תכנון אסטרטגי ברשויות מקומיות - מיצוב
תכנון אסטרטגי ברשויות מקומיות בשנים האחרונות החלו רשויות מקומיות רבות לגלות את הצורך והחשיבות של תכנון אסטרטגי .הרשויות אמורות להעניק מגוון רחב של שירותים לתושביהן ,במשאבים מוגבלים ולא גדולים ,ועל כן קביעת סדרי עדיפויות היא קריטית עבורן. בבואה לערוך תכנון אסטרטגי על הרשות המקומית לקבל החלטות בשלושת הנושאים הבאים : )א( מיצוב ) :(Positioningאיזו עמדה ומיקום מעוניינת הרשות לתפוס בתודעתם של תושביה ,של דעת הקהל במדינה ,של רשויות השלטון ועוד ,וזאת לעומת רשויות מקומיות אחרות ,ומה הייחודיות שלה לעומתם . )ב( תמהיל השירותים ) :(Mixמהו מגוון השירותים שהרשות המקומיות רוצה ויכולה להציע לתושביה ומהם הרכבם ורמתם. )ג( יזמות כלכלית :באיזו מידה מעוניינת הרשות להיות מעורבת בפיתוח הכלכלי ובפעילות העסקית בתחומה. הערכת מצב לפני שניתן לגשת לקבלת ההחלטות המרכזיות ,על הרשות המקומית לעשות הערכת מצב ביחס לשלוש קבוצות של נתונים; )א( תנאי שטח פיסיים .תנאי השטח הפיסיים הם התנאים ההתחלתיים ,אשר אינם תלויים ברשות ,ועליהם מתבסס תהליך התכנון האסטרטגי .אמנם ,ישנם תנאי שטח שניתן לשנות או ליצור ,לדוגמה :ניתן לבנות אגם מלאכותי במקום צחיח כמוקד משיכה תיירותי ,או ליצור אתר דתי על-ידי פיתוח ופרסום של קבר של אישיות דתית מפורסמת .אך השאלה היא תמיד באיזו עלות לעומת התועלת שתצמח לרשות מהשינוי .תנאי השטח העיקריים אותם צריכה הרשות להביא בחשבון בתהליך התכנון מפורטים בטבלה הבאה. תנאי שטח פיסיים של רשות מקומית אקולוגיה: מבנה טופוגרפי ,סוגי קרקע נוף ,קרבה לים או למקור מים ,אקלים. משאבי טבע: מינרלים ופוספטים ,מעיינות ,צמחייה ,קרקעות. אתרים : ארכיאולוגיים ,היסטוריים ודתיים מיקום ודרכי נישה למקומות אחרים : מיקום ישובים אחרים ומידת האפשרות להשתמש בשירותיהם )חינוך ,מסחר ,תרבות ובידוק, שירותים ממלכתיים וכד'( .מיקום יחסית למסופי תחבורה מרכזיים )נמלי ים ואויר(. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 1 פקס 03- )ב( קבוצות מטרה -צפיותיהן וערכיהן .הרשות המקומית איננה פועלת בחלל ריק ועליה להביא בחשבון בפעילותה קבוצות מטרה בעלות ציפיות שונות והשפעה על הפעילות השוטפת ועל התכנון לטווח ארוך .קבוצות אלו מוצגות להלן: קבוצות מטרה והתייחסות של רשות מקומית תושבי הרשות הנוכחיים הקבוצה החשובה ביותר היא תושבי הרשות הנוכחיים ,אך יש לזכור שאוכלוסיית הרשות המקומית אינה הומוגנית ,ולפיכך יש לפלח אותה לפי תכונות כדי לענות על צורכי הקבוצות השונות, עסקים קיימים נותני שירותים ,מספקי תעסוקה. תושבים פוטנציאליים קבוצה זו רלבנטית רק אם הרשות מעוניינת למשוך תושבים נוספים אליה .ניתן לפלח אוחה לפי מקום המגורים ,תכונות דמוגרפיות וציפיות. עובדי הרשות המקומית וספקים זוהי קבוצת מטרה חשובה אשר ללא שיתוף הפעולה שלה לא ניתן יהיה להביא לכלל ביצוע את התוכנית האסטרטגית. תורמים מקומיים וזרים. עסקים פוטנציאליים משקיעים ויזמים .קבוצה זו יש להביא בחשבון בייחוד עם מעוניינת הרשות למשוך לתחומה עסקים מסחריים או תעשייתיים. רשויות מרכזיות משרד הפנים ,מרכז השלטון המקומי ,משרדי ממשלה ,כנסת . קבוצה זו חשובה במיוחד בנושאים תקציביים ,חוקיים ותכנוניים. דעת הקהל הכללית אמצעי התקשרות ,כלל תושבי המדינה ,מפלגות. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 2 פקס 03- )ג( ערכים תרבותיים וציפיות .בתכנון ובביצוע תוכנית אסטרטגית יש להביא בחשבון את ערכיהם התרבותיים של תושבי הרשות והנהגתה בתחומים רבים ומגוונים .תחומי ערכים וציפיות אלו מפורטים להלן: תחומי ערכים וציפיות של תושבי רשות מקומית חברה וקהילה חינוך ,חזות חיצונית של הרשות ,דפוסי בידור ובילוי ,שעות פעילות ושעות פנאי ,סטטוס חברתי ,רמת העניין והיחס לתיאטרון ,מוסיקה ,קולנוע וספורט. מצוות דתיות היחס לשמירת שבת ,תפילה בציבור ,טהרת המשפחה ואופן הלבוש. דאגה לרשות הרבים מידת הדיווח על מפגעים ,שמירה עצמית על החוק )עישון במקומות ציבור ,ניקיון ,קטיפת פרחי בר ,חנייה וכו'(. דאגה לכספי הציבור מוסר התשלומים של תשלומי חובה לרשות והיחס למתחמקים ,היחס לרכוש הציבורי ומידת השמירה עליו. עזרה הדדית סיוע בינאישי :רמת ההתנדבות בישוב ,היחס למתן תרומות, סיוע מרכזי :כלכלי ,פסיכולוגי ,פיסי. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 3 פקס 03- מיצוב המיצוב של הרשות המקומית היא ההחלטה הראשונה והחשובה ביותר שעליה לקבל )וזאת בהבדל מארגוני מערכות תשתית וסיוע ,שבהן החלטת המיצוב איננה חשובה כלל( .למיצוב של הרשות המקומית יש מספר ממדים ,אשר צריכים להיות מתואמים ומשולבים זה בזה. ממדי המיצוב של רשות מקומית האופי הכלכלי של הישוב האופי הכלכלי מוגדר בעיקר על-ידי סוג מקורות התעסוקה וההכנסה לחושבים והמידה בה מעוניינת הרשות למשוך מבקרי חוץ. גודל מהו גודל היישוב הרצוי )במיגבלות הקיימות( הן מבחינת מספר תושביו והן מבחינת שטחו הגיאוגרפי. קצב גידול האם ובאיזה קצב מעוניינת הרשות לגדול במספר תושביה ובשטחה הגיאוגרפי. הרכב דמוגרפי מהו ההרכב הדמוגרפי שהרשות שואפת להגיע עליו ,או מה הם השינויים בהרכב הדמוגרפי הקיים שהיא רוצה ליצור. חזות חיצונית וצביון ארכיטקטוני סוג הבנייה והאופי הסביבתי :בניה צפופה ,בניה לגובה ,בנייה צמודת קרקע ,ריבוי גנים ופארקים ,מראה חיצוני של הבתים וכו'. האופי הכלכלי של הישוב הוא ,למעשה ,הממד החשוב ביותר עבור התושב ,משום שברוב המקרים ייקבע מקום המגורים על-פי מקור ההכנסה הכלכלי . האופי הכלכלי ייקבע לפי מספר פרמטרים .שני החשובים הם :סוג מקורות התעסוקה וההכנסה ,והמידה בה מעוניינת הרשות למשוך מבקרי חוץ .כאשר מיישמים את שני הפרמטרים הללו לסיווג רשויות מקומיות ,ניתן להבחין בארבעה סוגים עיקריים של רשויות: "מטרופולין"" ,עיר מעבר"" ,עיר בסיס" ,ו"עיר שינה" .ארבעת הסוגים ,ופירוט אופי התעסוקה והענפים העיסקיים המתאימים לכל אחד מהם ,מוצגים בטבלה. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 4 פקס 03- טיפוסי יישובים לפי האופי הכלכלי נמוך גבוה הרצון לספק תעסוקה לתושבים בישוב עצמו הרצון למשוך גורמי חוץ עיר בסיס מטרופולין גבוה תעשיה חקלאות מרכזי קניות שירותים עיסקיים שירותים מינהליים תרבות ובידור מוסדות לימוד תיירות ובילוי עיר שינה עיר מעבר שירותים מקומיים חיוניים בלבד מסחר ושירותים נמוך המידה בה מעוניינת הרשות למשוך מבקרי חוץ ,תקבע במידה רבה את אופי התעסוקה והענף העיסקי שאותו כדאי לפתח ,וכן היא תקבע את גודל הישוב והיקף השירותים האחרים אשר צריכים להינתן בו ,כמבקרי חוץ מוגדרים אנשים הבאים לישוב לצורך עבודה ,קניות, לימודים ,בידור ובילוי או תיירות .אין זה מובן מאליו שרשות תהיה מעוניינת למשוך מבקרי חוץ .תיתכן רשות הרוצה לצמצם את מספרם למינימום .לפיכך קיים רצף בין "מטרופולין", המעוניינת למשוך מספר רב של מבקרי חוץ ,לבין "עיר שינה" ,אשר אינה מעוניינת במשיכתם כלל ,עם מספר אפשרויות ביניים. בחירת ייעודים בחירת הייעודים ברשות מקומית היא ,למעשה ,קביעה של תמהיל השירותים ,אשר צריכה ורוצה הרשות המקומית להציע לתושביה ,והיא ההחלטה השנייה החשובה שעליה לקבל . מגוון השירותים אשר יכולה לספק הרשות המקומית הוא רב ומספרם עולה כיום על .60עם זאת ,לא לכל השירותים מידה שווה של חשיבות או חיוניות .ייתכנו שירותים דוגמת חשמל, דיור וביוב ,שלא ניתן כיום לקיים יישוב מתוקן בלעדיהם .לעומת זאת שירותים כגון בידור ובילוי ,תרבות ומתקנים ציבוריים אין הכרח שיהיו בישוב עצמו וניתן וגם כדאי ,במקרים רבים, לקבלם ברשויות סמוכות ,אם הדבר אפשרי. לאור זאת ניתן לבנות הירארכיה של צרכים ,אשר יש בה שלוש רמות של סוגי שירותים; שירותים חיוניים )החייבים להיות בתוך היישוב(; שירותים רצויים )אשר צריכים להיות במרחק סביר מן היישוב ,גם אם לא ממש בקרבו( ושירותים אפשריים )שירותי נוחות, המשפרים את איכות החיים ,אך ניתן גם בלעדיהם( .לכל סוג שירותים ישנן דרגות חופש שונות להחלטה )ראה טבלה .(14. 7 )א( שירותים חיוניים :דיור ,מים ,ביוב ,תברואה ,חשמל ושירותים אחרים ,אשר חייבים להינתן בישוב עצמו ,אבל ניתן לקבוע לגביהם את הרמה הרצויה של השירות מעל לסף חיוני )לדוגמה; אם הסף החיוני בתחום התברואה הוא פינוי אשפה אחת ליומיים ,יכולה מועצת היישוב לקבוע שהאשפה בתחומה תפונה אחת ליום או יותר(. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 5 פקס 03- )ב( שירותים רצויים :תעסוקה ,בריאות ,חינוך ,סעד ורווחה ושירותים אחרים ,אשר צריכים להיות במרחק סביר מן הישוב ,אך אינם חייבים להינתן בתוכו ממש .לגביהם צריך להחליט על הרמה מעל הסף החיוני וכן על המיקום הגיאוגרפי )כאשר המרחק ייקבע לפי פלח האוכלוסיה הרלבנטי( .כך ,למשל ,לגבי גני ילדים המרחק הסביר הוא מרחק הליכה או נסיעה קצר ,בתי ספר תיכוניים יכולים להיות במרחק נסיעה ארוך יותר ואילו מקומות תעסוקה אפשר שיהיו במרחק רב מהיישוב )עד שעה נסיעה(. )ג( שירותים אפשריים :ספורט ונופש ,בידור ,מבני ציבור ואחרים ,אשר קיימת שאיפה לספק אותם ,אבל ניתן להתקיים כישוב גם בלעדיהם .ביחס לשירותים אלו ניתן להחליט בשלושה תחומים; הרמה מעל לסף החיוני ,מיקום גיאוגרפי ותדירות וצפיפות השירות. לדוגמה :עירית גבעתיים יכולה להחליט שאין ברצונה להקים תיאטרון ,כיוון ששירות זה יכולים תושביה לקבל בתל-אביב הקרובה ובתדירות גבוהה. תמהיל שירותים של רשות מקומית דרגות חופש להחלטה סוגי שירותים עיקריים לפי רמות דרגת חופש אחת הרמה הרצויה מעל הסף רמה :1שירותים חיוניים )בתוך הישוב( דיור מים ,ביוב ותברואה ,חשמל דרכי גישה )כולל חנייה ,תאורה ושילוט( תקשורת )טלפון ,דואר וכד'( איכות האוויר והסביבה רמה :2שירותים רצויים )במרחק סביר( תעסוקה ,בריאות ,חינוך ,סעד ורווחה, דת ,כבאות וחירום ,בטחון פנים ,קנייה ומסחר סף חיוני שתי דרגות חופש • הרמה מעל הסף החיוני • מיקום גיאוגרפי )לפי האוכלוסיה הרלוונטית( שלוש דרגות חופש רמה :3שירותים אפשריים )אפשר גם הרמה מעל הסף החיוני במרחק( מתקנים ומבנים ציבוריים )אולמות ,איצטדיונים( מיקום גיאוגרפי תדירות וצפיפות השירות תרבות )תיאטרון ,מוסיקה ,ספריה וכד'( ספורט ונופש ,בידור ובילוי ,גנים ופארקים ניתוח תמהיל ייעודים במקביל לבחירת תמהיל הייעודים הרצוי לרשות המקומית ,ניתן גם לבחון באיזו מידה תמהיל השירותים הקיים בפועל ברשות הוא אופטימלי מבחינת תזרים המזומנים . הניתוח מבוסס על שני ממדים )ראה טבלה בהמשך(: חשיבות הפעילות -אשר ניתן לקבוע אותה לפי ערכיהם ועמדותיהם של התושבים או לפי היררכיית הצרכים . המצב הכספי -האם הפעילות היא גרעונית ,מאוזנת או מותירה עודף. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 6 פקס 03- ניתוח תמהיל ייעודים של רשות מקומית חשיבות הפעילות המצב הכספי גרעון עודף פעילות חשובה גרעון פיננסי פעילות חשובה עודף פינני לשקול המשך לטפח ולהרחיב פעילות לא חשובה גרעון פינני פעילות לא חשוב עודף פיננסי להפסיק להשאיר ו"לחלוב" גבוהה נמוכה לגבי כל אחת מן הקטגוריות בתמהיל השירותים מומלצת דרך פעולה שונה : )א( פעילות חשובה ,עודף פיננסי :פעילות כזו ,שהיא לא רק חשובה אלא אף מותירה עודף, יש לטפח ,לבסס ולהרחיב. )ב( פעילות חשובה ,גרעון פיננסי; כאן ישנן שתי דרכי פעולה אפשריות :פעילות חיונית )כגון ביוב ,מים וכו'( יש להשאיר ,אך למצוא את הדרכים להפחית את הגרעון ,או לממנו מפעילויות אחרות .פעילות שאינה חיונית בקטגוריה זו -יש להפסיקה) .לדוגמה :אם מופע קיץ לנוער הוא פעילות חשובה אך גרעונית ,יש לוותר עליה כיוון שהיא אינה חיונית(. )ג( פעילות לא חשובה ,גרעון פיננסי :כל פעילות הנופלת בקטגוריה זו יש להפסיק )דוגמה: אם חוג לעבודות יד היא פעילות בעלת חשיבות נמוכה והוא גם סובל מגרעון ,יש להפסיקו(. )ד( פעילות לא חשובה ,עודף פיננסי; פעילויות מסוג זה יש להמשיך ולהפעיל במטרה לממן פעילויות חשובות אך גירעוניות )קטגוריה ב'(. קביעת סדרי עדיפויות בפיתוח פעילויות ושירותים בתום שלב זה בתכנון האסטרטגי ,בו נותחו פעילויות קיימות ,על הרשות המקומית לקבל החלטה האם היא מעוניינת בפיתוח שירותים ופרוייקטים חדשים .השאלה העומדת ,לפיכך, בפני הרשות היא :מהו סדר העדיפויות בפיתוח שירותים? כלומר :אלו שירותים כדאי לה לפתח תחילה ,אלו בשלב מאוחר יותר ובאלו לא לעסוק כלל .בתשובה על שאלה זו מסייעת המטריצה שלהלן .למטריצה שני מימדים: )א( חשיבות הפעילות -כמו במטריצה הקודמת ,אך כאן ישנן שלוש רמות :גבוהה ,בינונית ונמוכה . רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 7 פקס 03- )ב( יתרון יחסי -כשכאן הכוונה היא לכדאיות וליכולת של הרשות לבצע את הפעילות לעומת גופים אחרים )קבלני משנה ,יזמים פרטיים ,ארגונים וולונטריים ,ממשלה וכו'(. ניתוח כיווני פעולה של רשות מקומית יתרון יחסי נמוך בינוני גבוה )(4 )(2 )(1 לשקול לפתח לפתח )(7 )(5 )(3 לוותר לשקול לפתח )(9 )(8 )(6 לוותר לוותר לשקול חשיבות הפעילות גבוה בינוני נמוך הפעילויות הנכללות במטריצה נחלקות לשלושה חלקים ,המהווים שלושה סדרי עדיפות : )א( עדיפות גבוהה בפיתוח -חלקים 2 ,1ו .3 -פעילויות הנופלות בקטגוריה זו הן במיקום גבוה הן מבחינת חשיבות והן מבחינת יתרון יחסי במתן השירות ולכן אותן יש לפתח בעדיפות ראשונה . )ב( עדיפות בינונית בפיתוח -חלקים 5 ,4ו .6 -כאן נמצאות פעילויות שהן בעלות חשיבות בינונית ולרשות אין כל יתרון יחסי באספקתם .לפיכך פעילויות אלה יש לשקול ,כל אחת לגופה ,האם להיכנס או לא . )ג( אין עדיפות בפיתוח -חלקים 8 , 7ו – . 9אלו הן פעילויות שהן בעלות חשיבות נמוכה ולרשות אין כל יתרון יחסי באספקתם .פעילויות מסוג זה יש ,לכן ,להימנע מלפתח. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 8 פקס 03- יזמות כלכלית מידת היזמות הכלכלית והמעורבות של הרשות בתחום הפיתוח הכלכלי ובעידוד היוזמה הפרטית ,היא ההחלטה השלישית החשובה . היקף וסוגי המשאבים וההכנסות הקיימים והפוטנציאליים של הרשות המקומית ,מהווים, כמובן ,מרכיב חשוב הן בתהליך התכנון האסטרטגי והן בהוצאתו מן הכוח אל הפועל .כיום נהוג ברשויות המקומיות לסווג את ההכנסות לפי המקור ממנו באו .אולם לצורך תכנון אסטרטגי ולצורך ההחלטה בדבר מידת היזמות והמעורבות של הרשות ,יש לסווג את ההכנסות גם לפי הקריטריון של מידת הפעילות הנדרש מהרשות המקומית לשם השגת ההכנסה ,ולא לפי מקורה בלבד. סיווג הכנסות הרשות המקומית בסדר יורד ,החל מהכנסות שאינן קשורות בהיקף הפעילות של הרשות וכלה בהכנסות אשר קשורות במידה רבה בפעילות ויוזמה מצד הרשות ,מוצג להלן. הכנסות רשות מקומית לפי מעורבות כלכלית הכנסות שאינן קשורות בהיקף הפעילות: • עצמיות – ארנונה כללית ,הכנסות מפיקוח עירוני וכו'. • מועברות מהממשלה – מיסי עסקות מקרקעין ,אגרות כל רכב ,תמורת מיסי רשות והיטלים שונים. • השתתפות משרדי הממשלה – מענק כללי. הכנסות הקשורות בפעילות יזומה שוטפת: • עבור שירותים של הרשות. • אגרות שונות ,דמי ספריה ,דמי כניסה למופעים של הרשות וכו'. • עבור שימור בנכסי הרשות – דמי שכירת אולמות ,איצטדיונים ,בתי מטבחיים וכו'. • על בסיס פעילות עיסקית של גופים אחרים – מס עסקים ,היטל עינוגים. הכנסות הקשורות בפרוייקטים יזומים: • יזמים ומשקיעים. • תורמים. • מוסדות וארגונים )ממשלה ,סוכנות ,ארגונים וולונטריים ,הבנק העולמי(. תהליך מובנה ושיטתי של תכנון אסטרטגי ברשות מקומית מאפשר להנהגת הרשות, בהתבסס על נתוני הרקע שלה והמצב הקיים ,להתוות לעצמה תוכנית ארוכת טווח לעיצוב אופי היישוב ,אופן פיתוחו וסיפוק צרכי תושביו וכן אספקת מגוון אופטימלי של שירותים ,אשר יאפשר לה איזון בתזרים המזומנים. רחוב המרד ,29בית התעשיינים ,ת.ד ,50114 .תל-אביב 61500טל' 03-5108801 [email protected] www.mitzuv.com 5108802 9 פקס 03-
© Copyright 2024