle bransjen. Alt som
er akseptert i en bransje er ikke nødvendigvis straffritt, men det er viktig å danne seg en
bevisst oppfatning av bransjepraksis for å kunne styre etterforskingen og treffe gode
påtaleavgjørelser. Dersom man mangler tilstrekkelig forståelse av markedet og bransjen,
kan man også gå glipp av viktige bevis i etterforskingen, til gunst eller ugunst for de
siktede. God kunnskap sikrer objektiv og styrt etterforsking.
Samarbeid med sivile organer, herunder forståelse av markedspraksis og bransjepraksis,
er ikke minst viktig når man har lite strafferettslig praksis på det aktuelle saksområdet.
Forståelse av bakgrunnsretten er essensielt for å treffe gode avgjørelser av hva som er
straffbart.
Det var svært begrenset samarbeid mellom Ekobrottsmyndigheten og Finansinspektionen
i «HQ-saken».
Så langt taushetspliktregler tillater det, er samarbeid mellom anmeldende kontrollorgan
og politi/påtale av stor betydning i saker som HQ. Kontrollorganet har allerede innhentet
Side 18
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
store mengder informasjon, og har gjort sine vurderinger. Det er således viktig å få
klarlagt på hvilket grunnlag de har gjort vurderingene sine, og å få oversikt over hvilken
dokumentasjon de har innhentet i saken som kan være relevant for straffesaken. Politi
og påtalemyndighet må imidlertid være bevisst på at kontrollorganene kan være
anmeldere i sakene. Det er essensielt å ha klare samarbeidsavtaler mellom
politi/påtalemyndighet og organet. Dersom for eksempel en saksbehandler fra
Finansinspektionen skal bistå Ekobrottsmyndigheten, må det foreligge en avtale som gjør
det klart at han eller hun er under politi/påtalemyndighets instruksjonsmyndighet når
han/hun bistår politiet.
Det er i tillegg avgjørende at politi og påtalemyndighet har et bevisst forhold til hvordan
man skal bruke fagkompetansen i sivile organer i en straffesakshåndtering. For å sikre
rettssikkerhet, og dermed objektivitet, er det viktig at sivile organer skal bidra med
saksopplysninger, ikke tolkninger og vurderinger. Tolkningen av juss og fakta,
vurderingene av hva som skal være gjenstand for etterforsking, og hva som er straffbart
skal ligge i politi/påtalemyndighet.
Etter vår vurdering ville samarbeid med Finansinspektionen på vilkårene ovenfor vært en
fordel i «HQ-saken».
8. Bevisbildet
I rapporten her skal vi ikke vurdere om det var bevismessig grunnlag for å ta ut tiltale.
Ut fra mandatet er det imidlertid naturlig å knytte én kommentar til bevisbildet i denne
typen saker:
Bevisbildet i «HQ-saken» var sammensatt og komplekst. Slik er det gjerne i økonomiske
straffesaker som for eksempel i korrupsjonssaker og innsidesaker.
En pedagogisk fremstilling i retten krever god oversikt over helheten i saken og evnen til
å legge frem saken og jussen på en lettfattelig måte. Bevisbildet blir nødvendigvis
vanskeligere å håndtere enn i mange andre typer saker. Kvalitet rundt alle stadier i
sakshåndteringen blir dermed særlig viktig.
9. Tiltalebeslutningen
I rapporten her skal vi ikke vurdere om det var riktig å ta ut tiltalen i «HQ-saken». Ut i
fra mandatet er det imidlertid naturlig å knytte en kommentar til påtalevedtaket.
Tiltalen i «HQ-saken» gjaldt «grovt svindleri» og «grovt bokføringsbrott».
Gjerningsbeskrivelsen gjelder mulige feil knyttet til bokføringen og rapporteringen av
bankens aksjer og opsjoner. Riksadvokaten i Norge har kommunisert at «[i] saker som
Side 19
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
gjelder økonomisk kriminalitet må det vurderes nøye om det er begått lovbrudd ut over
typiske formalovertredelser, som for eksempel regnskapsovertredelser».50
«Myke» gjerningsbeskrivelser som formalovertredelser gir ofte ekstra utfordringer i en
hovedforhandling. Våre personlige erfaringer er at kjernen i faktum gjerne står i fare for
å forsvinne i diskusjoner rundt det rettslige innholdet i de aktuelle formalovertredelsene,
og at det dermed blir mer utfordrende å legge frem saken på en pedagogisk måte.
Det vil ofte være sentralt å klarlegge hva som er bransje- eller markedspraksis, og
hvorvidt politi/påtalemyndighet har tilstrekkelig forståelse av både juss og faktum. Fokus
trekkes ofte bort fra de strafferettslige og over på det sivilrettslige.
10. Hovedforhandling
10.1 Utgangspunkt
Saksteamet var i følge egne uttalelser i stor grad komfortable med planleggingen og
gjennomføringen av hovedforhandlingen på tidspunktet for rettssaken – særlig
innledningsforedraget (presentasjonen av saken). I rapporten her skal vi ikke vurdere de
konkrete avveiningene av hvordan man ville presentere og håndtere saken. Men vi skal
trekke frem noen mer overordnede punkter som vi mener bør omtales.
10.2 Fagkyndige meddommere?
I «HQ-saken» ønsket Ekobrottsmyndigheten i utgangspunktet å ha fagkyndige
meddommere. Forsvarerne til en av de tiltalte motsatte seg dette. Da tingretten kom til
at man ikke skulle bruke fagkyndighet, anket ikke Ekobrottsmyndigheten avgjørelsen.
I noen komplekse økonomiske straffesaker er det hensiktsmessig å ha fagkyndige
meddommere, i andre ikke. Det er vanskelig å si hva som ville vært hensiktsmessig i
«HQ-saken». Når man ikke har fagkyndige meddommere, er det uansett ekstra viktig å
legge frem saken på en pedagogisk og enkel måte slik at dommerne forstår faktum og
juss. Det er også særlig viktig å ha god oversikt over bransje- og markedspraksis siden
man ikke har dommere med denne kunnskapen. Samarbeid med sivile organer vil da
gjerne bli viktig, jf. punkt 7 ovenfor. Basert på dommen i «HQ-saken» har vi inntrykk av
at Ekobrottsmyndigheten med fordel kunne søkt mer markeds- og bransjekunnskap i
saken her.
10.3 Bisittere
I Ekobrottsmyndigheten er det ikke så vanlig å ha bisittere i retten. I «HQ-saken» var
imidlertid to etterforskerne med politifaglig bakgrunn bisittere i tingretten. De hadde som
hovedoppgave å gjøre nødvendige etterforskingsskritt underveis i hovedforhandlingen.
Vårt inntrykk er at bisitterne bare i begrenset grad ble brukt for å hjelpe og avlaste
50. Riksadvokatens rundskriv nr. 1/2015, s. 7. Uttalelsen gjelder alle økonomiske straffesaker, men antas å
være særlig viktig ved håndteringen av mindre saker.
Side 20
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
aktoratet. Bedre bruk av bisitternes kompetanse kunne potensielt bidratt til bedre
oppgaveløsning under hovedforhandlingen.
Vi peker på viktigheten av tverrfaglig samarbeid og involvering av etterforskerne flere
steder i rapporten her. Dette gjelder også under hovedforhandlingen. Det er etter vår
mening fornuftig å bruke etterforskerne som bisittere og å involvere etterforskerne i
forberedelsen av eksaminasjoner, både før og under hovedforhandlingen. De har
gjennomgående god kunnskap om saken. De har blant annet tatt avhørene og
gjennomgått beslagene.
Tverrfaglig arbeid er viktig for å få frem alle fasetter av saker som «HQ-saken». Man bør
etter vår mening vurdere å ha en etterforsker med økonomifaglig bakgrunn som bisitter,
sammen med en etterforsker med politifaglig bakgrunn. Det er viktig at man har
kompetanse i rettssalen som kan håndtere spørsmål og andre problemstillinger som
dukker opp i løpet av rettssaken. Bedre bruk av bisitterne kunne etter vår vurdering
potensielt styrket kvaliteten og ledet til bedre ressursutnyttelse. I tillegg kunne det
bidratt positivt til aktorenes arbeidsmiljø.
10.4 Bruk av digitale verktøy under iretteføring
I Norge gjennomfører man nå en digitalisering av domstolene, hvilket vil legge til rette
for digitaliserte hovedforhandlinger i straffesaker.51 Formålet er både å effektivisere
saksavviklingen og å heve kvaliteten.52
I «HQ-saken» var innledningsforedrag og bevisføring under hovedforhandlingen
digitalisert, og det fremstår for oss som at dette fungerte tilfredsstillende. I større,
komplekse saker med utfordrende bevisbilde er det av stor betydning å digitalisere
hovedforhandlingen. Man får da mye bedre grunnlag for å legge frem saken i retten på
en pedagogisk måte, og kunne søke opp relevant informasjon fra etterforskingen
underveis.
10.5 Sakkyndige vitner
Ut fra dommen i «HQ-saken» fremstår det som at dommerne har lagt stor vekt på
sakkyndige vitner (ekspertvitner) som er ført fra forsvarernes side, og hvordan de
oppfatter markedspraksis og gjeldende regelverk. Ekobrottsmyndigheten førte ikke egne
sakkyndige vitner, og avhørte ikke forsvarets vitner før hovedforhandlingen. Man ønsket
ikke et «battle of experts» i retten.
Som nevnt flere steder i rapporten, er det viktig at politi/påtalemyndighet har god
kunnskap om gjeldende regelverk, bransjepraksis og markedspraksis. Det vil ofte være
hensiktsmessig å skaffe seg slik kunnskap blant annet gjennom avhør av ekspertvitner,
eller ved å gi dem oppdrag som resulterer i en rapport. Politi/påtalemyndighet får da
innspill til hvorvidt man tolker faktum og juss på riktig måte under etterforskingen. Man
får også tyngde bak egen tolkning av regelverket. I tillegg vil det være notoritet rundt
51. «Handlingsplan for digitale domstoler 2020», saksframlegg til styret i DA [Domstoladministrasjonen]
av 3. juni 2015. Det fremgår blant annet av pressemelding fra Domstoladministrasjonen av 6. oktober 2016 at
arbeidet er satt i gang.
52. Ibid, s. 1.
Side 21
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
politi/påtalemyndighets oppfatninger og tolkninger ved at den fremgår av
saksdokumentene.
Under enhver omstendighet er det etter vårt syn viktig å vurdere å avhøre forsvarets
sakkyndige vitner i forkant av hovedforhandling for å få best mulig kunnskap om hva de
vil si under en hovedforhandling. Dette kan gjelde selv om vitnene har avgitt rapporter
som er grunnlaget for en utspørring.
Vi mener man burde vurdert å avhøre/føre vitner fra markedet i «HQ-saken». Når man
søker å finne ut for eksempel hva som er vanlig og akseptert markedspraksis, er det
hensiktsmessig å trekke inn vitner fra bransjen, i dette tilfellet banker. Det gir bedre
grunnlag for å vurdere om en type opptreden er straffbar eller ikke, og legger tyngde bak
politi og påtalemyndighets oppfatninger. I «HQ-saken» kunne dette etter vår vurdering
vært en fordel for best mulig opplysning av saken.
11. Kvalitetssikringstiltak
11.1 Utgangspunkt
Kvalitetssikringstiltak er etter vår mening nødvendig som en konsekvens av de krav og
forventninger man i dag stiller til politi og påtalemyndighet. Dette kommer til uttrykk
blant annet gjennom våre søsterorganisasjoners fokus de siste årene. For eksempel har
man i Serious Fraud Office arbeidet målrettet med kvalitetssikringstiltak de siste årene.53
Anklagemyndigheden i Danmark, herunder SØIK, har jobbet med kvalitetssikring de siste
årene og kvalitetsmåling i sin virksomhetsplan for 2017.54 ØKOKRIM har også innført
ulike kvalitetssikringstiltak de siste årene, med formål om å sikre god styring og høy
kvalitet i straffesaksarbeidet, herunder rettssikkerheten til de involverte.
For ØKOKRIMs del har innføring av kvalitetssikringstiltakene bakgrunn i læring fra saker
som vi kunne håndtert bedre og risikoer vi har identifisert ved håndteringen av store
økonomiske straffesaker generelt. Flere av tiltakene er inspirert av kvalitetsarbeid i våre
søsterorganisasjoner og av mer alminnelig prosjekt- og organisasjonslære.
11.2 Strukturert fagstøtte
Store, komplekse økonomiske straffesaker innebærer gjerne mange prosessuelle
problemstillinger før – og ikke minst under – hovedforhandling. Vår erfaring er at denne
typen saker fører med seg mye arbeid med prosessuelle spørsmål reist fra forsvarene.
Det er avgjørende at de prosessuelle spørsmålene håndteres på en god måte.
I «HQ-saken» ble disse spørsmålene i hovedsak håndtert av ansvarlig påtalejurist, med
«ad hoc»-hjelp fra andre jurister i organisasjonen. Påtalejuristen som overtok ansvaret
53. Se blant annet «HM Crown Prosecution Service Inspectorate: Inspection of the Serious Fraud Office
governance arrangements» (2016), se eksempelvis, s. 13, pkt. 2.16 og «HM Crown Prosecution Service
Inspectorate: Serious Fraud Office inspection report», (2012), s. 2 og, s. 23.
54. Se «Anklagemyndighedens kvalitetsprogram» som startet i 2011 og «Mål- og resultatplan for
anklagemyndigheden 2017», s. 4.
Side 22
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
for saken sommeren 2012, opplyser at han søkte diskusjon og «second opinions» hos
flere ulike jurister på ulike stadier i sakshåndteringen. Det fremstår som at han søkte slik
støtte ved viktige milepæler som påtalevedtak. Dett foreligger imidlertid ikke
dokumentasjon på hvilke jurister som har vært involvert, og på hvilke grunnlag. I forkant
av og under rettssaken hadde aktoratet støtte til å håndtere prosessuelle spørsmål på ad
hoc basis. Det fremstår som at behovet for støtte til håndtering av prosessuelle spørsmål
utenfor aktorteamet definitivt var til stede.
I saker der mediehåndtering og annet press er stort på aktoratet, og det gjerne bare er
én aktor, er det viktig at man har mulighet til å delegere håndteringen av prosessuelle
spørsmål når disse krever omfattende arbeid og/eller kan føre til at møtende aktor ikke
får tilstrekkelig tid til å fokusere på rettssaken. Formålet er å svare ut prosessuelle
problemstillinger på en god måte mens man samtidig lar aktoratet fokusere på egen
saksforberedelse slik at aktoratets fremleggelse av saken påvirkes i minst mulig grad. På
den måten vil også håndteringen av prosessuelle spørsmål lettere kunne prioriteres av
organisasjonen uten at det går utover andre saker.
11.3 Styringsgrupper / «peer reviews»
Både i Norge og Sverige er det en enkelt påtalejurist som har har ansvaret for en sak, og
treffer avgjørelser selvstendig og på egenhånd. Slik var også strukturen i «HQ-saken».
Som nevnt søkte imidlertid påtalejuristen i saken også uformell støtte fra andre jurister i
Ekobrottsmyndigheten.
I 2017 kreves mer systematikk, forutsigbarhet og styring i politi og påtalemyndighet enn
tidligere. Forventningene og kravene til vårt arbeid forandrer seg, slik samfunnet ellers
gjør det. Sikring av kvaliteten på påtalejuristens avgjørelser er essensielt for at
sakshåndteringen vår skal fremstå objektiv og tillitsvekkende.
Riksadvokaten fremhever at «[o]gså statsadvokatene må ha oppmerksomhet mot rutiner
og metoder som sikrer høy kvalitet i påtaleavgjørelser og iretteføring. Det er videre viktig
å sikre ensartet praksis. Enkle tiltak – som flere av statsadvokatembetene benytter – er
at prinsipielle eller vanskelige saker gjennomgås av mer enn én statsadvokat eller
drøftes av flere i fellesskap…»55 i ØKOKRIM, og flere av våre søsterorganisasjoner har
innført styringsgrupper / «peer reviews» for å sikre involvering av friske øyne og dermed
systematisk kvalitetsarbeid i håndteringen av straffesaker. Ekobrottsmyndigheten har
innført såkalte «peer reviews» som en frivillig ordning med formål bla å sikre kvaliteten i
påtaleavgjørelsen i større saker. ØKOKRIM innførte i 2013 en ordning med pliktige
styringsgrupper i alle saker.
Formålet med slike tiltak er å sikre best mulig kvalitet, effektivitet, ressursutnyttelse og
ensartet praksis i straffesakshåndteringen. I dette ligger blant annet at man skal få
«second opinions» og utfordrende spørsmål til sakshåndteringen, blant annet for å sikre
at saksteamet generelt og påtalejuristen spesielt bevarer objektiviteten i håndteringen.
Det er ulike måter å oppnå formålet på. I ØKOKRIM er avdelingsleder (tilsvarende
«kammarchef») ansvarlig for at tiltaket gjennomføres. I tillegg til avdelingsleder, består
55. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 3.
Side 23
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
styringsgruppen av ytterligere én person som arbeider utenfor avdelingen som håndterer
saken. Avdelingsleder utpeker denne personen. Fra saksteamet møter minimum
påtalejurist og hovedetterforsker. Behovet for at andre møter kan være forskjellig fra sak
til sak. I noen styringsgruppemøter er hele saksteamet til stede.
Styringsgruppemøter skal avholdes minst hver tredje måned fra saksinntak til
påtalevedtak, og oftere ved behov. Etter påtalevedtak er avdelingsleder ansvarlig for å
avholde styringsgruppemøter ved behov. For eksempel kan det være viktig at
påtalejuristen drøfter spørsmål om anke med andre, og ikke tar avgjørelsen på egen
hånd. Spørsmålet om man skal anke eller ikke kan ha implikasjoner utover den enkelte
saken, og det er derfor viktig at andre – fortrinnsvis ledelsen – er involvert i drøftingen.
For å sikre at ØKOKRIMs styringsverktøy benyttes i sakene våre, skal
styringsgruppemøtene også rutinemessig omhandle arbeidssiktelsen og
etterforskingsplanen. Øvrige temaer tilpasses den enkelte sak og de problemstillinger
som er aktuelle der. Ved påtaleavgjørelse skal det være fokus på kvalitetssikring,
herunder bruk av en obligatorisk sjekkliste som er utarbeidet til bruk før man treffer
påtaleavgjørelse. I møtene behandles også fremdrift i saken.
I ettertid fremstår det som at styringsgruppe kunne vært et nyttig verktøy for å
strukturere kvalitetssikringen i «HQ-saken».
11.4 Evaluering av alle saker
I forbindelse med evalueringen av «Acta-saken» uttaler Riksadvokaten at «denne typen
evaluering kan med fordel vurderes gjennomført også i andre store saker.»56
Politidirektoratet fremhever at «systematisk evaluering og tilbakemelding» er sentralt for
å få bedre ledelse og kultur i politiet, og dermed oppnå rettssikkerhet, god kvalitet og
godt omdømme. Hensikten er å «sikre en kultur for tilbakemeldinger der politi og
påtalemyndighet lærer av sine erfaringer og løpende kan gjøre forbedringer i hvordan vi
jobber med etterforsking».57 «Evalueringene og tilbakemeldingene skal ikke bare se på
sluttresultatet, men også evaluere prosessen mot resultatet. En systematikk i dette vil
være med på å avdekke feil og uønsket praksis, samt hvor en bør fokusere for å heve
kvalitet og/eller effektivitet. I tillegg vil den enkelte medarbeider få bedre oppfølging og
helhetsforståelse, gjennom flere tilbakemeldinger og vurderinger av utført arbeid.»58
Viktige momenter i en evaluering vil etter vår erfaring59 blant annet være:
•
•
•
Evaluering av etterforskingen skal gjennomføres senest én måned etter
påtalevedtak. Bakgrunnen er at det som evalueres skal være mest mulig friskt i
minnet.
Evaluering av rettssak i den enkelte instans skal av samme grunn gjennomføres
innen én måned etter hver avgjørelse.
Evaluering skal skje i et eget, planlagt møte med leder for team/avdeling som
ansvarlig for planlegging og gjennomføring
56. Brev fra riksadvokatembetet til statsadvokatene og politimestrene av 11. desember 2012: "Erfaringer etter
«Acta-saken».
57. «Handlingsplan for løft av etterforskingen 2016 versjon 1.0», s. 17.
58. Ibid.
59. Evaluering av alle saker er pliktig i ØKOKRIM.
Side 24
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
•
Samtlige involverte i saken skal delta i evalueringen. I tillegg skal en eller flere
eksterne delta. Bakgrunnen for ekstern deltakelse er et ønske om å sikre et
utenforstående blikk på saken. Dette er særlig viktig i komplekse økonomiske
straffesaker som går over flere år.
Hovedformålene med evalueringen er å identifisere positive og negative erfaringer med
saken, og begrunne hvorfor noe gikk bra og noe ikke gikk så bra, slik at man kan ta
læring av dette. Det er viktig å ha et system nettopp for læringen, slik at organisasjonen
tar til seg mulige forbedringer.
I dag har man ikke rutiner for evaluering i Ekobrottsmyndigheten. Vår erfaring er at
evaluering kan gi bedre grunnlag for læring.
11.5 Særlig om kvalitetssikringstiltak og ledelse
Vi vil igjen fremheve viktigheten av at ledelsen er involvert i og følger opp håndteringen
av større økonomiske straffesaker også utenom de enkelte kvalitetssikringstiltakene.
Dette gjelder ikke minst profilsaker. Ledelsens oppfølging innebærer i seg selv
kvalitetssikring. Slik involvering kan skje gjennom styringsgrupper / «peer reviews» og
andre konkrete tiltak beskrevet ovenfor. Men oppfølging også utenfor tiltakene vil styrke
håndteringen av komplekse straffesaker, for eksempel gjennom kontroll av fremdrift på
sakene sammenlignet med oppgitt ferdigstillelsestidspunkt og ressursallokering.
Det går frem av rapporten her og grunnlaget for den at god ledelse er en viktig indikator
på kvalitet i straffesakshåndteringen, og en forutsetning for god styring av
etterforskingen. I en McKinsey-rapport fra 2014 etter gjennomgang av SØIK, fremheves
også nødvendigheten av at ledelsen har et overblikk over medarbeidernes kapasitet for å
sikre full kapasitetsutnyttelse.60
Ekobrottsmyndigheten har som utgangspunkt todelt ledelse. Noe forenklet vil det si at
etterforskerne ledes av politilinje, og påtalejuristene ledes av påtalelinjen.
«Kammarkommissarier» leder politietterforskerne. «Kammarchef/chefsåklagare» leder
øvrige ansatte. Dette kan gjøre ressursallokering og prioritering utfordrende. Det
fremstår som at den todelte ledelsen har vært en utfordring i «HQ-saken», nettopp når
det gjelder ressursallokering og prioritering blant andre presserende oppgaver.
Ekobrottsmyndighetens organisering samsvarer med organisasjonen i norske
politidistrikt, men er forskjellig fra ØKOKRIM. I ØKOKRIM er det én ledelseslinje slik at
avdelingsleder (lignende «kammarchef») bestemmer over ressursene og har
personalansvar for hele avdelingen, både for etterforskere, påtalejurister og
kontorpersonale.
Vårt inntrykk basert på gjennomgangen her er at den todelte ledelsen representerte en
utfordring i «HQ-saken», både i styringsspørsmål og ressursallokering.
I saker som «HQ-saken» er det avgjørende at man har tilstrekkelig ressurser på
etterforsking/påtale og at saken blir prioritert. En ledelseslinje gjør det lettere å prioritere
og flytte ressurser. Den ene linjen har bedre forutsetninger for å ha oversikt over
60. McKinsey's «Review af Statsadvokaturerne i Anklagemyndigheden SØIK – delrapport», (2014) s.72 flg.
Side 25
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
saksportefølje og menneskelige ressurser enn to linjer med ulike prioriteringer og
oppfatninger. En ledelseslinje leder erfaringsmessig også til færre diskusjoner, og man
bruker dermed mindre energi og tid på spørsmål om ressursfordeling og prioriteringer
mellom saker.
11.6
Særlig om kvalitetssikringstiltak og kultur
Hvordan straffesakshåndteringen fremstår i offentligheten, er som vist til innledningsvis
viktig for tilliten til politi og påtalemyndighet. Politidirektoratet fremhever
«allmennhetens (herunder medias) tillit» som en indikator på kvalitet i
straffesaksbehandlingen.61 Det samme gjør riksadvokaten. «Det alminnelige inntrykk av
arbeidet skapes for en stor del av mediene».62 Politidirektoratet fremhever at «[a]lt
politiet gjør, skal tåle[r] innsyn».63
Like viktig som formelle kvalitetssikringstiltak er derfor kulturen i organisasjonen. De
ansatte må ha en tanke om objektivitet og risikovurdering i ryggmargen. Alt man foretar
seg i en etterforsking skal kunne omtales i offentligheten uten at det svekker inntrykket
av en profesjonell og objektivt håndtering. Vår erfaring er at håndtering av denne
risikoen er sentral. Det vil for eksempel si at den enkelte etterforsker og påtalejurist alltid
bør spørre seg hva som er risikoen ved hver enkelt avgjørelse.
En slik kultur kan ikke innføres gjennom rutiner, men krever langvarig arbeid og fokus
fra både toppledelse og mellomledelse.
I ettertid fremstår det som at etterforskingen i «HQ-saken» fikk enda større
oppmerksomhet enn forventet. Hva man hadde gjort og ikke gjort, og hvorvidt det var
indikasjoner på man ikke hadde handlet med tilstrekkelig kvalitet, fikk stor fokus i
rettssaken og i offentligheten. Kvalitetssikringstiltak, sammen med en god kultur for å
tenke at «[a]lt politiet gjør, skal ‹tåle[r] innsyn›»64, legger grunnlag for å være enda
bedre forberedt på slik oppmerksomhet i fremtiden.
61. «Handlingsplan for løft av etterforskingsfeltet 2016 versjon 1.0», s. 8.
62. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 4.
63. Ibid.
64. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 3.
Side 26
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
12. Ressursspørsmål
12.1 Ressursallokering
I evalueringen av «Acta-saken» fremheves at «[s]traks politiet får kunnskap om mulig
etterforskningssak av et slikt omfang må det utarbeides en realistisk ressursplan tidlig og
gjøres en risikovurdering på ressurstilgangen.»65
Som fremholdt ovenfor ser det i ettertid ut som at Ekobrottsmyndigheten med fordel
kunne håndtert saken mer helhetlig og risikofokusert fra saksinntak. Det gjelder også
spørsmålet om ressurser til saken. Vi kjenner selvsagt til at man sjelden har så mye
ressurser å avse til alle saker som man ønsker. Prioriteringene er vanskelige. Etter vår
mening er tydelighet og bevissthet rundt valgene i seg selv viktig.
Antallet involverte etterforskere på «HQ-saken» var noe variabelt, og det har vært
vanskelig å spesifisere antall årsverk. Gjennomgående var det to etterforskere som
arbeidet med saken, dog ikke på heltid. Disse etterforskerne hadde også andre oppgaver
og etterforsket andre saker. Det var til enhver tid én påtalejurist på saken frem til ca.
fem måneder før hovedforhandlingen, da aktor nr. 2 kom inn på saken. Den ansvarlige
påtalejuristen hadde også andre saker og oppgaver, utover «HQ-saken». Påtalejuristen
som overtok saken sommeren 2012 var også «kammarchef». Det synes i ettertid som at
man med fordel kunne allokert mer ressurser til saken for å sikre kvalitet og fremdrift i
etterforskingen, i tillegg til godt arbeidsmiljø.
Ved lignende saker i fremtiden, er det viktig å vurdere ressurssettingen av saken når
man starter etterforsking. I komplekse saker er det ofte avgjørende at etterforskerne er
tilstrekkelig skjermet til å kunne fokusere på saken. Det er gjerne lite rasjonelt å gå ut
og inn av en slik sak uten fokus over tid fordi det krever såpass mye å sette seg inn i
faktum og juss fra gang til gang.
I saker der det er utfordrende å subsumere faktum, og den sivile bakgrunnsretten er
ukjent og/eller komplisert, behøver man dessuten tilstrekkelige juridiske ressurser for å
klare å styre og avgrense etterforskingen på en god måte. Tilsvarende trenger man gode
juridiske ressurser for å håndtere saker der det er lite strafferettspraksis på området
etterforskingen gjelder, som i «HQ-saken». Det er behov for involvering av flere jurister
slik at man kan utfordre hverandre både på juridiske spørsmål og andre vurderinger. Det
gjelder ikke minst ved påtaleavgjørelse og forberedelse av hovedforhandlingen.
Dersom påtaleansvarlig er sjef på avdelingen (kammaren), er det videre viktig at han
eller hun fritas fra ledelsesoppgaver i de mest intense periodene, ikke minst i perioden før
og under rettssaken.66 Bakgrunnen er at man da får redusert arbeidsbelastningen på én
person og søker å sikre muligheten for sparring/utfordrende spørsmål underveis i
hovedforhandlingen. I «HQ-saken» ble aktor, som også var «kammarchef», fritatt for
lederoppgavene sine før og under hovedforhandlingen
Aktor nr. 2 kom inn i «HQ-saken» i oktober 2015. Hovedforhandlingen startet i februar
2016. Ideelt sett er aktor nr. 2 inne i saken allerede på et tidlig tidspunkt. I mange
65. Ibid.
66. Både ØKOKRIM og norsk politi/påtalemyndighet ellers bruker ofte to aktorer i større, kompliserte saker.
Side 27
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
tilfeller er det imidlertid bare én påtalejurist på saken under etterforskingen. Det er viktig
at man tidlig vurderer behovet for en aktor nr. 2. Dersom aktor nr. 2 skal ha reell
mulighet for å sette seg inn i saken, må han eller hun ha tilstrekkelig tid til å opparbeide
seg kunnskap.
12.2 Kontinuitet
Både i Ekobrottsmyndigheten, i ØKOKRIM og i våre søsterorganisasjoner i Danmark og
England mener man at kontinuitet i saksteamet er viktig ved håndteringen av komplekse
økonomiske straffesaker. Det kreves dyp kjennskap til saken for å treffe gode taktiske
avgjørelser underveis i etterforskingen og på påtalestadiet. Det kreves ikke minst svært
god kjennskap til saken når man skal presentere den i retten og møte motpartens
anførsler. Slik mener man at kontinuitet bidrar til rettssikkerheten ved at påtalejuristen
som treffer de viktige avgjørelsene i saken har tilstrekkelig kunnskap om den til å gjøre
gode vurderinger. (Det har blitt stilt spørsmål ved om særlig påtalejuristen blir for tett
knyttet til saken med en slik ordning, og at dette potensielt kan gå utover objektiviteten.
God styring og kvalitetssikringstiltak er viktige for å sikre at dette ikke skjer.)
I «HQ-saken» skiftet man ansvarlig påtalejurist underveis i etterforskingen. En
påtalejurist var ansvarlig da etterforskingen startet høsten 2010 og frem til sommeren
2012. (I perioden fra sommeren 2011 til sommeren 2012 var det lite aktiv
sakshåndtering). Basert på uttalelser fra påtalejuristen som overtok saken i 2012 og
etterforskerne på saksteamet, hadde påtalejuristene ulike syn både på subsumsjon og
subjekter for etterforskingen.
Et slikt hendelsesforløp skaper utfordringer særlig i styringen av saken: Det kan være
vanskelig å holde fast ved en målrettet etterforsking og avgrense denne når subsumsjon
og mistanker/siktelser endres underveis. Dette gjelder særlig hvis man ikke har god
dokumentasjon på hvilke avgjørelser som blir truffet, hva grunnlaget for de er og hvilke
konsekvenser de får for innretningen av etterforskingen. Det er fare for dårlig funderte
tiltaler. Man bruker også mye ressurser når nye personer skal sette seg inn i saken.
12.3 Teamarbeid og tverrfaglighet
Riksadvokaten fremhever at «[e]t godt samspill mellom etterforsker og påtalejurist er en
av de viktigste suksessfaktorene for en god og riktig etterforsking» innenfor all
straffesaksbehandling.67 «Erfaring viser at den beste, og raskeste,
straffesaksbehandlingen skjer hvor politijurister og etterforskere samarbeider godt helt
fra anmeldelsestidspunktet. I dette samarbeidet må man utnytte best mulig den
kompetanse som etterforsker og jurist har til sammen. En god dialog både om
etterforskingsmessige og påtalemessige spørsmål er viktig.»68
Både i Ekobrottsmyndigheten og i ØKOKRIM arbeider man i tverrfaglige saksteam.
«Tværgående samarbejde» er også fremhevet som ett av syv fokusområder i den danske
anklagemyndighedens virksomhetsplan for 2017.69 Saksteamene i ØKOKRIM,
67. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012 : «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 2.
68. Riksadvokatens rundskriv nr. 3/199: «Etterforsking», s. 8.
69. «Mål- og resultatplan for anklagemyndigheden 2017», s. 4.
Side 28
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
Ekobrottsmyndigheten og SØIK består av jurister, politietterforskere og etterforskere
med økonomibakgrunn.
I evalueringen av «Acta-saken» legger man dessuten vekt på viktigheten av
spesialkompetanse som del av politiets og påtalemyndighetens arbeid: «Det er viktig å
knytte til seg og opparbeide seg nødvendig spesialkompetanse slik at man kan gjøre de
riktige etterforskingsskrittene på riktig tid.» Man viser her til etterforskere med
økonomifaglig bakgrunn. «Likeledes må etterforskningsgruppen settes i stand til å forstå
de bevis som innhentes, forstå hvilke øvrige bevis som kan innhentes, og hvordan
etterforskingen kan styres løpende for å avklare de riktige spørsmålene som oppstår,
herunder spørsmål knyttet til riktig ‹tilskjæring› av saken.»70
Tverrfaglig teamarbeid fra begynnelsen av etterforskingen til avsluttet sak er etter vår
erfaring avgjørende for å håndtere saker som «HQ» på en styrt måte med tilstrekkelig
kvalitet og legitimitet.
For å håndtere slike saker, med komplekse sivilrettslige og faktiske problemstillinger og
tolkning av underliggende standarder og markedspraksis, er det etter vår mening viktig å
ha etterforskere med økonomibakgrunn på saksteamet fra start til slutt. Håndtering av
denne typen saker krever samhandling mellom politietterforskere, etterforskere med
økonomibakgrunn og jurister. Slik sikrer man god kunnskap om helheten i saken, og kan
sette fakta inn i riktig sammenheng med bakgrunn i god forståelse av regelverk og
markedspraksis. Ulik faglig bakgrunn gir dessuten grunnlag for kritiske spørsmål
underveis i etterforskingen, som kan bidra til å heve kvaliteten, herunder sikre
objektiviteten.
I «HQ-saken» var etterforskere med økonomibakgrunn kun involvert i perioder, og ikke i
det hele tatt etter at tiltale ble tatt ut i januar 2015. Det fremstår som at etterforskerne
med politifaglig bakgrunn og påtalejurist på saken hadde godt samarbeid. I og med at
man ikke har felles saksbehandlingssystem, prosjektstyringsverktøy eller annen formell,
dokumentert styring av etterforskingen, er inntrykket at samarbeidet med fordel kunne
vært mer dokumentert og strukturert ved bruk av styringsverktøy.
13. Mediehåndtering
Riksadvokaten uttaler at «[d]et alminnelige inntrykk av arbeidet [i politi og
påtalemyndighet] skapes for en stor del av mediene. Både politiet og statsadvokatene
må derfor aktivt ta del i informasjonsformidlingen og bidra til at de oppfatninger og
inntrykk som skapes, baseres på riktig og nyansert informasjon.»71
Riksadvokaten fremhever også at «[p]ublikum må ha tillit til politiets og
påtalemyndighetens straffesaksarbeid. Siden høy kvalitet er en forutsetning for gode
resultater, vil dette også være av avgjørende betydning for å opprettholde og øke
70. «Erfaringer etter Acta-saken» (2012), Rogaland statsadvokatembeter; førstestatsadv. Grønlien, H. L, s. 3.
71. Riksadvokatens rundskriv nr. 2/2012: «Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og ved
statsadvokatembetene», s. 4.
Side 29
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
publikums tillit. Det alminnelige inntrykk av arbeidet skapes for en stor del av
mediene.»72
Det var svært stor pågang fra media før og under «HQ-saken», og ansvarlig påtalejurist
hadde en utfordrende oppgave ved håndteringen av mediehenvendelsene. Pågangen og
presset var stort, og vinklingen mot Ekobrottsmyndighetens sakshåndtering var dels
svært negativ, hvilket gjør utfordringene større. Fokus på ham som person var også
sterkt, men selv om han mente at utfordringene var store, trekker han blant annet frem
det gode samarbeidet med kommunikasjonsansvarlig i Ekobrottsmyndigheten.
Arbeidsmiljøet for ansvarlig påtalejurist og resten av saksteamet, var utfordrende som
følge av arbeidspress, kritikk og personlig fokus. Media skal selvsagt være kritiske, men
arbeidsmiljømessige og personlige konsekvenser av kritikken må likevel håndteres på en
god måte av arbeidsgiver.
Utgangspunktet både i Ekobrottsmyndigheten og ØKOKRIM er bevisst at påtaleansvarlig
håndterer media i sine saker. Det er likevel viktig at påtaleansvarlig får mulighet til å
fokusere på saksarbeidet i tilstrekkelig grad der det er stor offentlig interesse rundt
saken. Et godt samarbeid mellom påtaleansvarlig og presseansvarlige er essensielt. I
dette ligger at presseansvarlige må bidra med praktisk håndtering av henvendelser og at
man må planlegge håndteringen i de tilfellene der man har forutsigbarhet rundt
oppmerksomheten.
Ved kritikk mot Ekobrottsmyndigheten som organisasjon, bør det vurderes om ledelsen
skal håndtere media. Man får da klarhet rundt roller og ansvar: Den påtaleansvarlige har
ansvar for og uttaler seg om den konkrete sakshåndteringen. Ledelsen har ansvar for og
uttaler seg om organisasjonens prioriteringer mv.
14. Arbeidsmiljø
God styring og ressurssetting er viktige grunnlag for godt arbeidsmiljø.
I evalueringen av «Acta-saken» fremheves flere steder viktigheten av bevisst
sakshåndtering på tidspunktet for saksinntak. Blant annet viser man til at
«[t]oppledelsen må involvere seg tidlig. Toppleder må ha oppmerksomhet mot krevende
saker og de utfordringer saken bringer. Dette bør komme til uttrykk gjennom møter og
oppmerksomhet (herunder HMS-oppfølging), og en uttrykt vilje til å håndtere sakens
utfordringer og tilrettelegge for at etterforskingsteamet til enhver tid er dimensjonert til å
mestre sakens ulike faser.73»
Det var stort press på aktorene i «HQ-saken» i opptakten til og under
hovedforhandlingen, særlig mot hovedaktor.
Kulturen i påtalemyndigheten er tradisjonelt at man skal håndtere saker på egenhånd. I
Norge er man imidlertid nå gjerne flere påtalejurister i større, komplekse saker, gjerne
fra starten av etterforskingen.
72. Ibid.
73. «Erfaringer etter Acta-saken» (2012), Rogaland statsadvokatembeter; førstestatsadv. Grønlien, H. L, s. 3.
Side 30
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
Det er viktig at ledelsen tilbyr ressurser på aktorsiden, slik Ekobrottsmyndigheten gjorde
i saken. Ledelsen har ansvar for organisasjonen som helhet, og bør i siste instans
avgjøre om en sak bør ha én eller to aktorer. Skjerming av juristene og etterforskerne i
perioden med forberedelse av hovedforhandling er dessuten viktig, slik at man får
forberedt seg så godt som mulig. I tillegg bidrar bruk av bisittere både til god
oppgaveløsning og et bedre arbeidsmiljø for aktoratet i retten.
Kvalitetssikringstiltakene som omtales i rapporten her, skal sikre god sakshåndtering.
God sakshåndtering bidrar til godt omdømme og, i siste instans, et godt arbeidsmiljø.
Etter en hovedforhandling er det av stor betydning at man evaluerer saken internt, slik at
man får mulighet til å identifisere positive og negative erfaringer, også når det gjelder
HMS, og kan lære av dette.
Side 31
«Uppdrag att utvärdera Ekobrottsmyndighetens arbete med det s.k. HQ-ärendet»
Side 32