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Fecha: Marzo 2015
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS TIERRAS EN VENEZUELA.
ESPECIAL ÉNFASIS EN LOS MUNICIPIOS DE CHACAO, BARUTA, SUCRE Y EL HATILLO
Laura Louza Scognamiglio1
RESUMEN EJECUTIVO
En este documento, se explica la normativa vigente en Venezuela para la regularización de
tierras urbanas y periurbanas, cuyos ocupantes no son sus propietarios, porque no cuentan
con los recursos necesarios para construir su vivienda en zonas debidamente urbanizadas y
reguladas por el ordenamiento jurídico estatal. Se hace especial hincapié en la regulación
municipal, ya que la mayoría de estas tierras son propiedad de los Municipios y además, una
buena política pública en este sentido puede promover un mejor desarrollo local.
En el ámbito municipal, se hará alusión a la regulación de los Municipios de Chacao, Sucre,
Baruta y El Hatillo, que están ubicados en la Gran Caracas, ya que la mayoría de los
asentamientos urbanos populares del país se encuentran en esta ciudad, por lo que la
experiencia en estos Municipios puede ser significativa para tener una idea general de esta
normativa a nivel local, así como de su impacto para el desarrollo municipal, especialmente,
en cuanto al desarrollo económico y social de las comunidades populares.
1/ Abogada. Especialista en Derecho Administrativo. Magister en análisis económico del derecho y políticas públicas. Directora de Acceso a la
justicia. Autora de publicaciones sobre Estado de derecho, justicia y propiedad privada. Profesora de sociología jurídica de la UCV.
2/ Abogado. Especialista en Derecho Administrativo. Estudios de Doctorado en Derecho Administrativo. Autor de publicaciones en revistas y
colecciones, arbitrados. Profesor de la UCAB en pregrado en derechos humanos y derecho humanitario y en postgrado en derecho
administrativo
RESUMEN EJECUTIVO
Alí Daniels Pinto2
En América Latina, es común que las personas de
escasos recursos se localicen en las ciudades en
asentamientos que se ubican en terrenos vacíos,
propiedad del Estado o de particulares que no los
desarrollan, y que, en muchas ocasiones, no cuentan con
las condiciones urbano ambientales necesarias para
construir viviendas.
A pesar de ello, estos asentamientos “populares” se
desarrollan a tal punto que se crean verdaderas
“ciudades informales”3, que no están sujetas al sistema
jurídico formal, aunque las viviendas construidas sobre
esos terrenos se comercializan.
La existencia de la “ciudad informal”, creciente en
América Latina, se debe a varios factores. Se hará
referencia a tres de ellos. El primero es que las personas
de bajos recursos no pueden pagar los inmuebles que se
comercializan bajo las leyes y condiciones del Estado
formal. El segundo es que no ha habido políticas públicas
eficientes para urbanizar o comercializar los terrenos
baldíos (sin uso) o de propiedad pública. El tercer factor
es que en América Latina los gobiernos se han
caracterizado por ser más bien tolerantes con las
invasiones y con la construcción de viviendas precarias,
inclusive en zonas de riesgo. De hecho, en vez de
implantar políticas públicas dirigidas a reubicar a las
familias que allí viven, con el tiempo han ido mejorando
los servicios públicos de esas zonas y han ido
urbanizándolas, con lo cual estos asentamientos
populares se han mantenido, estabilizado e incluso
crecido.
Esta realidad está tan difundida en la actualidad que
la población que vive en zonas “populares” supera en
muchos países el 50%, como es el caso de Venezuela4.
En vista de lo anterior, la regularización de la ciudad
informal y de los asentamientos urbanos populares es un
tema fundamental en el ámbito del desarrollo urbano
ambiental, así como también para la disminución de la
delincuencia, de la economía informal y de la mortandad
infantil, por mencionar algunos aspectos que han
mejorado al regularizar las tierras en distintos países 5. En
efecto, en estas zonas suelen instalarse medios de
control social informales y muchas veces violentos, que
se financian con el narcotráfico y armas, y la población
que vive allí es cautiva de esa situación. Se trata de zonas
que viven en buena medida al margen de la legalidad y de
las condiciones de vida que deberían de estar presentes
en toda ciudad en el siglo XXI: salubridad, alumbrado
eléctrico, servicio de agua corriente, seguridad.
En Venezuela, a pesar de ser esta una realidad que
tiene varias décadas, las políticas públicas de
regularización de tierras se pusieron en marcha apenas en
el siglo XXI, sorpresivamente tarde respecto de otros
países de la región6, a pesar de que ya el 61% de la
población venezolana vivía en esos asentamientos para
ese momento, estando repartido el 40% entre la Gran
Caracas y el Estado Vargas7.
La política de regularización de tierras en Venezuela
tuvo su inicio en 1998 con la Ley de Política Habitacional,
según la cual es política de Estado el reconocimiento y la
legalización de las formas de tenencia de la tierra y de su
aceptación como parte de la estructura urbana. Sin
embargo, no hubo una normativa específica para su
regularización.
En 2002, el presidente de la República para ese
momento, Hugo Chávez Frías, dictó un decreto, el Nº
1.666 (publicado en Gaceta Oficial N° 37.378 de fecha 4 de
febrero de 2002), cuyo objetivo era iniciar el proceso de
regularización de las tierras urbanas ocupadas por barrios
populares con la participación de las comunidades
organizadas. Para ello, se creó una oficina técnica adscrita
a la Vicepresidencia de la República.
Se dijo que este programa abarcaría el 61% de la
población (unas 10.000.000 de personas para ese
momento), que es la que vivía en esas condiciones en
Venezuela, de la cual el 40% estaba ubicada en la Gran
Caracas y el Estado Vargas8. Además, en esas zonas se
indicó que sólo existía una vialidad del 5%, el 80% de sus
habitantes no pagaba luz y casi el 100% de los comercios
eran ilegales9. En ese decreto se estableció en el artículo
9 que quien invadiera o promoviera la invasión de tierras
a partir de su vigencia, no tendría derecho a la
regularización de la tierra.
En 2006, se dicta la Ley Especial de Regularización
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos Populares10 y en 2011, entra en vigencia el
Decreto con rango, valor y fuerza de ley especial de
regularización integral de la tenencia de la tierra de los
asentamientos urbanos o periurbanos, que aún es el que
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS
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INTRODUCCION
CONTEXTOS
Y CRITERIOS
Fecha: Marzo 2015
En este trabajo, se analizará esta regulación junto con la
normativa municipal sobre la materia en la mayoría de los
municipios de la Gran Caracas, que es donde
precisamente se encuentran la mayoría de los
asentamientos populares del país. Para ello, en una
primera parte, se hará referencia a la normativa nacional
vigente y a la municipal de Chacao, Baruta, Sucre y El
Hatillo; en una segunda parte, se hará mención a la
incidencia de la regularización de la tenencia de la tierra
sobre el derecho de propiedad, y en una tercera parte, a
los costos y beneficios de esta normativa. Por último, se
presentarán las conclusiones y recomendaciones.
RÉGIMEN NORMATIVO A PARTIR DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1999:
La Constitución de 1999 reconoce el derecho a la
propiedad privada en su artículo 115, y sólo acepta las
limitaciones que establezca la ley por razones de utilidad
pública o de interés general y siempre en el marco de las
garantías de un Estado constitucional de los derechos
humanos. Es decir, que la limitación a la propiedad
privada debe ser la excepción y su protección y
desarrollo, la regla, y en caso que se limite, debe ser con
procedimientos previamente establecidos en la norma y
que garanticen el derecho al debido proceso y a la tutela
judicial efectiva.
La Constitución no hace referencia a otro tipo de
propiedad, sin embargo, alude, conforme lo hace el
Código Civil que se mantiene aún vigente pese a que es
anterior a ella, a bienes de dominio público (artículos 539
y 540).
En la actualidad, los bienes de dominio público
están específicamente regulados por el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Orgánica de Bienes Públicos
(en su última reforma publicado en la Gaceta Oficial
Extraordinaria N° 6.155 del 19 de noviembre de 2014) y su
característica principal es que no son apropiables, como los
ríos, mares, parques, lagos, y por ello, están fuera del
comercio. Existen, sin embargo, bienes que son del dominio
público por ser propiedad del Estado, pero de su uso
privado, por ser apropiables como un edificio o una casa,
como consecuencia de ello son de propiedad privada del
Estado, aunque en Venezuela se consideran de propiedad
pública11.
La Constitución en varias normas se refiere a los
bienes de dominio público. En el artículo 181 establece que
son “ejidos” los terrenos carentes de dueño o dueña que se
encuentren en las tierras urbanas del Municipio, así como
los terrenos baldíos (salvo cuando allí estén comunidades y
pueblos indígenas) y las tierras públicas que el Municipio
decida convertir en tales.
Estos terrenos son inalienables e imprescriptibles,
como lo ratifica la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal12 en sus artículos 133 y 147 al declararlos bienes de
dominio público. Sin embargo, esta ley consagra la
posibilidad de desafectar los terrenos “ejidos” bajo
determinadas circunstancias y siempre que se cumpla con
un procedimiento específico para ello (artículos 134, 147 y
148).
El artículo 134 establece que sólo pueden
desafectarse los ejidos con el voto favorable de las tres
cuartas partes de los integrantes del Concejo Municipal y
previa consulta con los Consejos Locales de Planificación
Pública, del Síndico Procurador y del Contralor Municipal.
Señala igualmente la ley que los ejidos deben estar
“destinados al desarrollo local” (artículo 147) y establece
taxativamente que sólo podrán enajenarse para la
construcción de viviendas o para “usos productivos de
servicios y de cualquier otro interés público”.
En este marco es que los Municipios han dictado
ordenanzas que regulan la desafectación de sus terrenos
“ejidos”, así como lo han hecho de acuerdo a la legislación
nacional, que prevé específicamente la regularización de la
tenencia de tierras, según se verá a continuación.
El instrumento legislativo que regula la materia en la
actualidad es, como ya se dijo antes, el Decreto con Rango,
Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización Integral de
la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos Urbanos y
Periurbanos, publicado en la Gaceta Oficial N° 39.668 del 6
de mayo de 2011.
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS
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regula la materia a nivel nacional. En su exposición de
motivos declara:
“…pocos han sido los logros alcanzados en la
materialización de la tenencia de la tierra
ocupada por la población en los asentamientos
urbanos consolidados, en virtud de que en el
período de nueve años, sólo se ha logrado
entregar un número aproximado de 500.000
títulos de tierras aproximadamente, de un
universo nacional muy superior a esta realidad”.
PRINCIPALES
ASPECTOS
Fecha: Marzo 2015
inmueble objeto del procedimiento”, lo cual, en los dos
últimos casos, es una usurpación de atribuciones al Poder
Judicial. En efecto, el problema fundamental que aquí se
plantea es que las tierras pueden ser de propiedad
privada y con el solo hecho de acudir al Instituto de
Tierras y obtener un certificado de posesión se limita el
ejercicio del derecho del propietario sobre la tierra, sin
que medie decisión judicial alguna.
Bajo este marco general constitucional y legislativo,
ha sido dictada la normativa por los Municipios para la
regularización de la tenencia de la tierra, ya que la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo en las sentencias N°
670 del 6 de julio del 2000 y N° 2257 del 13 de noviembre
de 2001, ha declarado que las regulaciones del Municipio,
aun en materias de su exclusiva competencia, están
sujetas a lo dispuesto en la legislación nacional, e incluso,
la estadal.
El régimen establecido en las ordenanzas de
regularización de la tenencia de la tierra se puede dividir
en dos grandes grupos: el de los municipios que
establecen una normativa generalista sobre sus bienes
(Baruta y Chacao), de la cual se desprenden algunos
principios que deben concatenarse con la legislación
nacional para regularizar la tenencia de la tierra; y los
municipios que dictaron ordenanzas especiales en esta
materia (El Hatillo y Sucre) con procedimientos
específicos para regularla.
En el caso del Municipio Baruta al igual que en
Chacao, se establece un régimen de titularización basado
en Ordenanzas sobre el régimen general de los bienes
municipales, siendo en el primer caso la Ordenanza sobre
Terrenos Municipales del Municipio Baruta publicada en
la Gaceta Municipal en su Número extraordinario 06605/2003 del 15 de mayo de 2003, reformada parcialmente
de acuerdo con Ordenanza publicada en el número
extraordinario 173-06/2008 de la Gaceta Municipal de
fecha 5 de junio de 2008; y en el segundo caso, la
Ordenanza sobre el Régimen de los Bienes Municipales
publicada en la Gaceta Municipal Nro. Ext. 7.084, de fecha
19 de septiembre de 2007.
En el caso de Baruta, la regulación es un poco más
específica en cuanto a la determinación de los terrenos
que se consideran ejidales, los cuales se identifican con
las poligonales correspondientes, mientras que en
Chacao no se llega a ese nivel de detalle. Del mismo
modo, ambas Ordenanzas dan prioridad a la adjudicación
de terrenos a quienes hayan sido arrendatarios y estén al
día con el Municipio.
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TIERRAS EN VENEZUELA
Lo más importante a destacar de este decretoley es que no apunta a un sentido tradicional de
propiedad, pues en su artículo 51 establece que “el título
de propiedad se adjudicará bajo la naturaleza familiar o
colectiva, con el objeto de garantizar la obtención de la
titularidad de carácter social”, es decir, que en ningún
caso se otorgará la propiedad privada y a título individual,
sino una propiedad plural en clara consonancia con los
postulados socialistas de colectivización de la propiedad
del Estado comunal13.
Este decreto-ley establece que las “Oficinas
Técnicas para la Regularización de la Tenencia de la Tierra
Urbana” son las competentes a nivel nacional, estadal y
municipal, para tramitar las solicitudes de regularización,
conjuntamente con los Comités de Tierras Urbanas,
nombrados en asambleas de ciudadanos y ciudadanas,
sin regulación alguna en lo que respecta a las reglas de su
elección14.
Para esta ley, la propiedad familiar “es el derecho
indivisible que el Estado le confiere a la familia para usar,
gozar y disponer de la tierra” (artículo 52)15. Respecto de
la propiedad colectiva, la ley señala que “es el derecho
que se le adjudica al Comité de Tierras Urbanas para su
aprovechamiento común, pudiendo ser de origen público
o privado, mediante el cual se transfiere el uso, goce,
disfrute y disposición, de acuerdo a las reglas
establecidas en el colectivo y de conformidad con
las limitaciones establecidas en el presente Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley” (artículo 53). Sin embargo,
nada dice respecto a la forma en que dicha propiedad
colectiva puede ejercerse: qué derechos y qué facultades
realmente implica, cómo se transfiere o administra, en fin
cuál es su régimen normativo.
En los casos de adquisición, por haberse verificado los
supuestos de la prescripción adquisitiva o usucapión16, la
ley prevé un lapso de 10 años de posesión y un
procedimiento administrativo para el reconocimiento de
la propiedad (artículo 77), que debe ser realizado ante el
Instituto Nacional de Tierras Urbanas (artículo 78)17, el
cual remitirá el documento al Registro para su
protocolización.
Adicionalmente, la ley otorga al Instituto Nacional de
Tierras Urbanas la potestad de dictar medidas
preventivas para la protección de la tenencia de la tierra,
emitiendo certificados de posesión. Del mismo modo,
puede ordenar la “restitución inmediata de la posesión
de la tierra de los asentamientos urbanos” e incluso
proceder a la “prohibición de enajenar y gravar el
PRINCIPALES
ASPECTOS
Fecha: Marzo 2015
Municipio, en los términos indicados supra.
Entre los aspectos más resaltantes de estas
Ordenanzas, destaca que no se indican lapsos para el
término de cada trámite, con lo que se vulnera tanto el
principio de seguridad jurídica como el derecho al debido
proceso, por cuanto los ciudadanos no tienen certeza
alguna de la extensión temporal de sus trámites, que
quedan al arbitrio de los diferentes funcionarios y
órganos involucrados.
El otro grupo normativo, con ordenanzas especiales
para la regularización de la tenencia de la tierra,
corresponde a los municipios El Hatillo y Sucre, aunque
guardan diferencias significativas entre sí, entre otros,
porque en El Hatillo existen dos Ordenanzas: la
Ordenanza para la prosecución y culminación del proceso
de la regulación de la tenencia de la tierra del casco
tradicional del Pueblo El Hatillo (publicada en la Gaceta
Municipal del Municipio El Hatillo del Estado Miranda N°
054/210 del 24 de mayo de 2010), y la Ordenanza para la
Regulación Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares del Municipio El
Hatillo del Estado Miranda de 2007, aunque reformada
parcialmente el 29 de noviembre de 2010 (publicada en la
Gaceta Municipal N° 133/2010).
La primera de estas ordenanzas pretende continuar y
terminar un proceso previo de titularización en el casco
tradicional de pueblo de El Hatillo, al cual incluso se le
impuso un lapso preclusivo (mayo de 2015), donde se
determinaron pagos superiores a lo indicado para zonas
populares (Bs 35 el metro cuadrado).
Esta Ordenanza es la única de las estudiadas que
tiene determinación de lapsos para los diferentes pasos
del procedimiento, lo cual, por su excepcionalidad, debe
destacarse.
También se debe señalar que otro elemento
diferenciador de esta Ordenanza, es que se requiere a los
solicitantes que tengan por lo menos 10 años de posesión
de buena fe, o 20 años en el caso de posesión legítima. Se
entienden por poseedores de buena fe, los que hayan
cumplido con los requisitos de la Ordenanza y del Código
Civil para ser reconocidos como tales y presenten un justo
título, además de cumplir con el lapso de tiempo antes
mencionado. Por otro lado, la misma disposición señala
que son poseedores legítimos los que con “ánimo de
dueño hayan detentado el terreno por 20 años o más de
forma continua, ininterrumpida, pacífica, pública y no
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En lo que tiene que ver con el precio, la Ordenanza
de Baruta establece que en principio el mismo se
determinará de acuerdo con la “Planta de Valores
elaborada por la Dirección de Planificación Urbana y
Catastro” aprobada, además, por la Cámara Municipal
(artículo 25), lo cual pareciera no ser acorde a los
lineamientos del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Especial de Regularización Integral de La Tenencia
de la Tierra de los Asentamientos Urbanos o
Periurbanos , que exige sólo el pago de una milésima de
bolívar por metro cuadrado, por lo que al ser posterior
el decreto-ley pareciera no ser aplicable esa disposición
de la Ordenanza. Sin embargo, debe destacarse que la
Ordenanza también permite la “enajenación gratuita de
los terrenos municipales” previa autorización de la
Cámara (parágrafo único del artículo 25).
Algo que también debe resaltarse es que en Baruta
no pueden enajenarse terrenos municipales, sino
constan estudios técnicos que certifiquen que los
mismos no están en condiciones de riesgo o amenaza a
personas o bienes (artículo 31), disposición que debería
incorporarse en todo el ordenamiento jurídico sobre la
materia por razones obvias.
Ambas Alcaldías además asumen lo relativo a la
asesoría sobre los trámites a realizar y la redacción y
presentación de los documentos antes el Registro.
Sobre este punto debe destacarse que en Chacao se
ofrece también asesoría sobre los trámites a realizar en
otras instituciones públicas vinculadas, como es el
SENIAT, por ejemplo, en el caso de declaraciones
sucesorales.
No existe un procedimiento en materia de
titularización de tenencia de la tierra, por lo que surge la
duda sobre si el procedimiento aplicable es el
establecido en el Decreto con Rango, Valor y Fuerza de
Ley Especial de Regularización Integral de la Tenencia de
la Tierra de los Asentamientos Urbanos y Periurbanos, y
en tal sentido, para dar una respuesta se considera
determinante el tipo de propiedad que se quiere
reconocer.
Es decir, si la política del Municipio es reconocer la
propiedad como familiar o colectiva, se aplica este
decreto-ley, pero si se quiere adjudicar la tierra bajo el
régimen de propiedad individual, debe seguirse el
procedimiento de la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal en lo atinente a la disposición de bienes del
PRINCIPALES
ASPECTOS
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familia, especialmente a aquellas en condición de
vulnerabilidad social”, mediante la cogestión entre la
Comunidad y el Municipio (artículo 2).
En términos generales, la Ordenanza muestra su
apego a la estructura y principios señalados en el Decreto
con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos o Periurbanos.
Al igual que en el decreto-ley se declara que los tipos
de propiedad reconocidas mediante los procedimientos
previstos en la Ordenanza son dos: la familiar y la
colectiva (artículo 26), y se establece como base del
precio del terreno un milésimo de bolívar por metro
cuadrado (artículo 32), y como extensión máxima del
terreno los 400 metros cuadrados (artículo 31).
Un elemento muy importante es que se excluyen a
“quienes promuevan o realicen tomas y ocupaciones
ilegales” (parágrafo único, artículo 9), y se indica que en
el caso de conflicto entre el padre y la madre por la
propiedad del inmueble, debe prevalecer la protección al
interés superior del niño, niña y adolescente (artículo 10).
Asimismo, se permiten los usos mixtos de la propiedad
(residencial y comercial), siempre que estén separados,
señalándose que en la planta baja se verificará la
actividad comercial familiar y los niveles superiores
exclusivamente se utilizarán como vivienda (artículo 36).
El expediente que debe ser sustanciado para la
regularización de la tenencia de la tierra es
responsabilidad de la Oficina Técnica Municipal, quien
debe recabar tanto la solicitud como el informe
preliminar que indique la pertinencia del proceso de
regularización con participación de la Dirección de
Catastro Municipal y la Sindicatura Municipal, para luego
ser presentado al Alcalde (artículo 41). Al igual que en
todos los casos anteriores, el Municipio debe verificar la
información contenida en los expedientes (artículo 50).
Hecho esto, la Oficina Técnica Municipal debe emitir el
Certificado de Futuro, que no es otra cosa que el
Certificado de Posesión señalado en el artículo 56 del
Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos o Periurbanos.
El Alcalde, previa revisión del informe que le envíe la
Oficina Técnica Municipal, remitirá al Concejo Municipal la
solicitud de regularización de la tierra, a los efectos de
que este proceda a la desafectación si fuere el caso, y
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equívoca” (artículo 13).
La otra ordenanza del Municipio El Hatillo es para
zonas populares y es más parecida a la ley vigente a
partir de 2006 (derogada en 2011): la Ley Especial de
Regularización Integral de la Tenencia de la Tierra de los
Asentamientos Urbanos Populares (LERITTAUP),
aunque en esa ordenanza no se expresa el tipo de
propiedad que se reconoce a diferencia de la ley
mencionada, por lo cual se entiende que es la prevista
en el artículo 115 de la Constitución18. El precio
establecido para las parcelas también difiere de la
anterior Ordenanza, pues lo ubica en Bs. 1 por metro
cuadrado.
Esta ordenanza contiene los pasos y órganos que
han de intervenir en el proceso de regularización, pero,
sin indicación alguna de los lapsos que tiene cada uno
para la toma de sus decisiones o trámites que debe
realizar. Tampoco señala la Ordenanza lo que debe
hacerse en caso de ser negada la solicitud. En todo caso,
esto puede subsanarse aplicando de forma supletoria
las disposiciones de la Ley Orgánica de Procedimientos
Administrativos.
Del mismo modo, al igual que en los municipios
antes mencionados, la Alcaldía se encarga de elaborar
los documentos y hacer todos los trámites necesarios
para su suscripción y protocolización, aunque no se hace
ninguna indicación sobre asesoría en los procedimientos
ante otras instancias administrativas19.
En el Municipio Sucre la normativa que regula esta
materia es la “Ordenanza de Progreso Popular: “Mi
propiedad” Regularización de la Tenencia de la Tierra
Urbana en Jurisdicción del Municipio Sucre del Estado
Bolivariano de Miranda (tal es su nombre completo)
(publicada en la Gaceta Municipal N° 308-11/2014 del 12
de noviembre de 2014).
Esta ordenanza contiene algunas particularidades
respecto a las analizadas hasta ahora y además, es el
supuesto normativo más reciente (finales de 2014), por
lo que sin duda recoge aspectos interesantes de la
práctica en este ámbito. Por ejemplo, además del pago
que ha de hacer el beneficiario, se establece
adicionalmente una “contraprestación” que se vería
reflejada en un proyecto de mejoramiento del entorno,
ejecutado por la propia comunidad con la asesoría y
ayuda de la Alcaldía. En este sentido, se prevé un
objetivo o fin de la Ordenanza: dar prioridad “a la
PRINCIPALES
ASPECTOS
Fecha: Marzo 2015
INCIDENCIA SOBRE EL DERECHO DE PROPIEDAD
En Venezuela, hasta que la regularización de la
tenencia de la tierra se constituyera en una política de
Estado, se fue creando un régimen jurídico muy peculiar,
paralelo al formal20, aunque al mismo tiempo integrado a
éste, que demuestra la importancia que tiene para toda
persona el derecho de propiedad sobre su vivienda.
En efecto, por la labor realizada fundamentalmente
por organizaciones sociales, los tribunales reconocían (y
siguen haciéndolo) la propiedad de la persona sobre la
bienhechuría construida sobre el terreno, aunque este no
fuera de su propiedad. Esto se lograba con la obtención
de un título, que se llama “supletorio” y para ello se debía
acudir a un tribunal siguiendo un procedimiento no
contencioso21, por el cual el juez declara que esa persona
es el propietario del bien inmueble que está sobre el
terreno.
Sin embargo, como la información relativa al
otorgamiento de estos títulos no está sistematizada y se
basa en una manifestación testimonial sobre los linderos
y características del bien inmueble construido encima del
terreno, la seguridad jurídica se basa, fundamentalmente
en la buena fe, más que en mecanismos institucionales o
técnicos, como puede ser la medición del terreno por un
topógrafo u otros detalles técnicos, por lo que puede
ocurrir que dos personas tengan títulos supletorios por
un mismo inmueble o que los linderos de la bienhechuría
no estén claros y se solapen con la de otra u otras.
La otra peculiaridad del régimen existente antes de la
normativa de regularización, y que aún existe en paralelo
a esta -porque no se han regularizado todas las tierras en
estos asentamientos populares, y además, se siguen
ocupando terrenos y construyendo nuevas viviendas - es
que las bienhechurías se comercializan como si las tierras
fueran de los que las construyeron, y aunque los precios
sean inferiores a los de los bienes inmuebles del régimen
de propiedad formal, su comercialización se rige por las
leyes del mercado: oferta y demanda. De hecho, existe la
costumbre de usar las mismas figuras jurídicas que las del
derecho civil formal: venta, arrendamiento o sucesión.
En el mismo sentido, llama la atención que se trata de
una realidad tan asumida culturalmente, que los
Municipios tienen oficinas22 para apoyar a los ciudadanos
de estos asentamientos a dirimir sus conflictos vecinales
por razón de sus viviendas, e incluso, de los terrenos que
ocupan, por problemas de paso, linderos, molestias por
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autorice al Alcalde para la enajenación de las tierras a los
beneficiarios (artículo 42). Recibida la solicitud en la
Secretaría del Concejo Municipal, el pleno del Concejo la
aprueba o no por mayoría absoluta (artículo 43). Por
supuesto, en los casos de desafectación se aplica la
mayoría establecida en la Ley Orgánica del Poder Público
Municipal (3/4 partes). Del mismo modo que en los casos
de ejidos se requiere la opinión de la Contraloría
Municipal (artículo 44). En todos los supuestos
mencionados, también es necesaria la opinión favorable
del Consejo Local de Planificación Local.
Como en los casos anteriores, queda bajo la
responsabilidad de la Alcaldía la realización de todos los
trámites necesarios para otorgar y protocolizar la
enajenación de la parcela ante el Registro (artículo 55).
Se debe señalar que la Ordenanza no indica
procedimiento alguno en el caso que se inicie de oficio,
pero los requisitos no pueden ser diferentes, y sobre
todo, las autorizaciones e informes previos no han de
variar, por lo que el procedimiento también debe ser el
mismo.
Es necesario destacar que la Ordenanza no
establece un procedimiento para el caso de
regularización en el supuesto de tierras privadas,
limitándose a señalar que el llamado Certificado de
Futuro será emitido en la fase media del procedimiento,
cuando “se haya comprobado la ocupación permanente
de los beneficiarios, previa regularización de la condición
jurídica de la tierra”, por lo que en tales supuestos se
considera que lo aplicable es lo previsto en el Decreto con
Rango, Valor y Fuerza de Ley Especial de Regularización
Integral de la Tenencia de la Tierra de los Asentamientos
Urbanos o Periurbanos.
Finalmente, se debe resaltar que si bien el
objetivo principal de esta Ordenanza es la titularización
de la tierra, no es menos cierto que también lo es la
cogestión integral entre el Municipio y la comunidad
(artículo 2), por lo que dicha actividad debe
complementarse con un plan de desarrollo, que permita
mejorar o incluir los servicios públicos necesarios para la
comunidad, pues ha de entenderse que la titularización
es sólo el primer paso para incorporar a las comunidades
populares en la ordenación urbanística de la ciudad. Esto
debería preverse en las ordenanzas de los demás
municipios, objeto de estudio.
PRINCIPALES
ASPECTOS
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mantenimiento/conservación, mejora y/o reparación.
Ahora bien, los atributos de la propiedad individual
no siempre se pueden ejercer de manera clara y darse
entonces las consecuencias positivas de ser propietario,
porque, de acuerdo con el Decreto con rango, valor y
fuerza de ley especial de regularización integral de la
tenencia de la tierra de los asentamientos urbanos o
periurbanos y la ordenanza de Sucre, existen otros dos
tipos de titularidad: la familiar y la colectiva.
Este desconocimiento del derecho a la propiedad
individual es preocupante25, entre otros, por la falta de
regulación de cómo han de manejarse en estos casos
esos tipos de titularidad, y más aún, en el caso de las
propiedades colectivas, pues no se determinan los modos
de administrar y disponer de los bienes, ni cómo debe
estimarse el peso en las votaciones para tomar decisiones
a esos efectos, por no hablar de temas más complejos
como la declaración de rentas derivadas de esas
propiedades o el inevitable supuesto de las sucesiones.
En el caso de la propiedad familiar, en cambio, esta falta
de regulación es más fácilmente subsanable, porque
puede acudirse subsidiariamente a las normas del
derecho de familia y de protección a los niños, niñas y
adolescentes para la gestión y disposición de bienes,
como en efecto lo establece la Ordenanza de Sucre.
No obstante a la larga esta situación se vuelve menos
alarmante, porque, por lo menos en la normativa
analizada, se vuelve al régimen general de la propiedad
individual, ya que no se prohíbe que la propiedad familiar
o colectiva se pueda enajenar a un individuo, con lo que
se diluye en el tiempo y luego, se elimina el carácter
colectivista originalmente atribuido.
Otro hecho negativo de la regulación contenida en el
Decreto con rango, valor y fuerza de ley especial de
regularización integral de la tenencia de la tierra de los
asentamientos urbanos o periurbanos respecto del
régimen del derecho de propiedad general, se presenta
en el caso del procedimiento para declarar la titularidad
en un terreno propiedad de un particular que ha sido
ocupado y en el que su ocupante es poseedor de una
bienhechuría, ya que no se remite tal tipo de asuntos a los
órganos jurisdiccionales, sino que se introducen
elementos de tal envergadura, como la presunción a
favor de la posesión y el decaimiento de todo juicio sobre
la propiedad. Esto manifiesta contrariedad con el derecho
al debido proceso y a la tutela judicial efectiva (artículo 49
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS
TIERRAS EN VENEZUELA
construcción o remodelación, entre otros.
Aún con todas estas formas jurídicas, que han
paliado la precariedad de la situación de estas personas,
sin duda, la titularidad de la tierra representa el primer
paso para dar a los propietarios de las bienhechurías un
mayor sentido de pertenencia y de vinculación con su
inmueble, incentivando así su mantenimiento,
conservación y mejora, y además otorgarles una
verdadera seguridad jurídica.
Asimismo, la regularización de la tenencia con el
reconocimiento de la propiedad permite que los
inmuebles objeto de esta titularización, tengan mayor
valor, lo que redunda a favor de la familia o persona,
titular del derecho de propiedad, con lo cual su
patrimonio crece y le permite además acceder a
créditos.
Sin embargo, este proceso debería ir acompañado
por una mejora de la zona urbana, de sus servicios
públicos, de su seguridad, de manera de ir integrando
estos asentamientos de manera real, no sólo
jurídicamente, a la ciudad “formal”.
No deberían existir dos realidades en una misma
ciudad, o más aún, dos modos de ciudadanía, una más
precaria que la otra. Eso, tan fácil de apreciar, está
directamente relacionado con el principio más básico de
toda concepción republicana: el de la igualdad de todos
ante la ley, pues esta otorga las facultades de la
propiedad a todos los titulares y no sólo a algunos, y por
ello, si bien no es una solución para los problemas de la
ciudad, la titularidad de la tierra, se puede calificar como
un buen inicio hacia la ciudadanía.
Sin duda, la transferencia de la propiedad a los
poseedores, que cumplan con los requisitos y el
procedimiento previsto en las ordenanzas respectivas,
comporta la libertad23 de los beneficiarios de ejercer los
atributos propios de la propiedad, es decir, goce, uso y
disposición24 de los terrenos y de sus viviendas.
Además, la libertad – en cuanto propietario – se
refleja también en las libertades económicas del
beneficiario de poder hipotecar su vivienda y así obtener
créditos que le permitan ejercer su libertad económica y
de empresa y transformarse en un emprendedor,
iniciando un negocio propio.
Sin embargo, dicha libertad conlleva a la
responsabilidad: los beneficiarios de la regularización
deben adoptar las medidas necesarias para su
PRINCIPALES
ASPECTOS
Fecha: Marzo 2015
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS
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de la Constitución), colocando al propietario del terreno
y reclamante de su derecho de propiedad en una obvia
desventaja, que en nada abona a favor de la seguridad
jurídica, ni del propio respeto que el Estado debe tener
por el derecho de propiedad, así como tampoco de las
garantías correspondientes para su protección.
El otro lado de esta moneda, es que por supuesto el
reconocimiento del derecho de propiedad de un
particular sobre un bien del Estado, implica una
disminución de su patrimonio, pero en realidad se trata
de un falso dilema en la medida en que el Estado como
propietario no ha ejercido su derecho desde hace
décadas, y no sólo eso, sino que además no tiene la
intención de hacerlo. Al mismo tiempo, ese Estado tiene
la obligación constitucional de garantizar el derecho a la
vivienda26, lo que en este supuesto puede cumplir con
la simple suscripción de un documento, es decir, con un
costo económico mínimo en comparación a lo que
implica la ejecución de un plan de construcción de
viviendas, y además, resuelve un conflicto latente entre
él y los poseedores, porque con el procedimiento de
regularización se genera certeza entre ellos, con
relación a sus respectivos derechos.
Partiendo de tales consideraciones, el Estado
obtiene más ventajas que perjuicios, pues aun
disminuyendo un patrimonio, que en realidad no usa,
establece un vínculo más fuerte con el ciudadano al
reconocerle la titularidad de un derecho, y en tal
medida, ese mismo ciudadano tendrá interés en que esa
Administración Pública que le reconoce como
propietario, se mantenga y se fortalezca. De modo
entonces que la ilusoria pérdida patrimonial pública en
realidad redunda en una mayor seguridad para el
ciudadano y en igual medida en una mayor legitimidad
para el Estado.
COSTOS Y BENEFICIOS
El análisis costo beneficio en el estudio de las
políticas públicas trasciende lo meramente económico y
brinda elementos y criterios cualitativos tanto para
evaluar la ejecución de la actividad de la Administración
Pública, como para poder establecer mecanismos
eficaces para la evaluación de sus políticas públicas. En
efecto, permite “establecer quiénes son los que se
llevan las ganancias y quiénes son los que cargan con los
costos de las elecciones políticas en una sociedad donde,
se supone, todos deberían ser ganadores27”.
Un primer costo relevante es el económico para el
Municipio, es decir, el nivel de gastos e inversión28
dirigido a la consecución del objeto de la ordenanza que
regula el proceso de titularización, en que han de incluirse
el costo de los funcionarios necesarios para lograrlo y las
erogaciones que, por notificaciones y registro, hayan de
hacerse. Estos son costos adicionales para los Municipios,
ya que los procesos de titularización de tierras afectan a
muchos ciudadanos y por ello, se requiere de un equipo
especial para ello.
Además, debe resaltarse un aspecto que sólo es
considerado en el caso de Baruta, que es el análisis de
riesgo de los terrenos, de modo que los mismos no
impliquen un peligro para los poseedores o terceros.
Resulta sorprendente, que este factor tan significativo no
sea tomado en cuenta en los demás Municipios, aunque
su costo puede ser alto, por el carácter técnico de ese
estudio.
También el Municipio incurre en costos de
información29, porque es complejo reunir la información
de los solicitantes con todos los recaudos legalmente
exigidos, así como identificar, conforme a las exigencias
legales, a los verdaderos beneficiarios del derecho de
regularización de la tenencia de la tierra.
Asimismo, hay costos de negociación30 para el Municipio,
ya que el Alcalde se debe trasladar al Registro31, las
decisión de desafectación del terreno debe ser tomada
por las ¾ partes de un órgano colegiado, el Concejo
Municipal y además, intervienen varias dependencias del
Municipio, entre las cuales, destaca el Consejo Local de
Planificación Pública Local que no siempre es fácil que
tenga el quórum requerido.
Por otra parte, para el ciudadano, un costo
importante puede ser el de información32, aunque en
todos los casos analizados existen campañas
institucionales para informarlos en en todos los
municipios (con la sola excepción del Municipio El
Hatillo), en las respectivas páginas web municipales se
dan las indicaciones de los pasos a realizar y los órganos o
dependencias involucrados en el proceso.
COSTO BENEFICIOS
Fecha: Marzo 2015
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS
TIERRAS EN VENEZUELA
En cuanto al costo de negociación, se refiere en el
ámbito del ciudadano, sobre todo, la determinación del
tiempo que supone el procedimiento para la obtención
de la titularidad y la claridad de las normas que lo
establecen en cuanto a los responsables y sus
competencias.
Este es uno de los elementos más difíciles de
sopesar en la medida en que la mayoría de los
Municipios (con la única excepción del Casco central de
El Hatillo), si bien están claramente establecidos los
requisitos para la solicitud, no hay procedimientos
definidos con lapsos de cumplimiento para dar
seguridad al ciudadano. Las dependencias competentes
están claramente identificadas, pero el proceso puede
ser algo complejo en la medida que cada terreno
requiere para su desafectación y regularización de la
tenencia del visto bueno de varias dependencias, y
además, intervienen el órgano legislativo y ejecutivo del
Municipio. Sin embargo, como se trata de bienes de
dominio público, el cumplimiento de estas exigencias es
obligatorio.
El costo de cumplimiento se refiere a toda la
tramitación de los pasos que ejecuten la decisión
favorable de la titularidad de la tierra, en este caso, una
vez tomada la decisión, todo lo referido a la
protocolización es responsabilidad del ciudadano, lo que
puede representar una inversión de tiempo y de dinero
importante, no sólo porque implica el pago de los
costos de registro, sino que además los honorarios de
los abogados que redacten el documento de compraventa. Sin embargo, este costo no existe en la mayoría
de los Municipios, porque el documento lo redacta,
según el caso, su departamento legal o sindicatura, y
dado el carácter social de la transacción su costo es
asumido por el Estado, como, de hecho, establecen la
mayoría de las ordenanzas, objeto de este estudio.
El costo de ejecución se mide ex post facto del
proceso de adjudicación y está relacionado con el
respeto mismo al derecho a la propiedad, una vez que
se ha adjudicado el terreno o reconocido su propiedad.
En este sentido, no se cuenta con estudios que evalúen
las adjudicaciones realizadas, para determinar, entre
otros, la facilidad de la posterior transferencia de la
propiedad a terceros, la dinámica del ejercicio de los
atributos de la propiedad, sobre todo, en los casos de
titularidad plural, e incluso, si el sistema financiero acepta
este reconocimiento y constituye realmente hipotecas
como garantías de préstamos a las familias para facilitar
sus actividades de desarrollo económico.
Las consideraciones en torno a la oportunidad de
optar o no por la regularización de la tenencia de la tierra
(el costo de oportunidad) resultan evidentes cuando se
contrasta la diferencia de la situación de la persona ante
las alternativas de hacer o no hacer nada al respecto. En
ese sentido, para el ciudadano existe una diferencia
significativa entre mantenerse como poseedor precario
de un terreno, siendo propietario apenas de la
bienhechuría, que el ser propietario, en puridad, de la
vivienda que habita.
En suma, resulta evidente que la regulación en
materia de tenencia de tierras es beneficiosa para el
ciudadano, aunque aparentemente, no tanto para el
Municipio, porque implica importantes costos. Sin
embargo, esto no es tan cierto, porque el Municipio
recibirá otros beneficios, como la percepción de tasas por
la realización del proceso, y de otros impuestos y/o
tributos, aunque sean bajos.
En realidad, el Municipio sobre todo se beneficia,
porque la información recabada puede ayudarlo a
orientar mejor sus políticas públicas, incluyendo aquellas
relativas a la planificación pública (obras, servicios,
urbanismo, gestión ambiental, etc.). De allí que además el
uso eficiente de dicha información se traduzca en otro
beneficio para la población del Municipio, que podrá
tener mejores servicios y condiciones de vida.
Asimismo, el Municipio se beneficia de la asunción de
responsabilidad de sus habitantes, que deriva del
reconocimiento de la propiedad de los beneficiarios; y,
por último, el Municipio – y sus miembros, especialmente
el Alcalde y/o los Concejales – se benefician por el
impacto político positivo que a nivel electoral la
transferencia de la propiedad podría generar en la
población del Municipio y, en particular, en sus
beneficiarios directos.
No obstante es importante que esta regularización
vaya acompañada de una política de limitación de la
ocupación y la invasión, porque si no es así, sirve más bien
como incentivo a ocupar, porque el Estado a la larga
reconoce un derecho legítimo sobre esa tierra invadida u
ocupada. De hecho, en Venezuela eso es lo que ha
COSTO BENEFICIOS
Fecha: Marzo 2015
RÉGIMEN MUNICIPAL DE LA TITULARIZACIÓN DE LAS
TIERRAS EN VENEZUELA
ocurrido34, por un discurso demagógico a nivel
gubernamental, una política de irrespeto a la propiedad
privada35, y en este caso concretamente, por disposiciones
del Decreto con rango, valor y fuerza de ley especial de
regularización integral de la tenencia de la tierra de los
asentamientos urbanos o periurbanos como las que
permiten obtener un certificado de posesión de manera
bastante sencilla y medidas preventivas en contra de
ciudadanos propietarios, sin acudir a los tribunales. La
legislación municipal, en cambio, es más acotada, pero es
importante que el marco de regulación nacional también lo
sea y la jurisprudencia interprete de acuerdo a lo que
establece la Constitución y no el Plan de la Patria36.
Notas de Paginas
3/ CLICHEVSKY, Nora, Pobreza y acceso al suelo urbano. Algunas políticas sobre los
procesos de regularización en Venezuela, Naciones Unidas CEPAL, diciembre de 2003,
Santiago de Chile.
4/ De acuerdo con Provea en el año 2005, el 53% de las viviendas se encontraban en
barrios. Vid. PROVEA (2005). Derecho a la vivienda y hábitat dignos en Venezuela.
Balance 1999-2005. p. 7. Documento en línea disponible en http://
www.derechos.org.ve/pw/wp-content/uploads/05_Informe_Especial.pdf, consultado
el 24-03-15
5/CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 44.
6/CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, pp. 16-19.
7/CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 51.
8/CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 52.
9/CLICHEVSKY, Nora, OBCIT, p. 52.
10/ Publicada en la Gaceta Oficial N° 38.480 del 17 de julio de 2006.
11/ TURUHPIAL, Héctor, Teoría General y régimen jurídico del dominio público en
Venezuela, publicado por FUNEDA, Caracas, 2008, pp. 9-13.
12/ Publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria N° 6015 del 28 de diciembre 2010.
13/ Se trata de un Estado “socialista, policial, militarista y centralizado, con una doctrina
oficial bolivariana, que se identificaba como el “Socialismo del siglo XXI” con un sistema
económico marxista (BREWER-CARÍAS, Allan, Hacia la consolidación de un Estado
Socialista, Centralizado, Policial y Militarista. Editorial Jurídica Venezolana, 2007,
Caracas.
14/ Al Comité de Tierras hace referencia el artículo 31 de la Ley Orgánica de las Comunas
como un comité de gestión que articula las organizaciones sociales de la Comuna con
los órganos del poder público a los efectos de la aprobación de los planes o proyectos.
15/ A este respecto debe destacarse que la norma indica que el Estado no reconoce la
propiedad sino que la confiere, lo cual, en estrictos términos jurídicos y especialmente
en este caso, es completamente inadecuado, porque se trata de reconocer un hecho
preexistente (la posesión) que hace necesario sólo el reconocimiento de la propiedad,
no su otorgamiento.
16/ “Usucapión. Del latín usucapio, de usus, uso o posesión, y capere, tomar o adquirir;
la adquisición del dominio a través de la prolongada posesión en concepto de dueño”.
Vid. Cabanellas, Guillemo (1979). Diccionario Jurídico Elemental. Heliasta. Buenos Aires.
p. 322.
17/ Esto conforme a la legislación general sobre la materia, el Código Civil, es
competencia de los órganos jurisdiccionales.
18/De hecho, según nos ha informado la Sindicatura del Municipio, se otorga la
propiedad privada.
19/ En la práctica se asesora al ciudadano para que obtenga todos los documentos
necesarios, pero si son externos al Municipio, él debe realizar sus trámites.
20/ Sobre esto hizo un estudio NIKKEN, Pedro; PEREZ PERDOMO, Rogelio et alia.
Estudio de una medición oficial en conflictos relacionados con vivienda en los barrios
de Caracas, en “Sociología jurídica. Materiales para el estudio de la carrera de
Derecho”, publicado por la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la UCV, 2000,
Caracas, 325-344.
21/ Artículos 936 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
22/ Generalmente las de justicia municipal, atención al ciudadano o de medios
alternativos de conflictos.
23/ COOTER, R., y ULEN, R., Derecho y economía, Fondo de Cultura Económica, México
D.F., 2008, p. 118.
24/ KUMMEROW, G., Bienes y derechos reales, UCV, Caracas, 1969, pp. 239 y ss.
25/ Especialmente desde 2007, con la propuesta de reforma constitucional rechazada
por la mayoría de los venezolanos, el gobierno dice estar en un proceso de transición al
socialismo y se hace referencia a una propiedad social como el ideal de tipo de
propiedad y el socialismo como el modelo ecónomico que debe imperar en Venezuela
(Vid. LOUZA SCOGNAMIGLIO, Laura, La pretendida función social de la propiedad en
Venezuela, en la obra colectica “Constitución, Derecho Administrativo y Proceso:
vigencia, reforma e innovación, FUNEDA; UCAB et alia; 2014, Valencia, 567-586). En la
actualidad, esta doctrina socialista se recoge en el “Plan de la Patria” (Segundo Plan
Socialista de Desarrollo Económico y social de la Nación, 2013-2019), publicado en
Gaceta Oficial Nº 6.118 Extraordinario de fecha 4 de diciembre de 2013, que es la base
de toda la legislación nacional, más que la Constitución, y establece, precisamente,
como uno de sus objetivos principales: “Continuar construyendo el socialismo
bolivariano del siglo XXI”. Llama la atención que este Plan se publicó en Gaceta Oficial
como un acto con fuerza de ley, pero no es una ley en sí. No se siguieron los
procedimientos constitucionales para su aprobación. Esto es extraño, porque el
gobierno cuenta con la mayoría en la Asamblea Nacional para aprobar una ley
ordinaria, sin embargo, probablemente, no todos los diputados oficialistas estaban de
acuerdo con este Plan porque plantea la implantación del régimen marxista como su
real objetivo.
26/ Artículo 82 de la Constitución: Toda persona tiene derecho a una vivienda
adecuada, segura, cómoda, higiénicas, con servicios básicos esenciales que incluyan un
hábitat que humanice las relaciones familiares,
vecinales y comunitarias. La satisfacción progresiva de este derecho es obligación
compartida entre los ciudadanos y el Estado en todos sus ámbitos. El Estado dará
prioridad a las familias y garantizará los medios para que éstas y especialmente las de
escasos recursos, puedan acceder a las políticas sociales y al crédito para la
construcción, adquisición o ampliación de viviendas
27/ CANTÓ, Leandro. La técnica del análisis costo-beneficio. ¿En qué consiste? ¿Por qué
es útil?, Cedice. 1997. Caracas. p. 9.
28/ CANTÓ, L., OBCIT, p. 11.
29/ Es el costo de obtener la información necesaria, primero para saber sobre la
posibilidad de regularizar la tenencia de la parcela que ocupa, y segundo, la
determinación clara y entendible de los requisitos para presentar la correspondiente
solicitud.
30/ El costo de negociación implica el tiempo y los recursos destinados a lograr el
intercambio.
31/ Por lo menos en el caso del municipio El Hatillo en que el registro no se traslada.
32/ Es el costo de obtener la información necesaria, primero para saber sobre la
posibilidad de regularizar la tenencia de la parcela que ocupa, y segundo, la
determinación clara y entendible de los requisitos para presentar la correspondiente
solicitud.
33/ Este se calcula con la determinación de los costos operativos de la decisión que
termine el procedimiento y su posterior ejecución.
34/ La organización Provea estima que entre octubre de 2010 y septiembre de 2011
hubo 63 casos de ocupaciones de terrenos baldíos e inmuebles en el ámbito nacional,
que involucran a 6 mil 124 familias. Esto representa un 69% más que el período anterior,
cuando hubo 45 casos de ocupaciones. De los casos estudiados, 73% correspondieron a
la modalidad de intervención de tierras baldías y el 27% a ocupación de inmuebles.
35/ Vid. Anexo “Cronología de adquisiciones forzosas del Ejecutivo Nacional de 2005 a
2012” del artículo de Samantha Sánchez Miralles, titulado “La expropiación de los
Proyectos Hamaca, Petrozuata y Corocoro. La demanda de CONOCO PHILLIPS ante el
CIADI”, que publicará FUNEDA en la obra colectiva de sus 20 años, que está en
imprenta. Ver también la obra “¿Expropiaciones o Vías de Hecho? de Antonio Canova,
Luis Alfonso Herrera y Karina Anzola, publicada por FUNEDA y la UCAB, en los capítulos
5 al 7, Caracas, 2008. Ver, además, el artículo “Conozca las nacionalizaciones y
expropiaciones que ha realizado Hugo Chávez desde el 2007”, publicado por
Noticias24 el 1-11-2010, disponible en: http://economia.noticias24.com/noticia/38706/
conozca-las-nacionalizaciones-y-expropiaciones-que-ha-realizado-hugo-chavez-desde-el
-2007/. Ver José Ignacio Hernández, “Administración Pública, desarrollo y libertad en
Venezuela. Algunas ideas en torno a la reforma administrativa en Venezuela”, editado
por Fundación Estudios de Derecho Administrativo, Caracas, 2012, pp. 189-191.
36/ La presidenta del Tribunal Supremo de justicia aclaró que las acciones desarrolladas
en el 2013 por el Poder Judicial servirán de base a los fines y objetivos propuestos en el
marco del Plan de la Patria 2013-2019. Discurso de la presidenta del Tribunal Supremo
de Justicia, con ocasión de la apertura del año judicial 2014, publicado en nota de
prensa del 24 de enero de 2014, http://www.tsj.gov.ve/informacion/notasdeprensa/
notasdeprensa.asp?codigo=11690
COSTO BENEFICIOS
Fecha: Marzo 2015
RECOMENDACIONES
Se sugiere masificar los esfuerzos por regularizar la titularidad de la tierra, y de ser posible, realizar campañas que
permitan la incorporación del mayor número de propietarios posibles.
Es importante hacer el análisis de riesgo de los terrenos, cuya titularidad se va a reconocer.
Se recomienda prever mecanismos para cambiar la “ciudad informal” y mejorar sus condiciones urbanoambientales; la regularización es sólo el primer paso para lograr una mejora integral de la zona.
Se deben regular los aspectos más significativos sobre la operatividad de la propiedad plural, sobre todo en lo que
respecta a los derechos de las minorías, o incluso, eliminar la propiedad plural.
Debe dejarse a los tribunales los casos en que las tierras ocupadas sean de un particular, no resolverse en vía
administrativa con presunciones a favor del poseedor.
Deben establecerse mecanismos de cooperación institucionales entre los órganos y entes involucrados en la
titularización de la tierra, a fin de hacer más ágil y amigable el proceso.
Deben mejorarse los procedimientos establecidos para dar seguridad jurídica a los ciudadanos.
Deben crearse mecanismos de seguimiento y apoyo, luego de la titularización, servirían como medios de
consolidación de la comunidad y facilitaría su inclusión en el desarrollo urbanístico de la ciudad.
Elaborado por
Laura Louza Scognamiglio .
Alí Daniels Pinto.
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CONCLUSIONES
La regularización de la titularidad de la tierra es un acto de justicia social con beneficios individuales, para la comunidad
y el Estado e implica un reconocimiento importante del derecho de propiedad.
Los costos económicos que representa para el Estado la adjudicación de terrenos públicos quedan superados por
los beneficios que se generan con la titularización.
El precio establecido para la adquisición de los terrenos, de carácter prácticamente simbólico, permite el acceso a
la propiedad a ciudadanos que de otra manera no podrían ser propietarios.
En el proceso de regularización se da preferencia en algunos Municipios y en la legislación nacional a la propiedad
plural sobre la individual sin regular los aspectos más básicos de la primera, sobre todo en el caso de la propiedad
colectiva.
Los procesos de regularización en caso de terrenos propiedad de particulares, regulados por la legislación nacional
(no la municipal) son violatorios del derecho constitucional al debido proceso y a la tutela judicial efectiva y además,
establecen mecanismos que favorecen la posición del poseedor por encima de la del propietario, que en realidad
tiene un mejor derecho desde el punto de vista jurídico, por su condición de propietario, aunque no haya usado su
terreno.
Los procedimientos de adjudicación de la titularidad, con una sola excepción (la regularización de la tenencia de la
tierra en el Casco del Hatillo), carecen de lapsos de ejecución, por lo que los mismos no cumplen con los parámetros
mínimos de cumplimiento del derecho al debido proceso, dejándose un amplio margen a la discrecionalidad, en
detrimento de la seguridad jurídica.
La Ordenanza del Municipio Sucre prevé mecanismos para cambiar la “ciudad informal” y mejorar sus condiciones
urbano-ambientales; la regularización es sólo el primer paso para establecer lazos con la comunidad y lograr una
mejora integral de la zona. Las demás no prevén estos mecanismos, se limitan al proceso de regularización de la
tenencia de la tierra.
La ordenanza de Baruta establece la necesidad de hacer un análisis de riesgo de los terrenos cuya propiedad se va
a reconocer.
CONCLUSIÓN Y
RECOMENDACIONES
Fecha: Marzo 2015