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ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN
Y ESTUDIOS SOCIALES
SALARIOS MÍNIMOS
DIFERENCIADOS:
¿oportunidad o desacierto?
Luis F. Linares López
Guatemala, abril 2015
Elaborado dentro del Proyecto
Diálogo social para el trabajo decente
Ejecutado por ASIES con el apoyo de la
ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN
Y ESTUDIOS SOCIALES
SALARIOS MÍNIMOS
DIFERENCIADOS:
¿oportunidad o desacierto?
Luis F. Linares López
Guatemala, abril 2015
Elaborado dentro del Proyecto
Diálogo social para el trabajo decente.
Ejecutado por ASIES con el apoyo de la
Linares López, Luis F.
Salarios mínimos diferenciados: ¿oportunidad o desacierto? - - - Guatemala:
ASIES, 2015.
73 p.;
21 cm.
Proyecto Diálogo social para el trabajo decente, ejecutado por ASIES con apoyo de
la Unión Europea.
1. SALARIO MÍNIMO.- 2. DETERMINACIÓN DEL SALARIO.- 3. POLÍTICA SALARIAL.4. DERECHO DEL TRABAJO.- 5. ESTADÍSTICAS ALIMENTARIAS.- 6.CANASTA
BÁSICA ALIMENTARIA.-7. SALARIOS MÍNIMOS DIFERENCIADOS.- 8. SAN AGUSTÍN
ACASAGUASTLÁN, EL PROGRESO.- 9. MASAGUA, ESCUINTLA.- 10. GUASTATOYA, EL
PROGRESO.- 11. ESTANZUELA, ZACAPA.- 12. GUATEMALA.
DIRECCIÓN:
Irma Raquel Zelaya
Arnoldo Kuestermann
Carlos Escobar Armas
Autor:
Luis Felipe Linares López
SUSCRIPCIONES Y CORRESPONDENCIA
10a. calle 7-48, zona 9
Apartado Postal 1005 A
Guatemala, Centroamérica
PBX: 502 2201-6300
Fax: 502 2360-2259
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El contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de ASIES.
En ningún caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unión Europea.
Se permite la reproducción total o parcial de este, siempre que se cite la fuente.
La publicación de este trabajo se llevó a cabo mediante una subvención del Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (IDRC, Canadá), bajo la Iniciativa Think Tank www.idrc.ca/thinktank.
Las opiniones expresadas en esta publicación no necesariamente reflejan los puntos de vista del IDRC o
su Consejo de Gobernadores, ni de la Iniciativa Think Tank (TTI).
ASIES
Indice
Introducción5
1. El salario mínimo a través de la historia
2. La importancia del salario mínimo
3. Criterios para fijar el salario mínimo
4. Fundamento legal del salario mínimo
5. Las modalidades del salario mínimo
6. Derecho al trabajo versus derechos
en el trabajo
7. Los principios que sustentan el
Derecho del trabajo
9
12
16
18
22
27
32
8. El costo de la canasta básica de alimentos
38
11. El marco de políticas
57
9. La realidad salarial de Guatemala
10. El incumplimiento del salario mínimo
42
51
12. Posibilidad de deslocalización de empresas
60
Bibliografía
70
13. La intervención de autoridades municipales 62
14. Conclusiones
63
3
4
ASIES
SALARIOS MÍNIMOS
DIFERENCIADOS:
¿oportunidad o desacierto?
Luis F. Linares López*
INTRODUCCIÓN
El 19 de diciembre de 2014 el Organismo Ejecutivo emitió los
Acuerdos Gubernativos Número 471-2014, 472-2014, 4732014 y 474-2014, fijando salarios mínimos para la actividad
de la industria de manufactura ligera en los municipios
de San Agustín Acasaguastlán, Masagua, Guastatoya y
Estanzuela, respectivamente, que fueron determinados
como circunscripciones económicas mediante acuerdos
gubernativos emitidos el 21 de febrero de 2014,1 para
captar – como se indica en el segundo considerando de los
acuerdos - “nuevas inversiones directas del sector industrial
de manufactura ligera”, por lo que debe fijarse “un salario
mínimo que permita atraerlas y generar a través de ellas
nuevas oportunidades de trabajo”.
* Luis Felipe Linares López. Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de San
Carlos de Guatemala. Fue Vicepresidente del Instituto de Fomento Municipal (INFOM) de
1990 a 1994; y Ministro de Trabajo y Previsión Social, de 1998 a 2000. De 2001 a 2013 se
desempeñó como Secretario Ejecutivo Adjunto de ASIES; y Secretario Ejecutivo desde abril de
2013. Columnista de Siglo21 y de Crónica (2ª. Época). Ha publicado numerosos estudios sobre
temas laborales, política social, gobierno municipal y participación ciudadana. Entre ellos
“Seguridad social para los trabajadores de la economía informal” (2013) y “Trabajo doméstico
en Guatemala (2014).
1
Acuerdos Gubernativos No. 72-2014 al 75-2014.
5
Por lo anterior, se fijó en las cuatro circunscripciones un
salario mínimo de Q 41.10 mensuales (Q 5.14 por hora)
para la jornada ordinaria diurna, con exclusividad para
“actividades del sector industrial de manufactura ligera
que requiere de la participación intensiva de mano de obra
directa para la producción, que las empresas legalmente
inscritas en el país inicien nuevas operaciones dentro de la
Circunscripción Económica (…) cuyos productos sean para
exportar fuera de Guatemala y que representen una nueva
inversión en el municipio” (sic). Adicionalmente al salario
mínimo fijado, se deberá pagar “al trabajador la Bonificación
Incentivo establecido por el Decreto Número 79-89” (sic).2 En
tal virtud, dicho salario mínimo mensual, vigente a partir del
1 de enero de 2015 en las cuatro nuevas circunscripciones,
asciende a Q 1,483 (Q 1,233 de salario propiamente dicho
más la bonificación incentivo de Q 250 mensuales).
Los acuerdos gubernativos fueron objeto de varias
impugnaciones, entre ellas la presentada por el Procurador
de los Derechos Humanos. La Corte de Constitucionalidad
resolvió, el 29 de enero de 2015, dejarlos provisionalmente
en suspenso.
Dada la trascendencia de la decisión, por sus implicaciones
legales y consecuencias sociales, se elaboró este análisis en el
marco del proyecto Diálogo social para el trabajo decente,
que es ejecutado por ASIES con el apoyo de la Unión Europea
y se publica gracias al apoyo de la Iniciativa Tanques de
Pensamiento (TTI por sus siglas en inglés) del Centro
Internacional de Investigaciones para el Desarrollo
(IDRC por sus siglas en inglés) con la finalidad de contribuir
2
6
La bonificación incentivo actualmente vigente es la fijada por el Decreto No. 37-2001,
con un monto de Q 250 mensuales
ASIES
a una discusión informada del tema, en el cual se hacen
consideraciones sobre la importancia de la institución del
salario mínimo; los aspectos que, de conformidad con las
normas legales vigentes, deben considerarse para su fijación;
los principios humanistas relativos al trabajo y al salario
y los principios en los que se fundamenta el Derecho del
trabajo; la necesidad de conciliar el derecho al trabajo con los
derechos en el trabajo; y la realidad salarial del país, a partir
de los datos proporcionados por las encuestas oficiales, con
la finalidad de responder objetivamente a la pregunta que se
formula en el título de este documento, sobre si la fijación
de los salarios mínimos diferenciados es una oportunidad o
un desacierto. El autor agradece a Julio Prado la elaboración
de los cuadros con información estadística, los aportes
conceptuales de Carlos Escobar Armas, y el apoyo de Evelyn
Gómez y Alejandra Piche en la búsqueda de información y
revisión de textos.
7
8
ASIES
1. El salario mínimo
a través de la historia
El trabajo es un elemento fundamental de la vida. Gracias
al trabajo los hombres y las mujeres se realizan como
personas. El salario es uno de los elementos fundamentales
de la relación de trabajo. En cierta forma es un precio, por
ser el monto que el empleador conviene con el trabajador a
cambio de la realización de una determinada actividad. Pero
a partir del momento que se reconoce que el trabajo no es
una mercancía, como señala la Declaración de Filadelfia de
1944 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT),
recogiendo indudablemente la contundente expresión de Pío
XI en la encíclica Quadragesimo anno de 1931 (Iribarren y
Gutiérrez, 1981:93) – “el trabajo no es una vil mercancía” – es
posible afirmar que se trata de un “precio” de características
particulares, que no puede quedar librado a la ley de la oferta
y la demanda.
Cabe señalar que negar valor mercantil al trabajo no debe
entenderse – siguiendo al reconocido laboralista uruguayo
Hugo Barreto - como negación del mercado, sino como
rechazo, de acuerdo con otro autor, Grandi, citado por Barreto
“de la naturaleza mercantil del trabajo”, pues “si el trabajo no
es una mercancía, el mercado de trabajo es, sin embargo una
realidad” (Barreto, 2002)
Lo anterior es resultado de la concepción humanista del
trabajo humano. La doctrina social de la Iglesia Católica
(DSI) – en cuya formulación el trabajo ocupa un lugar centralsuperó la visión liberal, que lo ve como una mercancía más,
9
y el concepto marxista de explotación y alienación. Por el
contrario, para la DSI el trabajo tiene un valor ético – que
confiere un valor deontológico a la relación laboral - y
está revestido de una dignidad que deriva de la dignidad
inalienable de la persona humana y que, entre otros derechos
incluye, de manera destacada, al derecho al salario justo
que, según afirmó Juan Pablo II (1981:74) en su encíclica
Laborem exercens, es “la verificación concreta de la justicia
de todo el sistema socio-económico y, de todos modos, de
su justo funcionamiento. No es esta la única verificación,
pero es particularmente importante y es en cierto sentido la
verificación-clave”.
De esa necesidad insoslayable de un salario justo surge la
institución del salario mínimo, que es definido en el tesauro
de la OIT como salario mínimo vital, que consiste en un “nivel
de salario suficiente para cubrir las necesidades básicas de una
familia promedio en una economía específica”.
El salario mínimo es una de las instituciones más antiguas e
importantes del mercado de trabajo. Se aplicó por primera
vez en Nueva Zelandia, en 1894, seguida del Estado de
Victoria, Australia, en 1896 (Rivas, 2008:118). La OIT adoptó
las primeras normas sobre el particular en 1928, mediante
el Convenio 26 sobre los métodos para la fijación del salario
mínimo, ratificado por Guatemala en 1961. La Constitución de 1945, en su artículo 58 estableció entre los
principios fundamentales de la organización del trabajo “la
fijación periódica del salario mínimo que los trabajadores de
todas clases deban percibir, atendiendo a las posibilidades de
las empresas patronales y a las necesidades de orden material,
moral y cultura de los trabajadores y a sus deberes como
jefes de familia”. Esta garantía se mantuvo en las sucesivas
10
ASIES
constituciones3 y también aparece en la actualmente vigente,
como se comenta más adelante.
Sin embargo, el salario mínimo tiene en Guatemala
antecedentes más lejanos. La Ley del Trabajo (Decreto No.
1,434 emitida el 24 de abril de 1926) contemplaba en su
artículo 13 que en caso de conflictos sobre el valor del trabajo,
estos serían resueltos conforme a un reglamento en el que se
fijaría el salario mínimo que serviría de base para la solución
judicial o extrajudicial; y el Decreto Gubernativo No. 3,064,
del 23 de julio de 1943, autorizaba al Ejecutivo a establecer
“tarifas de emolumentos mínimos” que debían pagar los
establecimientos manufactureros.4 Jones (1980) menciona
que un decreto del 18 de enero de 1936 instituyó un salario
mínimo para trabajadores de fincas del departamento de
Alta Verapaz.
Es conveniente anotar que en muchos países europeos, a
diferencia de América Latina, el papel principal en materia
de salario mínimo “ha permanecido en el ámbito de la
negociación colectiva al nivel de las ramas de actividad, o
bien en los consejos de salarios” (Marinakis, 2006:12) En
ambas modalidades, el rol fundamental corresponde a
las organizaciones de empleadores y de trabajadores, en
ejercicio de la autonomía de las partes. Es por ello que no
existe salario mínimo oficial en países como Dinamarca o
Suecia. En Alemania fue fijado en 2013, con vigencia a partir
del presente año, “debido al creciente aumento de los trabajos
mal pagados y de los conocidos como “minijobs” (trabajos de
pocas horas)”.5
3
4
5
Constitución de 1956 en el artículo 116 y Constitución de 1965 en el artículo 114.
Esto se hizo mediante Acuerdos Gubernativos del 27 de julio y 1 de septiembre para
fábricas de la capital y del 21 de abril de 1944 para los departamentos.
http://www.dw.de/alemania-alista-salario-m%C3%ADnimo-de-850-euros-porhora/a-17537987.
11
2. La importancia
del salario mínimo
La importancia del salario mínimo corre a la par de las fuertes
polémicas que suscita su fijación. Para erosionar su imagen
se utiliza frecuentemente la expresión “salario mínimo fijado
por decreto”, con vistas a presentarlo como una imposición. Daniel Martínez, Director Regional de la OIT para América
Latina, en el prólogo de “¿Para qué sirve el salario mínimo”?
(2006:8), indica que si bien el salario mínimo puede en
ciertos momentos contribuir a lograr diferentes propósitos
de política económica y social, no debe hacerse a costa
de su objetivo primordial y originario: “el establecimiento
de un piso en la estructura salarial del sector privado, de
forma tal que los trabajadores de menores ingresos puedan
mejorar sus salarios al menos en la misma proporción que
los trabajadores de ingresos más altos”. Agrega que al
dejar de lado dicho propósito se incurre en abusos. Estos
pueden darse de uno y otro lado, que terminan debilitando
y desprestigiando la institución. Desde el lado de buscar
la competitividad centrada en la mano de obra barata o,
desde el extremo opuesto, al tratar de resolver, mediante
aumentos desmesurados, la precariedad de los ingresos de
los trabajadores.
Ya en Rerum novarum, la encíclica que dio origen a la Doctrina
Social de la Iglesia Católica, Leon XIII abordó, sin mencionarlo
por su nombre, el papel del salario mínimo, al afirmar que
patrono y obrero debían acordar libremente la cuantía
12
ASIES
del salario, pero quedaba latente “algo de justicia natural,
superior a la libre voluntad de las partes contratantes, a saber:
que el salario no debe ser en manera alguna insuficiente para
alimentar a un obrero frugal y morigerado” (Iribarren y
Gutiérrez, 1981:46).
En América Latina existe un consenso cada vez más amplio,
excepto en los círculos neoliberales, sobre el papel clave del
salario mínimo en la reducción de la pobreza y la desigualdad,
particularmente a partir de la experiencia del gobierno de
Lula da Silva. Entre 2003 y 2010 el salario mínimo creció
a un promedio anual de 5.8%, mientras que el promedio
de incremento del PIB fue de 4% y el del PIB per cápita de
2.3% al año. Esto, según señala un informe de OIT (2011:79),
logró importantes efectos redistributivos y contribuyó a la
reducción de la pobreza. Otro informe de la OIT (2010:65)
considera, siempre con relación a Brasil, que su política de
salario mínimo tuvo un peso mayor en la disminución de
la desigualdad en la década de 2000, que los programas de
transferencias monetarias.
Otro ejemplo de que el salario mínimo puede cumplir un
papel importante en la reducción de la pobreza, siempre que
exista continuidad en su aplicación, es el de Chile, que tiene
una de las más exitosas experiencias latinoamericanas en el
abatimiento de la pobreza, que entre 1990 y 2003 pasó de
38% a 19% en pobreza general, de 12% a 5% en pobreza
extrema. Klein (2010:26) afirma que el mejoramiento de los
salarios mínimos fue decisivo en esa reducción, debido a la
política activa sobre la materia que adoptaron los sucesivos
gobiernos. Ello permitió que mientras el salario mínimo
de 1990 era prácticamente igual a la línea de pobreza, en
2003 fuera equivalente a 2.5 veces el costo de una canasta
13
básica. Este caso concluye el autor citado, ilustra “que su
fijación no depende solo de cuestiones técnicas, sino que
también de decisiones políticas, es decir, de la voluntad
de los diferentes gobiernos de mejorar la situación de los
trabajadores más pobres y de sus hogares. El empuje inicial
para la reducción de la pobreza es político y no económico, y
velar por el cumplimiento del salario mínimo tiene la misma
característica”.
Klein (2012:26) también hace referencia al papel de “faro”
que tiene el salario mínimo sobre los demás salarios
del mercado de trabajo, incluyendo a los trabajadores
informales, sean asalariados o por cuenta propia. Otro
estudio lo menciona como “Efeito farol” para el caso de Brasil,
y que también se encuentra evidencia de esto en países como
México, Argentina y Uruguay (Maloney y Nuñez, 2003:10).
El objetivo de la política de salarios mínimos, desde un
enfoque de justicia social, debe ser la protección del poder
adquisitivo del trabajador. En un país como Guatemala,
donde la negociación colectiva es prácticamente inexistente
en el sector privado, el salario mínimo desempeña un papel
fundamental para lograr equidad y justicia social en el sistema
económico, pues los trabajadores están en una situación de
inevitable desventaja cuando convienen individualmente
con su empleador, y la ausencia de la negociación colectiva
impide equilibrar el terreno de juego.
Experiencias como la señalada permiten afirmar que una
política de revalorización del salario mínimo al “operar como
instrumento de redistribución del ingreso (a través de su efecto
sobre el piso salarial) y de combate a la pobreza (al elevar el
salario de los trabajadores más vulnerables), con impactos
14
ASIES
expansivos sobre la demanda agregada y su composición”, se
convierte en un importante factor de desarrollo (OIT, 2011:
78).
La política del salario mínimo debe ser, además de sostenida
en el tiempo, prudente y moderada, pues los aumentos
excesivos provocan efectos negativos sobre muchas o la
generalidad de las empresas. Si bien no debe buscarse
la competitividad a través de los bajos salarios, tampoco
es deseable que esta se pierda como consecuencia de
incrementos alejados totalmente de la realidad.
En esos términos se expresó la directora ejecutiva de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), cuando hizo referencia al “enorme potencial de
la política de salarios mínimos para mejorar el ingreso de
los menos favorecidos (que) debe basarse en un incremento
progresivo, coherente con las políticas macroeconómicas,
productivas y de crédito” (Siglo21, 7/8/14).
15
3. Criterios para fijar
el salario mínimo
En Quadragesimo anno Pío XI desarrolló los principios para
determinar el salario justo: que alcance a cubrir el sustento
del trabajador y su familia; las condiciones de la empresa
y del empresario; y la necesidad del bien común, dando
“oportunidad de trabajar a quienes pueden y quieren hacerlo”
(Iribarren y Gutiérrez, 1981:91).
Los enunciados anteriores coinciden con los criterios
señalados por el artículo 3 del Convenio 131 de la OIT, relativo
a la fijación de salarios mínimos, con especial referencia a
los países en desarrollo, adoptado en 1970 y ratificado por
Guatemala en 1988. Es oportuno subrayar que en la parte
considerativa de dicho convenio se indica la necesidad
de adoptar un instrumento que “asegure protección a los
trabajadores contra remuneraciones indebidamente bajas”.
Elementos que deben tenerse en cuenta para
determinar el nivel de los salarios mínimos
(Artículo 3 del Convenio 131)
l
16
Las necesidades de los trabajadores y sus familias,
habida cuenta del nivel general de salarios del país-
El costo de la vida
l Las prestaciones de la seguridad social y el nivel
relativo de otros grupos sociales
l Los factores económicos, incluidos los requerimientos
del desarrollo económico, los niveles de productividad
y la conveniencia de alcanzar un alto nivel de empleo
ASIES
Los criterios anteriores se pueden agrupar, de acuerdo
con Klein (2010: 24) en dos dimensiones, que deben ser
armonizadas: fuente de satisfacción de necesidades básicas, y
componente del costo de producción y competitividad de las
empresas. Agrega que el factor que permite esa conciliación
“es la productividad del proceso productivo en su sentido más
amplio: la productividad total de los factores de producción,
de la maquinaria y equipo, de las materias primas, de la
gestión gerencial y administrativa y de la mano de obra entre
otros”. No se trata en consecuencia de la productividad del
trabajador individualmente considerado, como planteaba
el sector empresarial hasta hace algunos años, cuando se
sugería la sustitución del salario mínimo por el pago por
productividad.6
6
Salario mínimo por productividad: reduciendo la economía informal. CIEN. Carta
Económica No. 259, julio de 2004
17
4. Fundamento legal
del salario mínimo
El artículo 102 de la Constitución Política de la República
incluye la fijación periódica del salario mínimo entre los
“derechos sociales mínimos que fundamentan la legislación
del trabajo” (Art. 102). Este mandato es desarrollado por
el Código de Trabajo, que en su artículo 103 prescribe que
“todo trabajador tiene derecho a devengar un salario mínimo
que cubra sus necesidades normales de orden material, moral
y cultural y que le permita satisfacer sus deberes como jefe de
familia”.
Añade que “Dicho salario se debe fijar periódicamente
conforme se determina en este capítulo, y atendiendo a las
modalidades de cada trabajo, a las particulares condiciones de
cada región y a las posibilidades patronales en cada actividad
intelectual, industrial, comercial, ganadera o agrícola”.
El Convenio 131 de la OIT sobre la fijación de salarios
mínimos establece, en su artículo 2 que “los salarios mínimos
tendrán fuerza de ley, no podrán reducirse y las personas que
no los apliquen estarán sujetas a sanciones apropiadas de
carácter penal o de otra naturaleza”.
El Código de Trabajo instituye el procedimiento de consulta
para la fijación de los salarios mínimos, que incluye la
discusión en el seno de las comisiones paritarias, que
trasladan sus recomendaciones a la Comisión Nacional del
Salario (CNS), integrada por representantes del gobierno,
de los sindicatos y de los empleadores, quien debe rendir
18
ASIES
un dictamen razonado al Ministerio de Trabajo y Previsión
Social (MTPS). El Organismo Ejecutivo, “con vista de los
mencionados informes”, y por conducto del MTPS, debe fijar
los salarios mínimos que regirán en cada actividad, empresa
o circunscripción económica” (Artículos 104 a 115 del Código
de Trabajo).
Resulta obvio que, en caso haya consenso en el seno de
la CNS, el Organismo Ejecutivo debe respetarlo, ya que es
logrado con la participación del ministerio competente.
Y, si no se logra el Ejecutivo debe tomar una decisión y, si
lo considera oportuno, un incremento, pues al abstenerse
estaría reconociendo poder de veto a uno de los sectores
involucrados. También es importante enfatizar que, ante
la virtual ausencia de negociación colectiva, la fijación
de salarios mínimos, haya o no acuerdo tripartito, es un
imperativo de carácter social.
Con respecto a la integración de las comisiones paritarias
que recomendaron la fijación de los salarios mínimos en los
cuatro municipios, los representantes de las organizaciones
de trabajadores ante la CNS, en documento entregado a
dicha comisión el 7 de noviembre de 2014, razonaron su
voto para que no se dieran por recibidos los informes de las
comisiones paritarias de esos municipios, por considerar
que presentaban varios vicios e irregularidades. Entre estos, los representantes señalan que, de conformidad
con el artículo 108 del Código de Trabajo, no se cumplió
con las disposiciones relativas a que los integrantes de las
comisiones paritarias deben ser nombrados dentro de los
primeros 20 días del mes de enero del año que corresponda,
pues los avisos de convocatoria fueron publicados el 8 y 12
19
marzo de 2014; y que para la creación de circunscripciones
económicas, de conformidad con lo que indica el artículo 24
del Reglamento de la Comisión Nacional del Salario (Acuerdo
Gubernativo No. 1319 del 9 de abril de 1968), corresponde
a esta comisión recomendar razonadamente al MTPS “las
actividades, empresas, regiones u ocupaciones a las que
debe darse prioridad en la fijación de los salarios mínimo”,
agregando que el ministerio “aprobará las recomendaciones
o hará las enmiendas que juzgue pertinentes”.
También es necesario hacer referencia, con respecto al
marco legal del salario mínimo, al compromiso asumido por
Guatemala al suscribir el Tratado de Libre Comercio entre
Centroamérica, República Dominicana y Estados Unidos,
conocido por las siglas DR-CAFTA, en el capítulo laboral de
dicho tratado. En el artículo 16.2 las partes “reconocen que
es inapropiado promover el comercio o la inversión mediante
el debilitamiento o reducción de la protección contemplada
en su legislación laboral interna. En consecuencia, cada Parte
procurará asegurar que no dejará sin efecto, derogará, ni
ofrecerá dejar sin efecto o derogar dicha legislación de una
manera que debilite o reduzca su adhesión a los derechos
laborales internacionalmente reconocidos señalados en el
Artículo 16.8, como una forma de incentivar el comercio
con otra Parte, o como un incentivo para el establecimiento,
adquisición, expansión o retención de una inversión en su
territorio”.
Los derechos laborales internacionalmente reconocidos
señalados en el Artículo 16.8 son los relativos al derecho de
asociación; derecho de organizarse y negociar colectivamente;
la prohibición del uso de cualquier forma de trabajo forzoso
u obligatorio; una edad mínima para el empleo de niños, y
20
ASIES
la prohibición y eliminación de las peores formas de trabajo
infantil; y condiciones aceptables de trabajo respecto a
salarios mínimos, horas de trabajo y seguridad y salud
ocupacional.
21
5. Las modalidades
del salario mínimo
Las modalidades para la fijación del salario mínimo van
desde un salario mínimo único de aplicación nacional,
salarios mínimos fijados a nivel regional, hasta sistemas que
determinan salarios mínimos por categorías ocupacionales
específicas a nivel nacional o incluso regional. De estas
posibilidades, Marinakis (2006:11), citando un estudio de
la OIT de 2005, indica que el mecanismo predominante en
el 61% de los países que tienen legislación sobre la materia
es un único nivel para cada país; en el 21% se determinan
salarios mínimos por sector u ocupación; en el 8% se
establece a través de la negociación colectiva y en el 11% se
combinan dos o más de las formas antes señaladas.
El Código de Trabajo permite una combinación de
esas modalidades. El artículo 105 indica que “en cada
departamento o en cada circunscripción económica que
determine el Organismo Ejecutivo (…) debe haber una
Comisión Paritaria de Salarios Mínimos”, lo que da lugar a que
se establezcan tantas circunscripciones como se considere
convenientes, en función de las particulares condiciones de
cada región, como indica el artículo 103 ya mencionado.
El artículo 105 agrega que, siempre mediante acuerdo
gubernativo, el Ejecutivo “puede crear comisiones paritarias
de salarios mínimos para cada actividad intelectual, industrial,
comercial, ganadera o agrícola, con jurisdicción en todo
el país o en parte de él”. Asimismo permite establecer
salario mínimo para empresas que tengan actividad en
diversas circunscripciones, siempre que el número de sus
trabajadores no sea inferior a 1,000. 22
ASIES
Hasta los años los años 60 o 70 del pasado siglo, según
testimonios orales recogidos, existían en Guatemala varias
circunscripciones económicas y se fijaban salario mínimo
para numerosas actividades, pero paulatinamente los
salarios se fueron equiparando en monto, lo que llevó a que
a partir de la década de los 80 se acordaran salarios mínimos
de ámbito nacional, para actividades agrícolas y no agrícolas,
los cuales hasta 2008 tenían una pequeña diferencia (Q 47
diarios para actividades agrícolas y Q 48.50 para actividades
agrícolas).7 En ese año se estableció el salario mínimo para
la actividad exportadora y de maquila, que se fijó en Q 47.75. En 2010, los salarios mínimos para actividades agrícolas y
no agrícolas se fijaron en Q 56, en tanto que para la actividad
exportadora y de maquila se acordó el monto de Q 51.75. Consecuentemente, en Guatemala no hay impedimento para
que pueda darse lo que Hugo Maúl señala (El Periódico
24/2/15): “El uso de salarios mínimos diferenciados por sector,
región, edad, ocupación o calificación es muy común alrededor
del mundo”, existiendo “tratos diferenciados que van desde la
reducción de obligaciones patronales a la seguridad social e
impuestos al trabajo para contratar jóvenes (…) hasta salarios
mínimos más bajos que el general, de acuerdo a la edad o la
experiencia del trabajador”.
Agrega el columnista que “carecería de sentido acusar a la
Unión Europea de violar los derechos humanos y laborales por
permitir que existan salarios diferenciados entre las regiones
ricas y las pobres, con valores tan dispares como los US$ 210
mensuales del noroccidente de Bulgaria, la región más pobre
de la Unión (…) y los US$ 2mil200 mensuales de Luxemburgo”.
7
Eventualmente se fijan salarios mínimos para panificadores y reposteros, y para los
periodistas.
23
Es indiscutible que puede y debe haber salarios diferenciados
en una comunidad de la magnitud de la Unión Europea. Pero seguramente Luxemburgo sería señalado de violar los
derechos humanos si fijara un monto similar al de la región
más pobre de Bulgaria.
En Centroamérica se utilizan modalidades que incluyen
diferenciación por tamaño empresa, zona geográfica, tipo
de empresa u ocupación y cualificación del trabajador.
Por ejemplo, en Costa Rica se fijan salarios mínimos para
alrededor de 240 ocupaciones y niveles de cualificación. En
este caso, los 14 diferentes tipos de cualificación van desde
el trabajador no calificado (₡ 9,509 por día), técnico medio
con educación diversificada (₡ 11,211) hasta el que tiene una
licenciatura universitaria (₡ 20,311 Por día).8
Panamá tiene dos regiones para efectos de fijar el salario
mínimo. La región 1 incluye las ciudades de Panamá y Colón,
pero también el distrito de Bocas del Toro, equivalente al
Petén guatemalteco. La industria manufacturera se clasifica
en pequeña empresa (15 o menos) y gran empresa (de 16
en adelante). En 2014 el salario mínimo por hora para la
pequeña empresa manufacturera de la región 1 (B/ 2.04)
era 17% menor al de la gran empresa (B/ 2.47) de la misma
región, el cual a su vez es menor que el fijado para las zonas
francas y zonas económicas especiales de esa región (B/
3.00) Y prácticamente no hay diferencia entre el fijado para
la gran empresa manufacturera en la región 2 (B/ 2.04) y el
que rige para las zonas francas y zonas económicas especiales
de esa región (B/ 2.01).9
8
9
24
Decreto Ejecutivo No. 38728 del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral, del
10/11/2014
Decreto Ejecutivo No. 182, del 20 de diciembre de 2013, Ministerio de Trabajo y
Desarrollo Laboral.
ASIES
En Nicaragua se fijan salarios mínimos para 10 sectores
de actividad, entre ellos para los gobiernos central y
municipales. Entre las actividades se encuentran la micro,
y pequeña empresa (MYPE) industrial, artesanal y turística
(que tiene a su servicio hasta 10 trabajadores si emplea
maquinaria impulsada por fuerza motriz). Para el período
del 1 de marzo de 2015 al 28 de febrero de 2016, el salario
mínimo mensual para las MYPE asciende a C$ 3,296, que es
un 19% menor al fijado para la industria manufacturera (C$
4,062). El establecido para las industrias sujetas a régimen
fiscal (C$ 4,325) es superior en un 6% al fijado para la
manufactura que no se beneficia de exenciones tributarias.10
En Honduras, hay cuatro categorías de tamaño de empresa,
desde la que tienen de 1 a 10 empleados, hasta las que tienen
151 empleados en adelante. En la industria manufacturera
el salario mínimo para las empresas que tienen entre 1 y 10
trabajadores, es 16% menor que en las empresas de 151 o
más.
En 2007 se estableció un salario mínimo regionalizado en
cinco de los 18 departamentos de Honduras, que albergan el
25% de la población y son considerados los más pobres del
país (Olancho, Choluteca, Valle y El Paraíso, en la zona suroriente, y Santa Bárbara, en la zona occidental). El monto
fijado para 2015 es de L 4,044 mensuales, equivalente al 55%
del fijado para las industrias manufactureras que tienen de 1 a 10 trabajadores (L 7,222) y el 47% de las que tienen
151 o más trabajadores (L 8,646).11
10
11
Acuerdo Ministerial ALTB-01-02-2015 del Ministerio de Trabajo, del 27 de febrero
de 2015.
Acuerdo Tripartito sobre la revisión del salario mínimo para los años 2014-2015-2016,
publicado en la Gaceta (Diario Oficial de la República de Honduras) el 12 de febrero
de 2014.
25
El Instituto Hondureño de Seguridad Social (IHSS)12 reporta
la afiliación distribuida en 26 municipios, de los cuales tres
se encuentran en departamentos con salario regionalizado
(Juticalpa, Choluteca y El Paraíso). En 2007 esos municipios
registraron 11,032 afiliados y 20,183 en 2013, lo que
representa un incremento del 83%, pero solamente el 3%
del total de 656,865 cotizantes de 2013.
Es de señalar que el municipio de Villa Nueva, que en los años
90 experimentó un gran crecimiento por la instalación de tres
zonas industriales de procesamiento (ZIP), bajó de 35,933 en
2007 a 32,122 cotizantes en 2013, por lo que seguramente
se dio un proceso de deslocalización de empresas, como
consecuencia de los salarios regionalizados, sin que ello
implique la creación de nuevos empleos. Solamente
se produce el cambio de unos trabajadores por otros,
confirmando lo señalado en ese sentido por el boletín Vida
Laboral, de abril de 2007,13 sobre que empresas localizadas
en San Pedro Sula (departamento de Cortés), se trasladarían
a un parque industrial que se instalaba en Santa Bárbara, a
30 kilómetros de distancia. 12
13
26
IHSS EN Cifras, Serie 2003-2013
http://todo.honduraslaboral.org/leer.php/764.
ASIES
6. Derecho al trabajo
versus derechos en el trabajo
Uno de los principales argumentos esgrimidos por quienes
apoyan la fijación de los salarios mínimos diferenciados,
es que estos permiten hacer realidad el derecho al trabajo
para muchas personas que ahora no lo tienen y que los
opositores anteponen a ese derecho el mantenimiento de
derechos para los que ya tienen trabajo. Así, Juan Carlos
Zapata (ElPeriódico, 23/2/15), señala que ninguno de los
columnistas y defensores de “derechos humanos” que se
oponen a la medida “se pregunta ni tampoco responden, es
¿dónde quedó el derecho al trabajo?”. Por ello es necesario
hacer unas consideraciones sobre lo que constituye una falsa
disyuntiva, que buscar oponer el derecho al trabajo con los
derechos en el trabajo, bajo el argumento de que el carácter
protector de la legislación laboral es un obstáculo para
erradicar el empleo informal, y que esa protección alcanza
solamente a una minoría, en detrimento de la mayoría.
El reconocimiento del derecho al trabajo significó un avance
con respecto a la visión decimonónica, que prevaleció en
Guatemala hasta la mitad del siglo XX. Según ese enfoque
el trabajo era una obligación social. Así estaba señalado, a
pesar que reconocían el derecho al trabajo, en la socialmente
avanzada Constitución de 1945 y en las dos subsiguientes,
agregando que la vagancia era punible, expresión que
desapareció en la Constitución actualmente vigente. La
idea de que la vagancia era delito condujo a excesos, como
la Ley de contra la Vagancia de 1878, sustituida por una ley
27
homónima de 1934, que consideraba vago al que no tuviera
oficio o que teniéndolo no trabajase habitualmente.
La Constitución Política de 1985, en su artículo 101, indica
que “el trabajo es un derecho de la persona y una obligación
social”, pero a continuación enuncia los derechos sociales
mínimos que fundamentan la legislación del trabajo, con lo
que señala las condiciones dentro de las cuales se debe hacer
efectivo el derecho al trabajo.
Estos es congruente con el Pacto Internacional de los
Derechos Económicos, Sociales y Culturales, adoptado
en 1966 y al que adhirió Guatemala en 1988, que en su
artículo 6 señala que los Estados parte “reconocen el derecho
a trabajar, que comprende el derecho de toda persona de
tener la oportunidad de ganarse la vida mediante un trabajo
libremente escogido o aceptado”, y en el artículo 7 que toda
persona tiene derecho a condiciones de trabajo equitativas
y satisfactorias que le aseguren en especial – entre otros
derechos – “una remuneración que proporcione como mínimo
a los trabajadores: un salario equitativo y condiciones de
existencia dignas para ellos y sus familias”.
Juan Somavia, Director General de la OIT que formuló
el concepto de trabajo decente, afirma en la memoria
presentada a la Conferencia Internacional del Trabajo de
1999, donde precisamente lanzó el citado concepto, que “no
se trata simplemente de crear puestos de trabajo, sino que
han de ser de una calidad aceptable”, y “no cabe disociar la
cantidad del empleo de su calidad” (OIT, 1999:4).
Es indiscutible que, como afirma Barreto (2002:35) el
Derecho del trabajo supone la existencia del “derecho
28
ASIES
previo de las personas a tener un empleo”. Pero el derecho
al trabajo o al empleo tiene, siguiendo al mismo autor, “la
peculiaridad de que genera otros, fundamentalmente en el
caso de que desempeñe una actividad asalariada”, pues no
se trata solamente de garantizar el acceso a un empleo, sin
reparar en su calidad. Antes bien, el derecho al empleo,
agrega Barreto, debe asumir la “titánica tarea de proteger a
la persona en el momento más acuciante de su hiposuficiencia
social: cuando todavía no es un trabajador subordinado, y se
encuentra al albur del mercado”.
Es ese un lugar al cual no llega el Derecho del trabajo,
“que es el momento preciso y focal de su mayor demanda de
protección”, por lo que “no basta enunciar la existencia de
un derecho al empleo, sino que el mismo debe completarse
con una serie de modalidades o condiciones de su ejercicio”
(Barreto, 2002:38), pues en caso contrario la necesidad de
trabajar lleva, especialmente cuando existe una situación
donde la oferta de trabajo es superior a la demanda, a la
renuncia de derechos básicos, aceptando jornadas de trabajo
que sobrepasan los límites legales, figuras como el contrato
de servicios técnicos o profesionales en lugar de un contrato
de trabajo o un salario menor al mínimo fijado legalmente.
La protección que ofrece la legislación laboral – como señala
Ermida (2011) “el Derecho laboral es protector o carece de
razón de ser” – es considerada desde la perspectiva neoliberal
de constituir un obstáculo para la creación de empleo y
permitir, consecuentemente, que las personas hagan efectivo
el derecho primigenio al trabajo. Se le tilda de culpable de
establecer rigideces que dificultan el ejercicio de ese derecho
y, por ello, para asegurarlo, y partiendo de la premisa que
las normas laborales distorsionan el funcionamiento del
29
mercado, “hay que remover las sucesivas vallas que impone
el derecho del trabajo; habrá que asaltar la ciudadela de la
protección excesiva de quienes tienen trabajo con el objeto de
permitir el acceso de todos al beneficio del empleo” (Barreto,
2002:p.42).
El desmantelamiento del régimen protector es visto como
una necesidad ineludible para mejorar la competitividad y
hacer frente a los desafíos de la globalización. Pero se olvida
que la competitividad debe ser sistémica y que un nivel de
protección relativamente elevado puede ser compensado con
mejoras en otros componentes de la competitividad.
Hace algunos años, Estonia fue considerado un país líder por
sus avances en materia de competitividad. Ocupó en 2006 y
2007 el puesto 17 en el índice de facilidad de hacer negocios
del Doing Business, medido mediante 10 indicadores,
superando al mejor de América Latina (Chile con el lugar
28). Para ello no parece que fuera un obstáculo ocupar el
puesto 58 en el índice de rigidez laboral, en tanto El Salvador
tenía el lugar 24 y Guatemala el 28. A esto cabe agregar
que, en la experiencia latinoamericana e incluso la reciente
de España, las reformas orientadas a la flexibilización de la
legislación laboral, que en todos los casos implica reducción
drástica del nivel de protección al trabajador, no cumplieron
con la promesa de crear nuevos empleos, pero precarizaron
el existente. La solución no es despojar a la legislación
laboral su carácter protector, como tampoco es conveniente
aumentar la protección a niveles en los que esta no pueda
cumplida por las empresas, sino en encontrar un adecuado
equilibrio entre protección del trabajador, creación de
empleo y promoción de la competitividad, lo que lleva a la
necesidad de que esta se fundamente en el aumento de la
productividad.
30
ASIES
La improcedencia de continuar discutiendo sobre si debe
prevalecer el derecho al trabajo sobre los derechos en el
trabajo puede ilustrarse tomando como ejemplo el derecho de
propiedad. Este es también un derecho humano fundamental,
inherente a la persona humana como proclama el artículo 39
de la Constitución. No obstante, se trata de un derecho que
no es una realidad para la mayoría de guatemaltecos, que
tienen acceso a la propiedad de manera insuficiente, para
vivienda o para trabajar la tierra (la agricultura continúa
siendo la principal fuente de empleo en el país, con el 32%
de la población ocupada) o bien carecen totalmente de ella.
Consecuentemente, podría argumentarse que para ampliar
el ejercicio de ese derecho a un número mayor de personas,
deben flexibilizarse las normas que protegen la propiedad
o ponerle fuertes límites a su ejercicio, pues la normativa
protectora de la propiedad solamente favorece a una minoría
de guatemaltecos, en perjuicio de la mayoría.
31
7. Los principios que
sustentan el Derecho
del trabajo
La Constitución Política de la Republica establece en su
artículo 118 que el régimen económico y social de la
República se funda en principios de justicia social; el artículo
101 indica que el régimen laboral del país se debe organizar
conforme a principios de justicia social; y el artículo 102
reconoce a los derechos que fundamentan la legislación del
trabajo la categoría de derechos sociales mínimos. El Derecho del trabajo y la legislación mediante la cual se
concreta, así como, en general los derechos económicos y
sociales, están fundamentados en una serie de principios
entre los cuales destaca el principio protector o de
protección. Es ampliamente reconocido que, como señala
el profesor Oscar Ermida, el Derecho del trabajo tiene como
propósito “reducir la desigualdad propia de la relación laboral
o para evitar los peores efectos de esa desigualdad”. No se
trata, en consecuencia de eliminar la desigualdad, solamente
de reducirla a niveles aceptables desde el punto de vista de la
dignidad de las personas. Y esa desigualdad, indica Ermida,
“es el fundamento último de la protección. Si no fuera por ella
la protección no se justificaría”.
Otros principios relacionados con los derechos económicos y
sociales, son el de la progresividad y el de la no regresividad,
como señalara la Corte de Constitucionalidad en su Sentencia
32
ASIES
del 6 de septiembre de 2012 (Expedientes acumulados
3-2011, 4-2011 y 52-2011).
El principio de progresividad implica, de acuerdo con lo
indicado por la Corte en esa sentencia, que el reconocimiento
de los derechos sociales debe partir inicialmente de un
mínimo vital; “es decir, un derecho mínimo existencial, el cual
debe ir progresando positivamente conforme su beneficio se
vaya concretando y las circunstancias lo vayan permitiendo”.
La institución del salario mínimo coincide justamente con esa
condición. Consiste en un mínimo vital, que debe establecerse
de manera que su monto sea sostenible en el tiempo y no
cause un perjuicio irreparable a las empresas. Pero, en
atención al principio de progresividad, el salario mínimo
no puede ni debe ser objeto de reducciones, especialmente
si se trata de una disminución considerable, como la que se
plantea en los acuerdos gubernativos relacionados con los
nuevos salarios mínimos.
Dicho principio es reconocido en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos (Pacto de San José, de 1969),
que en su artículo 26 establece que los Estados partes se
comprometen a “lograr progresivamente la plena efectividad
de los derechos que se derivan de las normas económicas,
sociales y sobre educación, ciencia y cultura”.
En cuanto al principio de no regresividad, la Corte de
Constitucionalidad anota en la sentencia antes citada, que
“constituye una limitación constitucional a la regulación
de los derechos fundamentales que veda a las autoridades
públicas la posibilidad de adoptar medidas que reduzcan
el nivel alcanzado por los derechos sociales; agregando que
33
esta limitación es aún más fuerte si la población se encuentra
“en situaciones de vulnerabilidad extrema, precariedad o
exclusión social”. Este el caso obviamente, de los trabajadores
a quienes supuestamente se desea favorecer mediante la
atracción de inversionistas que estarán muy complacidos
de pagar salarios arbitrariamente reducidos, pero el ingreso
que percibirán aquellos los mantendrá en una situación de
vulnerabilidad y precariedad extremas.
La Corte enfatiza que el principio de no regresividad o de no
retroceso social “conlleva la prohibición de adoptar políticas
y medidas que empeoren la situación de los derechos sociales
o de las prestaciones brindadas”; y que “su vigencia no puede
eliminarse posteriormente, sin el reconocimiento, por parte
del Estado de alternativas razonables”.
La Corte de Constitucionalidad, continúa señalando en
la sentencia que se comenta, está consciente que en un
determinado momento histórico pueden establecerse
medidas que disminuyan una protección alcanzada, pero que
esta debe ser racional y proporcional al fin que se pretende
alcanzar.
En función del principio de razonabilidad, la Corte consideró
que una medida restrictiva se justifica en tanto se preserve,
protege o promueva un fin constitucionalmente valioso y
relevante. En este caso podría estimarse que un trabajo en
el cual se va a obtener un ingreso superior al que es posible
devengar actualmente en las nuevas circunscripciones
geográficas, puede justificar un recorte de esa naturaleza,
pero en ningún momento los acuerdos que fijan en los salarios
mínimos diferenciados hacen alusión a las posibilidades de
las empresas, de manera que se fija un salario muy por
34
ASIES
debajo de los mínimos actualmente vigentes, sin justificar la
razonabilidad de esa medida, en función de la imposibilidad
que tendrían las empresas interesadas en establecerse en
esos municipios de pagar un salario mayor.
El principio de proporcionalidad implica, según la Corte
de Constitucionalidad, analizar la idoneidad del medio
empleado y su necesidad. En la sentencia resalta que los
factores que deben considerarse son los siguientes, a los
cuales se agrega un comentario relacionado con la fijación
de los salarios mínimos diferenciados.
a)
La medida adoptada busca satisfacer un fin
constitucional. Evidentemente trata de hacer
efectivo el derecho al trabajo.
b) Resulta ser válida para lograr la finalidad perseguida.
El resultado de esta medida será un salario
insuficiente para cubrir las necesidades de un
trabajador individual, ya no se diga de su familia.
c) Fueron evaluadas las distintas alternativas. No hay
indicios de que se evaluaran alternativas que no
tuvieran un costo social tan elevado.
d) No afecta el contenido esencial del derecho
fundamental comprometido. El monto de los salarios
fijados desvirtúa totalmente la finalidad del salario
mínimo, que es garantizar un mínimo vital para un
trabajador y su familia.
La eliminación de la discriminación en materia de empleo y
ocupación es uno de los principios y derechos fundamentales
en el trabajo, reconocido por la Declaración de la OIT relativa
a los principios y derechos fundamentales en el trabajo
(1998) y desarrollado en dos convenios fundamentales de
35
la organización y ratificados por Guatemala (Convenio 100
sobre la igualdad de remuneración y Convenio 111 sobre la
discriminación – empleo y ocupación -). La Constitución Política de la República recoge dicho
principio en los incisos b) y c) de su artículo 102, al estipular
entre los derechos sociales mínimos que fundamentan la
legislación del trabajo, que “todo trabajo será equitativamente
remunerado, salvo lo que al respecto determine la ley”, y la
“igualdad de salario para igual trabajo prestado en igualdad
de condiciones, eficiencia y antigüedad”.
Como se ha visto en el numeral 5 de este documento
–Modalidades del salario mínimo- hay diferencias en
los montos de los salarios mínimos que son justificadas
en función de los criterios que la normativa nacional e
internacional determinan para fijarlos, como las zonas
geográficas, tamaño de las empresas, tipo de actividad y nivel
de cualificación del trabajador. En el caso de esta última,
un informe de la OIT indica que “no todas las distinciones
han de considerarse discriminatorias. Un trato diferenciado
que tenga su origen en las cualificaciones exigidas para un
puesto de trabajo es una práctica perfectamente legítima”
(OIT, 2003:23).
Pero en el caso de los salarios mínimos diferenciados, la
disparidad no se justifica en función del costo de la vida, como
se argumenta en el numeral siguiente; ni del tamaño de las
empresas, pues las zonas especiales de desarrollo económico
de las cuales son un complemento los salarios mínimos
diferenciados, están previstas para empresas de más de 80
trabajadores (Artículo 49 de la Iniciativa No. 4644, Ley de
Promoción de Inversión y Empleo). Los trabajadores de las
36
ASIES
empresas que se instalen en los cuatro municipios donde se
fijaron los salarios mínimos diferenciados, realizarán labores
similares a las que se ejecutan en empresas del mismo o
parecido tipo ubicadas en el resto del país, devengando un
salario substancialmente inferior.
Se da en este caso una disposición claramente discriminatoria,
y como afirma Ermida (2011:20) “estando la igualdad en el
centro de la estructura dogmática del Derecho del trabajo,
resulta inevitable prohibir la discriminación, que agrede por
igual la igualdad, la dignidad y la libertad del trabajador,
haciendo vana la pretensión de protección, especialmente la
de los más expuestos o desvalidos de los trabajadores”.
37
8. El costo de la canasta
básica de alimentos
Entre los criterios que deben tomarse en consideración para
fijar los salarios mínimos, como se indica en el numeral 3
de este documento, se encuentran las necesidades de los
trabajadores y el costo de la vida. Los principales referentes
para determinar de manera objetiva esas necesidades y el
costo de la vida son la Canasta Básica de Alimentos (CBA) y la
Canasta Básica Vital (CBV), que son calculadas por el Instituto
Nacional de Estadística (INE). La CBA es definida por dicho
instituto como “el mínimo alimentario que debe satisfacer
por lo menos las necesidades energéticas y proteínicas de un
hogar de referencia”, y en Guatemala es calculada para una
familia promedio de 5.38 miembros.14
Lo ideal es que en una familia que trabajan dos personas,
el ingreso que obtienen pueda cubrir el costo de la CBV,
pero hay que tomar en consideración que, de acuerdo con
la Encuesta Nacional de Condiciones de Vida (ENCOVI) de
2011,15 el 21% de los hogares de Guatemala tiene jefatura
femenina. Es decir, que están encabezados por madres
solteras.
Para febrero de 2015 el costo mensual de la CBA por
familia ascendió a Q 3,281.70 y de la CBV por familia
a Q 5,988.50 (INE, 2015). De esto resulta que el salario
14
15
38
INE. Índice de Precios al Consumidor y Costo de la Canasta Básica de Alimentos y
Vital, diciembre de 2014.
Instituto Nacional de Estadística. Caracterización de República de Guatemala, 2012.
ASIES
mínimo diferenciado para los cuatro municipios, incluyendo
bonificación incentivo, que tiene un monto de Q 1,483,
cubre solamente el 49% del costo de la CBA. En la vista
pública celebrada en la Corte de Constitucionalidad el 12 de
marzo de 2014, el alcalde de Guastatoya expresó que en su
municipio “no existe la canasta básica, allá solo hay maíz, frijol
y chile” (La Hora, 12/3/2015). En otra ocasión, cuando un
reportero radial preguntó al alcalde de Estanzuela sobre la
gran diferencia entre la CBA y el salario fijado, el funcionario
manifestó que esa canasta incluía yogurt y otros alimentos
que no son de consumo popular.
Por ello conviene entonces aclarar que la CBA está integrada
por 26 componentes. Entre ellos leche pasteurizada, pollo
con menudos, hueso con carne de res, frijol negro, arroz de
segunda, tortillas de maíz, pan francés, aceite corriente, papa,
huevos, azúcar blanca, café molido y sal común de cocina. El
monto fijado por día (Q 49.43) alcanza para que una familia
pueda consumir lo siguiente:
Tortillas
Frijol negro Arroz de segunda Sal
Café tostado
Total
Q 35.97
4.80
1.56
0.21
3.88
46.42
Fuente: Índice de Precios al Consumidor –IPC y Costo de la CBA y CBV, febrero
2015
A esa familia con un ingreso equivalente al salario mínimo
diferenciado le quedará, en consecuencia, un saldo de Q 3.01
para cubrir el resto de las necesidades del hogar. 39
El INE no reporta canastas básicas regionales, pero los
datos relativos a las diferencias regionales en productos
que, de acuerdo con el INE, tienen mayor incidencia en el
índice de precios al consumidor (IPC), permiten afirmar
que no existen variaciones substanciales en los precios reportados para la Región I (departamento de Guatemala),
y las regiones III (Chiquimula, El Progreso, Izabal y Zacapa)
y V (Chimaltenango, Escuintla y Sacatepéquez), a las que
pertenecen los cuatro municipios donde se fijaron los salarios
mínimos diferenciados. En el cuadro siguiente se presentan
datos de diversos productos, reportados en los boletines
mensuales del INE sobre el Índice de Precios al Consumidor
y las canastas básica y vital, donde puede observarse que la
mayor diferencia se da entre la Región I y la Región III en el
precio de la libra de pan francés, resultando que en la III es
21% más bajo que en la Región I.
Cuadro 1
Comportamiento regional de productos del IPC,
varias regiones, 2014
Producto y mes
Región I
Región III
Región IV
6.65
7.03
Pan francés libra – Dic.
Q 8.07
Cilindro de gas 25 lib. - Dic
131.09
122.27
122.89
5.87
5.66
6.02
Huevo unidad – Dic.
Carnes de res bistec libra - Dic
Tomate libra- Nov
Tortillas libra – Oct
Frijol negro libra – Oct
Maíz blanco libra – Oct
1.25
29.38
4.51
4.20
1.52
1.15
26.39
4.42
5.17
1.48
Elaboración propia con base en los reportes mensuales del INE
40
1.17
26.35
4.34
3.60
1.50
ASIES
Una comparación realizada por el autor entre los precios de
ciertos productos básicos en el mercado y una despensa de la
ciudad de Antigua, con precios de San Agustín Acasaguastlán,
obtenidos por una informante local, aporta los siguientes
datos:
Cuadro 2
Comparación de precios de algunos productos básicos,
14 y 15 de marzo 2015
Producto y unidad de medida
Tortillas, libra
Frijol negro, libra
Sal, libra
Azúcar 500 gramos
Azúcar 2,500 gramos
Arroz de segunda, libra
Tomate pequeño, libra
Papa, libra
Antigua
San Agustín Ac.
Q 2.00
Q 2.00
3.20
3.50
4.00
1.45
3.50
1.33
16.30
16.75
2.00
2.50
4.00
2.25
3.50
2.50
Huevo pequeño, 30 unidades
24.00
30.00
Leche en polvo Nido, 360 gr.
24.80
31.00
Aceite Ideal, 445 ml.
Aceite La Patrona, 430 ml.
8.20
6.60
9.50
7.00
Como puede observarse, en 7 de los 10 productos de la CBA
sobre los que se recogió información, los precios son más
favorables en Antigua Guatemala. Confirma que no existen
diferencias regionales apreciables en el costo de la vida, que
justifiquen una reducción drástica del salario mínimo, como
la que se impone con los mínimos diferenciados.
41
9. La realidad salarial
de Guatemala
En el documento en power point del Ministerio de Economía
(MINECO) titulado “Hoy en Guatemala tenemos a más de
7.8 millones de personas viviendo en pobreza” (conocido en
septiembre de 2013) se presenta el caso de la familia Xicay
de Chimaltenango que reporta unos ingresos mensuales de Q 1,650. En el caso del padre de familia, sus ingresos
ascienden a Q 600 mensuales, provenientes del trabajo
asalariado (Q 300) y de su actividad como productor agrícola
(Q 300).
En otra diapositiva se indica – con información del INE de
2011 - que los ingresos promedio por ocupación principal
van desde alrededor de Q 2,000 en la Región Metropolitana,
a unos Q 1,200 en las regiones de Nororiente y Suroriente y
de menos de Q 1,000 en la Región Norte.
Lo anterior permite que autoridades del Organismo Ejecutivo,
como es el caso de la vicepresidente Roxana Baldetti, afirmen
que “mejor tener un salario diferenciado que no tener nada
en la bolsa” (El Periódico, 19/2/15). Haciendo la pregunta,
según otra nota (Prensa Libre, 18/2/15) “¿Qué prefieren, Q
1, mil 200 entre la bolsa o nada?”.
Sin embargo, la realidad salarial de Guatemala es bastante
más compleja que la presentada con dichas cifras, que se
repiten en una presentación posterior del MINECO (junio
de 2014), titulada “Atraer inversión económica directa para
42
ASIES
generar: Nuevas oportunidades de empleo en el área rural
del país es un proceso de ejecución – Fundamentado en la
institucionalidad pública del Estado y la legislación vigente”.
En primer lugar, la población laboral de Guatemala es
altamente segmentada y heterogénea. Desde el punto de
vista de la categoría ocupacional hay, por una parte, un gran
bloque de población remunerada o que percibe ingresos,
que a su vez se divide en asalariados y por cuenta propia. Entre los asalariados se distinguen los empleados privados,
los del gobierno, los jornaleros o peones y los empleados
de casa particular. A estos se agregan los trabajadores
no remunerados, generalmente trabajadores familiares,
que auxilian al cabeza de familia. Y, en la mayoría de esas
categorías hay trabajadores formales e informales.
En la tabla siguiente pueden observarse los ingresos
promedio de los cuatro dominios de estudio de la Encuesta
Nacional de Empleo e Ingresos de octubre de 2013 (ENEI-2
2013), comparados con los que aporta la ENEI de octubre de
2014, que evidencian un mejoramiento en el ámbito nacional
y en los dominios urbanos, que van desde un incremento
de 10% en el total nacional, hasta 25% en el resto urbano. Cuadro 3
Ingresos promedio de ocupados según dominio,
en Quetzales
Año
Total
nacional
Urbano
metropolitano
Resto
urbano
Rural
2013
Q 1,893
Q 2,714
Q 1,907
Q 1,478
2014
2,083
Fuente: ENEI 2-2013 y ENEI 1-2014
3,031
2,398
1,345
43
Solamente el dominio rural registró una reducción de 9.8%.
La evolución favorable también se pone de manifiesto en
otras variables, como se muestra en el cuadro siguiente:
Cuadro 4
Ingresos promedio según ocupación principal
y actividades económicas seleccionadas, en Quetzales
Ocupación principal
Agricultores
Ocupaciones elementales
Oficiales y operarios
Operadores de máquinas
Actividad económica
Agricultura
Industrias manufactureras
Actividades de servicios
2013
Q 918
1,099
1,829
2,423
Q 991
1,879
1,151
Fuente: ENEI 2-2013 y ENEI 1-2014
2014
Q 989.50
1,229.30
2,087.50
1,198.40
2,181.40
1,246,60
Los datos de ingresos de los asalariados privados,
desagregados por situación de formalidad o informalidad,
que se presentan en el Cuadro 4, permiten constatar que el
ingreso promedio de los asalariados rurales formales supera
en un 47% el monto de los salarios mínimos diferenciados, en
tanto que el salario promedio de los asalariados informales
equivale al 83% de los mínimos diferenciados, pero aun así
es superior al promedio de ingreso de los agricultores.
44
ASIES
Cuadro 5
Salario promedio empleados privados, por nivel de
formalidad, en Q
Urbano
Metropolitano
Resto
Urbano
Rural
Nacional
total
Q 3,059
Q2,849
Q 2,185
Q 2,772
FORMAL
INFORMAL
1,933
Total
FUENTE: ENEI 1-2014
2,797
1,387
2,278
1,235
1,734
1,447
2,293
En el cuadro siguiente se presentan los ingresos promedio de
los asalariados del sector secundario, en donde destaca que
los ingreso obtenidos en el empleo informal (empresas de 5
o menos trabajadores), son similares a los que ofrecerán las
Cuadro 6
Ingreso promedio empleados de industria manufacturera,
minas y canteras y otras actividades industriales, por
sector, en Quetzales
Sector
Urbano
Metropolitano
Resto
Urbano
Rural
Nacional
Total
INFORMAL
Q 1,630
Q1,263
Q 1,342
Q 1,387
FORMAL
Total
2,955
2,674
2,835
2,443
2,604
2,093
2,845
2,458
Fuente: ENEI 1-2014
45
empresas de manufactura ligera orientadas a la exportación.
El ingreso del trabajador depende, en buena parte, de las
horas trabajadas. La ENEI 1-2014 reporta 891,046 personas
en situación de subempleo visible (que trabajan menos
horas de las que se quisieran), que equivalen al 14.9% de
la población ocupada. Del total de subempleados, según
la misma encuesta, el 32% se encuentra ocupado en la
agricultura; y por tipo de ocupación, el 26% labora en
ocupaciones elementales. El cuadro siguiente presenta
los ingresos de los subocupados visibles, en donde puede
observarse que los jornaleros y los trabajadores por cuenta
propia agrícolas reportan ingresos mínimos, afectando
con ello el promedio de ingreso de los agricultores, que se
presentó en el Cuadro 4.
46
Fuente: ENEI 1-2014
Total
Empleador agrícola
Trabajador Cta. propia agríc.
Empleador no agrícola
Trabajador Cta. propia no
agrícola
Empleado en casa particular
Jornalero o peón
Empleado privado
Empleado de gobierno
1,709.51
2,404.19
3,540.44
Formal
1,217.89
3,615.00
221.25
2,602.02
7,026.92 10,354.40
1,201.11
735.56
987.03
1,198.39
Informal
URBANA
1,721.11
3,615.00
221.25
7,420.97
1,249.63
735.56
987.03
1,958.16
3,540.44
Total
879.78
3,795.43
343.15
1,200.00
650.31
634.38
894.01
1,170.50
Informal
2,547.06
2,111.62
3,422.19
Formal
RURAL
1,020.26
3,795.43
343.15
1,200.00
650.31
634.38
894.01
1,465.71
3,422.19
Total
Cuadro 7
Ingresos promedio de subocupados visibles por área y nivel de formalidad,
según categoría ocupacional, en Quetzales
ASIES
47
Otra variable que influye en el ingreso del trabajador es el
nivel educativo. El Cuadro 6 presenta los ingresos de los
asalariados, de los trabajadores por cuenta propia y de los
empleadores, según el último año de estudios que cursaron. El ingreso de los asalariados que no tienen estudios equivale al
42% del que perciben quienes cursaron el nivel diversificado.
El Cuadro 8, por su parte, presenta los ingresos, según nivel
educativo, de los ocupados en la agricultura, la manufactura
y el resto de actividades (comercio, servicios, construcción,
etc.). Se puede observar que el ingreso de los ocupados en
la agricultura que cursaron nivel básico es prácticamente
similar a quienes laboran en la manufactura y otros sectores,
y que la diferencia aumenta considerablemente en favor
de los ocupados no agrícolas, cuando cursaron del ciclo
diversificado en adelante.
Cuadro 8
Ingresos promedio de ocupados por categoría ocupacional,
según último año de escolaridad, en Quetzales
Total
Asalariado
Cuenta
propia
Patrón,
socio,
empleador
Total
2,066.53
2,113.42 1,359.59
7,916.83
Preprimaria
1,195.26
1,101.37
6,300.00
Diversificado
2,860.25
2,659.54
Primaria
Básico
Superior
Maestría
Doctorado
Ninguno
1,586.14
2,028.82
4,483.05
10,436.59
6,000.00
998.15
FUENTE: ENEI 1-2014
48
709.10
1,423.66
1,348.67
4,287.94
2,934.50
1,844.27
9,858.60
1,120.20
6,596.09
1,728.66
10,080.87
4,942.93
22,454.05
2,105.09
848.98
9,674.73
12,534.61
6,000.00
2,621.23
ASIES
Cuadro 9
Ingresos promedio de ocupados por actividades agrícola y
de manufactura, según último nivel escolaridad,
en Quetzales
Total
Agrícolas
Manufactura
Restantes
Total
2,066.53
1,194.90
2,171.84
2,476.62
Preprimaria
1,195.26
411.36
356.77
1,859.93
Diversificado
2,860.25
2,805.36
2,939.04
Primaria
Básico
Superior
Maestría
Doctorado
Ninguno
1,586.14
1,273.24
1,691.85
4,483.05
5,725.70
4,192.84
2,028.82
10,436.59
6,000.00
998.15
FUENTE: ENEI 1-2014
1,937.81
1,960.90
35,600.00
706.11
2,096.51
7,958.08
1,280.70
1,798.87
2,029.12
4,500.05
9,512.94
6,000.00
1,364.03
Finalmente, se presentan los rangos de ingreso para tres
grupos de ocupados: asalariados privados, jornalero o
peón y otros (el resto de categorías ocupacionales). Según
dichos rangos, el 72% de los asalariados y el 98% de los
jornaleros o peones devenga menos del salario mínimo
vigente en 2014, que ascendía a Q 2,249 mensuales, más la
bonificación incentivo de Q 250, para un total de Q 2,499.10. Pero cabe señalar que dentro del 72% de los asalariados
que perciben menos del salario mínimo, hay casi medio
millón de trabajadores (22% de los asalariados) que ganan
el equivalente del 80% o más del salario mínimo. 49
50
FUENTE: ENEI 1-2014
Ninguno
Doctorado
Total
Más de Q7,500
998.15
6,000.00
2,157,235
40,325
510,134
49,816
477,484
Q5,001 a Q7,500
Q2,531 a Q5,000
Q2,001 a Q2,530
634,491
444,985
Asalariados
privados
Q1,001 a Q2,000
Q1,000 o menos
Rango de ingresos
706.11
731,847
0
0
8,847
17,752
254,802
450,446
Jornalero o
peón
1,280.70
2,505,707
104,089
107,736
436,513
168,161
421,073
1,268,135
Otros
Cuadro 10
Ingresos de empleados asalariados privados y jornaleros
En Quetzales
1,364.03
6,000.00
5,394,789
144,414
157,552
955,494
663,397
1,310,366
2,163,566
Total
ASIES
10. El incumplimiento
del salario mínimo
En la presentación del MINECO de junio de 2014 “Atraer inversión económica directa para generar: Nuevas
oportunidades de empleo en el área rural del país es un
proceso de ejecución – Fundamentado en la institucionalidad
pública del Estado y la legislación vigente” (ya mencionada)
se presentan las cuatro “Circunscripciones Económicas
de Desarrollo” (CEDES) determinadas por el Organismo
Ejecutivo, señalando que se enfrenta un problema y tres
dimensiones: falta de empleo formal, bajos ingresos y
pobreza. Presentados en esa forma, los datos son impactantes
y pueden llevar a la conclusión, obviamente precipitada,
de que los salarios mínimos vigentes son absolutamente
irreales, justificando la decisión de fijarlos en un nivel menor
para atraer inversiones y generar oportunidades reales de
empleo formal.
En una presentación anterior del MINECO, de septiembre de
2013 (también ya mencionada) “Hoy en Guatemala tenemos
a más de 7.8 millones de personas viviendo en pobreza”, se
plantea una “política salarial integral”, fundamentada en “un
mandato dirigido a la generación de empleo”, para cumplir
con el artículo 118 de la Constitución (buscar el pleno
empleo) y en la Política Nacional de Empleo. Para ello se
contemplan tres acciones. Una de ellas crear un régimen
salarial de garantía, para “llevar los beneficios del empleo
formal al interior del país”, lo que incluye la creación de “zonas
51
especiales de desarrollo económico”, dentro de las cuales se
generarían empleos formales que serán beneficiados con
dicho salario.
¿Qué es salario de garantía?
l
Salario de garantía propuesto Q 1,329
lQue al sumarse el resto de prestaciones de ley
se convierte en un ingreso de Q 2,130
C on este salario las familias de los
trabajadores beneficiados saldrían de la
pobreza
Fuente: MINECO, 2013
Los Q 2.130 (se supone mensuales) se integran con el
salario, Q 250 de la bonificación incentivo Q 218 de la parte
proporcional del aguinaldo y bono 14, Q 168 de las cuotas a la
seguridad social, Q 55 de la parte proporcional de vacaciones
(que no deben pagarse mientras se mantiene la relación laboral), y Q 109 de indemnización (que es una previsión
del pasivo laboral que hace el empleador, que el trabajador
solamente recibirá en caso de despido injustificado).
Las garantías que se ofrecen son la “vigilancia efectiva del
Estado para el cumplimiento de las leyes laborales; cobertura
100% de seguridad social y cumplimiento de la legislación
laboral – cero tolerancia”.
En la presentación del MINECO se prevé una “evolución
positiva del ingreso de los trabajadores a lo largo del tiempo”.
Por ejemplo, al segundo año, el salario de garantía, sin
prestaciones, debería pasar de Q 1,320 a Q 1,629, lo que
52
ASIES
representa un incremento de 22.58%. Sin embargo, en
los acuerdos gubernativos que fijan los salarios mínimos
diferenciados se establece (por ejemplo, en el artículo 3
Acuerdo Gubernativo No. 471-2014) que el “porcentaje de
incremento, si lo hubiere”, cuando se fijen anualmente “no
podrá ser mayor al máximo fijado por el Organismo Ejecutivo
para las actividades Agrícola, No agrícola y de la Actividad
Exportadora y de Maquila existentes en el país”. Es poco
previsible, por estar fuera de la realidad, que se lleguen a fijar
incrementos arriba del 20% en los salarios mínimos para las
actividades antes indicadas, por lo que la evolución positiva
planteada no tiene posibilidad de concretarse.
El argumento clave de estas propuestas es que la principal
causa del incumplimiento del salario mínimo es su monto
elevado, y que el mismo se constituye en un importante
obstáculo para atraer inversiones que generen empleo
formal.
Un estudio sobre el incumplimiento del salario mínimo en
cuatro países de América Latina (Chile, Costa Rica, Perú y
Uruguay), se pregunta si dicha inobservancia es culpa del
nivel en que se fija o de la debilidad institucional. Del análisis
de los cuatro casos, el estudio concluye “que, quitando las
situaciones extremas, cuando el salario mínimo es muy bajo
o sumamente alto respecto del salario promedio, el mejor o
peor cumplimiento con el salario mínimo está determinado
por la calidad de la institucionalidad vigente” (OIT, 2014:14),
la cual está conformada fundamentalmente, como es el caso
de Guatemala, por la Inspección General de Trabajo. Esta,
de conformidad con el artículo 5 del Convenio 81 de la
OIT sobre la inspección del trabajo, también ratificado por
Guatemala, está obligada a lograr la cooperación efectiva con
53
otros servicios gubernamentales que ejerzan actividades
similares, como es el caso del Instituto Guatemalteco de
Seguridad social (IGSS).
Cabe señalar que la necesidad de velar por su efectivo
cumplimiento está señalada en los convenios de la OIT sobre
el salario mínimo. El artículo 4 del Convenio 26 establece
que “Todo Miembro que ratifique el presente Convenio deberá
adoptar las medidas necesarias para aplicar un sistema de
control y de sanciones, a fin de asegurar que los empleadores
y trabajadores interesados conozcan las tasas mínimas de los
salarios vigentes, y que los salarios pagados no sean inferiores
a las tasas mínimas aplicables”.
El artículo 5 del Convenio 131 sobre la fijación de salarios
mínimos: “Deberán adoptarse medidas apropiadas, tales
como inspección adecuada, complementada por otras medidas
necesarias, para asegurar la aplicación efectiva de todas las
disposiciones relativas a salarios mínimos”.
Reconociendo los esfuerzos realizados por el actual
gobierno por fortalecer a la Inspección General de Trabajo,
resulta evidente que la opción seleccionada para lograr la
congruencia entre competitividad y salario mínimo es la
drástica reducción de este, mediante la fijación de los salarios
mínimos diferenciados.
Tomando en consideración la enorme diferencia existente
entre el salario mínimo vigente y el ingreso promedio de los
ocupados en la agricultura y de los residentes en el área rural,
puede pensarse que dicho salario es sumamente elevado
para la realidad del mercado de trabajo de Guatemala, y
que es un obstáculo para la atracción de inversiones y la
generación de empleo formal.
54
ASIES
Pero si se comparan los datos de Guatemala con El Salvador,
que en 2014 tenía un salario mínimo promedio de US$
168.27, comparado con US$ 322.45 de Guatemala, y ambos
países tienen prácticamente los mismos niveles de trabajo
por cuenta propia, tanto en el ámbito nacional, 29.8% para El
Salvador y 3.0.8% para Guatemala; como en el rural, 33.7%
El Salvador y 34% Guatemala (OIT, 2013). En atracción de
inversión extranjera directa (IED), El Salvador está a la zaga
de Guatemala. Según datos de CEPAL, en 2013 la IED en
Guatemala ascendió a US$ 1,207 millones, y El Salvador a US$
140, y en los dos años anteriores, los datos de Guatemala son
igualmente superiores a los de El Salvador (CEPAL, 2014). Es aquí también necesario anotar que, como afirman
numerosos estudios sobre el tema, los principales obstáculos
para la atracción de inversiones y la creación de empleo
están relacionados con la inseguridad, la conflictividad, la
deficiente infraestructura vial y portuaria, el costo de la
energía eléctrica, la debilidad y corrupción institucional, el
nivel educativo de la población, los trámites aduaneros en
particular, y los administrativos en general, las deficiencias
en el sistema de justicia para la resolución de controversias
y la inestabilidad de las reglas de juego. Como señalaran
los participantes en un reunión de la Red Mundial de
Auditores y Consultores Fiscales realizada en Guatemala,
los inversionistas buscan básicamente “seguridad, es decir,
lugares donde hay menos violencia y más certeza jurídica”
(Siglo21, 29/8/14).
Un tema frecuente en la literatura sobre salario mínimo es que
este no debe ser superior al salario promedio de la economía. Sin embargo, según indica el estudio de OIT (2014), “esta
visión no debería llevarse al extremo: si el salario mínimo
estuviese situado muy por debajo de los salarios promedios de
55
una economía, perdería toda utilidad como instrumento capaz
de garantizar un piso salarial digno a los trabajadores” y, cabe
agregar, de empujar hacia arriba el ingreso de los mismos. En el caso de México, el salario mínimo está muy debajo del
salario promedio, y eso no impide que en ese país exista un
alto nivel de informalidad.
También es necesario tomar en consideración, aparte de la
compleja realidad de los ingresos laborales, otro factor de
enorme relevancia, como es la desigualdad en la distribución
del ingreso existente en el país, una de las más inequitativas
del mundo. La participación del trabajo (remuneración
salarial) en la distribución del Producto Interno Bruto (PIB)
se redujo de 33.4% en 2001 a 30% en 2011, y la participación
del capital (excedente de explotación) pasó del 38.2% al
41.4% en los mismos años.16
16
56
Prosperidad ¿en el atasco? (Trío los Azores), presentación de Fernando Valdez el
28/5/2013.
ASIES
11. El marco de políticas
Un elemento fundamental de la gestión pública es la
coherencia entre las diferentes políticas públicas, a efecto
de que estas se complementen, evitando que las acciones
de unas anulen los efectos positivos de otras, y todas
contribuyan a lograr los fines y deberes del Estado.
En el caso de los salarios mínimos diferenciados se evidencia
que no existe congruencia con varias de las políticas
adoptadas por el actual gobierno y, que pese a tratarse de un
tema que tiene un gran impacto social, solamente aparece
enunciado de manera general e imprecisa en la Política
Nacional de Empleo y contradice los principios en las cuales
se pretende fundamentarlas.
Tampoco es conforme con los compromisos contenidos
en el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación
Agraria, que forma parte de los Acuerdos de Paz. En el
capítulo dedicado al trabajo, se indica que “la política del
Estado en materia de trabajo es determinante para una
estrategia de crecimiento con justicia social” y, para ello, el
gobierno se comprometió a adoptar una “política económica
orientada a incrementar la utilización de mano de obra, crear
las condiciones que permitan alcanzar niveles crecientes y
sostenidos de ocupación, reduciendo fundamentalmente el
subempleo estructural y permitiendo elevar progresivamente
el ingreso real de los trabajadores”.
En el caso de la Agenda Nacional de Competitividad 20122021, esta define la competitividad como el “conjunto de
57
factores, políticas e instituciones que determinan el nivel de
productividad en un país”, lo cual significa que ella no puede
descansar en un solo factor (salarios bajos). Adicionalmente,
entre los fundamentos de la agenda se indica que esta debe
ser incluyente, permitiendo la convergencia de intereses
de todos los sectores. También contempla el componente
de desarrollo rural integral, mediante el cual se impulsaran
acciones y políticas que “apunten a reducir la brecha
existente en factores como: a) niveles de desempleo; b) falta de
oportunidades para generar ingresos; c) precarias condiciones
de trabajo y empleo de subsistencia, principalmente agrícola;
d) las limitaciones de acceso a los servicios básicos, a
infraestructura productiva y el crédito”, afirmando que para
lograrlo es importante “la creación de empleos formales a
través de mejorar las condiciones para la creación de inversión,
creación de valor y fortalecer la aplicación y diversificación de
la oferta a lo largo de la cadena productiva del país”.
En el eje de fortalecimiento del aparato productivo se
hace referencia al aporte de los sectores productivos
exportadores y de turismo, el cual “se mide por la prosperidad
de la población, la inversión generada, el número de empleos
creados, el nivel de exportaciones y generación de divisas, los
grados de innovación y tecnología, y la competencia entre los
productores”.
En la “Política Nacional de Empleo – Generación de empleo
seguro, decente y de calidad 2012-2021”, adoptada por
el gobierno el 10 de mayo de 2012, en la estrategia 4
– Incrementar la empleabilidad y productividad de los
trabajadores - figura entre las metas la relativa a “expandir
el número de trabajadores que ganan por arriba del salario
mínimo”, lo que incluye: “Por un lado, un esfuerzo claro del
Ministerio de Trabajo para hacer cumplir el salario mínimo
y proceder para que las empresas lo cumplan. Por otro,
58
ASIES
garantizar la congruencia entre la realidad productiva
y competitiva de la población y de las distintas regiones
del país y el crecimiento del salario mínimo” (el resaltado
es del autor). La Política Nacional de Desarrollo Rural Integral (PNDRI)
y su plan de implementación, adoptado por el Gabinete de
Desarrollo Rural en febrero de 2014, incluye siete caminos,
que constituyen las líneas estratégicas para alcanzar el
desarrollo rural integral. Uno de ellos es el Camino del
emprendimiento e inversión para la generación de empleo, que
tiene entre sus objetivos “promover la inversión responsable
social y ambientalmente que cree empleo de manera masiva,
decente y formal para el sujeto priorizado”, que es la población
rural en situación de pobreza y pobreza extrema” (Plan
para Implementar la Política Nacional de Desarrollo Rural
Integral).
La incongruencia del salario mínimo diferenciado con las
políticas adoptadas por el actual gobierno, especialmente
con la PNDRI, fue señalada por el Secretario Ejecutivo del
Gabinete de Desarrollo Rural, cuando afirma que los salarios
diferenciados buscan atraer inversiones y generar empleo
para los sujetos priorizados y que la manufactura ligera es
intensa en mano de obra y ambientalmente responsable,
pero que “la controversia surge porque el salario de Q 1,500
deprimiría los ingresos de los territorios. Es allí donde la
medida se distancia del plan de desarrollo rural”, calificando
de “perversa la competencia entre los países para atraer
capitales en detrimento de los salarios y los ingresos fiscales”,
y que “se argumenta que es mejor recibir Q 1,500 que nada”,
pero que es “necesario establecer cuánto necesita la gente
para cubrir su consumo calórico”. Concluye que se pone “en
los zapatos de los alcaldes y entiendo su empeño en generar
empleo”.
59
12.Posibilidad de
deslocalización
de empresas
En los acuerdos gubernativos donde se fijaron los salarios
mínimos diferenciados se establece que las empresas que
actualmente tienen operaciones industriales de exportación
y decidan acogerse al régimen salarial de mínimos
diferenciados, deberán presentar una declaración jurada
en donde indicarán el número de plazas de trabajo que
tienen en el territorio nacional en la fecha que presenten la
solicitud. En dicha declaración expresarán “que esos puestos
de trabajo se mantendrán abiertos y con personal contratado
durante el tiempo que operen industrialmente en la nueva
circunscripción económica a la que aplican o, por lo menos, si el
mercado mantiene las condiciones que se lo permitan, durante
los siguientes tres (3) años a partir de la autorización de
apertura de sus nuevas operaciones” (Artículo 8 del Acuerdo
Gubernativo No. 471-2014, que se repite en los otros tres).
La redacción es confusa, pues tal como se plantea la
condición, incluso durante los tres primeros de autorización
de nuevas operaciones, el mantenimiento de los puestos
de trabajo actualmente existentes estará sujeto a que las
condiciones de mercado lo permitan. Es dable suponer que
la falta de condiciones podrá ser fácilmente comprobada por
una empresa de vestuario y textil actualmente instalada en
el país – antes o después del plazo de tres años – mediante,
por ejemplo, la comunicación de un cliente, en donde indique
que no está interesado en continuar utilizando sus servicios.
60
ASIES
Por ello es posible que la fijación de un salario mínimo menor
en los cuatro municipios tenga como resultado, en el corto
plazo (no más de tres años) la deslocalización o traslado de
empresas ubicadas en otras partes del país, especialmente
en el departamento de Guatemala, hacia los municipios con
salario más bajo. Esto es factible en la medida que se trata de
empresas de manufactura ligera, extremo que no es definido
en los acuerdos gubernativos.
En varias definiciones, una relacionada con industrias
ligeras o de transformación, indica que “son las encargadas
de producir bienes que pueden ser consumidos directamente
por la población. Se encuentra la industria alimentaria, textil,
química, electrónica, automovilística y naval”.17
Tomando en consideración la naturaleza de las instalaciones
y equipos que utilizan las industrias dedicadas a la maquila
o ensamble de piezas de vestuario, también puede afirmarse
que el traslado de operaciones a los municipios donde se
establecieron los salarios mínimos diferenciados no tendrá
un costo elevado, por lo que, en sentido estricto no habrá
creación de nuevos empleos, sino que únicamente cambio
de trabajadores, con la indudable y exclusiva ventaja para las
empresas de operar con costos salariales substancialmente
menores.
17
http://conceptodefinicion.de/industria/
61
13. La intervención
de autoridades
municipales
Es también necesario referirse a lo inconveniente que
resulta involucrar a los alcaldes municipales en la toma de
decisiones relativas al salario mínimo. En primer lugar, los
gobiernos municipales no están legalmente habilitados para
conocer o actuar en temas relacionados con la aplicación de
la legislación laboral y con la política laboral, por lo que se
viola el principio de legalidad. Particularmente en medios
cercanos al sector empresarial se cuestiona frecuentemente
la “politización” de las decisiones de la administración
pública y, en este caso, se abrió la puerta para la participación
de funcionarios cuyas actuaciones tienen, en la mayoría
de casos, un interés eminentemente político, con poco
conocimiento y respeto de los mecanismos de control de
legalidad establecidos por la Constitución y las leyes del país.
Esto se evidencia en declaraciones recogidas por los medios
de comunicación. Al referirse a la suspensión acordada por
la Corte de Constitucionalidad, de acuerdo con Prensa Libre
(2/2/15), los alcaldes manifestaron que “si la resolución es
quitarnos esa oportunidad, entonces les exigimos que ustedes
le den trabajo a nuestra gente… Y vamos a traerlos aquí para
que los magistrados les expliquen por qué les quitaron la
oportunidad de un empleo formal y a tener una vida digna”.
62
ASIES
14. Conclusiones
l
l
l
El salario mínimo es una de las instituciones más
antiguas e importantes del mercado de trabajo. En
Guatemala adquirió rango constitucional en 1945. Su
objetivo fundamental es establecer un piso salarial,
para mejorar y proteger el ingreso de los trabajadores
que devengan salarios más bajos
Experiencias latinoamericanas recientes indican que
el salario mínimo puede desempeñar un papel clave
en la reducción de la pobreza. Para ello su fijación no
debe depender únicamente de cuestiones técnicas,
sino que la decisión de política pública de mejorar
la situación de los trabajadores. Al tener un impacto
favorable en la demanda agregada, se convierte
en un importante factor de desarrollo, para lo cual
es necesario que la política de salario mínimo sea
sostenida en el tiempo, prudente y moderada, con
incrementos graduales.
Los criterios para la fijación del salario mínimo,
contemplados en la normativa nacional e internacional,
buscan el equilibrio entre las necesidades y
expectativas de los trabajadores y las posibilidades
de las empresas, así como la contribución que puede
hacer a lograr un alto nivel de empleo. El factor que
permite conciliar esos criterios es la productividad.
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En el caso de los salarios mínimos diferenciados no
se tienen en consideración las necesidades reales de
los trabajadores y de las familias.
El marco legal guatemalteco en materia de salarios
mínimos es suficientemente desarrollado y es
congruente con los convenios internacionales
de trabajo relacionados con el tema. Un aspecto
fundamental es que, de acuerdo con el Convenio 131
de la OIT, los salarios mínimos no pueden reducirse.
En el proceso de discusión y aprobación de los
salarios mínimos diferenciados no se cumplieron
preceptos establecidos en el Código de Trabajo y en
el Reglamento de la Comisión Nacional del Salario.
La aprobación de los salarios mínimos diferenciados
contraviene claramente el compromiso asumido por
Guatemala en el Capítulo Laboral del DR-CAFTA, que
se refiere a debilitar la legislación laboral, entre la
cual, para efectos de dicho tratado, está expresamente
señalado el salario mínimo, con la finalidad de
promover el comercio o estimular el establecimiento,
adquisición, expansión, o retención de inversiones.
El Código de Trabajo permite fijar salarios mínimos
en diferentes modalidades y combinarlas en la forma
que se considere pertinente a las condiciones del
país y de la economía: circunscripciones geográficas,
tipo de actividad, tamaño de empresa e incluso para
una empresa individual. El salario mínimo para la
actividad exportadora y de maquila es un ejemplo
de salario mínimo que se diferenció del que en su
momento regía para las actividades no agrícolas.
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En los países centroamericanos se utiliza una
amplia variedad de modalidades de salario mínimo.
Salvo el caso de Honduras – con el salario mínimo
regionalizado, en el cual resulta evidente que están
inspirados los salarios mínimos diferenciados -en
ningún otro país las brechas por tamaño empresa,
región, tipo de actividad o nivel de cualificación, son
tan grandes como la que se pretende establecer en
Guatemala entre el resto de salarios mínimos y los
diferenciados.
En Nicaragua y Panamá los salarios mínimos para
las empresas instaladas en zonas francas, donde se
benefician de exenciones tributarias, son mayores
que los fijados para empresas que están afectas al
régimen tributario regular. Significa que se les obliga
a compensar el tratamiento fiscal favorable con una
mejor remuneración del trabajo.
El derecho al trabajo no debe oponerse a los derechos
en el trabajo, pues en caso contrario se apuesta por
la creación de empleo precario, bajo el supuesto
de que es preferible algún ingreso a carecer de él. Lo que deben buscar el Estado, en consulta con los
interlocutores sociales, es conciliar el derecho al
trabajo con los derechos laborales garantizados por
la legislación del trabajo y los principios protectores
que la inspiran.
Si bien las personas individualmente, acuciadas por la
necesidad, se pueden ver forzadas a aceptar cualquier
condición laboral, la política laboral en general, y la
salarial en particular, no puede sustentarse en un
postulado de esa naturaleza. Su objetivo fundamental
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es velar porque esa necesidad no se convierta en un
factor que favorezca la precariedad laboral. Como
señalara el Director General de la OIT, cuando
presentó a la Conferencia Internacional del Trabajo de
1999 el concepto de trabajo decente, que actualmente
goza de universal aceptación, “no cabe disociar la
cantidad del empleo de su calidad”.
El monto en el que fueron fijados los salarios mínimos
diferenciados vulnera principios fundamentales
del Derecho del trabajo y de los derechos sociales,
como el de progresividad y no regresividad. La
regresividad puede ser aceptable en un determinado
momento, siempre que sea razonable y proporcional. La reducción que implican los salarios mínimos
diferenciados con relación a los vigentes en el año
anterior, es claramente desproporcionada y no toma
en cuenta las posibilidades reales de las empresas
para pagar un salario mayor al que se estableció, lo
que le resta razonabilidad.
Los salarios mínimos diferenciados también violan
el principio de igualdad de remuneración y de no
discriminación, considerado uno de los derechos
fundamentales de los trabajadores.
Con relación al costo de la Canasta Básica de
Alimentos, los salarios mínimos diferenciados
ponen a los trabajadores en imposibilidad de cubrir
los requerimientos mínimos de ingesta energética
y proteínica. Los trabajadores y sus familias son
condenados de esa manera a la subalimentación y a
mantenerse en una situación de pobreza.
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La información estadística sobre ingresos laborales
que utilizó el gobierno para fijar los salarios mínimos
diferenciados – según se puede determinar por
las presentaciones elaboradas por el Ministerio de
Economía - es la del ingreso promedio regional que
reporta la Encuesta de Condiciones de Vida de 2011.
Ignora, por consiguiente, la evolución favorable que
se registra en 2013 y 2014, de acuerdo con los datos
de las encuestas nacionales de empleo e ingresos de
esos años. Como se demuestra en el numeral 9 de este
documento, la realidad salarial del país es compleja,
y se toma como referencia el ingreso promedio
del ocupado en la actividad agrícola, en lugar del
ingreso promedio de los asalariados de la industria
manufacturera.
Tampoco se toma en consideración que los
trabajadores agrícolas o los que laboran en
ocupaciones elementales carecen de las destrezas y
habilidades necesarias para desempeñar labores en la
industria de manufactura ligera. El ingreso promedio
del ocupado en las actividades agrícolas coincide con
el promedio que perciben los trabajadores que no
tienen ningún nivel educativo. Por el nivel educativo y
por las destrezas y habilidades de que disponen, esos
trabajadores difícilmente pueden optar a puestos de
trabajo en empresas de manufactura ligera. Quiénes
sí pueden hacerlo son los que tienen estudios de
nivel básico y diversificado quienes, incluso los
trabajadores por cuenta propia, tienen ingresos
superiores, en promedio, entre un 33% y un 90% a
los salarios mínimos diferenciados que se pretende
imponer.
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Un estudio de la OIT sobre el salario mínimo en cuatro
países, incluyendo Costa Rica, demuestra que, salvo
casos extremos donde se fija a un nivel muy alto o
muy bajo, su cumplimiento depende de la calidad
de la institucionalidad laboral, dentro de la cual
corresponde un lugar fundamental a la Inspección
General de Trabajo, la cual tiene la obligación legal de
coordinar su labor con otros servicios de inspección,
particularmente los del Instituto Guatemalteco de
Seguridad Social.
Para lograr el efectivo cumplimiento del salario
mínimo también es necesario, como señalan los
convenios 26 y 131 sobre la fijación de salarios
mínimo, que se establezca un apropiado sistema
de sanciones. La experiencia en los cuatro países
estudiados por la OIT confirma que un régimen
sancionatorio disuasivo es indispensable para
mejorar su cumplimiento.
Es improcedente e injusto que, ante las serias
dificultades que enfrenta Guatemala en materia de
seguridad, conflictividad, infraestructura, costo de
la energía eléctrica debilidad institucional y falta de
certeza jurídica, entre otros factores, se pretenda que
la competitividad y la atracción de inversiones se
logren ofreciendo mano de obra barata, que solamente
contribuirá a profundizar la desigualdad, que es el
principal problema estructural de Guatemala, causa
profunda de la pobreza y del deficiente desempeño
económico.
Los salarios mínimos diferenciados no son
congruentes con los compromisos relativos al trabajo
ASIES
contenidos en los Acuerdos de Paz y con el marco de
políticas adoptado por el gobierno, que proclaman
la necesidad de superar las precarias condiciones
de trabajo y el empleo de subsistencia, e incluyen la
meta de aumentar el número de trabajadores que
ganan por encima del salario mínimo. Resulta cuando
menos sorprendente que se pretende alcanzar el
aumento de ese número de trabajadores mediante
el simple e injusto expediente de bajar el salario
mínimo.
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Es particularmente incongruente con la Política
Nacional de Desarrollo Rural Integral, que tiene
como sujeto priorizado a la población rural en
situación de pobreza y pobreza extrema, y que se
propone el objetivo de “promover la inversión social
y ambientalmente responsable que cree empleo de
manera masiva, decente y formal”.
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La experiencia de Honduras, con el salario mínimo
regionalizado, demuestra que una drástica reducción
del salario mínimo no se traduce necesariamente en
la creación masiva de empleo. También permitió
la deslocalización de empresas, con lo cual no se
da el supuesto de la creación de nuevos empleos,
solamente cambio de unos empleos por otros.
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La intervención de autoridades municipales en temas
relacionados con el salario mínimo carece de sustento
legal, y es peligrosa desde el punto de vista de la
politización de las decisiones.
Como conclusión general puede afirmarse que la
creación de los salarios mínimos diferenciados
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solamente es una oportunidad para que un cierto
número de empresarios tengan ganancias adicionales,
seguramente desproporcionadas, derivadas de
la drástica rebaja de los costos laborales que
representan los salarios mínimos diferenciados. Por
ello, desde el punto de vista del objetivo de creación
de trabajo decente, de superación de la pobreza y
de la desigualdad, de los principios que inspiran
los derechos sociales y el Derecho del trabajo y
del ordenamiento jurídico vigente, es un absoluto
desacierto y un peligroso precedente en materia de
política social.
70
ASIES
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ASOCIACIÓN DE INVESTIGACIÓN
Y ESTUDIOS SOCIALES
La Asociación de Investigación y Estudios Sociales
(ASIES) de Guatemala, surgida en 1979 y fundada en
1982, es una entidad de carácter privado, de servicio,
cultural y no lucrativa. Está formada por personas
interesadas en la reflexión, análisis e investigación
científica de la realidad nacional, con el objeto de
estimular el interés general para la búsqueda y
realización de soluciones concretas a la problemática
atinente al país, inspiradas en el principio de la
participación ciudadana.