‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬ ‫הסדר העירוני החדש‬ ‫קואליציות ממשל עירוניות‬ ‫שלמה חסון‬ ‫ירושלים‪1996 ,‬‬ ‫‪2‬‬ ‫תוכן עניינים‬ ‫עמוד‬ ‫מבוא‬ ‫‪1‬‬ ‫פרק ראשון‪ :‬החידושים הרעיוניים שביסוד קואליציות הממשל העירוניות‬ ‫צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬ ‫דמוקרטיה השתתפותית‬ ‫חברת רווחה‬ ‫יעילות כלכלית והצבר הון‬ ‫היגוי ושליטה עירונית‬ ‫‪7‬‬ ‫‪8‬‬ ‫‪9‬‬ ‫‪9‬‬ ‫‪10‬‬ ‫‪10‬‬ ‫פרק שני‪ :‬התמורות המבניות שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬ ‫התמורות שביסוד החידוש של צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬ ‫התמורות שביסוד החידוש של דמוקרטיה השתתפותית‬ ‫התמורות שביסוד החידוש של חברת רווחה‬ ‫התמורות שביסוד החידוש של יעילות כלכלית והצבר הון‬ ‫התמורות שביסוד החידוש של שליטה והיגוי עירונית‬ ‫‪12‬‬ ‫‪12‬‬ ‫‪12‬‬ ‫‪15‬‬ ‫‪16‬‬ ‫‪18‬‬ ‫פרק שלישי‪ :‬אינטרסים וערכים שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬ ‫‪20‬‬ ‫פרק רביעי‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬ ‫קואליציית ממשל של תחזוקה במתכונת סגורה‪ :‬שלטון מקומי עם שלטון מרכזי‬ ‫קואליציית ממשל של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ :‬שלטון מקומי ומינהלות שכונתיות‬ ‫‪24‬‬ ‫‪26‬‬ ‫‪29‬‬ ‫קואליציות ממשל של תחזוקה במתכונת חוזית‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וקבלני שירות‬ ‫קואליציות ממשל של פיתוח עירוני‪ :‬שלטון מקומי ושלטון מרכזי‬ ‫קואליציות ממשל של פיתוח כלכלי‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי ויזמים פרטיים‬ ‫‪32‬‬ ‫‪33‬‬ ‫‪36‬‬ ‫קואליציות ממשל של רווחה שכונתית‪ :‬שלטון מרכזי‪ ,‬שלטון מקומי‪ ,‬הסוכנות היהודית‬ ‫ותושבים‬ ‫קואליציות ממשל עם ארגונים שלא למטרות רווח‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וארגונים שלא‬ ‫למטרות רווח‬ ‫סיכום‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬ ‫‪37‬‬ ‫‪40‬‬ ‫‪41‬‬ ‫פרק חמישי‪ :‬מערכת יחסי הכוחות בין השותפים בקואליציות הממשל העירוניות‬ ‫‪43‬‬ ‫פרק שישי‪ :‬מערכת היחסים בין קואליציות הממשל הפועלות בעיר‬ ‫‪47‬‬ ‫פרק שביעי‪ :‬המשמעות של קואליציות הממשל העירוניות‬ ‫התחום הכלכלי‬ ‫התחום הפוליטי‬ ‫התחום החברתי‬ ‫התחום המינהלי‪-‬תכנוני‬ ‫הסדר העירוני החדש‬ ‫‪52‬‬ ‫‪54‬‬ ‫‪55‬‬ ‫‪55‬‬ ‫‪56‬‬ ‫‪58‬‬ ‫סיכום‬ ‫‪60‬‬ ‫רשימת לוחות‬ ‫עמוד‬ ‫לוח ‪ :1‬החידושים הרעיוניים לפי תחום החידוש‬ ‫לוח ‪ :2‬התמורות המבניות שביסוד החידושים הרעיוניים‬ ‫לוח ‪ :3‬האינטרסים והערכים המנחים את מקבלי ההחלטות ביצירת החידושים העירוניים‬ ‫לוח ‪ :4‬קואליציות ממשל עירוניות לפי סוגים ומאפיינים‬ ‫‪7‬‬ ‫‪13‬‬ ‫‪20‬‬ ‫‪25‬‬ ‫‪3‬‬ ‫לוח ‪ :5‬ההשפעות של הקואליציות העירוניות‪ :‬סיכויים וסיכונים‬ ‫‪52‬‬ ‫רשימת איורים‬ ‫איור ‪ :1‬תמורות וחידושים בעיר והשפעתם על קואליציות ממשל עירוניות )מסגרת חשיבתית(‬ ‫איור ‪ :2‬מבנה קואליציות הממשל בערי ישראל‬ ‫‪5‬‬ ‫‪53‬‬ ‫‪4‬‬ ‫מבוא‬ ‫המערכת הפוליטית בעיר הישראלית‪ ,‬כמו בערים אחרות בעולם‪ ,‬עוברת תמורה מהותית‪ .‬לצד קואליציית‬ ‫הממשל המסורתית בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי‪ ,‬שעד זמן לא רב הייתה גורם בלעדי במערכת‬ ‫הפוליטית העירונית‪ ,‬מופיעות קואליציות ממשל חדשות‪ .‬קואליציות אלה מושתתות על שותפויות שונות‬ ‫בין השלטון המרכזי והמקומי לבין המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי‪ .‬הן כוללות קבוצות שונות בשלטון‬ ‫ובחברה האזרחית‪ :‬ביורוקרטים ופוליטיקאים לצד בעלי עסקים‪ ,‬איגודים מקצועיים‪ ,‬תנועות חברתיות‪,‬‬ ‫ארגונים שכונתיים וארגונים שלא למטרות רווח‪ .‬קואליציות אלה יכולות לעסוק בפיתוח כלכלי מקומי‪,‬‬ ‫בפיתוח השירותים‪ ,‬בהעלאת רמת הרווחה של שכבות חלשות או במניעת פיתוח מתוך שיקולים אקולוגיים‪.‬‬ ‫קואליציות הממשל העירוניות מתהוות על בסיס אינטרסים משותפים של מוסדות השלטון הפועלים בעיר‬ ‫)שלטון מרכזי ומקומי( ושל ארגוני החברה האזרחית )ארגונים וולונטריים‪ ,‬ארגונים שכונתיים וקהילתיים‬ ‫וחוגי המגזר העסקי(‪ .‬השלטון‪ ,‬כפי שגורסת הגישה הניאו‪-‬קורפורטיסטית‪ ,‬מעוניין לשתף את נציגי החברה‬ ‫האזרחית בעיצוב העיר‪ ,‬ובתמורה להגדיל את היעילות הכלכלית ולהשיג לגיטימציה ‪(Hasson and Ley,‬‬ ‫)‪ .1994: 325-334; Grant, 1985; Saunders, 1985‬המגזר העסקי יכול לסייע לשלטון על ידי אספקת‬ ‫משאבים‪ ,‬העברת חידושים ניהוליים וטכנולוגיות עבודה חדשות‪ .‬המגזר ההתנדבותי יכול לסייע לשלטון‬ ‫בשל קרבתו ללקוחות והכרתו הטובה את שדה הפעילות ובשל יכולתו לפתח גישות חדשניות בהתמודדות‬ ‫עם בעיות מקומיות‪ .‬נציגי החברה האזרחית מעוניינים בשיתוף‪ ,‬כיוון שהוא מקנה להם גישה למשאבי‬ ‫עצמה פוליטיים ולמשאבים כלכליים‪.‬‬ ‫דפוסי שיתוף הפעולה במסגרת הקואליציות מגוונים‪ ,‬החל משיתוף בלתי פורמלי‪ ,‬המעוגן בהסכם בלתי‬ ‫כתוב‪ ,‬וכלה בשיתוף פורמלי המעוגן בהתקשרות חוזית‪ .‬שיתוף הפעולה מתאפיין בחלוקת עבודה מוסכמת‬ ‫או בהשתתפות בקבלת החלטות ומתבסס על התחייבויות כלכליות או חברתיות של השותפים‪ .‬יש‬ ‫קואליציית ממשל עירוניות המוקמות לשם פעולה לאורך זמן‪ ,‬למשל‪ ,‬לשם יצירת חברה עירונית משותפת‬ ‫לצורך הקמה‪ ,‬הפעלה וניהול של מפעל כלכלי‪ .‬קואליציות אחרות מוקמות לצורך פעולה חד‪-‬פעמית‪ ,‬למשל‪,‬‬ ‫ביצוע חד‪-‬פעמי של עבודה עבור הרשות על ידי קבלן פרטי‪ ,‬או שותפות זמנית עם ארגונים חברתיים‬ ‫המייצגים את התושבים‪ .‬כל אלה הן שותפויות נקודתיות ובלתי ממוסדות‪ .‬עם זאת‪ ,‬יכולה להיות להן‬ ‫לעתים השפעה רבה על המתחולל בעיר‪ .‬כך למשל שיתוף פעולה‪ ,‬ולו גם זמני‪ ,‬בין הרשות לארגונים‬ ‫השואפים למנוע גידול עירוני‪ ,‬יכול להשפיע על דמות העיר למשך תקופה ארוכה‪.‬‬ ‫קואליציות הממשל העירוניות שונות‪ ,‬כפי שטוען סטון )‪ ,(Stone, 1989‬מקואליציות אלקטוראליות‪.‬‬ ‫הקואליציה האלקטוראלית נוצרת בין נבחרי הציבור ובין נציגי קבוצות האוכלוסייה השונות‪ ,‬ומטרתה‬ ‫להבטיח בחירת מועמדים מסוימים‪ ,‬מתוך תקווה לגבות בבוא העת את המחיר הפוליטי‪-‬כלכלי‪ .‬קואליציית‬ ‫הממשל‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מתהווה לאחר הבחירות‪ ,‬ושותפיה אינם בהכרח אלה שנבחרו בהליך דמוקרטי‪.‬‬ ‫קואליציות הממשל‪ ,‬אף שהן בלתי נבחרות‪ ,‬הן יציבות באופן יחסי ויש להן גישה למשאבים מוסדיים‪ ,‬כמו‪:‬‬ ‫מנגנוני קבלת החלטות‪ ,‬ידע מקצועי ומשאבים ציבוריים‪ ,‬דבר המקנה להן עצמה פוליטית לא מבוטלת‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫הדגש בקואליציות הממשל הוא על היכולת לפעול ולבצע )‪ .(Stone, 1989:4‬בניגוד לגישה האליטיסטית‬ ‫)‪ ,(Mills, 1956‬התיאוריה של קואליציות ממשל עירוניות אומרת כי לא ייתכן מצב שבו קבוצה אחת‬ ‫תשלוט שליטה מלאה על מערכת כה מורכבת ומסועפת‪ .‬בשונה מהפלורליסטים )‪ ,(Dahl, 1975‬התיאוריה‬ ‫גורסת כי קואליציות הממשל אינן נענות לתביעות הציבור בהתאם לתוצאות הבחירות או בהתאם לעצמת‬ ‫הצרכים של הציבור‪ ,‬אלא נוטות לשתף פעולה עם אלה היכולים לספק את המשאבים הדרושים לשם מימוש‬ ‫מטרות הקואליציה )‪.(Stone, 1991:9‬‬ ‫הגישה הקואליציונית מתרכזת ביחסי הגומלין בין השותפים בקואליציה‪ ,‬ובניגוד לגישה האליטיסטית‬ ‫והפלורליסטית ממעטת לעסוק ביחסים שבין השלטון לתושבים‪ .‬הכוח המניע בגישה האליטיסטית הוא‬ ‫מניפולציה על הציבור‪ ,‬בפלורליסטית הכוח המניע הוא קבלת לגיטימציה‪ ,‬ואילו בגישת הקואליציות‬ ‫העירוניות הכוח המניע הוא הפוליטיקה הפנימית בין מרכיבי הקואליציה‪ .‬כפי שמציינים סטוקר‬ ‫ומוסברגר‪" :‬המבחן של הכוח הפוליטי הוא ביכולת של הקואליציה להשיג את מטרותיה‪ ,‬ואין זה כלל‬ ‫רלוונטי אם הציבור יודע מה נעשה או מסכים אתו" ‪ .Stoker and) (Mossberger, 1994:198‬על כן‪ ,‬ייתכן‬ ‫מצב שבו הקואליציה העירונית הדומיננטית תדחה קבוצות מסוימות או תשתף אותן באופן סלקטיבי‬ ‫בקבלת החלטות‪.‬‬ ‫טיפוסי הקואליציות משתנים ממקום למקום‪ .‬הטיפוס השכיח הוא של קואליציה בין השלטון המקומי‬ ‫למגזר העסקי‪ ,‬כיוון שלרשות מגזר זה עומדת הכמות הגדולה ביותר של משאבים‪ .‬קשה יותר ליצור‬ ‫קואליציה בנושאי רווחה עם קבוצות אתניות ועם ארגונים שכונתיים‪ ,‬כיוון שהדבר דורש השקעה כלכלית‬ ‫וארגונית גבוהה מאוד )‪ .(Stone et al., 1991‬בקואליציות השולטות בערי ארצות הברית למשל בולט לרוב‬ ‫המגזר העסקי‪ :‬אלה הן קואליציות הממשל העסקיות‪ .‬לעתים מתהוות קואליציות אחרות‪ ,‬כגון קואליציות‬ ‫ממשל חברתיות בין השלטון לתנועות ולארגונים חברתיים‪ .‬קואליציית ממשל אחרת היא "הקואליציה‬ ‫המקצועית"‪ ,‬המתהווה בין אנשי מקצוע במגזר הציבורי‪ ,‬החברתי והפרטי‪ .‬השותפים בקואליציה זו‬ ‫מפתחים לעתים חזית פנימית נגד הפוליטיקאים והמנהיגים החברתיים‪ ,‬ושואפים להשתית את פיתוח העיר‬ ‫על בסיס תפיסות עולם אוניברסליות‪ ,‬על קריטריונים מקצועיים ועל פרוצדורות עבודה תקינות‪ .‬קואליציות‬ ‫הממשל הבולטות בעיר הישראלית הן ועדות היגוי במפעל שיקום השכונות; מינהלות שכונתיות; ארגונים‬ ‫שלא למטרות רווח הנתמכים על ידי המערכת השלטונית; ושותפויות בין חברות עירונית וחברות עירוניות‪-‬‬ ‫ממשלתיות לבין יזמים פרטיים לצורך אספקת שירותים‪ ,‬פיתוח פיסי ופיתוח כלכלי מקומי‪ .‬המאפיין את‬ ‫עבודת הקואליציות הוא יצירה משותפת של מוצרים ושל שירותים בתחומים חברתיים וכלכליים‪ ,‬אגב‬ ‫חלוקת עבודה בין השלטון לגורמים החוץ שלטוניים או לחילופין פעילות משותפת בתחום קבלת ההחלטות‬ ‫והביצוע‪.‬‬ ‫המעבר ממערכת פוליטית‪ ,‬הנשלטת באופן בלעדי על ידי השלטון המרכזי והמקומי‪ ,‬למערכת שבה ממלאות‬ ‫קואליציות הממשל תפקיד מרכזי‪ ,‬הוא תהליך איטי הכרוך בקשיים רבים‪ .‬מצד אחד קיים מצב של אי‪-‬‬ ‫סימטרייה בחלוקת העצמה בין השלטון לחברה‪ ,‬הנתמך על ידי נטייתם של פוליטיקאים ושל ביורוקרטים‬ ‫לשמר מבני כוח ודפוסי עבודה ותיקים‪ .‬מצד שני המגזר הפרטי וארגונים וולונטריים )להלן החברה‬ ‫האזרחית( חסרים את המסורת של עבודה משותפת עם השלטון‪ .‬התוצאה היא התפתחות הדרגתית תוך‬ ‫‪6‬‬ ‫ניסוי וטעייה‪ ,‬והתקדמות הדרגתית ממערכת פוליטית ממורכזת‪ ,‬שבמרכזה השלטון המרכזי והמקומי‪,‬‬ ‫למערכת מבוזרת יותר המושתתת על קואליציות ממשל אחדות‪.‬‬ ‫מול הגורמים המעכבים את הקמת קואליציות הממשל‪ ,‬קיימים גורמים מספר התומכים בהיווצרותן‪ .‬גורם‬ ‫אחד הוא תמורות מבניות בכלכלה‪ ,‬בפוליטיקה‪ ,‬בחברה ובתרבות‪ .‬תמורות אלה יוצרות בעיות שאין‬ ‫השלטון יכול להתמודד אתן בלי גיבוי וסיוע חברתי וכלכלי מצד ארגונים וולונטריים וחוגים עסקיים‪ .‬ניתן‬ ‫לצפות כי ככל שתפקיד השלטון המקומי ילך ויסתעף‪ ,‬כן יגדל הצורך לשתף פעולה עם גורמים בחברה‬ ‫האזרחית‪ .‬אספקה שגרתית של שירותים אינה מצריכה שיתוף פעולה רב‪ ,‬אולם פיתוח כלכלי‪ ,‬קידום‬ ‫הרווחה ושימור הסביבה דורשים שיתוף פעולה עם מספר רב של ארגונים שמחוץ לשלטון‪ .‬כפי שציין סטון‪:‬‬ ‫"על מנת להיות אפקטיבי נדרש השלטון המקומי לשלב את יכולתו עם היכולות של גופים בלתי שלטוניים"‬ ‫)‪ .(Stone et al., 1991:7‬שילוב זה יכול להיעשות על ידי ביזור סמכויות או באמצעות שיתוף גורמים לא‬ ‫שלטוניים בקבלת החלטות‪.‬‬ ‫גורם שני התומך בהיווצרות קואליציות ממשל הוא האינטרסים המנחים את השלטון ואת הגופים הבלתי‬ ‫שלטוניים‪ .‬באמצעות השיתוף יכולים החברים בקואליציות להשיג גישה למשאבים שלא היו זמינים קודם‬ ‫לכן‪ ,‬להגדיל את אפקטיביות פעולתם ולהעצים את השפעתם ואת כוחם‪ .‬כך למשל האינטרס של השלטון‬ ‫לקבל לגיטימציה על ידי שיתוף תושבים בקבלת החלטות עולה בקנה אחד עם האינטרס של ארגונים‬ ‫וולונטריים מסוימים לפעול יחד עם השלטון על מנת להשיג משאבים‪ .‬מצד שני האינטרס של השלטון‬ ‫להגדיל את העושר העירוני על ידי שיתוף פעולה עם המגזר העסקי עולה בקנה אחד עם האינטרסים של‬ ‫המגזר העסקי‪ ,‬התר אחר תמריצים ואחר סיוע כלכלי מצד השלטון‪ .‬יצירת קואליציות עם גורמים בלתי‬ ‫שלטוניים היא דרך אלגנטית‪ ,‬לדברי סטון )‪ ,(Stone, 1989‬לספק אינטרסים וצרכים סותרים‪ :‬פיתוח כלכלי‬ ‫ולגיטימציה חברתית‪.‬‬ ‫ניתן לסכם ולומר‪ ,‬כי היווצרות הקואליציות מושפעת מהמפגש בין תמורות מבניות לאינטרסים המנחים‬ ‫את נציגי השלטון ואת נציגי החברה האזרחית‪ .‬התמורות המבניות יוצרות בעיות‪ ,‬שאתן מתמודדים נציגי‬ ‫השלטון והחברה האזרחית בהתאם לאינטרסים ולערכים המנחים אותם‪ .‬במהלך ההתמודדות נוצרים‬ ‫מענים חדשים באשר לדרך הרצויה של ארגון העיר מבחינה מרחבית‪ ,‬חברתית‪ ,‬כלכלית ופוליטית‪ .‬מענים‬ ‫אלה הם ביסודו של דבר חידושים רעיוניים‪ ,‬ובמרכזם גישות נורמטיביות חדשות בתחומים של צדק חברתי‪,‬‬ ‫דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬יעילות כלכלית והיגוי עירוני‪ .‬על בסיס חידושים אלה צומחות ומתגבשות‬ ‫קואליציות הממשל בעיר‪.‬‬ ‫בישראל טרם זכה הנושא לבדיקה מעמיקה‪ .‬עד היום לא פותחה תפיסה כוללת המתארת ומסבירה את‬ ‫עלייתן‪ ,‬את דפוסי פעולתן ואת השפעתן של קואליציות ממשל עירוניות‪ ,‬וקיים מחסור בתיאוריות‬ ‫ובהסברים העוסקים בשותפויות בין המערכת השלטונית לבין המגזר העסקי וההתנדבותי‪ .‬וזו בדיוק מטרת‬ ‫החיבור הנוכחי‪ .‬באופן מפורט ארצה לבדוק את התהוותן של קואליציות הממשל‪ ,‬את סוגיהן‪ ,‬את מערכות‬ ‫היחסים בין המגזרים המרכיבים אותן ואת משמעותן הפוליטית והחברתית‪ .‬המטרה היא לפתח מסגרת‬ ‫חשיבתית ראשונית להתמודדות עם סוגיות אלה‪ ,‬אגב סקירת הספרות הרלוונטית והצגת דוגמאות מספר‬ ‫מהעיר הישראלית‪ .‬המסגרת החשיבתית של החיבור מוצגת באיור ‪ 1‬ומסוכמת בטענות הבאות‪.‬‬ ‫‪7‬‬ ‫א‪ .‬ביסוד הקואליציות העירוניות עומדים חידושים רעיוניים‪ ,‬ובמרכזם גישות נורמטיביות שונות באשר‬ ‫לדמותה של העיר מבחינה פוליטית‪ ,‬כלכלית‪ ,‬חברתית ופיסית‪.‬‬ ‫ב‪ .‬החידושים הרעיוניים נוצרים בעקבות ההתמודדות של האדם עם התמורות הכלכליות‪ ,‬הטכנולוגיות‪,‬‬ ‫החברתיות והתרבותיות המתחוללות סביבו‪ .‬החידושים הם בעצם מענים שנותן האדם לאתגרים ולבעיות‬ ‫שמציבות בפניו התמורות‪ .‬המענים לבעיות המבניות משתנים בהתאם לתפיסות העולם של האדם‪ ,‬כלומר‬ ‫בהתאם לאינטרסים ולערכים המנחים אותו‪ .‬תפיסת העולם של האדם אומרת באילו בעיות כדאי להתמקד‬ ‫ומאילו יש להתעלם‪ ,‬מה צריך ומוצדק לעשות‪ ,‬עם מי רצוי וכדאי ליצור שותפויות‪ ,‬וכיצד יש לפעול במסגרת‬ ‫השותפות‪.‬‬ ‫ג‪ .‬על בסיס החידושים הרעיוניים נבנות קואליציות ממשל בין ארגוני השלטון ובין ארגוני החברה האזרחית‪,‬‬ ‫שתכליתן הגשמת תפיסה רעיונית משותפת‪ ,‬מימוש אינטרסים משותפים ושונים וניצול יעיל יותר של‬ ‫המשאבים הפוליטיים‪ ,‬הכלכליים והחברתיים בעיר‪ .‬קואליציות אלה מתגבשות במסגרת דפוסים ארגוניים‬ ‫חדשים דוגמת שותפויות בין הון פרטי לציבורי‪ ,‬מינהלות שכונתיות וועדות היגוי שכונתיות‪.‬‬ ‫ד‪ .‬במסגרת הקואליציות המתהוות מפותחות שיטות עבודה חדשות בתחומים של התוויית מדיניות ושל‬ ‫תכנון וביצוע‪ ,‬ובאורח זה מובנית מחדש הפוליטיקה העירונית ומעוצבת דמותה הכלכלית‪ ,‬הפוליטית‪,‬‬ ‫החברתית והפיסית של המערכת העירונית‪.‬‬ ‫ה‪ .‬בכל עיר יכולים להתקיים במקביל כמה קואליציות ממשל‪ .‬היחסים ביניהן יכולים להיות מגוונים‪:‬‬ ‫השלמה הדדית‪ ,‬הידמות או תחרות‪.‬‬ ‫הפרק הראשון של החיבור בוחן את החידושים הרעיוניים בעיר הישראלית שבעקבותיהם נוצרו קואליציות‬ ‫הממשל העירוניות‪ .‬הפרק השני מנתח את התמורות המבניות שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‪.‬‬ ‫הפרק השלישי מזהה את האינטרסים ואת הערכים שהנחו את אימוץ החידושים הרעיוניים‪ .‬הפרק הרביעי‬ ‫מתאר את הטיפוסים השונים של קואליציות ממשל עירוניות‪ ,‬את תהליך התהוותן ואת השפעתן על העיר‪.‬‬ ‫הפרק החמישי בוחן את מערכת יחסי הכוחות בין השותפים בקואליציות הממשל‪ .‬הפרק השישי בודק את‬ ‫היחסים בין קואליציות ממשל שונות הפועלות בעיר‪ .‬הפרק השביעי דן במשמעויות של קואליציות הממשל‬ ‫העירוניות‪.‬‬ ‫‪8‬‬ ‫פרק ראשון‪ :‬החידושים הרעיוניים שביסוד קואליציות הממשל העירוניות‬ ‫הפוליטיקה העירונית בארץ ובעולם הייתה עדה בשלושת העשורים האחרונים לעלייתם של כמה חידושים‬ ‫רעיוניים‪ ,‬שהשפיעו השפעה ניכרת על היווצרותן ועל אופיין של קואליציות הממשל העירוניות )לוח ‪.(1‬‬ ‫לוח ‪ :1‬החידושים הרעיוניים לפי תחום החידוש‬ ‫תחום החידוש‬ ‫צדק חברתי על‬ ‫בסיס גאוגרפי‬ ‫כלכלי‬ ‫* חלוקה מחדש * ייעול וחיסכון *הפרדת‬ ‫המימון‬ ‫של המשאבים באספקת‬ ‫הציבורי‬ ‫השירותים‬ ‫על בסיס‬ ‫מאספקת‬ ‫גאוגרפי‬ ‫השירותים‬ ‫פוליטי‪-‬תרבותי * נגישות שווה‬ ‫של קבוצות‬ ‫מעוטות יכולת‬ ‫למוקדי קבלת‬ ‫החלטות‬ ‫תכנוני‪-‬ארגוני‬ ‫* ביזור מנגנוני‬ ‫הקצאה‬ ‫ומעורבות‬ ‫תושבים‬ ‫בקבלת‬ ‫החלטות‬ ‫דמוקרטיה‬ ‫השתתפותית‬ ‫* ייצוגיות‬ ‫* השתתפות‬ ‫בקבלת‬ ‫החלטות‬ ‫* השתתפות‬ ‫ביישום‬ ‫חברת רווחה‬ ‫*חלוקת‬ ‫אחריות‬ ‫באספקת‬ ‫שירותים בין‬ ‫הממשלה‬ ‫למגזר‬ ‫ההתנדבותי‬ ‫* ביזור והגברת * ארגונים ללא‬ ‫כוונת רווח‬ ‫האפקטיביות‬ ‫כגורם משלים‬ ‫של אספקת‬ ‫ואף מחליף את‬ ‫השירותים‬ ‫המדינה‬ ‫באספקת‬ ‫שירותים‬ ‫יעילות כלכלית‬ ‫והצבר הון‬ ‫היגוי ושליטה‬ ‫עירונית‬ ‫* ארגון פעולת‬ ‫הרשות על‬ ‫בסיס עסקי‬ ‫* פיתוח כלכלי‬ ‫* השגת‬ ‫משאבים‬ ‫כלכליים‬ ‫ויצירת מקורות‬ ‫תעסוקה‬ ‫* צמצום‬ ‫ההתערבות‬ ‫הממשלתית‬ ‫בפעילות‬ ‫הכלכלית‬ ‫* בחירה‬ ‫חופשית של‬ ‫היזם והצרכן‬ ‫* משיכת יזמים‬ ‫על ידי הסדרת‬ ‫הטבות‬ ‫* השבת כושר‬ ‫ההיגוי לידי‬ ‫הנבחרים‬ ‫העירוניים‬ ‫* התווית‬ ‫מדיניות כוללת‬ ‫ויצירת סדרי‬ ‫עדיפות‬ ‫* דרגולציה‪:‬‬ ‫הפרטה‬ ‫*ליברליזציה‬ ‫* יישום‬ ‫אסטרטגי‪:‬‬ ‫פיתוח יכולת‬ ‫ארגונית‬ ‫* תכנון‬ ‫אסטרטגי‬ ‫לטווח ארוך‬ ‫תוך גילוי‬ ‫חדשנות‪ ,‬יזמות‬ ‫ותיאום‬ ‫* מנהיגות‬ ‫אסטרטגית‬ ‫‪9‬‬ ‫לוח ‪ 1‬מציג חמישה חידושים עיקריים‪:‬‬ ‫א‪ .‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ .‬חידוש זה מצדד בחלוקה מחדש של המשאבים על בסיס קריטריונים‬ ‫גאוגרפיים )מגורים באזור מסוים(‪ ,‬ולאו דווקא על בסיס קריטריונים חברתיים )סטטוס או מעמד(‪ .‬אם כי‬ ‫במציאות הייתה חפיפה גדולה בין השניים‪.‬‬ ‫ב‪ .‬דמוקרטיה השתתפותית‪ .‬חידוש זה מצדד בחיזוק הדמוקרטיה העירונית על ידי השתתפות תושבים‬ ‫בקבלת החלטות‪.‬‬ ‫ג‪ .‬חברת רווחה‪ .‬חידוש זה מתבטא במעבר מאספקת שירותי רווחה באופן בלעדי על ידי המדינה למצב שבו‬ ‫חלק ניכר של שירותי הרווחה מסופק על ידי ארגונים שלא למטרות רווח הנתמכים על ידי המדינה‪.‬‬ ‫ד‪ .‬יעילות כלכלית והצבר הון‪ .‬חידוש זה מצדד בהשתתת ניהול העיר על בסיס עסקי ובפיתוח יזמות כלכלית‪.‬‬ ‫ה‪ .‬היגוי ושליטה עירונית‪ .‬חידוש זה מצדד בהגברת כושר השליטה של המערכת הפוליטית העירונית‬ ‫באמצעות פיתוח ראייה כוללת של מגוון הבעיות העירוניות‪ ,‬איגום משאבים‪ ,‬תיאום ותכנון לטווח ארוך‪.‬‬ ‫חידושים רעיוניים אלה לא נוסחו בדרך כלל במפורש‪ .‬הפוליטיקאים ואנשי המקצוע העדיפו לנסח את‬ ‫מטרותיהם באופן פרגמטי‪ ,‬תוך התייחסות לנושאים קונקרטיים‪ .‬הדגש היה על מה שצריך לעשות ועל כיצד‬ ‫יש לעשות‪ .‬השאלה מדוע יש לעשות נענתה בדרך כלל בתשובה אינסטרומנטלית‪-‬פונקציונלית‪ ,‬אגב פנייה‬ ‫לצרכים‪ ,‬לבעיות‪ ,‬למשימות ולתפקידים‪ .‬בעקבות כך נותרו בדרך כלל התשובות הערכיות‪-‬נורמטיביות‬ ‫מובלעות ובלתי מפורשות‪ .‬בירור המשמעויות הנורמטיביות של החידושים מצריך על כן פנייה לרבדים‬ ‫ערכיים ומוסריים וחשיפת הכללים שהנחו את מקבלי ההחלטות‪.‬‬ ‫‪ .1‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬ ‫מפעל שיקום השכונות בישראל‪ ,‬כמו תכנית המלחמה בעוני בארצות הברית ותהליך השיקום בבריטניה‬ ‫ובקנדה‪ ,‬שאף לשפר את התנאים החברתיים ואת תנאי המגורים של המתגוררים בשכונות שהוגדרו‬ ‫כטעונות התערבות‪ .‬ביסוד המפעל עמדה גישה נורמטיבית‪ ,‬אף שזו לא נוסחה במפורש‪ ,‬של צדק חלוקתי‪.‬‬ ‫גישה זו שאפה לצמצם את ממדי העוני על ידי חלוקה מחדש של המשאבים בין אזורים גאוגרפיים‪ ,‬תוך מתן‬ ‫עדיפות לאזורים פחות מבוססים בעיר‪ ,‬על ידי הגדלת הנגישות של התושבים באזורים הבלתי מבוססים‬ ‫למוקדי הכוח הפוליטיים ועל ידי ביזור סמכויות מסוים לארגונים שקמו בשכונות המיועדות לשיקום‪.‬‬ ‫ההנחה הייתה שמרבית המתגוררים ביחידה הגאוגרפית שייכים לקבוצות חברתיות הראויות לתמיכה‬ ‫ולסיוע‪ .‬בחירת האזורים שהיו זכאים לחלוקה מחדש הודרכה על ידי קריטריונים של צורך חברתי‪-‬כלכלי‬ ‫)קריטריונים חברתיים וכלכליים(‪ ,‬אם כי בפועל היו לעתים התערבויות פוליטיות שגרמו לחריגות‬ ‫מהקריטריונים שנקבעו‪ .‬האזורים שנבחרו היו זכאים לסיוע מוגבר בתחומים פיסיים וחברתיים‪ ,‬ובעקבות‬ ‫כך חולקו מחדש המשאבים העירוניים‪ .‬במפעל השיקום בארץ חולקו מחדש בשלב הראשון שירותים‬ ‫ציבוריים )בעיקר חינוך‪ ,‬תרבות‪ ,‬בריאות ורווחה(‪ ,‬משאבי תשתית )דרכים‪ ,‬קווי ביוב‪ ,‬ניקוז‪ ,‬תאורה‬ ‫‪10‬‬ ‫ומתקנים( ומשאבי דיור‪ .‬בשלב השני חולקו מחדש משאבים בתחום הייצור והושם דגש על פיתוח כלכלי‬ ‫במטרה להעלות את רמת הרווחה‪.‬‬ ‫‪ .2‬דמוקרטיה השתתפותית‬ ‫לצד מפעל השיקום החלו להתפתח בערי ישראל דגמים חדשים של מינהל מקומי )מינהלות שכונה‪ ,‬מינהלים‬ ‫קהילתיים‪ ,‬מינהלות רובע‪ ,‬מועצות מתנ"סים(‪ ,‬שבמרכזם תפיסה נורמטיבית המצדדת בביזור סמכויות‬ ‫ובמעורבות תושבים בקבלת החלטות בנוגע לאספקת השירותים ולעיצוב פני העיר‪ .‬בהתאם לגישה זו נתפסה‬ ‫מעורבות התושבים כתכלית לכשעצמה‪ ,‬היינו‪ ,‬חיזוק הדמוקרטיה העירונית‪ ,‬וכאמצעי לשיפור האפקטיביות‬ ‫והיעילות של אספקת השירותים ושל התכנון העירוני‪ .‬בניגוד לגישה של צדק חלוקתי על בסיסי גאוגרפי‪,‬‬ ‫שאפה גישה זו לשתף את התושבים בכל אזורי העיר‪ ,‬מבוססים ובלתי מבוססים‪ ,‬בתהליכי קבלת ההחלטות‬ ‫הקשורים לאספקת שירותים מוניציפליים‪ .‬הדמוקרטיה ההשתתפותית באה לידי ביטוי בשלושה‬ ‫מאפיינים‪:‬‬ ‫א‪ .‬ייצוג ‪ -‬מתן ייצוג לקבוצות חברתיות שונות בקהילה‪ ,‬ולאינטרסים שונים‪ ,‬אגב קיום בחירות שכונתיות‪.‬‬ ‫ב‪ .‬השתתפות בקבלת החלטות ‪ -‬השתתפות של נציגי הקהילה בתהליכי קבלת החלטות ברמה השכונתית‬ ‫והעירונית‪ .‬בחלק מהנושאים‪ ,‬בעיקר בנושאים חברתיים מקומיים‪ ,‬תיתכן אף קבלת החלטות על ידי נציגי‬ ‫התושבים בלי מעורבות של הממסד‪.‬‬ ‫ג‪ .‬השתתפות ביישום ההחלטות ‪ -‬מעקב ובקרה אחר יישום ההחלטות והשתתפות פעילה ביישום חלק‬ ‫מההחלטות )חסון‪.(1989 ,‬‬ ‫הדגם של דמוקרטיה השתתפותית שונה מדגם ההשתתפות המתגונן והמרגיע )פריקת קיטור(‪ ,‬שאפיין את‬ ‫מעורבות התושבים בישראל עד כה‪ .‬בדגם המתגונן נעשה שיתוף התושבים בשלב מאוחר בתהליך קבלת‬ ‫ההחלטות‪ ,‬לעתים לאחר שההחלטות והתכניות כבר גובשו )ורנסקי ואלתרמן‪ .(1994 ,‬ההתגוננות התגלתה‬ ‫לעתים בקונפליקטים מקומיים‪ ,‬שבאמצעותם ביטאו התושבים את מחאתם נגד החלטות הממסד‪ .‬הדגם‬ ‫המרגיע נטה לרצות את דעת הקהל‪ ,‬להתיר לציבור לפרוק קיטור באמצעות שיתוף‪ ,‬דיונים ציבוריים‪,‬‬ ‫משאלים לא מחייבים ותערוכות‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬בדגם של דמוקרטיה השתתפותית התושבים מעורבים‬ ‫בתהליך קבלת ההחלטות באופן פעיל‪ ,‬ולעתים הם אלה שיוזמים את ההחלטות‪.‬‬ ‫‪ .3‬חברת רווחה‬ ‫מאמצע שנות השבעים התהדק שיתוף הפעולה בין השלטון לארגונים התנדבותיים הפועלים שלא למטרת‬ ‫רווח‪ .‬בהדרגה נטלו עליהם ארגונים אלה משימות ותפקידים של אספקת שירותים ציבוריים אשר בעבר‬ ‫סופקו על ידי הממשלה‪ .‬החידוש הרעיוני אינו בסוג הארגונים; אלה צמחו לצד מדינת הרווחה לאחר‬ ‫מלחמת העולם השנייה‪ ,‬וקיימו פעולות של עזרה עצמית לאורך תקופה ארוכה‪ .‬החידוש הרעיוני הוא‬ ‫בשימוש בארגונים אלה כגורם משלים ואף מחליף למדינת הרווחה על ידי יצירת חלוקת עבודה בין‬ ‫הממשלה לארגונים וולונטריים‪ .‬ביסוד התפתחות זו‪ ,‬כפי שמציין קרמר‪" ,‬מונח עיקרון מנחה במנהל ציבורי‬ ‫של הפרדת המימון מאספקת השירותים‪ ,‬כפי שהדבר מתבטא במסירה בהסכם קבלני‪ ,‬וזהו גם הבסיס‬ ‫לכמה מצורות ההפרטה" )קרמר‪.(13:1993 ,‬‬ ‫‪11‬‬ ‫במדינות המערב מסמנת ההופעה של ארגונים אלה את המעבר לתקופה פוסט‪-‬ביורוקרטית ולעתים את‬ ‫המעבר ממדינת הרווחה לחברת הרווחה )‪ .(Offe and Preuss, 1991‬בישראל מעידה מגמה זו‪ ,‬כפי שכותב‬ ‫קטן‪ ,‬על יצירתה של "זירת רווחה מעורבת ומגוונת יותר‪ ,‬שבה נוטלים חלק‪ ,‬במידות שונות של עצמה‬ ‫ובתמהילים שונים של קשר הדדי‪ ,‬מגזרים שונים‪ :‬הממשלה‪ ,‬ארגונים וולונטריים‪ ,‬ארגונים פרטיים‪-‬‬ ‫עסקיים‪ ,‬מקומות עבודה ומערכות לא פורמליות" )קטן‪.(1994 ,‬‬ ‫‪ .4‬יעילות כלכלית והצבר הון‬ ‫מאמצע שנות השבעים אימץ השלטון המקומי במערב את הגישה של יזמות כלכלית‪ .‬בגישה זו נכללו שני‬ ‫מרכיבים‪ :‬ארגון מחדש של פעילות השלטון המקומי על בסיס עסקי ומעבר מגישה המתרכזת באספקת‬ ‫שירותים לגישה העוסקת גם בפיתוח כלכלי )‪ .(Harvey, 1989‬בישראל החל המעבר להסתמן באמצע שנות‬ ‫השמונים )רזין‪ .(1991 ,‬בשלב הראשון הדגש הושם על הניהול העסקי‪ ,‬כלומר על 'העיר כעסק' ולאו דווקא‬ ‫כיזם )פלזנשטיין‪ .(1994 ,‬בשלב השני‪ ,‬שהחל בראשית שנות התשעים‪ ,‬החלו להיווצר שותפויות בין השלטון‬ ‫המקומי והמגזר העסקי בתחום הפיתוח הפיסי והכלכלי )חסון וחזן‪ ,‬עתיד לצאת(‪ .‬בשונה מהגישות‬ ‫הקודמות‪ ,‬המדגישות את נושאי הצדק החברתי והדמוקרטיה העירונית‪ ,‬גישה זו מדגישה את ההיבטים של‬ ‫יעילות כלכלית‪ ,‬חיסכון והצבר הון‪.‬‬ ‫פעילות חופשית של גורמי השוק היא על פי גישה זו תנאי הכרחי לצמיחת העיר ולהתפתחותה‪ ,‬ולכן על‬ ‫השלטונות לסייע בידי בעלי עסקים‪ .‬אחת הדרכים בסיוע היא הסרת מחסומים ומגבלות ביורוקרטיות‪-‬‬ ‫פוליטיות‪ ,‬היוצרים קושי בפעולת השוק‪ .‬דרך אחרת היא תמרוץ ישיר של בעלי עסקים באמצעות השתתפות‬ ‫בהשקעות ומתן פטור ממסים עירוניים‪ .‬דרך נוספת היא מיתון המעורבות של השלטון בתחום הכלכלי‬ ‫והפרטת חברות ופעילויות של המגזר הציבורי‪ .‬הבחירה החופשית של הפירמות והצרכנים מאפשרת יעילות‬ ‫מרבית בהתמקמות הפירמות על פני המרחב‪ ,‬ומאפשרת לאזרח לבחור באופן חופשי בין ספקי שירותים על‪-‬‬ ‫פי טעמיו ועל‪-‬פי יכולתו הכלכלית‪ .‬שיפור פעילות הרשות המקומית מחייב על פי גישה זו ללמוד מהמגזר‬ ‫העסקי‪ ,‬לאמץ את שיטותיו ולארגן על פי עקרונותיו את אספקת השירותים וניהול הנכסים של הרשות‬ ‫המקומית‪.‬‬ ‫‪ .5‬היגוי ושליטה עירונית‬ ‫על רקע המשברים הכלכליים‪ ,‬החברתיים והאידיאולוגיים‪-‬פוליטיים שהתחוללו בעיר התגבשה ברשויות‬ ‫המקומיות במקומות שונים בעולם גישה חדשה המצדדת בהגברת כושר ההיגוי והשליטה של הדרג הפוליטי‬ ‫והמינהלי הבכיר‪ .‬על פי גישה זו‪ ,‬המכונה חשיבה ותכנון אסטרטגי‪ ,‬תפקידה העיקרי של הרשות הוא ליזום‬ ‫את הפיתוח העירוני ולא להיגרר אחריו‪ .‬במחקרו על יחידות התכנון האסטרטגיות בערי ישראל מונה ג'אנר‪-‬‬ ‫קלאוזנר )‪ (Janner-Klausner, 1944‬כמה תכונות יסוד‪ :‬לימוד הסביבה‪ ,‬חדשנות‪ ,‬מקוריות‪ ,‬יזמות‪,‬‬ ‫מנהיגות‪ ,‬ראייה כוללת לטווח ארוך ולמידה מתמדת‪ .‬לצד אלה מודגשים מרכיבים נוספים של ביזור‬ ‫סמכויות ודמוקרטיה עירונית‪.‬‬ ‫החשיבה האסטרטגית‪ ,‬כפי שכותב סטיוארט )‪ ,(Stewart, 1986‬מתפרסת על פני רבדים מספר‪ .‬ברובד‬ ‫הפוליטי פירוש הדבר בחירה אסטרטגית )‪ (strategic choice‬בין אופציות שונות‪ .‬פירושו של דבר הוא‬ ‫‪12‬‬ ‫שהפוליטיקאים ייצרו סדר עדיפויות בכל הנוגע לנושאים שבהם תעסוק הרשות בעתיד‪ ,‬ויעמידו את‬ ‫המשאבים הפיננסיים והארגוניים הנחוצים למימושו‪ .‬ברובד המינהלי פירוש הדבר הוא יישום אסטרטגי‬ ‫)‪ ,(strategic implementation‬כלומר פיתוח מבנה ארגוני‪ ,‬יכולת ארגונית ותרבות ארגונית הדרושים‬ ‫למימוש הבחירה האסטרטגית‪ .‬ברובד התכנוני פירוש הדבר הוא תכנון אסטרטגי )‪,(strategic planning‬‬ ‫שתכליתו קידום המטרות שנבחרו‪ ,‬תוך התחשבות בצרכים ובהזדמנויות הקיימים בסביבה ושימוש מושכל‬ ‫במשאבים השונים של הארגון‪ .‬פיתוח החשיבה האסטרטגית ברבדים השונים מחייב מנהיגות אסטרטגית‬ ‫)‪ (strategic leadership‬שתוכל להעלות רעיונות חדשים ולהנחילם לכלל המערכת‪.‬‬ ‫הצורך בחשיבה אסטרטגית משקף תפיסה חדשה של תפקיד הרשות המקומית‪ .‬במקום גורם העוסק באופן‬ ‫ישיר באספקת שירותים מייעדת התפיסה לרשות תפקיד של מאפשר‪ .‬במסגרת חשיבה זו הרשות המקומית‬ ‫אמורה לפעול לא רק בתחומים המסורתיים שהוקצו לה במסגרת החוק‪ ,‬אלא גם בתחומים שבהם לא‬ ‫עסקה בעבר‪ ,‬אגב שיתוף פעולה עם המגזר הפרטי בתחום הפיתוח הכלכלי ועם ארגוני מתנדבים בתחום‬ ‫הפיתוח החברתי )‪ .(Leach, 1991‬גישה זו מצביעה על דרך ביניים שבין בחירה חופשית של הפרט להכוונה‬ ‫מסוימת מצד השלטון‪ .‬היא משקפת התפכחות מסוימת מהאידיאולוגיה של הימין החדש‪ ,‬ששלטה בכיפה‬ ‫מאז סוף שנות השבעים‪ ,‬ולפיה מנגנון השוק ובחירה חופשית של הציבור לצד התערבות מינימלית מצד‬ ‫הממשלה יוכלו להבטיח את הרווחה המרבית לחלקים גדולים של הציבור‪ .‬יחד עם זאת היא מתנגדת‬ ‫למעורבות יתר של הממשלה בתחומים אזרחיים וכלכליים‪ .‬גישה זו מציינת תרבות פוליטית חדשה‪:‬‬ ‫"תרבות של שירות לציבור"‪ ,‬הדוגלת בביזור סמכויות‪ ,‬בהפרטה‪ ,‬בשותפות בין הון ציבורי לפרטי‪ ,‬במחויבות‬ ‫ציבורית גבוהה יותר של פוליטיקאים לציבור ובמעורבות של הציבור בקבלת החלטות ;‪(Stewart, 1991‬‬ ‫)‪.Clark and Stewart, 1993‬‬ ‫פרק שני‪ :‬התמורות המבניות שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬ ‫החידושים הרעיוניים לא התהוו בחלל ריק‪ .‬הם צמחו על רקע של תמורות מבניות שהתחוללו בחברה‪,‬‬ ‫בכלכלה ובפוליטיקה העירונית‪ .‬תמורות אלה היו תנאי הכרחי אף כי לא מספיק לצמיחת חידושים של צדק‬ ‫חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬חברת רווחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי ושליטה‬ ‫עירונית‪ .‬לוח ‪ 2‬מציג את השפעת התמורות המבניות על החידושים הרעיוניים השונים‪.‬‬ ‫‪ .1‬התמורות שביסוד הגישה של צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬ ‫‪13‬‬ ‫הגישה של צדק חברתי על בסיסי גאוגרפי‪ ,‬שהתהוותה בארץ ובמקומות אחרים בעולם‪ ,‬צמחה על רקע של‬ ‫מספר תמורות מבניות שהתחוללו בעיר‪.‬‬ ‫א‪ .‬תהליכים עירוניים מתמשכים של התבלות מבנים ישנים או נסיגה ברמה של מרקמים ומבנים קיימים‬ ‫בשל פיתוח מרקמים והקמת מבנים חדשים ומודרניים יותר‪.‬‬ ‫ב‪ .‬גידול הפערים הכלכליים בין תושבי העיר בשל נגישות שונה לאמצעי הייצור ובשל תגמול שונה במערכת‬ ‫התעסוקה ובעקבותיהם היווצרות תהליכי היבדלות חברתית וקיטוב מרחבי‪.‬‬ ‫ג‪ .‬מדיניות רווחה‪ ,‬שבמרכזה עומדת מחויבות הממשלה לכלל אזרחיה‪ ,‬ובמיוחד לקבוצות חלשות בחברה‪.‬‬ ‫ד‪ .‬צמיחת גישות שתפניות בתחום התכנון והמינהל הציבורי‪.‬‬ ‫הגישה של קידום צדק חברתי באמצעות התערבות מרחבית למען קבוצות נזקקות בלטה בישראל עוד לפני‬ ‫הקמת המדינה‪ .‬היא נמשכה בימי המדינה עם הקמת השיכונים הציבוריים בשנות החמישים והשישים עבור‬ ‫קבוצות מעוטות יכולת‪ .‬כיוון שהשיכונים נבנו מלכתחילה בתקן נמוך עם תשתית בלתי מפותחת ואוכלסו‬ ‫לרוב על ידי אוכלוסיות חלשות‪ ,‬היה צורך לשוב ולהתערב על מנת לספק לתושבים משאבים חברתיים‬ ‫ותנאי דיור נאותים‪ .‬תהליכים מבניים אלה היו תנאי הכרחי אך לא מספיק לנקיטת מדיניות שיקום‪ .‬מה‬ ‫שנדרש בנוסף היה מחויבות ערכית של השלטון להגביר את הצדק החברתי על ידי התערבות באזורים‬ ‫גאוגרפיים‪ .‬מחויבות ערכית זו יכלה לנבוע מסיבות שונות‪ :‬מערכת הערכים הבסיסיים של השלטון או‬ ‫מחויבות אלקטוראלית לציבור בוחרים‪ .‬במפעל שיקום השכונות בישראל קיימת נטייה להדגיש את‬ ‫המחויבות של ראש הממשלה לשעבר מנחם בגין לציבור בוחריו בשכונות המצוקה ובעיירות הפיתוח‬ ‫)‪.(Alterman, 1992‬‬ ‫‪ .2‬התמורות שביסוד החידוש של דמוקרטיה השתתפותית‬ ‫מחקרים שנערכו במקומות שונים בעולם זיהו כמה תמורות מבניות שהשפיעו על אימוץ התפיסה של‬ ‫דמוקרטיה עירונית השתתפותית‪.‬‬ ‫א‪ .‬גידול מתמשך של הערים וקושי גובר באספקת שירותים מהמרכז‪ .‬התרחבות העיר לוותה בהשגות‬ ‫גוברות מצד הציבור על רמת השירותים ועל אופן אספקתם‪.‬‬ ‫לוח ‪ :2‬התמורות המבניות שביסוד החידושים הרעיוניים‬ ‫חברת רווחה‬ ‫יעילות כלכלית‬ ‫והצבר הון‬ ‫התמורות‬ ‫המבניות‬ ‫צדק חברתי על‬ ‫בסיס גאוגרפי‬ ‫דמוקרטיה‬ ‫השתתפותית‬ ‫תמורות‬ ‫דמוגרפיות‪,‬‬ ‫חברתיות‬ ‫וסביבתיות‬ ‫* היבדלות‬ ‫חברתית‬ ‫* הזדקנות‬ ‫מרקמים‬ ‫אורבניים‬ ‫והתבלות‬ ‫מבנים‬ ‫* גידול מתמשך * גידול מתמשך * גידול‬ ‫באבטלה‪ ,‬פער‬ ‫של העיר וחוסר בביקוש‬ ‫לשירותי רווחה חברתי‪,‬‬ ‫יכולת לנהלה‬ ‫התבלות‬ ‫ומחסור‬ ‫מהמרכז‬ ‫מבנים‪ ,‬צורך‬ ‫במשאבים‬ ‫* גידול‬ ‫בפיתוח עירוני‬ ‫ציבוריים‬ ‫ההתעניינות‬ ‫וכלכלי‬ ‫הציבורית‬ ‫בנושאים של‬ ‫שימושי קרקע‪,‬‬ ‫שירותים‬ ‫היגוי ושליטה‬ ‫עירונית‬ ‫* היווצרות‬ ‫בעיות ושינויים‬ ‫מהירים‬ ‫בצרכים‬ ‫ובטעמים‬ ‫המחייבים‬ ‫תשובה מהירה‬ ‫מצד הרשות‬ ‫‪14‬‬ ‫ציבוריים‬ ‫ואיכות‬ ‫הסביבה‬ ‫* הצבר גמיש‬ ‫* פער גדל בין‬ ‫* גידול הפערים * פער גדל בין‬ ‫תביעות הציבור תביעות הציבור וניידות‬ ‫בין קבוצות‬ ‫גאוגרפית‬ ‫לבין יכולת‬ ‫לבין יכולת‬ ‫האוכלוסייה‬ ‫גבוהה‬ ‫השלטון‬ ‫השלטון‬ ‫בעיר‬ ‫* מעבר‬ ‫המקומי לספקן המרכזי‬ ‫לכלכלה פוסט‪-‬‬ ‫‪ -‬ניסיון לגייס והמקומי‬‫לספקן‪ --‬ניסיון תעשייתית‬ ‫תמיכה‬ ‫* הגדלת‬ ‫להעביר חלק‬ ‫פוליטית‬ ‫האחריות של‬ ‫מהנטל של‬ ‫וכלכלית של‬ ‫מדינת הרווחה הרשויות בלי‬ ‫הציבור‬ ‫הגדלה של‬ ‫לגורמים‬ ‫כמות‬ ‫וולונטריים‬ ‫המשאבים‬ ‫* התמעטות‬ ‫משאבי הרשות‬ ‫לצד גידול‬ ‫בתחומי‬ ‫פעילותה‬ ‫תמורות‬ ‫כלכליות‬ ‫תמורות‬ ‫אידיאולוגיות‬ ‫ופוליטיות‬ ‫* אימוץ‬ ‫מדיניות רווחה‬ ‫שבמרכזה‬ ‫מחויבות‬ ‫לקבוצות‬ ‫חלשות‬ ‫* היחלשות‬ ‫הלגיטימציה‬ ‫של השלטון‬ ‫ועליית גישות‬ ‫פופוליסטיות‬ ‫* אימוץ‬ ‫אידיאולוגיות‬ ‫ניאו‪-‬שמרניות‬ ‫המתנגדות‬ ‫למדינת‬ ‫הרווחה‬ ‫* אימוץ‬ ‫אידיאולוגיות‬ ‫ניאו‪-‬שמרניות‬ ‫)בחירה‬ ‫חופשית ונסיגה‬ ‫ממדיניות‬ ‫רווחה(‬ ‫* אימוץ‬ ‫אידיאולוגיות‬ ‫ליברליות‬ ‫המדגישות את‬ ‫תפקיד הרשות‬ ‫כגורם מאפשר‬ ‫הנזקק‬ ‫לשותפים‬ ‫תמורות‬ ‫מינהליות‬ ‫* עליית גישות‬ ‫שתפניות‬ ‫בתחום התכנון‬ ‫והמינהל‬ ‫הציבורי‬ ‫* עליית גישות‬ ‫שתפניות‬ ‫בתחום התכנון‬ ‫והמינהל‬ ‫הציבורי‬ ‫* אימוץ גישות‬ ‫של כלכלה‬ ‫מעורבת‬ ‫* אימוץ גישות‬ ‫הנהוגות במגזר‬ ‫הפרטי‬ ‫* אימוץ גישות‬ ‫הנהוגות במגזר‬ ‫הפרטי‬ ‫במקרים רבים התלוננו התושבים על תשלום מסים בלי לקבל תמורה נאותה בתחום השירותים‪ .‬על רקע זה‬ ‫נוצרו משברים פוליטיים‪ ,‬כלכליים ומינהליים בעיר )‪.(Dente and Regonini, 1980‬‬ ‫ב‪ .‬משבר פוליטי‪-‬כלכלי בעיר‪ .‬המשבר הפוליטי‪-‬כלכלי בא לידי ביטוי בהיחלשות הלגיטימציה של השלטון‬ ‫בשל העדר המשאבים הנחוצים לסיפוק צורכיהם של התושבים‪ .‬בישראל‪ ,‬כמו במדינות מערביות אחרות‪,‬‬ ‫הועמק המשבר בשל הנסיגה המתמשכת של הממשלה מתכניות חברתיות )דורון וקרמר‪ .(1992 ,‬על רקע זה‬ ‫הועלו לעתים קרובות טענות נגד פוליטיקאים שלא קיימו את הבטחותיהם לבוחרים )חסון‪.(1994 ,‬‬ ‫ג‪ .‬משבר ניהולי ותכנוני‪ .‬המשבר הניהולי והתכנוני בא לידי ביטוי בחוסר היכולת של אנשי מינהל ותכנון‬ ‫עירוני לתפקד כראוי‪ ,‬לחוש את צורכי התושבים‪ ,‬לתכנן לפי צורכי הציבור ולספק את השירותים הדרושים‪.‬‬ ‫על רקע זה הועלו לעתים קרובות טענות נגד ביורוקרטים ומתכננים‪ ,‬המנותקים מהציבור ואינם מודעים‬ ‫לצרכיו )‪.(Dente and Regonini, 1980‬‬ ‫ד‪ .‬תהליכים חברתיים‪ .‬מאז שנות השישים והשבעים גדלה מעורבות הציבור בעניינים מקומיים‪ ,‬ובמיוחד‬ ‫בנושאים הקשורים לאיכות החיים‪ .‬ביטוי בולט למגמה הזו הוא המגוון הרחב של ארגונים מקומיים‬ ‫‪15‬‬ ‫שהופיעו בעיר בשנים האחרונות‪ :‬ועדים שכונתיים‪ ,‬קבוצות לחץ‪ ,‬ארגוני אד הוק לפתרון בעיות מקומיות‬ ‫וועדי היגוי‪ .‬אחת התופעות המרתקות היא ההופעה של מגוון רחב של תנועות וארגונים חברתיים הפועלים‬ ‫לצמצום פערים בין קבוצות חברתיות ובין המינים‪.‬‬ ‫ה‪ .‬לצד הסיבות הכלליות נוספה בישראל סיבה מקומית‪ :‬גידול בעצמאות התקציבית של הרשויות‬ ‫המקומיות‪ .‬בשנים האחרונות גדלה ההסתמכות של הרשויות המקומיות בישראל על מקורות עצמיים‬ ‫מרמה של כ‪ -30‬אחוזים בראשית שנות השמונים לרמה של ‪ 66‬אחוזים בסוף שנות השמונים‪ .‬הסיבה‬ ‫העיקרית לשינוי הייתה העלאת דמי הארנונה למגורים‪ .‬במקביל ירד משקלן של ההכנסות המועברות‬ ‫מהממשלה ושל דמי המענק הכללי מ‪ -38‬אחוזים בראשית שנות השמונים ל‪ -12‬אחוזים בסוף שנות‬ ‫השמונים )קלכהיים‪ ;38:1987 ,‬הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה‪ .(68 :1993 ,‬התוצאה הייתה נטייה לחפש‬ ‫מקורות מימון חדשים וחלופיים לאלה של השלטון המרכזי‪ ,‬וליצור קואליציות חדשות עם הציבור על מנת‬ ‫למתן לחצים ולהגדיל את המשאבים‪ .‬מגמות אלה לא התפרסו באופן אחיד על פני היישובים בשל השונות‬ ‫הרבה במידת העצמאות של הרשויות‪ .‬לרשות הרשויות העצמאיות עומדים יותר משאבים לצורך פיתוח‬ ‫דגמים של מעורבות תושבים‪ ,‬ולכן יכולתן להיענות לתביעות הציבור ולממש את תכלית השותפות גבוהה‬ ‫יותר מהרשויות הפחות מבוססות‪.‬‬ ‫התהליכים הכלכליים‪ ,‬הפוליטיים והחברתיים יצרו תשתית להופעתן של קואליציות חדשות בין השלטון‬ ‫לציבור‪ .‬הבעיה הניהולית המרכזית בערים הגדולות בישראל‪ :‬ירושלים‪ ,‬תל אביב‪ ,‬ראשון לציון ונתניה‪ ,‬היא‬ ‫כיצד לשרת את העיר שגדלה במהירות‪ .‬בעיה ניהולית זו הוחרפה על רקע הריחוק הגובר בין נותני‬ ‫השירותים לתושבים ובשל תחושה של ניכור מצד הציבור כלפי השלטון העירוני‪ .‬ראשי הערים מודעים כיום‬ ‫להתפשטות אווירה של חוסר אמון מצד הציבור במנהיגיו‪ ,‬להעדר תקשורת כנה ולקושי הכרוך בשליטה‬ ‫בעיר הגדלה במהירות בלי שלשלטון יהיו האמצעים הנאותים לספק את צורכי הציבור‪ .‬על רקע בעיות אלה‬ ‫גברה הנטייה של השלטון המקומי ליצור ארגונים חדשים שישמשו מוקדי תקשורת בין הציבור לשלטון‪,‬‬ ‫יאפשרו לתושבים להביע את דעתם ולהשתתף בקבלת החלטות‪ ,‬ובה בעת יאפשרו לשלטון להתקרב לציבור‪,‬‬ ‫לדעת מה מתרחש‪ ,‬לספק שירות מותאם יותר ולשלב את המנהיגות המקומית במערכת העירונית‪ .‬במילים‬ ‫אחרות‪ ,‬השלטון המקומי היה מוכן לאפשר לתושבים להשפיע‪ ,‬וכך להבטיח את מימוש האינטרסים‬ ‫העירוניים‪ .‬זו היא בתמציתה הגישה הניאו‪-‬קורפורטיסטית‪ ,‬המשלבת בין עקרונות אינסטרומנטליים של‬ ‫שמירת שליטה לעקרונות חברתיים של קידום הדמוקרטיה העירונית )חסון‪.(1994 ,‬‬ ‫מגמת הדמוקרטיזציה בעיר הישראלית מתנגשת במבנה הכוח הקיים ובמסורות הצנטרליסטיות‬ ‫המאפיינות את השלטון המרכזי והמקומי‪ .‬חלק גדול מההחלטות מתקבלות במשרדי הממשלה‪ ,‬והסמכויות‬ ‫והמשאבים של הרשות המקומית מוגבלים‪ .‬גם הציבור נעדר מסורת של מעורבות פעילה‪ .‬חלק גדול‬ ‫מהתושבים בא מארצות לא דמוקרטיות במזרח אירופה ובמזרח התיכון בלי ניסיון רב במערכות‬ ‫דמוקרטיות או בלי מודעות לזכויות ולחובות של האזרחים‪ .‬על רקע זה נתקל מימוש התפיסה של‬ ‫דמוקרטיה עירונית במחסומים רבים‪.‬‬ ‫‪ .3‬התמורות שביסוד החידוש של חברת רווחה‬ ‫‪16‬‬ ‫מאמצע שנות השבעים ניכרת מגמה של דעיכת המונופול של מדינת הרווחה על אספקת שירותים‪ ,‬ומנגד‬ ‫מסתמנת עלייתם של גופים חוץ ממשלתיים הפעילים בנושא‪ .‬ארגונים אלה הוכיחו רמה גבוהה של‬ ‫אפקטיביות במקומות שבהם התקשה המשטר לספק שירותים )חלק גדול ממדינות אפריקה( או במקומות‬ ‫שבהם נוצרו צרכים חדשים שהמשטר לא רצה או לא יכול היה לספקם )מדינות מפותחות במערב(‪ .‬כמה‬ ‫סיבות חברו להעברת תפקידי רווחה מהמדינה לחברה האזרחית‪.‬‬ ‫א‪ .‬גידול מתמשך בביקוש לשירותי רווחה ומחסור במשאבים ציבוריים‪.‬‬ ‫ב‪ .‬פער גדל בין תביעות הציבור לבין יכולת השלטון המרכזי והמקומי לספקן‪ .‬בעקבות זאת נעשה ניסיון‬ ‫להעביר חלק מהנטל של מדינת הרווחה לגורמים וולונטריים‪.‬‬ ‫ג‪ .‬אימוץ אידיאולוגיות ניאו‪-‬שמרניות המתנגדות למדינת הרווחה‪ ,‬ובעקבות זאת מאמץ מצד המדינה‬ ‫להשתחרר מתפקידים הקשורים בשירותי הרווחה‪.‬‬ ‫ד‪ .‬אימוץ גישות של כלכלה מעורבת המצדדות בשיתוף פעולה בין השלטון לארגוני החברה האזרחית‬ ‫באספקת שירותים‪.‬‬ ‫בישראל‪ ,‬בניגוד לרוב המדינות באירופה ובצפון אמריקה‪ ,‬המגזר הוולונטרי היה קיים לפני שקמה מדינת‬ ‫ישראל‪ .‬ארגונים וולונטריים מילאו תפקיד חשוב בבניין הארץ בשנים שקדמו להקמת המדינה‪ ,‬והמדינה‬ ‫צמחה במידה רבה מתוכם‪ .‬אולם עם הקמת המדינה הועברו אליה רוב התפקידים של הארגונים‬ ‫הוולונטריים‪ .‬מאמצע שנות השבעים ניכרת מגמה של הישענות גוברת של המדינה על ארגונים וולונטריים‪.‬‬ ‫הדבר מתבטא בטיפוח ארגונים וולונטריים‪ ,‬בהעברת פונקציות רווחה שסופקו בעבר על ידי השלטון‬ ‫לארגונים אלה‪ ,‬ובמימון מסוים של הארגונים על ידי מוסדות השלטון‪ .‬באופן זה הוקמו ארגונים ומוסדות‬ ‫מתמחים לטיפול במגזרים חלשים באוכלוסייה‪ :‬ילדים מוכים ונפגעי ניצול מיני‪ ,‬נשים מוכות‪ ,‬קשישים‬ ‫הזקוקים לתמיכה‪ ,‬מתמכרים לסמים‪ ,‬חולים במחלות מסוימות‪ .‬מוסדות אחרים הוקמו על מנת לקדם‬ ‫נושאים ושירותים המכוונים לכלל האוכלוסייה‪ .‬על אלה ניתן למנות את המתנ"סים ומרכזים קהילתיים‬ ‫אחרים העוסקים בשירותי חינוך בלתי פורמליים ומשתתפים במשימות כמו קליטת עלייה‪.‬‬ ‫‪ .4‬הגורמים שביסוד החידוש של יעילות כלכלית והצבר הון‬ ‫גישה זו הושפעה מסדרה של תמורות כלכליות‪ ,‬אידיאולוגיות ופוליטיות‪.‬‬ ‫א‪ .‬המעבר בכלכלה העולמית להצבר הון גמיש‪ .‬הכלכלה העולמית מתאפיינת בשלב הנוכחי בדגם ייצור‬ ‫חדש‪ ,‬המכונה הצבר הון גמיש )‪ .(Harvey, 1989; Storper and Scott, 1989‬הגמישות מתבטאת במפעלים‬ ‫כלכליים המסוגלים להתאים את עצמם במהירות לביקושים ולמצבים משתנים‪ .‬המפעלים הכלכליים‬ ‫החדשים הם קטנים‪ ,‬מתוחכמים‪ ,‬מבוססים על טכנולוגיות ייצור ושירות גמישות ועל ארגון לא היררכי של‬ ‫העבודה‪ .‬הם מייחסים חשיבות רבה לקשר הדוק עם השוק ולאופי המקום‪ :‬רמת השירותים‪ ,‬התמיכה‬ ‫הפוליטית‪-‬כלכלית והרכב שוק העבודה‪ .‬תכונות אלה מאפשרות‪ ,‬ולעתים אף מחייבות‪ ,‬מידה גבוהה של‬ ‫ניידות גאוגרפית על מנת לנצל הזדמנויות חדשות שנפתחות‪ .‬גורם נוסף המסייע בניידות הגאוגרפית היא‬ ‫הירידה בהוצאות ההובלה‪ .‬המשמעות של ניידות גאוגרפית גבוהה היא שהבדלים קטנים יחסית בין‬ ‫מקומות‪ ,‬כגון‪ :‬היצע עובדים‪ ,‬תשתית פיסית או כלכלית‪ ,‬משאבים‪ ,‬סובסידיות והתערבות השלטון‪ ,‬כל אלה‬ ‫עשויים להשפיע במידה רבה על החלטות המיקום של הפירמה‪ .‬הסכמי הסחר והסרת המכסים עתידים‬ ‫‪17‬‬ ‫להגביר את ניידות ההון ובעקבות זאת להחריף את התחרות בין יישובים‪ .‬לכן יישובים שמעוניינים למשוך‬ ‫משקיעים וצרכנים צריכים להיערך מחדש בתחום הארגוני ובתחום הפיתוח העירוני‪.‬‬ ‫ב‪ .‬המעבר מכלכלה תעשייתית לכלכלה פוסט‪-‬תעשייתית‪ .‬התחרות על משיכת יזמים ועסקים החריפה בשל‬ ‫השפל הכלכלי שאליו נקלעה הכלכלה העולמית מאמצע שנות השבעים‪ .‬היציאה מהשפל‪ ,‬שהחלה באמצע‬ ‫שנות השמונים‪ ,‬לוותה בשינוי המבנה התעסוקתי שעיקרו מעבר מתעסוקה בתעשייה לתעסוקה בשירותים‪,‬‬ ‫בעיקר בשירותים פיננסיים‪ ,‬בשירותי מידע ובנכסי דלא ניידי‪ .‬המעבר לווה באבדן מקומות עבודה ובאבטלה‬ ‫גבוהה בעיר‪ ,‬והעלה את הצורך בהיערכות מחדש מבחינה כלכלית וארגונית‪ .‬בעקבות המעבר גדלה חשיבותן‬ ‫של פירמות היכולות לספק מקומות עבודה חדשים‪ ,‬בעיקר בתחומי השירותים העסקיים ושירותי‬ ‫התקשורת‪ ,‬במקום אלה שאבדו בתחום הייצור התעשייתי‪ .‬בתנאים אלה אין הרשויות המקומיות יכולות‬ ‫להיות בררניות יתר על המידה במשיכת השקעות הון‪ ,‬כוח המיקוח העירוני ביחס ליזמים הכלכליים נחלש‪,‬‬ ‫והחלה תחרות עזה בין ערים על משיכת עסקים ויזמים‪.‬‬ ‫ג‪ .‬תמורות אידיאולוגיות ופוליטיות‪ .‬בד בבד עם התמורות הכלכליות התחוללו תמורות אידיאולוגיות‬ ‫ופוליטיות רחבות היקף‪ .‬ממשלות רבות אימצו מאז שנות השמונים אידיאולוגיות ניאו‪-‬שמרניות‪ ,‬שהדגישו‬ ‫את עליונות הבחירה החופשית ופעילות השוק החופשי על פני הכוונה והתערבות של הממשלה‪ .‬הביטוי‬ ‫המוחשי לתמורה זו היה צמצום ההכוונה מצד הממשלה‪ ,‬הפרטה של תאגידים ממשלתיים‪ ,‬נסיגה ממדיניות‬ ‫רווחה‪ ,‬הגבלת ההוצאה החברתית ותמיכה בלתי מוסתרת במגזר הפרטי‪.‬‬ ‫במקומות רבים עודד השלטון המרכזי את השלטון המקומי ליצור קואליציות עם יזמים פרטיים‪ .‬אולם‬ ‫אופן העידוד השתנה ממקום למקום בהתאם לתרבות הפוליטית ולתנאים הכלכליים‪ .‬המשטר של הנשיא‬ ‫רייגן בארצות הברית‪ ,‬למשל‪ ,‬תמך ביזמה פרטית באמצעות נסיגה ממעורבות פדרלית בפיתוח עירוני‪.‬‬ ‫לעומת זאת‪ ,‬המשטר של ראש הממשלה תאצ'ר בבריטניה בחר לתמוך ביזמה הפרטית על ידי התערבות‬ ‫ממשלתית במערכת העירונית ויצירת שותפות בין השלטון המרכזי למגזר הפרטי בתחום הפיתוח העירוני‪.‬‬ ‫לעתים קרובות כוננו בבריטניה קואליציות בין משרדי הממשלה לחוגי העסקים אגב עקיפת הרשות‬ ‫המקומית‪ .‬ההבדלים בין דרך הפעולה של השלטון הפדרלי בארצות הברית ובין השלטון המרכזי בבריטניה‬ ‫בנעשה בעיר משקפים במידה רבה את התרבות הפוליטית והכלכלית בשתי המדינות ואת מערכת היחסים‬ ‫בין הרמות הגבוהות של השלטון לבין השלטון המקומי‪.‬‬ ‫לסיבות הכלליות נוספו בישראל מספר סיבות ייחודיות‪.‬‬ ‫ד‪ .‬הגדלת האחריות של הרשויות בתחומי השירותים המקומיים בלא הגדלה מקבילה של כמות המשאבים‬ ‫העומדים לרשותן‪ .‬על רקע המצוקה התקציבית שנוצרה חלה תפנית בתפיסת ראשי השלטון המקומי‪,‬‬ ‫שעיקרה נטייה להשתית את ניהול העיר על עקרונות עסקיים ועל הרחבת הפעילות של הרשות‪ ,‬מתחום‬ ‫אספקת השירותים לתחום הפיתוח הכלכלי‪ .‬מגמה זו קיבלה תאוצה בשל הצטמצמות התלות של הרשויות‬ ‫המקומיות בשלטון המרכזי ובשל עלייתם של ראשי ערים חדשים שסיגלו גישה עסקית‪-‬כלכלית לניהול‬ ‫העיר‪.‬‬ ‫‪18‬‬ ‫ה‪ .‬מגבלות ארגוניות‪ ,‬וניהוליות חייבו את הרשויות בישראל‪ ,‬כמו במקומות אחרים‪ ,‬לפתח גישות חדשות‬ ‫בניהול עירוני‪ .‬גישות אלה מושתתות על מעבר מביצוע עצמי לביצוע באמצעות גורמי חוץ‪ ,‬בעיקר קבלני‬ ‫שירותים‪ .‬בדרך זו ניתן היה לעקוף מחסומים ביורוקרטים ברשות‪ ,‬שמנעו תפעול יעיל‪ ,‬גמיש ואפקטיבי של‬ ‫מערכות השירותים‪ ,‬ולחסוך בהוצאות על ידי העברת ביצוע השירותים לגופים פרטיים בעלי מומחיות‬ ‫בתחום‪.‬‬ ‫על אף שינויים אלה המצב ברשויות המקומיות בישראל דומה לזה הקיים בבריטניה ובארצות אירופה יותר‬ ‫מזה הקיים בארצות הברית‪ .‬הדגש המרכזי הוא יותר על ניהול העיר על פי קריטריונים עסקיים ופחות על‬ ‫יזמות ועל פיתוח כלכלי משותף עם ההון הפרטי‪ .‬ההון הפרטי עדיין אינו גורם חשוב בפעילות המקומית‪,‬‬ ‫וישראל טרם הפכה לאבן שואבת להון הבינלאומי‪ .‬מעורבות יתר של הממשלה‪ ,‬מחסומים ביורוקרטים‬ ‫והיעדר תרבות של יזמות משמשים עד היום גורם מעכב במשיכת משקיעים פרטיים )אהרוני‪ .(1991 ,‬יתר על‬ ‫כן‪ ,‬השלטון המרכזי‪ ,‬על אף הצמצום במעורבותו‪ ,‬עדיין מהווה גורם בעל עצמה רבה‪ .‬הוא משפיע על הנעשה‬ ‫ברשויות דרך מענקי האיזון ודרך העברות בתקציב הבלתי רגיל של הרשויות‪ ,‬ומעורב בנעשה בעיר‬ ‫באמצעות תאגידים ממשלתיים ועירוניים‪-‬ממשלתיים‪ .‬הדברים בולטים בעיקר בעיירות הפיתוח‪ ,‬שחלק‬ ‫גדול מהן עדיין סמוך על שולחן הממשלה‪.‬‬ ‫יחד עם זאת‪ ,‬מראשית שנות התשעים מסתמנת בערי ישראל‪ ,‬במיוחד באלה שבמרחב המטרופוליני של תל‬ ‫אביב‪ ,‬מגמה של יצירת שותפויות בין הון ציבורי להון פרטי‪ .‬שותפויות אלה עוסקות בפיתוח מרכזי ערים‪,‬‬ ‫אזורי משרדים‪ ,‬פרקים לתעשייה‪ ,‬בתי מלון ומרינות‪ ,‬אתרי נופש ובפיתוח מתקני טיהור שפכים‪.‬‬ ‫‪ .5‬התמורות שביסוד החידוש של שליטה והיגוי עירונית‬ ‫הגישה של חשיבה ותכנון אסטרטגי התפתחה על רקע מספר תמורות ושינויים שחלו בעיר‪.‬‬ ‫א‪ .‬היווצרותן של סוגיות קריטיות ברשויות המקומיות‪ ,‬שדרשו קבלת החלטות מהירה‪ ,‬תוך זיהוי‬ ‫המשאבים הזמינים ורתימתם לקידום מטרות הרשות‪ .‬הרשות המקומית מצאה את עצמה בלתי ערוכה‬ ‫לטפל בסוגיות אלה‪ ,‬כיוון שהן אינן תואמות את החלוקות המגזריות לאגפים מתמחים שעל פיהן בנויה‬ ‫הרשות )בן‪-‬אליא‪ .(1987 ,‬גם התכנון האסטרטגי במתכונתו הרציונלית‪-‬כוללנית אכזב בשל חוסר יכולתו‬ ‫להסתגל במהירות לתמורות‪ ,‬להתמודד עם מצבים של חוסר ודאות ולספק תשובות בזמן סביר‪ .‬התוצאה‬ ‫הייתה היגררות אחר אירועים‪ ,‬חוסר יזמה וחדשנות‪ ,‬העדר חשיבה כוללת והעדר יכולת לתאם בין אגפים‬ ‫לפעילויות ולהתוות מדיניות כוללת‪ .‬על רקע זה נוצר צורך בגורם מתאם בין אגפי הרשות‪ ,‬המסוגל להתגבר‬ ‫על הפיצול ולהתוות מדיניות כוללת‪ .‬החידוש של תכנון אסטרטגי ברשות המקומית נולד על רקע בעיות‬ ‫אלה‪.‬‬ ‫ב‪ .‬התמעטות משאבי הרשות לצד גידול בתחומי פעילותה‪ .‬בעיה זו חייבה את הרשות לחרוג מתחומי‬ ‫פעילותה הוותיקים ולאמץ אידיאולוגיות ליברליות המדגישות את תפקיד הרשות כגורם מאפשר הנזקק‬ ‫לשותפים‪.‬‬ ‫ג‪ .‬אימוץ גישות הנהוגות במגזר הפרטי במטרה לייעל את פעילות הרשות‪.‬‬ ‫‪19‬‬ ‫בבריטניה‪ ,‬שבה הונחו היסודות לגישה זו‪ ,‬הייתה השאיפה להחזיר את השליטה בעיר לידי העירייה‪,‬‬ ‫ובמיוחד לידי הפוליטיקאים המקומיים‪ .‬צורך זה עלה בשל פעולות השלטון המרכזי בתקופתה של תאצ'ר‪,‬‬ ‫שבעקבותיהן הוצאו סמכויות רבות מידי השלטון המקומי‪ ,‬הופרטו חלק מהשירותים המוניציפליים ונמכרו‬ ‫חלק גדול מהשיכונים המוניציפליים לדייריהם או הועברו לבעלים פרטיים‪ .‬החשיבה האסטרטגית החדשה‬ ‫נתפסה בהקשר זה כחלק מהמאבק לשמירת כוחו של השלטון המקומי‪.‬‬ ‫בישראל‪ ,‬בניגוד לבריטניה‪ ,‬פותחה הגישה של חשיבה אסטרטגית על רקע התחזקותו של השלטון המקומי‪.‬‬ ‫מי שהתחזק במיוחד בשלטון המקומי בישראל היה הרובד הביורוקרטי והמקצועי‪ ,‬ואילו מעמד הנבחרים‬ ‫העירוניים נחלש‪ .‬הביורוקרטיה והרובד המקצועי ברשויות המקומיות בישראל אימצו מהגישה הבריטית‬ ‫אותם מרכיבים שתאמו את תפיסותיהם ואת צורכיהם‪ .‬במקום לקדם את תפקיד נבחרי הציבור ולהדק את‬ ‫הקשר עם הציבור‪ ,‬הדגישו הביורוקרטים ואנשי המקצוע ברשויות המקומיות בישראל את תהליך התכנון‬ ‫והפיתוח‪ .‬התוצאה הייתה היווצרות עילית ביורוקרטית ופרופסיונלית המעורבת בהיבטים שונים של‬ ‫התכנון הפיסי‪ ,‬החברתי והכלכלי ברשות המקומית ודחיקת הנבחרים‪ ,‬שלחיזוקם כוונה הגישה במקורה‪,‬‬ ‫לשוליים‪ .‬נראה שבדרך זו חיזקו הרשויות המקומיות בישראל את כושר ההיגוי‪ ,‬אך ההגה נמסר לידי‬ ‫הביורוקרטים ולידי אנשי המקצוע ברשויות‪.‬‬ ‫לוח ‪ 2‬מסכם את השפעת התמורות המבניות על החידושים הרעיוניים השונים‪ .‬ניתן לזהות בבירור את‬ ‫השתנות האידיאולוגיה הפוליטית ואת השפעתה על החידושים‪ .‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי מעוגן‬ ‫באידיאולוגיה של רווחה בעלת אוריינטציה לקבוצות חלשות‪ .‬דמוקרטיה השתתפותית קשורה‬ ‫באידיאולוגיה פופוליסטית‪ ,‬ואילו החידושים של חברת רווחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי ושליטה‬ ‫עירונית קשורים באידיאולוגיות ניאו‪-‬שמרניות‪ .‬כל החידושים‪ ,‬חוץ מצדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬הם‬ ‫בגדר תגובה לבעיה הכלכלית של גידול בצורכי הציבור לעומת התמעטות המשאבים הציבוריים‪ ,‬והם גם‬ ‫מהווים מענה לסרבול הביורוקרטי המאפיין את הרשויות‪.‬‬ ‫‪20‬‬ ‫פרק שלישי‪ :‬אינטרסים וערכים שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬ ‫התמורות המבניות בתחומי הכלכלה‪ ,‬הפוליטיקה‪ ,‬החברה והתרבות הציבו בפני מקבלי ההחלטות אתגרים‬ ‫ובעיות שחייבו מענה‪ .‬אופי המענה עוצב במידה רבה על ידי האינטרסים והערכים של הגורמים השונים‬ ‫הפועלים בעיר‪ .‬המפגש בין השניים ‪ -‬הבעיות המבניות מצד אחד ותפיסות העולם והמענים של האדם מצד‬ ‫שני ‪ -‬יצר את החידושים הרעיוניים שפורטו לעיל‪ :‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬דמוקרטיה השתתפותית‪,‬‬ ‫חברת רווחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי ושליטה עירונית‪.‬‬ ‫כל אחד מהחידושים הרעיוניים האלה משקף מגוון רחב של אינטרסים ושל ערכים המוצגים בלוח ‪.3‬‬ ‫לוח ‪ :3‬האינטרסים והערכים המנחים את מקבלי ההחלטות ביצירת החידושים העירוניים‬ ‫אינטרסים‬ ‫וערכים‬ ‫צדק חברתי על‬ ‫בסיס גאוגרפי‬ ‫דמוקרטיה‬ ‫השתתפותית‬ ‫חברת רווחה‬ ‫יעילות כלכלית‬ ‫והצבר הון‬ ‫היגוי ושליטה‬ ‫עירונית‬ ‫פוליטיים‬ ‫שליטה‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫לגיטימציה‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫גיוס משאבים‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫מינהליים‬ ‫יעילות‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫אפקטיביות‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫כלכליים‬ ‫חיסכון‬ ‫השקעה‬ ‫וצמיחה‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫ליברליזציה‬ ‫חברתיים‬ ‫דמוקרטיזציה‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫פיתוח חברתי‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫רווחתיים‬ ‫צמצום פערים‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪21‬‬ ‫שוויון‬ ‫הזדמנויות‬ ‫הגדלת העושר‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫‪X‬‬ ‫אפשר למיין את מגוון האינטרסים והערכים‪ ,‬העומדים ביסוד החידושים הרעיוניים‪ ,‬בחמש קבוצות‬ ‫עיקריות‪.‬‬ ‫א‪ .‬אינטרסים וערכים פוליטיים‪ ,‬המדריכים בעיקר את השלטון המקומי והמרכזי‪.‬‬ ‫‪ (1‬שליטה ‪ -‬הגברת המעורבות של הדרג הפוליטי בהתוויית מדיניות‪ ,‬קבלת החלטות‪ ,‬תכנון וביצוע‪.‬‬ ‫‪ (2‬לגיטימציה והשגת שקט תעשייתי ‪ -‬רכישת אמון הציבור והקטנת החיכוכים בין הקבוצות השונות על‬ ‫מנת להוסיף ולשלוט‪.‬‬ ‫‪ (3‬גיוס משאבים ‪ -‬גיוס משאבים כלכליים על מנת לקנות יריבים‪ ,‬להבטיח קולות ולזכות באהדה‪.‬‬ ‫ב‪ .‬אינטרסים וערכים מינהליים‪ ,‬המדריכים בעיקר את השלטון המקומי והמרכזי ואת הארגונים החברתיים‬ ‫בשכונות ובקהילות‪.‬‬ ‫‪ (4‬יעילות אדמיניסטרטיבית ‪ -‬הגברת היעילות בתחום קבלת החלטות‪ ,‬תיאום ותכנון באמצעות תיאום‬ ‫וביזור‪.‬‬ ‫‪ (5‬אפקטיביות באספקת שירותים ‪ -‬הגברת היעילות‪ ,‬האפקטיביות והרגישות לצורכי הציבור באספקת‬ ‫השירותים באמצעות קירוב השירות ללקוח‪.‬‬ ‫ג‪ .‬אינטרסים וערכים כלכליים‪ ,‬המדריכים את השלטון המקומי ואת השלטון המרכזי‪ ,‬את בעלי העסקים‬ ‫ואת האיגודים המקצועיים‪.‬‬ ‫‪ (6‬יעילות כלכלית ‪ -‬הגברת החיסכון הכלכלי בדרך של ניהול עסקי‪ ,‬ייעול אספקת השירותים‪ ,‬הפרטה‬ ‫וביזור‪.‬‬ ‫‪ (7‬השקעות וצמיחה כלכלית ‪ -‬בדרך ישירה על ידי השקעות במפעלים משותפים עם הסקטור הפרטי‪,‬‬ ‫ובעקבות זאת הגדלת מקומות העבודה והגדלת ההכנסה ממסים ובדרך עקיפה על ידי פיתוח תשתיות‬ ‫ויצירת תנאים למשיכת יזמים‪.‬‬ ‫‪ (8‬ליברליזציה כלכלית ‪ -‬ליברליזציה של שוק ההון )הסרת מחסומים ביורוקרטיים וכלכליים(‪ ,‬ובעקבותיה‬ ‫הגדלת חירות הפרט בתחום היזמה והפעילות הכלכלית‪.‬‬ ‫ד‪ .‬אינטרסים וערכים חברתיים‪ ,‬המדריכים חלק מהפוליטיקאים והביורוקרטים בשלטון המקומי והמרכזי‬ ‫וארגונים חברתיים בשכונות ובקהילות‪.‬‬ ‫‪ (9‬דמוקרטיזציה חברתית ‪ -‬הגברת חובת האחריות והדיווח של השלטון לציבור‪ ,‬הגדלת מעורבות הציבור‬ ‫המאורגן בקבלת החלטות‪ ,‬האדרת כוח הציבור על ידי העברת סמכויות לידי הציבור ופיתוח מנגנוני‬ ‫שירותים חלופיים לצד אלה המופעלים על ידי הממסד‪.‬‬ ‫‪ (10‬פיתוח חברתי ‪ -‬צמצום הניכור‪ ,‬הגברת הסולידריות הקהילתית‪ ,‬יצירת זהות מקומית‪ ,‬העברת סמכויות‬ ‫מהרשות לקהילה ויצירת מקור סמכות מקומי‪ ,‬עזרה הדדית‪ ,‬סוציאליזציה ופיתוח מנהיגות מקומית‪.‬‬ ‫ה‪ .‬אינטרסים וערכים רווחתיים‪ ,‬המדריכים את השלטון המרכזי והמקומי‪ ,‬את התושבים בשכונות מצוקה‬ ‫ואת ארגוני הרווחה בחברה האזרחית‪.‬‬ ‫‪22‬‬ ‫‪ (11‬צמצום פערים חברתיים ‪ -‬על ידי חלוקה מחדש של הנכסים‪ ,‬כלומר העברת הון מקבוצות חזקות‬ ‫לחלשות‪ ,‬ועל ידי חקיקה המקדמת את הזכויות החברתיות של האזרחים )זכות לתעסוקה בתנאים הוגנים‬ ‫וגישה אוניברסלית לשירותי חינוך‪ ,‬בריאות ורווחה(‪.‬‬ ‫‪ (12‬שוויון הזדמנויות ‪ -‬נגישות שוויונית ואף מועדפת של קבוצות חלשות למשאבים פוליטיים וכלכליים‪.‬‬ ‫השקעות בחינוך‪ ,‬הכשרה ונגישות להזדמנויות תעסוקה‪.‬‬ ‫‪ (13‬הגדלת העושר המקומי ‪ -‬אינטרס זה שואף לשפר את רמת הרווחה על ידי יצירת הזדמנויות תעסוקה‬ ‫ועל ידי הגדלת בסיס המס המקומי‪ .‬בדרך זו ניתן להגדיל את הכנסות התושבים ואת הכנסות הרשות‬ ‫ולאפשר לרשות לספק שירותים טובים יותר לפרט ולקבוצות חלשות ביישוב‪.‬‬ ‫בכל החידושים הרעיוניים‪ ,‬חוץ מצדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬קיים אינטרס של ניהול הרשות על בסיס‬ ‫עסקי‪ ,‬אגב הגברת היעילות והאפקטיביות של פעולת הרשות‪ .‬זו היא עדות לניסיון להשתית את כל דפוסי‬ ‫הפעולה של הרשות בתחום הכלכלי‪ ,‬הפוליטי‪ ,‬החברתי והרווחתי על יסודות כלכליים‪ .‬בכל החידושים קיים‬ ‫מרכיב של ביזור הביצוע לגופים הפועלים ברמת השדה‪ .‬גם האינטרסים של קידום הדמוקרטיה‪ ,‬שליטה‬ ‫פוליטית והגדלת הרווחה מיוצגים בכל אחד מהחידושים הרעיוניים‪ ,‬אולם הגוונים שונים‪ .‬קידום‬ ‫הדמוקרטיה‪ ,‬על פי הגישה של יעילות כלכלית והצבר הון‪ ,‬משמעותו ליברליזציה של המערכת הכלכלית‬ ‫ומתן אפשרות ליזם לפעול באופן חופשי‪ .‬קידום הדמוקרטיה‪ ,‬על פי הגישות של דמוקרטיה השתתפותית‬ ‫וחברת רווחה‪ ,‬פירושו הגדלת הפתיחות של המערכת הפוליטית ומתן אפשרות לקהילה )הטריטוריאלית או‬ ‫הפונקציונלית( להשתתף בקבלת החלטות‪ .‬אינטרסים אלה מבטאים השקפות שונות באשר לגורמים‬ ‫המקדמים את הדמוקרטיה‪ :‬הפרט לעומת הקהילה‪ .‬הם גם מבטאים שוני בתפיסה בכל הקשור לתחום שבו‬ ‫יש לפעול על מנת לקדם את הדמוקרטיה‪ :‬המערכת הכלכלית מזה והמערכת הפוליטית מזה‪.‬‬ ‫בכל הגישות קיים מרכיב של שליטה פוליטית‪ ,‬אולם הדגש משתנה‪ :‬לגיטימציה מזה וגיוס משאבים מזה‪.‬‬ ‫האינטרס של הגדלת הרווחה קיים ברוב הגישות‪ ,‬אולם קיים שוני באופן שבו שואפים להגיע לרווחה‪:‬‬ ‫חלוקה מחדש של המשאבים בחידוש של צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬נגישות שוויונית לשירותים בלי‬ ‫חלוקה מחדש בחידוש של דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬שיתוף פעולה עם ארגונים התנדבותיים בחידוש של‬ ‫חברת הרווחה‪ ,‬והגדלת העושר העירוני ובעקבותיו הגדלת היכולת לספק שירותים בחידוש של יעילות‬ ‫כלכלית והצבר הון‪ .‬ניתן לסכם ולומר‪ ,‬כי כל אחד מהחידושים הרעיוניים נוצר בעקבות שילוב בין מגוון‬ ‫רחב של תמורות מבניות למגוון רחב של אינטרסים‪.‬‬ ‫בתוך כל חידוש קיימים ניגודים בין אינטרסים שונים‪ .‬בחידושים של דמוקרטיה השתתפותית ויעילות‬ ‫כלכלית והצבר הון קיימת התנגשות בין האינטרס של השגת שליטה פוליטית לבין האינטרס של קידום‬ ‫הדמוקרטיה‪ .‬התנגשויות אלה עשויות להשפיע על מערכת היחסים בין השותפים בקואליציה‪ .‬הניגוד‬ ‫העיקרי‪ ,‬כפי שניתן לראות בלוח ‪ ,3‬הוא בין 'החידושים החברתיים'‪ :‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪,‬‬ ‫דמוקרטיה השתתפותית וחברת רווחה לבין 'החידושים הכלכליים'‪ :‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי‬ ‫ושליטה עירונית‪ .‬בחידושים החברתיים יש כצפוי דגש חזק על אינטרסים ועל ערכים חברתיים ורווחתיים‪,‬‬ ‫ואילו החידושים הכלכליים מפחיתים בחשיבותם של גורמים אלה‪ .‬הניגוד בין החידושים מרמז על‬ ‫קונפליקטים צפויים בין קואליציות ממשל חברתיות לקואליציות ממשל כלכליות‪.‬‬ ‫‪23‬‬ ‫ניתן לסכם ולומר‪ ,‬כי במהלך ההתמודדות עם הבעיות המבניות מתקבצות יחד קבוצות בעלות אינטרסים‬ ‫משותפים או משלימים )למשל‪ :‬פוליטיקאים‪ ,‬אנשי מינהל‪ ,‬אנשי עסקים וקבוצות וארגונים וולונטריים(‬ ‫ויוצרות מענים רעיוניים חדשים‪ .‬החידוש הרעיוני משמש באורח זה מסד לבניית קואליציות בין קבוצות‬ ‫שונות‪ ,‬ובמסגרתו מגובשים הערכים‪ ,‬הסמלים והמטרות המשותפות‪ .‬במסגרת החידוש הרעיוני יזוהו‬ ‫הקבוצות בעלות הברית והמקצועות שאפשר להיעזר בהם לצורך התוויית כיווני הפיתוח של הקואליציה‬ ‫)גאוגרפיה עירונית‪ ,‬תכנון חברתי‪ ,‬סוציולוגיה פוליטית‪ ,‬עבודה קהילתית‪ ,‬מינהל ציבורי וכלכלה(‪ ,‬ובהמשך‬ ‫יוגדרו סדר היום של הקואליציה וסדר העדיפויות בהקצאת משאבים ובגיוסם‪ .‬עצם ההתלכדות סביב‬ ‫חידוש רעיוני מסייעת בידי הקבוצות להדחיק את הניגודים שביניהן וללכד כוחות סביב רעיון‪-‬על משותף‪.‬‬ ‫כך למשל הניגוד בין האינטרס של הפוליטיקאים להשיג שליטה לבין האינטרס של התושבים להשתתף‬ ‫בקבלת החלטות מוקהה על ידי אימוץ הרעיון המלכד של דמוקרטיה השתתפותית‪ .‬עם זאת‪ ,‬האינטרסים‬ ‫המנוגדים עתידים לצוף בהמשך הדרך ולהשפיע על הפרשנות שיתן כל צד למושג דמוקרטיה השתתפותית‪.‬‬ ‫סביב החידוש הרעיוני ייעשה בהמשך ניסיון לא רק לבנות קואליציות ארגוניות‪ ,‬אלא גם לגבש תיאוריות‬ ‫ותכנים מדעיים ונורמטיביים‪ ,‬המנתחים את התהליכים מצד אחד ובונים סביבם מיתוסים וסמלים מצד‬ ‫שני‪ .‬באורח זה יש לבחון את המחקרים ואת החיבורים בתחום של יחידות תכנון מוניציפלי‪ ,‬יזמות כלכלית‬ ‫ומינהלות שכונתיות‪ .‬לעתים קרובות קשה להפריד בין המצוי לרצוי‪ ,‬בין העובדה לערך‪ .‬התוצאה היא‬ ‫התפתחות הומולוגית של קואליציות ממשל וקהילות נורמטיביות‪-‬מדעיות‪ ,‬המתגבשות סביב חידוש רעיוני‬ ‫משותף‪ .‬בין קואליציות הממשל לקהילות הנורמטיביות‪-‬מדעיות מתקיימת הזנה הדדית ולעתים גם מאבק‪,‬‬ ‫שמתבטאים בזרימה דו‪-‬סטרית של מושגים‪ ,‬נתונים‪ ,‬שיטות‪ ,‬סמלים‪ ,‬מיתוסים וביקורת‪ .‬אחד הביטויים‬ ‫החברתיים של תהליך זה הוא היווצרות שכבה של "מומחים בתחום"‪ ,‬שחבריה עוברים בקלות יחסית‬ ‫מתחום המעשה לתחום העיוני ולהפך‪ .‬באופן זה מבוטלת הדיכוטומיה בין תיאוריה למעשה‪ ,‬ומתגבש‬ ‫פרקסיס )איחוד התיאוריה והמעשה( שיש בו משום הפריה הדדית‪.‬‬ ‫פרק רביעי‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬ ‫על בסיס החידושים הרעיוניים מתגבשות קואליציות פוליטיות ונבנים ארגונים חדשים‪ .‬הספרות מאבחנת‬ ‫טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‪ .‬במחקר שנערך בבריטניה זיהו דיג'טאנו וקלמנסקי‬ ‫)‪ (DiGaetano and Klemanski, 1993‬חמישה טיפוסים של קואליציות כאלה‪:‬‬ ‫‪24‬‬ ‫א‪ .‬תחזוקה‪ .‬טיפוס העוסק באספקה שגרתית של שירותים ונמנע מפעילות כלכלית‪,‬‬ ‫ב‪ .‬צמיחה בהובלת השוק‪ .‬טיפוס העוסק בקידום הפיתוח של תשתית עירונית וכלכלה עירונית‪ ,‬אגב הפחתת‬ ‫המעורבות של הממשלה‪,‬‬ ‫ג‪ .‬צמיחה בהובלת הממשלה‪ .‬טיפוס העוסק בייזום הפיתוח‪ ,‬תוך מתן סובסידיות ציבוריות ותמריצים‬ ‫אחרים לבעלי עסקים‪,‬‬ ‫ד‪ .‬הגבלת הגידול‪ .‬טיפוס העוסק בהכוונה של הגידול‪ ,‬תוך השענות על תכנון‪,‬‬ ‫ה‪ .‬רפורמה חברתית‪ .‬טיפוס העוסק בתמיכה בקבוצות חלשות‪ ,‬אגב העברות מהמגזר הציבורי לשכבות‬ ‫החלשות וגביית תשלומים חברתיים עבור השכבות החלשות מהמגזר הפרטי‪.‬‬ ‫סטוקר ומוסברגר )‪ (Stoker and Mossberger, 1994‬קיבצו את קואליציות הממשל השונות בערי ארצות‬ ‫הברית‪ ,‬בריטניה וצרפת לשלוש קבוצות עיקריות‪ :‬קואליציות אורגניות‪ ,‬המשמרות את הסטטוס קוו;‬ ‫קואליציות אינסטרומנטליות‪ ,‬הפועלות לפיתוח פרוייקטים כלכליים וחברתיים; קואליציות סימבוליות‪,‬‬ ‫החותרות לשינוי כלכלי או חברתי בעיר‪.‬‬ ‫מחקרים משווים מלמדים כי ההגדרה האמריקאית של קואליציות ממשל מוגבלת בתחולתה בשל‬ ‫הדומיננטיות של המגזר הפרטי בפוליטיקה העירונית בארצות הברית‪ .‬בבריטניה‪ ,‬כפי שמציינים דיג'טאנו‬ ‫וקלמנסקי )‪ ,(DiGaetano and Klemanski, 1993‬המגזר הציבורי פעיל ומעורב יותר מבעיר האמריקאית‪.‬‬ ‫לכן מציעים החוקרים לאמץ הגדרה שונה של קואליציות ממשל במדינות שקיימת בהן מעורבות ציבורית‬ ‫גבוהה בחיים העירוניים‪ .‬הגדרה זו צריכה לכלול לא רק שותפויות בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי‪ ,‬אלא‬ ‫גם שותפויות בין המרכיבים של המגזר הציבורי‪ ,‬כלומר שותפויות בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי‪.‬‬ ‫בהשראת הטיפולוגיות השונות ניתן לחלק את קואליציות הממשל בישראל לטיפוסים מספר‪ :‬תחזוקה‬ ‫במתכונת סגורה‪ ,‬תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬תחזוקה במתכונת חוזית‪ ,‬פיתוח עירוני‪ ,‬פיתוח כלכלי‪ ,‬רווחה‬ ‫שכונתית‪ ,‬רווחה עם ארגונים שלא למטרות רווח )ראה לוח ‪.(4‬‬ ‫במוקד של כל אחת מהקואליציות‪ ,‬חוץ מהקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ ,‬עומד חידוש רעיוני‬ ‫שונה‪ :‬דמוקרטיה השתתפותית ביסוד הקואליציה של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון‬ ‫ביסוד הקואליציות של תחזוקה במתכונת חוזית‪ ,‬פיתוח עירוני ופיתוח כלכלי‪ ,‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬ ‫ביסוד הקואליציה של רווחה שכונתית וחברת רווחה ביסוד הקואליציה של רווחה עם ארגונים שלא‬ ‫למטרות רווח‪ .‬החידוש של היגוי ושליטה עירונית יוצר תת‪-‬קואליציה של אנשי מקצוע היכולה לחצות את‬ ‫כל הקואליציות הנוצרות‪ ,‬כיוון שביכולתה‬ ‫לוח ‪ :4‬קואליציות ממשל עירוניות‪ ,‬לפי סוגים ומאפיינים‬ ‫קואליציית‬ ‫הממשל‬ ‫החידוש‬ ‫הרעיוני‬ ‫הביטוי הארגוני האוריינטציה‬ ‫הפוליטית‬ ‫אסטרטגיית‬ ‫הפעולה‬ ‫השותפים‬ ‫תחזוקה‬ ‫במתכונת‬ ‫סגורה‬ ‫אין חידוש‬ ‫עירייה מכונסת אספקה‬ ‫שגרתית של‬ ‫שירותים‬ ‫ותחזוקת‬ ‫הקיים‬ ‫התכנסות‬ ‫פנימה מידה‬ ‫גבוהה של‬ ‫מרכוז‬ ‫ופטרנליזם‬ ‫שלטון מקומי‬ ‫ושלטון מרכזי‬ ‫‪25‬‬ ‫תחזוקה‬ ‫במתכונת‬ ‫פתוחה‬ ‫דמוקרטיה‬ ‫השתתפותית‬ ‫מינהלות‬ ‫ומינהלים‬ ‫קהילתיים‬ ‫תחזוקה‬ ‫במתכונת חוזית‬ ‫יעילות כלכלית‬ ‫הפרטה‬ ‫אספקת‬ ‫שירותים תוך‬ ‫חדשנות‬ ‫ומעורבות‬ ‫הציבור‬ ‫אספקת‬ ‫שירותים על‬ ‫בסיס עסקי‬ ‫פיתוח עירוני‬ ‫יעילות כלכלית‬ ‫והצבר הון‬ ‫חברות‬ ‫עירוניות‬ ‫ועירוניות‪-‬‬ ‫ממשלתיות‪,‬‬ ‫איגודי רשויות‬ ‫ניהול נכסים‪,‬‬ ‫פיתוח תשתית‬ ‫ומתקנים‬ ‫ניהול העיר על‬ ‫בסיס עסקי‬ ‫פיתוח כלכלי‬ ‫יעילות כלכלית‬ ‫והצבר הון‬ ‫חברות בת של‬ ‫חברות‬ ‫עירוניות‪,‬‬ ‫עסקות‬ ‫קומבינציה‬ ‫יצירת מקורות‬ ‫תעסוקה‬ ‫והגדלת בסיס‬ ‫המס‬ ‫מתן תמריצים‬ ‫ליזמים‬ ‫ולקבוצות‬ ‫אוכלוסייה‬ ‫מבוססות‬ ‫שלטון מרכזי‪,‬‬ ‫שלטון מקומי‪,‬‬ ‫יזמים פרטיים‬ ‫ומוסדות‬ ‫פיננסיים‬ ‫ועדות היגוי של‬ ‫מפעל השיקום‬ ‫צמצום פערים‬ ‫בין אזוריים‬ ‫ויצירת שוויון‬ ‫הזדמנויות‬ ‫חלוקה מחדש‬ ‫של המשאבים‬ ‫הפיסיים‬ ‫והחברתיים‪,‬‬ ‫דמוקרטיזציה‬ ‫ממשלה‪,‬‬ ‫סוכנות‪ ,‬שלטון‬ ‫מקומי‪ ,‬תושבי‬ ‫שכונות מצוקה‬ ‫קואליציות בין‬ ‫ארגונים שלא‬ ‫למטרות רווח‬ ‫ובין השלטון‬ ‫צמצום פערים‬ ‫בין מגזרים‬ ‫וקידום שוויון‬ ‫הזדמנויות‬ ‫עזרה עצמית‪,‬‬ ‫האדרה‪ ,‬סנגור‬ ‫ארגוני שירות‪,‬‬ ‫ממשלה‪ ,‬קרנות‬ ‫שונות‬ ‫וארגונים‬ ‫פילנתרופיים‬ ‫רווחה שכונתית צדק חברתי על‬ ‫בסיס גאוגרפי‬ ‫רווחה עם‬ ‫ארגונים שלא‬ ‫למטרות רווח‬ ‫חברת רווחה‬ ‫ביזור אדמי‪-‬‬ ‫ניסטרטיבי‬ ‫ודמוקרטי‪-‬‬ ‫זציה‬ ‫שלטון מקומי‪,‬‬ ‫תושבים‬ ‫וארגונים‬ ‫מקומיים‬ ‫הפרדת המימון‬ ‫מהביצוע‪,‬‬ ‫התקשרות‬ ‫חוזית לצורך‬ ‫אספקת‬ ‫השירותים‬ ‫שלטון מקומי‪,‬‬ ‫קבלנים‬ ‫פרטיים וגופים‬ ‫ציבוריים‬ ‫שלטון מקומי‬ ‫ומרכזי‬ ‫ליצור חידושים בתחומי אספקת השירותים‪ ,‬שיתוף הציבור‪ ,‬רווחה וכלכלה‪ .‬עד כמה יכולת זו ממומשת היא‬ ‫שאלה נפרדת הטעונה ליבון ובדיקה אמפירית‪ .‬עדויות ראשונות מרמזות כי עיקר מעייניה של התת‪-‬‬ ‫קואליציה המקצועית נתונים לתחום הכלכלי‪ .‬יוצאת דופן היא הקואליציה הוותיקה של תחזוקה במתכונת‬ ‫סגורה‪ ,‬המבוססת על שיתוף פעולה בין השלטון המקומי למרכזי‪ ,‬ובמהותה היא מתמקדת במערכת‬ ‫השירותים הקיימת אגב פיתוח הדרגתי‪.‬‬ ‫‪ .1‬קואליציית ממשל של תחזוקה במתכונת סגורה‪ :‬שלטון מקומי עם שלטון מרכזי‬ ‫הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה עוסקת בתחזוקה ובשגרה שוטפת של שירותים בעיר‪ ,‬אגב נטייה‬ ‫להסתגרות ולשמירה על הקיים‪ .‬אספקת השירותים נעשית על ידי השלטון המקומי בשיתוף פעולה עם רמות‬ ‫שלטון גבוהות יותר )הממשלה המרכזית במערכות אוניטריות; שלטון המדינה‪ province ,‬או ‪,state‬‬ ‫והשלטון הפדרלי במערכות פדרליות(‪ .‬ממד חשוב ומרכזי בקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה הוא‬ ‫אופי היחסים בין השלטון המקומי לרמות השלטון הגבוהות‪ .‬בארצות הברית ובקנדה למשל לשלטון‬ ‫‪26‬‬ ‫המקומי יש תפקידים מועטים ומידה גבוהה של חירות בקבלת החלטות‪ .‬הדגם האמריקאי‪ ,‬לפי וולמן‬ ‫וגולדשמידט )‪ ,(Wolman and Goldsmith, 1992‬מתאפיין במערכת ערכים הדוגלת בבחירה חופשית‪,‬‬ ‫ביזמות ובשמירה על זכויות הפרט‪ .‬התוצאה הפוליטית היא שלטון מקומי בהיקף מוגבל‪ ,‬שאינו מתערב‬ ‫במידה רבה בחיי האזרחים ונמנע מפעילות בתחום הרווחה‪ .‬באורח דומה הממשלה הפדרלית וממשלת‬ ‫המדינה מעדיפות להימנע ממעורבות רבה בענייני השלטון המקומי ומתירות לו מידה גבוהה של חופש‬ ‫בקבלת החלטות‪ .‬הרשויות המקומיות בבריטניה ובדנמרק‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מעורבות בתחומים רבים ונתונות‬ ‫למידה גבוהה של שליטה על ידי השלטון המרכזי‪ .‬מערכת הערכים הבסיסית גורסת‪ ,‬כי מחובתו של השלטון‬ ‫המרכזי לספק שירותים לתושבי העיר ואף לצמצם פערים‪ .‬התוצאה היא מידה גדולה של התערבות מצד דרג‬ ‫שלטוני זה באספקת שירותים‪.‬‬ ‫מערכת היחסים שבין השלטון המקומי למרכזי משפיעה על הצורך בבניית קואליציות עם גורמים בלתי‬ ‫ממשלתיים‪ .‬בשל המעורבות הנמוכה של רמות השלטון הבכירות בארצות הברית בענייני השלטון המקומי‬ ‫נאלצות הרשויות המקומיות לגייס מקורות מימון מהמגזר הפרטי‪ ,‬ואגב כך ליצור אתו קואליציות‪ .‬המצב‬ ‫שונה בערי בריטניה וצרפת‪ ,‬שבהן התמיכה של השלטון המרכזי בשלטון המקומי מחלישה את הצורך‬ ‫בהתקשרות עם גורמים פרטיים‪.‬‬ ‫בישראל‪ ,‬בדומה למצב בבריטניה‪ ,‬השלטון המרכזי היה מעורב לאורך תקופה ארוכה באספקת שירותים‬ ‫לתושבי העיר‪ .‬הרשויות המקומיות‪ ,‬שנסמכו על העברות ועל מענקים מצד הממשלה‪ ,‬עסקו במשך תקופה‬ ‫ארוכה בעיקר בפעילויות שגרתיות של אספקת שירותים מקומיים וממלכתיים‪ .‬השירותים המקומיים‬ ‫כוללים את המרכיבים האלה‪ :‬שירותי ניקיון ותברואה; תכנון ובניין עיר לרבות סלילת רחובות ואחזקתם‬ ‫ופיקוח על הבנייה; אחזקה של נכסים עירוניים‪ ,‬כגון מבני ציבור‪ ,‬כבישים וגנים; בנייה ותחזוקה של מפעלי‬ ‫מים; הסדרת שווקים; רישוי עסקים וכיבוי שרפות‪ .‬הרשות מספקת שירותים ממלכתיים‪ ,‬שהם למעשה‬ ‫שירותים חברתיים‪ ,‬בשיתוף פעולה עם השלטון המרכזי בתחומים שונים‪ :‬חינוך‪ ,‬רווחה‪ ,‬בריאות ודת‪.‬‬ ‫הרשות המקומית עוסקת גם בפעילות פיתוח‪ :‬הקמת מבני חינוך‪ ,‬סלילת כבישים הקמת מפעלי מים וביוב‪.‬‬ ‫חלקם של השירותים הממלכתיים הוא כמחצית מכלל הוצאות הרשויות בישראל‪ .‬עם זאת‪ ,‬קיימת שונות‬ ‫רבה בין הרשויות מבחינת ההוצאה על שירותים ממלכתיים‪ .‬במחקר שהקיף את אחת‪-‬עשרה הערים‬ ‫הגדולות בארץ נמצא כי ברוב העיריות הייתה ההוצאה לנפש כ‪ -700‬שקלים )במחירי ‪ .(1991‬החריגות‬ ‫הגבוהות היו בתל אביב כלפי מעלה עם ‪ 1,200‬שקלים ובירושלים ובבת ים עם ‪ ,476‬ו‪ -490‬שקלים בלבד‪,‬‬ ‫בהתאמה )קופ‪ ,‬בלנקט ושרון‪.(1993 ,‬‬ ‫השירותים הממלכתיים והתכנון העירוני הם הנושאים העיקריים‪ ,‬שסביבם מתקיים מגע בין הרשות‬ ‫המקומית לשלטון המרכזי )ראובני‪ ;1987 ,‬הכט‪ ;1987 ,‬קלכהיים‪ .(1987 ,‬השלטון המרכזי משתתף במימון‬ ‫השירותים הממלכתיים‪ ,‬חינוך ורווחה‪ ,‬שאותם למעשה מבצע השלטון המקומי עבור הממשלה‪ .‬הממשלה‬ ‫קובעת את רמת השירותים הניתנים בתחומים אלה‪ ,‬מפקחת עליה‪ ,‬מסדירה את היחסים בין הרשות‬ ‫המקומית למקבל השירות ומשתתפת במימון השירות על ידי העברת תקציבים ייעודיים‪ .‬במילים אחרות‪,‬‬ ‫השירותים הממלכתיים מפותחים על קו התפר בין השלטון המרכזי למקומי‪ ,‬ולשלטון המרכזי יש תפקיד‬ ‫עיקרי בעיצובם‪ .‬במחקר על שירותי הרווחה ברשויות המקומיות מציין דורון‪ ,‬כי "שירותי הרווחה האישיים‬ ‫‪27‬‬ ‫המקומיים נקבעים רובם על ידי הממשלה המרכזית‪ .‬שליטת הרשויות המקומיות בתקציבי הרווחה של‬ ‫עצמן היא מוגבלת‪ ...‬השלטון המקומי הוא רק שותף זוטר המקבל ללא עוררין את מרותו של השלטון‬ ‫המרכזי" )דורון‪.(10-9 :1994 ,‬‬ ‫בנוסף לכך‪ ,‬השלטון המרכזי מממן עבודות פיתוח המבוצעות על ידי הרשויות המקומיות באמצעות העברת‬ ‫מענקים ואישור הלוואות‪ ,‬ומממן את ההפרש בין ההוצאות המוכרות להכנסות המוכרות באמצעות מענקי‬ ‫איזון‪ .‬מדי פעם מאפשר השלטון המרכזי לנציגי השלטון המקומי לפרוס את חובותיהם באמצעות הסדרים‬ ‫כספיים מיוחדים‪ .‬בעקבות המעורבות הגבוהה של השלטון המרכזי במימון פעילות הרשויות הפכה אספקת‬ ‫השירותים לעניין שבין שתי רמות השלטון‪ .‬במשך תקופה ארוכה לא נעשו ניסיונות של ממש לצאת החוצה‪,‬‬ ‫לגייס משאבים נוספים ולערב את התושבים ואת המגזר העסקי בפעילות הרשות‪ .‬בדרך זו התפתח דגם‬ ‫ביורוקרטי של קואליציה עירונית‪ ,‬שבו אנשי מינהל ומקצוע‪ ,‬בשיתוף עם פוליטיקאים בעלי תפקיד ביצועי‪,‬‬ ‫עיצבו דגם של אספקת שירותים שיש בו מעורבות מינימלית מצד הציבור‪ ,‬ואין בו חובת אחריות כלפי‬ ‫הציבור‪ .‬הדמוקרטיה העירונית הוגבלה בדגם זה לבחירה של נציגים‪ ,‬שלאחר היבחרם מיעטו להיפגש עם‬ ‫ציבור הבוחרים ולא מסרו לו דין וחשבון על פעולתם‪.‬‬ ‫הפטרנליזם המאפיין את הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה מתבטא גם בפיקוח מרחיק לכת של‬ ‫השלטון המרכזי על פעילות הרשות המקומית‪ .‬שר הפנים מכריז על אזור מסוים כעל עירייה וקובע את‬ ‫תחום השיפוט של הרשות‪ .‬השר רשאי לבקר את פעילות הרשות באמצעות הצורך לקבל אישור לפעולות‬ ‫כלכליות‪ ,‬כגון‪ :‬קבלת הלוואות‪ ,‬מכירת מקרקעין‪ ,‬מתן זיכיונות והקמת תאגידים‪ .‬השר גם רשאי לדרוש‬ ‫פיטורי עובדים מעל לשיא כוח האדם‪ ,‬להפסיק עבודות שלא אושרו בתקציב ולהתערב בשיעור גביית‬ ‫הארנונות )סוארי ואחרים‪.(1993 ,‬‬ ‫לצד הפטרנליזם של השלטון המרכזי התפתח פטרנליזם נוסף של השלטון המקומי כלפי ציבור התושבים‪.‬‬ ‫פטרנליזם זה הושתת על עבודה עם ועדים "מטעם" או עם "בוסים" שכונתיים‪ .‬אלה העבירו משוב לעירייה‬ ‫על הצרכים המקומיים כפי שנתפסו על ידם ועל ידי הוועדים מטעם )חסון‪ .(1987 ,‬דגם זה רווח בעיריית‬ ‫ירושלים עד שנות השבעים‪ ,‬בעיריית תל אביב‪-‬יפו עד שנות התשעים‪ .‬בעיריית חיפה מילאו חברי הנהלת‬ ‫העירייה תפקיד מרכזי בוועדים השכונתיים במטרה להבטיח את שליטת הרשות בשכונות‪ .‬הדגם‬ ‫הפטרנליסטי מאפיין חלק גדול מעיירות הפיתוח‪ .‬בעיר באר שבע‪ ,‬למשל‪ ,‬בנה לעצמו סגן ראש העירייה‬ ‫לשעבר בסיסי כוח בשכונות הגדולות )ד' וג' על חלקיהן השונים(‪ ,‬והציב בראש הוועדים המקומיים את‬ ‫נאמניו‪.‬‬ ‫דגם נוסף של פטרנליזם בניהול המערכת העירונית הוא פעולה באמצעות יועצים ומנהלים המופקדים על‬ ‫ענייני השכונות או על מגזרי אוכלוסייה מסוימים‪ .‬בירושלים‪ ,‬למשל‪ ,‬פעלו בזמן שלטונו הממושך של טדי‬ ‫קולק שני יועצים‪ ,‬האחד לענייני שכונות והשני לענייני ערבים במזרח ירושלים‪ .‬היועצים סייעו לשכונות‬ ‫בנושאים שונים‪ ,‬קיימו קשר שוטף עם הנעשה בשטח ופעלו לשימור האינטרסים של הממסד ולטיפוח‬ ‫נאמניו המקומיים‪ .‬בתל‪-‬אביב‪-‬יפו פועלים בחלק מהשכונות מנהלים שכונתיים‪ ,‬המועסקים על ידי מחלקת‬ ‫יפו והשכונות שבעירייה‪ .‬מחלקה זו‪ ,‬כפי שהסביר סגן ראש עיריית תל אביב לשעבר‪ ,‬בריאיון שערכתי אתו‪,‬‬ ‫פותחה על ידי עסקני מפא"י מתוך מגמה לשלוט בתושבים הערבים של יפו ובעולים מארצות המזרח‬ ‫‪28‬‬ ‫שהתיישבו בשנות החמישים בעיקר בשכונות הדרום‪ .‬הדגם הועמק ושוכלל על ידי סגן ראש עיריית תל‬ ‫אביב‪-‬יפו לשעבר‪ ,‬שדאג להנצחתו ופעל ככל שיכול היה להחליש דגמים חדשים של מעורבות תושבים )חסון‪,‬‬ ‫‪ .(1994‬ההקפאות התדירות של מפעל המינהלות בתל אביב‪-‬יפו מלמדות על הקושי שיש לעירייה להסתגל‬ ‫לרעיון של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬שבו התושבים שותפים להתוויית מדיניות ולקבלת החלטות‪.‬‬ ‫השליטה מרחיקת‪-‬הלכת של השלטון‪ ,‬המאפיינת את הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ ,‬התקבלה על‬ ‫ידי הציבור בדרך כלל באדישות‪ .‬המחאות הבודדות לא כוונו נגד הדגם הקואליציוני‪ ,‬אלא התמקדו‬ ‫בהחלטות ספציפיות של השלטונות‪ .‬המחאה הייתה מוגבלת בדרך כלל בזמן ובמקום‪ .‬הדגם השכיח היה‬ ‫התארגנות נגד הקמת מבני מגורים בשכונות ותיקות‪ ,‬נגד פיתוח מתקן חדש‪ ,‬נגד סלילת כביש חדש או‬ ‫הרחבת כביש קיים‪ ,‬או התארגנות לשם שינוי או שיפור של תכנית לימודים‪ ,‬לשם הקצאת כיתות לבית‪-‬‬ ‫ספר‪ ,‬או לשם הסרת מטרד או מפגע מקומי‪ .‬המחאה הסתיימה בדרך כלל במשא ומתן בין הרשות לנציגי‬ ‫התושבים‪ .‬בדרך זו של השתתפות ספורדית ולא מקובעת בדפוסים פורמליים השפיעו התושבים במידה‬ ‫מסוימת על קבלת החלטות ועל עיצוב העיר‪ .‬כך לדוגמה הצליחו תושבים באזור טלבייה בירושלים למנוע‬ ‫הקמת מלון רב קומות במקום בית‪-‬הספר "בית הילד" ולגרום להקמת גן הפעמון‪ .‬תושבי שכונת "צמרת‬ ‫הבירה" בירושלים הצליחו להקטין את מטרד הרעש של כביש ירושלים‪-‬מעלה אדומים על ידי העמקת‬ ‫תוואי הכביש והקמת חומת מגן‪ .‬החברה להגנת הטבע הצליחה במאבק ציבורי להקטין את הגובה של מלון‬ ‫הייאט‪ ,‬שאיים לגמד את אגן העיר העתיקה‪.‬‬ ‫המחאה על אופן אספקת השירותים מציינת שלב מעבר מקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ ,‬שבה‬ ‫החלטות מתקבלות על ידי קבוצה מצומצמת של אנשי מקצוע ופוליטיקאים‪ ,‬לקואליציה של תחזוקה‬ ‫במתכונת פתוחה‪ ,‬שבה הציבור מעורב באופן קבוע בתהליכים של קבלת החלטות‪ .‬מגמות אלה רווחות‬ ‫בערים המבוססות שבמרכז‪ ,‬הנהנות מהכנסה עצמית גבוהה ואינן מקבלות מענק איזון ממשרד הפנים‪.‬‬ ‫ערים אלה מנהיגות במידה רבה את מערכת אספקת השירותים‪ ,‬תוך שהן בוחרות להן שותפים הנראים‬ ‫מתאימים‪ .‬מגמות ההשתחררות מפטרנליזם ניכרות פחות ביישובים היהודיים שבאזורי השוליים ובשולי‬ ‫המטרופולין וכן ביישובים הערביים‪ ,‬הסמוכים על שולחנם של משרדי הממשלה ובמיוחד על מענק האיזון‬ ‫ממשרד הפנים‪.‬‬ ‫‪ .2‬קואליציות ממשל של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ :‬שלטון מקומי ומינהלות שכונתיות‬ ‫קואליציה זו עוסקת באותם תחומים שבהם מטפלת הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ .‬השוני‬ ‫העיקרי בין שתי הקואליציות מתבטא במעורבות מתמשכת וממוסדת למחצה של הציבור בהתוויית‬ ‫מדיניות שכונתית ובקבלת החלטות וכן בקשר מתמשך בין נבחרי הציבור‪ ,‬הפקידות ואנשי המקצוע ברשות‬ ‫עם התושבים‪ .‬אחד הביטויים הארגוניים הבולטים של קואליציה זו הוא המינהלות השכונתיות‪ ,‬שבהן‬ ‫משתתפים ועובדים ביחד נציגי התושבים ונציגי השלטון המקומי‪.‬‬ ‫מינהלות שכונתיות הוקמו בערים שונות בארצות הברית‪ ,‬בקנדה‪ ,‬באיטליה‪ ,‬בהולנד‪ ,‬בבלגיה באנגליה‬ ‫ובסקוטלנד‪ .‬באיטליה התקבל ב‪ -1978‬חוק בדבר הקמת ממשל שכונתי בערים‪ ,‬ובהולנד הוקמו בערים‬ ‫מספר עיריות‪-‬משנה‪ .‬הספרות התיאורטית והאמפירית עוסקת בעיקר בדפוסי העבודה המשותפים‬ ‫שהתפתחו בין המינהלות לבין השלטון המקומי )‪ .(Percy, 1984‬העבודה המשותפת מתמקדת‪ ,‬לפי ג'יקובס‬ ‫‪29‬‬ ‫)‪ ,(Jacobs, 1992‬בנושאים פרגמטיים )איכות השירותים ואיכות הסביבה(‪ ,‬בנושאים לגליסטיים‪-‬אתיים‬ ‫)זכויות האזרח בעיר( ובנושאים פוליטיים )עצמת השלטון(‪ .‬העיסוק בתחומים אלה מבטא התרחקות‬ ‫רעיונית ופוליטית מנושאי המחאה החברתית‪ .‬את מקום בעיות העוני‪ ,‬הצדק החברתי והחלוקה מחדש של‬ ‫המשאבים‪ ,‬שעומדים במרכז הקואליציה של רווחה חברתית )ראה להלן(‪ ,‬תופסות כאן סוגיות עירוניות של‬ ‫אספקת שירותים הנוגעות לכלל הציבור‪ .‬סוגיות אלה נוגעות לאיכות שירותי החינוך‪ ,‬החברה והתשתית‪,‬‬ ‫והן מעניינות את כלל האוכלוסייה העירונית‪ .‬בד בבד הועלו ערעורים באשר למקומה של המדינה בתחום‬ ‫התכנון הפיסי והחברתי‪ ,‬והודגשה זכותם של האזרחים להביע את דעתם בנושאים עירוניים‪ ,‬להתארגן‬ ‫ולהשתתף בקביעת מדיניות הנוגעת לסביבתם‪.‬‬ ‫בישראל הוקמו עד היום ‪ 35‬מינהלות בחמש ערים‪ .‬בירושלים‪ ,‬שבה הוחל בהקמת מינהלות ב‪ ,1980 -‬פועלים‬ ‫‪ 14‬מינהלות ומינהלים קהילתיים‪ .‬המינהלות מייצגות את דרישות הציבור בנושאים מוניציפליים‪ ,‬אך הן‬ ‫אינן מעורבות באספקת שירותים בפועל‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬המינהלים הקהילתיים משלבים תפקידים‬ ‫מוניציפליים של מינהלות עם מתן שירותים בתחומי החברה‪ ,‬הנוער‪ ,‬הספורט והחינוך הבלתי פורמלי‪.‬‬ ‫המינהלים הקהילתיים רווחים בעיקר בירושלים ובלוד‪ .‬בשנת ‪ 1989‬הוחל בהקמת מינהלות בלוד וברמלה‪.‬‬ ‫ברמלה פועלות שש מינהלות שכונתיות ובלוד שבעה מינהלים קהילתיים‪ .‬בתל אביב‪-‬יפו הוחל בהקמת‬ ‫מינהלות ב‪ ,-1990‬וכיום פועלות שם שלוש מינהלות רובע‪ ,‬המאגדות בתוכן שכונות אחדות‪ .‬בראשון לציון‪,‬‬ ‫שבה החלה הקמת המינהלות ב‪ ,-1992‬הוקמו ארבע מינהלות רובע ומינהלת אזור קרוואנים‪ .‬בשנת ‪1994‬‬ ‫הוחל בהקמת מינהלות בשתי ערים נוספות‪ :‬נתניה ואילת‪ .‬דגמים דומים לאלה של המינהלות פועלים גם‬ ‫ברמת השרון ובאשקלון‪ .‬המינהלות משרתות בין ‪ 3,000‬ל‪ -4,000‬תושבים בערים כמו לוד ורמלה‪ ,‬ובין‬ ‫‪ 30,000‬ל‪ -40,000‬תושבים בירושלים ובתל אביב )חסון‪.(1994 ,‬‬ ‫המינהלות נבדלות מוועדים שכונתיים או מארגוני מחאה בכך שפעילותן מושתתת על עבודה משותפת בין‬ ‫השלטון לתושבים‪ .‬מחד‪ ,‬המינהלות הן שלוחה קדמית של הרשות‪ .‬הן פועלות באישור הרשות ובמימונה וכל‬ ‫הצוות המקצועי ממומן על ידי הרשות המקומית ומועסק על ידה‪ .‬מאידך‪ ,‬המינהלות הן שלוחה של הציבור‪,‬‬ ‫והן שואבות את כוחן מהלגיטימציה ומהמעורבות של הציבור‪ .‬מול המשאבים והצוות המקצועי שמעמיד‬ ‫השלטון לרשות המינהלות‪ ,‬עומדות הבחירות של יושבי ראש הוועדות והבחירות לוועד המנהל‪ .‬המשאבים‬ ‫משקפים את השפעתו של השלטון‪ ,‬ואילו הבחירות של הנהלת המינהלת ‪ -‬שהשתרשו בתרבות הפוליטית‬ ‫בירושלים‪ ,‬אך טרם קנו אחיזה בערים אחרות ‪ -‬הן ביטוי מהותי לקבלת לגיטימציה מהציבור ולמעמדו‬ ‫המוכר של הציבור כגורם מוביל במינהלת‪.‬‬ ‫מידת הביזור של סמכויות למינהלות נמוכה יחסית‪ :‬התקציבים שמעמידה הרשות מיועדים בעיקר למימון‬ ‫הצוות המקצועי‪ ,‬ולעתים מועמד לרשות המינהלת תקציב קטן למימון מפעלים חברתיים‪ .‬התקציבים‬ ‫למימון שירותים מושגים במהלך העבודה המשותפת עם האגפים השונים ברשות‪ .‬באופן פורמלי גם לא‬ ‫בוזרו סמכויות למינהלות בתחומי קבלת ההחלטות והביצוע‪ .‬בד בבד‪ ,‬השיגו המינהלות באופן בלתי פורמלי‬ ‫מידה לא מבוטלת של סמכויות בתחומים אלה על ידי פעילותן היומיומית עם התושבים ועם אגפי הרשות‪.‬‬ ‫באמצעות העבודה המשותפת עם הרשות הצליחו המינהלות למסד ולפתח ראייה רחבה של מכלול הצרכים‬ ‫בשכונה‪ ,‬לתכנן לטווח ארוך וליצור דיאלוג מקצועי ממושך עם הרשות‪ .‬המחיר הוא היספגות במערכת‬ ‫‪30‬‬ ‫העירונית‪ ,‬קבלת כללי המשחק העירוניים‪ ,‬ומכאן היחשפות למניפולציה וקואופטציה‪ .‬לדעת ריץ' ‪(Rich,‬‬ ‫)‪ 1989‬תרמו המינהלות בערי ארצות הברית להגברת האפקטיביות של פעילויות השלטון המקומי‪ ,‬להגברת‬ ‫יעילותן ולהגדלת השוויוניות בעיר‪ .‬לאמיתו של דבר‪ ,‬פעילות המינהלות מסועפת יותר וניכרת בתחום‬ ‫הפוליטי והמינהלי‪ ,‬בתחום השירותים ובחיי היומיום‪.‬‬ ‫ביטויים פוליטיים של פעולת המינהלות‪ .‬הקמת המינהלות הוליכה לשינויים ניכרים בכללי השיח בין‬ ‫השלטון המקומי לציבור‪ .‬בעוד שבעבר המגע בין השלטון לנציגי ארגונים קהילתיים היה נקודתי‪ ,‬שטחי‬ ‫וקצר טווח‪ ,‬נוצר עתה מפגש רחב ועמוק יותר‪ .‬בניגוד לעבר‪ ,‬שולב עתה הציבור בתהליכי קבלת החלטות‬ ‫בתחומים רחבים‪ ,‬החל בטיפול בנושאים שוטפים וכלה בהשתתפות בתכנון ובפיתוח לטווח הארוך‪ .‬העבודה‬ ‫המשותפת בין נציגי התושבים לנציגי הרשות תרמה תרומה חשובה לחיזוק הדמוקרטיה העירונית‪ ,‬כיוון‬ ‫שהיא הבהירה כי דמוקרטיה עירונית אינה מתבטאת רק בהצבעה בבחירות‪ ,‬אלא גם בשיח שוטף בין‬ ‫השלטון לציבור לאחר הבחירות‪ .‬באופן זה הוכרה זכותו של הציבור לעצב את סביבתו לא רק באמצעות‬ ‫הצבעה אחת לחמש שנים‪ ,‬אלא גם באמצעות מעורבות רחבה ומתמשכת בתהליכי קבלת החלטות הנוגעות‬ ‫לגורלו‪ .‬זו היא תפיסה חדשה של דמוקרטיה עירונית המשלבת היבטים ייצוגיים והיבטים השתתפותיים‪.‬‬ ‫המפגש עם השלטון אפשר לנציגי התושבים להיחשף לבעיות העירוניות ולהתנסות בתהליכי קבלת החלטות‪.‬‬ ‫אולם המפגש גם חידד קונפליקטים ישנים‪ .‬על סדר היום הועלתה בכל חריפותה שאלת הסמכויות של‬ ‫נציגויות התושבים‪ .‬ההתרסות הרווחות אומרות‪ ,‬כי המינהלת קיבלה "אחריות ללא סמכות"‪ ,‬ואין היא‬ ‫אלא "גוף ללא שיניים‪ ,‬כוח עזר‪ ,‬רשות חסות‪ ,‬זרוע ארוכה של הממסד" )חסון‪ .(1989 ,‬בתגובה לכך טענו‬ ‫ראשי ערים‪ ,‬כי מגבלות השלטון המקומי בישראל אינן מאפשרות ביזור רחב של סמכויות מהרשות‬ ‫לשכונות‪.‬‬ ‫ביטויים מינהליים של פעולת המינהלות‪ .‬פעילות המינהלות אפשרה להשיג מספר תועלות מינהליות‪.‬‬ ‫א‪ .‬מתן שירות אפקטיבי )רגיש ומותאם( יותר לצורכי התושב‪ ,‬בעקבות קבלת משוב מדויק על צורכי‬ ‫התושבים‪ .‬השירות האפקטיבי התבטא גם בקיצור תהליכים ובהיענות מהירה יותר לתביעות התושבים‪.‬‬ ‫ב‪ .‬גיוס משאבים נוספים באמצעות שיתוף פעילים בהכנת תכניות ובאמצעות קליטת חידושים שצמחו‬ ‫מלמטה‪ .‬הביטויים הם רבים‪ :‬חיסכון בהכנת תכניות בעקבות שיתוף תושבים בתכנון ומיסוי פנימי בעקבות‬ ‫מימון חלקי של תכניות באמצעות התושבים‪ .‬ברמלה‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬מומנו כ‪ -75‬אחוזים מהפעילויות החברתיות‬ ‫של המינהלות באמצעות התושבים‪.‬‬ ‫ג‪ .‬תיאום בין נותני שירותים מקומיים סביב תכניות שונות‪.‬‬ ‫ד‪ .‬הרחבת ההבנה של הציבור לאילוצים של הממסד והקהיית קונפליקטים‪.‬‬ ‫ביטויים בתחום אספקת השירותים של פעולת המינהלות‪ .‬השיח החדש אפשר לפעילי המינהלות להשיג‬ ‫מספר הישגים חשובים‪.‬‬ ‫א‪ .‬השגת מקורות ומשאבים שבעבר לא עמדו לרשות התושבים‪ .‬הביטויים העיקריים הם שניים‪ :‬מימון‬ ‫ישיר של פעילות המינהלות באמצעות העסקת כוח אדם‪ ,‬החזקת המשרדים ומימון פעילויות חברתיות;‬ ‫מימון עקיף מתקציבי הרשות של מפעלים חברתיים ופיסיים שהמינהלות והמחלקות יזמו במשותף‪.‬‬ ‫‪31‬‬ ‫ב‪ .‬שיפורים בתחום הפיסי‪ .‬סקר שנערך בקרב המינהלות בכל הארץ במרץ ‪ 1993‬הראה‪ ,‬כי בתחום הפיסי‬ ‫השיגו המינהלות משאבים רבים בתחום פיתוח הכבישים‪ ,‬המדרכות והתאורה‪ ,‬שיפור הניקיון‪ ,‬טיפול‬ ‫במפגעים סביבתיים‪ ,‬טיפוח שטחים פתוחים‪ ,‬פיתוח גנים ציבוריים וריבוד שבילים )חסון‪ .(1994 ,‬לעתים‬ ‫קרובות היו המינהלות מעורבות בקונפליקטים ובהתנגדויות לתכניות עירוניות‪ ,‬למשל התנגדות להרחבת‬ ‫רחוב לה‪-‬גרדיה בתל‪-‬אביב‪-‬יפו או להרחבת רחוב בצלאל בירושלים‪ .‬במקומות מסוימים הגיעו המינהלות‬ ‫לדרגה גבוהה של השתתפות בפיתוח הסביבה‪ ,‬כמו הכנת תכנית מתאר מקומית ותכנון מערכת התחבורה‬ ‫בשכונת בקעה בירושלים‪ ,‬התוויית כבישים במינהלת צפון מזרח בתל אביב‪ ,‬אחריות לריבוד שבילים ברמת‬ ‫ישראל שבמינהלת דרום‪-‬מזרח בתל אביב‪.‬‬ ‫ג‪ .‬שיפורים בתחום החברתי‪-‬חינוכי‪ .‬בתחום החברתי‪-‬חינוכי קוימו מספר רב של אירועים חברתיים‪ ,‬פותחו‬ ‫מרכזי למידה ותכניות העשרה‪ ,‬נערכו פגישות עם מחלקות החינוך לתיאום תכניות הלימודים ולשיבוץ‬ ‫ורישום תלמידים בבתי‪-‬ספר‪ ,‬הוקמו תנועות נוער מקומיות ומרכזי חוגים‪ ,‬נערכו חוגים למנהיגות נשים‪,‬‬ ‫שולבו נשים ערביות בפעילות המינהלות הערביות ברמלה‪ ,‬פותח הנושא של דו‪-‬קיום יהודים‪-‬ערבים ברמלה‬ ‫והוצאו לאור עיתונים מקומיים‪.‬‬ ‫ביטויים חברתיים של פעולת המינהלות‪ .‬הפעילות במינהלות אפשרה מספר לא מבוטל של הישגים בתחום‬ ‫החברתי‪.‬‬ ‫א‪ .‬במהלך הפעילות במינהלות צמחה מנהיגות רחבה‪ ,‬הניכרת במספר גדול של בעלי תפקידים וראשי ועדות‪.‬‬ ‫הבעיה המרכזית היא שמנהיגות זו צריכה להוכיח באופן מתמיד את עצמה‪ ,‬והיא עלולה לאבד את אמון‬ ‫הציבור בשל אי‪-‬עמידת השלטון בהתחייבויותיו לספק את השירותים‪.‬‬ ‫ב‪ .‬פיתוח מיומנויות ורכישת כלים מקצועיים‪ .‬נציגי הארגונים רכשו ניסיון וידע רב‪ ,‬וקנו מיומנויות וכלים‬ ‫בהכשרות ובהשתלמויות‪ .‬בעקבות זאת גדל כוחם של התושבים במגע עם הרשויות‪ .‬בבקעה‪ ,‬למשל‪ ,‬כפי‬ ‫שהראתה שחורי )‪ ,(1992‬השתתפו נציגי המינהלת בהתוויית תכניות פיסיות רבות ונטלו חלק פעיל בפיתוח‬ ‫חברתי‪-‬חינוכי‪ .‬ברמלה‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬עברו הפעילים בשנת ‪ 1992‬שורה של השתלמויות‪ :‬טלוויזיה קהילתית‪,‬‬ ‫תקשורת והפקת עיתון‪ ,‬תיאטרון קהילתי והדרכות מיוחדות ליושבי ראש‪ ,‬לפעילים ולמנהלי מינהלות‬ ‫בתחום המינהל והארגון‪.‬‬ ‫‪ .3‬קואליציות ממשל של תחזוקה במתכונת חוזית‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וקבלני שירות‬ ‫בשנים האחרונות החלו רשויות מקומיות רבות להתקשר בחוזים עם קבלני חוץ לצורך אספקת השירותים‪.‬‬ ‫ביסוד תהליך זה‪ ,‬המכונה הפרטת שירותים‪ ,‬עומדים שיקולים של הגברת היעילות הכלכלית והשגת חיסכון‬ ‫על ידי הפרדת המימון של אספקת השירותים מהביצוע‪ .‬השיקול המנחה הוא שיתוף המגזר הפרטי כקבלן‬ ‫מבצע באספקת השירותים על מנת לייעל את אספקת השירות ולהוזיל את עלותו‪.‬‬ ‫אף שהתהליך מכונה הפרטה אין בו הפרטה של ממש‪ ,‬כיוון שאין בו משום העברה מלאה של אספקת‬ ‫השירותים לגורם פרטי‪ .‬במסגרת הוראות החוק מוטלת על הרשות החובה לספק את השירותים‪ ,‬ואין היא‬ ‫יכולה להאציל את סמכותה לגורם אחר‪ .‬פירוש הדבר הוא כי הפרטת השירותים אינה מלאה והיא מוגבלת‬ ‫לתחום הביצוע בלבד‪ ,‬ואין בצידה אחריות של המבצע כלפי התושבים‪ .‬התוצאה היא קואליציה עירונית של‬ ‫אספקת שירותים שמבוססת על סימביוזה עמומה בין הרשות למגזר הציבורי או הפרטי‪.‬‬ ‫‪32‬‬ ‫על פי ניתוח של ‪ 28‬עיריות‪ ,‬שערך בן‪-‬אליא )‪ ,(1990‬נמצא שבממוצע היקף הפרטת השירותים בשנת ‪1989/90‬‬ ‫היה כ‪ -13‬אחוזים מהתקציב הרגיל ו‪ -100‬אחוזים מתקציב הפיתוח‪ .‬במחקר נמצאה שונות רבה בין‬ ‫הרשויות מבחינת היקף ההפרטה‪ ,‬שנעה מ‪ -22‬אחוזים באור יהודה עד ‪ 8‬אחוזים בלוד‪ .‬שני תחומי ההפרטה‬ ‫העיקריים שנמצאו היו‪ :‬שירותי תחזוקה )כבישים‪ ,‬ביוב‪ ,‬מים‪ ,‬גינון‪ ,‬מאור וכד'( ושירותי תברואה )פינוי‬ ‫אשפה בעיקר(‪ .‬לעתים הפרטת השירותים היא לגוף ציבורי‪ .‬בירושלים למשל הופרטו חלק משירותי הניקיון‬ ‫למינהלות השכונתיות‪.‬‬ ‫‪ .4‬קואליציות ממשל של פיתוח עירוני‪ :‬שלטון מקומי ושלטון מרכזי‬ ‫קואליציה זו מתאפיינת בפעילות יוזמת‪ ,‬שמתבטאת בפיתוח המערכת הפיסית ומערכות שירותי החינוך‬ ‫והתרבות בעיר‪ .‬היעדים לפיתוח הם מערכות תחבורה‪ ,‬תשתית ציבורית‪ ,‬אזורי תעשייה‪ ,‬בתי מלון‪ ,‬מרכזי‬ ‫התכנסות‪ ,‬מרכזי תרבות וחינוך‪ .‬הקואליציות הנוצרות במסגרת זו משתנות ממדינה למדינה בהתאם‬ ‫לתרבות הפוליטית‪ .‬בארצות הברית ניתן עידוד רב לשיתוף פעולה בין הון ציבורי לפרטי‪ ,‬והוא מתבטא‬ ‫במתן הטבות ותמריצים לבעלי עסקים במטרה לעודד השקעות בפיתוח התשתית ובמתקנים עירוניים‪ .‬לוגן‬ ‫ומולוטש )‪ (Logan and Molotch, 1987‬מכנים קואליציות אלה בשם "מנגנוני צמיחה" ‪("growth‬‬ ‫)"‪ ,machines‬וכוללים בהן‪ :‬בעלי הון בתחום הפיתוח העירוני ונכסי דלא ניידי‪ ,‬מוסדות פיננסים‪ ,‬בעלי‬ ‫עסקים בעיקר במרכזי הערים‪ ,‬בעלי הוצאות עיתונים וגורמים נוספים שיש להם עניין במקרקעין שבמרכז‬ ‫העיר‪ .‬בידי חוגים אלה מצויים המשאבים הדרושים כדי ליצור אווירה פוליטית תומכת באינטרסים‬ ‫העסקיים‪ .‬לעתים הקואליציה מתרכזת סביב דמות מרכזית כמו רוברט מוזס או דויד רוקפלר בניו‪-‬יורק‪ ,‬בן‬ ‫עמי בנתניה ובאשדוד ואלי לנדאו בהרצליה‪ .‬בבריטניה נציגי ההון הפרטי נוטים פחות ליצור שותפויות עם‬ ‫ההון הציבורי‪ ,‬ופיתוח התשתית נעשה בעיקר על ידי ההון הציבורי‪ .‬הדגם הנפוץ לפיתוח תשתיות עירוניות‬ ‫בבריטניה הוא של תאגידים לפיתוח עירוני ‪ .Urban Development) (Corporations‬בניגוד לדגם‬ ‫האמריקאי‪ ,‬תאגידים אלה ממומנים על ידי הון ציבורי‪ ,‬ומנהליהם מתמנים לתפקידם על ידי השלטון‬ ‫המרכזי )‪ .(Coulson, 1993‬עם זאת‪ ,‬המגזר הפרטי משתתף בחלק מהתאגידים‪ ,‬השותפות הבולטת היא‬ ‫בתאגיד לפיתוח אזור המזחים בלונדון‪ ,‬שבו השקיע המגזר הפרטי כ‪ -8.4‬מיליארד ליש"ט בין השנים ‪ 1981‬ל‬ ‫‪.(Brownill, 1993) -1991‬‬ ‫בערי ישראל‪ ,‬בדומה למצב בבריטניה‪ ,‬פיתוח התשתית נעשה בעיקר על ידי ההון הציבורי‪ .‬הדגם הנפוץ הוא‬ ‫שותפות בין השלטון המרכזי למקומי‪ .‬הפרויקטים השכיחים בשותפות זו הם פיתוח רשתות מים‪ ,‬רשתות‬ ‫ביוב‪ ,‬הקמת בתי ספר וקריות חינוך‪ ,‬פיתוח אזור תעשייה או הקמת שכונות מגורים‪ .‬כך למשל במהלך‬ ‫שותפות מעין זו הקימה המועצה דאלית אל‪-‬כרמל אזור תעשייה‪ ,‬באקה אל‪-‬גרבייה פיתחה את פרויקט‬ ‫הביוב‪ .‬פיתוח תשתית נעשה לעתים על ידי שותפות בין מספר רשויות סמוכות‪ .‬אחד הביטויים המובהקים‬ ‫של השיתוף הוא איגודי ערים לצורך טיפול בנושאים מרחביים כמו ביוב וניקוז‪ .‬שיתוף הפעולה בין רשויות‬ ‫סמוכות מתרחב לעתים מעבר לנושאי התשתית‪ .‬כך למשל היישובים באקה אל‪-‬גרבייה וקיבוץ מצר יצרו‬ ‫שותפות לפיתוח אזור תעשייה‪ .‬במסגרת זו אוחדו קרקעות פרטיות בבאקה אל‪-‬גרבייה עם קרקעות המינהל‬ ‫בקיבוץ מצר‪ ,‬והוקמה מינהלת משותפת לצורך הקמת אזור התעשייה‪.‬‬ ‫‪33‬‬ ‫מיסוד הפעילויות והשותפויות בארגונים ממוסדים כמו תאגידים ומינהלות הוא הצעד המבחין בין‬ ‫שותפויות‪ ,‬שפעילותן מוגבלת לפרויקט מסוים‪ ,‬לבין קואליציות ממשל‪ ,‬המתאפיינות בראייה ארוכת טווח‬ ‫ובפעילות מתמשכת‪ .‬בבחינה של אופי השותפות ב‪ -13‬רשויות קטנות )מ‪ -2,000‬עד ‪ 15,000‬תושבים( התברר‬ ‫כי בחמישה יישובים מוסד השיתוף בארגון‪ ,‬כמו חברה כלכלית או מינהלת משותפת‪ ,‬ואילו ביתר היישובים‬ ‫לא מוסדה השותפות בארגון‪) .‬הממצאים מבוססים על שאלון שהועבר בפגישה עם פורום המאה ה‪ -21‬של‬ ‫ראשי רשויות מקומיות‪ ,6.5.1995 ,‬להלן פורום המאה ה‪ .(-21‬המיסוד של השותפות בתאגידים לפיתוח‬ ‫עירוני הוא דבר חדש יחסית שהחל לצבור תנופה רק בשנות השמונים‪ .‬העיר תל אביב הייתה החלוצה‬ ‫בתחום‪ .‬כבר בשנות השלושים הוקמו התאגידים הראשונים‪ .‬עם אלה ניתן למנות את "החברה לפיתוח תל‬ ‫אביב"‪ ,‬שהוקמה ב‪ -1932‬כדי לפתח את האזור שמדרום לשפך הירקון ואת "חברת עזרה וביצרון"‪ ,‬שהוקמה‬ ‫לשם ייזום פרויקטים של בינוי ופיתוח עירוניים‪ .‬בשנות השישים הוקמו תאגידים מספר בהון ממשלתי‬ ‫ועירוני לפיתוח פרויקטים שונים‪ .‬עם אלה ניתן למנות את "חברת אחוזות החוף"‪ ,‬שהוקמה על מנת לפתח‬ ‫את פרויקט הסיטי של תל אביב במנשייה‪ ,‬ו"החברה לפיתוח יפו העתיקה"‪ ,‬שהקימה בתל יפו מרכז‬ ‫אמנויות ובידור )עיריית תל‪-‬אביב‪-‬יפו‪.(1993 ,‬‬ ‫מאמצע שנות השמונים החלה מגמה של מיסוד קואליציות הפיתוח בתחום העירוני באמצעות הקמתן של‬ ‫חברות עירוניות‪ ,‬הנמצאות ברובן בבעלות השלטון המקומי‪ ,‬ושל חברות עירוניות‪-‬ממשלתיות‪ ,‬הנמצאות‬ ‫בבעלות משותפת של השלטון המרכזי והמקומי‪ .‬חברות אלה קיימות בעיר הישראלית זה זמן רב‪ ,‬אולם‬ ‫מאמצע שנות השמונים גבר קצב הקמתן‪ ,‬והן זכו לפריחה חסרת תקדים בשנות התשעים‪ .‬בשנת ‪ 1990‬נמנו‬ ‫בישראל כ‪ -150‬חברות עירוניות‪ ,‬וכיום נאמד מספרן בכ‪ .-300‬בניגוד לשיתוף הפעולה בין הון פרטי לציבורי‬ ‫שנוצר בערי צפון אמריקה‪ ,‬הקואליציות שנוצרו בארץ לא משכו עד לאחרונה יזמים פרטיים ולא הצליחו‬ ‫לעניין את מערכת הבנקאות וגופים כלכליים מקומיים )ראה הקדמת קהת אצל וייל‪ .(1990 ,‬עם זאת‪ ,‬מאז‬ ‫ראשית שנות התשעים החלו להיווצר שותפויות בין הון פרטי לציבורי בעיקר בערים הגדולות ובערים בעלות‬ ‫פוטנציאל של תיירות ונופש )ראה חסון וחזן‪ ,‬עתיד לצאת(‪.‬‬ ‫הקואליציה הנפוצה בארץ בתחום הפיתוח העירוני היא בין הון מוניציפלי להון ממשלתי‪ ,‬ובאה לידי ביטוי‬ ‫בהקמת חברות עירוניות‪-‬ממשלתיות‪ .‬כך למשל חמש מתוך שבע החברות הפועלות בירושלים הן חברות‬ ‫משותפות לרשות המקומית ולשלטון המרכזי‪ .‬רק "חברת מוריה" ו"חברת תיאטרון ירושלים" הן בבעלות‬ ‫מלאה של העירייה‪ .‬ביתר החברות הממשלה ממלאת תפקיד דומיננטי‪ ,‬וחלקה של העירייה בהון‪ ,‬ברווחים‬ ‫ובהנהלה נמוך‪ 26 :‬אחוזים ב"חברת קרתא" ו"ברשות לפיתוח ירושלים"; ‪ 28.6‬אחוזים ב"חברת פרזות";‬ ‫‪ 33‬אחוזים ב"חברה לפיתוח מזרח ירושלים" ו‪ -50‬אחוזים ב"חברה הירושלמית למתנ"סים" )עיריית‬ ‫ירושלים‪ .(1993 ,‬פירוש הדבר הוא שהשלטון המרכזי הוא זה ששולט בדירקטוריון של חלק גדול מהחברות‪,‬‬ ‫ולכן מבחינה פורמלית הוא זה שמקבל החלטות בכל הקשור למהות הפיתוח ולהתקשרויות עסקיות‪ ,‬ובכך‬ ‫מעצב במידה רבה את דמותה של העיר‪ .‬דוגמה בולטת לכך הוא אתר ממילא‪ ,‬שבו "חברת קרתא"‪ ,‬המצויה‬ ‫ברובה בבעלות ממשלתית‪ ,‬יזמה את ההתקשרות עם היזמים‪ ,‬שינתה חלק מהוראות התכנון‪ ,‬תוך חריגה‬ ‫מכללי מינהל תקינים‪ ,‬וקבעה באופן זה את אופיו של אחד האתרים הרגישים בעיר‪.‬‬ ‫הקואליציות הפועלות בתחום הפיתוח העירוני בישראל עוסקות בשני נושאים עיקריים‪:‬‬ ‫א‪ .‬אספקת שירותים‪ ,‬תוך הישענות על שיקולים כלכליים של יעילות ושל חיסכון תקציבי;‬ ‫‪34‬‬ ‫ב‪ .‬פיתוח עירוני‪ ,‬הכולל פיתוח תשתית וניהול נכסים‪.‬‬ ‫כמחצית מהחברות העירוניות והעירוניות‪-‬מממשלתיות בערי ישראל פועלות בתחום הפיתוח העירוני‬ ‫)פיתוח תשתיות עירוניות‪ ,‬משיכת יזמים ויצירת מקומות תעסוקה(‪ ,‬והמחצית השנייה עוסקת באספקת‬ ‫שירותים ציבוריים ובניהול נכסים ציבוריים‪ .‬המטרות הן ייעול ושיפור של אספקת השירותים אגב נקיטת‬ ‫גישה עסקית‪ ,‬הגדלת הרווחיות של הרשות‪ ,‬חיסכון בהוצאות ויצירת תנאים למשיכת יזמים ואוכלוסייה‬ ‫מבוססת‪.‬‬ ‫הקמתן של חברות עירוניות נועדה להשיג מספר יתרונות‪:‬‬ ‫א‪ .‬יכולת התמקדות בנושא מוגדר מפרספקטיבה כלכלית‪ ,‬דבר שהעירייה מתקשה לעמוד בו‪ .‬הגישה של‬ ‫העירייה היא לרוב גישה של משרת ציבור‪ ,‬העוסק באספקת שירותים‪ .‬ולכן מערכת השיקולים‪ ,‬המיומנויות‬ ‫ופרוצדורות העבודה אינה תואמת את הגישה הכלכלית המאפיינת את המגזר הפרטי‪ .‬הקמת חברה‬ ‫עירונית‪ ,‬המתנהלת על בסיס של שיקולים כלכליים‪ ,‬נועדה להתמודד עם בעיה זו‪.‬‬ ‫ב‪ .‬גמישות תפעולית וכספית המתבטאת ביכולת גיוס הון ויצירת שותפויות עם יזמים‪.‬‬ ‫ג‪ .‬קרבה למוקדי החלטות המאפשרת לחברה יתרון על יזמים פרטיים בהקצאת שטחים‪ ,‬בתכנון ובפיתוח‬ ‫תשתיות‪.‬‬ ‫ד‪ .‬שחרור ממגבלות ביורוקרטיות ופוליטיות בתחום גיוס כוח אדם ויצירת התקשרויות עסקיות‪.‬‬ ‫על אף היתרונות הרבים רוב החברות ממלאות "תפקיד טקטי בפיתוח הכלכלי דרך ניהול נכסים עירוניים‬ ‫ואספקת שירותים‪ ,‬יותר מאשר תפקיד אסטרטגי דרך מעורבות בתכניות לפיתוח כלכלי לטווח ארוך"‬ ‫)פלזנשטיין‪ .(32 :1994 ,‬סקר של חברות עירוניות משנת ‪ 1990‬מלמד כי אף ש"רווחיות ויוזמה הן גולת‬ ‫הכותרת של פעילות בחברה עירונית‪ ...‬רוב החברות אינן רווחיות‪ ,‬חלק גדול מהן מתוקצבות על ידי בעליהן‬ ‫ורק חלקן יזמתיות ממש" )וייל‪ .(94 :1990 ,‬סיווגן של החברות העירוניות לפי מידת ההצלחה העלה‬ ‫שהחברות המצליחות הן בדרך כלל אלה העוסקות בפיתוח עירוני‪ ,‬החברות המצליחות במידה בינונית הן‬ ‫בדרך כלל אלה העוסקות בניהול נכסי הרשות ובמתן שירותים חברתיים‪ ,‬ואילו החברות העוסקות בפיתוח‬ ‫כלכלי מתאפיינות ברמת הצלחה נמוכה )וייל‪ .(83 :1990 ,‬עם זאת‪ ,‬טרם נבדק עד כמה פעולת החברה‬ ‫מייעלת ומוזילה את אספקת השירותים ואת פעולות הפיתוח בהשוואה להפעלה על ידי העירייה‪ .‬שאלה זו‬ ‫עדיין טעונה מחקר ובירור‪.‬‬ ‫‪ .5‬קואליציות ממשל של פיתוח כלכלי‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי ויזמים פרטיים‬ ‫קואליציית הממשל של פיתוח כלכלי קשורה קשר הדוק עם קואליציית הממשל של פיתוח עירוני‪ .‬השוני‬ ‫העיקרי הוא בהעתקת הדגש מאספקת שירותים ופיתוח תשתיות ומתקנים‪ ,‬האופייני לקואליציה של פיתוח‬ ‫עירוני‪ ,‬ליצירת מקורות תעסוקה ולהגדלת בסיס המס העירוני‪ .‬הבדל נוסף הוא הרכב הקואליציה‪ ,‬שבה‬ ‫משתתפים לצד השלטון המרכזי והמקומי גם יזמים פרטיים‪ .‬בעבר מילאו ראשי ערים תפקיד מרכזי‬ ‫במשיכת השקעות או משתכנים חזקים‪ .‬ראש עיריית יבנה למשל מילא תפקיד מרכזי במשיכת אוכלוסייה‬ ‫מבוססת ליישוב‪ ,‬ואילו ראש עיריית מגדל העמק פעל רבות למשיכת מפעלי תעשייה עתירי טכנולוגיה‬ ‫ליישובו‪.‬‬ ‫‪35‬‬ ‫בשנים האחרונות נעשה מאמץ לחזק את הקואליציות בין ההון הציבורי לפרטי ולהשתיתן על יסודות‬ ‫ארגוניים יציבים שמעבר לכריזמה ולתושייה של מנהיג זה או אחר‪ .‬בערים שונות נעשים ניסיונות לפתח‬ ‫אקלים אוהד לבעלי עסקים באמצעות פיתוח חממות טכנולוגיות‪ ,‬הקמת קרנות הון ומתן ייעוץ והדרכה‬ ‫לבעלי עסקים קטנים )פלזנשטיין‪ .(1994 ,‬כך למשל הקימה המועצה האזורית גוש עציון חממה עסקית‪,‬‬ ‫המושתתת על שותפות בין הון פרטי להון ממשלתי והון ציבורי שגויס באמצעות ההסתדרות הציונית‪.‬‬ ‫אחת הדרכים ליצירת קואליציות בין הון ציבורי לפרטי היא הקמת חברת בת של חברה עירונית שבה רוב‬ ‫המניות מוחזק בידי היזמים הפרטיים‪ ,‬ורוב חברי הדירקטוריון הם אנשי המגזר הפרטי‪ .‬החברה העירונית‬ ‫שבבעלות הרשות יוזמת את התכניות‪ ,‬מכינה את כל האישורים הדרושים‪ ,‬מכשירה ומפתחת את השטח‬ ‫ומסייעת למשקיע הפרטי בהשגת הלוואות‪ .‬בתמורה מקבלת הרשות חלק מהכנסות המפעל‪ .‬חברות הבת‬ ‫עוסקות בפיתוח אזורי משרדים ומסחר‪ ,‬בפיתוח תשתית ושכונות מגורים בתקן גבוה כדי למשוך‬ ‫אוכלוסייה חזקה‪ ,‬בפיתוח אזורי תעשייה ובפיתוח אתרים מיוחדים‪ :‬תיירות וקיט‪ ,‬מלונאות ונופש פעיל‪.‬‬ ‫המועצה האזורית משגב הקימה חברת בת לשם פיתוח אזור תעשייה‪ .‬החברה העירונית לפיתוח אילת‬ ‫הקימה חברת בת לצורך פיתוח מפעל תעשייה‪ .‬המועצה האזורית תמר הקימה חברת שיט בשותפות עם‬ ‫יזמים פרטיים‪ .‬הסייג היחידי לפעולתה של חברת הבת בקואליציות אלה הוא השיקול של איכות הסביבה‪.‬‬ ‫הרשות המקומית מחזיקה במניית זהב‪ ,‬שמקנה לה זכות וטו בנושאים הקשורים לאיכות הסביבה‪.‬‬ ‫דרך נוספת של שיתוף פעולה בין הון ציבורי לפרטי היא עסקות קומבינציה‪ .‬הרשות המקומית סוחרת‬ ‫בקרקע ומקנה ליזם זכויות מסוימות‪ ,‬כמו בעלות על חלק מהנכסים הנבנים או זיכיון על חניונים לפרק זמן‬ ‫קצוב‪ ,‬בתמורה להשקעה מצדו‪ .‬כך למשל נחתמה עסקה לפיתוח פרוייקט זד"ל בראשון לציון‪ ,‬ובמסגרתה‬ ‫יקים יזם פרטי את בית העירייה‪ ,‬ישקם את בית העם הישן‪ ,‬יפתח מדרחוב במרכז העיר וישלם לעירייה כ‬ ‫‪ -5.8‬מיליון דולר‪ .‬בתמורה יבנה היזם לעצמו על שטח הרשות שני בתי מגורים ומגדל משרדים ויקבל זיכיון‬ ‫להפעיל את חניון העירייה לפרק זמן קצוב‪.‬‬ ‫מידת המשיכה של הרשויות המקומיות את המגזר העסקי משתנה על פני המרחב בהתאם לתכונות‬ ‫הכלכליות והגאוגרפיות של היישוב )הרכב שוק העבודה‪ ,‬תשתית פיסית‪ ,‬הימצאותם של שירותים עסקיים‪,‬‬ ‫ציבוריים ופרטיים‪ ,‬העצמה הכלכלית של הרשות וקרבה למרכזי מחקר ופיתוח(‪ .‬להבדלים אלה יש השפעה‬ ‫על אופי הקואליציות העירוניות‪ .‬כפי שציין סגן ראש עיריית כרמיאל‪" :‬הרשויות המקומיות שונות זו מזו‪,‬‬ ‫ובהתאם לכך מוקמות חברות עירוניות הנבדלות במטרותיהן ובדרכי פעולתן‪ .‬ההבחנה המרכזית היא בין‬ ‫יישובים עירוניים גדולים ומבוססים לבין יישובי פריפריה‪ :‬ערי שדה וערי פיתוח‪ .‬ערים גדולות מעצם טבען‬ ‫מהוות גורם משיכה ליזמים ולעסקים פרטיים‪ .‬החברות העירוניות ביישובים אלו עוסקות בדרך כלל בניהול‬ ‫נכסי העירייה ולא בעידוד יזמות‪ .‬ואולם ערי השדה נזקקות לחברות עירוניות בעיקר לפיתוח יזמות‪ .‬היעד‬ ‫המרכזי של חברות עירוניות בעיר השדה הוא האצת הפיתוח הכלכלי והכשרת הקרקע לכניסתם של יזמים‬ ‫פרטיים" )רוזנטל‪.(74 :1992 ,‬‬ ‫אם אכן הבחנה זו נכונה‪ ,‬פירוש הדבר הוא שערי השוליים מוכנות לשלם מחיר גבוה מערי המרכז על מנת‬ ‫למשוך אליהן את ההון הפרטי והציבורי‪ .‬השאלה הנשאלת היא מהו המחיר החברתי והאקולוגי שנאלצות‬ ‫לשלם ערי השוליים על מנת לזכות בנתח של ההון הפרטי והציבורי הזמין להשקעות‪ .‬נראה שבעיות של‬ ‫‪36‬‬ ‫אבטלה בערים ובעיירות שבשוליים יוצרות קושי של התארגנות בתחומים אקולוגיים‪ .‬גם מפעל המזיק‬ ‫לבריאות הציבור עשוי להתקבל על ידי השלטון המקומי והתושבים בלית‪-‬ברירה‪ ,‬כיוון שהוא מהווה מקור‬ ‫הכנסה‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬האבטלה הנמוכה בערי המרכז והימצאות רובד של אוכלוסייה מבוססת מאפשרים‬ ‫התארגנות בקלות יחסית נגד מפעלים העלולים לפגוע באיכות החיים של התושבים‪.‬‬ ‫ההבחנה בין מרכז לשוליים היא בסיסית אך לוקה בחסר‪ .‬המגזר הפרטי‪ ,‬כפי שמורות עדויות ראשוניות‪ ,‬ער‬ ‫להבדלים בין הערים בשוליים מבחינת האופי של תכונות האתר‪ .‬כך‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬הימצאותם של אתרי נופש‬ ‫ותיירות באילת שימשה בידי הרשות המקומית אמצעי למשיכת יזמים ואזרחים שהשקיעו בבתי מלון‬ ‫ובבתי דירות‪ .‬באשקלון הוליכו תכונות האתר להקמת מרינה‪ ,‬ובתחום המועצה האזורית תמר להקמת‬ ‫חברת שיט על ים המלח‪.‬‬ ‫‪ .6‬קואליציות ממשל של רווחה שכונתית‪ :‬שלטון מרכזי‪ ,‬שלטון מקומי‪ ,‬הסוכנות היהודית ותושבים‬ ‫קואליציה זו עוסקת בחלוקה מחדש של המשאבים ובהרחבת ההזדמנויות של הקבוצות הפחות מבוססות‬ ‫בחברה‪ ,‬תוך התמקדות באזורי המגורים‪ .‬הרחבת ההזדמנויות נעשית על ידי הגדלת ההון האנושי באמצעות‬ ‫חינוך והכשרה‪ .‬בעקבות זאת גדלות הזדמנויות התעסוקה ועולה רמת הרווחה של כלל הקהילה‪.‬‬ ‫הקואליציה של רווחה שכונתית דורשת חריגה מהשגרה של מתן שירותים המאפיינת את הקואליציה של‬ ‫תחזוקה במתכונת סגורה ופתוחה כאחד‪ .‬תכניות החינוך למשל בקואליציה של רווחה שכונתית מכילות‬ ‫מרכיבים של תכניות העשרה‪ ,‬תכניות לגיל הרך‪ ,‬פרויקטים של הכשרה וחונכות‪ ,‬הנעדרים מתכניות החינוך‬ ‫השגרתיות של הקואליציות של תחזוקה לגווניהן השונים‪ .‬תכניות הפיתוח העירוני כוללות השקעות רחבות‬ ‫היקף בדיור ובתשתית באזורי המגורים של המעמד הנמוך‪ ,‬לעתים תוך הסטת מקורות מפיתוח כלכלי‬ ‫לפיתוח חברתי‪.‬‬ ‫קואליציה זו מחייבת מעורבות ממשלתית מתמשכת‪ ,‬כיוון שהיא כרוכה בהעברת משאבים מקבוצות חזקות‬ ‫לחלשות ובהשקעה מתמשכת בתחום הפיסי והחברתי‪ .‬הבעיה העיקרית היא גיוס תמיכה פוליטית‬ ‫לקואליציה זו‪ .‬הקבוצות החזקות מתנגדות לה והקבוצות החלשות חסרות את המשאבים הפוליטיים על‬ ‫מנת להעניק לה תמיכה מתמשכת‪ .‬גיוס התמיכה של התושבים באזורי המצוקה אינו מובטח גם כאשר יש‬ ‫השקעה במקום‪ ,‬כיוון שהתושבים הם לרוב חסרי מוטיבציה להתארגנות ולפעילות‪ ,‬וגיוסם לפעילות דורש‬ ‫מאמץ ניכר )‪.(Stone et al., 1991‬‬ ‫החל משנות החמישים התפתחו בערי ישראל קואליציות של רווחה שכונתית בלי מעורבותם של התושבים‪.‬‬ ‫קליטת העלייה ההמונית‪ ,‬בעיות של עוני וקשיים באספקת שירותים הובילו ליצירת קואליציות בין השלטון‬ ‫המקומי למרכזי על מנת לשפר את רמת הרווחה של התושבים‪ ,‬ובעיקר של תושבים מעוטי יכולת‪ .‬השלטון‬ ‫המרכזי )בשיתוף עם גורם ארצי נוסף‪ ,‬הסוכנות היהודית( פיתח את הקואליציה של רווחה שכונתית בנטלו‬ ‫על עצמו את האחריות הישירה לקליטת העלייה בעיר‪ .‬הוא זה שהקים את השיכונים הציבוריים‪ ,‬פיתח את‬ ‫התשתית‪ ,‬סיפק שירותים לעולים‪ ,‬ובאופן זה עיצב במידה רבה את אזורי המגורים בעיר‪ .‬בשנות השישים‬ ‫הוקמה "הרשות לפינוי ובינוי אזורי שיקום"‪ ,‬כדי לפנות משכנות עוני ולבנותם מחדש‪ .‬שיטת הפעולה דמתה‬ ‫לזו שרווחה בארצות הברית בשנות החמישים‪ :‬הריסת שכונות ישנות ופינוי דייריהן בלי מעורבות תושבים‬ ‫‪37‬‬ ‫בקבלת החלטות‪ .‬זה היה גורלה של שכונת ואדי סאליב בחיפה‪ ,‬של השכונות הצפוניות במגדל אשקלון ושל‬ ‫חלקים משכונות מוסררה ועין כרם בירושלים )חזני ואילן‪ .(68-69 :1972 ,‬השלטון המרכזי גם סייע לעתים‬ ‫לקבוצות מבוססות יותר להתיישב במקום אלה שפונו )למשל ברחוב הע"ח במוסררה או בשכונת ימין משה‬ ‫בירושלים(‪ .‬במקביל הוקמו בערים הגדולות חברות ממשלתיות‪-‬עירוניות‪ ,‬בבעלות השלטון המרכזי‬ ‫והעירוני‪ ,‬שנועדו להתמודד עם בעיית אזורי העוני‪ .‬במסגרת זו הוקמו חברות הדיור "פרזות" בירושלים‪,‬‬ ‫"חלמיש" בתל אביב ו"שקמונה" בחיפה‪ .‬חברות אלה‪ ,‬הפועלות עד היום בערים הגדולות‪ ,‬עוסקות במציאת‬ ‫פתרונות לחסרי דיור‪ ,‬בסיוע בשכר דירה ובעבודה קהילתית‪ .‬במסגרת מפעל השיקום השתלבו חברות אלה‬ ‫בביצוע השיקום הפיסי והחברתי וסייעו בתחום העבודה הקהילתית‪.‬‬ ‫עד ראשית שנות השבעים נעשה השיקום בלי לשתף את התושבים‪ .‬במחקר שנערך בשלהי שנות השישים‬ ‫נמצא שהתושבים נותרו לרוב אדישים גם כאשר הממסד פינה את השכונות מתושביהן המקוריים‪" .‬בשום‬ ‫אתר לא גילו התושבים יזמה משלהם לשיפור שירותי השכונה‪ ...‬ובמידה שציבור התושבים משפיע על רמת‬ ‫השירותים בשכונתו ‪ -‬הרי זה בעקבות לחצים פוליטיים על הגופים המוניציפליים‪ ,‬ולא בדרך ההתארגנות‬ ‫של הציבור עצמו" )חזני ואילן‪ .(70 :1972 ,‬מהפך במעורבות התושבים החל להתרחש בראשית שנות‬ ‫השבעים‪ ,‬עם עלייתן של תנועות המחאה שצמחו בשכונות המצוקה‪ .‬תנועת הפנתרים השחורים והאוהלים‬ ‫בירושלים‪ ,‬ותנועת אל"ה בשכונת התקווה בתל אביב העלו את בעיית העוני על סדר היום הציבורי‪ ,‬והרחיבו‬ ‫את המאבק המקומי מתחום השירותים המוניציפליים לתחומים רחבים של דיור‪ ,‬תעסוקה‪ ,‬חלוקת‬ ‫ההכנסה וביטוי תרבותן של עדות המזרח‪ .‬המחאה והעבודה המשותפת בין מנהיגי המחאה לממסד התוו‬ ‫את הקווים הכלליים לקואליציית ממשל עירונית בתחום הרווחה השכונתית‪ ,‬שבה נוטלים חלק גופים‬ ‫ממשלתיים‪ ,‬גופים מוניציפליים וגופים המייצגים את התושבים המקומיים‪ .‬כך למשל בעקבות פעילות‬ ‫הפנתרים חל שידוד מערכות בתחום הטיפול בנוער במצוקה‪ .‬לאוהלים הייתה השפעה רבה על מדיניות‬ ‫הדיור ברמה העירונית ואף הלאומית‪ .‬בעקבות פעילות האוהלים הועלתה על סדר היום בעיית הדיור של‬ ‫זוגות צעירים בשכונות מצוקה‪ ,‬נערכו דיונים בכנסת בנושא‪ ,‬והוקצו דירות לזוגות צעירים בשכונות‬ ‫המצוקה בירושלים‪ .‬יתר על כן‪ ,‬בעקבות הפלישה של חברי תנועת האוהלים לשיכוני פת בשנת ‪ 1976‬נערכה‬ ‫פגישה בין הפולשים לבין מנהיג האופוזיציה מנחם בגין‪ .‬אחת הפעולות הראשונות של בגין עם עלייתו‬ ‫לשלטון ב‪ -1977‬הייתה גינוי תנאי הדיור הקשים בשכונות המצוקה והכרזה על מפעל שיקום השכונות‬ ‫)‪.(Hasson, 1993‬‬ ‫רק בשלהי שנות השבעים‪ ,‬עם ההכרזה על מפעל שיקום השכונות‪ ,‬אומץ הרעיון של מעורבות תושבים‬ ‫בפעולות השיקום‪ .‬הסיבה העיקרית לאימוץ רעיון השיתוף היה לחצן של הקהילות היהודיות המאמצות‪,‬‬ ‫שהתוודעו לנושא במהלך תהליכי השיקום בצפון אמריקה‪ ,‬ונושא השיתוף והעבודה עם הקבוצות החלשות‬ ‫היה חלק ממסורת דמוקרטית ממושכת שאפיינה את פעילותן‪ .‬השתתפות התושבים בקואליציית הממשל‬ ‫של רווחה שכונתית מתקיימת במסגרת ועדות היגוי שכונתיות וועדות תחום‪ ,‬שבהן שותפים השלטון‬ ‫המרכזי‪ ,‬השלטון המקומי ונציגי התושבים‪ .‬תקנון לוועדות היגוי שהוכן על ידי נציגי הממשלה והסוכנות‬ ‫קובע‪ ,‬כי "נציגי התושבים יהוו מחצית ממספרם של החברים בצוות ההיגוי"‪ .‬ככלל נקבע כי ועדת ההיגוי‬ ‫תמנה ‪ 22‬חברים‪ ,‬לפי הפירוט הבא‪ 5 :‬נציגי רשות מקומית‪ 6 ,‬נציגי משרדי ממשלה והסוכנות היהודית ו‪-11‬‬ ‫נציגי תושבים )משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית‪ .(1984 ,‬תפקידי ועדת ההיגוי השכונתית כוללים‪:‬‬ ‫אישור תכניות לטווח קצר וארוך‪ ,‬קביעת סדרי עדיפויות בפיתוח‪ ,‬מעקב אחר ביצוע התכניות‪ ,‬תיאום בין‬ ‫‪38‬‬ ‫נותני שירותים‪ ,‬קיום קשר עם האוכלוסייה המקומית ועדכונה וקיום קשר עם הקהילות המאמצות בחו"ל‬ ‫)משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית‪.(1984 ,‬‬ ‫על פי עקרונות המפעל אמורים תושבי השכונות להשתתף באופן פעיל בתהליכי קבלת החלטות‪ ,‬ואילו‬ ‫הרשות המקומית אמורה להיות מעורבת גם בביצוע‪ .‬בפועל‪ ,‬נרשמה שונות רבה בהרכב הוועדות ובדרכי‬ ‫פעולתן בהתאם לכוחם של התושבים‪ ,‬לתרבות הפוליטית והארגונית הרווחת ברשות‪ ,‬למנהיגות של ראש‬ ‫הרשות ולמידת התעניינותו בנושא‪ .‬ואכן נמצא שוני רב במידת המעורבות של הרשויות בתהליך שיקום‬ ‫השכונות‪ .‬כך לדוגמה גילה ראש עיריית יבנה מעורבות גדולה במפעל‪ ,‬בעוד שראש עיריית באר שבע מיעט‬ ‫להתערב בנושא‪ .‬בתל אביב צומצם תפקיד התושבים על ידי סגן ראש העירייה‪ ,‬שמינה את עצמו למשרת‬ ‫יושב ראש כל ועדות ההיגוי בשכונות‪ .‬בירושלים‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬הועמדו בראש ועדי ההיגוי תושבי שכונה‬ ‫)לזין‪.(1988 ,‬‬ ‫החוקרים חלוקים באשר למידת ההשפעה של התושבים‪ ,‬בני הקהילה המשוקמת‪ ,‬על הקואליציה שהתגבשה‬ ‫במהלך מפעל השיקום‪ .‬חוקרים אחדים טוענים כי התושבים היו חסרי השפעה של ממש ושימשו חותמת‬ ‫גומי להחלטות שהתקבלו במקום אחר‪ .‬עמדה רכה יותר אומרת שהתושבים השפיעו על התוויית המדיניות‪,‬‬ ‫אך היו חסרי סמכויות בתחום הביצוע )‪ ;Alterman, 1992‬שפירו‪ ,‬רייכמן ואחרים‪ ;1991 ,‬חסון‪ .(1988 ,‬בלי‬ ‫להכריע בוויכוח אין כל ספק שוועדות ההיגוי של מפעל השיקום סימנו ניסיון פוליטי חדש בעיר הישראלית‪.‬‬ ‫לראשונה נוצרה קואליציה עירונית שפעלה בתחום הרווחה השכונתית‪ ,‬תוך ניסיון לערב תושבים בקבלת‬ ‫החלטות בכל הנוגע לפיתוח פיסי וחברתי‪.‬‬ ‫בניגוד לרושם המקובל‪ ,‬בעקבות ההתבטאויות על סיום מפעל השיקום ויציאתו מהשכונות‪ ,‬המפעל נמצא‬ ‫בעת כתיבת החיבור באחת מתקופות השיא של פעילותו‪ .‬הוא הקיף ב‪ 132 -1995‬שכונות‪ ,‬מהן ‪ 35‬שכונות‬ ‫חיזוק שבהן מטופלת בעיה מרכזית‪ ,‬והיתר שכונות שיקום שבהן מטופלות מכלול הבעיות‪ .‬המפעל המשיך‬ ‫לפעול לשיפור הרווחה החברתית ולהעלאת האיכות הפיסית של אזורי המגורים בשכונות וביישובים‬ ‫שנמצאו ראויים לשיקום‪ .‬המפעל המשיך לפעול בתחומים של תעסוקה )הכשרה תעסוקתית(‪ ,‬דיור )שיפור‬ ‫תנאי הדיור(‪ ,‬חינוך )תכניות רווחה חינוכית ותכניות העשרה(‪ ,‬בריאות‪ ,‬רווחה‪ ,‬שירותים חברתיים שוטפים‬ ‫ופיתוח פיסי של התשתית המקומית )סלילת כבישים‪ ,‬מדרכות‪ ,‬התקנת רשת ביוב‪ ,‬תאורה(‪.‬‬ ‫בסקר של שכונות שיקום שנערך ב‪ -1988‬ובדק את תחושת השיפור לגבי שירותים שונים התברר‪ ,‬כי בין ‪ 35‬ל‬ ‫‪ -48‬אחוזים מהמרואיינים סברו שחל שיפור בשירותי הדת‪ ,‬החינוך‪ ,‬התרבות והבריאות )חובב ובן יצחק‪,‬‬ ‫‪ .(1988‬ממצא זה מעיד כי אין תמימות דעים בשכונות באשר להישגים של שיקום השכונות בתחום שיפור‬ ‫השירותים‪ ,‬וכי חלק גדול מהמרואיינים בשכונות השיקום לא סברו שחל שיפור ניכר ברמת השירותים‪.‬‬ ‫לעומת זאת‪ ,‬פעילי השכונות נטו להדגיש יותר את השינוי החיובי‪ ,‬ולמעלה ממחציתם ציינו שחל שיפור‬ ‫בשירותים השונים‪ .‬ייתכן שהפעילים בקיאים יותר במתרחש בשכונה‪ ,‬ועל כן הערכתם מדויקת יותר )חובב‬ ‫ובן יצחק‪.(1988 ,‬‬ ‫‪ .7‬קואליציות ממשל עם ארגונים שלא למטרות רווח‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וארגונים שלא למטרות‬ ‫רווח‬ ‫‪39‬‬ ‫לצד מפעל השיקום התפתח בשנים האחרונות דגם נוסף של קואליציות ממשל בתחום הרווחה‪ ,‬ובו שותפים‬ ‫ארגונים שלא למטרות רווח‪ ,‬ארגונים ממשלתיים וארגונים מקומיים‪ .‬קואליציות אלה נבדלות‬ ‫מהקואליציות של רווחה שכונתית בכך שהן אינן מוגבלות לטריטוריה מסוימת‪ .‬הן עוסקות בקידום הרווחה‬ ‫של מגזרים שונים באוכלוסייה‪ ,‬כמו‪ :‬נשים‪ ,‬ילדים‪ ,‬קשישים‪ ,‬חולים‪ ,‬נכים‪ ,‬עולים חדשים‪ ,‬ערבים ומזרחים‪,‬‬ ‫באמצעות התערבות בתחומי החינוך והתרבות‪ ,‬הבריאות‪ ,‬הרווחה ואיכות הסביבה‪ .‬ארגונים אלה כוללים‬ ‫קבוצות לעזרה עצמית‪ ,‬המספקות שירותים לחבריהן‪ ,‬שירותים שהרשויות אינן יכולות או אינן רוצות‬ ‫לספק‪ .‬לעתים קרובות הם עוסקים גם בפעולות סנגור על מנת לקדם שינוי חברתי בנושאים הקרובים‬ ‫לציבור לקוחותיהם‪.‬‬ ‫בארצות אירופה וצפון אמריקה הגיעו ארגונים אלה לשיתוף פעולה הדוק עם המדינה‪ .‬בהולנד‪ ,‬כפי שמצא‬ ‫קרמר‪" ,‬כל השירותים הסוציאליים ניתנים על ידי יותר מ‪ -4,000‬מלכ"רים הממומנים במלואם על ידי‬ ‫הממשלה המרכזית והמהווים מעין מדינה" )קרמר‪ .(17 :1993 ,‬בארץ שיתוף הפעולה בין הארגונים למדינה‬ ‫פחות ממוסד‪ .‬לדברי קרמר‪" :‬היחסים הדומיננטיים בין הממשלה לבין המלכ"רים בישראל משקפים באופן‬ ‫טיפוסי הן את שיתוף הפעולה והן את התחרותיות‪ ,‬האהבה והשנאה‪ ,‬וניתן לתאר אותם כ'תלות תחרותית'‬ ‫או כ'שיתוף עוין'‪ .‬יש בהם גם דפוסים טיפוסיים למלכ"רים הישראליים‪ ,‬שיוצרים עובדות בשטח ואחר כך‬ ‫מצפים מן הממשלה להוציא אותם מן הבוץ" )קרמר‪.(16 :1993 ,‬‬ ‫חלק מהארגונים בישראל פועלים ברמה הלאומית‪ ,‬וביניהם ניתן למנות את אקי"ם‪ ,‬יד שרה‪ ,‬אנוש‪ ,‬מט"ב‪.‬‬ ‫חלק מהארגונים פועלים ברמה המקומית‪ ,‬העירונית או הכפרית‪ ,‬למשל קבוצות מקומיות לעזרה עצמית‬ ‫המנסות לשפר את רמת הרווחה של התושבים המקומיים )קרמר‪ .(1993 ,‬בתחום זה ניכרת בשנים‬ ‫האחרונות התפתחות ערה ביישובים הערביים‪ ,‬שבהם הוקמו מספר רב של קבוצות לעזרה עצמית‪.‬‬ ‫התארגנות פחות מרשימה נרשמה גם בקרב המזרחים‪ ,‬בעיקר בתחומי החינוך והרווחה‪ .‬ארגון "קדמה"‪,‬‬ ‫לדוגמה‪ ,‬פועל בשכונות המצוקה בתל אביב ובירושלים וכן בעיירות פיתוח במטרה להעלות את רמת החינוך‬ ‫במקום‪.‬‬ ‫‪ .8‬סיכום‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬ ‫במערכת הפוליטית העירונית בישראל הופיעו בשנים האחרונות טיפוסים מגוונים של קואליציות עירוניות‪.‬‬ ‫קואליציות אלה‪ ,‬שהתפתחו על בסיס של חידושים רעיוניים שונים‪ ,‬מוסדו במבנים ארגוניים חדשניים‪:‬‬ ‫מינהלות‪ ,‬ועדות היגוי‪ ,‬הפרטה‪ ,‬חברות עירוניות ועירוניות‪-‬ממשלתיות וחברות בת של חברות עירוניות‪.‬‬ ‫הארגונים שנוצרו מתאפיינים באוריינטציות פוליטיות ובאסטרטגיות מגוונות‪ ,‬באספקה שגרתית של‬ ‫שירותים‪ ,‬באספקה של שירותים בשיתוף תושבים‪ ,‬בהפרטת שירותים‪ ,‬בצמצום פערים בין אזורים ובין‬ ‫מגזרים‪ ,‬בפיתוח פיסי ובפיתוח כלכלי‪ .‬רוב הארגונים מושתתים על קואליציות בין מוסדות השלטון‬ ‫לארגונים בחברה האזרחית‪ :‬המגזר הפרטי והמגזר ההתנדבותי‪ .‬באופן כללי ניתן לקבץ את הקואליציות‬ ‫לשלוש קטגוריות עיקריות‪ :‬תחזוקת שירותים‪ ,‬קידום הרווחה של התושבים ופיתוח כלכלי‪ .‬התחזוקה‬ ‫מתבטאת באספקת שירותים מוניציפליים‪ ,‬קידום הרווחה מתבטא בצמצום פערים בין אזורים ובהיענות‬ ‫למגזרים חלשים בחברה‪ .‬הפיתוח הכלכלי מתבטא באימוץ עקרונות עסקיים באספקת השירותים‬ ‫המוניציפליים ובניהול הנכסים‪ ,‬בפיתוח תשתית כאמצעי למשיכת יזמים ובפיתוח מפעלים כלכליים ביזמה‬ ‫משותפת פרטית וציבורית‪.‬‬ ‫‪40‬‬ ‫אחת השאלות המסקרנות היא מה הן הקואליציות הבולטות ביישובים בישראל‪ .‬אף שטרם נערך מחקר‬ ‫מקיף בנושא‪ ,‬ניתן לשער‪ ,‬כי רוב הרשויות מתאפיינות בקואליציה של תחזוקה‪ ,‬אגב נטייה לעבור מתחזוקה‬ ‫במתכונת סגורה לתחזוקה במתכונת חוזית‪ .‬הדבר משקף את הגדרת התפקיד המסורתית של הרשויות‬ ‫כספקות שירותים )פיסיים וחברתיים( ואת התלות הגבוהה של הרשויות בתקציבים ובאישורים מצד‬ ‫הממשלה‪ .‬פיתוח תשתיות פיסיות והקמת מתקנים בתחום החינוך והחברה דורשים השקעות רבות‬ ‫שהממשלה היא הגורם המרכזי במימונן‪ .‬הקואליציות האחרות משקפות למעשה את התוספת שמעבר‬ ‫לפעילות השגרתית של הרשות המקומית‪ .‬השאלה המעודנת יותר היא על כן אילו יישובים עוסקים ביצירת‬ ‫קואליציות ממשל אשר מספקות תוספות מעבר לאספקה השגרתית של שירותים‪ ,‬כלומר אילו יישובים‬ ‫מפתחים קואליציות ממשל היוצרות תוספות בתחום החברתי והכלכלי‪ .‬תוספות אלה חשובות כיוון שהן‬ ‫אלה אשר מקנות לרשות את הצמיחה הכלכלית או החברתית שאין בכוחה של תמיכה ממשלתית שגרתית‬ ‫להעניק‪.‬‬ ‫בדיקה שנערכה בקרב רשויות קטנות )דוגמת גבעת שמואל‪ ,‬בנימינה‪ ,‬גבעת עדה‪ ,‬אורנים‪ ,‬כאוכב( הראתה‪,‬‬ ‫כי רובן אינן עוסקות ביצירת תוספות מעבר למה שמקנה להן שיתוף הפעולה עם הממשלה‪ .‬השותפויות‬ ‫מתמקדות בתחום השגרתי של פיתוח תשתית של דרכים‪ ,‬מים וביוב‪ ,‬הקמת מוסדות חינוך וספורט ובניית‬ ‫שכונות חדשות‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬מספר יישובים קטנים יצרו קואליציות חדשות‪ ,‬ובמסגרתן הקימו אזורי‬ ‫תעשייה‪ ,‬הוסיפו מקומות תעסוקה ופיתחו מפעלי תיירות‪ .‬כך למשל הקימה מועצת דאליית אל‪-‬כרמל חברה‬ ‫כלכלית בשותפות עם הממשלה להקמת אזור תעשייה‪ .‬באקה אל‪-‬גרבייה הקימה חברה כלכלית בשיתוף עם‬ ‫חברת מקורות לפיתוח תשתית‪ .‬כמו כן הקימה המועצה מינהלה משותפת עם קיבוץ מצר לפיתוח אזור‬ ‫תעשייה משותף‪ .‬בניימינה וראש פינה עוסקות בשיתוף עם יזמים פרטיים בפיתוח אזורי תיירות‪ .‬ייתכן‬ ‫ששותפויות אלה מעידות על חולשתן של רשויות קטנות במשיכת יזמים פרטיים ועל המשך התלות בשלטון‬ ‫המרכזי‪.‬‬ ‫הרשויות הקטנות גם אינן מתאפיינות בקואליציות עם המגזר ההתנדבותי‪ .‬נראה שהרשויות הקטנות אינן‬ ‫זקוקות לדגמים ממוסדים של מעורבות תושבים דוגמת המינהלות‪ ,‬כיוון שגודל היישוב מאפשר מגע הדוק‬ ‫עם הציבור‪ .‬השותפויות המוקמות מדי פעם עם התושבים הן בעלות אופי ספורדי‪ :‬שיתוף תושבים בהקמת‬ ‫בתי‪-‬ספר או פיתוח גנים )גבעת שמואל‪ ,‬אורנית(‪ .‬הדגמים של השותפות מושתתים ביישובים אלה על‬ ‫שתדלנות במשרדי ממשלה ועל עבודה אד‪-‬הוק עם התושבים‪.‬‬ ‫הקואליציות הכלכליות הן נחלתן של ערים גדולות במרכז ושל יישובים בשוליים הנהנים מתכונות אתר‬ ‫מיוחדות‪ ,‬דוגמת חוף ים המלח או חוף הים התיכון‪ .‬בערים הגדולות שבמרכז הארץ נוצרו קואליציות בין‬ ‫הון ציבורי להון פרטי כדי לפתח מרכזי משרדים ומסחר‪ .‬בשולי המטרופולין הוקמו קואליציות כאלה על‬ ‫מנת לפתח אזורי תעשייה‪ .‬ביישובים הנהנים מתכונות אתר מיוחדות הוקמו שותפויות בין הון פרטי‬ ‫לציבורי לצורך פיתוח מפעלי תיירות‪ ,‬קייט ונופש‪) .‬דיון מפורט בתפרוסת המרחבית של השותפויות בין הון‬ ‫פרטי לציבורי מופיע אצל חסון וחזן‪ ,‬עתיד לצאת‪ (.‬גם הקואליציות החברתיות‪ ,‬ובעיקר הקואליציה של‬ ‫תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬שביסודן עומד הרעיון של דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬הוגבלו למרכז הארץ‪ .‬רוב‬ ‫המינהלות מצויות בערים הבאות‪ :‬ירושלים‪ ,‬תל אביב‪-‬יפו‪ ,‬ראשון לציון‪ ,‬נתניה‪ ,‬לוד ורמלה‪ .‬הקושי בקליטת‬ ‫‪41‬‬ ‫הרעיון של דמוקרטיה השתתפותית ביישובי השוליים והעדויות על דגמי פטרנליזם המאפיינים יישובים‬ ‫אלה מחייבים בדיקה נפרדת‪.‬‬ ‫פרק חמישי‪ :‬מערכת יחסי הכוחות בין השותפים בקואליציות הממשל העירוניות‬ ‫העיר הפוסט‪-‬מודרנית‪ ,‬לדברי סויץ'‪ ,‬מנווטת על ידי קואליציות פוליטיות‪ ,‬הכוללות בעלי עסקים‪ ,‬תושבים‪,‬‬ ‫ביורוקרטים ופוליטיקאים‪ ,‬וקואליציות אלה הן אשר מעצבות את דמותה הפיסית והחברתית ‪.(Savitch,‬‬ ‫)‪ 1988‬בניגוד לתיאוריה המרקסיסטית‪ ,‬שרואה בשלטון גורם שולי בעיצוב העיר בהשוואה לכוחות‬ ‫הכלכליים‪ ,‬מציג סויץ' גישה הפוכה‪ .‬לדבריו הגורם המרכזי המנווט את הקואליציות הוא השלטון המקומי‬ ‫או המרכזי‪ .‬אולם דגם היחסים בין השלטון לגופים הבלתי ממשלתיים משתנה ממקום למקום‪ .‬בניו יורק‬ ‫יצר השלטון קואליציות עם בעלי עסקים‪ ,‬עם איגודים מקצועיים ועם ארגונים שכונתיים‪ ,‬תוך שהוא מנסה‬ ‫לקדם במקביל פיתוח כלכלי ורווחה חברתית‪ .‬בלונדון פיתחו רמות השלטון השונות קואליציות מגוונות‪.‬‬ ‫השלטון המרכזי‪ ,‬ששאף לפתח את העיר מבחינה כלכלית‪ ,‬יצר קואליציות עם בעלי עסקים‪ .‬המקרה הבולט‬ ‫ביותר הוא פיתוח אזור המזחים של לונדון והפיכתו לאזור משרדים ומגורים ברמה גבוהה‪ .‬השלטון המקומי‬ ‫שם את עצמו כמייצג המגזר החברתי‪ ,‬ולעתים קרובות יצא למאבקים נגד פיתוח כלכלי במטרה להגן על‬ ‫איכות החיים של התושבים או על מנת להשיג טובות הנאה לתושבים‪ .‬השלטון המטרופוליני גילה חוסר‬ ‫עקביות בבחירת שותפיו בקואליציות‪ .‬המקרה הבולט היה ההתנגשות בין ארגון תושבי קוונט גרדנס‬ ‫)‪ ,(Covent Gardens‬ששאפו לשמר את אופי שכונתם לנוכח תכניות פיתוח של מרכז העיר‪ ,‬ובין הממשל‬ ‫המטרופוליני שצידד בבעלי העסקים‪ .‬התושבים הצליחו בסופו של דבר במאבק בשל התמיכה שניתנה להם‬ ‫על ידי השלטון המרכזי השמרני שתמך בשימור אופי האזור‪ .‬מקרה זה אופייני לאופי המקוטע של‬ ‫הקואליציות בלונדון‪ .‬אלה הן קואליציות שבמרכזן גורמים שונים‪ :‬השלטון המרכזי‪ ,‬השלטון המקומי‬ ‫ובעבר הממשל המטרופוליני‪ ,‬והן מתאפיינות בחוסר תיאום‪ .‬דווקא חוסר התיאום איפשר לארגונים‬ ‫מקומיים‪ ,‬שנאבקו בתכניות פיתוח‪ ,‬ליצור קואליציות עם בעלי ברית ברמות שונות של השלטון ולמנוע‬ ‫פיתוח שנתפס בעיניהם כבלתי רצוי‪.‬‬ ‫בפריז מבנה הקואליציות הוא היררכי‪ ,‬ובניגוד ללונדון הוא מתאפיין במידה גבוהה של תיאום‪ .‬בראש‬ ‫ההיררכיה עומדים הביורוקרטים של השלטון המרכזי‪ ,‬והקואליציות האחרות של פוליטיקאים‬ ‫וטכנוקרטים ברמות השלטון השונות מתואמות אתם‪ .‬התערבות התושבים היא מינימלית‪ ,‬והשיתוף של‬ ‫המגזר הפרטי‪ ,‬הזוכה להעדפה מצד הביורוקרטיה‪ ,‬הוא פטרוני‪ .‬אחת הסיבות לגיבוש הגבוה של המערכת‬ ‫הפוליטית בפריז היא הרקע החברתי והאינטלקטואלי של הביורוקרטים והפוליטיקאים‪ .‬רובם בוגרי‬ ‫המכללה היוקרתית של ה‪ .Ecole National d'Administration (ENA)-‬בוגרי המכללה‪ ,‬המכונים אנרקס‪,‬‬ ‫על שם המוסד שבו למדו‪ ,‬מאיישים עמדות מפתח בפוליטיקה ובשלטון‪ ,‬ונוטים לשמור על קשרים אישיים‬ ‫שפיתחו במהלך לימודיהם‪ .‬הביורוקרטים‪ ,‬שהם לעתים קרובות הבוגרים המצטיינים של המוסד‪ ,‬נהנים‬ ‫מגישה ישירה לחבריהם הפוליטיקאים וזוכים להערכה ולאמון רב‪ .‬לכל אלה משותפת גם תחושה של‬ ‫שליחות ובמרכזה ‪ -‬פיתוח פריז כמרכז עולמי של תרבות וכלכלה‪ .‬המבנה האריסטוקרטי ותחושת השליחות‬ ‫המשותפת לפוליטיקאים ולביורוקרטים מסבירים את הצנטרליזם והפטרנליזם המאפיינים את המערכת‬ ‫‪42‬‬ ‫הקואליציונית בפריז ואת היעילות הגדולה של הביורוקרטים בפיתוח הפרויקטים הגדולים של העיר‪ ,‬דוגמת‬ ‫לה‪-‬האל )‪ (Les Halles‬ולה‪-‬דפנס )‪.(La Defense‬‬ ‫השלטון ממלא תפקיד חשוב בכל אחת משלוש הערים‪ ,‬אולם אופי שיתוף הפעולה בין המערכת השלטונית‬ ‫למגזר העסקי וההתנדבותי משתנה‪ ,‬כפי שמראה סויץ'‪ ,‬מדגם של שיתוף בעל אופי פתוח בניו יורק‪ ,‬לדגם‬ ‫מקוטע בלונדון ולדגם פירמידלי בפריז‪.‬‬ ‫קואליציות הממשל בעיר הישראלית טרם נבחנו באופן שיטתי‪ ,‬ואין עדיין בדיקה גאוגרפית‪-‬אמפירית של‬ ‫דגמי השיתוף השונים )מן הראוי לייחד לנושא מחקר נפרד(‪ .‬בחינה היסטורית ועיונית של המצב בארץ‬ ‫מעידה כי השלטון המרכזי והשלטון המקומי הם הגורמים המרכזיים בקואליציות השונות‪ .‬השלטון‬ ‫המרכזי בישראל גיבש את התפיסות הרעיוניות העומדות ביסוד ממשל הרווחה‪ ,‬הקציב משאבים ודאג‬ ‫למעורבות תושבים‪ .‬השלטון המרכזי והשלטון המקומי מעורבים באספקת שירותים‪ ,‬כאשר חלק גדול‬ ‫מהרשויות עדיין תלויות במענקים מהשלטון המרכזי‪ ,‬וכל הרשויות נזקקות מדי פעם להסדרים עם השלטון‬ ‫המרכזי לשם כיסוי גירעונות‪ .‬השלטון המרכזי והשלטון המקומי הם אלה המובילים את רוב החברות‬ ‫לפיתוח עירוני‪ ,‬ובחלק מהערים עדיין השלטון המרכזי פועל כגורם מוביל‪ .‬עם זאת‪ ,‬בכל קואליציות הממשל‬ ‫שהתפתחו בישראל בשנים האחרונות מילאו הרשויות המקומיות תפקיד מרכזי‪ .‬היו אלה ראשי הרשויות‬ ‫ואנשי המינהל הבכירים שאימצו את התפיסה של יזמות כלכלית ומעורבות תושבים באספקת שירותים‪ .‬הם‬ ‫אלה שיצרו את השותפויות עם המגזר ההתנדבותי והעסקי והקצו ליזמות אלה את המשאבים הדרושים‪.‬‬ ‫הניסיון של הרשות המקומית למתן את השליטה הממסדית ולבזר סמכויות אל השותפים הבלתי‬ ‫ממשלתיים נתקל בערי ישראל בתנאים מבניים התומכים במרכוז השלטון‪ .‬השלטון המרכזי עדיין מעורב‬ ‫במידה ניכרת בפעילות החברתית והכלכלית בעיר‪ .‬כל שותפות כלכלית בין רשויות ליזמים מחייבת תיאום‬ ‫עם משרדי ממשלה ואישור של שר הפנים‪ .‬ההפרטה מוגבלת על ידי החוק‪ ,‬והתוצאה היא התקשרות חוזית‬ ‫עם קבלנים לצורך ביצוע שירותים מוגדרים‪ .‬גם העברת סמכויות למינהלות מוגבלת בתוקף החוק הקיים‬ ‫ובשל הסמכויות המוגבלות המסורות בידי השלטון המקומי‪ .‬הכרזה על אזור כעל רובע עירוני‪ ,‬שיש לו‬ ‫סמכויות מסוימות בתחום הניהול והכספים‪ ,‬היא בתחום הזכות הבלעדית של שר הפנים‪ .‬גם בתחום‬ ‫הרווחה מוגבלת סמכות הרשות‪ ,‬כיוון שהתקציבים הדרושים לשיקום מצויים בידי השלטון המרכזי‪ .‬כל‬ ‫פעולה בתחום הקצאת קרקעות ופיתוח לצרכים חברתיים או כלכליים טעונה אישור של השלטון המרכזי‪,‬‬ ‫החולש על חלק גדול מהקרקעות‪ ,‬ושמורה לו המילה האחרונה בתחום התכנון וייעוד הקרקעות‪ .‬ולבסוף‪,‬‬ ‫החולשה היחסית של השותפים שמחוץ לממשלה ‪ -‬תושבים חסרי ידע מקצועי וניסיון בקבלת החלטות‬ ‫התלויים במשאבי הממסד‪ ,‬ונציגים של המגזר הפרטי שנוטים להימנע מהשקעות גדולות במפעלים‬ ‫משותפים ‪ -‬העמיקה את התלות בשלטון המרכזי‪.‬‬ ‫בהקשר זה מעניין לבחון את ההשפעה של יחידות התכנון המוניציפליות על מערכת היחסים בין השלטון‬ ‫לציבור בערי ישראל‪ .‬ברמה האידיאולוגית נועדו היחידות לחזק את כושר ההיגוי של השלטון המקומי מצד‬ ‫אחד‪ ,‬ולקדם את הביזור על ידי הפיכת הרשות המקומית לגורם מאפשר מצד שני‪ .‬עדויות ראשוניות מורות‪,‬‬ ‫כי היחידות חיזקו את הרובד של אנשי המקצוע ברשות‪ .‬אנשי המקצוע ביחידה לתכנון מוניציפלי עוסקים‬ ‫באיסוף נתונים‪ ,‬בהכנת תכניות מגזריות בתחום השירותים החברתיים והפיסיים ובפיתוח מפעלים‬ ‫‪43‬‬ ‫)פרויקטים( פיסיים וכלכליים‪ .‬פעילויות אלה מתפרסות על פני תחומים של אספקת שירותים‪ ,‬רווחה‪,‬‬ ‫פיתוח עירוני )פיתוח תשתיות( ופיתוח כלכלי‪ .‬אנשי היחידות נוטים להדגיש את הצד התכנוני והפיסי‬ ‫המושתת על שיקולים כלכליים מובהקים ואת הצד של פיתוח כלכלי‪ .‬לפיכך הקואליציות המועדפות הן בין‬ ‫אנשי מקצוע בשלטון המקומי והמרכזי ובין הרשות המקומית ליזמים פרטיים‪ .‬קואליציות אלה יכולות‬ ‫לתרום לפיתוח כלכלי של העיר‪ ,‬להגדלת היעילות בניהול העיר ולהגדלת העושר המקומי‪ .‬אולם הדגש על‬ ‫הצד המקצועי והכלכלי והנטייה להתמקד ברמה הגבוהה של מקבלי החלטות יוצרים נתק בין היחידות לבין‬ ‫הציבור‪ .‬היחידות אינן פועלות להגדלת מעורבות התושבים בקבלת החלטות ואינן מעורבות באופן בולט‬ ‫במפעלים של רווחה חברתית )נתונים על מפעלים של היחידות לתכנון מוניציפלי שנמסרו על ידי ג'וינט‬ ‫ישראל; ריאיונות עם אנשי מטה בג'וינט; חסון‪ ,‬ליפשיץ וקמחי‪.(1993 ,‬‬ ‫הקואליציות המאפיינות את העיר הישראלית מובלות במידה רבה על ידי פוליטיקאים וביורוקרטים של‬ ‫השלטון המקומי והמרכזי‪ .‬אף שכוחו של השלטון המקומי עולה בהדרגה‪ ,‬עדיין ממלאים הביורוקרטים‬ ‫הקשורים בשלטון המרכזי תפקיד חשוב בקואליציות העירוניות‪ .‬השלטון המרכזי מעורב מאוד בנעשה בעיר‬ ‫הישראלית‪ .‬הוא אמנם נסוג מהמעורבות הרבה בקואליציות של תחזוקה לגווניהן‪ ,‬אך מנהיג את‬ ‫הקואליציות של רווחה ופיתוח כלכלי ביד רמה‪ .‬המדיניות של התערבות ישירה בעיר‪ ,‬הננקטת לאחרונה על‬ ‫ידי מינהל מקרקעי ישראל בתוקף שליטתו על רוב הקרקע‪ ,‬מעידה עד כמה יכול השלטון המרכזי‪ ,‬אם ירצה‬ ‫בכך‪ ,‬לעצב את דמותה של העיר‪ .‬כך לדוגמה החליט מינהל מקרקעי ישראל לקדם בעצמו את פרויקט שיקום‬ ‫יפו‪ .‬מנכ"ל מקרקעי ישראל מינה עצמו לראש צוות היגוי לקידום הפרויקט‪ ,‬וביצועו נמסר לחברה פרטית‬ ‫)"הארץ"‪ .(13.12.1994 ,‬גם בתחום הפיתוח העירוני בירושלים יש עדויות לכך שמינהל מקרקעי ישראל שואף‬ ‫ליצור פרויקטים משלו‪ ,‬ולבחור באמצעות מכרזים מנהלים שינהלו את הפרויקטים מטעמו‪ .‬התערבות זו‬ ‫הביאה לקיפאון מסוים בפעילות הרשות לפיתוח ירושלים‪ ,‬שבעבר התאפיינה בדינמיות רבה‪.‬‬ ‫על אף התנאים המבניים התומכים בהמשך ההגמוניה של מוסדות השלטון‪ ,‬מסתמנות בשנים האחרונות‬ ‫מגמות הפוכות‪ ,‬שעיקרן ביזור סמכויות‪ ,‬הפרטה‪ ,‬דמוקרטיזציה חברתית‪ ,‬ליברליזציה של השוק‪ ,‬עידוד‬ ‫היזמות ושיתוף פעולה בין הון ציבורי לפרטי‪ .‬הממשלה מנסה בשנים האחרונות להקטין את מעורבותה‬ ‫ברשויות המקומיות על ידי העברת האחריות הפיננסית והתפעולית אל הרשות המקומית ותושביה‪ .‬בדוח‬ ‫שפורסם לאחרונה על ידי הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאת 'מענק האיזון' לרשויות המקומיות נאמר‬ ‫כי "גישה זו תואמת את תהליך ההפרטה והפחתת המעורבות הממשלתית במשק‪ ,‬שנועד להרחיב את חופש‬ ‫הפעולה של יחידות עסקיות לרבות רשויות מקומיות )סוארי ואחרים‪ .(1993 ,‬לפי המלצות הוועדה "השלטון‬ ‫המרכזי אמור לעסוק בקביעת מסגרות פעולה ובקביעת הסדרי פיקוח למניעת חריגות ברמה הכוללת ולא‬ ‫להתערב בפעילות היום יומית של הגוף המפוקח" )סוארי ואחרים‪.(1993 ,‬‬ ‫המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי‪ ,‬המגדירים את החברה האזרחית‪ ,‬פועלים גם הם להקטנת מעורבות‬ ‫הממשלה בחיי היומיום‪ .‬ככל שמתקבעים דפוסי העבודה צוברים נציגי החברה האזרחית ידע וניסיון‪,‬‬ ‫ומתחילים לשנות באופן הדרגתי את מערכת היחסים עם השלטון‪ .‬בדרך כלל נעשה הדבר תוך פנייה לתפיסת‬ ‫העולם שעמדה ביסוד יצירת הקואליציה‪ .‬כך למשל פנו פעילי המינהלות אל התפיסה של דמוקרטיה‬ ‫השתתפותית והסתמכו עליה על מנת לתבוע מהשלטון להגביר את מעורבות התושבים בקבלת החלטות‬ ‫ולבזר סמכויות לקהילות‪ .‬תושבי שכונות המצוקה ביססו את תביעתם להמשך מפעל השיקום ומעורבות‬ ‫‪44‬‬ ‫התושבים בו על התפיסה של צדק חברתי‪ .‬ואילו פוליטיקאים ואנשי מקצוע ברשות פונים לעיקרון של‬ ‫יעילות כלכלית על מנת להרחיב את ההפרטה ולהעמיק את שיתוף הפעולה עם המגזר הפרטי‪ .‬המגמה‬ ‫המסתמנת היא שיתוף פעולה ציבורי‪-‬פרטי בתחום השירותים‪ ,‬הרווחה והפיתוח הפיסי והכלכלי‪ ,‬אגב‬ ‫התחזקות כוחם של נציגי החברה האזרחית‪.‬‬ ‫פרק שישי‪ :‬מערכת היחסים בין קואליציות הממשל הפועלות בעיר‬ ‫ההתפתחות של קואליציות ממשל שונות בעיר מאפשרת לקבוצות שונות לממש תפיסות עולם שונות‪ ,‬להציע‬ ‫דרכים שונות באשר לארגון החברה והמרחב ולהשפיע על עיצוב העיר לפי תפיסותיהן‪ .‬מחקרים שנערכו‬ ‫בערים שונות בארצות הברית מלמדים שבעיר יכולות להתקיים בו זמנית קואליציות ממשל שונות‪,‬‬ ‫המשקפות תפיסות עולם ותרבויות פוליטיות שונות‪ .‬אלעזר‪ ,‬למשל‪ ,‬הצביע על קיומן של שתי תרבויות‬ ‫פוליטיות בעיר האמריקאית‪ :‬התרבות האינדיווידואלית והתרבות הקומוניטרית‪ .‬התרבות הפוליטית‬ ‫האינדיווידואלית שואפת להשתית את הפוליטיקה העירונית על יזמות כלכלית ויעילות‪ ,‬ולהקטין את‬ ‫ההשפעה של פוליטיקאים על הממשל העירוני‪ .‬השלטון העירוני על פי השקפה זו צריך להתנהל על פי‬ ‫אתיקה עסקית‪ ,‬חופשי ממעורבות פוליטית וציבורית העלולה לעוות את השיקול הכלכלי בשל שיקולים‬ ‫חברתיים‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬התרבות הפוליטית הקומוניטרית מצדדת במעורבות ציבורית רבה‪ ,‬בחיזוק‬ ‫המעורבות הפוליטית בניהול העיר ובמתן ביטוי לצרכים החברתיים במדיניות ובתכנון העירוני‪ .‬ניהול העיר‬ ‫על פי גישה זו אינו מושתת על עקרונות עסקיים‪ ,‬אלא על עקרונות מוסריים של דמוקרטיה ועל זכות הציבור‬ ‫‪45‬‬ ‫לקבל דיווח מנבחריו ולהשתתף בקבלת החלטות‪ .‬על פי גישה זו הנהגת העיר צריכה להיות מסורה בידי מי‬ ‫שהוסמך לעשות זאת בבחירות דמוקרטיות )‪.(Elazar, 1970: 302-303‬‬ ‫הגישה הקומוניטרית לא נעלמה מהתרבות הפוליטית האמריקאית‪ .‬היא מתבטאת בקואליציות שבהן‬ ‫בולטות קבוצות אתניות וקבוצות אינטרס‪ .‬כפי שכותב גץ‪" :‬הקואליציות המצדדות בצמיחה כלכלית‪,‬‬ ‫שאפיינו את השלטון המקומי בערי ארצות הברית‪ ,‬מגלות סימני היחלשות בשנים האחרונות‪ .‬הדבר ניכר‬ ‫במיוחד בעלייה של קבוצות אופוזיציה רבות השפעה כמו למשל ארגונים שכונתיים וארגונים המצדדים‬ ‫בהגבלת הצמיחה בערי ארצות הברית‪ ...‬בשיקגו‪ ,‬בסן פרנסיסקו ובערים אחרות עוצבה המדיניות החדשה‬ ‫על ידי פעילים ורק לאחר מכן אומצה על ידי השלטון העירוני‪ ...‬בתחום הדיור‪ ,‬למשל‪ ,‬פעלו תנועות‬ ‫מקומיות באפקטיביות ליצירת מדיניות דיור מתקדמת יותר ברמת המדינה והעיר" ‪(Goetz, 1994:‬‬ ‫)‪ .85,103‬עם זאת‪ ,‬אין פירוש הדבר כי הקואליציות של הגבלת צמיחה הן בהכרח פרוגרסיביות‪ .‬לעתים‬ ‫קרובות אלה הן קואליציות החותרות להגביל את הקמתם של שכונות ושיכונים לקבוצות אתניות ומעוטות‬ ‫יכולת במסווה של שמירה על צביון היישוב )‪ .(Caves, 1992‬קבוצות אלה‪ ,‬שמתנגדות בחריפות לבנייה עבור‬ ‫קבוצות אתניות בנימוק של שמירת הצביון המקומי‪ ,‬תומכות בפיתוח כלכלי של המקום )ריאיון אישי עם‬ ‫‪.(Caves‬‬ ‫ממצאים אלה חשובים כיוון שהם מזהירים מפני פשטנות יתר בניתוח הפוליטיקה העירונית‪ ,‬ומדגישים את‬ ‫העובדה כי בתוך אותה עיר יכולות להתקיים קואליציות שונות בין השלטון ובין החברה האזרחית‪ .‬בעולם‬ ‫שבו משאבי העצמה והמשאבים הכלכליים מוגבלים ואינם מפוזרים באופן שוויוני בין הקבוצות השונות‬ ‫ניתן לצפות לתחרות בין קואליציות ולשוני בין ערים מבחינת הקואליציה הדומיננטית בעיר‪ .‬השאלות‬ ‫הנשאלות‪ ,‬על כן‪ ,‬הן‪ :‬מהי מערכת היחסים בין הקואליציות בעיר‪ ,‬ומי היא הקואליציה הדומיננטית?‬ ‫סטון טוען כי התנאים המבניים בעיר האמריקאית מסייעים להתפתחות קואליציות בעלות אוריינטציה של‬ ‫צמיחה כלכלית ופועלים נגד קואליציות של רווחה חברתית‪ .‬פיתוח קואליציות בעלות אוריינטציה כלכלית‬ ‫נתמך על ידי המשאבים והמוטיבציה של חוגי העסקים ושל פוליטיקאים‪ .‬מנגד‪ ,‬הפיתוח של קואליציות‬ ‫רווחה‪ ,‬התומכות בקבוצות אתניות‪ ,‬בשכונות מצוקה‪ ,‬בקהילות המאוימות על ידי פיתוח עירוני‪ ,‬במשפחות‬ ‫חד‪-‬הוריות ובקשישים‪ ,‬נתקל בקשיים רבים‪ .‬קבוצות אלה חסרות לרוב את המשאבים הדרושים‪ ,‬רמת‬ ‫המוטיבציה שלהן להתארגן ולפעול נמוכה‪ ,‬וההשקעה האנושית הנדרשת לשם ארגון קבוצות אלה היא‬ ‫עצומה‪ .‬גם כאשר פוליטיקאים ועובדים קהילתיים פועלים לטובתן‪ ,‬נוטות קבוצות אלה להישאר אדישות‬ ‫ומסויגות כלפי התומכים בהן‪ .‬מסיבות אלה היווצרות של קואליציות רווחה בערים היא נדירה‪ ,‬ומימושה‬ ‫כרוך בהשקעות מסיביות מצד השלטון‪ .‬אחד התנאים המסייעים להיווצרות קואליציות רווחה הוא‬ ‫בחירתם של ראשי ערים בעלי אוריינטציה חברתית‪ ,‬כמו הרולד וושינגטון בשיקגו או עליית הקבוצה‬ ‫הליברלית של ‪ (The Electors' Action Movement) TEAM‬בוונקובר‪ .‬ראשי הערים הליברלים הביאו‬ ‫אתם רעיונות חדשים של שיתוף הציבור ופעלו יחד עם נציגי המגזר ההתנדבותי למימושם ‪(Hasson and‬‬ ‫)‪.Ley, 1994‬‬ ‫‪46‬‬ ‫ממצאיו של סטון אינם מתיישבים בהכרח עם ממצאים ממדינות אחרות‪ ,‬ובמיוחד לא כשמדובר בעיר‬ ‫הישראלית‪ ,‬שבה יש מסורות ממושכות של מעורבות ציבורית ודאגה לרווחת התושבים‪ .‬על מנת לברר מי‬ ‫היא הקואליציה הדומיננטית בעיר הישראלית יש להציב קריטריונים להערכה של דומיננטיות‪ ,‬כמו למשל‪:‬‬ ‫א‪ .‬השקעה כלכלית‪ :‬היקף ההשקעה התקציבית בקואליציה של הגורמים המעורבים בפרק זמן נתון‪.‬‬ ‫ב‪ .‬השקעה פוליטית‪ :‬מידת ההתעניינות של הפוליטיקאים בשלטון המקומי והמרכזי בנושא המיוצג על ידי‬ ‫הקואליציה ונכונותם לפעול לקידומו‪.‬‬ ‫ג‪ .‬השקעה אדמיניסטרטיבית‪ :‬מידת ההתעניינות של המינהל הבכיר בשלטון המקומי בנושא המיוצג על ידי‬ ‫הקואליציה ונכונותו לפעול לקידומו‪.‬‬ ‫ד‪ .‬השקעה חברתית‪ :‬מידת ההתעניינות של אזרחים ושל גורמים בשלטון בנושא המיוצג על ידי הקואליציה‬ ‫ונכונותם לפעול לקידומו‪.‬‬ ‫כיוון שעד היום לא נבדקו באופן אמפירי ההשקעות השונות בקואליציות העירוניות בישראל‪ ,‬קשה להצביע‬ ‫על הקואליציה הדומיננטית ולזהות אותה‪ .‬נראה כי מבחינה תקציבית הקואליציה הדומיננטית היא עדיין‬ ‫תחזוקה בגרסאותיה השונות‪ .‬הקואליציה שנמצאת במוקד ההתעניינות של ראשי ערים ופוליטיקאים‬ ‫בכירים היא פיתוח עירוני וכלכלי‪ .‬משרד השיכון בשיתוף עם משרד החינוך הם המקדמים העיקריים של‬ ‫הקואליציה של רווחה שכונתית‪ .‬משרדי הרווחה‪ ,‬הבריאות‪ ,‬החינוך והשיכון הם המקדמים העיקריים של‬ ‫קואליציות רווחה עם ארגונים שלא למטרות רווח‪ .‬ראשי הערים‪ ,‬אנשי מינהל ומנהיגי הקהילות המקומיות‬ ‫בכמה יישובים מגלים התעניינות בפיתוח הקואליציה של תחזוקה במתכונת פתוחה ומפנים לצורך זה‬ ‫משאבי זמן והון‪ .‬ההתעניינות הרבה בפיתוח עירוני וכלכלי עשויה בעתיד להפנות משאבים מתחומי‬ ‫התחזוקה אל תחומי הפיתוח העירוני והכלכלי‪ .‬נראה כי מה שקובע את הקצאת המשאבים בין הקואליציות‬ ‫השונות הם האילוצים הכלכליים‪ ,‬התרבות הפוליטית הרווחת בעיר ומערכת יחסי הכוח בין הקואליציות‬ ‫השונות‪ .‬לפיכך ניתן לצפות לשונות גדולה בין הערים מבחינת הקואליציה הדומיננטית‪ .‬יהיו ערים שבהן‬ ‫תוענק תשומת לב רבה לאספקת שירותים ולאיכות חיים‪ ,‬ואילו בערים אחרות תוענק תשומת לב רבה יותר‬ ‫לנושאים פיתוח עירוני מואץ ופיתוח כלכלי גם אם הדבר יבוא על חשבון איכות החיים‪.‬‬ ‫אף שטרם ברור מי היא הקואליציה הדומיננטית בעיר הישראלית ניתן להתחיל ולאתר דגמים שונים של‬ ‫מערכות יחסים בין קואליציות הממשל השונות‪ .‬בשלב זה ניתן להצביע באופן ראשוני )נדרשת כמובן בדיקה‬ ‫יסודית של התחום( על שלושה סוגים של יחסים בין הקואליציות השונות‪ :‬השלמה הדדית‪ ,‬למידה הדדית‬ ‫ותחרות‪.‬‬ ‫א‪ .‬השלמה הדדית‪ .‬מצב זה מייצג מערכת פוליטית‪-‬עירונית‪ ,‬שבה הקואליציות השונות הפועלות בעיר‬ ‫משלימות זו את זו‪ .‬כך למשל קואליציות של רווחה עשויות לתגבר את השירותים המסופקים על ידי‬ ‫הקואליציות של תחזוקה ולתמוך בקואליציה של פיתוח כלכלי על ידי השקעה בהון האנושי המקומי‪.‬‬ ‫קואליציה של פיתוח כלכלי עשויה בתנאים מסוימים להעמיד משאבים לרשות הקואליציות של תחזוקה‬ ‫ורווחה‪ .‬כך נוהגת עיריית אמסטרדם לגבות מסים מיזמים המבקשים לפתח מפעלים בעיר ולהשתמש בהם‬ ‫לצורך הקמת שיכונים ציבוריים ולצורך השקעות בחינוך‪ .‬ראש עיריית ניו יורק‪ ,‬אד קוץ'‪ ,‬גבה תשלומים‬ ‫חברתיים מהמפתחים בכיכר טיימס‪ ,‬והשתמש בהם לפיתוח מרכז קהילתי במקום ולמימון פעילויות‬ ‫‪47‬‬ ‫חברתיות‪ .‬באופן זה יכולים להיווצר מכפילים חברתיים‪-‬כלכליים‪ ,‬כלומר להשקעה בקואליציה אחת יש‬ ‫השפעה על קואליציה אחרת‪.‬‬ ‫ב‪ .‬למידה הדדית‪ .‬הקואליציות השונות יכולות ללמוד זו מזו‪ .‬קואליציות של רווחה‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬אימצו גישות‬ ‫כלכליות הנהוגות בקואליציה של פיתוח כלכלי והחלו לפתח מפעלים כלכליים קהילתיים ‪(Community‬‬ ‫)‪ .Development Corporations‬לעתים קרובות נתמכו מגמות אלה על ידי בעלי עסקים ובנקים השוכנים‬ ‫בקרבת הקהילות העניות‪ ,‬מתוך מגמה להקטין עבריינות ולהגדיל את הביטחון באזור פעולתם‪ .‬מגמה זו‬ ‫רווחת בערים שונות בצפון אמריקה‪ ,‬ומתחילה להסתמן כיום במפעל שיקום השכונות בארץ‪ .‬ביישובים‬ ‫מספר הוקמו על ידי הסוכנות היהודית יחידות לפיתוח כלכלי‪ ,‬שתכליתן שילוב ממד כלכלי בפיתוח‬ ‫החברתי‪ .‬בתחום השיקום הפיסי אומצה בכמה יישובים גישה של שיקום כלכלי‪ ,‬המתבססת על פינוי ובינוי‬ ‫בשיתוף עם יזמים פרטיים‪ .‬היזמים קיבלו תמריץ כלכלי על ידי העלאת אחוזי הבנייה‪ ,‬ובתמורה פינו את‬ ‫הדיירים ממגוריהם הקודמים‪ ,‬דאגו לשכירת דירות עבור הדיירים המפונים למשך תקופת הבנייה‪ ,‬שיכנו‬ ‫את הדיירים בדירות טובות יותר והותירו בידיהם רווח לא מבוטל‪ .‬שיקום כלכלי מעין זה התנהל בשכונת‬ ‫רמת השקמה ברמת גן‪ ,‬באזור הכפר הערבי ביהוד‪ ,‬בקרית ויז'ניץ בבני ברק ובשיכון יוספטל בכפר סבא‪.‬‬ ‫אחד המקרים המרתקים של אימוץ עקרונות היזמות הכלכלית לתחום הרווחה הוא השיקום של גבעת עמל‬ ‫א' בתל אביב‪ .‬המשפחות המתגוררות בשכונת עוני זו התארגנו והתקשרו עם יזם פרטי )אלפרד אקירוב(‬ ‫לצורך פינוי ובינוי של האזור‪ .‬עיריית תל אביב התקשרה בחוזה מיוחד עם היזם‪ .‬היא קיבלה תשלום נכבד‬ ‫עבור השטח‪ ,‬ובתמורה התחייבה לאפשר ליזם לבנות במקום ‪ 350‬יחידות דיור‪ .‬כך נסללה הדרך לחבר בין‬ ‫רווחה חברתית ליזמות כלכלית‪.‬‬ ‫ג‪ .‬תחרות‪ .‬כיוון שכמות המשאבים מוגבלת‪ ,‬ההשקעה הציבורית בקואליציה אחת היא תמיד על חשבון‬ ‫ההשקעה בקואליציה אחרת‪ .‬כך למשל ייעול אספקת השירותים והגדלת הרווחה של האוכלוסייה עשויים‬ ‫להתנגש עם המטרות של צמיחה כלכלית‪ .‬אף שהבחנה זו נכונה ברמה המאקרו‪-‬כלכלית נראה שאין היא‬ ‫תופסת ברמה המיקרו‪-‬כלכלית שבה פועלות רוב הקואליציות העירוניות‪ .‬נראה כי ברמה העירונית קיימת‬ ‫הפרדה תפיסתית בין שלוש קופות‪ :‬ממשלתית‪ ,‬העוסקת במימון רווחה; מוניציפלית‪-‬ממשלתית‪ ,‬התומכת‬ ‫בקואליציות העירוניות שעניינן אספקת שירותים; מוניציפלית‪-‬ממשלתית‪-‬פרטית‪ ,‬התומכת בקואליציות‬ ‫של פיתוח עירוני וכלכלי‪ .‬הפרדה תפיסתית זו היא כמובן מוטעית לנוכח המעורבות של הממשלה ושל‬ ‫השלטון המקומי בכל הקואליציות‪ .‬המשמעות של מעורבות זו היא כי העדפה של קואליציה מסוימת היא‬ ‫בהכרח‪ ,‬לפחות בטווח הקצר‪ ,‬על חשבון קואליציה אחרת‪ .‬ההעדפה האידיאולוגית של קואליציות עם בעלי‬ ‫עסקים פירושה בטווח הקצר מתן עדיפות לפיתוח כלכלי על פני פיתוח חברתי‪.‬‬ ‫כיוון שהקואליציות מצויות עדיין בשלביהן הראשונים‪ ,‬טרם התעוררה תחרות ביניהן על תקציבים‪ .‬אולם‬ ‫התחרות והמאבקים כבר מסתמנים בתחום הייעוד של קרקעות‪ .‬מקרה מובהק לחיכוך מעין זה הוא‬ ‫הקונפליקט המתחיל להתפתח בערים שונות בין פיתוח עירוני לשמירת איכות חיים‪ .‬העימות בקונפליקט זה‬ ‫הוא בין שתי קואליציות‪ :‬גורמים במוסדות השלטון ויזמים כלכליים מצד אחד לעומת גורמים במוסדות‬ ‫השלטון ותושבים מנגד‪ .‬בירושלים למשל מסתמן קונפליקט רחב בין קואליציות עירוניות‪ ,‬השואפות למנוע‬ ‫פיתוח שיפגע באיכות החיים של התושבים ובנוף‪ ,‬לבין קואליציות התומכות בפיתוח עירוני וכלכלי‪.‬‬ ‫‪48‬‬ ‫הקונפליקט הוא על סלילת כבישים בסמוך לאזורי מגורים‪ ,‬על תוכניות להרחבת מפעלים קיימים ועל‬ ‫תוכניות פיתוח באזורי העמקים של ירושלים‪ ,‬אשר על פי עקרונות התכנון המקובלים הושארו עד כה‬ ‫כריאות ירוקות‪ .‬בבית הכרם נוצר קונפליקט בין התושבים לבין העירייה והרשות לפיתוח ירושלים על‬ ‫סלילת כביש מספר ‪ ,4‬העתיד לקשר את הקניון ופרק התעשייה באזור מנחת עם היציאה מהעיר‪ .‬בצפון‬ ‫מערב ירושלים התפתח קונפליקט בשל השאיפה של מפעל אינטל להרחיב את שטחו‪ .‬מול הרצון של בעלי‬ ‫המפעל לצמוח מבחינה כלכלית ורצון העירייה להבטיח מקומות עבודה נוספים לתושבי העיר התייצבה‬ ‫קואליציה שצידדה בשמירת איכות הסביבה‪ ,‬ועליה נמנו תושבים משכונות צפון העיר‪ ,‬חילוניים וחרדים‬ ‫כאחד‪ ,‬נציגי החברה להגנת הטבע וכן גורמים בשלטון המרכזי‪.‬‬ ‫קונפליקט בין המצדדים באיכות חיים לבין התומכים בפיתוח עירוני התפתח סביב תוכנית הבינוי של‬ ‫מתחם תע"ש בצפון מזרח תל אביב‪ .‬עיריית תל אביב‪-‬יפו יצרה שותפות עם יזם פרטי לצורך בנייה של‬ ‫משרדים ושל מגורים באזור תעשייה )מתחם תע"ש( הסמוך לאזורי מגורים‪ .‬התושבים באזורים הסמוכים‬ ‫למתחם )שיכון דן ורביבים(‪ ,‬שהבינו שהעירייה מתכוונת לאפשר ליזם לבנות קרוב ל‪ -400‬יחידות דיור‪,‬‬ ‫הרבה יותר ממה שתכנית בניין עיר מאפשרת‪ ,‬פנו לראש העיר הקודם וביקשו ממנו לשנות את התכנית‬ ‫לאזור תעשייה‪ .‬ראש העיר הנוכחי החליט לקיים משאל תושבים בנושא‪ .‬מינהלת הרובע‪ ,‬שבתחומה נמצא‬ ‫האתר המיועד לפיתוח‪ ,‬ביקשה להשתתף באופן פעיל במשאל‪ ,‬אך בקשתה‪ ,‬שנתמכה על ידי תושבי השכונות‪,‬‬ ‫נדחתה על ידי העירייה‪ .‬במשאל התושבים‪ ,‬שכלל את הדיירים שמסביב למתחם‪ ,‬נבחרה תכנית מגורים‬ ‫קטנה של ‪ 325‬יחידות דיור ושל ‪ 10,000‬מ"ר משרדים‪ .‬בנוסף לכך הובטח כי היזם יקים מתנ"ס עבור תושבי‬ ‫אפקה ב'‪ ,‬וכי העירייה תפתח שתי גינות באזור המינהלת‪ .‬בסופו של דבר דחתה הוועדה המחוזית את תכנית‬ ‫העירייה שזכתה לאישור התושבים‪.‬‬ ‫קונפליקטים אלה בין קואליציות ממשל מאפיינים את הפוליטיקה המקומית בערים רבות במערב‪ .‬הרשות‬ ‫המטרופולינית של אזור ונקובר )‪ (Greater Vancouver Regional District‬העבירה ב‪ -1995‬חקיקה שנועדה‬ ‫לצמצם את הזחילה העירונית באמצעות הגברת הצפיפות בערים הקיימות‪ .‬פירוש החקיקה הוא הגברת‬ ‫הצפיפות בעיר וונקובר‪ ,‬עיר שבה רוב התושבים תומכים ברעיון של עיר גנים כפרית‪ .‬בתגובה לחקיקה‬ ‫התארגנו תושבי אזורים שונים בוונקובר כדי למנוע את הציפוף וקיבלו תמיכה מהרשות המקומית‪ .‬מספר‬ ‫נבחרים בממשלת בריטיש קולומביה המתגוררים בוונקובר פועלים יחד עם ארגוני התושבים בעיר על מנת‬ ‫לצמצם את הפגיעה באיכות החיים ולערב תושבים בעיצוב הסביבה‪ .‬בעקבות תהליכים אלה נוצר צורך‬ ‫במנגנון בוררות המפשר בין הקואליציות השונות‪ .‬אחת הדרכים שננקטה בערים מספר למציאת פשרה‬ ‫בקונפליקטים דומים היא עריכת משאל בין התושבים‪ .‬משאל מעין זה נערך כאמור בצפון מזרח תל אביב‪.‬‬ ‫מבחינה פוליטית מסמנים המשאלים ניסיון חדש בהתוויית מדיניות עירונית‪ .‬החידוש הוא בנכונות של‬ ‫השלטון לשתף תושבים בקבלת החלטות באשר לאופי שימושי הקרקע‪ ,‬ולמצוא פשרה בין פיתוח כלכלי‬ ‫לשמירה על איכות חיים ועל ערכם של נכסי המגורים‪.‬‬ ‫שיתוף הפעולה והמאבק בין קואליציות אלה‪ ,‬שבהן נוטלים חלק תושבים וארגונים ציבוריים מצד אחד‪,‬‬ ‫ופוליטיקאים‪ ,‬ביורוקרטים ומפתחים מצד שני‪ ,‬עתיד לדעתי לעמוד במרכז החיים הפוליטיים העירוניים‬ ‫ולהטביע חותם עמוק על אופייה של העיר‪.‬‬ ‫‪49‬‬ ‫פרק שביעי‪ :‬המשמעות של קואליציות הממשל העירוניות‬ ‫העיר הישראלית עדיין מתאפיינת במידה גבוהה של צנטרליזם שלטוני‪ ,‬אולם מגבלותיו וגבולותיו של‬ ‫השלטון מתחילים להסתמן בבהירות‪ .‬גידול הצרכים והתביעות של אזרחי העיר‪ ,‬מיעוט המשאבים‬ ‫העומדים לרשות הרשויות‪ ,‬נסיגת השלטון המרכזי מתחום הרווחה והתחרות הגוברת בין רשויות על‬ ‫מקורות תעסוקה ועל משיכת משתכנים בסטטוס גבוה ‪ -‬כל אלה יוצרים תמריצים חזקים לשיתוף פוליטי‬ ‫וליצירת מרחב פוליטי‪-‬ציבורי חדש‪ ,‬הממוקם בין המדינה )שלטון מרכזי ומקומי( לחברה האזרחית )המגזר‬ ‫הפרטי והמגזר ההתנדבותי(‪ .‬הקואליציות של תחזוקה במתכונת סגורה ופיתוח העירוני התפתחו בתחום‬ ‫המדינה על קו התפר שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬קואליציות הממשל‪ ,‬שהתהוו‬ ‫מאז שנות השבעים‪ ,‬התפתחו על קו התפר שבין המדינה לחברה האזרחית )ראה איור ‪ .(2‬במצב זה‬ ‫מיטשטשת ההפרדה הברורה בין מדינה לחברה ונוצר מצב חדש שטומן בחובו‪ ,‬כפי שמראה לוח ‪ ,5‬סיכויים‬ ‫רבים אך גם סיכונים לא מבוטלים‪.‬‬ ‫לוח ‪ :5‬ההשפעות של הקואליציות העירוניות‪ :‬סיכויים וסיכונים‬ ‫תחום ההשפעה‬ ‫סיכויים‬ ‫סיכונים‬ ‫כלכלי‬ ‫* אימוץ שיטות ניהול עסקיות חדשניות‬ ‫על ידי הרשות המקומית‬ ‫* משיכת השקעות‪ ,‬יצירת מקומות‬ ‫עבודה והגדלת בסיס המס‪ :‬הגדלת‬ ‫הרווחה ואיכות החיים‬ ‫* הטבות כלכליות למגזר העסקי‬ ‫וההתנדבותי‬ ‫* מחירים כלכליים‪ :‬אי‪-‬יעילות בשל‬ ‫עיוות מנגנון השוק‬ ‫* מחירים חברתיים‪ :‬פגיעה באיכות‬ ‫הסביבה ובאיכות החיים‬ ‫פוליטי‬ ‫* חיזוק הדמוקרטיה ההשתתפותית‪:‬‬ ‫מעורבות של נציגי החברה האזרחית‬ ‫בעיצוב העיר וגיוון מוקדי הכוח‬ ‫העירוניים‬ ‫* שחיקת הדמוקרטיה הייצוגית‪ :‬עקיפת‬ ‫הגופים הנבחרים על ידי גופים שלא‬ ‫נבחרו לתפקידם‬ ‫* פוליטיזציה של מערכות חברתיות‬ ‫וכלכליות וסכנת שחיתות פוליטית‬ ‫חברתי‬ ‫* חיזוק הקשרים בין השלטון והחברה‬ ‫האזרחית‪ :‬צמצום הניכור‪ ,‬מעורבות‬ ‫חברתית‪ ,‬מענות )‪(accountability‬‬ ‫לציבור המאורגן‬ ‫* קולוניזציה של החיים החברתיים‪:‬‬ ‫התמעטות האוטונומיה החברתית‪,‬‬ ‫שיתוק מאבקים החברתיים‬ ‫ודלגיטימציה של המנהיגים החברתיים‬ ‫מינהלי‪-‬תכנוני‬ ‫* הגברת האפקטיביות והיעילות בתחום‬ ‫הגשת השירותים‬ ‫* גמישות והסתגלות לתנאים חדשים‬ ‫תוך גילוי חדשנות ויצירתיות‬ ‫* רציונליזציה גבוהה יותר בתחומי‬ ‫* הגברת העמימות סביב האחריות‬ ‫לפיתוח עירוני‪ ,‬חוסר בהירות לגבי‬ ‫מעמדם המשפטי של ארגוני הקואליציות‬ ‫* ראייה צרה ונטייה לפרטיקולריות‪:‬‬ ‫פיתוח פרגמנטים עירוניים במקום תכנון‬ ‫‪50‬‬ ‫פעילותן של הקואליציות‬ ‫* הגברת כושר ההיגוי העירוני‬ ‫* ניהול קונפליקטים והשגת שקט‬ ‫תעשייתי‬ ‫בראייה כוללת‬ ‫* העברת פיצולים ומאבקים מהחברה‬ ‫לשלטון‬ ‫‪51‬‬ ‫‪ .1‬התחום הכלכלי‬ ‫השותפות מאפשרת לשלטון המקומי לאמץ שיטות ניהול יעילות הנהוגות במגזר העסקי‪ ,‬ובאופן זה לשפר‬ ‫את אופן פעילותו ולחסוך בהוצאות‪ .‬מבחינה כלכלית יכולות הקואליציות בין השלטון המקומי למגזר‬ ‫הפרטי למשוך לעיר השקעות‪ ,‬לתרום ליצירת מקומות עבודה ולהגדיל את בסיס המס העירוני‪ .‬בדרך זו‬ ‫יכולה הרשות לשפר את איכות החיים המקומית‪ ,‬לספק שירותים טובים ולהגדיל את הרווחה המקומית‪.‬‬ ‫המעורבות הפוליטית במשיכת השקעות חיונית במיוחד בתחילת תהליך הפיתוח‪ ,‬בשלב שבו היזמים טרם‬ ‫גילו את ההזדמנויות הקיימות ביישוב‪ .‬באמצעות השותפות וההשקעה הציבורית ניתן להבליט הזדמנויות‬ ‫ולמשוך את המגזר העסקי ליישוב‪ .‬נציגי המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי יכולים להשיג באמצעות‬ ‫השתתפותם בקואליציות גישה למוקדי כוח ולמשאבים כלכליים מגוונים‪ .‬בדרך זו הם יכולים לקדם את‬ ‫מטרותיהם בקלות יחסית ולחסוך במשאבים כלכליים ובאנרגיות חברתיות‪.‬‬ ‫אולם הקואליציות יכולות גם לגבות מחירים‪ .‬המעורבות הכלכלית של הרשויות עלולה לסבכן בתחום‬ ‫פעילות לא מוכר שבו יפסידו נכסים ומשאבים‪ .‬כניסתם של נציגי השלטון לקואליציות כלכליות עלולה‬ ‫לעוות את השיקול העסקי ולעתים אף להכפיפו לשיקול הפוליטי‪ .‬אין כל ביטחון כי נציגי מועצת העיר‪,‬‬ ‫היושבים בחבר הדירקטורים של חברה עירונית‪-‬כלכלית‪ ,‬פועלים לפי מיטב השיקולים הכלכליים בלי לחשב‬ ‫את טובות ההנאה הפוליטיות היכולות לצמוח להם‪ .‬יתר על כן‪ ,‬גם אם תימצא דרך להפריד בין השיקול‬ ‫הכלכלי לפוליטי אין זה ודאי כי חברי המועצה‪ ,‬הממונים כדירקטורים‪ ,‬יכולים לתרום באופן מהותי‬ ‫לפיתוח החברה‪ .‬ביסודו של דבר חלק מהם נשלח על פי שיקולים קואליציוניים ולא על פי כישורים‬ ‫כלכליים‪.‬‬ ‫השיקולים הפוליטיים יכולים להתבטא גם בחוסר יעילות ובמשוא פנים בהוצאת מכרזים‪ .‬כך למשל‬ ‫ההקלות בהתקשרויות‪ ,‬המאפיינות את פעולת החברות העירוניות‪ ,‬יכולות להביא למצב שבו יעדיפו‬ ‫משרדים ויזמים מסוימים על פני אחרים בלי שתהיה לכך הצדקה כלכלית‪ .‬הפוליטיזציה של התחום‬ ‫הכלכלי עלולה להסב נזקים כבדים לכלל הציבור‪ ,‬לגרום לחוסר יעילות ואף לשחיתות‪ ,‬כמו חלוקת טובות‬ ‫הנאה‪ ,‬התקשרויות עסקיות בלתי סבירות מבחינה כלכלית‪ ,‬ולבסוף לבזבוז של כספי הציבור ולחוסר יעילות‬ ‫)ראה למשל דוח מבקר המדינה לגבי חברת קרתא‪ .(1992 ,‬מסיבות אלה נמנע משרד הפנים במשך תקופה‬ ‫ארוכה לאשר את הקמתם של תאגידים עירוניים‪.‬‬ ‫סכנת השחיתות גוברת על רקע האפשרות שפרטים‪ ,‬שלא נבחרו בבחירות יוצבו בעמדות מפתח כלכליות‬ ‫וחברתיות ויקבלו החלטות בלא כל בקרה על מעשיהם‪ .‬בסיטואציות כאלה‪ ,‬שבהן הפיקוח הציבורי רופף‪,‬‬ ‫קיימת סכנה של שימוש בעוצמה הכלכלית‪-‬פוליטית לצורך השגת טובות הנאה אישיות‪.‬‬ ‫‪52‬‬ ‫סיכון נוסף שיש להביא בחשבון הוא מתן העדפה לפיתוח כלכלי על חשבון פיתוח חברתי ושמירה על איכות‬ ‫הסביבה‪ .‬הרצון למשוך יזמים והשקעות עשוי להביא להסטת משאבים מתחומים חברתיים לתחומים‬ ‫כלכליים‪ .‬השיקול הכלכלי עלול להביא להסבת שטחים ציבוריים לשטחי מסחר‪ ,‬שירותים ותעשייה‪,‬‬ ‫ובעקבות אלה להידרדרות באיכות הסביבה ולפגיעה באיכות החיים של תושבי העיר‪.‬‬ ‫‪ .2‬התחום הפוליטי‬ ‫המעורבות של נציגי החברה האזרחית במערכת הפוליטית יכולה לתרום ליצירת דגם חדש של דמוקרטיה‬ ‫עירונית המבוסס על מעורבות מתמשכת של נציגי המגזר העסקי וההתנדבותי בתהליכי קבלת החלטות‪.‬‬ ‫התפתחות זו מעתיקה את מרכז הכובד הפוליטי מהמועצה הנבחרת לעבר אליטות עסקיות‪ ,‬ביורוקרטיות‬ ‫והתנדבותיות‪ .‬התוצאות הן‪ :‬גיוון מוקדי הכוח‪ ,‬השטחה של ההיררכיה הפוליטית וירידת חשיבותן של‬ ‫הבחירות ושל קואליציות אלקטוראליות בקביעת צביונה של העיר‪ .‬עיקרון הייצוג‪ ,‬שעליו מושתתת התפיסה‬ ‫המודרנית של הדמוקרטיה‪ ,‬מאבד בתנאים אלה מחשיבותו‪ .‬במקומו עולה החשיבות של עיקרון‬ ‫ההשתתפות‪ .‬מי שמשתתף בקואליציות טובים סיכוייו להשפיע על אופי החיים בעיר ולעצב אותם‪.‬‬ ‫הסיכון הוא שמצב זה עלול להביא לשחיקת הדמוקרטיה הייצוגית‪ .‬אחת הטענות המושמעות תדיר נגד‬ ‫החברות העירוניות ונגד המינהלות בארץ ובמקומות אחרים היא כי הן רוקנו את תפקיד מועצת הרשות‬ ‫המקומית מתוכן‪ ,‬ובכך שחקו את מהות הדמוקרטיה הייצוגית‪ .‬הסמכות‪ ,‬כך נטען בשורה של פרסומים‬ ‫ובהתבטאויות בעל פה של נבחרים‪ ,‬הועתקה לידי גופים בלתי נבחרים ‪ -‬גופים שאינם חייבים למסור דין‬ ‫וחשבון לציבור הבוחרים )ראה תלונות של נבחרים אצל חסון‪ .(1994 ,‬בבריטניה מושמעת טענה זו בחריפות‬ ‫רבה‪ ,‬ונבחרים ברשויות המקומיות מצביעים על עקיפת הרשות המקומית ועל התגברות כוחו של המגזר‬ ‫הפרטי בפיתוח העיר‪ ,‬אגב הסתייעות בשלטון המרכזי‪ .‬ייתכן‪ ,‬כי מה שמחליף את הדמוקרטיה הייצוגית‬ ‫אינה בהכרח תפיסה חדשה של דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬אלא מודל של שיתוף אליטות בהתוויית מדיניות‬ ‫ובניהול העיר‪ .‬במודל החדש מי שקובע את אופי העיר אינו כלל הציבור וגם לא נציגיו‪ ,‬אלא אנשי קבוצות‬ ‫חזקות במגזר הפוליטי‪ ,‬הביורוקרטי‪ ,‬העסקי וההתנדבותי‪ .‬אם אכן אלה הם פני הדברים עלולות קואליציות‬ ‫אלה לאיים על מבנה הכוח הפוליטי הקיים‪ ,‬ולדחוק את נבחרי הציבור לעמדות שוליות בקביעת מדיניות‬ ‫ובניהול העיר‪.‬‬ ‫ייתכן שזוהי הסיבה לניסיון של הרשויות להגביר את שליטתן בנעשה בעיר‪ .‬דוגמה מובהקת לכך היא‬ ‫פעולותיהם של ראשי עיריית ירושלים בעבר ובהווה להקטנת עצמתן של המינהלות‪ .‬נראה שלשלטון נוח‬ ‫לקיים שותפויות כל עוד הן מתנהלות במתכונת המעניקה לו שליטה מרכזית‪ ,‬והוא נוטה לצמצם את ממדי‬ ‫השותפות כאשר הוא חש מאוים‪ .‬נטייה זו מעלה סימני שאלה באשר לאפשרויות של קיום שותפויות לאורך‬ ‫זמן בין המדינה לחברה האזרחית‪.‬‬ ‫‪ .3‬התחום החברתי‬ ‫בעקבות היווצרותן של קואליציות הממשל התארכה הזרוע המינהלית‪ ,‬החברתית והכלכלית של המדינה‪.‬‬ ‫כיום מוסדות השלטון מעורבים יותר בחיים החברתיים והכלכליים‪ .‬מצד שני קבוצות שונות בחברה‬ ‫האזרחית הגבירו את עצמתן ואת השפעתן על השלטון והצליחו לחדור במידה רבה לתוכו‪ .‬קבוצות אלה‬ ‫‪53‬‬ ‫נהנות מגישה למקורות ולמשאבים פוליטיים שלא היו להן בעבר‪ ,‬ומשתתפות באופן פעיל יותר בעיצוב‬ ‫החברתי‪ ,‬הכלכלי והמרחבי של העיר‪ .‬ועדות ההיגוי של מפעל השיקום‪ ,‬ארגוני המינהלות‪ ,‬החברות‬ ‫העירוניות וחברות הבת שלהן הם 'מרחבים ציבוריים' חדשים‪ ,‬ובמסגרתם נפגשים האזרחים המאורגנים‪,‬‬ ‫בעלי עסקים וקבוצות אינטרס עם נציגי השלטון המקומי והמרכזי‪ .‬בכל אחד מהמרחבים יש ייצוג לשלטון‬ ‫ולחברה‪ .‬מנהל המינהלת לדוגמה מועסק על ידי הרשות‪ ,‬אך הנהלת המינהלת נבחרת ברובה על ידי‬ ‫התושבים‪ .‬החברות העירוניות לפיתוח עירוני כוללות נציגים מהשלטון ומהציבור‪ .‬חברות הבת של החברות‬ ‫העירוניות לפיתוח כלכלי מקומי כוללות נציגים של השלטון ושל המגזר הפרטי‪.‬‬ ‫הסיכונים החברתיים הגלומים בשותפויות המתרקמות בין השלטון לנציגי החברה האזרחית אינם‬ ‫מבוטלים‪ .‬ההשתתפות בקואליציות עלולה לשתק את המאבקים החברתיים‪ .‬הברמס )‪,(Habermas, 1989‬‬ ‫המבקר את התפשטות המדינה לעבר החברה‪ ,‬רואה בתהליך זה ביטוי לקולוניזציה של חיי היומיום‪.‬‬ ‫המדינה‪ ,‬לטענתו‪ ,‬מפקיעה נושאים שהיו עד עתה מחוץ להישג ידה בתחומי המשפחה‪ ,‬התרבות‪ ,‬השכונה‬ ‫והכלכלה‪ .‬התוצאה היא התמעטות האוטונומיה החברתית ומניפולציה גוברת של חיי היומיום‪ .‬שיתוף‬ ‫הפעולה בין המגזר ההתנדבותי למוסדות השלטון עלול על כן לחסל את הפעילות לשינוי חברתי‪ .‬נציגי‬ ‫השלטון יכולים להשתמש במשאבים המוענקים לארגון כשוט מאיים ולהתנות את המשך המענקים‬ ‫בהתיישרות הארגון לפי כללי המשחק של השלטון‪ .‬בדרך זו עלולות הקואליציות להפוך למכשיר בידי‬ ‫השלטון לשימור הסטטוס קוו‪.‬‬ ‫השותפות עלולה גם להביא לדלגיטימציה של המנהיגים החברתיים‪ .‬המנהיגים של השכונות ושל הארגונים‬ ‫ההתנדבותיים עלולים להימצא במצבים שבהם מוגבל חופש פעולתם כשהם נתונים בין הפטיש לסדן‪ .‬מצד‬ ‫אחד הם מנסים לרצות את התושבים ומצד שני הם מנסים שלא להקצין את היחסים עם הממסד‪ .‬התוצאה‬ ‫היא שהם מוצאים את עצמם לעתים קרובות טרודים בפעילות המנסה לפשר בין האינטרסים של השלטון‬ ‫והחברה במקום לייצג את האינטרסים של קהילתם במלואם‪ .‬בדרך זו הם עלולים לאבד את אמון הציבור‬ ‫או את אמון הממסד‪.‬‬ ‫‪ .4‬התחום המינהלי‪-‬תכנוני‬ ‫באמצעות הקואליציות יכול השלטון המקומי להיענות באופן טוב יותר לצרכים מקומיים‪ .‬הוא יכול להכיר‬ ‫טוב יותר את הצרכים של השותפים‪ ,‬מסוגל להגמיש את עמדותיו‪ ,‬להסתגל טוב יותר לנסיבות החדשות‬ ‫ולצרכים של השותפים‪ ,‬למתן את הדפוסים הפורמליים והביורוקרטיים ולהגיב באופן גמיש וחדשני‬ ‫לנסיבות משתנות‪.‬‬ ‫ההשתתפות בקואליציות מאפשרת לשותפים להשיג הישגים פוליטיים ומינהליים לא מבוטלים‪ .‬הרשות‬ ‫יכולה להשיג מידה גבוהה של מעורבות במערכת האזרחית‪ ,‬החברתית והכלכלית‪ ,‬ובאופן זה להגדיל את‬ ‫כושר ההיגוי העירוני‪ .‬השותפות בין נציגי השלטון‪ ,‬המגזר העסקי וההתנדבותי מאפשרת פתרון‬ ‫קונפליקטים בדרך של הדיינות מסודרת בין השותפים‪ .‬בדרך זו ניתן לקדם מפעלים משותפים‪ ,‬לאתר‬ ‫נקודות מחלוקת ולהציע פתרונות מבעוד מועד‪ .‬נציגי החברה האזרחית יכולים לקדם את האינטרסים של‬ ‫קבוצותיהם בשל קרבתם למוקדי כוח‪ .‬השותפות מאפשרת לחברים בקואליציות לפעול באופן רציונלי יותר‬ ‫על ידי איגום המשאבים החברתיים‪ ,‬הכלכליים והמינהליים בעיר ועל ידי יצירת התאמה טובה יותר בין‬ ‫‪54‬‬ ‫האמצעים למטרות‪ .‬בדרך זו ניתן להגדיל את המשאבים העומדים לרשות מוסדות השלטון והחברה‬ ‫העירונית‪.‬‬ ‫אולם הקואליציות מעוררות מספר בעיות מהותיות בתחום המינהלי‪ .‬מבחינה משפטית‪ ,‬השאלה הנשאלת‬ ‫תדיר היא למי בעצם שייכים הארגונים‪ :‬האם הם זרוע ארוכה של המדינה או ישות נפרדת? אילו אינטרסים‬ ‫שולטים בארגון‪ ,‬אלה של השלטון או אלה של השותפים שמחוץ לשלטון? מי אחראי לפיתוח העיר בתחומים‬ ‫המופקדים בידי הארגון‪ ,‬האם זהו השלטון או השותפים לו? לשאלות אלה אין תשובות פורמליות מניחות‬ ‫את הדעת‪ .‬התוצאה הגברת העמימות סביב האחריות העירונית לפיתוח חברתי וכלכלי‪ .‬כיום ברור פחות מי‬ ‫אחראי לפיתוח השכונה‪ ,‬לאספקת השירותים ולפיתוח כלכלי‪ .‬האם העירייה אחראית או שמא הארגונים‬ ‫החדשים? לא ברור מהי נקודת האיזון שבין שיקול כלכלי לחברתי‪ .‬לא ברור מהו תפקיד העירייה‪ .‬האם היא‬ ‫יצרן שירותים‪ ,‬מתווך או יזם‪ .‬לא ברורה הכתובת לטיפול בבעיות‪ :‬בעבר הייתה כתובת אחת ברורה בתחום‬ ‫הניהול והפיתוח העירוני‪ ,‬ואילו היום תחומים אלה מופעלים על ידי קואליציות פורמליות ובלתי פורמליות‪,‬‬ ‫שבהם ממלאים הארגונים תפקיד חשוב‪ .‬יש מידה גבוהה של צדק בדברי קהת‪ ,‬האומר כי "הממשלות איבדו‬ ‫מכוחן למשול ולהנהיג את אזרחיהן" )קהת אצל וייל‪ .(1990 ,‬אבל עדיין‪ ,‬כך נדמה‪ ,‬אין תשובה טובה באשר‬ ‫למהות הגוף שיירש אותן‪ .‬על רקע זה ניתן להבין את מנהל הלשכה לחברות ולפרויקטים כלכליים בתל אביב‬ ‫השואל‪" :‬של מי החברות האלה בעצם?" והוא מודה‪" :‬בחברה העירונית המצב קצת מעורפל‪' .‬הבעלים' לא‬ ‫יצרו גוף מפקח ומתאם לקבוצת החברות ברמת המועצה‪ ...‬למרות החלטת מועצת העירייה מלפני למעלה מ‬ ‫‪ -12‬שנה‪ ,‬לא קמה עדיין ועדת מועצה לנושא החברות" )עיריית תל‪-‬אביב‪-‬יפו‪ .(7 :1993 ,‬חוסר הבהירות‬ ‫משתקף במעמד המשפטי של הארגונים‪ .‬מצד אחד הם מהווים ישות משפטית עצמאית‪ ,‬כגון עמותת מינהלת‬ ‫או חברה עירונית‪ ,‬ומצד שני הם גוף עצמאי העוסק בניהול של נכסי המדינה או משתמש בנכסים אלה‬ ‫לצורך פעילותו‪ .‬התוצאה היא קושי בהגדרה של מהות הארגון וסתירות בסיסיות בדרך הפעלתו‪.‬‬ ‫התפצלות השלטון העירוני לקואליציות המתמחות בתחומים מוגדרים עלולה גם לטפח ראייה צרה‪ ,‬כיוון‬ ‫שלשותפים במגזר ההתנדבותי או העסקי חסרה ראייה כוללת‪ .‬אחת התוצאות שכבר מסתמנת היא החלפת‬ ‫הראייה הכוללת בתחום הפיתוח והתכנון העירוני בגישה המתייחסת לפיתוח קטעים עירוניים‪ :‬פרוייקטים‬ ‫של משרדים‪ ,‬מסחר ושירותים שבפיתוחם שותפים הרשות‪ ,‬הקבלן והמעצב העירוני‪ .‬בתנאים אלה עלולה‬ ‫להפוך העיר למקבץ של קטעים שאינם קשורים זה בזה‪ ,‬כאשר כל קטע מפותח באופן נפרד בהתאם‬ ‫לאינטרסים הכלכליים של היזם הפרטי‪ ,‬החותר להשיג רווח‪ ,‬בהתאם לאינטרסים הכלכליים‪-‬פוליטיים של‬ ‫הפוליטיקאי השואף למשוך השקעות לעיר ובהתאם לתפיסה העיצובית של המעצב העירוני‪.‬‬ ‫ההתפתחות של קואליציות ממשל שונות‪ ,‬שבהן שותף השלטון‪ ,‬עלולה גם לנתב את הפיצולים ואת‬ ‫הקונפליקטים הקיימים בחברה לתוך המדינה‪ .‬לכל קואליציה ייווצרו תומכים ומתנגדים בממסד‪ ,‬ובין אלו‬ ‫עלול להתפתח מאבק על השגת הטבות לקואליציה הנתמכת‪ .‬פיצולים מעין אלה אותרו במחקרים מספר‬ ‫בלא כל קשר להיווצרותן של קואליציות ממשל‪ .‬פיתוח הקואליציות ומיסודן עלולים להעמיק את‬ ‫הקונפליקטים בתוך הרשות‪ ,‬כיוון שלאגפים ולמשרדים השונים בשלטון יהיו מעתה מחויבויות עמוקות‬ ‫יותר כלפי שותפיהם בחברה האזרחית‪.‬‬ ‫‪ .5‬הסדר העירוני החדש‬ ‫‪55‬‬ ‫הקואליציות בין מוסדות השלטון לבין המגזר העסקי וההתנדבותי אינן דבר חדש‪ .‬השותפות בין הממשלה‪,‬‬ ‫המגזר העסקי והאיגודים המקצועיים אפיינה את ההסדרים הפוליטיים‪-‬כלכליים שגובשו בתום מלחמת‬ ‫העולם השנייה‪ .‬באמצעות הסדרים אלה ניתן היה להבטיח את פעולת השוק החופשי ואת הצמיחה‬ ‫הכלכלית של המשק‪ ,‬ובה בעת להגן על ציבור העובדים מפני תוצאות פעולת השוק )ניצול‪ ,‬אי‪-‬שוויון‪ ,‬פגיעה‬ ‫בציבור העובדים(‪ .‬באופן זה נוצר מנגנון רגולציה )הסדרה(‪ ,‬שבו היו שותפים המדינה‪ ,‬המעסיקים‬ ‫והאיגודים המקצועיים‪ ,‬והוא הבטיח צמיחה כלכלית ורווחה חברתית‪.‬‬ ‫מנגנון זה ממשיך להתקיים וביטויו המרכזי הוא במדינת הרווחה‪ .‬בידי המדינה נותרו כלים רבי עוצמה ‪-‬‬ ‫מדיניות פיסקלית ומוניטרית ומדיניות רווחה ‪ -‬שבאמצעותם היא יכולה להשפיע על פעילות ההון ועל רמת‬ ‫הרווחה‪ .‬מה שהשתנה הוא הניידות הגלובלית של ההון והמעורבות הגוברת של הציבור בחיים העירוניים‪.‬‬ ‫הניידות הגלובלית של ההון מקשה על המדינה לכוון את ההון‪ .‬בעלי ההון מייחסים כיום יותר חשיבות‬ ‫לתכונות המקום )הרכב כוח העבודה‪ ,‬תשתיות‪ ,‬תמריצים מוניציפליים( ופחות לכלים שבידי המדינה‪.‬‬ ‫הציבור המתעורר לפעילות חברתית בעיר מושפע פחות מההסדרים הלאומיים בתחום הרווחה‪ .‬הוא נהנה‬ ‫מהטבות שנקבעו בחוק על פי מדיניות הרווחה בתחומי הבריאות‪ ,‬הפנסיה‪ ,‬התעסוקה ומקבלן כמובן מאליו‪,‬‬ ‫ומעלה תביעות חדשות בתחום החינוך‪ ,‬הרווחה‪ ,‬איכות החיים ואיכות הסביבה בעיר‪.‬‬ ‫על השלטון המקומי מוטל תפקיד לא פשוט של יצירת הסדרים בין קואליציות בעלות אינטרסים מנוגדים‪.‬‬ ‫הקואליציות העסקיות‪ ,‬המדגישות את עקרון היזמות והבחירה החופשית‪ ,‬מפעילות לחצים על הרשות לשם‬ ‫הקצאת משאבים ושטחים לפיתוח תשתיות ולפיתוח כלכלי‪ .‬הקואליציות החברתיות‪ ,‬המדגישות את עקרון‬ ‫הצדק החברתי ואיכות החיים של התושבים‪ ,‬מפעילות לחצים להעלאת רמת הרווחה ולצמצום הפיתוח‬ ‫מתוך מטרה להגן על איכות החיים ועל איכות הסביבה‪.‬‬ ‫בעקבות תהליכים אלה נוצר באופן בלתי מתוכנן מנגנון רגולציה חדש ברמה העירונית‪ ,‬שביסודו עומדת‬ ‫נטייה ליצור הסדרים בין הפיתוח הכלכלי לפיתוח החברתי‪ .‬מנגנון זה אינו מחליף את מנגנון הרגולציה‬ ‫הלאומי‪ ,‬אלא משלים אותו בתחומים שאליהם אין המנגנון הלאומי מגיע‪ ,‬כלומר פיתוח כלכלי וחברתי‬ ‫ברמה העירונית‪ .‬במנגנון העירוני משתתפים הרשות המקומית‪ ,‬נציגי המגזר העסקי ונציגים של ארגונים‬ ‫התנדבותיים הפועלים בעיר‪.‬‬ ‫השאלה היא עד כמה יצליח המנגנון העירוני ליצור הסדרים בין הפיתוח הכלכלי לבין הפיתוח החברתי‪ .‬עד‬ ‫עתה נוצרו ההסדרים באמצעות התחרות בין הקואליציות של המגזר העסקי והעירייה מחד לבין אלה של‬ ‫המגזר ההתנדבותי והעירייה מאידך‪ .‬אופי ההסדר שיקף את יחסי הכוחות בין הקואליציות השונות‪ ,‬את‬ ‫התכונות הדמוגרפיות‪-‬חברתיות המקומיות‪ ,‬את סוג המנהיגות המקומית ואת המסורות המקומיות‪.‬‬ ‫השלטון המקומי לא טרח לנסח במפורש את אופי המדיניות כלפי הקואליציות השונות והכרעותיו נעשו על‬ ‫סמך שיקולים קצרי טווח‪.‬‬ ‫עם התחזקות קואליציות הממשל העירוניות והפיכתן לתופעה של קבע בחיים העירוניים נדרש השלטון‬ ‫המקומי לבחון את יחסו אליהן ולפתח מדיניות שתנחה את קשריו עמן‪ .‬נראה כי אחד התפקידים המרכזיים‬ ‫של השלטון המקומי בעתיד יהיה לתאם ולפשר בין הקואליציות השונות‪ .‬השלטון המקומי יצטרך לתמרן‬ ‫‪56‬‬ ‫בין הרצון למשוך השקעות לבין הרצון להיבחר כשמולו עומדות קואליציות המושכות בכיוונים מנוגדים‪.‬‬ ‫במצב זה גלומים סיכויים וסיכונים לשלטון המקומי‪ .‬מחד הוא יכול להפוך לכלי משחק בידי השותפים‬ ‫לקואליציות‪ ,‬ומאידך הוא יכול להפוך לגורם מרכזי המתווה מדיניות‪ ,‬מתאם ומסדיר בין משימות‬ ‫מתנגשות‪ .‬עד כמה ישכיל השלטון המקומי לנצל את האפשרויות החדשות ולהפוך לגורם מוביל בקביעת‬ ‫מדיניות היא שאלה הפתוחה למחקר אמפירי‪.‬‬ ‫סיכום‬ ‫המערכת הפוליטית בעיר הישראלית‪ ,‬שהתאפיינה בעבר במידה גבוהה של סגירות‪ ,‬החלה להיפתח מאז‬ ‫שנות השבעים‪ .‬תמורות מבניות בחברה‪ ,‬בכלכלה ובפוליטיקה חייבו את השלטון המרכזי ואת השלטון‬ ‫המקומי לגייס שותפים וליצור קואליציות עם המגזר העסקי )הפועל למטרות רווח( ועם המגזר ההתנדבותי‬ ‫)הפועל שלא למטרות רווח(‪ .‬באמצעות הקואליציות פעל השלטון הן כדי לשרת את העיר והן כדי לממש את‬ ‫האינטרסים של השלטון‪ ,‬בעיקר על ידי קבלת לגיטימציה והצבר הון‪ .‬שיתוף הפעולה נתמך על ידי המגזר‬ ‫העסקי והחברתי בשל רצונם להשיג משאבים שונים‪ ,‬שהשלטון יכול להעניק או להקצות בתנאים נוחים‪.‬‬ ‫בדרך זו התהוו קואליציות ממשל מגוונות העוסקות בתחומים שונים של החיים העירוניים‪.‬‬ ‫‪57‬‬ ‫ביסוד כל קואליציה עומד חידוש רעיוני‪ ,‬כלומר תפיסת עולם אודות מהות החיים העירוניים ותכליתם‪.‬‬ ‫מבחינה אידיאולוגית‪ ,‬תפיסת העולם מהווה את הציר המרכזי שסביבו מגובשת הקואליציה‪ .‬היא מספקת‬ ‫את ההצדקות המוסריות‪ ,‬ואת הסמלים והמיתוסים באשר לאופי הקואליציה הרצויה‪ .‬מבחינה מעשית‪,‬‬ ‫תפיסת העולם מפרטת במה יש לעסוק‪ ,‬מי הם הגורמים שאתם יש לפעול‪ ,‬וכיצד יש לפעול על מנת להשיג‬ ‫את המטרות המבוקשות‪ .‬מאז שנות השבעים התגבשו בערי ישראל חמש תפיסות עולם חדשות‪ ,‬שהנחו את‬ ‫כינון הקואליציות השונות‪ :‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬מעבר ממדינת רווחה‬ ‫לחברת רווחה‪ ,‬פיתוח עירוני וכלכלי והיגוי ושליטה עירונית‪.‬‬ ‫תפיסות אלה התהוו בעקבות תמורות מבניות בכל תחומי החיים ועל רקע האינטרסים של השלטון‪ ,‬של‬ ‫המגזר ההתנדבותי ושל המגזר העסקי‪ .‬התמורות המבניות ניכרו בתחומי הכלכלה‪ ,‬באידיאולוגיות‬ ‫הפוליטיות‪ ,‬במבנה הפיסי והחברתי של העיר‪ ,‬בתרבות של האוכלוסייה העירונית ובמערכת היחסים בין‬ ‫השלטון המקומי לשלטון המרכזי‪ .‬ההתמודדות עם הבעיות שנוצרו בעקבות התמורות המבניות שיקפה את‬ ‫האינטרסים ואת הערכים של השלטון‪ .‬אינטרסים פוליטיים‪ ,‬מינהליים וכלכליים מילאו תפקיד חשוב‬ ‫ביצירת התפיסות החדשות של יעילות כלכלית ושליטה עירונית‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬אינטרסים ושיקולים‬ ‫חברתיים ושיקולים רווחתיים מילאו תפקיד חשוב בגיבוש התפיסות החדשות של צדק חברתי ושל‬ ‫דמוקרטיה השתתפותית‪.‬‬ ‫התפיסות החדשות שהתהוו בעקבות המפגש בין התמורות המבניות והאינטרסים של השלטון‪ ,‬של המגזר‬ ‫העסקי ושל ארגונים חברתיים היוו את המסד ליצירת קואליציות חדשות‪ .‬לצד קואליציית הממשל‬ ‫הוותיקה‪ ,‬העוסקת באספקה שגרתית של שירותים תוך שותפות בין השלטון המקומי למרכזי‪ ,‬התפתחו‬ ‫קואליציות עירוניות חדשות‪ (1 :‬תחזוקה במתכונת סגורה; ‪ (2‬תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬העוסקת באספקת‬ ‫שירותים תוך מעורבות ושיתוף הציבור; ‪ (3‬תחזוקה במתכונת חוזית‪ ,‬העוסקת באספקת שירותים על בסיס‬ ‫עסקי; ‪ (4‬פיתוח עירוני‪ ,‬העוסק בפיתוח תשתיות החיוניות לפיתוח כלכלי; ‪ (5‬פיתוח כלכלי‪ ,‬העוסק במשיכת‬ ‫יזמים ואוכלוסייה ברמה גבוהה‪ ,‬ביצירת מקומות עבודה ובהגדלת בסיס המס של הרשות; ‪ (6‬רווחה‬ ‫שכונתית‪ ,‬העוסקת בחלוקה מחדש של משאבים בשיתוף התושבים שבשכונות המצוקה; ‪ (7‬רווחה עם‬ ‫ארגונים שלא למטרות רווח‪ ,‬העוסקת בקידום הרווחה של קבוצות שונות בחברה‪ ,‬בעיקר של קבוצות‬ ‫חלשות‪.‬‬ ‫הקואליציות מגובשות במבנים ארגוניים שונים‪ :‬ועדי היגוי שכונתיים‪ ,‬מינהלות שכונתיות‪ ,‬ארגונים שלא‬ ‫למטרות רווח וחברות עירוניות וכלכליות‪ .‬יחידות התכנון המוניציפליות מהוות תת‪-‬קואליציה החוצה את‬ ‫הקואליציות השונות‪ .‬במסגרות הארגוניות שנוצרו פיתחו קואליציות הממשל טכנולוגיות עבודה שונות ‪-‬‬ ‫שיתוף תושבים בקבלת החלטות‪ ,‬הפרטה באמצעות חוזה‪ ,‬קבלת החלטות בדרך של שותפות בין המגזר‬ ‫העסקי לפוליטי ‪ -‬ובאמצעותן מעוצבת דמותה הפיסית והחברתית של העיר‪.‬‬ ‫קואליציות הממשל מתהוות על קו התפר שבין המדינה לחברה האזרחית‪ .‬נראה כי בישראל‪ ,‬כמו במקומות‬ ‫אחרים בעולם‪ ,‬המדינה והחברה האזרחית נוטים להסתייע זה בזה ולפתח שותפויות שונות‪ .‬השותפות‬ ‫מאפשרת לשני הצדדים להשיג הטבות ניכרות‪ ,‬אך היא גם כרוכה במחירים לא מבוטלים‪ .‬מבחינה ערכית‪,‬‬ ‫הקואליציות מעוררות שאלות אתיות ופוליטיות באשר למידת החופש של מוסדות השלטון ומוסדות‬ ‫‪58‬‬ ‫החברה‪ ,‬שמן הראוי לייחד להן דיון נפרד‪ .‬באופן כללי נראה שקיימת הצדקה לקואליציה כל עוד נשמר‬ ‫האיזון בין החברה האזרחית לשלטון‪ ,‬ומתאפשרת שמירה על האוטונומיה של כל אחד מהמרכיבים‪ .‬פירוש‬ ‫הדבר הוא שמוסדות השלטון ימשיכו למלא את מחויבותם כלפי החברה‪ ,‬ומוסדות החברה האזרחית‬ ‫ימשיכו ולפעול לקידום חירויות הפרט בין במישור הכלכלי ובין במישור החברתי‪ .‬הפרת האיזון עלולה לסכן‬ ‫את ההישגים‪ ,‬ולהעמיד את הקואליציות בפני בעיות לא פשוטות‪ .‬הפעלת עצמה רבה מצד מוסדות השלטון‬ ‫יכולה ליצור משטר אטטיסטי‪ ,‬שבו המדינה פולשת לכל תחומי החיים ומבטלת את ההפרדה החיונית‬ ‫להתפתחות חופשית של החברה‪ .‬מנגד‪ ,‬חיזוק המרכיב החברתי יכול להביא ל"התמעטות" המדינה‪,‬‬ ‫ובעקבותיה להעדר מרכיב מייצב‪ ,‬מפשר ומתווך בין מגמות סותרות‪.‬‬ ‫ניתן לצפות כי בעתיד תתחדד הסוגיה העוסקת במערכת היחסים בין קואליציות הממשל בעיר הישראלית‪.‬‬ ‫השאלות הנשאלות הן‪ :‬מהו התפקיד של השלטון המקומי מבחינת הרציונל העומד ביסוד קיומו ומבחינת‬ ‫החוק הקיים? מה צריך להיות סדר העדיפויות של השלטון המקומי מבחינת ההשקעות בקואליציות‬ ‫השונות? האם יש מקום למעורבות השלטון המקומי בפיתוח כלכלי‪ ,‬לתמיכה ביזמים ולשותפות איתם? על‬ ‫חשבון אילו קואליציות ומגזרים אחרים באה התמיכה בקואליציה של פיתוח כלכלי? מהו תפקיד השלטון‬ ‫המקומי בתחום הרווחה? בהתמודדות עם שאלות אלה יש לפתוח מחדש את שאלת התחרות בין ערכים של‬ ‫צדק חברתי לבין פיתוח כלכלי‪ ,‬קהילתיות ואינדיווידואליזם‪ ,‬שיתוף הציבור ואליטיזם‪ ,‬ולבדוק מהם‬ ‫התנאים המסייעים להתפתחותן של קואליציות ממשל שונות או בולמים אותן‪ .‬ברמה הפוליטית העירונית‬ ‫נשאלת השאלה מה יהיה טיבו של הסדר העירוני החדש‪ ,‬באיזו מידה יושג איזון בין נטיות סותרות‪ :‬צמיחה‬ ‫כלכלית ופיתוח חברתי‪ ,‬ומה יהיה מקומו של השלטון המקומי בסדר החדש‪.‬‬ ‫שאלות אחרות‪ ,‬שמוצע לתת עליהן את הדעת‪ ,‬נוגעות באיכויות הפוליטיות והניהוליות הדרושות על מנת‬ ‫לפתח את הקואליציות השונות וליצור תיאום ביניהן‪ .‬בתחום זה ניתן להעלות מספר הצעות ראשוניות‪.‬‬ ‫התמורות המבניות המתחוללות בכלכלה העולמית‪ ,‬באופי החברה ובמרקמים העירוניים מחייבים יכולת‬ ‫סריקה גבוהה מצד המערכת הפוליטית וניתוח והבנה של הדרך שבה עשויות תמורות אלה להשפיע על העיר‪.‬‬ ‫הצורך בהתמודדות עם הבעיות הנוצרות בעקבות תהליכים אלה מחייב חשיבה מקורית וחדשנית היכולה‬ ‫לספק פתרונות יצירתיים בתחום של התוויית המדיניות העירונית‪ ,‬הניהול והתכנון‪ .‬הגשמת הפתרונות‬ ‫דורשת יכולת פוליטית‪ ,‬כלכלית וחברתית בגיוס שותפים ומשאבים‪ ,‬נוסף על אלה הזמינים לרשות‬ ‫ממקורותיה הרגילים‪ .‬מיסוד השותפות דורש יכולת ארגונית וניהולית גבוהה‪ ,‬היכולה לשלב בין אינטרסים‬ ‫מנוגדים‪ .‬הפעלת השותפות מחייבת פיתוח טכנולוגיות עבודה חדשות‪ .‬יצירת מנגנוני הסדר ותיאום בין‬ ‫קואליציות שונות מחייב ראיית על והבנה של הצרכים הסותרים והמשלימים של העיר‪.‬‬ ‫כל אלה מחייבים מנהיגות אסטרטגית המסוגלת ללמוד‪ ,‬להגדיר בעיות‪ ,‬לספק פתרונות ולהתוות מדיניות‪,‬‬ ‫לממש את הפתרונות על ידי יצירת שותפויות וגיוס משאבים ולהפעיל את השותפויות באופן מושכל‪ .‬כיוון‬ ‫שהקואליציות השונות בעיר הישראלית נמצאות בשלבים ראשונים של התגבשות‪ ,‬טרם עלו סוגיות אלה על‬ ‫סדר היום באופן מלא‪ .‬אולם מן הראוי‪ ,‬לדעתי‪ ,‬להיערך לקראתן בשלוש דרכים‪ (1 :‬לגבש מערכת תיאורטית‬ ‫ומושגית בתחום הפוליטי‪-‬עירוני‪ ,‬המתמודדת עם הסוגיות הפוליטיות‪ ,‬החברתיות והמשפטיות שמציבות‬ ‫הקואליציות; ‪ (2‬לפתח מערכת חשיבה ופעילות בתחום המינהל הציבורי והתכנון העירוני בכל הנוגע להמשך‬ ‫הפיתוח של קואליציות הממשל בערי ישראל; ‪ (3‬לגבש כלים בתחום החינוך וההכשרה‪ ,‬שבאמצעותם ניתן‬ ‫יהיה ליצור את האיכויות הדרושות להקמת הקואליציות ולהנהגתן‪.‬‬ ‫‪59‬‬ ‫חיבור זה עסק בהתוויית מסגרת חשיבה תיאורטית ומושגית לחקר קואליציות הממשל העירוניות בישראל‪.‬‬ ‫מן הראוי להמשיך ולפתח מסגרת זו מבחינה תיאורטית ואמפירית‪ .‬לשם כך מוצע לערוך מחקר במספר‬ ‫יישובים בישראל‪ ,‬המתחקה אחר ההבדלים בין הרשויות מבחינת טיפוסי הקואליציות הקיימים בהם‪ .‬מוצע‬ ‫לערוך את המחקר בתוך חתך המייצג טיפוסים שונים של רשויות ושל יישובים‪ .‬ביישובים אלה מוצע לתאר‬ ‫את טיפוסי הקואליציות‪ ,‬את מרכיביהן ואת היחסים ביניהן‪ .‬בעקבות התיאור מוצע להמשיך ולברר את‬ ‫הגורמים המעצבים את טיפוסי הקואליציות השונות‪ .‬בחקירה זו יש לשים לב לבעיות‪ ,‬לצרכים ולאילוצים‬ ‫המאפיינים את היישוב ואת פעילות הרשות‪ ,‬וכן לערכים ולאינטרסים של הגורמים הפעילים‪ :‬פוליטיקאים‪,‬‬ ‫תושבים ונציגי המגזר העסקי‪ .‬בנוסף לכך יש לבדוק את הכישורים ואת היכולות של הגורמים השונים‪,‬‬ ‫ומתוך כך לעמוד על מגוון הגורמים המעצבים את אופי הקואליציות ביישוב ואת מערכת היחסים ביניהן‪.‬‬ ‫על רקע בירור זה מוצע לבדוק את השפעת הקואליציות ביישובים השונים על הפוליטיקה‪ ,‬על הכלכלה‪ ,‬על‬ ‫החברה ועל המרקם המרחבי של העיר‪.‬‬ ‫‪60‬‬ ‫ביבליוגרפיה‬ ‫אהרוני‪ ,‬י‪ .1991 .‬הכלכלה הפוליטית בישראל‪ .‬תל אביב‪ :‬עם עובד ומכון לוי אשכול‪.‬‬ ‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ‪" .1987 .‬חברות עירוניות כמכשיר לפיתוח כלכלי מקומי"‪ .‬אצל‪ :‬קלוזנר‪ ,‬ד‪ .‬ושמיר‪-‬שאנן‪ ,‬ל‪.‬‬ ‫התארגנות מקומית לפיתוח כלכלי‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬ ‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ‪ .1990 .‬הפרטת שירותים במגזר המוניציפאלי‪ .‬רחובות‪.‬‬ ‫דורון‪ ,‬א‪ .1994 .‬שירותי רווחה אישיים בתפר שבין השלטון המרכזי ובין הרשויות המקומיות‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון‬ ‫פלורסהיימר לחקר מדיניות‪.‬‬ ‫דורון‪ ,‬א‪ .‬וקרמר‪ ,‬ר‪.‬מ‪ .1992 .‬מדינת הרווחה בישראל‪ .‬תל אביב‪ :‬עם עובד ומכון לוי אשכול‪.‬‬ ‫הכט‪ ,‬א‪" .1987 .‬מימון הרשויות המקומיות"‪ .‬אצל‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד‪ .‬וקלכהיים‪ ,‬ח‪) .‬עורכים(‪ .1987 .‬השלטון‬ ‫המקומי בישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪ .‬עמ' ‪.177-248‬‬ ‫הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה‪ .1993 .‬הרשויות המקומיות בישראל ‪ 1989/90‬נתונים כספיים‪ .‬ירושלים‪.‬‬ ‫וייל‪ ,‬מ‪ .1990 .‬סקר חברות עירוניות‪ .‬ירושלים‪.‬‬ ‫ורנסקי‪ ,‬א‪ .‬ואלתרמן‪ ,‬ר‪" .1994 .‬מי לא מפחד משיתוף הציבור"‪ .‬עיר ואזור‪ .‬חוברת ‪ .23‬עמ' ‪.150-123‬‬ ‫חובב‪ ,‬ח‪ .‬ובן יצחק‪ ,‬י‪ .1988 .‬השכונה והשירותים בה בעיני תושבי שכונות השיקום‪ .‬ירושלים‪ :‬משרד הבינוי‬ ‫והשיכון‪.‬‬ ‫חזני‪ ,‬מ ואילן‪ ,‬י‪ .1972 .‬שיקום משכנות עוני בישראל‪ :‬רמת השירותים לפני השיקום ואחריו‪ .‬חיפה‪ :‬הטכניון‬ ‫ מכון טכנולוגי בישראל‪.‬‬‫חסון‪ ,‬ש‪ .1987 .‬מחאת הדור השני‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬ ‫חסון‪ ,‬ש‪" .1988 .‬הצופן הכפול של מפעל שיקום השכונות ומשמעותו"‪ .‬עיר ואזור‪ .18 ,‬עמ' ‪.112-115‬‬ ‫חסון‪ ,‬ש‪ .1989 .‬מינהלות שכונתיות בירושלים‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬ ‫חסון‪ ,‬ש‪" .1993 .‬דמוקרטיה עירונית בירושלים"‪ .‬אצל‪ :‬כ"ה שנה לאיחוד העיר‪ :‬פרקים בגאוגרפיה עירונית‬ ‫של ירושלים‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬ ‫חסון‪ ,‬ש‪" .1994 .‬התפתחות המינהלות בערי ישראל"‪ .‬מחקרים בגאוגרפיה של ארץ ישראל‪ .‬י"ד‪ .‬ירושלים‪:‬‬ ‫החברה לחקירת ארץ ישראל ועתיקותיה והמחלקה לגאוגרפיה‪ ,‬האוניברסיטה העברית‪ .‬עמ' ‪.206-226‬‬ ‫חסון‪ ,‬ש‪ .‬חזן‪ ,‬א‪ .‬עתיד לצאת‪ .‬שותפויות בין הון פרטי לציבורי בערי ישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון פלורסהיימר‬ ‫לחקר ישראל‪.‬‬ ‫חסון‪ ,‬ש‪ .‬ליפשיץ‪ ,‬ג‪ .‬וקמחי‪ ,‬י‪ .1993 .‬מתודולוגיה להערכת היחידות לתכנון אסטרטגי ברשויות המקומיות‪.‬‬ ‫ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬ ‫לזין‪ ,‬פ‪ .1988 .‬רשויות עירוניות בישראל והשפעתן על מדיניות רווחה לאומית‪ :‬פרוייקט שיקום השכונות‪.‬‬ ‫ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬ ‫מכון ירושלים לחקר ישראל‪ .1994 .‬שנתון סטטיסטי לירושלים‪ .‬ירושלים‪.‬‬ ‫משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית‪ .1984 .‬תקנון לצוות היגוי בשכונה‪ .‬ירושלים‪.‬‬ ‫‪61‬‬ ‫סוארי ואחרים‪ .1993 .‬המלצות הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאת מענק איזון לרשויות המקומיות‪ .‬תל‬ ‫אביב‪.‬‬ ‫עיריית ירושלים‪ .1993 .‬דו"ח על תאגידי העירייה לשנת הכספים ‪ .1992‬ירושלים‪.‬‬ ‫עיריית תל אביב‪-‬יפו‪ .1993 .‬דו"ח על תאגידי העירייה לשנת ‪ .1992‬תל אביב‪.‬‬ ‫עיריית תל אביב‪-‬יפו‪ .1993 .‬שנתון סטטיסטי ‪ .1992‬תל אביב‪.‬‬ ‫פלזנשטיין‪ ,‬ד‪ .1994 .‬העיר כיזם‪ :‬קידום הפיתוח הכלכלי המקומי‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון פלורסהיימר למחקרי‬ ‫מדיניות‪.‬‬ ‫קופ‪ ,‬י‪ .‬בלנקט‪ ,‬י‪ .‬שרון‪ ,‬ד‪" .1993 .‬מאפייני רווחה בערים הגדולות"‪ .‬אצל‪ :‬קופ‪ ,‬י‪) .‬עורך(‪ .‬הקצאת משאבים‬ ‫לשירותים החברתיים ‪ .93-1992‬ירושלים‪ :‬המרכז לחקר המדיניות החברתית בישראל‪.‬‬ ‫קטן‪ ,‬י‪' " .1994 .‬מדינת הרווחה' ‪ -‬המשכיות‪ ,‬שינוי או קריסה"‪ .‬בטחון סוציאלי‪ .42 ,‬עמ' ‪.17-33‬‬ ‫קלכהיים‪ ,‬ח‪" .1987 .‬השלטון המקומי ומשרדי הממשלה‪ :‬חלוקת תפקידים ויחסי גומלין"‪ .‬אצל‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד‪.‬‬ ‫וקלכהיים‪ ,‬ח‪) .‬עורכים(‪ .1987 .‬השלטון המקומי בישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪.‬‬ ‫עמ' ‪.27-54‬‬ ‫קרמר‪ ,‬ר‪.‬מ‪ .1993 .‬על המיגזר ההתנדבותי‪ ,‬שלא למטרת רווח בישראל‪ :‬פרספקטיבה בינלאומית‪ .‬ירושלים‪:‬‬ ‫בית‪-‬הספר לעבודה סוציאלית ע"ש ברוואלד‪.‬‬ ‫ראובני‪ ,‬י‪" .1987 .‬סוגיות מינהליות בשלטון המקומי"‪ .‬אצל‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד‪ .‬וקלכהיים‪ ,‬ח‪) .‬עורכים(‪ .‬השלטון‬ ‫המקומי בישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪ .‬עמ' ‪.131-176‬‬ ‫רוזנטל‪ ,‬ג‪" .1992 .‬דרכים לניהול חברות"‪ .‬אצל‪ :‬משרד הפנים ‪ -‬המינהל לשלטון מקומי‪ .‬חברות עירוניות‪.‬‬ ‫נספחים‪ .‬ירושלים‪ .‬עמ' ‪.74-75‬‬ ‫רזין‪ ,‬ע‪ .1991 .‬יזמות מקומית כמנוף לצמיחה עירונית‪ :‬מגמות בהתפתחות מערכת ערים במישור החוף הדרומי‬ ‫של ישראל‪ .‬פרסום מס' ‪ .27‬המכון ללימודים עירוניים ואזוריים‪ ,‬האוניברסיטה העברית‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫שפירו‪ ,‬ש‪ .‬רייכמן‪ ,‬ש‪ .‬שטרן‪ ,‬ס‪ .‬פ‪ .‬חושן‪ ,‬מ‪" .1991 .‬ביזור סמכויות ושיתוף הציבור בתכנית שיקום‬ ‫השכונות"‪ .‬אצל‪ :‬שפירו‪ ,‬ש‪ .‬ורייכמן‪ .‬ש‪) .‬עורכים(‪ .‬סוגיות נבחרות בשיקום שכונות מצוקה‪ .‬אוניברסיטת תל‬ ‫אביב ומשרד הבינוי והשיקום‪.‬‬ ‫שחורי‪ ,‬נ‪ .1992 .‬מינהלת בקעה‪ :‬התפתחות ארגון שכונתי על פני זמן ומרחב‪ .‬עבודת גמר לתואר מוסמך‪.‬‬ ‫המחלקה לגאוגרפיה‪ ,‬האוניברסיטה העברית‪ ,‬ירושלים‪.‬‬ ‫‪Alterman, R. 1992. "Planning and implementation of Israel's project renewal: a retrospective‬‬ ‫‪view". In: Alterman, R. Cars, G. (Eds.). Neighbourhood regeneration. London: Mansell. pp.‬‬ ‫‪147-169.‬‬ ‫‪Brownill, S. 1993. "The docklands experience: locality and community in London". In: Imrie,‬‬ ‫‪R. Thomas, H. (Eds.). British urban policy and the urban development corporations. London:‬‬ ‫‪Paul Chapman.‬‬ ‫‪Caves, R. W. 1992. Land use planning: the ballot box revolution. Newbury Park: Sage‬‬ ‫‪Publications.‬‬ 62 Clarke, M. and Stewart, J. 1993. "From traditional management to the new management in British local government". Policy Studies Journal, Vol. 21. No. 1. pp. 82-93. Coulson, A. 1993. "Urban development corporations, local authorities and patronage in urban policy". In: Imrie, R. Thomas, H. (Eds.). British urban policy and the urban development corporations. London: Paul Chapman. Dente, B. and Regonini, G. 1980. "Urban policy and political legitimation - the case of Italian neighborhood councils, recent changes in urban politics". International Political Science Review. Vol. 1. No. 2. pp. 187-202. DiGaetano, A. Klemanski, J.S. 1993. "Urban regimes in comparative perspective: the politics of urban development in Britain". Urban Affairs Quarterly. Vol. 29. No. 1. pp. 54-83. Elazar, D.J. 1970. Cities of the prairie: the metropolitan frontier and American politics. New York: Basic books. Goetz, E.G. 1994. "Expanding possibilities in local development policy: an examination of U.S. cities". Political Research Quarterly, Vol. 47. No. 1. pp. 85-109. Grant, W. 1985. "Introduction". In: Grant, W. (Ed.). The political economy of corporatism. London: Macmillan. pp. 1-31. Habermas, J. 1989. The structural transformation of the public sphere. Cambridge, MA: MIT Press. Harvey, D. 1989. "From managerialism to entrepreneurialism: the transformation of urban governance in late capitalism". Geografiska Annaler, Vol. 71B. pp. 3-17. Hasson, S. 1993. Urban Social movements in Jerusalem. SUNY Press: New York. Hasson, S. and Ley, D. 1994. Neighbourhood organizations and the welfare state. Toronto: University of Toronto Press. Jacobs, B. D. 1992. Fractured cities. London: Routledge. Janner-Klausner, D. 1994. "Municipal strategic planning: the reshaping of Israeli local government". Progress in Planning, 41, pp. 208-306. Leach, S. 1991. "Strategic Management in Local Government". INLOGOV. Unpublished Paper. Logan, J.R. and Molotch, H.L. 1987. Urban fortunes: the political economy of place. Berkeley, University of California Press. Mills, C. W. 1956. The power elite. New York: Oxford University Press. Offe, C. and Preuss, U.K. 1991. “Democratic institutions and moral resources”. In: Held, D. (Ed.). Political theory today. Cambridge: Polity Press. 63 Percy, S.L. 1984. “Citizen participation in the coproduction of urban services”. Urban Affairs Quarterly, 19 (4) pp. 431-446. Rich, R. 1989. "Neighborhood-based participation in the planning process: promise and reality". In: Taylor, R. B. (Ed.). Urban neighborhoods, research and policy. New York: Praeger. Saunders, P. 1985. "Corporation and urban service provision." In: Grant, W. (Ed.). The political economy of corporatism. London: Macmillan. pp. 148-173. Savitch, H. V. 1988. Post-industrial cities: politics and planning in New York, Paris and London. Princeton, N.J.: Princeton University Press. Stewart, J. D. 1986. The new management of local government. London: Allen and Unwin. Stewart, J. D. 1991. "A Perspective for councilors". Local Government Management Board. Stoker, M. Mossberger, K. 1994. "Urban regime theory in comparative perspective". Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 12. No. 2. pp. 195-212. Stone, C. 1989. Regime politics. Lawrence, KA: University Press of Kansas. Stone, C., Orr. M. Imbroscio, D. 1991. "The reshaping of urban leadership in U.S. cities: a regime analysis". In: Gottdiener, M. and Pickvance, C.G. (Eds.). Urban life in transition. London: Sage Publications Storper, M. Scott, A.J. 1989. "The geographical foundations and social regulation of flexible production complexes" In: Wolch, J. Dear, M. (Eds.). The power of geography. Boston: Unwin Hyman. pp. 19-40. Wolman, H. and Goldsmith, M. 1992. Urban politics and policy: a comparative approach. Cambridge, Mass: Blackwell.