כון פלורסהיימר למחקרי מדיניות מ העירוני החדש הסדר

‫מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות‬
‫הסדר העירוני החדש‬
‫קואליציות ממשל עירוניות‬
‫שלמה חסון‬
‫ירושלים‪1996 ,‬‬
‫‪2‬‬
‫תוכן עניינים‬
‫עמוד‬
‫מבוא‬
‫‪1‬‬
‫פרק ראשון‪ :‬החידושים הרעיוניים שביסוד קואליציות הממשל העירוניות‬
‫צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬
‫דמוקרטיה השתתפותית‬
‫חברת רווחה‬
‫יעילות כלכלית והצבר הון‬
‫היגוי ושליטה עירונית‬
‫‪7‬‬
‫‪8‬‬
‫‪9‬‬
‫‪9‬‬
‫‪10‬‬
‫‪10‬‬
‫פרק שני‪ :‬התמורות המבניות שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬
‫התמורות שביסוד החידוש של צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬
‫התמורות שביסוד החידוש של דמוקרטיה השתתפותית‬
‫התמורות שביסוד החידוש של חברת רווחה‬
‫התמורות שביסוד החידוש של יעילות כלכלית והצבר הון‬
‫התמורות שביסוד החידוש של שליטה והיגוי עירונית‬
‫‪12‬‬
‫‪12‬‬
‫‪12‬‬
‫‪15‬‬
‫‪16‬‬
‫‪18‬‬
‫פרק שלישי‪ :‬אינטרסים וערכים שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬
‫‪20‬‬
‫פרק רביעי‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬
‫קואליציית ממשל של תחזוקה במתכונת סגורה‪ :‬שלטון מקומי עם שלטון מרכזי‬
‫קואליציית ממשל של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ :‬שלטון מקומי ומינהלות שכונתיות‬
‫‪24‬‬
‫‪26‬‬
‫‪29‬‬
‫קואליציות ממשל של תחזוקה במתכונת חוזית‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וקבלני שירות‬
‫קואליציות ממשל של פיתוח עירוני‪ :‬שלטון מקומי ושלטון מרכזי‬
‫קואליציות ממשל של פיתוח כלכלי‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי ויזמים פרטיים‬
‫‪32‬‬
‫‪33‬‬
‫‪36‬‬
‫קואליציות ממשל של רווחה שכונתית‪ :‬שלטון מרכזי‪ ,‬שלטון מקומי‪ ,‬הסוכנות היהודית‬
‫ותושבים‬
‫קואליציות ממשל עם ארגונים שלא למטרות רווח‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וארגונים שלא‬
‫למטרות רווח‬
‫סיכום‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬
‫‪37‬‬
‫‪40‬‬
‫‪41‬‬
‫פרק חמישי‪ :‬מערכת יחסי הכוחות בין השותפים בקואליציות הממשל העירוניות‬
‫‪43‬‬
‫פרק שישי‪ :‬מערכת היחסים בין קואליציות הממשל הפועלות בעיר‬
‫‪47‬‬
‫פרק שביעי‪ :‬המשמעות של קואליציות הממשל העירוניות‬
‫התחום הכלכלי‬
‫התחום הפוליטי‬
‫התחום החברתי‬
‫התחום המינהלי‪-‬תכנוני‬
‫הסדר העירוני החדש‬
‫‪52‬‬
‫‪54‬‬
‫‪55‬‬
‫‪55‬‬
‫‪56‬‬
‫‪58‬‬
‫סיכום‬
‫‪60‬‬
‫רשימת לוחות‬
‫עמוד‬
‫לוח ‪ :1‬החידושים הרעיוניים לפי תחום החידוש‬
‫לוח ‪ :2‬התמורות המבניות שביסוד החידושים הרעיוניים‬
‫לוח ‪ :3‬האינטרסים והערכים המנחים את מקבלי ההחלטות ביצירת החידושים העירוניים‬
‫לוח ‪ :4‬קואליציות ממשל עירוניות לפי סוגים ומאפיינים‬
‫‪7‬‬
‫‪13‬‬
‫‪20‬‬
‫‪25‬‬
‫‪3‬‬
‫לוח ‪ :5‬ההשפעות של הקואליציות העירוניות‪ :‬סיכויים וסיכונים‬
‫‪52‬‬
‫רשימת איורים‬
‫איור ‪ :1‬תמורות וחידושים בעיר והשפעתם על קואליציות ממשל עירוניות )מסגרת חשיבתית(‬
‫איור ‪ :2‬מבנה קואליציות הממשל בערי ישראל‬
‫‪5‬‬
‫‪53‬‬
‫‪4‬‬
‫מבוא‬
‫המערכת הפוליטית בעיר הישראלית‪ ,‬כמו בערים אחרות בעולם‪ ,‬עוברת תמורה מהותית‪ .‬לצד קואליציית‬
‫הממשל המסורתית בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי‪ ,‬שעד זמן לא רב הייתה גורם בלעדי במערכת‬
‫הפוליטית העירונית‪ ,‬מופיעות קואליציות ממשל חדשות‪ .‬קואליציות אלה מושתתות על שותפויות שונות‬
‫בין השלטון המרכזי והמקומי לבין המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי‪ .‬הן כוללות קבוצות שונות בשלטון‬
‫ובחברה האזרחית‪ :‬ביורוקרטים ופוליטיקאים לצד בעלי עסקים‪ ,‬איגודים מקצועיים‪ ,‬תנועות חברתיות‪,‬‬
‫ארגונים שכונתיים וארגונים שלא למטרות רווח‪ .‬קואליציות אלה יכולות לעסוק בפיתוח כלכלי מקומי‪,‬‬
‫בפיתוח השירותים‪ ,‬בהעלאת רמת הרווחה של שכבות חלשות או במניעת פיתוח מתוך שיקולים אקולוגיים‪.‬‬
‫קואליציות הממשל העירוניות מתהוות על בסיס אינטרסים משותפים של מוסדות השלטון הפועלים בעיר‬
‫)שלטון מרכזי ומקומי( ושל ארגוני החברה האזרחית )ארגונים וולונטריים‪ ,‬ארגונים שכונתיים וקהילתיים‬
‫וחוגי המגזר העסקי(‪ .‬השלטון‪ ,‬כפי שגורסת הגישה הניאו‪-‬קורפורטיסטית‪ ,‬מעוניין לשתף את נציגי החברה‬
‫האזרחית בעיצוב העיר‪ ,‬ובתמורה להגדיל את היעילות הכלכלית ולהשיג לגיטימציה ‪(Hasson and Ley,‬‬
‫)‪ .1994: 325-334; Grant, 1985; Saunders, 1985‬המגזר העסקי יכול לסייע לשלטון על ידי אספקת‬
‫משאבים‪ ,‬העברת חידושים ניהוליים וטכנולוגיות עבודה חדשות‪ .‬המגזר ההתנדבותי יכול לסייע לשלטון‬
‫בשל קרבתו ללקוחות והכרתו הטובה את שדה הפעילות ובשל יכולתו לפתח גישות חדשניות בהתמודדות‬
‫עם בעיות מקומיות‪ .‬נציגי החברה האזרחית מעוניינים בשיתוף‪ ,‬כיוון שהוא מקנה להם גישה למשאבי‬
‫עצמה פוליטיים ולמשאבים כלכליים‪.‬‬
‫דפוסי שיתוף הפעולה במסגרת הקואליציות מגוונים‪ ,‬החל משיתוף בלתי פורמלי‪ ,‬המעוגן בהסכם בלתי‬
‫כתוב‪ ,‬וכלה בשיתוף פורמלי המעוגן בהתקשרות חוזית‪ .‬שיתוף הפעולה מתאפיין בחלוקת עבודה מוסכמת‬
‫או בהשתתפות בקבלת החלטות ומתבסס על התחייבויות כלכליות או חברתיות של השותפים‪ .‬יש‬
‫קואליציית ממשל עירוניות המוקמות לשם פעולה לאורך זמן‪ ,‬למשל‪ ,‬לשם יצירת חברה עירונית משותפת‬
‫לצורך הקמה‪ ,‬הפעלה וניהול של מפעל כלכלי‪ .‬קואליציות אחרות מוקמות לצורך פעולה חד‪-‬פעמית‪ ,‬למשל‪,‬‬
‫ביצוע חד‪-‬פעמי של עבודה עבור הרשות על ידי קבלן פרטי‪ ,‬או שותפות זמנית עם ארגונים חברתיים‬
‫המייצגים את התושבים‪ .‬כל אלה הן שותפויות נקודתיות ובלתי ממוסדות‪ .‬עם זאת‪ ,‬יכולה להיות להן‬
‫לעתים השפעה רבה על המתחולל בעיר‪ .‬כך למשל שיתוף פעולה‪ ,‬ולו גם זמני‪ ,‬בין הרשות לארגונים‬
‫השואפים למנוע גידול עירוני‪ ,‬יכול להשפיע על דמות העיר למשך תקופה ארוכה‪.‬‬
‫קואליציות הממשל העירוניות שונות‪ ,‬כפי שטוען סטון )‪ ,(Stone, 1989‬מקואליציות אלקטוראליות‪.‬‬
‫הקואליציה האלקטוראלית נוצרת בין נבחרי הציבור ובין נציגי קבוצות האוכלוסייה השונות‪ ,‬ומטרתה‬
‫להבטיח בחירת מועמדים מסוימים‪ ,‬מתוך תקווה לגבות בבוא העת את המחיר הפוליטי‪-‬כלכלי‪ .‬קואליציית‬
‫הממשל‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מתהווה לאחר הבחירות‪ ,‬ושותפיה אינם בהכרח אלה שנבחרו בהליך דמוקרטי‪.‬‬
‫קואליציות הממשל‪ ,‬אף שהן בלתי נבחרות‪ ,‬הן יציבות באופן יחסי ויש להן גישה למשאבים מוסדיים‪ ,‬כמו‪:‬‬
‫מנגנוני קבלת החלטות‪ ,‬ידע מקצועי ומשאבים ציבוריים‪ ,‬דבר המקנה להן עצמה פוליטית לא מבוטלת‪.‬‬
‫‪5‬‬
‫הדגש בקואליציות הממשל הוא על היכולת לפעול ולבצע )‪ .(Stone, 1989:4‬בניגוד לגישה האליטיסטית‬
‫)‪ ,(Mills, 1956‬התיאוריה של קואליציות ממשל עירוניות אומרת כי לא ייתכן מצב שבו קבוצה אחת‬
‫תשלוט שליטה מלאה על מערכת כה מורכבת ומסועפת‪ .‬בשונה מהפלורליסטים )‪ ,(Dahl, 1975‬התיאוריה‬
‫גורסת כי קואליציות הממשל אינן נענות לתביעות הציבור בהתאם לתוצאות הבחירות או בהתאם לעצמת‬
‫הצרכים של הציבור‪ ,‬אלא נוטות לשתף פעולה עם אלה היכולים לספק את המשאבים הדרושים לשם מימוש‬
‫מטרות הקואליציה )‪.(Stone, 1991:9‬‬
‫הגישה הקואליציונית מתרכזת ביחסי הגומלין בין השותפים בקואליציה‪ ,‬ובניגוד לגישה האליטיסטית‬
‫והפלורליסטית ממעטת לעסוק ביחסים שבין השלטון לתושבים‪ .‬הכוח המניע בגישה האליטיסטית הוא‬
‫מניפולציה על הציבור‪ ,‬בפלורליסטית הכוח המניע הוא קבלת לגיטימציה‪ ,‬ואילו בגישת הקואליציות‬
‫העירוניות הכוח המניע הוא הפוליטיקה הפנימית בין מרכיבי הקואליציה‪ .‬כפי שמציינים סטוקר‬
‫ומוסברגר‪" :‬המבחן של הכוח הפוליטי הוא ביכולת של הקואליציה להשיג את מטרותיה‪ ,‬ואין זה כלל‬
‫רלוונטי אם הציבור יודע מה נעשה או מסכים אתו" ‪ .Stoker and) (Mossberger, 1994:198‬על כן‪ ,‬ייתכן‬
‫מצב שבו הקואליציה העירונית הדומיננטית תדחה קבוצות מסוימות או תשתף אותן באופן סלקטיבי‬
‫בקבלת החלטות‪.‬‬
‫טיפוסי הקואליציות משתנים ממקום למקום‪ .‬הטיפוס השכיח הוא של קואליציה בין השלטון המקומי‬
‫למגזר העסקי‪ ,‬כיוון שלרשות מגזר זה עומדת הכמות הגדולה ביותר של משאבים‪ .‬קשה יותר ליצור‬
‫קואליציה בנושאי רווחה עם קבוצות אתניות ועם ארגונים שכונתיים‪ ,‬כיוון שהדבר דורש השקעה כלכלית‬
‫וארגונית גבוהה מאוד )‪ .(Stone et al., 1991‬בקואליציות השולטות בערי ארצות הברית למשל בולט לרוב‬
‫המגזר העסקי‪ :‬אלה הן קואליציות הממשל העסקיות‪ .‬לעתים מתהוות קואליציות אחרות‪ ,‬כגון קואליציות‬
‫ממשל חברתיות בין השלטון לתנועות ולארגונים חברתיים‪ .‬קואליציית ממשל אחרת היא "הקואליציה‬
‫המקצועית"‪ ,‬המתהווה בין אנשי מקצוע במגזר הציבורי‪ ,‬החברתי והפרטי‪ .‬השותפים בקואליציה זו‬
‫מפתחים לעתים חזית פנימית נגד הפוליטיקאים והמנהיגים החברתיים‪ ,‬ושואפים להשתית את פיתוח העיר‬
‫על בסיס תפיסות עולם אוניברסליות‪ ,‬על קריטריונים מקצועיים ועל פרוצדורות עבודה תקינות‪ .‬קואליציות‬
‫הממשל הבולטות בעיר הישראלית הן ועדות היגוי במפעל שיקום השכונות; מינהלות שכונתיות; ארגונים‬
‫שלא למטרות רווח הנתמכים על ידי המערכת השלטונית; ושותפויות בין חברות עירונית וחברות עירוניות‪-‬‬
‫ממשלתיות לבין יזמים פרטיים לצורך אספקת שירותים‪ ,‬פיתוח פיסי ופיתוח כלכלי מקומי‪ .‬המאפיין את‬
‫עבודת הקואליציות הוא יצירה משותפת של מוצרים ושל שירותים בתחומים חברתיים וכלכליים‪ ,‬אגב‬
‫חלוקת עבודה בין השלטון לגורמים החוץ שלטוניים או לחילופין פעילות משותפת בתחום קבלת ההחלטות‬
‫והביצוע‪.‬‬
‫המעבר ממערכת פוליטית‪ ,‬הנשלטת באופן בלעדי על ידי השלטון המרכזי והמקומי‪ ,‬למערכת שבה ממלאות‬
‫קואליציות הממשל תפקיד מרכזי‪ ,‬הוא תהליך איטי הכרוך בקשיים רבים‪ .‬מצד אחד קיים מצב של אי‪-‬‬
‫סימטרייה בחלוקת העצמה בין השלטון לחברה‪ ,‬הנתמך על ידי נטייתם של פוליטיקאים ושל ביורוקרטים‬
‫לשמר מבני כוח ודפוסי עבודה ותיקים‪ .‬מצד שני המגזר הפרטי וארגונים וולונטריים )להלן החברה‬
‫האזרחית( חסרים את המסורת של עבודה משותפת עם השלטון‪ .‬התוצאה היא התפתחות הדרגתית תוך‬
‫‪6‬‬
‫ניסוי וטעייה‪ ,‬והתקדמות הדרגתית ממערכת פוליטית ממורכזת‪ ,‬שבמרכזה השלטון המרכזי והמקומי‪,‬‬
‫למערכת מבוזרת יותר המושתתת על קואליציות ממשל אחדות‪.‬‬
‫מול הגורמים המעכבים את הקמת קואליציות הממשל‪ ,‬קיימים גורמים מספר התומכים בהיווצרותן‪ .‬גורם‬
‫אחד הוא תמורות מבניות בכלכלה‪ ,‬בפוליטיקה‪ ,‬בחברה ובתרבות‪ .‬תמורות אלה יוצרות בעיות שאין‬
‫השלטון יכול להתמודד אתן בלי גיבוי וסיוע חברתי וכלכלי מצד ארגונים וולונטריים וחוגים עסקיים‪ .‬ניתן‬
‫לצפות כי ככל שתפקיד השלטון המקומי ילך ויסתעף‪ ,‬כן יגדל הצורך לשתף פעולה עם גורמים בחברה‬
‫האזרחית‪ .‬אספקה שגרתית של שירותים אינה מצריכה שיתוף פעולה רב‪ ,‬אולם פיתוח כלכלי‪ ,‬קידום‬
‫הרווחה ושימור הסביבה דורשים שיתוף פעולה עם מספר רב של ארגונים שמחוץ לשלטון‪ .‬כפי שציין סטון‪:‬‬
‫"על מנת להיות אפקטיבי נדרש השלטון המקומי לשלב את יכולתו עם היכולות של גופים בלתי שלטוניים"‬
‫)‪ .(Stone et al., 1991:7‬שילוב זה יכול להיעשות על ידי ביזור סמכויות או באמצעות שיתוף גורמים לא‬
‫שלטוניים בקבלת החלטות‪.‬‬
‫גורם שני התומך בהיווצרות קואליציות ממשל הוא האינטרסים המנחים את השלטון ואת הגופים הבלתי‬
‫שלטוניים‪ .‬באמצעות השיתוף יכולים החברים בקואליציות להשיג גישה למשאבים שלא היו זמינים קודם‬
‫לכן‪ ,‬להגדיל את אפקטיביות פעולתם ולהעצים את השפעתם ואת כוחם‪ .‬כך למשל האינטרס של השלטון‬
‫לקבל לגיטימציה על ידי שיתוף תושבים בקבלת החלטות עולה בקנה אחד עם האינטרס של ארגונים‬
‫וולונטריים מסוימים לפעול יחד עם השלטון על מנת להשיג משאבים‪ .‬מצד שני האינטרס של השלטון‬
‫להגדיל את העושר העירוני על ידי שיתוף פעולה עם המגזר העסקי עולה בקנה אחד עם האינטרסים של‬
‫המגזר העסקי‪ ,‬התר אחר תמריצים ואחר סיוע כלכלי מצד השלטון‪ .‬יצירת קואליציות עם גורמים בלתי‬
‫שלטוניים היא דרך אלגנטית‪ ,‬לדברי סטון )‪ ,(Stone, 1989‬לספק אינטרסים וצרכים סותרים‪ :‬פיתוח כלכלי‬
‫ולגיטימציה חברתית‪.‬‬
‫ניתן לסכם ולומר‪ ,‬כי היווצרות הקואליציות מושפעת מהמפגש בין תמורות מבניות לאינטרסים המנחים‬
‫את נציגי השלטון ואת נציגי החברה האזרחית‪ .‬התמורות המבניות יוצרות בעיות‪ ,‬שאתן מתמודדים נציגי‬
‫השלטון והחברה האזרחית בהתאם לאינטרסים ולערכים המנחים אותם‪ .‬במהלך ההתמודדות נוצרים‬
‫מענים חדשים באשר לדרך הרצויה של ארגון העיר מבחינה מרחבית‪ ,‬חברתית‪ ,‬כלכלית ופוליטית‪ .‬מענים‬
‫אלה הם ביסודו של דבר חידושים רעיוניים‪ ,‬ובמרכזם גישות נורמטיביות חדשות בתחומים של צדק חברתי‪,‬‬
‫דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬יעילות כלכלית והיגוי עירוני‪ .‬על בסיס חידושים אלה צומחות ומתגבשות‬
‫קואליציות הממשל בעיר‪.‬‬
‫בישראל טרם זכה הנושא לבדיקה מעמיקה‪ .‬עד היום לא פותחה תפיסה כוללת המתארת ומסבירה את‬
‫עלייתן‪ ,‬את דפוסי פעולתן ואת השפעתן של קואליציות ממשל עירוניות‪ ,‬וקיים מחסור בתיאוריות‬
‫ובהסברים העוסקים בשותפויות בין המערכת השלטונית לבין המגזר העסקי וההתנדבותי‪ .‬וזו בדיוק מטרת‬
‫החיבור הנוכחי‪ .‬באופן מפורט ארצה לבדוק את התהוותן של קואליציות הממשל‪ ,‬את סוגיהן‪ ,‬את מערכות‬
‫היחסים בין המגזרים המרכיבים אותן ואת משמעותן הפוליטית והחברתית‪ .‬המטרה היא לפתח מסגרת‬
‫חשיבתית ראשונית להתמודדות עם סוגיות אלה‪ ,‬אגב סקירת הספרות הרלוונטית והצגת דוגמאות מספר‬
‫מהעיר הישראלית‪ .‬המסגרת החשיבתית של החיבור מוצגת באיור ‪ 1‬ומסוכמת בטענות הבאות‪.‬‬
‫‪7‬‬
‫א‪ .‬ביסוד הקואליציות העירוניות עומדים חידושים רעיוניים‪ ,‬ובמרכזם גישות נורמטיביות שונות באשר‬
‫לדמותה של העיר מבחינה פוליטית‪ ,‬כלכלית‪ ,‬חברתית ופיסית‪.‬‬
‫ב‪ .‬החידושים הרעיוניים נוצרים בעקבות ההתמודדות של האדם עם התמורות הכלכליות‪ ,‬הטכנולוגיות‪,‬‬
‫החברתיות והתרבותיות המתחוללות סביבו‪ .‬החידושים הם בעצם מענים שנותן האדם לאתגרים ולבעיות‬
‫שמציבות בפניו התמורות‪ .‬המענים לבעיות המבניות משתנים בהתאם לתפיסות העולם של האדם‪ ,‬כלומר‬
‫בהתאם לאינטרסים ולערכים המנחים אותו‪ .‬תפיסת העולם של האדם אומרת באילו בעיות כדאי להתמקד‬
‫ומאילו יש להתעלם‪ ,‬מה צריך ומוצדק לעשות‪ ,‬עם מי רצוי וכדאי ליצור שותפויות‪ ,‬וכיצד יש לפעול במסגרת‬
‫השותפות‪.‬‬
‫ג‪ .‬על בסיס החידושים הרעיוניים נבנות קואליציות ממשל בין ארגוני השלטון ובין ארגוני החברה האזרחית‪,‬‬
‫שתכליתן הגשמת תפיסה רעיונית משותפת‪ ,‬מימוש אינטרסים משותפים ושונים וניצול יעיל יותר של‬
‫המשאבים הפוליטיים‪ ,‬הכלכליים והחברתיים בעיר‪ .‬קואליציות אלה מתגבשות במסגרת דפוסים ארגוניים‬
‫חדשים דוגמת שותפויות בין הון פרטי לציבורי‪ ,‬מינהלות שכונתיות וועדות היגוי שכונתיות‪.‬‬
‫ד‪ .‬במסגרת הקואליציות המתהוות מפותחות שיטות עבודה חדשות בתחומים של התוויית מדיניות ושל‬
‫תכנון וביצוע‪ ,‬ובאורח זה מובנית מחדש הפוליטיקה העירונית ומעוצבת דמותה הכלכלית‪ ,‬הפוליטית‪,‬‬
‫החברתית והפיסית של המערכת העירונית‪.‬‬
‫ה‪ .‬בכל עיר יכולים להתקיים במקביל כמה קואליציות ממשל‪ .‬היחסים ביניהן יכולים להיות מגוונים‪:‬‬
‫השלמה הדדית‪ ,‬הידמות או תחרות‪.‬‬
‫הפרק הראשון של החיבור בוחן את החידושים הרעיוניים בעיר הישראלית שבעקבותיהם נוצרו קואליציות‬
‫הממשל העירוניות‪ .‬הפרק השני מנתח את התמורות המבניות שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‪.‬‬
‫הפרק השלישי מזהה את האינטרסים ואת הערכים שהנחו את אימוץ החידושים הרעיוניים‪ .‬הפרק הרביעי‬
‫מתאר את הטיפוסים השונים של קואליציות ממשל עירוניות‪ ,‬את תהליך התהוותן ואת השפעתן על העיר‪.‬‬
‫הפרק החמישי בוחן את מערכת יחסי הכוחות בין השותפים בקואליציות הממשל‪ .‬הפרק השישי בודק את‬
‫היחסים בין קואליציות ממשל שונות הפועלות בעיר‪ .‬הפרק השביעי דן במשמעויות של קואליציות הממשל‬
‫העירוניות‪.‬‬
‫‪8‬‬
‫פרק ראשון‪ :‬החידושים הרעיוניים שביסוד קואליציות הממשל העירוניות‬
‫הפוליטיקה העירונית בארץ ובעולם הייתה עדה בשלושת העשורים האחרונים לעלייתם של כמה חידושים‬
‫רעיוניים‪ ,‬שהשפיעו השפעה ניכרת על היווצרותן ועל אופיין של קואליציות הממשל העירוניות )לוח ‪.(1‬‬
‫לוח ‪ :1‬החידושים הרעיוניים לפי תחום החידוש‬
‫תחום החידוש‬
‫צדק חברתי על‬
‫בסיס גאוגרפי‬
‫כלכלי‬
‫* חלוקה מחדש * ייעול וחיסכון *הפרדת‬
‫המימון‬
‫של המשאבים באספקת‬
‫הציבורי‬
‫השירותים‬
‫על בסיס‬
‫מאספקת‬
‫גאוגרפי‬
‫השירותים‬
‫פוליטי‪-‬תרבותי * נגישות שווה‬
‫של קבוצות‬
‫מעוטות יכולת‬
‫למוקדי קבלת‬
‫החלטות‬
‫תכנוני‪-‬ארגוני‬
‫* ביזור מנגנוני‬
‫הקצאה‬
‫ומעורבות‬
‫תושבים‬
‫בקבלת‬
‫החלטות‬
‫דמוקרטיה‬
‫השתתפותית‬
‫* ייצוגיות‬
‫* השתתפות‬
‫בקבלת‬
‫החלטות‬
‫* השתתפות‬
‫ביישום‬
‫חברת רווחה‬
‫*חלוקת‬
‫אחריות‬
‫באספקת‬
‫שירותים בין‬
‫הממשלה‬
‫למגזר‬
‫ההתנדבותי‬
‫* ביזור והגברת * ארגונים ללא‬
‫כוונת רווח‬
‫האפקטיביות‬
‫כגורם משלים‬
‫של אספקת‬
‫ואף מחליף את‬
‫השירותים‬
‫המדינה‬
‫באספקת‬
‫שירותים‬
‫יעילות כלכלית‬
‫והצבר הון‬
‫היגוי ושליטה‬
‫עירונית‬
‫* ארגון פעולת‬
‫הרשות על‬
‫בסיס עסקי‬
‫* פיתוח כלכלי‬
‫* השגת‬
‫משאבים‬
‫כלכליים‬
‫ויצירת מקורות‬
‫תעסוקה‬
‫* צמצום‬
‫ההתערבות‬
‫הממשלתית‬
‫בפעילות‬
‫הכלכלית‬
‫* בחירה‬
‫חופשית של‬
‫היזם והצרכן‬
‫* משיכת יזמים‬
‫על ידי הסדרת‬
‫הטבות‬
‫* השבת כושר‬
‫ההיגוי לידי‬
‫הנבחרים‬
‫העירוניים‬
‫* התווית‬
‫מדיניות כוללת‬
‫ויצירת סדרי‬
‫עדיפות‬
‫* דרגולציה‪:‬‬
‫הפרטה‬
‫*ליברליזציה‬
‫* יישום‬
‫אסטרטגי‪:‬‬
‫פיתוח יכולת‬
‫ארגונית‬
‫* תכנון‬
‫אסטרטגי‬
‫לטווח ארוך‬
‫תוך גילוי‬
‫חדשנות‪ ,‬יזמות‬
‫ותיאום‬
‫* מנהיגות‬
‫אסטרטגית‬
‫‪9‬‬
‫לוח ‪ 1‬מציג חמישה חידושים עיקריים‪:‬‬
‫א‪ .‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ .‬חידוש זה מצדד בחלוקה מחדש של המשאבים על בסיס קריטריונים‬
‫גאוגרפיים )מגורים באזור מסוים(‪ ,‬ולאו דווקא על בסיס קריטריונים חברתיים )סטטוס או מעמד(‪ .‬אם כי‬
‫במציאות הייתה חפיפה גדולה בין השניים‪.‬‬
‫ב‪ .‬דמוקרטיה השתתפותית‪ .‬חידוש זה מצדד בחיזוק הדמוקרטיה העירונית על ידי השתתפות תושבים‬
‫בקבלת החלטות‪.‬‬
‫ג‪ .‬חברת רווחה‪ .‬חידוש זה מתבטא במעבר מאספקת שירותי רווחה באופן בלעדי על ידי המדינה למצב שבו‬
‫חלק ניכר של שירותי הרווחה מסופק על ידי ארגונים שלא למטרות רווח הנתמכים על ידי המדינה‪.‬‬
‫ד‪ .‬יעילות כלכלית והצבר הון‪ .‬חידוש זה מצדד בהשתתת ניהול העיר על בסיס עסקי ובפיתוח יזמות כלכלית‪.‬‬
‫ה‪ .‬היגוי ושליטה עירונית‪ .‬חידוש זה מצדד בהגברת כושר השליטה של המערכת הפוליטית העירונית‬
‫באמצעות פיתוח ראייה כוללת של מגוון הבעיות העירוניות‪ ,‬איגום משאבים‪ ,‬תיאום ותכנון לטווח ארוך‪.‬‬
‫חידושים רעיוניים אלה לא נוסחו בדרך כלל במפורש‪ .‬הפוליטיקאים ואנשי המקצוע העדיפו לנסח את‬
‫מטרותיהם באופן פרגמטי‪ ,‬תוך התייחסות לנושאים קונקרטיים‪ .‬הדגש היה על מה שצריך לעשות ועל כיצד‬
‫יש לעשות‪ .‬השאלה מדוע יש לעשות נענתה בדרך כלל בתשובה אינסטרומנטלית‪-‬פונקציונלית‪ ,‬אגב פנייה‬
‫לצרכים‪ ,‬לבעיות‪ ,‬למשימות ולתפקידים‪ .‬בעקבות כך נותרו בדרך כלל התשובות הערכיות‪-‬נורמטיביות‬
‫מובלעות ובלתי מפורשות‪ .‬בירור המשמעויות הנורמטיביות של החידושים מצריך על כן פנייה לרבדים‬
‫ערכיים ומוסריים וחשיפת הכללים שהנחו את מקבלי ההחלטות‪.‬‬
‫‪ .1‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬
‫מפעל שיקום השכונות בישראל‪ ,‬כמו תכנית המלחמה בעוני בארצות הברית ותהליך השיקום בבריטניה‬
‫ובקנדה‪ ,‬שאף לשפר את התנאים החברתיים ואת תנאי המגורים של המתגוררים בשכונות שהוגדרו‬
‫כטעונות התערבות‪ .‬ביסוד המפעל עמדה גישה נורמטיבית‪ ,‬אף שזו לא נוסחה במפורש‪ ,‬של צדק חלוקתי‪.‬‬
‫גישה זו שאפה לצמצם את ממדי העוני על ידי חלוקה מחדש של המשאבים בין אזורים גאוגרפיים‪ ,‬תוך מתן‬
‫עדיפות לאזורים פחות מבוססים בעיר‪ ,‬על ידי הגדלת הנגישות של התושבים באזורים הבלתי מבוססים‬
‫למוקדי הכוח הפוליטיים ועל ידי ביזור סמכויות מסוים לארגונים שקמו בשכונות המיועדות לשיקום‪.‬‬
‫ההנחה הייתה שמרבית המתגוררים ביחידה הגאוגרפית שייכים לקבוצות חברתיות הראויות לתמיכה‬
‫ולסיוע‪ .‬בחירת האזורים שהיו זכאים לחלוקה מחדש הודרכה על ידי קריטריונים של צורך חברתי‪-‬כלכלי‬
‫)קריטריונים חברתיים וכלכליים(‪ ,‬אם כי בפועל היו לעתים התערבויות פוליטיות שגרמו לחריגות‬
‫מהקריטריונים שנקבעו‪ .‬האזורים שנבחרו היו זכאים לסיוע מוגבר בתחומים פיסיים וחברתיים‪ ,‬ובעקבות‬
‫כך חולקו מחדש המשאבים העירוניים‪ .‬במפעל השיקום בארץ חולקו מחדש בשלב הראשון שירותים‬
‫ציבוריים )בעיקר חינוך‪ ,‬תרבות‪ ,‬בריאות ורווחה(‪ ,‬משאבי תשתית )דרכים‪ ,‬קווי ביוב‪ ,‬ניקוז‪ ,‬תאורה‬
‫‪10‬‬
‫ומתקנים( ומשאבי דיור‪ .‬בשלב השני חולקו מחדש משאבים בתחום הייצור והושם דגש על פיתוח כלכלי‬
‫במטרה להעלות את רמת הרווחה‪.‬‬
‫‪ .2‬דמוקרטיה השתתפותית‬
‫לצד מפעל השיקום החלו להתפתח בערי ישראל דגמים חדשים של מינהל מקומי )מינהלות שכונה‪ ,‬מינהלים‬
‫קהילתיים‪ ,‬מינהלות רובע‪ ,‬מועצות מתנ"סים(‪ ,‬שבמרכזם תפיסה נורמטיבית המצדדת בביזור סמכויות‬
‫ובמעורבות תושבים בקבלת החלטות בנוגע לאספקת השירותים ולעיצוב פני העיר‪ .‬בהתאם לגישה זו נתפסה‬
‫מעורבות התושבים כתכלית לכשעצמה‪ ,‬היינו‪ ,‬חיזוק הדמוקרטיה העירונית‪ ,‬וכאמצעי לשיפור האפקטיביות‬
‫והיעילות של אספקת השירותים ושל התכנון העירוני‪ .‬בניגוד לגישה של צדק חלוקתי על בסיסי גאוגרפי‪,‬‬
‫שאפה גישה זו לשתף את התושבים בכל אזורי העיר‪ ,‬מבוססים ובלתי מבוססים‪ ,‬בתהליכי קבלת ההחלטות‬
‫הקשורים לאספקת שירותים מוניציפליים‪ .‬הדמוקרטיה ההשתתפותית באה לידי ביטוי בשלושה‬
‫מאפיינים‪:‬‬
‫א‪ .‬ייצוג ‪ -‬מתן ייצוג לקבוצות חברתיות שונות בקהילה‪ ,‬ולאינטרסים שונים‪ ,‬אגב קיום בחירות שכונתיות‪.‬‬
‫ב‪ .‬השתתפות בקבלת החלטות ‪ -‬השתתפות של נציגי הקהילה בתהליכי קבלת החלטות ברמה השכונתית‬
‫והעירונית‪ .‬בחלק מהנושאים‪ ,‬בעיקר בנושאים חברתיים מקומיים‪ ,‬תיתכן אף קבלת החלטות על ידי נציגי‬
‫התושבים בלי מעורבות של הממסד‪.‬‬
‫ג‪ .‬השתתפות ביישום ההחלטות ‪ -‬מעקב ובקרה אחר יישום ההחלטות והשתתפות פעילה ביישום חלק‬
‫מההחלטות )חסון‪.(1989 ,‬‬
‫הדגם של דמוקרטיה השתתפותית שונה מדגם ההשתתפות המתגונן והמרגיע )פריקת קיטור(‪ ,‬שאפיין את‬
‫מעורבות התושבים בישראל עד כה‪ .‬בדגם המתגונן נעשה שיתוף התושבים בשלב מאוחר בתהליך קבלת‬
‫ההחלטות‪ ,‬לעתים לאחר שההחלטות והתכניות כבר גובשו )ורנסקי ואלתרמן‪ .(1994 ,‬ההתגוננות התגלתה‬
‫לעתים בקונפליקטים מקומיים‪ ,‬שבאמצעותם ביטאו התושבים את מחאתם נגד החלטות הממסד‪ .‬הדגם‬
‫המרגיע נטה לרצות את דעת הקהל‪ ,‬להתיר לציבור לפרוק קיטור באמצעות שיתוף‪ ,‬דיונים ציבוריים‪,‬‬
‫משאלים לא מחייבים ותערוכות‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬בדגם של דמוקרטיה השתתפותית התושבים מעורבים‬
‫בתהליך קבלת ההחלטות באופן פעיל‪ ,‬ולעתים הם אלה שיוזמים את ההחלטות‪.‬‬
‫‪ .3‬חברת רווחה‬
‫מאמצע שנות השבעים התהדק שיתוף הפעולה בין השלטון לארגונים התנדבותיים הפועלים שלא למטרת‬
‫רווח‪ .‬בהדרגה נטלו עליהם ארגונים אלה משימות ותפקידים של אספקת שירותים ציבוריים אשר בעבר‬
‫סופקו על ידי הממשלה‪ .‬החידוש הרעיוני אינו בסוג הארגונים; אלה צמחו לצד מדינת הרווחה לאחר‬
‫מלחמת העולם השנייה‪ ,‬וקיימו פעולות של עזרה עצמית לאורך תקופה ארוכה‪ .‬החידוש הרעיוני הוא‬
‫בשימוש בארגונים אלה כגורם משלים ואף מחליף למדינת הרווחה על ידי יצירת חלוקת עבודה בין‬
‫הממשלה לארגונים וולונטריים‪ .‬ביסוד התפתחות זו‪ ,‬כפי שמציין קרמר‪" ,‬מונח עיקרון מנחה במנהל ציבורי‬
‫של הפרדת המימון מאספקת השירותים‪ ,‬כפי שהדבר מתבטא במסירה בהסכם קבלני‪ ,‬וזהו גם הבסיס‬
‫לכמה מצורות ההפרטה" )קרמר‪.(13:1993 ,‬‬
‫‪11‬‬
‫במדינות המערב מסמנת ההופעה של ארגונים אלה את המעבר לתקופה פוסט‪-‬ביורוקרטית ולעתים את‬
‫המעבר ממדינת הרווחה לחברת הרווחה )‪ .(Offe and Preuss, 1991‬בישראל מעידה מגמה זו‪ ,‬כפי שכותב‬
‫קטן‪ ,‬על יצירתה של "זירת רווחה מעורבת ומגוונת יותר‪ ,‬שבה נוטלים חלק‪ ,‬במידות שונות של עצמה‬
‫ובתמהילים שונים של קשר הדדי‪ ,‬מגזרים שונים‪ :‬הממשלה‪ ,‬ארגונים וולונטריים‪ ,‬ארגונים פרטיים‪-‬‬
‫עסקיים‪ ,‬מקומות עבודה ומערכות לא פורמליות" )קטן‪.(1994 ,‬‬
‫‪ .4‬יעילות כלכלית והצבר הון‬
‫מאמצע שנות השבעים אימץ השלטון המקומי במערב את הגישה של יזמות כלכלית‪ .‬בגישה זו נכללו שני‬
‫מרכיבים‪ :‬ארגון מחדש של פעילות השלטון המקומי על בסיס עסקי ומעבר מגישה המתרכזת באספקת‬
‫שירותים לגישה העוסקת גם בפיתוח כלכלי )‪ .(Harvey, 1989‬בישראל החל המעבר להסתמן באמצע שנות‬
‫השמונים )רזין‪ .(1991 ,‬בשלב הראשון הדגש הושם על הניהול העסקי‪ ,‬כלומר על 'העיר כעסק' ולאו דווקא‬
‫כיזם )פלזנשטיין‪ .(1994 ,‬בשלב השני‪ ,‬שהחל בראשית שנות התשעים‪ ,‬החלו להיווצר שותפויות בין השלטון‬
‫המקומי והמגזר העסקי בתחום הפיתוח הפיסי והכלכלי )חסון וחזן‪ ,‬עתיד לצאת(‪ .‬בשונה מהגישות‬
‫הקודמות‪ ,‬המדגישות את נושאי הצדק החברתי והדמוקרטיה העירונית‪ ,‬גישה זו מדגישה את ההיבטים של‬
‫יעילות כלכלית‪ ,‬חיסכון והצבר הון‪.‬‬
‫פעילות חופשית של גורמי השוק היא על פי גישה זו תנאי הכרחי לצמיחת העיר ולהתפתחותה‪ ,‬ולכן על‬
‫השלטונות לסייע בידי בעלי עסקים‪ .‬אחת הדרכים בסיוע היא הסרת מחסומים ומגבלות ביורוקרטיות‪-‬‬
‫פוליטיות‪ ,‬היוצרים קושי בפעולת השוק‪ .‬דרך אחרת היא תמרוץ ישיר של בעלי עסקים באמצעות השתתפות‬
‫בהשקעות ומתן פטור ממסים עירוניים‪ .‬דרך נוספת היא מיתון המעורבות של השלטון בתחום הכלכלי‬
‫והפרטת חברות ופעילויות של המגזר הציבורי‪ .‬הבחירה החופשית של הפירמות והצרכנים מאפשרת יעילות‬
‫מרבית בהתמקמות הפירמות על פני המרחב‪ ,‬ומאפשרת לאזרח לבחור באופן חופשי בין ספקי שירותים על‪-‬‬
‫פי טעמיו ועל‪-‬פי יכולתו הכלכלית‪ .‬שיפור פעילות הרשות המקומית מחייב על פי גישה זו ללמוד מהמגזר‬
‫העסקי‪ ,‬לאמץ את שיטותיו ולארגן על פי עקרונותיו את אספקת השירותים וניהול הנכסים של הרשות‬
‫המקומית‪.‬‬
‫‪ .5‬היגוי ושליטה עירונית‬
‫על רקע המשברים הכלכליים‪ ,‬החברתיים והאידיאולוגיים‪-‬פוליטיים שהתחוללו בעיר התגבשה ברשויות‬
‫המקומיות במקומות שונים בעולם גישה חדשה המצדדת בהגברת כושר ההיגוי והשליטה של הדרג הפוליטי‬
‫והמינהלי הבכיר‪ .‬על פי גישה זו‪ ,‬המכונה חשיבה ותכנון אסטרטגי‪ ,‬תפקידה העיקרי של הרשות הוא ליזום‬
‫את הפיתוח העירוני ולא להיגרר אחריו‪ .‬במחקרו על יחידות התכנון האסטרטגיות בערי ישראל מונה ג'אנר‪-‬‬
‫קלאוזנר )‪ (Janner-Klausner, 1944‬כמה תכונות יסוד‪ :‬לימוד הסביבה‪ ,‬חדשנות‪ ,‬מקוריות‪ ,‬יזמות‪,‬‬
‫מנהיגות‪ ,‬ראייה כוללת לטווח ארוך ולמידה מתמדת‪ .‬לצד אלה מודגשים מרכיבים נוספים של ביזור‬
‫סמכויות ודמוקרטיה עירונית‪.‬‬
‫החשיבה האסטרטגית‪ ,‬כפי שכותב סטיוארט )‪ ,(Stewart, 1986‬מתפרסת על פני רבדים מספר‪ .‬ברובד‬
‫הפוליטי פירוש הדבר בחירה אסטרטגית )‪ (strategic choice‬בין אופציות שונות‪ .‬פירושו של דבר הוא‬
‫‪12‬‬
‫שהפוליטיקאים ייצרו סדר עדיפויות בכל הנוגע לנושאים שבהם תעסוק הרשות בעתיד‪ ,‬ויעמידו את‬
‫המשאבים הפיננסיים והארגוניים הנחוצים למימושו‪ .‬ברובד המינהלי פירוש הדבר הוא יישום אסטרטגי‬
‫)‪ ,(strategic implementation‬כלומר פיתוח מבנה ארגוני‪ ,‬יכולת ארגונית ותרבות ארגונית הדרושים‬
‫למימוש הבחירה האסטרטגית‪ .‬ברובד התכנוני פירוש הדבר הוא תכנון אסטרטגי )‪,(strategic planning‬‬
‫שתכליתו קידום המטרות שנבחרו‪ ,‬תוך התחשבות בצרכים ובהזדמנויות הקיימים בסביבה ושימוש מושכל‬
‫במשאבים השונים של הארגון‪ .‬פיתוח החשיבה האסטרטגית ברבדים השונים מחייב מנהיגות אסטרטגית‬
‫)‪ (strategic leadership‬שתוכל להעלות רעיונות חדשים ולהנחילם לכלל המערכת‪.‬‬
‫הצורך בחשיבה אסטרטגית משקף תפיסה חדשה של תפקיד הרשות המקומית‪ .‬במקום גורם העוסק באופן‬
‫ישיר באספקת שירותים מייעדת התפיסה לרשות תפקיד של מאפשר‪ .‬במסגרת חשיבה זו הרשות המקומית‬
‫אמורה לפעול לא רק בתחומים המסורתיים שהוקצו לה במסגרת החוק‪ ,‬אלא גם בתחומים שבהם לא‬
‫עסקה בעבר‪ ,‬אגב שיתוף פעולה עם המגזר הפרטי בתחום הפיתוח הכלכלי ועם ארגוני מתנדבים בתחום‬
‫הפיתוח החברתי )‪ .(Leach, 1991‬גישה זו מצביעה על דרך ביניים שבין בחירה חופשית של הפרט להכוונה‬
‫מסוימת מצד השלטון‪ .‬היא משקפת התפכחות מסוימת מהאידיאולוגיה של הימין החדש‪ ,‬ששלטה בכיפה‬
‫מאז סוף שנות השבעים‪ ,‬ולפיה מנגנון השוק ובחירה חופשית של הציבור לצד התערבות מינימלית מצד‬
‫הממשלה יוכלו להבטיח את הרווחה המרבית לחלקים גדולים של הציבור‪ .‬יחד עם זאת היא מתנגדת‬
‫למעורבות יתר של הממשלה בתחומים אזרחיים וכלכליים‪ .‬גישה זו מציינת תרבות פוליטית חדשה‪:‬‬
‫"תרבות של שירות לציבור"‪ ,‬הדוגלת בביזור סמכויות‪ ,‬בהפרטה‪ ,‬בשותפות בין הון ציבורי לפרטי‪ ,‬במחויבות‬
‫ציבורית גבוהה יותר של פוליטיקאים לציבור ובמעורבות של הציבור בקבלת החלטות ;‪(Stewart, 1991‬‬
‫)‪.Clark and Stewart, 1993‬‬
‫פרק שני‪ :‬התמורות המבניות שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬
‫החידושים הרעיוניים לא התהוו בחלל ריק‪ .‬הם צמחו על רקע של תמורות מבניות שהתחוללו בחברה‪,‬‬
‫בכלכלה ובפוליטיקה העירונית‪ .‬תמורות אלה היו תנאי הכרחי אף כי לא מספיק לצמיחת חידושים של צדק‬
‫חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬חברת רווחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי ושליטה‬
‫עירונית‪ .‬לוח ‪ 2‬מציג את השפעת התמורות המבניות על החידושים הרעיוניים השונים‪.‬‬
‫‪ .1‬התמורות שביסוד הגישה של צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬
‫‪13‬‬
‫הגישה של צדק חברתי על בסיסי גאוגרפי‪ ,‬שהתהוותה בארץ ובמקומות אחרים בעולם‪ ,‬צמחה על רקע של‬
‫מספר תמורות מבניות שהתחוללו בעיר‪.‬‬
‫א‪ .‬תהליכים עירוניים מתמשכים של התבלות מבנים ישנים או נסיגה ברמה של מרקמים ומבנים קיימים‬
‫בשל פיתוח מרקמים והקמת מבנים חדשים ומודרניים יותר‪.‬‬
‫ב‪ .‬גידול הפערים הכלכליים בין תושבי העיר בשל נגישות שונה לאמצעי הייצור ובשל תגמול שונה במערכת‬
‫התעסוקה ובעקבותיהם היווצרות תהליכי היבדלות חברתית וקיטוב מרחבי‪.‬‬
‫ג‪ .‬מדיניות רווחה‪ ,‬שבמרכזה עומדת מחויבות הממשלה לכלל אזרחיה‪ ,‬ובמיוחד לקבוצות חלשות בחברה‪.‬‬
‫ד‪ .‬צמיחת גישות שתפניות בתחום התכנון והמינהל הציבורי‪.‬‬
‫הגישה של קידום צדק חברתי באמצעות התערבות מרחבית למען קבוצות נזקקות בלטה בישראל עוד לפני‬
‫הקמת המדינה‪ .‬היא נמשכה בימי המדינה עם הקמת השיכונים הציבוריים בשנות החמישים והשישים עבור‬
‫קבוצות מעוטות יכולת‪ .‬כיוון שהשיכונים נבנו מלכתחילה בתקן נמוך עם תשתית בלתי מפותחת ואוכלסו‬
‫לרוב על ידי אוכלוסיות חלשות‪ ,‬היה צורך לשוב ולהתערב על מנת לספק לתושבים משאבים חברתיים‬
‫ותנאי דיור נאותים‪ .‬תהליכים מבניים אלה היו תנאי הכרחי אך לא מספיק לנקיטת מדיניות שיקום‪ .‬מה‬
‫שנדרש בנוסף היה מחויבות ערכית של השלטון להגביר את הצדק החברתי על ידי התערבות באזורים‬
‫גאוגרפיים‪ .‬מחויבות ערכית זו יכלה לנבוע מסיבות שונות‪ :‬מערכת הערכים הבסיסיים של השלטון או‬
‫מחויבות אלקטוראלית לציבור בוחרים‪ .‬במפעל שיקום השכונות בישראל קיימת נטייה להדגיש את‬
‫המחויבות של ראש הממשלה לשעבר מנחם בגין לציבור בוחריו בשכונות המצוקה ובעיירות הפיתוח‬
‫)‪.(Alterman, 1992‬‬
‫‪ .2‬התמורות שביסוד החידוש של דמוקרטיה השתתפותית‬
‫מחקרים שנערכו במקומות שונים בעולם זיהו כמה תמורות מבניות שהשפיעו על אימוץ התפיסה של‬
‫דמוקרטיה עירונית השתתפותית‪.‬‬
‫א‪ .‬גידול מתמשך של הערים וקושי גובר באספקת שירותים מהמרכז‪ .‬התרחבות העיר לוותה בהשגות‬
‫גוברות מצד הציבור על רמת השירותים ועל אופן אספקתם‪.‬‬
‫לוח ‪ :2‬התמורות המבניות שביסוד החידושים הרעיוניים‬
‫חברת רווחה‬
‫יעילות כלכלית‬
‫והצבר הון‬
‫התמורות‬
‫המבניות‬
‫צדק חברתי על‬
‫בסיס גאוגרפי‬
‫דמוקרטיה‬
‫השתתפותית‬
‫תמורות‬
‫דמוגרפיות‪,‬‬
‫חברתיות‬
‫וסביבתיות‬
‫* היבדלות‬
‫חברתית‬
‫* הזדקנות‬
‫מרקמים‬
‫אורבניים‬
‫והתבלות‬
‫מבנים‬
‫* גידול מתמשך * גידול מתמשך * גידול‬
‫באבטלה‪ ,‬פער‬
‫של העיר וחוסר בביקוש‬
‫לשירותי רווחה חברתי‪,‬‬
‫יכולת לנהלה‬
‫התבלות‬
‫ומחסור‬
‫מהמרכז‬
‫מבנים‪ ,‬צורך‬
‫במשאבים‬
‫* גידול‬
‫בפיתוח עירוני‬
‫ציבוריים‬
‫ההתעניינות‬
‫וכלכלי‬
‫הציבורית‬
‫בנושאים של‬
‫שימושי קרקע‪,‬‬
‫שירותים‬
‫היגוי ושליטה‬
‫עירונית‬
‫* היווצרות‬
‫בעיות ושינויים‬
‫מהירים‬
‫בצרכים‬
‫ובטעמים‬
‫המחייבים‬
‫תשובה מהירה‬
‫מצד הרשות‬
‫‪14‬‬
‫ציבוריים‬
‫ואיכות‬
‫הסביבה‬
‫* הצבר גמיש‬
‫* פער גדל בין‬
‫* גידול הפערים * פער גדל בין‬
‫תביעות הציבור תביעות הציבור וניידות‬
‫בין קבוצות‬
‫גאוגרפית‬
‫לבין יכולת‬
‫לבין יכולת‬
‫האוכלוסייה‬
‫גבוהה‬
‫השלטון‬
‫השלטון‬
‫בעיר‬
‫* מעבר‬
‫המקומי לספקן המרכזי‬
‫לכלכלה פוסט‪-‬‬
‫‪ -‬ניסיון לגייס והמקומי‬‫לספקן‪ --‬ניסיון תעשייתית‬
‫תמיכה‬
‫* הגדלת‬
‫להעביר חלק‬
‫פוליטית‬
‫האחריות של‬
‫מהנטל של‬
‫וכלכלית של‬
‫מדינת הרווחה הרשויות בלי‬
‫הציבור‬
‫הגדלה של‬
‫לגורמים‬
‫כמות‬
‫וולונטריים‬
‫המשאבים‬
‫* התמעטות‬
‫משאבי הרשות‬
‫לצד גידול‬
‫בתחומי‬
‫פעילותה‬
‫תמורות‬
‫כלכליות‬
‫תמורות‬
‫אידיאולוגיות‬
‫ופוליטיות‬
‫* אימוץ‬
‫מדיניות רווחה‬
‫שבמרכזה‬
‫מחויבות‬
‫לקבוצות‬
‫חלשות‬
‫* היחלשות‬
‫הלגיטימציה‬
‫של השלטון‬
‫ועליית גישות‬
‫פופוליסטיות‬
‫* אימוץ‬
‫אידיאולוגיות‬
‫ניאו‪-‬שמרניות‬
‫המתנגדות‬
‫למדינת‬
‫הרווחה‬
‫* אימוץ‬
‫אידיאולוגיות‬
‫ניאו‪-‬שמרניות‬
‫)בחירה‬
‫חופשית ונסיגה‬
‫ממדיניות‬
‫רווחה(‬
‫* אימוץ‬
‫אידיאולוגיות‬
‫ליברליות‬
‫המדגישות את‬
‫תפקיד הרשות‬
‫כגורם מאפשר‬
‫הנזקק‬
‫לשותפים‬
‫תמורות‬
‫מינהליות‬
‫* עליית גישות‬
‫שתפניות‬
‫בתחום התכנון‬
‫והמינהל‬
‫הציבורי‬
‫* עליית גישות‬
‫שתפניות‬
‫בתחום התכנון‬
‫והמינהל‬
‫הציבורי‬
‫* אימוץ גישות‬
‫של כלכלה‬
‫מעורבת‬
‫* אימוץ גישות‬
‫הנהוגות במגזר‬
‫הפרטי‬
‫* אימוץ גישות‬
‫הנהוגות במגזר‬
‫הפרטי‬
‫במקרים רבים התלוננו התושבים על תשלום מסים בלי לקבל תמורה נאותה בתחום השירותים‪ .‬על רקע זה‬
‫נוצרו משברים פוליטיים‪ ,‬כלכליים ומינהליים בעיר )‪.(Dente and Regonini, 1980‬‬
‫ב‪ .‬משבר פוליטי‪-‬כלכלי בעיר‪ .‬המשבר הפוליטי‪-‬כלכלי בא לידי ביטוי בהיחלשות הלגיטימציה של השלטון‬
‫בשל העדר המשאבים הנחוצים לסיפוק צורכיהם של התושבים‪ .‬בישראל‪ ,‬כמו במדינות מערביות אחרות‪,‬‬
‫הועמק המשבר בשל הנסיגה המתמשכת של הממשלה מתכניות חברתיות )דורון וקרמר‪ .(1992 ,‬על רקע זה‬
‫הועלו לעתים קרובות טענות נגד פוליטיקאים שלא קיימו את הבטחותיהם לבוחרים )חסון‪.(1994 ,‬‬
‫ג‪ .‬משבר ניהולי ותכנוני‪ .‬המשבר הניהולי והתכנוני בא לידי ביטוי בחוסר היכולת של אנשי מינהל ותכנון‬
‫עירוני לתפקד כראוי‪ ,‬לחוש את צורכי התושבים‪ ,‬לתכנן לפי צורכי הציבור ולספק את השירותים הדרושים‪.‬‬
‫על רקע זה הועלו לעתים קרובות טענות נגד ביורוקרטים ומתכננים‪ ,‬המנותקים מהציבור ואינם מודעים‬
‫לצרכיו )‪.(Dente and Regonini, 1980‬‬
‫ד‪ .‬תהליכים חברתיים‪ .‬מאז שנות השישים והשבעים גדלה מעורבות הציבור בעניינים מקומיים‪ ,‬ובמיוחד‬
‫בנושאים הקשורים לאיכות החיים‪ .‬ביטוי בולט למגמה הזו הוא המגוון הרחב של ארגונים מקומיים‬
‫‪15‬‬
‫שהופיעו בעיר בשנים האחרונות‪ :‬ועדים שכונתיים‪ ,‬קבוצות לחץ‪ ,‬ארגוני אד הוק לפתרון בעיות מקומיות‬
‫וועדי היגוי‪ .‬אחת התופעות המרתקות היא ההופעה של מגוון רחב של תנועות וארגונים חברתיים הפועלים‬
‫לצמצום פערים בין קבוצות חברתיות ובין המינים‪.‬‬
‫ה‪ .‬לצד הסיבות הכלליות נוספה בישראל סיבה מקומית‪ :‬גידול בעצמאות התקציבית של הרשויות‬
‫המקומיות‪ .‬בשנים האחרונות גדלה ההסתמכות של הרשויות המקומיות בישראל על מקורות עצמיים‬
‫מרמה של כ‪ -30‬אחוזים בראשית שנות השמונים לרמה של ‪ 66‬אחוזים בסוף שנות השמונים‪ .‬הסיבה‬
‫העיקרית לשינוי הייתה העלאת דמי הארנונה למגורים‪ .‬במקביל ירד משקלן של ההכנסות המועברות‬
‫מהממשלה ושל דמי המענק הכללי מ‪ -38‬אחוזים בראשית שנות השמונים ל‪ -12‬אחוזים בסוף שנות‬
‫השמונים )קלכהיים‪ ;38:1987 ,‬הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה‪ .(68 :1993 ,‬התוצאה הייתה נטייה לחפש‬
‫מקורות מימון חדשים וחלופיים לאלה של השלטון המרכזי‪ ,‬וליצור קואליציות חדשות עם הציבור על מנת‬
‫למתן לחצים ולהגדיל את המשאבים‪ .‬מגמות אלה לא התפרסו באופן אחיד על פני היישובים בשל השונות‬
‫הרבה במידת העצמאות של הרשויות‪ .‬לרשות הרשויות העצמאיות עומדים יותר משאבים לצורך פיתוח‬
‫דגמים של מעורבות תושבים‪ ,‬ולכן יכולתן להיענות לתביעות הציבור ולממש את תכלית השותפות גבוהה‬
‫יותר מהרשויות הפחות מבוססות‪.‬‬
‫התהליכים הכלכליים‪ ,‬הפוליטיים והחברתיים יצרו תשתית להופעתן של קואליציות חדשות בין השלטון‬
‫לציבור‪ .‬הבעיה הניהולית המרכזית בערים הגדולות בישראל‪ :‬ירושלים‪ ,‬תל אביב‪ ,‬ראשון לציון ונתניה‪ ,‬היא‬
‫כיצד לשרת את העיר שגדלה במהירות‪ .‬בעיה ניהולית זו הוחרפה על רקע הריחוק הגובר בין נותני‬
‫השירותים לתושבים ובשל תחושה של ניכור מצד הציבור כלפי השלטון העירוני‪ .‬ראשי הערים מודעים כיום‬
‫להתפשטות אווירה של חוסר אמון מצד הציבור במנהיגיו‪ ,‬להעדר תקשורת כנה ולקושי הכרוך בשליטה‬
‫בעיר הגדלה במהירות בלי שלשלטון יהיו האמצעים הנאותים לספק את צורכי הציבור‪ .‬על רקע בעיות אלה‬
‫גברה הנטייה של השלטון המקומי ליצור ארגונים חדשים שישמשו מוקדי תקשורת בין הציבור לשלטון‪,‬‬
‫יאפשרו לתושבים להביע את דעתם ולהשתתף בקבלת החלטות‪ ,‬ובה בעת יאפשרו לשלטון להתקרב לציבור‪,‬‬
‫לדעת מה מתרחש‪ ,‬לספק שירות מותאם יותר ולשלב את המנהיגות המקומית במערכת העירונית‪ .‬במילים‬
‫אחרות‪ ,‬השלטון המקומי היה מוכן לאפשר לתושבים להשפיע‪ ,‬וכך להבטיח את מימוש האינטרסים‬
‫העירוניים‪ .‬זו היא בתמציתה הגישה הניאו‪-‬קורפורטיסטית‪ ,‬המשלבת בין עקרונות אינסטרומנטליים של‬
‫שמירת שליטה לעקרונות חברתיים של קידום הדמוקרטיה העירונית )חסון‪.(1994 ,‬‬
‫מגמת הדמוקרטיזציה בעיר הישראלית מתנגשת במבנה הכוח הקיים ובמסורות הצנטרליסטיות‬
‫המאפיינות את השלטון המרכזי והמקומי‪ .‬חלק גדול מההחלטות מתקבלות במשרדי הממשלה‪ ,‬והסמכויות‬
‫והמשאבים של הרשות המקומית מוגבלים‪ .‬גם הציבור נעדר מסורת של מעורבות פעילה‪ .‬חלק גדול‬
‫מהתושבים בא מארצות לא דמוקרטיות במזרח אירופה ובמזרח התיכון בלי ניסיון רב במערכות‬
‫דמוקרטיות או בלי מודעות לזכויות ולחובות של האזרחים‪ .‬על רקע זה נתקל מימוש התפיסה של‬
‫דמוקרטיה עירונית במחסומים רבים‪.‬‬
‫‪ .3‬התמורות שביסוד החידוש של חברת רווחה‬
‫‪16‬‬
‫מאמצע שנות השבעים ניכרת מגמה של דעיכת המונופול של מדינת הרווחה על אספקת שירותים‪ ,‬ומנגד‬
‫מסתמנת עלייתם של גופים חוץ ממשלתיים הפעילים בנושא‪ .‬ארגונים אלה הוכיחו רמה גבוהה של‬
‫אפקטיביות במקומות שבהם התקשה המשטר לספק שירותים )חלק גדול ממדינות אפריקה( או במקומות‬
‫שבהם נוצרו צרכים חדשים שהמשטר לא רצה או לא יכול היה לספקם )מדינות מפותחות במערב(‪ .‬כמה‬
‫סיבות חברו להעברת תפקידי רווחה מהמדינה לחברה האזרחית‪.‬‬
‫א‪ .‬גידול מתמשך בביקוש לשירותי רווחה ומחסור במשאבים ציבוריים‪.‬‬
‫ב‪ .‬פער גדל בין תביעות הציבור לבין יכולת השלטון המרכזי והמקומי לספקן‪ .‬בעקבות זאת נעשה ניסיון‬
‫להעביר חלק מהנטל של מדינת הרווחה לגורמים וולונטריים‪.‬‬
‫ג‪ .‬אימוץ אידיאולוגיות ניאו‪-‬שמרניות המתנגדות למדינת הרווחה‪ ,‬ובעקבות זאת מאמץ מצד המדינה‬
‫להשתחרר מתפקידים הקשורים בשירותי הרווחה‪.‬‬
‫ד‪ .‬אימוץ גישות של כלכלה מעורבת המצדדות בשיתוף פעולה בין השלטון לארגוני החברה האזרחית‬
‫באספקת שירותים‪.‬‬
‫בישראל‪ ,‬בניגוד לרוב המדינות באירופה ובצפון אמריקה‪ ,‬המגזר הוולונטרי היה קיים לפני שקמה מדינת‬
‫ישראל‪ .‬ארגונים וולונטריים מילאו תפקיד חשוב בבניין הארץ בשנים שקדמו להקמת המדינה‪ ,‬והמדינה‬
‫צמחה במידה רבה מתוכם‪ .‬אולם עם הקמת המדינה הועברו אליה רוב התפקידים של הארגונים‬
‫הוולונטריים‪ .‬מאמצע שנות השבעים ניכרת מגמה של הישענות גוברת של המדינה על ארגונים וולונטריים‪.‬‬
‫הדבר מתבטא בטיפוח ארגונים וולונטריים‪ ,‬בהעברת פונקציות רווחה שסופקו בעבר על ידי השלטון‬
‫לארגונים אלה‪ ,‬ובמימון מסוים של הארגונים על ידי מוסדות השלטון‪ .‬באופן זה הוקמו ארגונים ומוסדות‬
‫מתמחים לטיפול במגזרים חלשים באוכלוסייה‪ :‬ילדים מוכים ונפגעי ניצול מיני‪ ,‬נשים מוכות‪ ,‬קשישים‬
‫הזקוקים לתמיכה‪ ,‬מתמכרים לסמים‪ ,‬חולים במחלות מסוימות‪ .‬מוסדות אחרים הוקמו על מנת לקדם‬
‫נושאים ושירותים המכוונים לכלל האוכלוסייה‪ .‬על אלה ניתן למנות את המתנ"סים ומרכזים קהילתיים‬
‫אחרים העוסקים בשירותי חינוך בלתי פורמליים ומשתתפים במשימות כמו קליטת עלייה‪.‬‬
‫‪ .4‬הגורמים שביסוד החידוש של יעילות כלכלית והצבר הון‬
‫גישה זו הושפעה מסדרה של תמורות כלכליות‪ ,‬אידיאולוגיות ופוליטיות‪.‬‬
‫א‪ .‬המעבר בכלכלה העולמית להצבר הון גמיש‪ .‬הכלכלה העולמית מתאפיינת בשלב הנוכחי בדגם ייצור‬
‫חדש‪ ,‬המכונה הצבר הון גמיש )‪ .(Harvey, 1989; Storper and Scott, 1989‬הגמישות מתבטאת במפעלים‬
‫כלכליים המסוגלים להתאים את עצמם במהירות לביקושים ולמצבים משתנים‪ .‬המפעלים הכלכליים‬
‫החדשים הם קטנים‪ ,‬מתוחכמים‪ ,‬מבוססים על טכנולוגיות ייצור ושירות גמישות ועל ארגון לא היררכי של‬
‫העבודה‪ .‬הם מייחסים חשיבות רבה לקשר הדוק עם השוק ולאופי המקום‪ :‬רמת השירותים‪ ,‬התמיכה‬
‫הפוליטית‪-‬כלכלית והרכב שוק העבודה‪ .‬תכונות אלה מאפשרות‪ ,‬ולעתים אף מחייבות‪ ,‬מידה גבוהה של‬
‫ניידות גאוגרפית על מנת לנצל הזדמנויות חדשות שנפתחות‪ .‬גורם נוסף המסייע בניידות הגאוגרפית היא‬
‫הירידה בהוצאות ההובלה‪ .‬המשמעות של ניידות גאוגרפית גבוהה היא שהבדלים קטנים יחסית בין‬
‫מקומות‪ ,‬כגון‪ :‬היצע עובדים‪ ,‬תשתית פיסית או כלכלית‪ ,‬משאבים‪ ,‬סובסידיות והתערבות השלטון‪ ,‬כל אלה‬
‫עשויים להשפיע במידה רבה על החלטות המיקום של הפירמה‪ .‬הסכמי הסחר והסרת המכסים עתידים‬
‫‪17‬‬
‫להגביר את ניידות ההון ובעקבות זאת להחריף את התחרות בין יישובים‪ .‬לכן יישובים שמעוניינים למשוך‬
‫משקיעים וצרכנים צריכים להיערך מחדש בתחום הארגוני ובתחום הפיתוח העירוני‪.‬‬
‫ב‪ .‬המעבר מכלכלה תעשייתית לכלכלה פוסט‪-‬תעשייתית‪ .‬התחרות על משיכת יזמים ועסקים החריפה בשל‬
‫השפל הכלכלי שאליו נקלעה הכלכלה העולמית מאמצע שנות השבעים‪ .‬היציאה מהשפל‪ ,‬שהחלה באמצע‬
‫שנות השמונים‪ ,‬לוותה בשינוי המבנה התעסוקתי שעיקרו מעבר מתעסוקה בתעשייה לתעסוקה בשירותים‪,‬‬
‫בעיקר בשירותים פיננסיים‪ ,‬בשירותי מידע ובנכסי דלא ניידי‪ .‬המעבר לווה באבדן מקומות עבודה ובאבטלה‬
‫גבוהה בעיר‪ ,‬והעלה את הצורך בהיערכות מחדש מבחינה כלכלית וארגונית‪ .‬בעקבות המעבר גדלה חשיבותן‬
‫של פירמות היכולות לספק מקומות עבודה חדשים‪ ,‬בעיקר בתחומי השירותים העסקיים ושירותי‬
‫התקשורת‪ ,‬במקום אלה שאבדו בתחום הייצור התעשייתי‪ .‬בתנאים אלה אין הרשויות המקומיות יכולות‬
‫להיות בררניות יתר על המידה במשיכת השקעות הון‪ ,‬כוח המיקוח העירוני ביחס ליזמים הכלכליים נחלש‪,‬‬
‫והחלה תחרות עזה בין ערים על משיכת עסקים ויזמים‪.‬‬
‫ג‪ .‬תמורות אידיאולוגיות ופוליטיות‪ .‬בד בבד עם התמורות הכלכליות התחוללו תמורות אידיאולוגיות‬
‫ופוליטיות רחבות היקף‪ .‬ממשלות רבות אימצו מאז שנות השמונים אידיאולוגיות ניאו‪-‬שמרניות‪ ,‬שהדגישו‬
‫את עליונות הבחירה החופשית ופעילות השוק החופשי על פני הכוונה והתערבות של הממשלה‪ .‬הביטוי‬
‫המוחשי לתמורה זו היה צמצום ההכוונה מצד הממשלה‪ ,‬הפרטה של תאגידים ממשלתיים‪ ,‬נסיגה ממדיניות‬
‫רווחה‪ ,‬הגבלת ההוצאה החברתית ותמיכה בלתי מוסתרת במגזר הפרטי‪.‬‬
‫במקומות רבים עודד השלטון המרכזי את השלטון המקומי ליצור קואליציות עם יזמים פרטיים‪ .‬אולם‬
‫אופן העידוד השתנה ממקום למקום בהתאם לתרבות הפוליטית ולתנאים הכלכליים‪ .‬המשטר של הנשיא‬
‫רייגן בארצות הברית‪ ,‬למשל‪ ,‬תמך ביזמה פרטית באמצעות נסיגה ממעורבות פדרלית בפיתוח עירוני‪.‬‬
‫לעומת זאת‪ ,‬המשטר של ראש הממשלה תאצ'ר בבריטניה בחר לתמוך ביזמה הפרטית על ידי התערבות‬
‫ממשלתית במערכת העירונית ויצירת שותפות בין השלטון המרכזי למגזר הפרטי בתחום הפיתוח העירוני‪.‬‬
‫לעתים קרובות כוננו בבריטניה קואליציות בין משרדי הממשלה לחוגי העסקים אגב עקיפת הרשות‬
‫המקומית‪ .‬ההבדלים בין דרך הפעולה של השלטון הפדרלי בארצות הברית ובין השלטון המרכזי בבריטניה‬
‫בנעשה בעיר משקפים במידה רבה את התרבות הפוליטית והכלכלית בשתי המדינות ואת מערכת היחסים‬
‫בין הרמות הגבוהות של השלטון לבין השלטון המקומי‪.‬‬
‫לסיבות הכלליות נוספו בישראל מספר סיבות ייחודיות‪.‬‬
‫ד‪ .‬הגדלת האחריות של הרשויות בתחומי השירותים המקומיים בלא הגדלה מקבילה של כמות המשאבים‬
‫העומדים לרשותן‪ .‬על רקע המצוקה התקציבית שנוצרה חלה תפנית בתפיסת ראשי השלטון המקומי‪,‬‬
‫שעיקרה נטייה להשתית את ניהול העיר על עקרונות עסקיים ועל הרחבת הפעילות של הרשות‪ ,‬מתחום‬
‫אספקת השירותים לתחום הפיתוח הכלכלי‪ .‬מגמה זו קיבלה תאוצה בשל הצטמצמות התלות של הרשויות‬
‫המקומיות בשלטון המרכזי ובשל עלייתם של ראשי ערים חדשים שסיגלו גישה עסקית‪-‬כלכלית לניהול‬
‫העיר‪.‬‬
‫‪18‬‬
‫ה‪ .‬מגבלות ארגוניות‪ ,‬וניהוליות חייבו את הרשויות בישראל‪ ,‬כמו במקומות אחרים‪ ,‬לפתח גישות חדשות‬
‫בניהול עירוני‪ .‬גישות אלה מושתתות על מעבר מביצוע עצמי לביצוע באמצעות גורמי חוץ‪ ,‬בעיקר קבלני‬
‫שירותים‪ .‬בדרך זו ניתן היה לעקוף מחסומים ביורוקרטים ברשות‪ ,‬שמנעו תפעול יעיל‪ ,‬גמיש ואפקטיבי של‬
‫מערכות השירותים‪ ,‬ולחסוך בהוצאות על ידי העברת ביצוע השירותים לגופים פרטיים בעלי מומחיות‬
‫בתחום‪.‬‬
‫על אף שינויים אלה המצב ברשויות המקומיות בישראל דומה לזה הקיים בבריטניה ובארצות אירופה יותר‬
‫מזה הקיים בארצות הברית‪ .‬הדגש המרכזי הוא יותר על ניהול העיר על פי קריטריונים עסקיים ופחות על‬
‫יזמות ועל פיתוח כלכלי משותף עם ההון הפרטי‪ .‬ההון הפרטי עדיין אינו גורם חשוב בפעילות המקומית‪,‬‬
‫וישראל טרם הפכה לאבן שואבת להון הבינלאומי‪ .‬מעורבות יתר של הממשלה‪ ,‬מחסומים ביורוקרטים‬
‫והיעדר תרבות של יזמות משמשים עד היום גורם מעכב במשיכת משקיעים פרטיים )אהרוני‪ .(1991 ,‬יתר על‬
‫כן‪ ,‬השלטון המרכזי‪ ,‬על אף הצמצום במעורבותו‪ ,‬עדיין מהווה גורם בעל עצמה רבה‪ .‬הוא משפיע על הנעשה‬
‫ברשויות דרך מענקי האיזון ודרך העברות בתקציב הבלתי רגיל של הרשויות‪ ,‬ומעורב בנעשה בעיר‬
‫באמצעות תאגידים ממשלתיים ועירוניים‪-‬ממשלתיים‪ .‬הדברים בולטים בעיקר בעיירות הפיתוח‪ ,‬שחלק‬
‫גדול מהן עדיין סמוך על שולחן הממשלה‪.‬‬
‫יחד עם זאת‪ ,‬מראשית שנות התשעים מסתמנת בערי ישראל‪ ,‬במיוחד באלה שבמרחב המטרופוליני של תל‬
‫אביב‪ ,‬מגמה של יצירת שותפויות בין הון ציבורי להון פרטי‪ .‬שותפויות אלה עוסקות בפיתוח מרכזי ערים‪,‬‬
‫אזורי משרדים‪ ,‬פרקים לתעשייה‪ ,‬בתי מלון ומרינות‪ ,‬אתרי נופש ובפיתוח מתקני טיהור שפכים‪.‬‬
‫‪ .5‬התמורות שביסוד החידוש של שליטה והיגוי עירונית‬
‫הגישה של חשיבה ותכנון אסטרטגי התפתחה על רקע מספר תמורות ושינויים שחלו בעיר‪.‬‬
‫א‪ .‬היווצרותן של סוגיות קריטיות ברשויות המקומיות‪ ,‬שדרשו קבלת החלטות מהירה‪ ,‬תוך זיהוי‬
‫המשאבים הזמינים ורתימתם לקידום מטרות הרשות‪ .‬הרשות המקומית מצאה את עצמה בלתי ערוכה‬
‫לטפל בסוגיות אלה‪ ,‬כיוון שהן אינן תואמות את החלוקות המגזריות לאגפים מתמחים שעל פיהן בנויה‬
‫הרשות )בן‪-‬אליא‪ .(1987 ,‬גם התכנון האסטרטגי במתכונתו הרציונלית‪-‬כוללנית אכזב בשל חוסר יכולתו‬
‫להסתגל במהירות לתמורות‪ ,‬להתמודד עם מצבים של חוסר ודאות ולספק תשובות בזמן סביר‪ .‬התוצאה‬
‫הייתה היגררות אחר אירועים‪ ,‬חוסר יזמה וחדשנות‪ ,‬העדר חשיבה כוללת והעדר יכולת לתאם בין אגפים‬
‫לפעילויות ולהתוות מדיניות כוללת‪ .‬על רקע זה נוצר צורך בגורם מתאם בין אגפי הרשות‪ ,‬המסוגל להתגבר‬
‫על הפיצול ולהתוות מדיניות כוללת‪ .‬החידוש של תכנון אסטרטגי ברשות המקומית נולד על רקע בעיות‬
‫אלה‪.‬‬
‫ב‪ .‬התמעטות משאבי הרשות לצד גידול בתחומי פעילותה‪ .‬בעיה זו חייבה את הרשות לחרוג מתחומי‬
‫פעילותה הוותיקים ולאמץ אידיאולוגיות ליברליות המדגישות את תפקיד הרשות כגורם מאפשר הנזקק‬
‫לשותפים‪.‬‬
‫ג‪ .‬אימוץ גישות הנהוגות במגזר הפרטי במטרה לייעל את פעילות הרשות‪.‬‬
‫‪19‬‬
‫בבריטניה‪ ,‬שבה הונחו היסודות לגישה זו‪ ,‬הייתה השאיפה להחזיר את השליטה בעיר לידי העירייה‪,‬‬
‫ובמיוחד לידי הפוליטיקאים המקומיים‪ .‬צורך זה עלה בשל פעולות השלטון המרכזי בתקופתה של תאצ'ר‪,‬‬
‫שבעקבותיהן הוצאו סמכויות רבות מידי השלטון המקומי‪ ,‬הופרטו חלק מהשירותים המוניציפליים ונמכרו‬
‫חלק גדול מהשיכונים המוניציפליים לדייריהם או הועברו לבעלים פרטיים‪ .‬החשיבה האסטרטגית החדשה‬
‫נתפסה בהקשר זה כחלק מהמאבק לשמירת כוחו של השלטון המקומי‪.‬‬
‫בישראל‪ ,‬בניגוד לבריטניה‪ ,‬פותחה הגישה של חשיבה אסטרטגית על רקע התחזקותו של השלטון המקומי‪.‬‬
‫מי שהתחזק במיוחד בשלטון המקומי בישראל היה הרובד הביורוקרטי והמקצועי‪ ,‬ואילו מעמד הנבחרים‬
‫העירוניים נחלש‪ .‬הביורוקרטיה והרובד המקצועי ברשויות המקומיות בישראל אימצו מהגישה הבריטית‬
‫אותם מרכיבים שתאמו את תפיסותיהם ואת צורכיהם‪ .‬במקום לקדם את תפקיד נבחרי הציבור ולהדק את‬
‫הקשר עם הציבור‪ ,‬הדגישו הביורוקרטים ואנשי המקצוע ברשויות המקומיות בישראל את תהליך התכנון‬
‫והפיתוח‪ .‬התוצאה הייתה היווצרות עילית ביורוקרטית ופרופסיונלית המעורבת בהיבטים שונים של‬
‫התכנון הפיסי‪ ,‬החברתי והכלכלי ברשות המקומית ודחיקת הנבחרים‪ ,‬שלחיזוקם כוונה הגישה במקורה‪,‬‬
‫לשוליים‪ .‬נראה שבדרך זו חיזקו הרשויות המקומיות בישראל את כושר ההיגוי‪ ,‬אך ההגה נמסר לידי‬
‫הביורוקרטים ולידי אנשי המקצוע ברשויות‪.‬‬
‫לוח ‪ 2‬מסכם את השפעת התמורות המבניות על החידושים הרעיוניים השונים‪ .‬ניתן לזהות בבירור את‬
‫השתנות האידיאולוגיה הפוליטית ואת השפעתה על החידושים‪ .‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי מעוגן‬
‫באידיאולוגיה של רווחה בעלת אוריינטציה לקבוצות חלשות‪ .‬דמוקרטיה השתתפותית קשורה‬
‫באידיאולוגיה פופוליסטית‪ ,‬ואילו החידושים של חברת רווחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי ושליטה‬
‫עירונית קשורים באידיאולוגיות ניאו‪-‬שמרניות‪ .‬כל החידושים‪ ,‬חוץ מצדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬הם‬
‫בגדר תגובה לבעיה הכלכלית של גידול בצורכי הציבור לעומת התמעטות המשאבים הציבוריים‪ ,‬והם גם‬
‫מהווים מענה לסרבול הביורוקרטי המאפיין את הרשויות‪.‬‬
‫‪20‬‬
‫פרק שלישי‪ :‬אינטרסים וערכים שהשפיעו על היווצרות החידושים הרעיוניים‬
‫התמורות המבניות בתחומי הכלכלה‪ ,‬הפוליטיקה‪ ,‬החברה והתרבות הציבו בפני מקבלי ההחלטות אתגרים‬
‫ובעיות שחייבו מענה‪ .‬אופי המענה עוצב במידה רבה על ידי האינטרסים והערכים של הגורמים השונים‬
‫הפועלים בעיר‪ .‬המפגש בין השניים ‪ -‬הבעיות המבניות מצד אחד ותפיסות העולם והמענים של האדם מצד‬
‫שני ‪ -‬יצר את החידושים הרעיוניים שפורטו לעיל‪ :‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬דמוקרטיה השתתפותית‪,‬‬
‫חברת רווחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי ושליטה עירונית‪.‬‬
‫כל אחד מהחידושים הרעיוניים האלה משקף מגוון רחב של אינטרסים ושל ערכים המוצגים בלוח ‪.3‬‬
‫לוח ‪ :3‬האינטרסים והערכים המנחים את מקבלי ההחלטות ביצירת החידושים העירוניים‬
‫אינטרסים‬
‫וערכים‬
‫צדק חברתי על‬
‫בסיס גאוגרפי‬
‫דמוקרטיה‬
‫השתתפותית‬
‫חברת רווחה‬
‫יעילות כלכלית‬
‫והצבר הון‬
‫היגוי ושליטה‬
‫עירונית‬
‫פוליטיים‬
‫שליטה‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫לגיטימציה‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫גיוס משאבים‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫מינהליים‬
‫יעילות‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫אפקטיביות‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫כלכליים‬
‫חיסכון‬
‫השקעה‬
‫וצמיחה‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫ליברליזציה‬
‫חברתיים‬
‫דמוקרטיזציה‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫פיתוח חברתי‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫רווחתיים‬
‫צמצום פערים‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪21‬‬
‫שוויון‬
‫הזדמנויות‬
‫הגדלת העושר‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫‪X‬‬
‫אפשר למיין את מגוון האינטרסים והערכים‪ ,‬העומדים ביסוד החידושים הרעיוניים‪ ,‬בחמש קבוצות‬
‫עיקריות‪.‬‬
‫א‪ .‬אינטרסים וערכים פוליטיים‪ ,‬המדריכים בעיקר את השלטון המקומי והמרכזי‪.‬‬
‫‪ (1‬שליטה ‪ -‬הגברת המעורבות של הדרג הפוליטי בהתוויית מדיניות‪ ,‬קבלת החלטות‪ ,‬תכנון וביצוע‪.‬‬
‫‪ (2‬לגיטימציה והשגת שקט תעשייתי ‪ -‬רכישת אמון הציבור והקטנת החיכוכים בין הקבוצות השונות על‬
‫מנת להוסיף ולשלוט‪.‬‬
‫‪ (3‬גיוס משאבים ‪ -‬גיוס משאבים כלכליים על מנת לקנות יריבים‪ ,‬להבטיח קולות ולזכות באהדה‪.‬‬
‫ב‪ .‬אינטרסים וערכים מינהליים‪ ,‬המדריכים בעיקר את השלטון המקומי והמרכזי ואת הארגונים החברתיים‬
‫בשכונות ובקהילות‪.‬‬
‫‪ (4‬יעילות אדמיניסטרטיבית ‪ -‬הגברת היעילות בתחום קבלת החלטות‪ ,‬תיאום ותכנון באמצעות תיאום‬
‫וביזור‪.‬‬
‫‪ (5‬אפקטיביות באספקת שירותים ‪ -‬הגברת היעילות‪ ,‬האפקטיביות והרגישות לצורכי הציבור באספקת‬
‫השירותים באמצעות קירוב השירות ללקוח‪.‬‬
‫ג‪ .‬אינטרסים וערכים כלכליים‪ ,‬המדריכים את השלטון המקומי ואת השלטון המרכזי‪ ,‬את בעלי העסקים‬
‫ואת האיגודים המקצועיים‪.‬‬
‫‪ (6‬יעילות כלכלית ‪ -‬הגברת החיסכון הכלכלי בדרך של ניהול עסקי‪ ,‬ייעול אספקת השירותים‪ ,‬הפרטה‬
‫וביזור‪.‬‬
‫‪ (7‬השקעות וצמיחה כלכלית ‪ -‬בדרך ישירה על ידי השקעות במפעלים משותפים עם הסקטור הפרטי‪,‬‬
‫ובעקבות זאת הגדלת מקומות העבודה והגדלת ההכנסה ממסים ובדרך עקיפה על ידי פיתוח תשתיות‬
‫ויצירת תנאים למשיכת יזמים‪.‬‬
‫‪ (8‬ליברליזציה כלכלית ‪ -‬ליברליזציה של שוק ההון )הסרת מחסומים ביורוקרטיים וכלכליים(‪ ,‬ובעקבותיה‬
‫הגדלת חירות הפרט בתחום היזמה והפעילות הכלכלית‪.‬‬
‫ד‪ .‬אינטרסים וערכים חברתיים‪ ,‬המדריכים חלק מהפוליטיקאים והביורוקרטים בשלטון המקומי והמרכזי‬
‫וארגונים חברתיים בשכונות ובקהילות‪.‬‬
‫‪ (9‬דמוקרטיזציה חברתית ‪ -‬הגברת חובת האחריות והדיווח של השלטון לציבור‪ ,‬הגדלת מעורבות הציבור‬
‫המאורגן בקבלת החלטות‪ ,‬האדרת כוח הציבור על ידי העברת סמכויות לידי הציבור ופיתוח מנגנוני‬
‫שירותים חלופיים לצד אלה המופעלים על ידי הממסד‪.‬‬
‫‪ (10‬פיתוח חברתי ‪ -‬צמצום הניכור‪ ,‬הגברת הסולידריות הקהילתית‪ ,‬יצירת זהות מקומית‪ ,‬העברת סמכויות‬
‫מהרשות לקהילה ויצירת מקור סמכות מקומי‪ ,‬עזרה הדדית‪ ,‬סוציאליזציה ופיתוח מנהיגות מקומית‪.‬‬
‫ה‪ .‬אינטרסים וערכים רווחתיים‪ ,‬המדריכים את השלטון המרכזי והמקומי‪ ,‬את התושבים בשכונות מצוקה‬
‫ואת ארגוני הרווחה בחברה האזרחית‪.‬‬
‫‪22‬‬
‫‪ (11‬צמצום פערים חברתיים ‪ -‬על ידי חלוקה מחדש של הנכסים‪ ,‬כלומר העברת הון מקבוצות חזקות‬
‫לחלשות‪ ,‬ועל ידי חקיקה המקדמת את הזכויות החברתיות של האזרחים )זכות לתעסוקה בתנאים הוגנים‬
‫וגישה אוניברסלית לשירותי חינוך‪ ,‬בריאות ורווחה(‪.‬‬
‫‪ (12‬שוויון הזדמנויות ‪ -‬נגישות שוויונית ואף מועדפת של קבוצות חלשות למשאבים פוליטיים וכלכליים‪.‬‬
‫השקעות בחינוך‪ ,‬הכשרה ונגישות להזדמנויות תעסוקה‪.‬‬
‫‪ (13‬הגדלת העושר המקומי ‪ -‬אינטרס זה שואף לשפר את רמת הרווחה על ידי יצירת הזדמנויות תעסוקה‬
‫ועל ידי הגדלת בסיס המס המקומי‪ .‬בדרך זו ניתן להגדיל את הכנסות התושבים ואת הכנסות הרשות‬
‫ולאפשר לרשות לספק שירותים טובים יותר לפרט ולקבוצות חלשות ביישוב‪.‬‬
‫בכל החידושים הרעיוניים‪ ,‬חוץ מצדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬קיים אינטרס של ניהול הרשות על בסיס‬
‫עסקי‪ ,‬אגב הגברת היעילות והאפקטיביות של פעולת הרשות‪ .‬זו היא עדות לניסיון להשתית את כל דפוסי‬
‫הפעולה של הרשות בתחום הכלכלי‪ ,‬הפוליטי‪ ,‬החברתי והרווחתי על יסודות כלכליים‪ .‬בכל החידושים קיים‬
‫מרכיב של ביזור הביצוע לגופים הפועלים ברמת השדה‪ .‬גם האינטרסים של קידום הדמוקרטיה‪ ,‬שליטה‬
‫פוליטית והגדלת הרווחה מיוצגים בכל אחד מהחידושים הרעיוניים‪ ,‬אולם הגוונים שונים‪ .‬קידום‬
‫הדמוקרטיה‪ ,‬על פי הגישה של יעילות כלכלית והצבר הון‪ ,‬משמעותו ליברליזציה של המערכת הכלכלית‬
‫ומתן אפשרות ליזם לפעול באופן חופשי‪ .‬קידום הדמוקרטיה‪ ,‬על פי הגישות של דמוקרטיה השתתפותית‬
‫וחברת רווחה‪ ,‬פירושו הגדלת הפתיחות של המערכת הפוליטית ומתן אפשרות לקהילה )הטריטוריאלית או‬
‫הפונקציונלית( להשתתף בקבלת החלטות‪ .‬אינטרסים אלה מבטאים השקפות שונות באשר לגורמים‬
‫המקדמים את הדמוקרטיה‪ :‬הפרט לעומת הקהילה‪ .‬הם גם מבטאים שוני בתפיסה בכל הקשור לתחום שבו‬
‫יש לפעול על מנת לקדם את הדמוקרטיה‪ :‬המערכת הכלכלית מזה והמערכת הפוליטית מזה‪.‬‬
‫בכל הגישות קיים מרכיב של שליטה פוליטית‪ ,‬אולם הדגש משתנה‪ :‬לגיטימציה מזה וגיוס משאבים מזה‪.‬‬
‫האינטרס של הגדלת הרווחה קיים ברוב הגישות‪ ,‬אולם קיים שוני באופן שבו שואפים להגיע לרווחה‪:‬‬
‫חלוקה מחדש של המשאבים בחידוש של צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬נגישות שוויונית לשירותים בלי‬
‫חלוקה מחדש בחידוש של דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬שיתוף פעולה עם ארגונים התנדבותיים בחידוש של‬
‫חברת הרווחה‪ ,‬והגדלת העושר העירוני ובעקבותיו הגדלת היכולת לספק שירותים בחידוש של יעילות‬
‫כלכלית והצבר הון‪ .‬ניתן לסכם ולומר‪ ,‬כי כל אחד מהחידושים הרעיוניים נוצר בעקבות שילוב בין מגוון‬
‫רחב של תמורות מבניות למגוון רחב של אינטרסים‪.‬‬
‫בתוך כל חידוש קיימים ניגודים בין אינטרסים שונים‪ .‬בחידושים של דמוקרטיה השתתפותית ויעילות‬
‫כלכלית והצבר הון קיימת התנגשות בין האינטרס של השגת שליטה פוליטית לבין האינטרס של קידום‬
‫הדמוקרטיה‪ .‬התנגשויות אלה עשויות להשפיע על מערכת היחסים בין השותפים בקואליציה‪ .‬הניגוד‬
‫העיקרי‪ ,‬כפי שניתן לראות בלוח ‪ ,3‬הוא בין 'החידושים החברתיים'‪ :‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪,‬‬
‫דמוקרטיה השתתפותית וחברת רווחה לבין 'החידושים הכלכליים'‪ :‬יעילות כלכלית והצבר הון והיגוי‬
‫ושליטה עירונית‪ .‬בחידושים החברתיים יש כצפוי דגש חזק על אינטרסים ועל ערכים חברתיים ורווחתיים‪,‬‬
‫ואילו החידושים הכלכליים מפחיתים בחשיבותם של גורמים אלה‪ .‬הניגוד בין החידושים מרמז על‬
‫קונפליקטים צפויים בין קואליציות ממשל חברתיות לקואליציות ממשל כלכליות‪.‬‬
‫‪23‬‬
‫ניתן לסכם ולומר‪ ,‬כי במהלך ההתמודדות עם הבעיות המבניות מתקבצות יחד קבוצות בעלות אינטרסים‬
‫משותפים או משלימים )למשל‪ :‬פוליטיקאים‪ ,‬אנשי מינהל‪ ,‬אנשי עסקים וקבוצות וארגונים וולונטריים(‬
‫ויוצרות מענים רעיוניים חדשים‪ .‬החידוש הרעיוני משמש באורח זה מסד לבניית קואליציות בין קבוצות‬
‫שונות‪ ,‬ובמסגרתו מגובשים הערכים‪ ,‬הסמלים והמטרות המשותפות‪ .‬במסגרת החידוש הרעיוני יזוהו‬
‫הקבוצות בעלות הברית והמקצועות שאפשר להיעזר בהם לצורך התוויית כיווני הפיתוח של הקואליציה‬
‫)גאוגרפיה עירונית‪ ,‬תכנון חברתי‪ ,‬סוציולוגיה פוליטית‪ ,‬עבודה קהילתית‪ ,‬מינהל ציבורי וכלכלה(‪ ,‬ובהמשך‬
‫יוגדרו סדר היום של הקואליציה וסדר העדיפויות בהקצאת משאבים ובגיוסם‪ .‬עצם ההתלכדות סביב‬
‫חידוש רעיוני מסייעת בידי הקבוצות להדחיק את הניגודים שביניהן וללכד כוחות סביב רעיון‪-‬על משותף‪.‬‬
‫כך למשל הניגוד בין האינטרס של הפוליטיקאים להשיג שליטה לבין האינטרס של התושבים להשתתף‬
‫בקבלת החלטות מוקהה על ידי אימוץ הרעיון המלכד של דמוקרטיה השתתפותית‪ .‬עם זאת‪ ,‬האינטרסים‬
‫המנוגדים עתידים לצוף בהמשך הדרך ולהשפיע על הפרשנות שיתן כל צד למושג דמוקרטיה השתתפותית‪.‬‬
‫סביב החידוש הרעיוני ייעשה בהמשך ניסיון לא רק לבנות קואליציות ארגוניות‪ ,‬אלא גם לגבש תיאוריות‬
‫ותכנים מדעיים ונורמטיביים‪ ,‬המנתחים את התהליכים מצד אחד ובונים סביבם מיתוסים וסמלים מצד‬
‫שני‪ .‬באורח זה יש לבחון את המחקרים ואת החיבורים בתחום של יחידות תכנון מוניציפלי‪ ,‬יזמות כלכלית‬
‫ומינהלות שכונתיות‪ .‬לעתים קרובות קשה להפריד בין המצוי לרצוי‪ ,‬בין העובדה לערך‪ .‬התוצאה היא‬
‫התפתחות הומולוגית של קואליציות ממשל וקהילות נורמטיביות‪-‬מדעיות‪ ,‬המתגבשות סביב חידוש רעיוני‬
‫משותף‪ .‬בין קואליציות הממשל לקהילות הנורמטיביות‪-‬מדעיות מתקיימת הזנה הדדית ולעתים גם מאבק‪,‬‬
‫שמתבטאים בזרימה דו‪-‬סטרית של מושגים‪ ,‬נתונים‪ ,‬שיטות‪ ,‬סמלים‪ ,‬מיתוסים וביקורת‪ .‬אחד הביטויים‬
‫החברתיים של תהליך זה הוא היווצרות שכבה של "מומחים בתחום"‪ ,‬שחבריה עוברים בקלות יחסית‬
‫מתחום המעשה לתחום העיוני ולהפך‪ .‬באופן זה מבוטלת הדיכוטומיה בין תיאוריה למעשה‪ ,‬ומתגבש‬
‫פרקסיס )איחוד התיאוריה והמעשה( שיש בו משום הפריה הדדית‪.‬‬
‫פרק רביעי‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬
‫על בסיס החידושים הרעיוניים מתגבשות קואליציות פוליטיות ונבנים ארגונים חדשים‪ .‬הספרות מאבחנת‬
‫טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‪ .‬במחקר שנערך בבריטניה זיהו דיג'טאנו וקלמנסקי‬
‫)‪ (DiGaetano and Klemanski, 1993‬חמישה טיפוסים של קואליציות כאלה‪:‬‬
‫‪24‬‬
‫א‪ .‬תחזוקה‪ .‬טיפוס העוסק באספקה שגרתית של שירותים ונמנע מפעילות כלכלית‪,‬‬
‫ב‪ .‬צמיחה בהובלת השוק‪ .‬טיפוס העוסק בקידום הפיתוח של תשתית עירונית וכלכלה עירונית‪ ,‬אגב הפחתת‬
‫המעורבות של הממשלה‪,‬‬
‫ג‪ .‬צמיחה בהובלת הממשלה‪ .‬טיפוס העוסק בייזום הפיתוח‪ ,‬תוך מתן סובסידיות ציבוריות ותמריצים‬
‫אחרים לבעלי עסקים‪,‬‬
‫ד‪ .‬הגבלת הגידול‪ .‬טיפוס העוסק בהכוונה של הגידול‪ ,‬תוך השענות על תכנון‪,‬‬
‫ה‪ .‬רפורמה חברתית‪ .‬טיפוס העוסק בתמיכה בקבוצות חלשות‪ ,‬אגב העברות מהמגזר הציבורי לשכבות‬
‫החלשות וגביית תשלומים חברתיים עבור השכבות החלשות מהמגזר הפרטי‪.‬‬
‫סטוקר ומוסברגר )‪ (Stoker and Mossberger, 1994‬קיבצו את קואליציות הממשל השונות בערי ארצות‬
‫הברית‪ ,‬בריטניה וצרפת לשלוש קבוצות עיקריות‪ :‬קואליציות אורגניות‪ ,‬המשמרות את הסטטוס קוו;‬
‫קואליציות אינסטרומנטליות‪ ,‬הפועלות לפיתוח פרוייקטים כלכליים וחברתיים; קואליציות סימבוליות‪,‬‬
‫החותרות לשינוי כלכלי או חברתי בעיר‪.‬‬
‫מחקרים משווים מלמדים כי ההגדרה האמריקאית של קואליציות ממשל מוגבלת בתחולתה בשל‬
‫הדומיננטיות של המגזר הפרטי בפוליטיקה העירונית בארצות הברית‪ .‬בבריטניה‪ ,‬כפי שמציינים דיג'טאנו‬
‫וקלמנסקי )‪ ,(DiGaetano and Klemanski, 1993‬המגזר הציבורי פעיל ומעורב יותר מבעיר האמריקאית‪.‬‬
‫לכן מציעים החוקרים לאמץ הגדרה שונה של קואליציות ממשל במדינות שקיימת בהן מעורבות ציבורית‬
‫גבוהה בחיים העירוניים‪ .‬הגדרה זו צריכה לכלול לא רק שותפויות בין המגזר הציבורי למגזר הפרטי‪ ,‬אלא‬
‫גם שותפויות בין המרכיבים של המגזר הציבורי‪ ,‬כלומר שותפויות בין השלטון המקומי לשלטון המרכזי‪.‬‬
‫בהשראת הטיפולוגיות השונות ניתן לחלק את קואליציות הממשל בישראל לטיפוסים מספר‪ :‬תחזוקה‬
‫במתכונת סגורה‪ ,‬תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬תחזוקה במתכונת חוזית‪ ,‬פיתוח עירוני‪ ,‬פיתוח כלכלי‪ ,‬רווחה‬
‫שכונתית‪ ,‬רווחה עם ארגונים שלא למטרות רווח )ראה לוח ‪.(4‬‬
‫במוקד של כל אחת מהקואליציות‪ ,‬חוץ מהקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ ,‬עומד חידוש רעיוני‬
‫שונה‪ :‬דמוקרטיה השתתפותית ביסוד הקואליציה של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬יעילות כלכלית והצבר הון‬
‫ביסוד הקואליציות של תחזוקה במתכונת חוזית‪ ,‬פיתוח עירוני ופיתוח כלכלי‪ ,‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‬
‫ביסוד הקואליציה של רווחה שכונתית וחברת רווחה ביסוד הקואליציה של רווחה עם ארגונים שלא‬
‫למטרות רווח‪ .‬החידוש של היגוי ושליטה עירונית יוצר תת‪-‬קואליציה של אנשי מקצוע היכולה לחצות את‬
‫כל הקואליציות הנוצרות‪ ,‬כיוון שביכולתה‬
‫לוח ‪ :4‬קואליציות ממשל עירוניות‪ ,‬לפי סוגים ומאפיינים‬
‫קואליציית‬
‫הממשל‬
‫החידוש‬
‫הרעיוני‬
‫הביטוי הארגוני האוריינטציה‬
‫הפוליטית‬
‫אסטרטגיית‬
‫הפעולה‬
‫השותפים‬
‫תחזוקה‬
‫במתכונת‬
‫סגורה‬
‫אין חידוש‬
‫עירייה מכונסת אספקה‬
‫שגרתית של‬
‫שירותים‬
‫ותחזוקת‬
‫הקיים‬
‫התכנסות‬
‫פנימה מידה‬
‫גבוהה של‬
‫מרכוז‬
‫ופטרנליזם‬
‫שלטון מקומי‬
‫ושלטון מרכזי‬
‫‪25‬‬
‫תחזוקה‬
‫במתכונת‬
‫פתוחה‬
‫דמוקרטיה‬
‫השתתפותית‬
‫מינהלות‬
‫ומינהלים‬
‫קהילתיים‬
‫תחזוקה‬
‫במתכונת חוזית‬
‫יעילות כלכלית‬
‫הפרטה‬
‫אספקת‬
‫שירותים תוך‬
‫חדשנות‬
‫ומעורבות‬
‫הציבור‬
‫אספקת‬
‫שירותים על‬
‫בסיס עסקי‬
‫פיתוח עירוני‬
‫יעילות כלכלית‬
‫והצבר הון‬
‫חברות‬
‫עירוניות‬
‫ועירוניות‪-‬‬
‫ממשלתיות‪,‬‬
‫איגודי רשויות‬
‫ניהול נכסים‪,‬‬
‫פיתוח תשתית‬
‫ומתקנים‬
‫ניהול העיר על‬
‫בסיס עסקי‬
‫פיתוח כלכלי‬
‫יעילות כלכלית‬
‫והצבר הון‬
‫חברות בת של‬
‫חברות‬
‫עירוניות‪,‬‬
‫עסקות‬
‫קומבינציה‬
‫יצירת מקורות‬
‫תעסוקה‬
‫והגדלת בסיס‬
‫המס‬
‫מתן תמריצים‬
‫ליזמים‬
‫ולקבוצות‬
‫אוכלוסייה‬
‫מבוססות‬
‫שלטון מרכזי‪,‬‬
‫שלטון מקומי‪,‬‬
‫יזמים פרטיים‬
‫ומוסדות‬
‫פיננסיים‬
‫ועדות היגוי של‬
‫מפעל השיקום‬
‫צמצום פערים‬
‫בין אזוריים‬
‫ויצירת שוויון‬
‫הזדמנויות‬
‫חלוקה מחדש‬
‫של המשאבים‬
‫הפיסיים‬
‫והחברתיים‪,‬‬
‫דמוקרטיזציה‬
‫ממשלה‪,‬‬
‫סוכנות‪ ,‬שלטון‬
‫מקומי‪ ,‬תושבי‬
‫שכונות מצוקה‬
‫קואליציות בין‬
‫ארגונים שלא‬
‫למטרות רווח‬
‫ובין השלטון‬
‫צמצום פערים‬
‫בין מגזרים‬
‫וקידום שוויון‬
‫הזדמנויות‬
‫עזרה עצמית‪,‬‬
‫האדרה‪ ,‬סנגור‬
‫ארגוני שירות‪,‬‬
‫ממשלה‪ ,‬קרנות‬
‫שונות‬
‫וארגונים‬
‫פילנתרופיים‬
‫רווחה שכונתית צדק חברתי על‬
‫בסיס גאוגרפי‬
‫רווחה עם‬
‫ארגונים שלא‬
‫למטרות רווח‬
‫חברת רווחה‬
‫ביזור אדמי‪-‬‬
‫ניסטרטיבי‬
‫ודמוקרטי‪-‬‬
‫זציה‬
‫שלטון מקומי‪,‬‬
‫תושבים‬
‫וארגונים‬
‫מקומיים‬
‫הפרדת המימון‬
‫מהביצוע‪,‬‬
‫התקשרות‬
‫חוזית לצורך‬
‫אספקת‬
‫השירותים‬
‫שלטון מקומי‪,‬‬
‫קבלנים‬
‫פרטיים וגופים‬
‫ציבוריים‬
‫שלטון מקומי‬
‫ומרכזי‬
‫ליצור חידושים בתחומי אספקת השירותים‪ ,‬שיתוף הציבור‪ ,‬רווחה וכלכלה‪ .‬עד כמה יכולת זו ממומשת היא‬
‫שאלה נפרדת הטעונה ליבון ובדיקה אמפירית‪ .‬עדויות ראשונות מרמזות כי עיקר מעייניה של התת‪-‬‬
‫קואליציה המקצועית נתונים לתחום הכלכלי‪ .‬יוצאת דופן היא הקואליציה הוותיקה של תחזוקה במתכונת‬
‫סגורה‪ ,‬המבוססת על שיתוף פעולה בין השלטון המקומי למרכזי‪ ,‬ובמהותה היא מתמקדת במערכת‬
‫השירותים הקיימת אגב פיתוח הדרגתי‪.‬‬
‫‪ .1‬קואליציית ממשל של תחזוקה במתכונת סגורה‪ :‬שלטון מקומי עם שלטון מרכזי‬
‫הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה עוסקת בתחזוקה ובשגרה שוטפת של שירותים בעיר‪ ,‬אגב נטייה‬
‫להסתגרות ולשמירה על הקיים‪ .‬אספקת השירותים נעשית על ידי השלטון המקומי בשיתוף פעולה עם רמות‬
‫שלטון גבוהות יותר )הממשלה המרכזית במערכות אוניטריות; שלטון המדינה‪ province ,‬או ‪,state‬‬
‫והשלטון הפדרלי במערכות פדרליות(‪ .‬ממד חשוב ומרכזי בקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה הוא‬
‫אופי היחסים בין השלטון המקומי לרמות השלטון הגבוהות‪ .‬בארצות הברית ובקנדה למשל לשלטון‬
‫‪26‬‬
‫המקומי יש תפקידים מועטים ומידה גבוהה של חירות בקבלת החלטות‪ .‬הדגם האמריקאי‪ ,‬לפי וולמן‬
‫וגולדשמידט )‪ ,(Wolman and Goldsmith, 1992‬מתאפיין במערכת ערכים הדוגלת בבחירה חופשית‪,‬‬
‫ביזמות ובשמירה על זכויות הפרט‪ .‬התוצאה הפוליטית היא שלטון מקומי בהיקף מוגבל‪ ,‬שאינו מתערב‬
‫במידה רבה בחיי האזרחים ונמנע מפעילות בתחום הרווחה‪ .‬באורח דומה הממשלה הפדרלית וממשלת‬
‫המדינה מעדיפות להימנע ממעורבות רבה בענייני השלטון המקומי ומתירות לו מידה גבוהה של חופש‬
‫בקבלת החלטות‪ .‬הרשויות המקומיות בבריטניה ובדנמרק‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬מעורבות בתחומים רבים ונתונות‬
‫למידה גבוהה של שליטה על ידי השלטון המרכזי‪ .‬מערכת הערכים הבסיסית גורסת‪ ,‬כי מחובתו של השלטון‬
‫המרכזי לספק שירותים לתושבי העיר ואף לצמצם פערים‪ .‬התוצאה היא מידה גדולה של התערבות מצד דרג‬
‫שלטוני זה באספקת שירותים‪.‬‬
‫מערכת היחסים שבין השלטון המקומי למרכזי משפיעה על הצורך בבניית קואליציות עם גורמים בלתי‬
‫ממשלתיים‪ .‬בשל המעורבות הנמוכה של רמות השלטון הבכירות בארצות הברית בענייני השלטון המקומי‬
‫נאלצות הרשויות המקומיות לגייס מקורות מימון מהמגזר הפרטי‪ ,‬ואגב כך ליצור אתו קואליציות‪ .‬המצב‬
‫שונה בערי בריטניה וצרפת‪ ,‬שבהן התמיכה של השלטון המרכזי בשלטון המקומי מחלישה את הצורך‬
‫בהתקשרות עם גורמים פרטיים‪.‬‬
‫בישראל‪ ,‬בדומה למצב בבריטניה‪ ,‬השלטון המרכזי היה מעורב לאורך תקופה ארוכה באספקת שירותים‬
‫לתושבי העיר‪ .‬הרשויות המקומיות‪ ,‬שנסמכו על העברות ועל מענקים מצד הממשלה‪ ,‬עסקו במשך תקופה‬
‫ארוכה בעיקר בפעילויות שגרתיות של אספקת שירותים מקומיים וממלכתיים‪ .‬השירותים המקומיים‬
‫כוללים את המרכיבים האלה‪ :‬שירותי ניקיון ותברואה; תכנון ובניין עיר לרבות סלילת רחובות ואחזקתם‬
‫ופיקוח על הבנייה; אחזקה של נכסים עירוניים‪ ,‬כגון מבני ציבור‪ ,‬כבישים וגנים; בנייה ותחזוקה של מפעלי‬
‫מים; הסדרת שווקים; רישוי עסקים וכיבוי שרפות‪ .‬הרשות מספקת שירותים ממלכתיים‪ ,‬שהם למעשה‬
‫שירותים חברתיים‪ ,‬בשיתוף פעולה עם השלטון המרכזי בתחומים שונים‪ :‬חינוך‪ ,‬רווחה‪ ,‬בריאות ודת‪.‬‬
‫הרשות המקומית עוסקת גם בפעילות פיתוח‪ :‬הקמת מבני חינוך‪ ,‬סלילת כבישים הקמת מפעלי מים וביוב‪.‬‬
‫חלקם של השירותים הממלכתיים הוא כמחצית מכלל הוצאות הרשויות בישראל‪ .‬עם זאת‪ ,‬קיימת שונות‬
‫רבה בין הרשויות מבחינת ההוצאה על שירותים ממלכתיים‪ .‬במחקר שהקיף את אחת‪-‬עשרה הערים‬
‫הגדולות בארץ נמצא כי ברוב העיריות הייתה ההוצאה לנפש כ‪ -700‬שקלים )במחירי ‪ .(1991‬החריגות‬
‫הגבוהות היו בתל אביב כלפי מעלה עם ‪ 1,200‬שקלים ובירושלים ובבת ים עם ‪ ,476‬ו‪ -490‬שקלים בלבד‪,‬‬
‫בהתאמה )קופ‪ ,‬בלנקט ושרון‪.(1993 ,‬‬
‫השירותים הממלכתיים והתכנון העירוני הם הנושאים העיקריים‪ ,‬שסביבם מתקיים מגע בין הרשות‬
‫המקומית לשלטון המרכזי )ראובני‪ ;1987 ,‬הכט‪ ;1987 ,‬קלכהיים‪ .(1987 ,‬השלטון המרכזי משתתף במימון‬
‫השירותים הממלכתיים‪ ,‬חינוך ורווחה‪ ,‬שאותם למעשה מבצע השלטון המקומי עבור הממשלה‪ .‬הממשלה‬
‫קובעת את רמת השירותים הניתנים בתחומים אלה‪ ,‬מפקחת עליה‪ ,‬מסדירה את היחסים בין הרשות‬
‫המקומית למקבל השירות ומשתתפת במימון השירות על ידי העברת תקציבים ייעודיים‪ .‬במילים אחרות‪,‬‬
‫השירותים הממלכתיים מפותחים על קו התפר בין השלטון המרכזי למקומי‪ ,‬ולשלטון המרכזי יש תפקיד‬
‫עיקרי בעיצובם‪ .‬במחקר על שירותי הרווחה ברשויות המקומיות מציין דורון‪ ,‬כי "שירותי הרווחה האישיים‬
‫‪27‬‬
‫המקומיים נקבעים רובם על ידי הממשלה המרכזית‪ .‬שליטת הרשויות המקומיות בתקציבי הרווחה של‬
‫עצמן היא מוגבלת‪ ...‬השלטון המקומי הוא רק שותף זוטר המקבל ללא עוררין את מרותו של השלטון‬
‫המרכזי" )דורון‪.(10-9 :1994 ,‬‬
‫בנוסף לכך‪ ,‬השלטון המרכזי מממן עבודות פיתוח המבוצעות על ידי הרשויות המקומיות באמצעות העברת‬
‫מענקים ואישור הלוואות‪ ,‬ומממן את ההפרש בין ההוצאות המוכרות להכנסות המוכרות באמצעות מענקי‬
‫איזון‪ .‬מדי פעם מאפשר השלטון המרכזי לנציגי השלטון המקומי לפרוס את חובותיהם באמצעות הסדרים‬
‫כספיים מיוחדים‪ .‬בעקבות המעורבות הגבוהה של השלטון המרכזי במימון פעילות הרשויות הפכה אספקת‬
‫השירותים לעניין שבין שתי רמות השלטון‪ .‬במשך תקופה ארוכה לא נעשו ניסיונות של ממש לצאת החוצה‪,‬‬
‫לגייס משאבים נוספים ולערב את התושבים ואת המגזר העסקי בפעילות הרשות‪ .‬בדרך זו התפתח דגם‬
‫ביורוקרטי של קואליציה עירונית‪ ,‬שבו אנשי מינהל ומקצוע‪ ,‬בשיתוף עם פוליטיקאים בעלי תפקיד ביצועי‪,‬‬
‫עיצבו דגם של אספקת שירותים שיש בו מעורבות מינימלית מצד הציבור‪ ,‬ואין בו חובת אחריות כלפי‬
‫הציבור‪ .‬הדמוקרטיה העירונית הוגבלה בדגם זה לבחירה של נציגים‪ ,‬שלאחר היבחרם מיעטו להיפגש עם‬
‫ציבור הבוחרים ולא מסרו לו דין וחשבון על פעולתם‪.‬‬
‫הפטרנליזם המאפיין את הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה מתבטא גם בפיקוח מרחיק לכת של‬
‫השלטון המרכזי על פעילות הרשות המקומית‪ .‬שר הפנים מכריז על אזור מסוים כעל עירייה וקובע את‬
‫תחום השיפוט של הרשות‪ .‬השר רשאי לבקר את פעילות הרשות באמצעות הצורך לקבל אישור לפעולות‬
‫כלכליות‪ ,‬כגון‪ :‬קבלת הלוואות‪ ,‬מכירת מקרקעין‪ ,‬מתן זיכיונות והקמת תאגידים‪ .‬השר גם רשאי לדרוש‬
‫פיטורי עובדים מעל לשיא כוח האדם‪ ,‬להפסיק עבודות שלא אושרו בתקציב ולהתערב בשיעור גביית‬
‫הארנונות )סוארי ואחרים‪.(1993 ,‬‬
‫לצד הפטרנליזם של השלטון המרכזי התפתח פטרנליזם נוסף של השלטון המקומי כלפי ציבור התושבים‪.‬‬
‫פטרנליזם זה הושתת על עבודה עם ועדים "מטעם" או עם "בוסים" שכונתיים‪ .‬אלה העבירו משוב לעירייה‬
‫על הצרכים המקומיים כפי שנתפסו על ידם ועל ידי הוועדים מטעם )חסון‪ .(1987 ,‬דגם זה רווח בעיריית‬
‫ירושלים עד שנות השבעים‪ ,‬בעיריית תל אביב‪-‬יפו עד שנות התשעים‪ .‬בעיריית חיפה מילאו חברי הנהלת‬
‫העירייה תפקיד מרכזי בוועדים השכונתיים במטרה להבטיח את שליטת הרשות בשכונות‪ .‬הדגם‬
‫הפטרנליסטי מאפיין חלק גדול מעיירות הפיתוח‪ .‬בעיר באר שבע‪ ,‬למשל‪ ,‬בנה לעצמו סגן ראש העירייה‬
‫לשעבר בסיסי כוח בשכונות הגדולות )ד' וג' על חלקיהן השונים(‪ ,‬והציב בראש הוועדים המקומיים את‬
‫נאמניו‪.‬‬
‫דגם נוסף של פטרנליזם בניהול המערכת העירונית הוא פעולה באמצעות יועצים ומנהלים המופקדים על‬
‫ענייני השכונות או על מגזרי אוכלוסייה מסוימים‪ .‬בירושלים‪ ,‬למשל‪ ,‬פעלו בזמן שלטונו הממושך של טדי‬
‫קולק שני יועצים‪ ,‬האחד לענייני שכונות והשני לענייני ערבים במזרח ירושלים‪ .‬היועצים סייעו לשכונות‬
‫בנושאים שונים‪ ,‬קיימו קשר שוטף עם הנעשה בשטח ופעלו לשימור האינטרסים של הממסד ולטיפוח‬
‫נאמניו המקומיים‪ .‬בתל‪-‬אביב‪-‬יפו פועלים בחלק מהשכונות מנהלים שכונתיים‪ ,‬המועסקים על ידי מחלקת‬
‫יפו והשכונות שבעירייה‪ .‬מחלקה זו‪ ,‬כפי שהסביר סגן ראש עיריית תל אביב לשעבר‪ ,‬בריאיון שערכתי אתו‪,‬‬
‫פותחה על ידי עסקני מפא"י מתוך מגמה לשלוט בתושבים הערבים של יפו ובעולים מארצות המזרח‬
‫‪28‬‬
‫שהתיישבו בשנות החמישים בעיקר בשכונות הדרום‪ .‬הדגם הועמק ושוכלל על ידי סגן ראש עיריית תל‬
‫אביב‪-‬יפו לשעבר‪ ,‬שדאג להנצחתו ופעל ככל שיכול היה להחליש דגמים חדשים של מעורבות תושבים )חסון‪,‬‬
‫‪ .(1994‬ההקפאות התדירות של מפעל המינהלות בתל אביב‪-‬יפו מלמדות על הקושי שיש לעירייה להסתגל‬
‫לרעיון של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬שבו התושבים שותפים להתוויית מדיניות ולקבלת החלטות‪.‬‬
‫השליטה מרחיקת‪-‬הלכת של השלטון‪ ,‬המאפיינת את הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ ,‬התקבלה על‬
‫ידי הציבור בדרך כלל באדישות‪ .‬המחאות הבודדות לא כוונו נגד הדגם הקואליציוני‪ ,‬אלא התמקדו‬
‫בהחלטות ספציפיות של השלטונות‪ .‬המחאה הייתה מוגבלת בדרך כלל בזמן ובמקום‪ .‬הדגם השכיח היה‬
‫התארגנות נגד הקמת מבני מגורים בשכונות ותיקות‪ ,‬נגד פיתוח מתקן חדש‪ ,‬נגד סלילת כביש חדש או‬
‫הרחבת כביש קיים‪ ,‬או התארגנות לשם שינוי או שיפור של תכנית לימודים‪ ,‬לשם הקצאת כיתות לבית‪-‬‬
‫ספר‪ ,‬או לשם הסרת מטרד או מפגע מקומי‪ .‬המחאה הסתיימה בדרך כלל במשא ומתן בין הרשות לנציגי‬
‫התושבים‪ .‬בדרך זו של השתתפות ספורדית ולא מקובעת בדפוסים פורמליים השפיעו התושבים במידה‬
‫מסוימת על קבלת החלטות ועל עיצוב העיר‪ .‬כך לדוגמה הצליחו תושבים באזור טלבייה בירושלים למנוע‬
‫הקמת מלון רב קומות במקום בית‪-‬הספר "בית הילד" ולגרום להקמת גן הפעמון‪ .‬תושבי שכונת "צמרת‬
‫הבירה" בירושלים הצליחו להקטין את מטרד הרעש של כביש ירושלים‪-‬מעלה אדומים על ידי העמקת‬
‫תוואי הכביש והקמת חומת מגן‪ .‬החברה להגנת הטבע הצליחה במאבק ציבורי להקטין את הגובה של מלון‬
‫הייאט‪ ,‬שאיים לגמד את אגן העיר העתיקה‪.‬‬
‫המחאה על אופן אספקת השירותים מציינת שלב מעבר מקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ ,‬שבה‬
‫החלטות מתקבלות על ידי קבוצה מצומצמת של אנשי מקצוע ופוליטיקאים‪ ,‬לקואליציה של תחזוקה‬
‫במתכונת פתוחה‪ ,‬שבה הציבור מעורב באופן קבוע בתהליכים של קבלת החלטות‪ .‬מגמות אלה רווחות‬
‫בערים המבוססות שבמרכז‪ ,‬הנהנות מהכנסה עצמית גבוהה ואינן מקבלות מענק איזון ממשרד הפנים‪.‬‬
‫ערים אלה מנהיגות במידה רבה את מערכת אספקת השירותים‪ ,‬תוך שהן בוחרות להן שותפים הנראים‬
‫מתאימים‪ .‬מגמות ההשתחררות מפטרנליזם ניכרות פחות ביישובים היהודיים שבאזורי השוליים ובשולי‬
‫המטרופולין וכן ביישובים הערביים‪ ,‬הסמוכים על שולחנם של משרדי הממשלה ובמיוחד על מענק האיזון‬
‫ממשרד הפנים‪.‬‬
‫‪ .2‬קואליציות ממשל של תחזוקה במתכונת פתוחה‪ :‬שלטון מקומי ומינהלות שכונתיות‬
‫קואליציה זו עוסקת באותם תחומים שבהם מטפלת הקואליציה של תחזוקה במתכונת סגורה‪ .‬השוני‬
‫העיקרי בין שתי הקואליציות מתבטא במעורבות מתמשכת וממוסדת למחצה של הציבור בהתוויית‬
‫מדיניות שכונתית ובקבלת החלטות וכן בקשר מתמשך בין נבחרי הציבור‪ ,‬הפקידות ואנשי המקצוע ברשות‬
‫עם התושבים‪ .‬אחד הביטויים הארגוניים הבולטים של קואליציה זו הוא המינהלות השכונתיות‪ ,‬שבהן‬
‫משתתפים ועובדים ביחד נציגי התושבים ונציגי השלטון המקומי‪.‬‬
‫מינהלות שכונתיות הוקמו בערים שונות בארצות הברית‪ ,‬בקנדה‪ ,‬באיטליה‪ ,‬בהולנד‪ ,‬בבלגיה באנגליה‬
‫ובסקוטלנד‪ .‬באיטליה התקבל ב‪ -1978‬חוק בדבר הקמת ממשל שכונתי בערים‪ ,‬ובהולנד הוקמו בערים‬
‫מספר עיריות‪-‬משנה‪ .‬הספרות התיאורטית והאמפירית עוסקת בעיקר בדפוסי העבודה המשותפים‬
‫שהתפתחו בין המינהלות לבין השלטון המקומי )‪ .(Percy, 1984‬העבודה המשותפת מתמקדת‪ ,‬לפי ג'יקובס‬
‫‪29‬‬
‫)‪ ,(Jacobs, 1992‬בנושאים פרגמטיים )איכות השירותים ואיכות הסביבה(‪ ,‬בנושאים לגליסטיים‪-‬אתיים‬
‫)זכויות האזרח בעיר( ובנושאים פוליטיים )עצמת השלטון(‪ .‬העיסוק בתחומים אלה מבטא התרחקות‬
‫רעיונית ופוליטית מנושאי המחאה החברתית‪ .‬את מקום בעיות העוני‪ ,‬הצדק החברתי והחלוקה מחדש של‬
‫המשאבים‪ ,‬שעומדים במרכז הקואליציה של רווחה חברתית )ראה להלן(‪ ,‬תופסות כאן סוגיות עירוניות של‬
‫אספקת שירותים הנוגעות לכלל הציבור‪ .‬סוגיות אלה נוגעות לאיכות שירותי החינוך‪ ,‬החברה והתשתית‪,‬‬
‫והן מעניינות את כלל האוכלוסייה העירונית‪ .‬בד בבד הועלו ערעורים באשר למקומה של המדינה בתחום‬
‫התכנון הפיסי והחברתי‪ ,‬והודגשה זכותם של האזרחים להביע את דעתם בנושאים עירוניים‪ ,‬להתארגן‬
‫ולהשתתף בקביעת מדיניות הנוגעת לסביבתם‪.‬‬
‫בישראל הוקמו עד היום ‪ 35‬מינהלות בחמש ערים‪ .‬בירושלים‪ ,‬שבה הוחל בהקמת מינהלות ב‪ ,1980 -‬פועלים‬
‫‪ 14‬מינהלות ומינהלים קהילתיים‪ .‬המינהלות מייצגות את דרישות הציבור בנושאים מוניציפליים‪ ,‬אך הן‬
‫אינן מעורבות באספקת שירותים בפועל‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬המינהלים הקהילתיים משלבים תפקידים‬
‫מוניציפליים של מינהלות עם מתן שירותים בתחומי החברה‪ ,‬הנוער‪ ,‬הספורט והחינוך הבלתי פורמלי‪.‬‬
‫המינהלים הקהילתיים רווחים בעיקר בירושלים ובלוד‪ .‬בשנת ‪ 1989‬הוחל בהקמת מינהלות בלוד וברמלה‪.‬‬
‫ברמלה פועלות שש מינהלות שכונתיות ובלוד שבעה מינהלים קהילתיים‪ .‬בתל אביב‪-‬יפו הוחל בהקמת‬
‫מינהלות ב‪ ,-1990‬וכיום פועלות שם שלוש מינהלות רובע‪ ,‬המאגדות בתוכן שכונות אחדות‪ .‬בראשון לציון‪,‬‬
‫שבה החלה הקמת המינהלות ב‪ ,-1992‬הוקמו ארבע מינהלות רובע ומינהלת אזור קרוואנים‪ .‬בשנת ‪1994‬‬
‫הוחל בהקמת מינהלות בשתי ערים נוספות‪ :‬נתניה ואילת‪ .‬דגמים דומים לאלה של המינהלות פועלים גם‬
‫ברמת השרון ובאשקלון‪ .‬המינהלות משרתות בין ‪ 3,000‬ל‪ -4,000‬תושבים בערים כמו לוד ורמלה‪ ,‬ובין‬
‫‪ 30,000‬ל‪ -40,000‬תושבים בירושלים ובתל אביב )חסון‪.(1994 ,‬‬
‫המינהלות נבדלות מוועדים שכונתיים או מארגוני מחאה בכך שפעילותן מושתתת על עבודה משותפת בין‬
‫השלטון לתושבים‪ .‬מחד‪ ,‬המינהלות הן שלוחה קדמית של הרשות‪ .‬הן פועלות באישור הרשות ובמימונה וכל‬
‫הצוות המקצועי ממומן על ידי הרשות המקומית ומועסק על ידה‪ .‬מאידך‪ ,‬המינהלות הן שלוחה של הציבור‪,‬‬
‫והן שואבות את כוחן מהלגיטימציה ומהמעורבות של הציבור‪ .‬מול המשאבים והצוות המקצועי שמעמיד‬
‫השלטון לרשות המינהלות‪ ,‬עומדות הבחירות של יושבי ראש הוועדות והבחירות לוועד המנהל‪ .‬המשאבים‬
‫משקפים את השפעתו של השלטון‪ ,‬ואילו הבחירות של הנהלת המינהלת ‪ -‬שהשתרשו בתרבות הפוליטית‬
‫בירושלים‪ ,‬אך טרם קנו אחיזה בערים אחרות ‪ -‬הן ביטוי מהותי לקבלת לגיטימציה מהציבור ולמעמדו‬
‫המוכר של הציבור כגורם מוביל במינהלת‪.‬‬
‫מידת הביזור של סמכויות למינהלות נמוכה יחסית‪ :‬התקציבים שמעמידה הרשות מיועדים בעיקר למימון‬
‫הצוות המקצועי‪ ,‬ולעתים מועמד לרשות המינהלת תקציב קטן למימון מפעלים חברתיים‪ .‬התקציבים‬
‫למימון שירותים מושגים במהלך העבודה המשותפת עם האגפים השונים ברשות‪ .‬באופן פורמלי גם לא‬
‫בוזרו סמכויות למינהלות בתחומי קבלת ההחלטות והביצוע‪ .‬בד בבד‪ ,‬השיגו המינהלות באופן בלתי פורמלי‬
‫מידה לא מבוטלת של סמכויות בתחומים אלה על ידי פעילותן היומיומית עם התושבים ועם אגפי הרשות‪.‬‬
‫באמצעות העבודה המשותפת עם הרשות הצליחו המינהלות למסד ולפתח ראייה רחבה של מכלול הצרכים‬
‫בשכונה‪ ,‬לתכנן לטווח ארוך וליצור דיאלוג מקצועי ממושך עם הרשות‪ .‬המחיר הוא היספגות במערכת‬
‫‪30‬‬
‫העירונית‪ ,‬קבלת כללי המשחק העירוניים‪ ,‬ומכאן היחשפות למניפולציה וקואופטציה‪ .‬לדעת ריץ' ‪(Rich,‬‬
‫)‪ 1989‬תרמו המינהלות בערי ארצות הברית להגברת האפקטיביות של פעילויות השלטון המקומי‪ ,‬להגברת‬
‫יעילותן ולהגדלת השוויוניות בעיר‪ .‬לאמיתו של דבר‪ ,‬פעילות המינהלות מסועפת יותר וניכרת בתחום‬
‫הפוליטי והמינהלי‪ ,‬בתחום השירותים ובחיי היומיום‪.‬‬
‫ביטויים פוליטיים של פעולת המינהלות‪ .‬הקמת המינהלות הוליכה לשינויים ניכרים בכללי השיח בין‬
‫השלטון המקומי לציבור‪ .‬בעוד שבעבר המגע בין השלטון לנציגי ארגונים קהילתיים היה נקודתי‪ ,‬שטחי‬
‫וקצר טווח‪ ,‬נוצר עתה מפגש רחב ועמוק יותר‪ .‬בניגוד לעבר‪ ,‬שולב עתה הציבור בתהליכי קבלת החלטות‬
‫בתחומים רחבים‪ ,‬החל בטיפול בנושאים שוטפים וכלה בהשתתפות בתכנון ובפיתוח לטווח הארוך‪ .‬העבודה‬
‫המשותפת בין נציגי התושבים לנציגי הרשות תרמה תרומה חשובה לחיזוק הדמוקרטיה העירונית‪ ,‬כיוון‬
‫שהיא הבהירה כי דמוקרטיה עירונית אינה מתבטאת רק בהצבעה בבחירות‪ ,‬אלא גם בשיח שוטף בין‬
‫השלטון לציבור לאחר הבחירות‪ .‬באופן זה הוכרה זכותו של הציבור לעצב את סביבתו לא רק באמצעות‬
‫הצבעה אחת לחמש שנים‪ ,‬אלא גם באמצעות מעורבות רחבה ומתמשכת בתהליכי קבלת החלטות הנוגעות‬
‫לגורלו‪ .‬זו היא תפיסה חדשה של דמוקרטיה עירונית המשלבת היבטים ייצוגיים והיבטים השתתפותיים‪.‬‬
‫המפגש עם השלטון אפשר לנציגי התושבים להיחשף לבעיות העירוניות ולהתנסות בתהליכי קבלת החלטות‪.‬‬
‫אולם המפגש גם חידד קונפליקטים ישנים‪ .‬על סדר היום הועלתה בכל חריפותה שאלת הסמכויות של‬
‫נציגויות התושבים‪ .‬ההתרסות הרווחות אומרות‪ ,‬כי המינהלת קיבלה "אחריות ללא סמכות"‪ ,‬ואין היא‬
‫אלא "גוף ללא שיניים‪ ,‬כוח עזר‪ ,‬רשות חסות‪ ,‬זרוע ארוכה של הממסד" )חסון‪ .(1989 ,‬בתגובה לכך טענו‬
‫ראשי ערים‪ ,‬כי מגבלות השלטון המקומי בישראל אינן מאפשרות ביזור רחב של סמכויות מהרשות‬
‫לשכונות‪.‬‬
‫ביטויים מינהליים של פעולת המינהלות‪ .‬פעילות המינהלות אפשרה להשיג מספר תועלות מינהליות‪.‬‬
‫א‪ .‬מתן שירות אפקטיבי )רגיש ומותאם( יותר לצורכי התושב‪ ,‬בעקבות קבלת משוב מדויק על צורכי‬
‫התושבים‪ .‬השירות האפקטיבי התבטא גם בקיצור תהליכים ובהיענות מהירה יותר לתביעות התושבים‪.‬‬
‫ב‪ .‬גיוס משאבים נוספים באמצעות שיתוף פעילים בהכנת תכניות ובאמצעות קליטת חידושים שצמחו‬
‫מלמטה‪ .‬הביטויים הם רבים‪ :‬חיסכון בהכנת תכניות בעקבות שיתוף תושבים בתכנון ומיסוי פנימי בעקבות‬
‫מימון חלקי של תכניות באמצעות התושבים‪ .‬ברמלה‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬מומנו כ‪ -75‬אחוזים מהפעילויות החברתיות‬
‫של המינהלות באמצעות התושבים‪.‬‬
‫ג‪ .‬תיאום בין נותני שירותים מקומיים סביב תכניות שונות‪.‬‬
‫ד‪ .‬הרחבת ההבנה של הציבור לאילוצים של הממסד והקהיית קונפליקטים‪.‬‬
‫ביטויים בתחום אספקת השירותים של פעולת המינהלות‪ .‬השיח החדש אפשר לפעילי המינהלות להשיג‬
‫מספר הישגים חשובים‪.‬‬
‫א‪ .‬השגת מקורות ומשאבים שבעבר לא עמדו לרשות התושבים‪ .‬הביטויים העיקריים הם שניים‪ :‬מימון‬
‫ישיר של פעילות המינהלות באמצעות העסקת כוח אדם‪ ,‬החזקת המשרדים ומימון פעילויות חברתיות;‬
‫מימון עקיף מתקציבי הרשות של מפעלים חברתיים ופיסיים שהמינהלות והמחלקות יזמו במשותף‪.‬‬
‫‪31‬‬
‫ב‪ .‬שיפורים בתחום הפיסי‪ .‬סקר שנערך בקרב המינהלות בכל הארץ במרץ ‪ 1993‬הראה‪ ,‬כי בתחום הפיסי‬
‫השיגו המינהלות משאבים רבים בתחום פיתוח הכבישים‪ ,‬המדרכות והתאורה‪ ,‬שיפור הניקיון‪ ,‬טיפול‬
‫במפגעים סביבתיים‪ ,‬טיפוח שטחים פתוחים‪ ,‬פיתוח גנים ציבוריים וריבוד שבילים )חסון‪ .(1994 ,‬לעתים‬
‫קרובות היו המינהלות מעורבות בקונפליקטים ובהתנגדויות לתכניות עירוניות‪ ,‬למשל התנגדות להרחבת‬
‫רחוב לה‪-‬גרדיה בתל‪-‬אביב‪-‬יפו או להרחבת רחוב בצלאל בירושלים‪ .‬במקומות מסוימים הגיעו המינהלות‬
‫לדרגה גבוהה של השתתפות בפיתוח הסביבה‪ ,‬כמו הכנת תכנית מתאר מקומית ותכנון מערכת התחבורה‬
‫בשכונת בקעה בירושלים‪ ,‬התוויית כבישים במינהלת צפון מזרח בתל אביב‪ ,‬אחריות לריבוד שבילים ברמת‬
‫ישראל שבמינהלת דרום‪-‬מזרח בתל אביב‪.‬‬
‫ג‪ .‬שיפורים בתחום החברתי‪-‬חינוכי‪ .‬בתחום החברתי‪-‬חינוכי קוימו מספר רב של אירועים חברתיים‪ ,‬פותחו‬
‫מרכזי למידה ותכניות העשרה‪ ,‬נערכו פגישות עם מחלקות החינוך לתיאום תכניות הלימודים ולשיבוץ‬
‫ורישום תלמידים בבתי‪-‬ספר‪ ,‬הוקמו תנועות נוער מקומיות ומרכזי חוגים‪ ,‬נערכו חוגים למנהיגות נשים‪,‬‬
‫שולבו נשים ערביות בפעילות המינהלות הערביות ברמלה‪ ,‬פותח הנושא של דו‪-‬קיום יהודים‪-‬ערבים ברמלה‬
‫והוצאו לאור עיתונים מקומיים‪.‬‬
‫ביטויים חברתיים של פעולת המינהלות‪ .‬הפעילות במינהלות אפשרה מספר לא מבוטל של הישגים בתחום‬
‫החברתי‪.‬‬
‫א‪ .‬במהלך הפעילות במינהלות צמחה מנהיגות רחבה‪ ,‬הניכרת במספר גדול של בעלי תפקידים וראשי ועדות‪.‬‬
‫הבעיה המרכזית היא שמנהיגות זו צריכה להוכיח באופן מתמיד את עצמה‪ ,‬והיא עלולה לאבד את אמון‬
‫הציבור בשל אי‪-‬עמידת השלטון בהתחייבויותיו לספק את השירותים‪.‬‬
‫ב‪ .‬פיתוח מיומנויות ורכישת כלים מקצועיים‪ .‬נציגי הארגונים רכשו ניסיון וידע רב‪ ,‬וקנו מיומנויות וכלים‬
‫בהכשרות ובהשתלמויות‪ .‬בעקבות זאת גדל כוחם של התושבים במגע עם הרשויות‪ .‬בבקעה‪ ,‬למשל‪ ,‬כפי‬
‫שהראתה שחורי )‪ ,(1992‬השתתפו נציגי המינהלת בהתוויית תכניות פיסיות רבות ונטלו חלק פעיל בפיתוח‬
‫חברתי‪-‬חינוכי‪ .‬ברמלה‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬עברו הפעילים בשנת ‪ 1992‬שורה של השתלמויות‪ :‬טלוויזיה קהילתית‪,‬‬
‫תקשורת והפקת עיתון‪ ,‬תיאטרון קהילתי והדרכות מיוחדות ליושבי ראש‪ ,‬לפעילים ולמנהלי מינהלות‬
‫בתחום המינהל והארגון‪.‬‬
‫‪ .3‬קואליציות ממשל של תחזוקה במתכונת חוזית‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וקבלני שירות‬
‫בשנים האחרונות החלו רשויות מקומיות רבות להתקשר בחוזים עם קבלני חוץ לצורך אספקת השירותים‪.‬‬
‫ביסוד תהליך זה‪ ,‬המכונה הפרטת שירותים‪ ,‬עומדים שיקולים של הגברת היעילות הכלכלית והשגת חיסכון‬
‫על ידי הפרדת המימון של אספקת השירותים מהביצוע‪ .‬השיקול המנחה הוא שיתוף המגזר הפרטי כקבלן‬
‫מבצע באספקת השירותים על מנת לייעל את אספקת השירות ולהוזיל את עלותו‪.‬‬
‫אף שהתהליך מכונה הפרטה אין בו הפרטה של ממש‪ ,‬כיוון שאין בו משום העברה מלאה של אספקת‬
‫השירותים לגורם פרטי‪ .‬במסגרת הוראות החוק מוטלת על הרשות החובה לספק את השירותים‪ ,‬ואין היא‬
‫יכולה להאציל את סמכותה לגורם אחר‪ .‬פירוש הדבר הוא כי הפרטת השירותים אינה מלאה והיא מוגבלת‬
‫לתחום הביצוע בלבד‪ ,‬ואין בצידה אחריות של המבצע כלפי התושבים‪ .‬התוצאה היא קואליציה עירונית של‬
‫אספקת שירותים שמבוססת על סימביוזה עמומה בין הרשות למגזר הציבורי או הפרטי‪.‬‬
‫‪32‬‬
‫על פי ניתוח של ‪ 28‬עיריות‪ ,‬שערך בן‪-‬אליא )‪ ,(1990‬נמצא שבממוצע היקף הפרטת השירותים בשנת ‪1989/90‬‬
‫היה כ‪ -13‬אחוזים מהתקציב הרגיל ו‪ -100‬אחוזים מתקציב הפיתוח‪ .‬במחקר נמצאה שונות רבה בין‬
‫הרשויות מבחינת היקף ההפרטה‪ ,‬שנעה מ‪ -22‬אחוזים באור יהודה עד ‪ 8‬אחוזים בלוד‪ .‬שני תחומי ההפרטה‬
‫העיקריים שנמצאו היו‪ :‬שירותי תחזוקה )כבישים‪ ,‬ביוב‪ ,‬מים‪ ,‬גינון‪ ,‬מאור וכד'( ושירותי תברואה )פינוי‬
‫אשפה בעיקר(‪ .‬לעתים הפרטת השירותים היא לגוף ציבורי‪ .‬בירושלים למשל הופרטו חלק משירותי הניקיון‬
‫למינהלות השכונתיות‪.‬‬
‫‪ .4‬קואליציות ממשל של פיתוח עירוני‪ :‬שלטון מקומי ושלטון מרכזי‬
‫קואליציה זו מתאפיינת בפעילות יוזמת‪ ,‬שמתבטאת בפיתוח המערכת הפיסית ומערכות שירותי החינוך‬
‫והתרבות בעיר‪ .‬היעדים לפיתוח הם מערכות תחבורה‪ ,‬תשתית ציבורית‪ ,‬אזורי תעשייה‪ ,‬בתי מלון‪ ,‬מרכזי‬
‫התכנסות‪ ,‬מרכזי תרבות וחינוך‪ .‬הקואליציות הנוצרות במסגרת זו משתנות ממדינה למדינה בהתאם‬
‫לתרבות הפוליטית‪ .‬בארצות הברית ניתן עידוד רב לשיתוף פעולה בין הון ציבורי לפרטי‪ ,‬והוא מתבטא‬
‫במתן הטבות ותמריצים לבעלי עסקים במטרה לעודד השקעות בפיתוח התשתית ובמתקנים עירוניים‪ .‬לוגן‬
‫ומולוטש )‪ (Logan and Molotch, 1987‬מכנים קואליציות אלה בשם "מנגנוני צמיחה" ‪("growth‬‬
‫)"‪ ,machines‬וכוללים בהן‪ :‬בעלי הון בתחום הפיתוח העירוני ונכסי דלא ניידי‪ ,‬מוסדות פיננסים‪ ,‬בעלי‬
‫עסקים בעיקר במרכזי הערים‪ ,‬בעלי הוצאות עיתונים וגורמים נוספים שיש להם עניין במקרקעין שבמרכז‬
‫העיר‪ .‬בידי חוגים אלה מצויים המשאבים הדרושים כדי ליצור אווירה פוליטית תומכת באינטרסים‬
‫העסקיים‪ .‬לעתים הקואליציה מתרכזת סביב דמות מרכזית כמו רוברט מוזס או דויד רוקפלר בניו‪-‬יורק‪ ,‬בן‬
‫עמי בנתניה ובאשדוד ואלי לנדאו בהרצליה‪ .‬בבריטניה נציגי ההון הפרטי נוטים פחות ליצור שותפויות עם‬
‫ההון הציבורי‪ ,‬ופיתוח התשתית נעשה בעיקר על ידי ההון הציבורי‪ .‬הדגם הנפוץ לפיתוח תשתיות עירוניות‬
‫בבריטניה הוא של תאגידים לפיתוח עירוני ‪ .Urban Development) (Corporations‬בניגוד לדגם‬
‫האמריקאי‪ ,‬תאגידים אלה ממומנים על ידי הון ציבורי‪ ,‬ומנהליהם מתמנים לתפקידם על ידי השלטון‬
‫המרכזי )‪ .(Coulson, 1993‬עם זאת‪ ,‬המגזר הפרטי משתתף בחלק מהתאגידים‪ ,‬השותפות הבולטת היא‬
‫בתאגיד לפיתוח אזור המזחים בלונדון‪ ,‬שבו השקיע המגזר הפרטי כ‪ -8.4‬מיליארד ליש"ט בין השנים ‪ 1981‬ל‬
‫‪.(Brownill, 1993) -1991‬‬
‫בערי ישראל‪ ,‬בדומה למצב בבריטניה‪ ,‬פיתוח התשתית נעשה בעיקר על ידי ההון הציבורי‪ .‬הדגם הנפוץ הוא‬
‫שותפות בין השלטון המרכזי למקומי‪ .‬הפרויקטים השכיחים בשותפות זו הם פיתוח רשתות מים‪ ,‬רשתות‬
‫ביוב‪ ,‬הקמת בתי ספר וקריות חינוך‪ ,‬פיתוח אזור תעשייה או הקמת שכונות מגורים‪ .‬כך למשל במהלך‬
‫שותפות מעין זו הקימה המועצה דאלית אל‪-‬כרמל אזור תעשייה‪ ,‬באקה אל‪-‬גרבייה פיתחה את פרויקט‬
‫הביוב‪ .‬פיתוח תשתית נעשה לעתים על ידי שותפות בין מספר רשויות סמוכות‪ .‬אחד הביטויים המובהקים‬
‫של השיתוף הוא איגודי ערים לצורך טיפול בנושאים מרחביים כמו ביוב וניקוז‪ .‬שיתוף הפעולה בין רשויות‬
‫סמוכות מתרחב לעתים מעבר לנושאי התשתית‪ .‬כך למשל היישובים באקה אל‪-‬גרבייה וקיבוץ מצר יצרו‬
‫שותפות לפיתוח אזור תעשייה‪ .‬במסגרת זו אוחדו קרקעות פרטיות בבאקה אל‪-‬גרבייה עם קרקעות המינהל‬
‫בקיבוץ מצר‪ ,‬והוקמה מינהלת משותפת לצורך הקמת אזור התעשייה‪.‬‬
‫‪33‬‬
‫מיסוד הפעילויות והשותפויות בארגונים ממוסדים כמו תאגידים ומינהלות הוא הצעד המבחין בין‬
‫שותפויות‪ ,‬שפעילותן מוגבלת לפרויקט מסוים‪ ,‬לבין קואליציות ממשל‪ ,‬המתאפיינות בראייה ארוכת טווח‬
‫ובפעילות מתמשכת‪ .‬בבחינה של אופי השותפות ב‪ -13‬רשויות קטנות )מ‪ -2,000‬עד ‪ 15,000‬תושבים( התברר‬
‫כי בחמישה יישובים מוסד השיתוף בארגון‪ ,‬כמו חברה כלכלית או מינהלת משותפת‪ ,‬ואילו ביתר היישובים‬
‫לא מוסדה השותפות בארגון‪) .‬הממצאים מבוססים על שאלון שהועבר בפגישה עם פורום המאה ה‪ -21‬של‬
‫ראשי רשויות מקומיות‪ ,6.5.1995 ,‬להלן פורום המאה ה‪ .(-21‬המיסוד של השותפות בתאגידים לפיתוח‬
‫עירוני הוא דבר חדש יחסית שהחל לצבור תנופה רק בשנות השמונים‪ .‬העיר תל אביב הייתה החלוצה‬
‫בתחום‪ .‬כבר בשנות השלושים הוקמו התאגידים הראשונים‪ .‬עם אלה ניתן למנות את "החברה לפיתוח תל‬
‫אביב"‪ ,‬שהוקמה ב‪ -1932‬כדי לפתח את האזור שמדרום לשפך הירקון ואת "חברת עזרה וביצרון"‪ ,‬שהוקמה‬
‫לשם ייזום פרויקטים של בינוי ופיתוח עירוניים‪ .‬בשנות השישים הוקמו תאגידים מספר בהון ממשלתי‬
‫ועירוני לפיתוח פרויקטים שונים‪ .‬עם אלה ניתן למנות את "חברת אחוזות החוף"‪ ,‬שהוקמה על מנת לפתח‬
‫את פרויקט הסיטי של תל אביב במנשייה‪ ,‬ו"החברה לפיתוח יפו העתיקה"‪ ,‬שהקימה בתל יפו מרכז‬
‫אמנויות ובידור )עיריית תל‪-‬אביב‪-‬יפו‪.(1993 ,‬‬
‫מאמצע שנות השמונים החלה מגמה של מיסוד קואליציות הפיתוח בתחום העירוני באמצעות הקמתן של‬
‫חברות עירוניות‪ ,‬הנמצאות ברובן בבעלות השלטון המקומי‪ ,‬ושל חברות עירוניות‪-‬ממשלתיות‪ ,‬הנמצאות‬
‫בבעלות משותפת של השלטון המרכזי והמקומי‪ .‬חברות אלה קיימות בעיר הישראלית זה זמן רב‪ ,‬אולם‬
‫מאמצע שנות השמונים גבר קצב הקמתן‪ ,‬והן זכו לפריחה חסרת תקדים בשנות התשעים‪ .‬בשנת ‪ 1990‬נמנו‬
‫בישראל כ‪ -150‬חברות עירוניות‪ ,‬וכיום נאמד מספרן בכ‪ .-300‬בניגוד לשיתוף הפעולה בין הון פרטי לציבורי‬
‫שנוצר בערי צפון אמריקה‪ ,‬הקואליציות שנוצרו בארץ לא משכו עד לאחרונה יזמים פרטיים ולא הצליחו‬
‫לעניין את מערכת הבנקאות וגופים כלכליים מקומיים )ראה הקדמת קהת אצל וייל‪ .(1990 ,‬עם זאת‪ ,‬מאז‬
‫ראשית שנות התשעים החלו להיווצר שותפויות בין הון פרטי לציבורי בעיקר בערים הגדולות ובערים בעלות‬
‫פוטנציאל של תיירות ונופש )ראה חסון וחזן‪ ,‬עתיד לצאת(‪.‬‬
‫הקואליציה הנפוצה בארץ בתחום הפיתוח העירוני היא בין הון מוניציפלי להון ממשלתי‪ ,‬ובאה לידי ביטוי‬
‫בהקמת חברות עירוניות‪-‬ממשלתיות‪ .‬כך למשל חמש מתוך שבע החברות הפועלות בירושלים הן חברות‬
‫משותפות לרשות המקומית ולשלטון המרכזי‪ .‬רק "חברת מוריה" ו"חברת תיאטרון ירושלים" הן בבעלות‬
‫מלאה של העירייה‪ .‬ביתר החברות הממשלה ממלאת תפקיד דומיננטי‪ ,‬וחלקה של העירייה בהון‪ ,‬ברווחים‬
‫ובהנהלה נמוך‪ 26 :‬אחוזים ב"חברת קרתא" ו"ברשות לפיתוח ירושלים"; ‪ 28.6‬אחוזים ב"חברת פרזות";‬
‫‪ 33‬אחוזים ב"חברה לפיתוח מזרח ירושלים" ו‪ -50‬אחוזים ב"חברה הירושלמית למתנ"סים" )עיריית‬
‫ירושלים‪ .(1993 ,‬פירוש הדבר הוא שהשלטון המרכזי הוא זה ששולט בדירקטוריון של חלק גדול מהחברות‪,‬‬
‫ולכן מבחינה פורמלית הוא זה שמקבל החלטות בכל הקשור למהות הפיתוח ולהתקשרויות עסקיות‪ ,‬ובכך‬
‫מעצב במידה רבה את דמותה של העיר‪ .‬דוגמה בולטת לכך הוא אתר ממילא‪ ,‬שבו "חברת קרתא"‪ ,‬המצויה‬
‫ברובה בבעלות ממשלתית‪ ,‬יזמה את ההתקשרות עם היזמים‪ ,‬שינתה חלק מהוראות התכנון‪ ,‬תוך חריגה‬
‫מכללי מינהל תקינים‪ ,‬וקבעה באופן זה את אופיו של אחד האתרים הרגישים בעיר‪.‬‬
‫הקואליציות הפועלות בתחום הפיתוח העירוני בישראל עוסקות בשני נושאים עיקריים‪:‬‬
‫א‪ .‬אספקת שירותים‪ ,‬תוך הישענות על שיקולים כלכליים של יעילות ושל חיסכון תקציבי;‬
‫‪34‬‬
‫ב‪ .‬פיתוח עירוני‪ ,‬הכולל פיתוח תשתית וניהול נכסים‪.‬‬
‫כמחצית מהחברות העירוניות והעירוניות‪-‬מממשלתיות בערי ישראל פועלות בתחום הפיתוח העירוני‬
‫)פיתוח תשתיות עירוניות‪ ,‬משיכת יזמים ויצירת מקומות תעסוקה(‪ ,‬והמחצית השנייה עוסקת באספקת‬
‫שירותים ציבוריים ובניהול נכסים ציבוריים‪ .‬המטרות הן ייעול ושיפור של אספקת השירותים אגב נקיטת‬
‫גישה עסקית‪ ,‬הגדלת הרווחיות של הרשות‪ ,‬חיסכון בהוצאות ויצירת תנאים למשיכת יזמים ואוכלוסייה‬
‫מבוססת‪.‬‬
‫הקמתן של חברות עירוניות נועדה להשיג מספר יתרונות‪:‬‬
‫א‪ .‬יכולת התמקדות בנושא מוגדר מפרספקטיבה כלכלית‪ ,‬דבר שהעירייה מתקשה לעמוד בו‪ .‬הגישה של‬
‫העירייה היא לרוב גישה של משרת ציבור‪ ,‬העוסק באספקת שירותים‪ .‬ולכן מערכת השיקולים‪ ,‬המיומנויות‬
‫ופרוצדורות העבודה אינה תואמת את הגישה הכלכלית המאפיינת את המגזר הפרטי‪ .‬הקמת חברה‬
‫עירונית‪ ,‬המתנהלת על בסיס של שיקולים כלכליים‪ ,‬נועדה להתמודד עם בעיה זו‪.‬‬
‫ב‪ .‬גמישות תפעולית וכספית המתבטאת ביכולת גיוס הון ויצירת שותפויות עם יזמים‪.‬‬
‫ג‪ .‬קרבה למוקדי החלטות המאפשרת לחברה יתרון על יזמים פרטיים בהקצאת שטחים‪ ,‬בתכנון ובפיתוח‬
‫תשתיות‪.‬‬
‫ד‪ .‬שחרור ממגבלות ביורוקרטיות ופוליטיות בתחום גיוס כוח אדם ויצירת התקשרויות עסקיות‪.‬‬
‫על אף היתרונות הרבים רוב החברות ממלאות "תפקיד טקטי בפיתוח הכלכלי דרך ניהול נכסים עירוניים‬
‫ואספקת שירותים‪ ,‬יותר מאשר תפקיד אסטרטגי דרך מעורבות בתכניות לפיתוח כלכלי לטווח ארוך"‬
‫)פלזנשטיין‪ .(32 :1994 ,‬סקר של חברות עירוניות משנת ‪ 1990‬מלמד כי אף ש"רווחיות ויוזמה הן גולת‬
‫הכותרת של פעילות בחברה עירונית‪ ...‬רוב החברות אינן רווחיות‪ ,‬חלק גדול מהן מתוקצבות על ידי בעליהן‬
‫ורק חלקן יזמתיות ממש" )וייל‪ .(94 :1990 ,‬סיווגן של החברות העירוניות לפי מידת ההצלחה העלה‬
‫שהחברות המצליחות הן בדרך כלל אלה העוסקות בפיתוח עירוני‪ ,‬החברות המצליחות במידה בינונית הן‬
‫בדרך כלל אלה העוסקות בניהול נכסי הרשות ובמתן שירותים חברתיים‪ ,‬ואילו החברות העוסקות בפיתוח‬
‫כלכלי מתאפיינות ברמת הצלחה נמוכה )וייל‪ .(83 :1990 ,‬עם זאת‪ ,‬טרם נבדק עד כמה פעולת החברה‬
‫מייעלת ומוזילה את אספקת השירותים ואת פעולות הפיתוח בהשוואה להפעלה על ידי העירייה‪ .‬שאלה זו‬
‫עדיין טעונה מחקר ובירור‪.‬‬
‫‪ .5‬קואליציות ממשל של פיתוח כלכלי‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי ויזמים פרטיים‬
‫קואליציית הממשל של פיתוח כלכלי קשורה קשר הדוק עם קואליציית הממשל של פיתוח עירוני‪ .‬השוני‬
‫העיקרי הוא בהעתקת הדגש מאספקת שירותים ופיתוח תשתיות ומתקנים‪ ,‬האופייני לקואליציה של פיתוח‬
‫עירוני‪ ,‬ליצירת מקורות תעסוקה ולהגדלת בסיס המס העירוני‪ .‬הבדל נוסף הוא הרכב הקואליציה‪ ,‬שבה‬
‫משתתפים לצד השלטון המרכזי והמקומי גם יזמים פרטיים‪ .‬בעבר מילאו ראשי ערים תפקיד מרכזי‬
‫במשיכת השקעות או משתכנים חזקים‪ .‬ראש עיריית יבנה למשל מילא תפקיד מרכזי במשיכת אוכלוסייה‬
‫מבוססת ליישוב‪ ,‬ואילו ראש עיריית מגדל העמק פעל רבות למשיכת מפעלי תעשייה עתירי טכנולוגיה‬
‫ליישובו‪.‬‬
‫‪35‬‬
‫בשנים האחרונות נעשה מאמץ לחזק את הקואליציות בין ההון הציבורי לפרטי ולהשתיתן על יסודות‬
‫ארגוניים יציבים שמעבר לכריזמה ולתושייה של מנהיג זה או אחר‪ .‬בערים שונות נעשים ניסיונות לפתח‬
‫אקלים אוהד לבעלי עסקים באמצעות פיתוח חממות טכנולוגיות‪ ,‬הקמת קרנות הון ומתן ייעוץ והדרכה‬
‫לבעלי עסקים קטנים )פלזנשטיין‪ .(1994 ,‬כך למשל הקימה המועצה האזורית גוש עציון חממה עסקית‪,‬‬
‫המושתתת על שותפות בין הון פרטי להון ממשלתי והון ציבורי שגויס באמצעות ההסתדרות הציונית‪.‬‬
‫אחת הדרכים ליצירת קואליציות בין הון ציבורי לפרטי היא הקמת חברת בת של חברה עירונית שבה רוב‬
‫המניות מוחזק בידי היזמים הפרטיים‪ ,‬ורוב חברי הדירקטוריון הם אנשי המגזר הפרטי‪ .‬החברה העירונית‬
‫שבבעלות הרשות יוזמת את התכניות‪ ,‬מכינה את כל האישורים הדרושים‪ ,‬מכשירה ומפתחת את השטח‬
‫ומסייעת למשקיע הפרטי בהשגת הלוואות‪ .‬בתמורה מקבלת הרשות חלק מהכנסות המפעל‪ .‬חברות הבת‬
‫עוסקות בפיתוח אזורי משרדים ומסחר‪ ,‬בפיתוח תשתית ושכונות מגורים בתקן גבוה כדי למשוך‬
‫אוכלוסייה חזקה‪ ,‬בפיתוח אזורי תעשייה ובפיתוח אתרים מיוחדים‪ :‬תיירות וקיט‪ ,‬מלונאות ונופש פעיל‪.‬‬
‫המועצה האזורית משגב הקימה חברת בת לשם פיתוח אזור תעשייה‪ .‬החברה העירונית לפיתוח אילת‬
‫הקימה חברת בת לצורך פיתוח מפעל תעשייה‪ .‬המועצה האזורית תמר הקימה חברת שיט בשותפות עם‬
‫יזמים פרטיים‪ .‬הסייג היחידי לפעולתה של חברת הבת בקואליציות אלה הוא השיקול של איכות הסביבה‪.‬‬
‫הרשות המקומית מחזיקה במניית זהב‪ ,‬שמקנה לה זכות וטו בנושאים הקשורים לאיכות הסביבה‪.‬‬
‫דרך נוספת של שיתוף פעולה בין הון ציבורי לפרטי היא עסקות קומבינציה‪ .‬הרשות המקומית סוחרת‬
‫בקרקע ומקנה ליזם זכויות מסוימות‪ ,‬כמו בעלות על חלק מהנכסים הנבנים או זיכיון על חניונים לפרק זמן‬
‫קצוב‪ ,‬בתמורה להשקעה מצדו‪ .‬כך למשל נחתמה עסקה לפיתוח פרוייקט זד"ל בראשון לציון‪ ,‬ובמסגרתה‬
‫יקים יזם פרטי את בית העירייה‪ ,‬ישקם את בית העם הישן‪ ,‬יפתח מדרחוב במרכז העיר וישלם לעירייה כ‬
‫‪ -5.8‬מיליון דולר‪ .‬בתמורה יבנה היזם לעצמו על שטח הרשות שני בתי מגורים ומגדל משרדים ויקבל זיכיון‬
‫להפעיל את חניון העירייה לפרק זמן קצוב‪.‬‬
‫מידת המשיכה של הרשויות המקומיות את המגזר העסקי משתנה על פני המרחב בהתאם לתכונות‬
‫הכלכליות והגאוגרפיות של היישוב )הרכב שוק העבודה‪ ,‬תשתית פיסית‪ ,‬הימצאותם של שירותים עסקיים‪,‬‬
‫ציבוריים ופרטיים‪ ,‬העצמה הכלכלית של הרשות וקרבה למרכזי מחקר ופיתוח(‪ .‬להבדלים אלה יש השפעה‬
‫על אופי הקואליציות העירוניות‪ .‬כפי שציין סגן ראש עיריית כרמיאל‪" :‬הרשויות המקומיות שונות זו מזו‪,‬‬
‫ובהתאם לכך מוקמות חברות עירוניות הנבדלות במטרותיהן ובדרכי פעולתן‪ .‬ההבחנה המרכזית היא בין‬
‫יישובים עירוניים גדולים ומבוססים לבין יישובי פריפריה‪ :‬ערי שדה וערי פיתוח‪ .‬ערים גדולות מעצם טבען‬
‫מהוות גורם משיכה ליזמים ולעסקים פרטיים‪ .‬החברות העירוניות ביישובים אלו עוסקות בדרך כלל בניהול‬
‫נכסי העירייה ולא בעידוד יזמות‪ .‬ואולם ערי השדה נזקקות לחברות עירוניות בעיקר לפיתוח יזמות‪ .‬היעד‬
‫המרכזי של חברות עירוניות בעיר השדה הוא האצת הפיתוח הכלכלי והכשרת הקרקע לכניסתם של יזמים‬
‫פרטיים" )רוזנטל‪.(74 :1992 ,‬‬
‫אם אכן הבחנה זו נכונה‪ ,‬פירוש הדבר הוא שערי השוליים מוכנות לשלם מחיר גבוה מערי המרכז על מנת‬
‫למשוך אליהן את ההון הפרטי והציבורי‪ .‬השאלה הנשאלת היא מהו המחיר החברתי והאקולוגי שנאלצות‬
‫לשלם ערי השוליים על מנת לזכות בנתח של ההון הפרטי והציבורי הזמין להשקעות‪ .‬נראה שבעיות של‬
‫‪36‬‬
‫אבטלה בערים ובעיירות שבשוליים יוצרות קושי של התארגנות בתחומים אקולוגיים‪ .‬גם מפעל המזיק‬
‫לבריאות הציבור עשוי להתקבל על ידי השלטון המקומי והתושבים בלית‪-‬ברירה‪ ,‬כיוון שהוא מהווה מקור‬
‫הכנסה‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬האבטלה הנמוכה בערי המרכז והימצאות רובד של אוכלוסייה מבוססת מאפשרים‬
‫התארגנות בקלות יחסית נגד מפעלים העלולים לפגוע באיכות החיים של התושבים‪.‬‬
‫ההבחנה בין מרכז לשוליים היא בסיסית אך לוקה בחסר‪ .‬המגזר הפרטי‪ ,‬כפי שמורות עדויות ראשוניות‪ ,‬ער‬
‫להבדלים בין הערים בשוליים מבחינת האופי של תכונות האתר‪ .‬כך‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬הימצאותם של אתרי נופש‬
‫ותיירות באילת שימשה בידי הרשות המקומית אמצעי למשיכת יזמים ואזרחים שהשקיעו בבתי מלון‬
‫ובבתי דירות‪ .‬באשקלון הוליכו תכונות האתר להקמת מרינה‪ ,‬ובתחום המועצה האזורית תמר להקמת‬
‫חברת שיט על ים המלח‪.‬‬
‫‪ .6‬קואליציות ממשל של רווחה שכונתית‪ :‬שלטון מרכזי‪ ,‬שלטון מקומי‪ ,‬הסוכנות היהודית ותושבים‬
‫קואליציה זו עוסקת בחלוקה מחדש של המשאבים ובהרחבת ההזדמנויות של הקבוצות הפחות מבוססות‬
‫בחברה‪ ,‬תוך התמקדות באזורי המגורים‪ .‬הרחבת ההזדמנויות נעשית על ידי הגדלת ההון האנושי באמצעות‬
‫חינוך והכשרה‪ .‬בעקבות זאת גדלות הזדמנויות התעסוקה ועולה רמת הרווחה של כלל הקהילה‪.‬‬
‫הקואליציה של רווחה שכונתית דורשת חריגה מהשגרה של מתן שירותים המאפיינת את הקואליציה של‬
‫תחזוקה במתכונת סגורה ופתוחה כאחד‪ .‬תכניות החינוך למשל בקואליציה של רווחה שכונתית מכילות‬
‫מרכיבים של תכניות העשרה‪ ,‬תכניות לגיל הרך‪ ,‬פרויקטים של הכשרה וחונכות‪ ,‬הנעדרים מתכניות החינוך‬
‫השגרתיות של הקואליציות של תחזוקה לגווניהן השונים‪ .‬תכניות הפיתוח העירוני כוללות השקעות רחבות‬
‫היקף בדיור ובתשתית באזורי המגורים של המעמד הנמוך‪ ,‬לעתים תוך הסטת מקורות מפיתוח כלכלי‬
‫לפיתוח חברתי‪.‬‬
‫קואליציה זו מחייבת מעורבות ממשלתית מתמשכת‪ ,‬כיוון שהיא כרוכה בהעברת משאבים מקבוצות חזקות‬
‫לחלשות ובהשקעה מתמשכת בתחום הפיסי והחברתי‪ .‬הבעיה העיקרית היא גיוס תמיכה פוליטית‬
‫לקואליציה זו‪ .‬הקבוצות החזקות מתנגדות לה והקבוצות החלשות חסרות את המשאבים הפוליטיים על‬
‫מנת להעניק לה תמיכה מתמשכת‪ .‬גיוס התמיכה של התושבים באזורי המצוקה אינו מובטח גם כאשר יש‬
‫השקעה במקום‪ ,‬כיוון שהתושבים הם לרוב חסרי מוטיבציה להתארגנות ולפעילות‪ ,‬וגיוסם לפעילות דורש‬
‫מאמץ ניכר )‪.(Stone et al., 1991‬‬
‫החל משנות החמישים התפתחו בערי ישראל קואליציות של רווחה שכונתית בלי מעורבותם של התושבים‪.‬‬
‫קליטת העלייה ההמונית‪ ,‬בעיות של עוני וקשיים באספקת שירותים הובילו ליצירת קואליציות בין השלטון‬
‫המקומי למרכזי על מנת לשפר את רמת הרווחה של התושבים‪ ,‬ובעיקר של תושבים מעוטי יכולת‪ .‬השלטון‬
‫המרכזי )בשיתוף עם גורם ארצי נוסף‪ ,‬הסוכנות היהודית( פיתח את הקואליציה של רווחה שכונתית בנטלו‬
‫על עצמו את האחריות הישירה לקליטת העלייה בעיר‪ .‬הוא זה שהקים את השיכונים הציבוריים‪ ,‬פיתח את‬
‫התשתית‪ ,‬סיפק שירותים לעולים‪ ,‬ובאופן זה עיצב במידה רבה את אזורי המגורים בעיר‪ .‬בשנות השישים‬
‫הוקמה "הרשות לפינוי ובינוי אזורי שיקום"‪ ,‬כדי לפנות משכנות עוני ולבנותם מחדש‪ .‬שיטת הפעולה דמתה‬
‫לזו שרווחה בארצות הברית בשנות החמישים‪ :‬הריסת שכונות ישנות ופינוי דייריהן בלי מעורבות תושבים‬
‫‪37‬‬
‫בקבלת החלטות‪ .‬זה היה גורלה של שכונת ואדי סאליב בחיפה‪ ,‬של השכונות הצפוניות במגדל אשקלון ושל‬
‫חלקים משכונות מוסררה ועין כרם בירושלים )חזני ואילן‪ .(68-69 :1972 ,‬השלטון המרכזי גם סייע לעתים‬
‫לקבוצות מבוססות יותר להתיישב במקום אלה שפונו )למשל ברחוב הע"ח במוסררה או בשכונת ימין משה‬
‫בירושלים(‪ .‬במקביל הוקמו בערים הגדולות חברות ממשלתיות‪-‬עירוניות‪ ,‬בבעלות השלטון המרכזי‬
‫והעירוני‪ ,‬שנועדו להתמודד עם בעיית אזורי העוני‪ .‬במסגרת זו הוקמו חברות הדיור "פרזות" בירושלים‪,‬‬
‫"חלמיש" בתל אביב ו"שקמונה" בחיפה‪ .‬חברות אלה‪ ,‬הפועלות עד היום בערים הגדולות‪ ,‬עוסקות במציאת‬
‫פתרונות לחסרי דיור‪ ,‬בסיוע בשכר דירה ובעבודה קהילתית‪ .‬במסגרת מפעל השיקום השתלבו חברות אלה‬
‫בביצוע השיקום הפיסי והחברתי וסייעו בתחום העבודה הקהילתית‪.‬‬
‫עד ראשית שנות השבעים נעשה השיקום בלי לשתף את התושבים‪ .‬במחקר שנערך בשלהי שנות השישים‬
‫נמצא שהתושבים נותרו לרוב אדישים גם כאשר הממסד פינה את השכונות מתושביהן המקוריים‪" .‬בשום‬
‫אתר לא גילו התושבים יזמה משלהם לשיפור שירותי השכונה‪ ...‬ובמידה שציבור התושבים משפיע על רמת‬
‫השירותים בשכונתו ‪ -‬הרי זה בעקבות לחצים פוליטיים על הגופים המוניציפליים‪ ,‬ולא בדרך ההתארגנות‬
‫של הציבור עצמו" )חזני ואילן‪ .(70 :1972 ,‬מהפך במעורבות התושבים החל להתרחש בראשית שנות‬
‫השבעים‪ ,‬עם עלייתן של תנועות המחאה שצמחו בשכונות המצוקה‪ .‬תנועת הפנתרים השחורים והאוהלים‬
‫בירושלים‪ ,‬ותנועת אל"ה בשכונת התקווה בתל אביב העלו את בעיית העוני על סדר היום הציבורי‪ ,‬והרחיבו‬
‫את המאבק המקומי מתחום השירותים המוניציפליים לתחומים רחבים של דיור‪ ,‬תעסוקה‪ ,‬חלוקת‬
‫ההכנסה וביטוי תרבותן של עדות המזרח‪ .‬המחאה והעבודה המשותפת בין מנהיגי המחאה לממסד התוו‬
‫את הקווים הכלליים לקואליציית ממשל עירונית בתחום הרווחה השכונתית‪ ,‬שבה נוטלים חלק גופים‬
‫ממשלתיים‪ ,‬גופים מוניציפליים וגופים המייצגים את התושבים המקומיים‪ .‬כך למשל בעקבות פעילות‬
‫הפנתרים חל שידוד מערכות בתחום הטיפול בנוער במצוקה‪ .‬לאוהלים הייתה השפעה רבה על מדיניות‬
‫הדיור ברמה העירונית ואף הלאומית‪ .‬בעקבות פעילות האוהלים הועלתה על סדר היום בעיית הדיור של‬
‫זוגות צעירים בשכונות מצוקה‪ ,‬נערכו דיונים בכנסת בנושא‪ ,‬והוקצו דירות לזוגות צעירים בשכונות‬
‫המצוקה בירושלים‪ .‬יתר על כן‪ ,‬בעקבות הפלישה של חברי תנועת האוהלים לשיכוני פת בשנת ‪ 1976‬נערכה‬
‫פגישה בין הפולשים לבין מנהיג האופוזיציה מנחם בגין‪ .‬אחת הפעולות הראשונות של בגין עם עלייתו‬
‫לשלטון ב‪ -1977‬הייתה גינוי תנאי הדיור הקשים בשכונות המצוקה והכרזה על מפעל שיקום השכונות‬
‫)‪.(Hasson, 1993‬‬
‫רק בשלהי שנות השבעים‪ ,‬עם ההכרזה על מפעל שיקום השכונות‪ ,‬אומץ הרעיון של מעורבות תושבים‬
‫בפעולות השיקום‪ .‬הסיבה העיקרית לאימוץ רעיון השיתוף היה לחצן של הקהילות היהודיות המאמצות‪,‬‬
‫שהתוודעו לנושא במהלך תהליכי השיקום בצפון אמריקה‪ ,‬ונושא השיתוף והעבודה עם הקבוצות החלשות‬
‫היה חלק ממסורת דמוקרטית ממושכת שאפיינה את פעילותן‪ .‬השתתפות התושבים בקואליציית הממשל‬
‫של רווחה שכונתית מתקיימת במסגרת ועדות היגוי שכונתיות וועדות תחום‪ ,‬שבהן שותפים השלטון‬
‫המרכזי‪ ,‬השלטון המקומי ונציגי התושבים‪ .‬תקנון לוועדות היגוי שהוכן על ידי נציגי הממשלה והסוכנות‬
‫קובע‪ ,‬כי "נציגי התושבים יהוו מחצית ממספרם של החברים בצוות ההיגוי"‪ .‬ככלל נקבע כי ועדת ההיגוי‬
‫תמנה ‪ 22‬חברים‪ ,‬לפי הפירוט הבא‪ 5 :‬נציגי רשות מקומית‪ 6 ,‬נציגי משרדי ממשלה והסוכנות היהודית ו‪-11‬‬
‫נציגי תושבים )משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית‪ .(1984 ,‬תפקידי ועדת ההיגוי השכונתית כוללים‪:‬‬
‫אישור תכניות לטווח קצר וארוך‪ ,‬קביעת סדרי עדיפויות בפיתוח‪ ,‬מעקב אחר ביצוע התכניות‪ ,‬תיאום בין‬
‫‪38‬‬
‫נותני שירותים‪ ,‬קיום קשר עם האוכלוסייה המקומית ועדכונה וקיום קשר עם הקהילות המאמצות בחו"ל‬
‫)משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית‪.(1984 ,‬‬
‫על פי עקרונות המפעל אמורים תושבי השכונות להשתתף באופן פעיל בתהליכי קבלת החלטות‪ ,‬ואילו‬
‫הרשות המקומית אמורה להיות מעורבת גם בביצוע‪ .‬בפועל‪ ,‬נרשמה שונות רבה בהרכב הוועדות ובדרכי‬
‫פעולתן בהתאם לכוחם של התושבים‪ ,‬לתרבות הפוליטית והארגונית הרווחת ברשות‪ ,‬למנהיגות של ראש‬
‫הרשות ולמידת התעניינותו בנושא‪ .‬ואכן נמצא שוני רב במידת המעורבות של הרשויות בתהליך שיקום‬
‫השכונות‪ .‬כך לדוגמה גילה ראש עיריית יבנה מעורבות גדולה במפעל‪ ,‬בעוד שראש עיריית באר שבע מיעט‬
‫להתערב בנושא‪ .‬בתל אביב צומצם תפקיד התושבים על ידי סגן ראש העירייה‪ ,‬שמינה את עצמו למשרת‬
‫יושב ראש כל ועדות ההיגוי בשכונות‪ .‬בירושלים‪ ,‬לעומת זאת‪ ,‬הועמדו בראש ועדי ההיגוי תושבי שכונה‬
‫)לזין‪.(1988 ,‬‬
‫החוקרים חלוקים באשר למידת ההשפעה של התושבים‪ ,‬בני הקהילה המשוקמת‪ ,‬על הקואליציה שהתגבשה‬
‫במהלך מפעל השיקום‪ .‬חוקרים אחדים טוענים כי התושבים היו חסרי השפעה של ממש ושימשו חותמת‬
‫גומי להחלטות שהתקבלו במקום אחר‪ .‬עמדה רכה יותר אומרת שהתושבים השפיעו על התוויית המדיניות‪,‬‬
‫אך היו חסרי סמכויות בתחום הביצוע )‪ ;Alterman, 1992‬שפירו‪ ,‬רייכמן ואחרים‪ ;1991 ,‬חסון‪ .(1988 ,‬בלי‬
‫להכריע בוויכוח אין כל ספק שוועדות ההיגוי של מפעל השיקום סימנו ניסיון פוליטי חדש בעיר הישראלית‪.‬‬
‫לראשונה נוצרה קואליציה עירונית שפעלה בתחום הרווחה השכונתית‪ ,‬תוך ניסיון לערב תושבים בקבלת‬
‫החלטות בכל הנוגע לפיתוח פיסי וחברתי‪.‬‬
‫בניגוד לרושם המקובל‪ ,‬בעקבות ההתבטאויות על סיום מפעל השיקום ויציאתו מהשכונות‪ ,‬המפעל נמצא‬
‫בעת כתיבת החיבור באחת מתקופות השיא של פעילותו‪ .‬הוא הקיף ב‪ 132 -1995‬שכונות‪ ,‬מהן ‪ 35‬שכונות‬
‫חיזוק שבהן מטופלת בעיה מרכזית‪ ,‬והיתר שכונות שיקום שבהן מטופלות מכלול הבעיות‪ .‬המפעל המשיך‬
‫לפעול לשיפור הרווחה החברתית ולהעלאת האיכות הפיסית של אזורי המגורים בשכונות וביישובים‬
‫שנמצאו ראויים לשיקום‪ .‬המפעל המשיך לפעול בתחומים של תעסוקה )הכשרה תעסוקתית(‪ ,‬דיור )שיפור‬
‫תנאי הדיור(‪ ,‬חינוך )תכניות רווחה חינוכית ותכניות העשרה(‪ ,‬בריאות‪ ,‬רווחה‪ ,‬שירותים חברתיים שוטפים‬
‫ופיתוח פיסי של התשתית המקומית )סלילת כבישים‪ ,‬מדרכות‪ ,‬התקנת רשת ביוב‪ ,‬תאורה(‪.‬‬
‫בסקר של שכונות שיקום שנערך ב‪ -1988‬ובדק את תחושת השיפור לגבי שירותים שונים התברר‪ ,‬כי בין ‪ 35‬ל‬
‫‪ -48‬אחוזים מהמרואיינים סברו שחל שיפור בשירותי הדת‪ ,‬החינוך‪ ,‬התרבות והבריאות )חובב ובן יצחק‪,‬‬
‫‪ .(1988‬ממצא זה מעיד כי אין תמימות דעים בשכונות באשר להישגים של שיקום השכונות בתחום שיפור‬
‫השירותים‪ ,‬וכי חלק גדול מהמרואיינים בשכונות השיקום לא סברו שחל שיפור ניכר ברמת השירותים‪.‬‬
‫לעומת זאת‪ ,‬פעילי השכונות נטו להדגיש יותר את השינוי החיובי‪ ,‬ולמעלה ממחציתם ציינו שחל שיפור‬
‫בשירותים השונים‪ .‬ייתכן שהפעילים בקיאים יותר במתרחש בשכונה‪ ,‬ועל כן הערכתם מדויקת יותר )חובב‬
‫ובן יצחק‪.(1988 ,‬‬
‫‪ .7‬קואליציות ממשל עם ארגונים שלא למטרות רווח‪ :‬שלטון מקומי‪ ,‬שלטון מרכזי וארגונים שלא למטרות‬
‫רווח‬
‫‪39‬‬
‫לצד מפעל השיקום התפתח בשנים האחרונות דגם נוסף של קואליציות ממשל בתחום הרווחה‪ ,‬ובו שותפים‬
‫ארגונים שלא למטרות רווח‪ ,‬ארגונים ממשלתיים וארגונים מקומיים‪ .‬קואליציות אלה נבדלות‬
‫מהקואליציות של רווחה שכונתית בכך שהן אינן מוגבלות לטריטוריה מסוימת‪ .‬הן עוסקות בקידום הרווחה‬
‫של מגזרים שונים באוכלוסייה‪ ,‬כמו‪ :‬נשים‪ ,‬ילדים‪ ,‬קשישים‪ ,‬חולים‪ ,‬נכים‪ ,‬עולים חדשים‪ ,‬ערבים ומזרחים‪,‬‬
‫באמצעות התערבות בתחומי החינוך והתרבות‪ ,‬הבריאות‪ ,‬הרווחה ואיכות הסביבה‪ .‬ארגונים אלה כוללים‬
‫קבוצות לעזרה עצמית‪ ,‬המספקות שירותים לחבריהן‪ ,‬שירותים שהרשויות אינן יכולות או אינן רוצות‬
‫לספק‪ .‬לעתים קרובות הם עוסקים גם בפעולות סנגור על מנת לקדם שינוי חברתי בנושאים הקרובים‬
‫לציבור לקוחותיהם‪.‬‬
‫בארצות אירופה וצפון אמריקה הגיעו ארגונים אלה לשיתוף פעולה הדוק עם המדינה‪ .‬בהולנד‪ ,‬כפי שמצא‬
‫קרמר‪" ,‬כל השירותים הסוציאליים ניתנים על ידי יותר מ‪ -4,000‬מלכ"רים הממומנים במלואם על ידי‬
‫הממשלה המרכזית והמהווים מעין מדינה" )קרמר‪ .(17 :1993 ,‬בארץ שיתוף הפעולה בין הארגונים למדינה‬
‫פחות ממוסד‪ .‬לדברי קרמר‪" :‬היחסים הדומיננטיים בין הממשלה לבין המלכ"רים בישראל משקפים באופן‬
‫טיפוסי הן את שיתוף הפעולה והן את התחרותיות‪ ,‬האהבה והשנאה‪ ,‬וניתן לתאר אותם כ'תלות תחרותית'‬
‫או כ'שיתוף עוין'‪ .‬יש בהם גם דפוסים טיפוסיים למלכ"רים הישראליים‪ ,‬שיוצרים עובדות בשטח ואחר כך‬
‫מצפים מן הממשלה להוציא אותם מן הבוץ" )קרמר‪.(16 :1993 ,‬‬
‫חלק מהארגונים בישראל פועלים ברמה הלאומית‪ ,‬וביניהם ניתן למנות את אקי"ם‪ ,‬יד שרה‪ ,‬אנוש‪ ,‬מט"ב‪.‬‬
‫חלק מהארגונים פועלים ברמה המקומית‪ ,‬העירונית או הכפרית‪ ,‬למשל קבוצות מקומיות לעזרה עצמית‬
‫המנסות לשפר את רמת הרווחה של התושבים המקומיים )קרמר‪ .(1993 ,‬בתחום זה ניכרת בשנים‬
‫האחרונות התפתחות ערה ביישובים הערביים‪ ,‬שבהם הוקמו מספר רב של קבוצות לעזרה עצמית‪.‬‬
‫התארגנות פחות מרשימה נרשמה גם בקרב המזרחים‪ ,‬בעיקר בתחומי החינוך והרווחה‪ .‬ארגון "קדמה"‪,‬‬
‫לדוגמה‪ ,‬פועל בשכונות המצוקה בתל אביב ובירושלים וכן בעיירות פיתוח במטרה להעלות את רמת החינוך‬
‫במקום‪.‬‬
‫‪ .8‬סיכום‪ :‬טיפוסים שונים של קואליציות ממשל עירוניות‬
‫במערכת הפוליטית העירונית בישראל הופיעו בשנים האחרונות טיפוסים מגוונים של קואליציות עירוניות‪.‬‬
‫קואליציות אלה‪ ,‬שהתפתחו על בסיס של חידושים רעיוניים שונים‪ ,‬מוסדו במבנים ארגוניים חדשניים‪:‬‬
‫מינהלות‪ ,‬ועדות היגוי‪ ,‬הפרטה‪ ,‬חברות עירוניות ועירוניות‪-‬ממשלתיות וחברות בת של חברות עירוניות‪.‬‬
‫הארגונים שנוצרו מתאפיינים באוריינטציות פוליטיות ובאסטרטגיות מגוונות‪ ,‬באספקה שגרתית של‬
‫שירותים‪ ,‬באספקה של שירותים בשיתוף תושבים‪ ,‬בהפרטת שירותים‪ ,‬בצמצום פערים בין אזורים ובין‬
‫מגזרים‪ ,‬בפיתוח פיסי ובפיתוח כלכלי‪ .‬רוב הארגונים מושתתים על קואליציות בין מוסדות השלטון‬
‫לארגונים בחברה האזרחית‪ :‬המגזר הפרטי והמגזר ההתנדבותי‪ .‬באופן כללי ניתן לקבץ את הקואליציות‬
‫לשלוש קטגוריות עיקריות‪ :‬תחזוקת שירותים‪ ,‬קידום הרווחה של התושבים ופיתוח כלכלי‪ .‬התחזוקה‬
‫מתבטאת באספקת שירותים מוניציפליים‪ ,‬קידום הרווחה מתבטא בצמצום פערים בין אזורים ובהיענות‬
‫למגזרים חלשים בחברה‪ .‬הפיתוח הכלכלי מתבטא באימוץ עקרונות עסקיים באספקת השירותים‬
‫המוניציפליים ובניהול הנכסים‪ ,‬בפיתוח תשתית כאמצעי למשיכת יזמים ובפיתוח מפעלים כלכליים ביזמה‬
‫משותפת פרטית וציבורית‪.‬‬
‫‪40‬‬
‫אחת השאלות המסקרנות היא מה הן הקואליציות הבולטות ביישובים בישראל‪ .‬אף שטרם נערך מחקר‬
‫מקיף בנושא‪ ,‬ניתן לשער‪ ,‬כי רוב הרשויות מתאפיינות בקואליציה של תחזוקה‪ ,‬אגב נטייה לעבור מתחזוקה‬
‫במתכונת סגורה לתחזוקה במתכונת חוזית‪ .‬הדבר משקף את הגדרת התפקיד המסורתית של הרשויות‬
‫כספקות שירותים )פיסיים וחברתיים( ואת התלות הגבוהה של הרשויות בתקציבים ובאישורים מצד‬
‫הממשלה‪ .‬פיתוח תשתיות פיסיות והקמת מתקנים בתחום החינוך והחברה דורשים השקעות רבות‬
‫שהממשלה היא הגורם המרכזי במימונן‪ .‬הקואליציות האחרות משקפות למעשה את התוספת שמעבר‬
‫לפעילות השגרתית של הרשות המקומית‪ .‬השאלה המעודנת יותר היא על כן אילו יישובים עוסקים ביצירת‬
‫קואליציות ממשל אשר מספקות תוספות מעבר לאספקה השגרתית של שירותים‪ ,‬כלומר אילו יישובים‬
‫מפתחים קואליציות ממשל היוצרות תוספות בתחום החברתי והכלכלי‪ .‬תוספות אלה חשובות כיוון שהן‬
‫אלה אשר מקנות לרשות את הצמיחה הכלכלית או החברתית שאין בכוחה של תמיכה ממשלתית שגרתית‬
‫להעניק‪.‬‬
‫בדיקה שנערכה בקרב רשויות קטנות )דוגמת גבעת שמואל‪ ,‬בנימינה‪ ,‬גבעת עדה‪ ,‬אורנים‪ ,‬כאוכב( הראתה‪,‬‬
‫כי רובן אינן עוסקות ביצירת תוספות מעבר למה שמקנה להן שיתוף הפעולה עם הממשלה‪ .‬השותפויות‬
‫מתמקדות בתחום השגרתי של פיתוח תשתית של דרכים‪ ,‬מים וביוב‪ ,‬הקמת מוסדות חינוך וספורט ובניית‬
‫שכונות חדשות‪ .‬יחד עם זאת‪ ,‬מספר יישובים קטנים יצרו קואליציות חדשות‪ ,‬ובמסגרתן הקימו אזורי‬
‫תעשייה‪ ,‬הוסיפו מקומות תעסוקה ופיתחו מפעלי תיירות‪ .‬כך למשל הקימה מועצת דאליית אל‪-‬כרמל חברה‬
‫כלכלית בשותפות עם הממשלה להקמת אזור תעשייה‪ .‬באקה אל‪-‬גרבייה הקימה חברה כלכלית בשיתוף עם‬
‫חברת מקורות לפיתוח תשתית‪ .‬כמו כן הקימה המועצה מינהלה משותפת עם קיבוץ מצר לפיתוח אזור‬
‫תעשייה משותף‪ .‬בניימינה וראש פינה עוסקות בשיתוף עם יזמים פרטיים בפיתוח אזורי תיירות‪ .‬ייתכן‬
‫ששותפויות אלה מעידות על חולשתן של רשויות קטנות במשיכת יזמים פרטיים ועל המשך התלות בשלטון‬
‫המרכזי‪.‬‬
‫הרשויות הקטנות גם אינן מתאפיינות בקואליציות עם המגזר ההתנדבותי‪ .‬נראה שהרשויות הקטנות אינן‬
‫זקוקות לדגמים ממוסדים של מעורבות תושבים דוגמת המינהלות‪ ,‬כיוון שגודל היישוב מאפשר מגע הדוק‬
‫עם הציבור‪ .‬השותפויות המוקמות מדי פעם עם התושבים הן בעלות אופי ספורדי‪ :‬שיתוף תושבים בהקמת‬
‫בתי‪-‬ספר או פיתוח גנים )גבעת שמואל‪ ,‬אורנית(‪ .‬הדגמים של השותפות מושתתים ביישובים אלה על‬
‫שתדלנות במשרדי ממשלה ועל עבודה אד‪-‬הוק עם התושבים‪.‬‬
‫הקואליציות הכלכליות הן נחלתן של ערים גדולות במרכז ושל יישובים בשוליים הנהנים מתכונות אתר‬
‫מיוחדות‪ ,‬דוגמת חוף ים המלח או חוף הים התיכון‪ .‬בערים הגדולות שבמרכז הארץ נוצרו קואליציות בין‬
‫הון ציבורי להון פרטי כדי לפתח מרכזי משרדים ומסחר‪ .‬בשולי המטרופולין הוקמו קואליציות כאלה על‬
‫מנת לפתח אזורי תעשייה‪ .‬ביישובים הנהנים מתכונות אתר מיוחדות הוקמו שותפויות בין הון פרטי‬
‫לציבורי לצורך פיתוח מפעלי תיירות‪ ,‬קייט ונופש‪) .‬דיון מפורט בתפרוסת המרחבית של השותפויות בין הון‬
‫פרטי לציבורי מופיע אצל חסון וחזן‪ ,‬עתיד לצאת‪ (.‬גם הקואליציות החברתיות‪ ,‬ובעיקר הקואליציה של‬
‫תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬שביסודן עומד הרעיון של דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬הוגבלו למרכז הארץ‪ .‬רוב‬
‫המינהלות מצויות בערים הבאות‪ :‬ירושלים‪ ,‬תל אביב‪-‬יפו‪ ,‬ראשון לציון‪ ,‬נתניה‪ ,‬לוד ורמלה‪ .‬הקושי בקליטת‬
‫‪41‬‬
‫הרעיון של דמוקרטיה השתתפותית ביישובי השוליים והעדויות על דגמי פטרנליזם המאפיינים יישובים‬
‫אלה מחייבים בדיקה נפרדת‪.‬‬
‫פרק חמישי‪ :‬מערכת יחסי הכוחות בין השותפים בקואליציות הממשל העירוניות‬
‫העיר הפוסט‪-‬מודרנית‪ ,‬לדברי סויץ'‪ ,‬מנווטת על ידי קואליציות פוליטיות‪ ,‬הכוללות בעלי עסקים‪ ,‬תושבים‪,‬‬
‫ביורוקרטים ופוליטיקאים‪ ,‬וקואליציות אלה הן אשר מעצבות את דמותה הפיסית והחברתית ‪.(Savitch,‬‬
‫)‪ 1988‬בניגוד לתיאוריה המרקסיסטית‪ ,‬שרואה בשלטון גורם שולי בעיצוב העיר בהשוואה לכוחות‬
‫הכלכליים‪ ,‬מציג סויץ' גישה הפוכה‪ .‬לדבריו הגורם המרכזי המנווט את הקואליציות הוא השלטון המקומי‬
‫או המרכזי‪ .‬אולם דגם היחסים בין השלטון לגופים הבלתי ממשלתיים משתנה ממקום למקום‪ .‬בניו יורק‬
‫יצר השלטון קואליציות עם בעלי עסקים‪ ,‬עם איגודים מקצועיים ועם ארגונים שכונתיים‪ ,‬תוך שהוא מנסה‬
‫לקדם במקביל פיתוח כלכלי ורווחה חברתית‪ .‬בלונדון פיתחו רמות השלטון השונות קואליציות מגוונות‪.‬‬
‫השלטון המרכזי‪ ,‬ששאף לפתח את העיר מבחינה כלכלית‪ ,‬יצר קואליציות עם בעלי עסקים‪ .‬המקרה הבולט‬
‫ביותר הוא פיתוח אזור המזחים של לונדון והפיכתו לאזור משרדים ומגורים ברמה גבוהה‪ .‬השלטון המקומי‬
‫שם את עצמו כמייצג המגזר החברתי‪ ,‬ולעתים קרובות יצא למאבקים נגד פיתוח כלכלי במטרה להגן על‬
‫איכות החיים של התושבים או על מנת להשיג טובות הנאה לתושבים‪ .‬השלטון המטרופוליני גילה חוסר‬
‫עקביות בבחירת שותפיו בקואליציות‪ .‬המקרה הבולט היה ההתנגשות בין ארגון תושבי קוונט גרדנס‬
‫)‪ ,(Covent Gardens‬ששאפו לשמר את אופי שכונתם לנוכח תכניות פיתוח של מרכז העיר‪ ,‬ובין הממשל‬
‫המטרופוליני שצידד בבעלי העסקים‪ .‬התושבים הצליחו בסופו של דבר במאבק בשל התמיכה שניתנה להם‬
‫על ידי השלטון המרכזי השמרני שתמך בשימור אופי האזור‪ .‬מקרה זה אופייני לאופי המקוטע של‬
‫הקואליציות בלונדון‪ .‬אלה הן קואליציות שבמרכזן גורמים שונים‪ :‬השלטון המרכזי‪ ,‬השלטון המקומי‬
‫ובעבר הממשל המטרופוליני‪ ,‬והן מתאפיינות בחוסר תיאום‪ .‬דווקא חוסר התיאום איפשר לארגונים‬
‫מקומיים‪ ,‬שנאבקו בתכניות פיתוח‪ ,‬ליצור קואליציות עם בעלי ברית ברמות שונות של השלטון ולמנוע‬
‫פיתוח שנתפס בעיניהם כבלתי רצוי‪.‬‬
‫בפריז מבנה הקואליציות הוא היררכי‪ ,‬ובניגוד ללונדון הוא מתאפיין במידה גבוהה של תיאום‪ .‬בראש‬
‫ההיררכיה עומדים הביורוקרטים של השלטון המרכזי‪ ,‬והקואליציות האחרות של פוליטיקאים‬
‫וטכנוקרטים ברמות השלטון השונות מתואמות אתם‪ .‬התערבות התושבים היא מינימלית‪ ,‬והשיתוף של‬
‫המגזר הפרטי‪ ,‬הזוכה להעדפה מצד הביורוקרטיה‪ ,‬הוא פטרוני‪ .‬אחת הסיבות לגיבוש הגבוה של המערכת‬
‫הפוליטית בפריז היא הרקע החברתי והאינטלקטואלי של הביורוקרטים והפוליטיקאים‪ .‬רובם בוגרי‬
‫המכללה היוקרתית של ה‪ .Ecole National d'Administration (ENA)-‬בוגרי המכללה‪ ,‬המכונים אנרקס‪,‬‬
‫על שם המוסד שבו למדו‪ ,‬מאיישים עמדות מפתח בפוליטיקה ובשלטון‪ ,‬ונוטים לשמור על קשרים אישיים‬
‫שפיתחו במהלך לימודיהם‪ .‬הביורוקרטים‪ ,‬שהם לעתים קרובות הבוגרים המצטיינים של המוסד‪ ,‬נהנים‬
‫מגישה ישירה לחבריהם הפוליטיקאים וזוכים להערכה ולאמון רב‪ .‬לכל אלה משותפת גם תחושה של‬
‫שליחות ובמרכזה ‪ -‬פיתוח פריז כמרכז עולמי של תרבות וכלכלה‪ .‬המבנה האריסטוקרטי ותחושת השליחות‬
‫המשותפת לפוליטיקאים ולביורוקרטים מסבירים את הצנטרליזם והפטרנליזם המאפיינים את המערכת‬
‫‪42‬‬
‫הקואליציונית בפריז ואת היעילות הגדולה של הביורוקרטים בפיתוח הפרויקטים הגדולים של העיר‪ ,‬דוגמת‬
‫לה‪-‬האל )‪ (Les Halles‬ולה‪-‬דפנס )‪.(La Defense‬‬
‫השלטון ממלא תפקיד חשוב בכל אחת משלוש הערים‪ ,‬אולם אופי שיתוף הפעולה בין המערכת השלטונית‬
‫למגזר העסקי וההתנדבותי משתנה‪ ,‬כפי שמראה סויץ'‪ ,‬מדגם של שיתוף בעל אופי פתוח בניו יורק‪ ,‬לדגם‬
‫מקוטע בלונדון ולדגם פירמידלי בפריז‪.‬‬
‫קואליציות הממשל בעיר הישראלית טרם נבחנו באופן שיטתי‪ ,‬ואין עדיין בדיקה גאוגרפית‪-‬אמפירית של‬
‫דגמי השיתוף השונים )מן הראוי לייחד לנושא מחקר נפרד(‪ .‬בחינה היסטורית ועיונית של המצב בארץ‬
‫מעידה כי השלטון המרכזי והשלטון המקומי הם הגורמים המרכזיים בקואליציות השונות‪ .‬השלטון‬
‫המרכזי בישראל גיבש את התפיסות הרעיוניות העומדות ביסוד ממשל הרווחה‪ ,‬הקציב משאבים ודאג‬
‫למעורבות תושבים‪ .‬השלטון המרכזי והשלטון המקומי מעורבים באספקת שירותים‪ ,‬כאשר חלק גדול‬
‫מהרשויות עדיין תלויות במענקים מהשלטון המרכזי‪ ,‬וכל הרשויות נזקקות מדי פעם להסדרים עם השלטון‬
‫המרכזי לשם כיסוי גירעונות‪ .‬השלטון המרכזי והשלטון המקומי הם אלה המובילים את רוב החברות‬
‫לפיתוח עירוני‪ ,‬ובחלק מהערים עדיין השלטון המרכזי פועל כגורם מוביל‪ .‬עם זאת‪ ,‬בכל קואליציות הממשל‬
‫שהתפתחו בישראל בשנים האחרונות מילאו הרשויות המקומיות תפקיד מרכזי‪ .‬היו אלה ראשי הרשויות‬
‫ואנשי המינהל הבכירים שאימצו את התפיסה של יזמות כלכלית ומעורבות תושבים באספקת שירותים‪ .‬הם‬
‫אלה שיצרו את השותפויות עם המגזר ההתנדבותי והעסקי והקצו ליזמות אלה את המשאבים הדרושים‪.‬‬
‫הניסיון של הרשות המקומית למתן את השליטה הממסדית ולבזר סמכויות אל השותפים הבלתי‬
‫ממשלתיים נתקל בערי ישראל בתנאים מבניים התומכים במרכוז השלטון‪ .‬השלטון המרכזי עדיין מעורב‬
‫במידה ניכרת בפעילות החברתית והכלכלית בעיר‪ .‬כל שותפות כלכלית בין רשויות ליזמים מחייבת תיאום‬
‫עם משרדי ממשלה ואישור של שר הפנים‪ .‬ההפרטה מוגבלת על ידי החוק‪ ,‬והתוצאה היא התקשרות חוזית‬
‫עם קבלנים לצורך ביצוע שירותים מוגדרים‪ .‬גם העברת סמכויות למינהלות מוגבלת בתוקף החוק הקיים‬
‫ובשל הסמכויות המוגבלות המסורות בידי השלטון המקומי‪ .‬הכרזה על אזור כעל רובע עירוני‪ ,‬שיש לו‬
‫סמכויות מסוימות בתחום הניהול והכספים‪ ,‬היא בתחום הזכות הבלעדית של שר הפנים‪ .‬גם בתחום‬
‫הרווחה מוגבלת סמכות הרשות‪ ,‬כיוון שהתקציבים הדרושים לשיקום מצויים בידי השלטון המרכזי‪ .‬כל‬
‫פעולה בתחום הקצאת קרקעות ופיתוח לצרכים חברתיים או כלכליים טעונה אישור של השלטון המרכזי‪,‬‬
‫החולש על חלק גדול מהקרקעות‪ ,‬ושמורה לו המילה האחרונה בתחום התכנון וייעוד הקרקעות‪ .‬ולבסוף‪,‬‬
‫החולשה היחסית של השותפים שמחוץ לממשלה ‪ -‬תושבים חסרי ידע מקצועי וניסיון בקבלת החלטות‬
‫התלויים במשאבי הממסד‪ ,‬ונציגים של המגזר הפרטי שנוטים להימנע מהשקעות גדולות במפעלים‬
‫משותפים ‪ -‬העמיקה את התלות בשלטון המרכזי‪.‬‬
‫בהקשר זה מעניין לבחון את ההשפעה של יחידות התכנון המוניציפליות על מערכת היחסים בין השלטון‬
‫לציבור בערי ישראל‪ .‬ברמה האידיאולוגית נועדו היחידות לחזק את כושר ההיגוי של השלטון המקומי מצד‬
‫אחד‪ ,‬ולקדם את הביזור על ידי הפיכת הרשות המקומית לגורם מאפשר מצד שני‪ .‬עדויות ראשוניות מורות‪,‬‬
‫כי היחידות חיזקו את הרובד של אנשי המקצוע ברשות‪ .‬אנשי המקצוע ביחידה לתכנון מוניציפלי עוסקים‬
‫באיסוף נתונים‪ ,‬בהכנת תכניות מגזריות בתחום השירותים החברתיים והפיסיים ובפיתוח מפעלים‬
‫‪43‬‬
‫)פרויקטים( פיסיים וכלכליים‪ .‬פעילויות אלה מתפרסות על פני תחומים של אספקת שירותים‪ ,‬רווחה‪,‬‬
‫פיתוח עירוני )פיתוח תשתיות( ופיתוח כלכלי‪ .‬אנשי היחידות נוטים להדגיש את הצד התכנוני והפיסי‬
‫המושתת על שיקולים כלכליים מובהקים ואת הצד של פיתוח כלכלי‪ .‬לפיכך הקואליציות המועדפות הן בין‬
‫אנשי מקצוע בשלטון המקומי והמרכזי ובין הרשות המקומית ליזמים פרטיים‪ .‬קואליציות אלה יכולות‬
‫לתרום לפיתוח כלכלי של העיר‪ ,‬להגדלת היעילות בניהול העיר ולהגדלת העושר המקומי‪ .‬אולם הדגש על‬
‫הצד המקצועי והכלכלי והנטייה להתמקד ברמה הגבוהה של מקבלי החלטות יוצרים נתק בין היחידות לבין‬
‫הציבור‪ .‬היחידות אינן פועלות להגדלת מעורבות התושבים בקבלת החלטות ואינן מעורבות באופן בולט‬
‫במפעלים של רווחה חברתית )נתונים על מפעלים של היחידות לתכנון מוניציפלי שנמסרו על ידי ג'וינט‬
‫ישראל; ריאיונות עם אנשי מטה בג'וינט; חסון‪ ,‬ליפשיץ וקמחי‪.(1993 ,‬‬
‫הקואליציות המאפיינות את העיר הישראלית מובלות במידה רבה על ידי פוליטיקאים וביורוקרטים של‬
‫השלטון המקומי והמרכזי‪ .‬אף שכוחו של השלטון המקומי עולה בהדרגה‪ ,‬עדיין ממלאים הביורוקרטים‬
‫הקשורים בשלטון המרכזי תפקיד חשוב בקואליציות העירוניות‪ .‬השלטון המרכזי מעורב מאוד בנעשה בעיר‬
‫הישראלית‪ .‬הוא אמנם נסוג מהמעורבות הרבה בקואליציות של תחזוקה לגווניהן‪ ,‬אך מנהיג את‬
‫הקואליציות של רווחה ופיתוח כלכלי ביד רמה‪ .‬המדיניות של התערבות ישירה בעיר‪ ,‬הננקטת לאחרונה על‬
‫ידי מינהל מקרקעי ישראל בתוקף שליטתו על רוב הקרקע‪ ,‬מעידה עד כמה יכול השלטון המרכזי‪ ,‬אם ירצה‬
‫בכך‪ ,‬לעצב את דמותה של העיר‪ .‬כך לדוגמה החליט מינהל מקרקעי ישראל לקדם בעצמו את פרויקט שיקום‬
‫יפו‪ .‬מנכ"ל מקרקעי ישראל מינה עצמו לראש צוות היגוי לקידום הפרויקט‪ ,‬וביצועו נמסר לחברה פרטית‬
‫)"הארץ"‪ .(13.12.1994 ,‬גם בתחום הפיתוח העירוני בירושלים יש עדויות לכך שמינהל מקרקעי ישראל שואף‬
‫ליצור פרויקטים משלו‪ ,‬ולבחור באמצעות מכרזים מנהלים שינהלו את הפרויקטים מטעמו‪ .‬התערבות זו‬
‫הביאה לקיפאון מסוים בפעילות הרשות לפיתוח ירושלים‪ ,‬שבעבר התאפיינה בדינמיות רבה‪.‬‬
‫על אף התנאים המבניים התומכים בהמשך ההגמוניה של מוסדות השלטון‪ ,‬מסתמנות בשנים האחרונות‬
‫מגמות הפוכות‪ ,‬שעיקרן ביזור סמכויות‪ ,‬הפרטה‪ ,‬דמוקרטיזציה חברתית‪ ,‬ליברליזציה של השוק‪ ,‬עידוד‬
‫היזמות ושיתוף פעולה בין הון ציבורי לפרטי‪ .‬הממשלה מנסה בשנים האחרונות להקטין את מעורבותה‬
‫ברשויות המקומיות על ידי העברת האחריות הפיננסית והתפעולית אל הרשות המקומית ותושביה‪ .‬בדוח‬
‫שפורסם לאחרונה על ידי הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאת 'מענק האיזון' לרשויות המקומיות נאמר‬
‫כי "גישה זו תואמת את תהליך ההפרטה והפחתת המעורבות הממשלתית במשק‪ ,‬שנועד להרחיב את חופש‬
‫הפעולה של יחידות עסקיות לרבות רשויות מקומיות )סוארי ואחרים‪ .(1993 ,‬לפי המלצות הוועדה "השלטון‬
‫המרכזי אמור לעסוק בקביעת מסגרות פעולה ובקביעת הסדרי פיקוח למניעת חריגות ברמה הכוללת ולא‬
‫להתערב בפעילות היום יומית של הגוף המפוקח" )סוארי ואחרים‪.(1993 ,‬‬
‫המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי‪ ,‬המגדירים את החברה האזרחית‪ ,‬פועלים גם הם להקטנת מעורבות‬
‫הממשלה בחיי היומיום‪ .‬ככל שמתקבעים דפוסי העבודה צוברים נציגי החברה האזרחית ידע וניסיון‪,‬‬
‫ומתחילים לשנות באופן הדרגתי את מערכת היחסים עם השלטון‪ .‬בדרך כלל נעשה הדבר תוך פנייה לתפיסת‬
‫העולם שעמדה ביסוד יצירת הקואליציה‪ .‬כך למשל פנו פעילי המינהלות אל התפיסה של דמוקרטיה‬
‫השתתפותית והסתמכו עליה על מנת לתבוע מהשלטון להגביר את מעורבות התושבים בקבלת החלטות‬
‫ולבזר סמכויות לקהילות‪ .‬תושבי שכונות המצוקה ביססו את תביעתם להמשך מפעל השיקום ומעורבות‬
‫‪44‬‬
‫התושבים בו על התפיסה של צדק חברתי‪ .‬ואילו פוליטיקאים ואנשי מקצוע ברשות פונים לעיקרון של‬
‫יעילות כלכלית על מנת להרחיב את ההפרטה ולהעמיק את שיתוף הפעולה עם המגזר הפרטי‪ .‬המגמה‬
‫המסתמנת היא שיתוף פעולה ציבורי‪-‬פרטי בתחום השירותים‪ ,‬הרווחה והפיתוח הפיסי והכלכלי‪ ,‬אגב‬
‫התחזקות כוחם של נציגי החברה האזרחית‪.‬‬
‫פרק שישי‪ :‬מערכת היחסים בין קואליציות הממשל הפועלות בעיר‬
‫ההתפתחות של קואליציות ממשל שונות בעיר מאפשרת לקבוצות שונות לממש תפיסות עולם שונות‪ ,‬להציע‬
‫דרכים שונות באשר לארגון החברה והמרחב ולהשפיע על עיצוב העיר לפי תפיסותיהן‪ .‬מחקרים שנערכו‬
‫בערים שונות בארצות הברית מלמדים שבעיר יכולות להתקיים בו זמנית קואליציות ממשל שונות‪,‬‬
‫המשקפות תפיסות עולם ותרבויות פוליטיות שונות‪ .‬אלעזר‪ ,‬למשל‪ ,‬הצביע על קיומן של שתי תרבויות‬
‫פוליטיות בעיר האמריקאית‪ :‬התרבות האינדיווידואלית והתרבות הקומוניטרית‪ .‬התרבות הפוליטית‬
‫האינדיווידואלית שואפת להשתית את הפוליטיקה העירונית על יזמות כלכלית ויעילות‪ ,‬ולהקטין את‬
‫ההשפעה של פוליטיקאים על הממשל העירוני‪ .‬השלטון העירוני על פי השקפה זו צריך להתנהל על פי‬
‫אתיקה עסקית‪ ,‬חופשי ממעורבות פוליטית וציבורית העלולה לעוות את השיקול הכלכלי בשל שיקולים‬
‫חברתיים‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬התרבות הפוליטית הקומוניטרית מצדדת במעורבות ציבורית רבה‪ ,‬בחיזוק‬
‫המעורבות הפוליטית בניהול העיר ובמתן ביטוי לצרכים החברתיים במדיניות ובתכנון העירוני‪ .‬ניהול העיר‬
‫על פי גישה זו אינו מושתת על עקרונות עסקיים‪ ,‬אלא על עקרונות מוסריים של דמוקרטיה ועל זכות הציבור‬
‫‪45‬‬
‫לקבל דיווח מנבחריו ולהשתתף בקבלת החלטות‪ .‬על פי גישה זו הנהגת העיר צריכה להיות מסורה בידי מי‬
‫שהוסמך לעשות זאת בבחירות דמוקרטיות )‪.(Elazar, 1970: 302-303‬‬
‫הגישה הקומוניטרית לא נעלמה מהתרבות הפוליטית האמריקאית‪ .‬היא מתבטאת בקואליציות שבהן‬
‫בולטות קבוצות אתניות וקבוצות אינטרס‪ .‬כפי שכותב גץ‪" :‬הקואליציות המצדדות בצמיחה כלכלית‪,‬‬
‫שאפיינו את השלטון המקומי בערי ארצות הברית‪ ,‬מגלות סימני היחלשות בשנים האחרונות‪ .‬הדבר ניכר‬
‫במיוחד בעלייה של קבוצות אופוזיציה רבות השפעה כמו למשל ארגונים שכונתיים וארגונים המצדדים‬
‫בהגבלת הצמיחה בערי ארצות הברית‪ ...‬בשיקגו‪ ,‬בסן פרנסיסקו ובערים אחרות עוצבה המדיניות החדשה‬
‫על ידי פעילים ורק לאחר מכן אומצה על ידי השלטון העירוני‪ ...‬בתחום הדיור‪ ,‬למשל‪ ,‬פעלו תנועות‬
‫מקומיות באפקטיביות ליצירת מדיניות דיור מתקדמת יותר ברמת המדינה והעיר" ‪(Goetz, 1994:‬‬
‫)‪ .85,103‬עם זאת‪ ,‬אין פירוש הדבר כי הקואליציות של הגבלת צמיחה הן בהכרח פרוגרסיביות‪ .‬לעתים‬
‫קרובות אלה הן קואליציות החותרות להגביל את הקמתם של שכונות ושיכונים לקבוצות אתניות ומעוטות‬
‫יכולת במסווה של שמירה על צביון היישוב )‪ .(Caves, 1992‬קבוצות אלה‪ ,‬שמתנגדות בחריפות לבנייה עבור‬
‫קבוצות אתניות בנימוק של שמירת הצביון המקומי‪ ,‬תומכות בפיתוח כלכלי של המקום )ריאיון אישי עם‬
‫‪.(Caves‬‬
‫ממצאים אלה חשובים כיוון שהם מזהירים מפני פשטנות יתר בניתוח הפוליטיקה העירונית‪ ,‬ומדגישים את‬
‫העובדה כי בתוך אותה עיר יכולות להתקיים קואליציות שונות בין השלטון ובין החברה האזרחית‪ .‬בעולם‬
‫שבו משאבי העצמה והמשאבים הכלכליים מוגבלים ואינם מפוזרים באופן שוויוני בין הקבוצות השונות‬
‫ניתן לצפות לתחרות בין קואליציות ולשוני בין ערים מבחינת הקואליציה הדומיננטית בעיר‪ .‬השאלות‬
‫הנשאלות‪ ,‬על כן‪ ,‬הן‪ :‬מהי מערכת היחסים בין הקואליציות בעיר‪ ,‬ומי היא הקואליציה הדומיננטית?‬
‫סטון טוען כי התנאים המבניים בעיר האמריקאית מסייעים להתפתחות קואליציות בעלות אוריינטציה של‬
‫צמיחה כלכלית ופועלים נגד קואליציות של רווחה חברתית‪ .‬פיתוח קואליציות בעלות אוריינטציה כלכלית‬
‫נתמך על ידי המשאבים והמוטיבציה של חוגי העסקים ושל פוליטיקאים‪ .‬מנגד‪ ,‬הפיתוח של קואליציות‬
‫רווחה‪ ,‬התומכות בקבוצות אתניות‪ ,‬בשכונות מצוקה‪ ,‬בקהילות המאוימות על ידי פיתוח עירוני‪ ,‬במשפחות‬
‫חד‪-‬הוריות ובקשישים‪ ,‬נתקל בקשיים רבים‪ .‬קבוצות אלה חסרות לרוב את המשאבים הדרושים‪ ,‬רמת‬
‫המוטיבציה שלהן להתארגן ולפעול נמוכה‪ ,‬וההשקעה האנושית הנדרשת לשם ארגון קבוצות אלה היא‬
‫עצומה‪ .‬גם כאשר פוליטיקאים ועובדים קהילתיים פועלים לטובתן‪ ,‬נוטות קבוצות אלה להישאר אדישות‬
‫ומסויגות כלפי התומכים בהן‪ .‬מסיבות אלה היווצרות של קואליציות רווחה בערים היא נדירה‪ ,‬ומימושה‬
‫כרוך בהשקעות מסיביות מצד השלטון‪ .‬אחד התנאים המסייעים להיווצרות קואליציות רווחה הוא‬
‫בחירתם של ראשי ערים בעלי אוריינטציה חברתית‪ ,‬כמו הרולד וושינגטון בשיקגו או עליית הקבוצה‬
‫הליברלית של ‪ (The Electors' Action Movement) TEAM‬בוונקובר‪ .‬ראשי הערים הליברלים הביאו‬
‫אתם רעיונות חדשים של שיתוף הציבור ופעלו יחד עם נציגי המגזר ההתנדבותי למימושם ‪(Hasson and‬‬
‫)‪.Ley, 1994‬‬
‫‪46‬‬
‫ממצאיו של סטון אינם מתיישבים בהכרח עם ממצאים ממדינות אחרות‪ ,‬ובמיוחד לא כשמדובר בעיר‬
‫הישראלית‪ ,‬שבה יש מסורות ממושכות של מעורבות ציבורית ודאגה לרווחת התושבים‪ .‬על מנת לברר מי‬
‫היא הקואליציה הדומיננטית בעיר הישראלית יש להציב קריטריונים להערכה של דומיננטיות‪ ,‬כמו למשל‪:‬‬
‫א‪ .‬השקעה כלכלית‪ :‬היקף ההשקעה התקציבית בקואליציה של הגורמים המעורבים בפרק זמן נתון‪.‬‬
‫ב‪ .‬השקעה פוליטית‪ :‬מידת ההתעניינות של הפוליטיקאים בשלטון המקומי והמרכזי בנושא המיוצג על ידי‬
‫הקואליציה ונכונותם לפעול לקידומו‪.‬‬
‫ג‪ .‬השקעה אדמיניסטרטיבית‪ :‬מידת ההתעניינות של המינהל הבכיר בשלטון המקומי בנושא המיוצג על ידי‬
‫הקואליציה ונכונותו לפעול לקידומו‪.‬‬
‫ד‪ .‬השקעה חברתית‪ :‬מידת ההתעניינות של אזרחים ושל גורמים בשלטון בנושא המיוצג על ידי הקואליציה‬
‫ונכונותם לפעול לקידומו‪.‬‬
‫כיוון שעד היום לא נבדקו באופן אמפירי ההשקעות השונות בקואליציות העירוניות בישראל‪ ,‬קשה להצביע‬
‫על הקואליציה הדומיננטית ולזהות אותה‪ .‬נראה כי מבחינה תקציבית הקואליציה הדומיננטית היא עדיין‬
‫תחזוקה בגרסאותיה השונות‪ .‬הקואליציה שנמצאת במוקד ההתעניינות של ראשי ערים ופוליטיקאים‬
‫בכירים היא פיתוח עירוני וכלכלי‪ .‬משרד השיכון בשיתוף עם משרד החינוך הם המקדמים העיקריים של‬
‫הקואליציה של רווחה שכונתית‪ .‬משרדי הרווחה‪ ,‬הבריאות‪ ,‬החינוך והשיכון הם המקדמים העיקריים של‬
‫קואליציות רווחה עם ארגונים שלא למטרות רווח‪ .‬ראשי הערים‪ ,‬אנשי מינהל ומנהיגי הקהילות המקומיות‬
‫בכמה יישובים מגלים התעניינות בפיתוח הקואליציה של תחזוקה במתכונת פתוחה ומפנים לצורך זה‬
‫משאבי זמן והון‪ .‬ההתעניינות הרבה בפיתוח עירוני וכלכלי עשויה בעתיד להפנות משאבים מתחומי‬
‫התחזוקה אל תחומי הפיתוח העירוני והכלכלי‪ .‬נראה כי מה שקובע את הקצאת המשאבים בין הקואליציות‬
‫השונות הם האילוצים הכלכליים‪ ,‬התרבות הפוליטית הרווחת בעיר ומערכת יחסי הכוח בין הקואליציות‬
‫השונות‪ .‬לפיכך ניתן לצפות לשונות גדולה בין הערים מבחינת הקואליציה הדומיננטית‪ .‬יהיו ערים שבהן‬
‫תוענק תשומת לב רבה לאספקת שירותים ולאיכות חיים‪ ,‬ואילו בערים אחרות תוענק תשומת לב רבה יותר‬
‫לנושאים פיתוח עירוני מואץ ופיתוח כלכלי גם אם הדבר יבוא על חשבון איכות החיים‪.‬‬
‫אף שטרם ברור מי היא הקואליציה הדומיננטית בעיר הישראלית ניתן להתחיל ולאתר דגמים שונים של‬
‫מערכות יחסים בין קואליציות הממשל השונות‪ .‬בשלב זה ניתן להצביע באופן ראשוני )נדרשת כמובן בדיקה‬
‫יסודית של התחום( על שלושה סוגים של יחסים בין הקואליציות השונות‪ :‬השלמה הדדית‪ ,‬למידה הדדית‬
‫ותחרות‪.‬‬
‫א‪ .‬השלמה הדדית‪ .‬מצב זה מייצג מערכת פוליטית‪-‬עירונית‪ ,‬שבה הקואליציות השונות הפועלות בעיר‬
‫משלימות זו את זו‪ .‬כך למשל קואליציות של רווחה עשויות לתגבר את השירותים המסופקים על ידי‬
‫הקואליציות של תחזוקה ולתמוך בקואליציה של פיתוח כלכלי על ידי השקעה בהון האנושי המקומי‪.‬‬
‫קואליציה של פיתוח כלכלי עשויה בתנאים מסוימים להעמיד משאבים לרשות הקואליציות של תחזוקה‬
‫ורווחה‪ .‬כך נוהגת עיריית אמסטרדם לגבות מסים מיזמים המבקשים לפתח מפעלים בעיר ולהשתמש בהם‬
‫לצורך הקמת שיכונים ציבוריים ולצורך השקעות בחינוך‪ .‬ראש עיריית ניו יורק‪ ,‬אד קוץ'‪ ,‬גבה תשלומים‬
‫חברתיים מהמפתחים בכיכר טיימס‪ ,‬והשתמש בהם לפיתוח מרכז קהילתי במקום ולמימון פעילויות‬
‫‪47‬‬
‫חברתיות‪ .‬באופן זה יכולים להיווצר מכפילים חברתיים‪-‬כלכליים‪ ,‬כלומר להשקעה בקואליציה אחת יש‬
‫השפעה על קואליציה אחרת‪.‬‬
‫ב‪ .‬למידה הדדית‪ .‬הקואליציות השונות יכולות ללמוד זו מזו‪ .‬קואליציות של רווחה‪ ,‬לדוגמה‪ ,‬אימצו גישות‬
‫כלכליות הנהוגות בקואליציה של פיתוח כלכלי והחלו לפתח מפעלים כלכליים קהילתיים ‪(Community‬‬
‫)‪ .Development Corporations‬לעתים קרובות נתמכו מגמות אלה על ידי בעלי עסקים ובנקים השוכנים‬
‫בקרבת הקהילות העניות‪ ,‬מתוך מגמה להקטין עבריינות ולהגדיל את הביטחון באזור פעולתם‪ .‬מגמה זו‬
‫רווחת בערים שונות בצפון אמריקה‪ ,‬ומתחילה להסתמן כיום במפעל שיקום השכונות בארץ‪ .‬ביישובים‬
‫מספר הוקמו על ידי הסוכנות היהודית יחידות לפיתוח כלכלי‪ ,‬שתכליתן שילוב ממד כלכלי בפיתוח‬
‫החברתי‪ .‬בתחום השיקום הפיסי אומצה בכמה יישובים גישה של שיקום כלכלי‪ ,‬המתבססת על פינוי ובינוי‬
‫בשיתוף עם יזמים פרטיים‪ .‬היזמים קיבלו תמריץ כלכלי על ידי העלאת אחוזי הבנייה‪ ,‬ובתמורה פינו את‬
‫הדיירים ממגוריהם הקודמים‪ ,‬דאגו לשכירת דירות עבור הדיירים המפונים למשך תקופת הבנייה‪ ,‬שיכנו‬
‫את הדיירים בדירות טובות יותר והותירו בידיהם רווח לא מבוטל‪ .‬שיקום כלכלי מעין זה התנהל בשכונת‬
‫רמת השקמה ברמת גן‪ ,‬באזור הכפר הערבי ביהוד‪ ,‬בקרית ויז'ניץ בבני ברק ובשיכון יוספטל בכפר סבא‪.‬‬
‫אחד המקרים המרתקים של אימוץ עקרונות היזמות הכלכלית לתחום הרווחה הוא השיקום של גבעת עמל‬
‫א' בתל אביב‪ .‬המשפחות המתגוררות בשכונת עוני זו התארגנו והתקשרו עם יזם פרטי )אלפרד אקירוב(‬
‫לצורך פינוי ובינוי של האזור‪ .‬עיריית תל אביב התקשרה בחוזה מיוחד עם היזם‪ .‬היא קיבלה תשלום נכבד‬
‫עבור השטח‪ ,‬ובתמורה התחייבה לאפשר ליזם לבנות במקום ‪ 350‬יחידות דיור‪ .‬כך נסללה הדרך לחבר בין‬
‫רווחה חברתית ליזמות כלכלית‪.‬‬
‫ג‪ .‬תחרות‪ .‬כיוון שכמות המשאבים מוגבלת‪ ,‬ההשקעה הציבורית בקואליציה אחת היא תמיד על חשבון‬
‫ההשקעה בקואליציה אחרת‪ .‬כך למשל ייעול אספקת השירותים והגדלת הרווחה של האוכלוסייה עשויים‬
‫להתנגש עם המטרות של צמיחה כלכלית‪ .‬אף שהבחנה זו נכונה ברמה המאקרו‪-‬כלכלית נראה שאין היא‬
‫תופסת ברמה המיקרו‪-‬כלכלית שבה פועלות רוב הקואליציות העירוניות‪ .‬נראה כי ברמה העירונית קיימת‬
‫הפרדה תפיסתית בין שלוש קופות‪ :‬ממשלתית‪ ,‬העוסקת במימון רווחה; מוניציפלית‪-‬ממשלתית‪ ,‬התומכת‬
‫בקואליציות העירוניות שעניינן אספקת שירותים; מוניציפלית‪-‬ממשלתית‪-‬פרטית‪ ,‬התומכת בקואליציות‬
‫של פיתוח עירוני וכלכלי‪ .‬הפרדה תפיסתית זו היא כמובן מוטעית לנוכח המעורבות של הממשלה ושל‬
‫השלטון המקומי בכל הקואליציות‪ .‬המשמעות של מעורבות זו היא כי העדפה של קואליציה מסוימת היא‬
‫בהכרח‪ ,‬לפחות בטווח הקצר‪ ,‬על חשבון קואליציה אחרת‪ .‬ההעדפה האידיאולוגית של קואליציות עם בעלי‬
‫עסקים פירושה בטווח הקצר מתן עדיפות לפיתוח כלכלי על פני פיתוח חברתי‪.‬‬
‫כיוון שהקואליציות מצויות עדיין בשלביהן הראשונים‪ ,‬טרם התעוררה תחרות ביניהן על תקציבים‪ .‬אולם‬
‫התחרות והמאבקים כבר מסתמנים בתחום הייעוד של קרקעות‪ .‬מקרה מובהק לחיכוך מעין זה הוא‬
‫הקונפליקט המתחיל להתפתח בערים שונות בין פיתוח עירוני לשמירת איכות חיים‪ .‬העימות בקונפליקט זה‬
‫הוא בין שתי קואליציות‪ :‬גורמים במוסדות השלטון ויזמים כלכליים מצד אחד לעומת גורמים במוסדות‬
‫השלטון ותושבים מנגד‪ .‬בירושלים למשל מסתמן קונפליקט רחב בין קואליציות עירוניות‪ ,‬השואפות למנוע‬
‫פיתוח שיפגע באיכות החיים של התושבים ובנוף‪ ,‬לבין קואליציות התומכות בפיתוח עירוני וכלכלי‪.‬‬
‫‪48‬‬
‫הקונפליקט הוא על סלילת כבישים בסמוך לאזורי מגורים‪ ,‬על תוכניות להרחבת מפעלים קיימים ועל‬
‫תוכניות פיתוח באזורי העמקים של ירושלים‪ ,‬אשר על פי עקרונות התכנון המקובלים הושארו עד כה‬
‫כריאות ירוקות‪ .‬בבית הכרם נוצר קונפליקט בין התושבים לבין העירייה והרשות לפיתוח ירושלים על‬
‫סלילת כביש מספר ‪ ,4‬העתיד לקשר את הקניון ופרק התעשייה באזור מנחת עם היציאה מהעיר‪ .‬בצפון‬
‫מערב ירושלים התפתח קונפליקט בשל השאיפה של מפעל אינטל להרחיב את שטחו‪ .‬מול הרצון של בעלי‬
‫המפעל לצמוח מבחינה כלכלית ורצון העירייה להבטיח מקומות עבודה נוספים לתושבי העיר התייצבה‬
‫קואליציה שצידדה בשמירת איכות הסביבה‪ ,‬ועליה נמנו תושבים משכונות צפון העיר‪ ,‬חילוניים וחרדים‬
‫כאחד‪ ,‬נציגי החברה להגנת הטבע וכן גורמים בשלטון המרכזי‪.‬‬
‫קונפליקט בין המצדדים באיכות חיים לבין התומכים בפיתוח עירוני התפתח סביב תוכנית הבינוי של‬
‫מתחם תע"ש בצפון מזרח תל אביב‪ .‬עיריית תל אביב‪-‬יפו יצרה שותפות עם יזם פרטי לצורך בנייה של‬
‫משרדים ושל מגורים באזור תעשייה )מתחם תע"ש( הסמוך לאזורי מגורים‪ .‬התושבים באזורים הסמוכים‬
‫למתחם )שיכון דן ורביבים(‪ ,‬שהבינו שהעירייה מתכוונת לאפשר ליזם לבנות קרוב ל‪ -400‬יחידות דיור‪,‬‬
‫הרבה יותר ממה שתכנית בניין עיר מאפשרת‪ ,‬פנו לראש העיר הקודם וביקשו ממנו לשנות את התכנית‬
‫לאזור תעשייה‪ .‬ראש העיר הנוכחי החליט לקיים משאל תושבים בנושא‪ .‬מינהלת הרובע‪ ,‬שבתחומה נמצא‬
‫האתר המיועד לפיתוח‪ ,‬ביקשה להשתתף באופן פעיל במשאל‪ ,‬אך בקשתה‪ ,‬שנתמכה על ידי תושבי השכונות‪,‬‬
‫נדחתה על ידי העירייה‪ .‬במשאל התושבים‪ ,‬שכלל את הדיירים שמסביב למתחם‪ ,‬נבחרה תכנית מגורים‬
‫קטנה של ‪ 325‬יחידות דיור ושל ‪ 10,000‬מ"ר משרדים‪ .‬בנוסף לכך הובטח כי היזם יקים מתנ"ס עבור תושבי‬
‫אפקה ב'‪ ,‬וכי העירייה תפתח שתי גינות באזור המינהלת‪ .‬בסופו של דבר דחתה הוועדה המחוזית את תכנית‬
‫העירייה שזכתה לאישור התושבים‪.‬‬
‫קונפליקטים אלה בין קואליציות ממשל מאפיינים את הפוליטיקה המקומית בערים רבות במערב‪ .‬הרשות‬
‫המטרופולינית של אזור ונקובר )‪ (Greater Vancouver Regional District‬העבירה ב‪ -1995‬חקיקה שנועדה‬
‫לצמצם את הזחילה העירונית באמצעות הגברת הצפיפות בערים הקיימות‪ .‬פירוש החקיקה הוא הגברת‬
‫הצפיפות בעיר וונקובר‪ ,‬עיר שבה רוב התושבים תומכים ברעיון של עיר גנים כפרית‪ .‬בתגובה לחקיקה‬
‫התארגנו תושבי אזורים שונים בוונקובר כדי למנוע את הציפוף וקיבלו תמיכה מהרשות המקומית‪ .‬מספר‬
‫נבחרים בממשלת בריטיש קולומביה המתגוררים בוונקובר פועלים יחד עם ארגוני התושבים בעיר על מנת‬
‫לצמצם את הפגיעה באיכות החיים ולערב תושבים בעיצוב הסביבה‪ .‬בעקבות תהליכים אלה נוצר צורך‬
‫במנגנון בוררות המפשר בין הקואליציות השונות‪ .‬אחת הדרכים שננקטה בערים מספר למציאת פשרה‬
‫בקונפליקטים דומים היא עריכת משאל בין התושבים‪ .‬משאל מעין זה נערך כאמור בצפון מזרח תל אביב‪.‬‬
‫מבחינה פוליטית מסמנים המשאלים ניסיון חדש בהתוויית מדיניות עירונית‪ .‬החידוש הוא בנכונות של‬
‫השלטון לשתף תושבים בקבלת החלטות באשר לאופי שימושי הקרקע‪ ,‬ולמצוא פשרה בין פיתוח כלכלי‬
‫לשמירה על איכות חיים ועל ערכם של נכסי המגורים‪.‬‬
‫שיתוף הפעולה והמאבק בין קואליציות אלה‪ ,‬שבהן נוטלים חלק תושבים וארגונים ציבוריים מצד אחד‪,‬‬
‫ופוליטיקאים‪ ,‬ביורוקרטים ומפתחים מצד שני‪ ,‬עתיד לדעתי לעמוד במרכז החיים הפוליטיים העירוניים‬
‫ולהטביע חותם עמוק על אופייה של העיר‪.‬‬
‫‪49‬‬
‫פרק שביעי‪ :‬המשמעות של קואליציות הממשל העירוניות‬
‫העיר הישראלית עדיין מתאפיינת במידה גבוהה של צנטרליזם שלטוני‪ ,‬אולם מגבלותיו וגבולותיו של‬
‫השלטון מתחילים להסתמן בבהירות‪ .‬גידול הצרכים והתביעות של אזרחי העיר‪ ,‬מיעוט המשאבים‬
‫העומדים לרשות הרשויות‪ ,‬נסיגת השלטון המרכזי מתחום הרווחה והתחרות הגוברת בין רשויות על‬
‫מקורות תעסוקה ועל משיכת משתכנים בסטטוס גבוה ‪ -‬כל אלה יוצרים תמריצים חזקים לשיתוף פוליטי‬
‫וליצירת מרחב פוליטי‪-‬ציבורי חדש‪ ,‬הממוקם בין המדינה )שלטון מרכזי ומקומי( לחברה האזרחית )המגזר‬
‫הפרטי והמגזר ההתנדבותי(‪ .‬הקואליציות של תחזוקה במתכונת סגורה ופיתוח העירוני התפתחו בתחום‬
‫המדינה על קו התפר שבין השלטון המרכזי לשלטון המקומי‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬קואליציות הממשל‪ ,‬שהתהוו‬
‫מאז שנות השבעים‪ ,‬התפתחו על קו התפר שבין המדינה לחברה האזרחית )ראה איור ‪ .(2‬במצב זה‬
‫מיטשטשת ההפרדה הברורה בין מדינה לחברה ונוצר מצב חדש שטומן בחובו‪ ,‬כפי שמראה לוח ‪ ,5‬סיכויים‬
‫רבים אך גם סיכונים לא מבוטלים‪.‬‬
‫לוח ‪ :5‬ההשפעות של הקואליציות העירוניות‪ :‬סיכויים וסיכונים‬
‫תחום ההשפעה‬
‫סיכויים‬
‫סיכונים‬
‫כלכלי‬
‫* אימוץ שיטות ניהול עסקיות חדשניות‬
‫על ידי הרשות המקומית‬
‫* משיכת השקעות‪ ,‬יצירת מקומות‬
‫עבודה והגדלת בסיס המס‪ :‬הגדלת‬
‫הרווחה ואיכות החיים‬
‫* הטבות כלכליות למגזר העסקי‬
‫וההתנדבותי‬
‫* מחירים כלכליים‪ :‬אי‪-‬יעילות בשל‬
‫עיוות מנגנון השוק‬
‫* מחירים חברתיים‪ :‬פגיעה באיכות‬
‫הסביבה ובאיכות החיים‬
‫פוליטי‬
‫* חיזוק הדמוקרטיה ההשתתפותית‪:‬‬
‫מעורבות של נציגי החברה האזרחית‬
‫בעיצוב העיר וגיוון מוקדי הכוח‬
‫העירוניים‬
‫* שחיקת הדמוקרטיה הייצוגית‪ :‬עקיפת‬
‫הגופים הנבחרים על ידי גופים שלא‬
‫נבחרו לתפקידם‬
‫* פוליטיזציה של מערכות חברתיות‬
‫וכלכליות וסכנת שחיתות פוליטית‬
‫חברתי‬
‫* חיזוק הקשרים בין השלטון והחברה‬
‫האזרחית‪ :‬צמצום הניכור‪ ,‬מעורבות‬
‫חברתית‪ ,‬מענות )‪(accountability‬‬
‫לציבור המאורגן‬
‫* קולוניזציה של החיים החברתיים‪:‬‬
‫התמעטות האוטונומיה החברתית‪,‬‬
‫שיתוק מאבקים החברתיים‬
‫ודלגיטימציה של המנהיגים החברתיים‬
‫מינהלי‪-‬תכנוני‬
‫* הגברת האפקטיביות והיעילות בתחום‬
‫הגשת השירותים‬
‫* גמישות והסתגלות לתנאים חדשים‬
‫תוך גילוי חדשנות ויצירתיות‬
‫* רציונליזציה גבוהה יותר בתחומי‬
‫* הגברת העמימות סביב האחריות‬
‫לפיתוח עירוני‪ ,‬חוסר בהירות לגבי‬
‫מעמדם המשפטי של ארגוני הקואליציות‬
‫* ראייה צרה ונטייה לפרטיקולריות‪:‬‬
‫פיתוח פרגמנטים עירוניים במקום תכנון‬
‫‪50‬‬
‫פעילותן של הקואליציות‬
‫* הגברת כושר ההיגוי העירוני‬
‫* ניהול קונפליקטים והשגת שקט‬
‫תעשייתי‬
‫בראייה כוללת‬
‫* העברת פיצולים ומאבקים מהחברה‬
‫לשלטון‬
‫‪51‬‬
‫‪ .1‬התחום הכלכלי‬
‫השותפות מאפשרת לשלטון המקומי לאמץ שיטות ניהול יעילות הנהוגות במגזר העסקי‪ ,‬ובאופן זה לשפר‬
‫את אופן פעילותו ולחסוך בהוצאות‪ .‬מבחינה כלכלית יכולות הקואליציות בין השלטון המקומי למגזר‬
‫הפרטי למשוך לעיר השקעות‪ ,‬לתרום ליצירת מקומות עבודה ולהגדיל את בסיס המס העירוני‪ .‬בדרך זו‬
‫יכולה הרשות לשפר את איכות החיים המקומית‪ ,‬לספק שירותים טובים ולהגדיל את הרווחה המקומית‪.‬‬
‫המעורבות הפוליטית במשיכת השקעות חיונית במיוחד בתחילת תהליך הפיתוח‪ ,‬בשלב שבו היזמים טרם‬
‫גילו את ההזדמנויות הקיימות ביישוב‪ .‬באמצעות השותפות וההשקעה הציבורית ניתן להבליט הזדמנויות‬
‫ולמשוך את המגזר העסקי ליישוב‪ .‬נציגי המגזר העסקי והמגזר ההתנדבותי יכולים להשיג באמצעות‬
‫השתתפותם בקואליציות גישה למוקדי כוח ולמשאבים כלכליים מגוונים‪ .‬בדרך זו הם יכולים לקדם את‬
‫מטרותיהם בקלות יחסית ולחסוך במשאבים כלכליים ובאנרגיות חברתיות‪.‬‬
‫אולם הקואליציות יכולות גם לגבות מחירים‪ .‬המעורבות הכלכלית של הרשויות עלולה לסבכן בתחום‬
‫פעילות לא מוכר שבו יפסידו נכסים ומשאבים‪ .‬כניסתם של נציגי השלטון לקואליציות כלכליות עלולה‬
‫לעוות את השיקול העסקי ולעתים אף להכפיפו לשיקול הפוליטי‪ .‬אין כל ביטחון כי נציגי מועצת העיר‪,‬‬
‫היושבים בחבר הדירקטורים של חברה עירונית‪-‬כלכלית‪ ,‬פועלים לפי מיטב השיקולים הכלכליים בלי לחשב‬
‫את טובות ההנאה הפוליטיות היכולות לצמוח להם‪ .‬יתר על כן‪ ,‬גם אם תימצא דרך להפריד בין השיקול‬
‫הכלכלי לפוליטי אין זה ודאי כי חברי המועצה‪ ,‬הממונים כדירקטורים‪ ,‬יכולים לתרום באופן מהותי‬
‫לפיתוח החברה‪ .‬ביסודו של דבר חלק מהם נשלח על פי שיקולים קואליציוניים ולא על פי כישורים‬
‫כלכליים‪.‬‬
‫השיקולים הפוליטיים יכולים להתבטא גם בחוסר יעילות ובמשוא פנים בהוצאת מכרזים‪ .‬כך למשל‬
‫ההקלות בהתקשרויות‪ ,‬המאפיינות את פעולת החברות העירוניות‪ ,‬יכולות להביא למצב שבו יעדיפו‬
‫משרדים ויזמים מסוימים על פני אחרים בלי שתהיה לכך הצדקה כלכלית‪ .‬הפוליטיזציה של התחום‬
‫הכלכלי עלולה להסב נזקים כבדים לכלל הציבור‪ ,‬לגרום לחוסר יעילות ואף לשחיתות‪ ,‬כמו חלוקת טובות‬
‫הנאה‪ ,‬התקשרויות עסקיות בלתי סבירות מבחינה כלכלית‪ ,‬ולבסוף לבזבוז של כספי הציבור ולחוסר יעילות‬
‫)ראה למשל דוח מבקר המדינה לגבי חברת קרתא‪ .(1992 ,‬מסיבות אלה נמנע משרד הפנים במשך תקופה‬
‫ארוכה לאשר את הקמתם של תאגידים עירוניים‪.‬‬
‫סכנת השחיתות גוברת על רקע האפשרות שפרטים‪ ,‬שלא נבחרו בבחירות יוצבו בעמדות מפתח כלכליות‬
‫וחברתיות ויקבלו החלטות בלא כל בקרה על מעשיהם‪ .‬בסיטואציות כאלה‪ ,‬שבהן הפיקוח הציבורי רופף‪,‬‬
‫קיימת סכנה של שימוש בעוצמה הכלכלית‪-‬פוליטית לצורך השגת טובות הנאה אישיות‪.‬‬
‫‪52‬‬
‫סיכון נוסף שיש להביא בחשבון הוא מתן העדפה לפיתוח כלכלי על חשבון פיתוח חברתי ושמירה על איכות‬
‫הסביבה‪ .‬הרצון למשוך יזמים והשקעות עשוי להביא להסטת משאבים מתחומים חברתיים לתחומים‬
‫כלכליים‪ .‬השיקול הכלכלי עלול להביא להסבת שטחים ציבוריים לשטחי מסחר‪ ,‬שירותים ותעשייה‪,‬‬
‫ובעקבות אלה להידרדרות באיכות הסביבה ולפגיעה באיכות החיים של תושבי העיר‪.‬‬
‫‪ .2‬התחום הפוליטי‬
‫המעורבות של נציגי החברה האזרחית במערכת הפוליטית יכולה לתרום ליצירת דגם חדש של דמוקרטיה‬
‫עירונית המבוסס על מעורבות מתמשכת של נציגי המגזר העסקי וההתנדבותי בתהליכי קבלת החלטות‪.‬‬
‫התפתחות זו מעתיקה את מרכז הכובד הפוליטי מהמועצה הנבחרת לעבר אליטות עסקיות‪ ,‬ביורוקרטיות‬
‫והתנדבותיות‪ .‬התוצאות הן‪ :‬גיוון מוקדי הכוח‪ ,‬השטחה של ההיררכיה הפוליטית וירידת חשיבותן של‬
‫הבחירות ושל קואליציות אלקטוראליות בקביעת צביונה של העיר‪ .‬עיקרון הייצוג‪ ,‬שעליו מושתתת התפיסה‬
‫המודרנית של הדמוקרטיה‪ ,‬מאבד בתנאים אלה מחשיבותו‪ .‬במקומו עולה החשיבות של עיקרון‬
‫ההשתתפות‪ .‬מי שמשתתף בקואליציות טובים סיכוייו להשפיע על אופי החיים בעיר ולעצב אותם‪.‬‬
‫הסיכון הוא שמצב זה עלול להביא לשחיקת הדמוקרטיה הייצוגית‪ .‬אחת הטענות המושמעות תדיר נגד‬
‫החברות העירוניות ונגד המינהלות בארץ ובמקומות אחרים היא כי הן רוקנו את תפקיד מועצת הרשות‬
‫המקומית מתוכן‪ ,‬ובכך שחקו את מהות הדמוקרטיה הייצוגית‪ .‬הסמכות‪ ,‬כך נטען בשורה של פרסומים‬
‫ובהתבטאויות בעל פה של נבחרים‪ ,‬הועתקה לידי גופים בלתי נבחרים ‪ -‬גופים שאינם חייבים למסור דין‬
‫וחשבון לציבור הבוחרים )ראה תלונות של נבחרים אצל חסון‪ .(1994 ,‬בבריטניה מושמעת טענה זו בחריפות‬
‫רבה‪ ,‬ונבחרים ברשויות המקומיות מצביעים על עקיפת הרשות המקומית ועל התגברות כוחו של המגזר‬
‫הפרטי בפיתוח העיר‪ ,‬אגב הסתייעות בשלטון המרכזי‪ .‬ייתכן‪ ,‬כי מה שמחליף את הדמוקרטיה הייצוגית‬
‫אינה בהכרח תפיסה חדשה של דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬אלא מודל של שיתוף אליטות בהתוויית מדיניות‬
‫ובניהול העיר‪ .‬במודל החדש מי שקובע את אופי העיר אינו כלל הציבור וגם לא נציגיו‪ ,‬אלא אנשי קבוצות‬
‫חזקות במגזר הפוליטי‪ ,‬הביורוקרטי‪ ,‬העסקי וההתנדבותי‪ .‬אם אכן אלה הם פני הדברים עלולות קואליציות‬
‫אלה לאיים על מבנה הכוח הפוליטי הקיים‪ ,‬ולדחוק את נבחרי הציבור לעמדות שוליות בקביעת מדיניות‬
‫ובניהול העיר‪.‬‬
‫ייתכן שזוהי הסיבה לניסיון של הרשויות להגביר את שליטתן בנעשה בעיר‪ .‬דוגמה מובהקת לכך היא‬
‫פעולותיהם של ראשי עיריית ירושלים בעבר ובהווה להקטנת עצמתן של המינהלות‪ .‬נראה שלשלטון נוח‬
‫לקיים שותפויות כל עוד הן מתנהלות במתכונת המעניקה לו שליטה מרכזית‪ ,‬והוא נוטה לצמצם את ממדי‬
‫השותפות כאשר הוא חש מאוים‪ .‬נטייה זו מעלה סימני שאלה באשר לאפשרויות של קיום שותפויות לאורך‬
‫זמן בין המדינה לחברה האזרחית‪.‬‬
‫‪ .3‬התחום החברתי‬
‫בעקבות היווצרותן של קואליציות הממשל התארכה הזרוע המינהלית‪ ,‬החברתית והכלכלית של המדינה‪.‬‬
‫כיום מוסדות השלטון מעורבים יותר בחיים החברתיים והכלכליים‪ .‬מצד שני קבוצות שונות בחברה‬
‫האזרחית הגבירו את עצמתן ואת השפעתן על השלטון והצליחו לחדור במידה רבה לתוכו‪ .‬קבוצות אלה‬
‫‪53‬‬
‫נהנות מגישה למקורות ולמשאבים פוליטיים שלא היו להן בעבר‪ ,‬ומשתתפות באופן פעיל יותר בעיצוב‬
‫החברתי‪ ,‬הכלכלי והמרחבי של העיר‪ .‬ועדות ההיגוי של מפעל השיקום‪ ,‬ארגוני המינהלות‪ ,‬החברות‬
‫העירוניות וחברות הבת שלהן הם 'מרחבים ציבוריים' חדשים‪ ,‬ובמסגרתם נפגשים האזרחים המאורגנים‪,‬‬
‫בעלי עסקים וקבוצות אינטרס עם נציגי השלטון המקומי והמרכזי‪ .‬בכל אחד מהמרחבים יש ייצוג לשלטון‬
‫ולחברה‪ .‬מנהל המינהלת לדוגמה מועסק על ידי הרשות‪ ,‬אך הנהלת המינהלת נבחרת ברובה על ידי‬
‫התושבים‪ .‬החברות העירוניות לפיתוח עירוני כוללות נציגים מהשלטון ומהציבור‪ .‬חברות הבת של החברות‬
‫העירוניות לפיתוח כלכלי מקומי כוללות נציגים של השלטון ושל המגזר הפרטי‪.‬‬
‫הסיכונים החברתיים הגלומים בשותפויות המתרקמות בין השלטון לנציגי החברה האזרחית אינם‬
‫מבוטלים‪ .‬ההשתתפות בקואליציות עלולה לשתק את המאבקים החברתיים‪ .‬הברמס )‪,(Habermas, 1989‬‬
‫המבקר את התפשטות המדינה לעבר החברה‪ ,‬רואה בתהליך זה ביטוי לקולוניזציה של חיי היומיום‪.‬‬
‫המדינה‪ ,‬לטענתו‪ ,‬מפקיעה נושאים שהיו עד עתה מחוץ להישג ידה בתחומי המשפחה‪ ,‬התרבות‪ ,‬השכונה‬
‫והכלכלה‪ .‬התוצאה היא התמעטות האוטונומיה החברתית ומניפולציה גוברת של חיי היומיום‪ .‬שיתוף‬
‫הפעולה בין המגזר ההתנדבותי למוסדות השלטון עלול על כן לחסל את הפעילות לשינוי חברתי‪ .‬נציגי‬
‫השלטון יכולים להשתמש במשאבים המוענקים לארגון כשוט מאיים ולהתנות את המשך המענקים‬
‫בהתיישרות הארגון לפי כללי המשחק של השלטון‪ .‬בדרך זו עלולות הקואליציות להפוך למכשיר בידי‬
‫השלטון לשימור הסטטוס קוו‪.‬‬
‫השותפות עלולה גם להביא לדלגיטימציה של המנהיגים החברתיים‪ .‬המנהיגים של השכונות ושל הארגונים‬
‫ההתנדבותיים עלולים להימצא במצבים שבהם מוגבל חופש פעולתם כשהם נתונים בין הפטיש לסדן‪ .‬מצד‬
‫אחד הם מנסים לרצות את התושבים ומצד שני הם מנסים שלא להקצין את היחסים עם הממסד‪ .‬התוצאה‬
‫היא שהם מוצאים את עצמם לעתים קרובות טרודים בפעילות המנסה לפשר בין האינטרסים של השלטון‬
‫והחברה במקום לייצג את האינטרסים של קהילתם במלואם‪ .‬בדרך זו הם עלולים לאבד את אמון הציבור‬
‫או את אמון הממסד‪.‬‬
‫‪ .4‬התחום המינהלי‪-‬תכנוני‬
‫באמצעות הקואליציות יכול השלטון המקומי להיענות באופן טוב יותר לצרכים מקומיים‪ .‬הוא יכול להכיר‬
‫טוב יותר את הצרכים של השותפים‪ ,‬מסוגל להגמיש את עמדותיו‪ ,‬להסתגל טוב יותר לנסיבות החדשות‬
‫ולצרכים של השותפים‪ ,‬למתן את הדפוסים הפורמליים והביורוקרטיים ולהגיב באופן גמיש וחדשני‬
‫לנסיבות משתנות‪.‬‬
‫ההשתתפות בקואליציות מאפשרת לשותפים להשיג הישגים פוליטיים ומינהליים לא מבוטלים‪ .‬הרשות‬
‫יכולה להשיג מידה גבוהה של מעורבות במערכת האזרחית‪ ,‬החברתית והכלכלית‪ ,‬ובאופן זה להגדיל את‬
‫כושר ההיגוי העירוני‪ .‬השותפות בין נציגי השלטון‪ ,‬המגזר העסקי וההתנדבותי מאפשרת פתרון‬
‫קונפליקטים בדרך של הדיינות מסודרת בין השותפים‪ .‬בדרך זו ניתן לקדם מפעלים משותפים‪ ,‬לאתר‬
‫נקודות מחלוקת ולהציע פתרונות מבעוד מועד‪ .‬נציגי החברה האזרחית יכולים לקדם את האינטרסים של‬
‫קבוצותיהם בשל קרבתם למוקדי כוח‪ .‬השותפות מאפשרת לחברים בקואליציות לפעול באופן רציונלי יותר‬
‫על ידי איגום המשאבים החברתיים‪ ,‬הכלכליים והמינהליים בעיר ועל ידי יצירת התאמה טובה יותר בין‬
‫‪54‬‬
‫האמצעים למטרות‪ .‬בדרך זו ניתן להגדיל את המשאבים העומדים לרשות מוסדות השלטון והחברה‬
‫העירונית‪.‬‬
‫אולם הקואליציות מעוררות מספר בעיות מהותיות בתחום המינהלי‪ .‬מבחינה משפטית‪ ,‬השאלה הנשאלת‬
‫תדיר היא למי בעצם שייכים הארגונים‪ :‬האם הם זרוע ארוכה של המדינה או ישות נפרדת? אילו אינטרסים‬
‫שולטים בארגון‪ ,‬אלה של השלטון או אלה של השותפים שמחוץ לשלטון? מי אחראי לפיתוח העיר בתחומים‬
‫המופקדים בידי הארגון‪ ,‬האם זהו השלטון או השותפים לו? לשאלות אלה אין תשובות פורמליות מניחות‬
‫את הדעת‪ .‬התוצאה הגברת העמימות סביב האחריות העירונית לפיתוח חברתי וכלכלי‪ .‬כיום ברור פחות מי‬
‫אחראי לפיתוח השכונה‪ ,‬לאספקת השירותים ולפיתוח כלכלי‪ .‬האם העירייה אחראית או שמא הארגונים‬
‫החדשים? לא ברור מהי נקודת האיזון שבין שיקול כלכלי לחברתי‪ .‬לא ברור מהו תפקיד העירייה‪ .‬האם היא‬
‫יצרן שירותים‪ ,‬מתווך או יזם‪ .‬לא ברורה הכתובת לטיפול בבעיות‪ :‬בעבר הייתה כתובת אחת ברורה בתחום‬
‫הניהול והפיתוח העירוני‪ ,‬ואילו היום תחומים אלה מופעלים על ידי קואליציות פורמליות ובלתי פורמליות‪,‬‬
‫שבהם ממלאים הארגונים תפקיד חשוב‪ .‬יש מידה גבוהה של צדק בדברי קהת‪ ,‬האומר כי "הממשלות איבדו‬
‫מכוחן למשול ולהנהיג את אזרחיהן" )קהת אצל וייל‪ .(1990 ,‬אבל עדיין‪ ,‬כך נדמה‪ ,‬אין תשובה טובה באשר‬
‫למהות הגוף שיירש אותן‪ .‬על רקע זה ניתן להבין את מנהל הלשכה לחברות ולפרויקטים כלכליים בתל אביב‬
‫השואל‪" :‬של מי החברות האלה בעצם?" והוא מודה‪" :‬בחברה העירונית המצב קצת מעורפל‪' .‬הבעלים' לא‬
‫יצרו גוף מפקח ומתאם לקבוצת החברות ברמת המועצה‪ ...‬למרות החלטת מועצת העירייה מלפני למעלה מ‬
‫‪ -12‬שנה‪ ,‬לא קמה עדיין ועדת מועצה לנושא החברות" )עיריית תל‪-‬אביב‪-‬יפו‪ .(7 :1993 ,‬חוסר הבהירות‬
‫משתקף במעמד המשפטי של הארגונים‪ .‬מצד אחד הם מהווים ישות משפטית עצמאית‪ ,‬כגון עמותת מינהלת‬
‫או חברה עירונית‪ ,‬ומצד שני הם גוף עצמאי העוסק בניהול של נכסי המדינה או משתמש בנכסים אלה‬
‫לצורך פעילותו‪ .‬התוצאה היא קושי בהגדרה של מהות הארגון וסתירות בסיסיות בדרך הפעלתו‪.‬‬
‫התפצלות השלטון העירוני לקואליציות המתמחות בתחומים מוגדרים עלולה גם לטפח ראייה צרה‪ ,‬כיוון‬
‫שלשותפים במגזר ההתנדבותי או העסקי חסרה ראייה כוללת‪ .‬אחת התוצאות שכבר מסתמנת היא החלפת‬
‫הראייה הכוללת בתחום הפיתוח והתכנון העירוני בגישה המתייחסת לפיתוח קטעים עירוניים‪ :‬פרוייקטים‬
‫של משרדים‪ ,‬מסחר ושירותים שבפיתוחם שותפים הרשות‪ ,‬הקבלן והמעצב העירוני‪ .‬בתנאים אלה עלולה‬
‫להפוך העיר למקבץ של קטעים שאינם קשורים זה בזה‪ ,‬כאשר כל קטע מפותח באופן נפרד בהתאם‬
‫לאינטרסים הכלכליים של היזם הפרטי‪ ,‬החותר להשיג רווח‪ ,‬בהתאם לאינטרסים הכלכליים‪-‬פוליטיים של‬
‫הפוליטיקאי השואף למשוך השקעות לעיר ובהתאם לתפיסה העיצובית של המעצב העירוני‪.‬‬
‫ההתפתחות של קואליציות ממשל שונות‪ ,‬שבהן שותף השלטון‪ ,‬עלולה גם לנתב את הפיצולים ואת‬
‫הקונפליקטים הקיימים בחברה לתוך המדינה‪ .‬לכל קואליציה ייווצרו תומכים ומתנגדים בממסד‪ ,‬ובין אלו‬
‫עלול להתפתח מאבק על השגת הטבות לקואליציה הנתמכת‪ .‬פיצולים מעין אלה אותרו במחקרים מספר‬
‫בלא כל קשר להיווצרותן של קואליציות ממשל‪ .‬פיתוח הקואליציות ומיסודן עלולים להעמיק את‬
‫הקונפליקטים בתוך הרשות‪ ,‬כיוון שלאגפים ולמשרדים השונים בשלטון יהיו מעתה מחויבויות עמוקות‬
‫יותר כלפי שותפיהם בחברה האזרחית‪.‬‬
‫‪ .5‬הסדר העירוני החדש‬
‫‪55‬‬
‫הקואליציות בין מוסדות השלטון לבין המגזר העסקי וההתנדבותי אינן דבר חדש‪ .‬השותפות בין הממשלה‪,‬‬
‫המגזר העסקי והאיגודים המקצועיים אפיינה את ההסדרים הפוליטיים‪-‬כלכליים שגובשו בתום מלחמת‬
‫העולם השנייה‪ .‬באמצעות הסדרים אלה ניתן היה להבטיח את פעולת השוק החופשי ואת הצמיחה‬
‫הכלכלית של המשק‪ ,‬ובה בעת להגן על ציבור העובדים מפני תוצאות פעולת השוק )ניצול‪ ,‬אי‪-‬שוויון‪ ,‬פגיעה‬
‫בציבור העובדים(‪ .‬באופן זה נוצר מנגנון רגולציה )הסדרה(‪ ,‬שבו היו שותפים המדינה‪ ,‬המעסיקים‬
‫והאיגודים המקצועיים‪ ,‬והוא הבטיח צמיחה כלכלית ורווחה חברתית‪.‬‬
‫מנגנון זה ממשיך להתקיים וביטויו המרכזי הוא במדינת הרווחה‪ .‬בידי המדינה נותרו כלים רבי עוצמה ‪-‬‬
‫מדיניות פיסקלית ומוניטרית ומדיניות רווחה ‪ -‬שבאמצעותם היא יכולה להשפיע על פעילות ההון ועל רמת‬
‫הרווחה‪ .‬מה שהשתנה הוא הניידות הגלובלית של ההון והמעורבות הגוברת של הציבור בחיים העירוניים‪.‬‬
‫הניידות הגלובלית של ההון מקשה על המדינה לכוון את ההון‪ .‬בעלי ההון מייחסים כיום יותר חשיבות‬
‫לתכונות המקום )הרכב כוח העבודה‪ ,‬תשתיות‪ ,‬תמריצים מוניציפליים( ופחות לכלים שבידי המדינה‪.‬‬
‫הציבור המתעורר לפעילות חברתית בעיר מושפע פחות מההסדרים הלאומיים בתחום הרווחה‪ .‬הוא נהנה‬
‫מהטבות שנקבעו בחוק על פי מדיניות הרווחה בתחומי הבריאות‪ ,‬הפנסיה‪ ,‬התעסוקה ומקבלן כמובן מאליו‪,‬‬
‫ומעלה תביעות חדשות בתחום החינוך‪ ,‬הרווחה‪ ,‬איכות החיים ואיכות הסביבה בעיר‪.‬‬
‫על השלטון המקומי מוטל תפקיד לא פשוט של יצירת הסדרים בין קואליציות בעלות אינטרסים מנוגדים‪.‬‬
‫הקואליציות העסקיות‪ ,‬המדגישות את עקרון היזמות והבחירה החופשית‪ ,‬מפעילות לחצים על הרשות לשם‬
‫הקצאת משאבים ושטחים לפיתוח תשתיות ולפיתוח כלכלי‪ .‬הקואליציות החברתיות‪ ,‬המדגישות את עקרון‬
‫הצדק החברתי ואיכות החיים של התושבים‪ ,‬מפעילות לחצים להעלאת רמת הרווחה ולצמצום הפיתוח‬
‫מתוך מטרה להגן על איכות החיים ועל איכות הסביבה‪.‬‬
‫בעקבות תהליכים אלה נוצר באופן בלתי מתוכנן מנגנון רגולציה חדש ברמה העירונית‪ ,‬שביסודו עומדת‬
‫נטייה ליצור הסדרים בין הפיתוח הכלכלי לפיתוח החברתי‪ .‬מנגנון זה אינו מחליף את מנגנון הרגולציה‬
‫הלאומי‪ ,‬אלא משלים אותו בתחומים שאליהם אין המנגנון הלאומי מגיע‪ ,‬כלומר פיתוח כלכלי וחברתי‬
‫ברמה העירונית‪ .‬במנגנון העירוני משתתפים הרשות המקומית‪ ,‬נציגי המגזר העסקי ונציגים של ארגונים‬
‫התנדבותיים הפועלים בעיר‪.‬‬
‫השאלה היא עד כמה יצליח המנגנון העירוני ליצור הסדרים בין הפיתוח הכלכלי לבין הפיתוח החברתי‪ .‬עד‬
‫עתה נוצרו ההסדרים באמצעות התחרות בין הקואליציות של המגזר העסקי והעירייה מחד לבין אלה של‬
‫המגזר ההתנדבותי והעירייה מאידך‪ .‬אופי ההסדר שיקף את יחסי הכוחות בין הקואליציות השונות‪ ,‬את‬
‫התכונות הדמוגרפיות‪-‬חברתיות המקומיות‪ ,‬את סוג המנהיגות המקומית ואת המסורות המקומיות‪.‬‬
‫השלטון המקומי לא טרח לנסח במפורש את אופי המדיניות כלפי הקואליציות השונות והכרעותיו נעשו על‬
‫סמך שיקולים קצרי טווח‪.‬‬
‫עם התחזקות קואליציות הממשל העירוניות והפיכתן לתופעה של קבע בחיים העירוניים נדרש השלטון‬
‫המקומי לבחון את יחסו אליהן ולפתח מדיניות שתנחה את קשריו עמן‪ .‬נראה כי אחד התפקידים המרכזיים‬
‫של השלטון המקומי בעתיד יהיה לתאם ולפשר בין הקואליציות השונות‪ .‬השלטון המקומי יצטרך לתמרן‬
‫‪56‬‬
‫בין הרצון למשוך השקעות לבין הרצון להיבחר כשמולו עומדות קואליציות המושכות בכיוונים מנוגדים‪.‬‬
‫במצב זה גלומים סיכויים וסיכונים לשלטון המקומי‪ .‬מחד הוא יכול להפוך לכלי משחק בידי השותפים‬
‫לקואליציות‪ ,‬ומאידך הוא יכול להפוך לגורם מרכזי המתווה מדיניות‪ ,‬מתאם ומסדיר בין משימות‬
‫מתנגשות‪ .‬עד כמה ישכיל השלטון המקומי לנצל את האפשרויות החדשות ולהפוך לגורם מוביל בקביעת‬
‫מדיניות היא שאלה הפתוחה למחקר אמפירי‪.‬‬
‫סיכום‬
‫המערכת הפוליטית בעיר הישראלית‪ ,‬שהתאפיינה בעבר במידה גבוהה של סגירות‪ ,‬החלה להיפתח מאז‬
‫שנות השבעים‪ .‬תמורות מבניות בחברה‪ ,‬בכלכלה ובפוליטיקה חייבו את השלטון המרכזי ואת השלטון‬
‫המקומי לגייס שותפים וליצור קואליציות עם המגזר העסקי )הפועל למטרות רווח( ועם המגזר ההתנדבותי‬
‫)הפועל שלא למטרות רווח(‪ .‬באמצעות הקואליציות פעל השלטון הן כדי לשרת את העיר והן כדי לממש את‬
‫האינטרסים של השלטון‪ ,‬בעיקר על ידי קבלת לגיטימציה והצבר הון‪ .‬שיתוף הפעולה נתמך על ידי המגזר‬
‫העסקי והחברתי בשל רצונם להשיג משאבים שונים‪ ,‬שהשלטון יכול להעניק או להקצות בתנאים נוחים‪.‬‬
‫בדרך זו התהוו קואליציות ממשל מגוונות העוסקות בתחומים שונים של החיים העירוניים‪.‬‬
‫‪57‬‬
‫ביסוד כל קואליציה עומד חידוש רעיוני‪ ,‬כלומר תפיסת עולם אודות מהות החיים העירוניים ותכליתם‪.‬‬
‫מבחינה אידיאולוגית‪ ,‬תפיסת העולם מהווה את הציר המרכזי שסביבו מגובשת הקואליציה‪ .‬היא מספקת‬
‫את ההצדקות המוסריות‪ ,‬ואת הסמלים והמיתוסים באשר לאופי הקואליציה הרצויה‪ .‬מבחינה מעשית‪,‬‬
‫תפיסת העולם מפרטת במה יש לעסוק‪ ,‬מי הם הגורמים שאתם יש לפעול‪ ,‬וכיצד יש לפעול על מנת להשיג‬
‫את המטרות המבוקשות‪ .‬מאז שנות השבעים התגבשו בערי ישראל חמש תפיסות עולם חדשות‪ ,‬שהנחו את‬
‫כינון הקואליציות השונות‪ :‬צדק חברתי על בסיס גאוגרפי‪ ,‬דמוקרטיה השתתפותית‪ ,‬מעבר ממדינת רווחה‬
‫לחברת רווחה‪ ,‬פיתוח עירוני וכלכלי והיגוי ושליטה עירונית‪.‬‬
‫תפיסות אלה התהוו בעקבות תמורות מבניות בכל תחומי החיים ועל רקע האינטרסים של השלטון‪ ,‬של‬
‫המגזר ההתנדבותי ושל המגזר העסקי‪ .‬התמורות המבניות ניכרו בתחומי הכלכלה‪ ,‬באידיאולוגיות‬
‫הפוליטיות‪ ,‬במבנה הפיסי והחברתי של העיר‪ ,‬בתרבות של האוכלוסייה העירונית ובמערכת היחסים בין‬
‫השלטון המקומי לשלטון המרכזי‪ .‬ההתמודדות עם הבעיות שנוצרו בעקבות התמורות המבניות שיקפה את‬
‫האינטרסים ואת הערכים של השלטון‪ .‬אינטרסים פוליטיים‪ ,‬מינהליים וכלכליים מילאו תפקיד חשוב‬
‫ביצירת התפיסות החדשות של יעילות כלכלית ושליטה עירונית‪ .‬לעומת זאת‪ ,‬אינטרסים ושיקולים‬
‫חברתיים ושיקולים רווחתיים מילאו תפקיד חשוב בגיבוש התפיסות החדשות של צדק חברתי ושל‬
‫דמוקרטיה השתתפותית‪.‬‬
‫התפיסות החדשות שהתהוו בעקבות המפגש בין התמורות המבניות והאינטרסים של השלטון‪ ,‬של המגזר‬
‫העסקי ושל ארגונים חברתיים היוו את המסד ליצירת קואליציות חדשות‪ .‬לצד קואליציית הממשל‬
‫הוותיקה‪ ,‬העוסקת באספקה שגרתית של שירותים תוך שותפות בין השלטון המקומי למרכזי‪ ,‬התפתחו‬
‫קואליציות עירוניות חדשות‪ (1 :‬תחזוקה במתכונת סגורה; ‪ (2‬תחזוקה במתכונת פתוחה‪ ,‬העוסקת באספקת‬
‫שירותים תוך מעורבות ושיתוף הציבור; ‪ (3‬תחזוקה במתכונת חוזית‪ ,‬העוסקת באספקת שירותים על בסיס‬
‫עסקי; ‪ (4‬פיתוח עירוני‪ ,‬העוסק בפיתוח תשתיות החיוניות לפיתוח כלכלי; ‪ (5‬פיתוח כלכלי‪ ,‬העוסק במשיכת‬
‫יזמים ואוכלוסייה ברמה גבוהה‪ ,‬ביצירת מקומות עבודה ובהגדלת בסיס המס של הרשות; ‪ (6‬רווחה‬
‫שכונתית‪ ,‬העוסקת בחלוקה מחדש של משאבים בשיתוף התושבים שבשכונות המצוקה; ‪ (7‬רווחה עם‬
‫ארגונים שלא למטרות רווח‪ ,‬העוסקת בקידום הרווחה של קבוצות שונות בחברה‪ ,‬בעיקר של קבוצות‬
‫חלשות‪.‬‬
‫הקואליציות מגובשות במבנים ארגוניים שונים‪ :‬ועדי היגוי שכונתיים‪ ,‬מינהלות שכונתיות‪ ,‬ארגונים שלא‬
‫למטרות רווח וחברות עירוניות וכלכליות‪ .‬יחידות התכנון המוניציפליות מהוות תת‪-‬קואליציה החוצה את‬
‫הקואליציות השונות‪ .‬במסגרות הארגוניות שנוצרו פיתחו קואליציות הממשל טכנולוגיות עבודה שונות ‪-‬‬
‫שיתוף תושבים בקבלת החלטות‪ ,‬הפרטה באמצעות חוזה‪ ,‬קבלת החלטות בדרך של שותפות בין המגזר‬
‫העסקי לפוליטי ‪ -‬ובאמצעותן מעוצבת דמותה הפיסית והחברתית של העיר‪.‬‬
‫קואליציות הממשל מתהוות על קו התפר שבין המדינה לחברה האזרחית‪ .‬נראה כי בישראל‪ ,‬כמו במקומות‬
‫אחרים בעולם‪ ,‬המדינה והחברה האזרחית נוטים להסתייע זה בזה ולפתח שותפויות שונות‪ .‬השותפות‬
‫מאפשרת לשני הצדדים להשיג הטבות ניכרות‪ ,‬אך היא גם כרוכה במחירים לא מבוטלים‪ .‬מבחינה ערכית‪,‬‬
‫הקואליציות מעוררות שאלות אתיות ופוליטיות באשר למידת החופש של מוסדות השלטון ומוסדות‬
‫‪58‬‬
‫החברה‪ ,‬שמן הראוי לייחד להן דיון נפרד‪ .‬באופן כללי נראה שקיימת הצדקה לקואליציה כל עוד נשמר‬
‫האיזון בין החברה האזרחית לשלטון‪ ,‬ומתאפשרת שמירה על האוטונומיה של כל אחד מהמרכיבים‪ .‬פירוש‬
‫הדבר הוא שמוסדות השלטון ימשיכו למלא את מחויבותם כלפי החברה‪ ,‬ומוסדות החברה האזרחית‬
‫ימשיכו ולפעול לקידום חירויות הפרט בין במישור הכלכלי ובין במישור החברתי‪ .‬הפרת האיזון עלולה לסכן‬
‫את ההישגים‪ ,‬ולהעמיד את הקואליציות בפני בעיות לא פשוטות‪ .‬הפעלת עצמה רבה מצד מוסדות השלטון‬
‫יכולה ליצור משטר אטטיסטי‪ ,‬שבו המדינה פולשת לכל תחומי החיים ומבטלת את ההפרדה החיונית‬
‫להתפתחות חופשית של החברה‪ .‬מנגד‪ ,‬חיזוק המרכיב החברתי יכול להביא ל"התמעטות" המדינה‪,‬‬
‫ובעקבותיה להעדר מרכיב מייצב‪ ,‬מפשר ומתווך בין מגמות סותרות‪.‬‬
‫ניתן לצפות כי בעתיד תתחדד הסוגיה העוסקת במערכת היחסים בין קואליציות הממשל בעיר הישראלית‪.‬‬
‫השאלות הנשאלות הן‪ :‬מהו התפקיד של השלטון המקומי מבחינת הרציונל העומד ביסוד קיומו ומבחינת‬
‫החוק הקיים? מה צריך להיות סדר העדיפויות של השלטון המקומי מבחינת ההשקעות בקואליציות‬
‫השונות? האם יש מקום למעורבות השלטון המקומי בפיתוח כלכלי‪ ,‬לתמיכה ביזמים ולשותפות איתם? על‬
‫חשבון אילו קואליציות ומגזרים אחרים באה התמיכה בקואליציה של פיתוח כלכלי? מהו תפקיד השלטון‬
‫המקומי בתחום הרווחה? בהתמודדות עם שאלות אלה יש לפתוח מחדש את שאלת התחרות בין ערכים של‬
‫צדק חברתי לבין פיתוח כלכלי‪ ,‬קהילתיות ואינדיווידואליזם‪ ,‬שיתוף הציבור ואליטיזם‪ ,‬ולבדוק מהם‬
‫התנאים המסייעים להתפתחותן של קואליציות ממשל שונות או בולמים אותן‪ .‬ברמה הפוליטית העירונית‬
‫נשאלת השאלה מה יהיה טיבו של הסדר העירוני החדש‪ ,‬באיזו מידה יושג איזון בין נטיות סותרות‪ :‬צמיחה‬
‫כלכלית ופיתוח חברתי‪ ,‬ומה יהיה מקומו של השלטון המקומי בסדר החדש‪.‬‬
‫שאלות אחרות‪ ,‬שמוצע לתת עליהן את הדעת‪ ,‬נוגעות באיכויות הפוליטיות והניהוליות הדרושות על מנת‬
‫לפתח את הקואליציות השונות וליצור תיאום ביניהן‪ .‬בתחום זה ניתן להעלות מספר הצעות ראשוניות‪.‬‬
‫התמורות המבניות המתחוללות בכלכלה העולמית‪ ,‬באופי החברה ובמרקמים העירוניים מחייבים יכולת‬
‫סריקה גבוהה מצד המערכת הפוליטית וניתוח והבנה של הדרך שבה עשויות תמורות אלה להשפיע על העיר‪.‬‬
‫הצורך בהתמודדות עם הבעיות הנוצרות בעקבות תהליכים אלה מחייב חשיבה מקורית וחדשנית היכולה‬
‫לספק פתרונות יצירתיים בתחום של התוויית המדיניות העירונית‪ ,‬הניהול והתכנון‪ .‬הגשמת הפתרונות‬
‫דורשת יכולת פוליטית‪ ,‬כלכלית וחברתית בגיוס שותפים ומשאבים‪ ,‬נוסף על אלה הזמינים לרשות‬
‫ממקורותיה הרגילים‪ .‬מיסוד השותפות דורש יכולת ארגונית וניהולית גבוהה‪ ,‬היכולה לשלב בין אינטרסים‬
‫מנוגדים‪ .‬הפעלת השותפות מחייבת פיתוח טכנולוגיות עבודה חדשות‪ .‬יצירת מנגנוני הסדר ותיאום בין‬
‫קואליציות שונות מחייב ראיית על והבנה של הצרכים הסותרים והמשלימים של העיר‪.‬‬
‫כל אלה מחייבים מנהיגות אסטרטגית המסוגלת ללמוד‪ ,‬להגדיר בעיות‪ ,‬לספק פתרונות ולהתוות מדיניות‪,‬‬
‫לממש את הפתרונות על ידי יצירת שותפויות וגיוס משאבים ולהפעיל את השותפויות באופן מושכל‪ .‬כיוון‬
‫שהקואליציות השונות בעיר הישראלית נמצאות בשלבים ראשונים של התגבשות‪ ,‬טרם עלו סוגיות אלה על‬
‫סדר היום באופן מלא‪ .‬אולם מן הראוי‪ ,‬לדעתי‪ ,‬להיערך לקראתן בשלוש דרכים‪ (1 :‬לגבש מערכת תיאורטית‬
‫ומושגית בתחום הפוליטי‪-‬עירוני‪ ,‬המתמודדת עם הסוגיות הפוליטיות‪ ,‬החברתיות והמשפטיות שמציבות‬
‫הקואליציות; ‪ (2‬לפתח מערכת חשיבה ופעילות בתחום המינהל הציבורי והתכנון העירוני בכל הנוגע להמשך‬
‫הפיתוח של קואליציות הממשל בערי ישראל; ‪ (3‬לגבש כלים בתחום החינוך וההכשרה‪ ,‬שבאמצעותם ניתן‬
‫יהיה ליצור את האיכויות הדרושות להקמת הקואליציות ולהנהגתן‪.‬‬
‫‪59‬‬
‫חיבור זה עסק בהתוויית מסגרת חשיבה תיאורטית ומושגית לחקר קואליציות הממשל העירוניות בישראל‪.‬‬
‫מן הראוי להמשיך ולפתח מסגרת זו מבחינה תיאורטית ואמפירית‪ .‬לשם כך מוצע לערוך מחקר במספר‬
‫יישובים בישראל‪ ,‬המתחקה אחר ההבדלים בין הרשויות מבחינת טיפוסי הקואליציות הקיימים בהם‪ .‬מוצע‬
‫לערוך את המחקר בתוך חתך המייצג טיפוסים שונים של רשויות ושל יישובים‪ .‬ביישובים אלה מוצע לתאר‬
‫את טיפוסי הקואליציות‪ ,‬את מרכיביהן ואת היחסים ביניהן‪ .‬בעקבות התיאור מוצע להמשיך ולברר את‬
‫הגורמים המעצבים את טיפוסי הקואליציות השונות‪ .‬בחקירה זו יש לשים לב לבעיות‪ ,‬לצרכים ולאילוצים‬
‫המאפיינים את היישוב ואת פעילות הרשות‪ ,‬וכן לערכים ולאינטרסים של הגורמים הפעילים‪ :‬פוליטיקאים‪,‬‬
‫תושבים ונציגי המגזר העסקי‪ .‬בנוסף לכך יש לבדוק את הכישורים ואת היכולות של הגורמים השונים‪,‬‬
‫ומתוך כך לעמוד על מגוון הגורמים המעצבים את אופי הקואליציות ביישוב ואת מערכת היחסים ביניהן‪.‬‬
‫על רקע בירור זה מוצע לבדוק את השפעת הקואליציות ביישובים השונים על הפוליטיקה‪ ,‬על הכלכלה‪ ,‬על‬
‫החברה ועל המרקם המרחבי של העיר‪.‬‬
‫‪60‬‬
‫ביבליוגרפיה‬
‫אהרוני‪ ,‬י‪ .1991 .‬הכלכלה הפוליטית בישראל‪ .‬תל אביב‪ :‬עם עובד ומכון לוי אשכול‪.‬‬
‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ‪" .1987 .‬חברות עירוניות כמכשיר לפיתוח כלכלי מקומי"‪ .‬אצל‪ :‬קלוזנר‪ ,‬ד‪ .‬ושמיר‪-‬שאנן‪ ,‬ל‪.‬‬
‫התארגנות מקומית לפיתוח כלכלי‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬
‫בן‪-‬אליא‪ ,‬נ‪ .1990 .‬הפרטת שירותים במגזר המוניציפאלי‪ .‬רחובות‪.‬‬
‫דורון‪ ,‬א‪ .1994 .‬שירותי רווחה אישיים בתפר שבין השלטון המרכזי ובין הרשויות המקומיות‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון‬
‫פלורסהיימר לחקר מדיניות‪.‬‬
‫דורון‪ ,‬א‪ .‬וקרמר‪ ,‬ר‪.‬מ‪ .1992 .‬מדינת הרווחה בישראל‪ .‬תל אביב‪ :‬עם עובד ומכון לוי אשכול‪.‬‬
‫הכט‪ ,‬א‪" .1987 .‬מימון הרשויות המקומיות"‪ .‬אצל‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד‪ .‬וקלכהיים‪ ,‬ח‪) .‬עורכים(‪ .1987 .‬השלטון‬
‫המקומי בישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪ .‬עמ' ‪.177-248‬‬
‫הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה‪ .1993 .‬הרשויות המקומיות בישראל ‪ 1989/90‬נתונים כספיים‪ .‬ירושלים‪.‬‬
‫וייל‪ ,‬מ‪ .1990 .‬סקר חברות עירוניות‪ .‬ירושלים‪.‬‬
‫ורנסקי‪ ,‬א‪ .‬ואלתרמן‪ ,‬ר‪" .1994 .‬מי לא מפחד משיתוף הציבור"‪ .‬עיר ואזור‪ .‬חוברת ‪ .23‬עמ' ‪.150-123‬‬
‫חובב‪ ,‬ח‪ .‬ובן יצחק‪ ,‬י‪ .1988 .‬השכונה והשירותים בה בעיני תושבי שכונות השיקום‪ .‬ירושלים‪ :‬משרד הבינוי‬
‫והשיכון‪.‬‬
‫חזני‪ ,‬מ ואילן‪ ,‬י‪ .1972 .‬שיקום משכנות עוני בישראל‪ :‬רמת השירותים לפני השיקום ואחריו‪ .‬חיפה‪ :‬הטכניון‬
‫ מכון טכנולוגי בישראל‪.‬‬‫חסון‪ ,‬ש‪ .1987 .‬מחאת הדור השני‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬
‫חסון‪ ,‬ש‪" .1988 .‬הצופן הכפול של מפעל שיקום השכונות ומשמעותו"‪ .‬עיר ואזור‪ .18 ,‬עמ' ‪.112-115‬‬
‫חסון‪ ,‬ש‪ .1989 .‬מינהלות שכונתיות בירושלים‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬
‫חסון‪ ,‬ש‪" .1993 .‬דמוקרטיה עירונית בירושלים"‪ .‬אצל‪ :‬כ"ה שנה לאיחוד העיר‪ :‬פרקים בגאוגרפיה עירונית‬
‫של ירושלים‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬
‫חסון‪ ,‬ש‪" .1994 .‬התפתחות המינהלות בערי ישראל"‪ .‬מחקרים בגאוגרפיה של ארץ ישראל‪ .‬י"ד‪ .‬ירושלים‪:‬‬
‫החברה לחקירת ארץ ישראל ועתיקותיה והמחלקה לגאוגרפיה‪ ,‬האוניברסיטה העברית‪ .‬עמ' ‪.206-226‬‬
‫חסון‪ ,‬ש‪ .‬חזן‪ ,‬א‪ .‬עתיד לצאת‪ .‬שותפויות בין הון פרטי לציבורי בערי ישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון פלורסהיימר‬
‫לחקר ישראל‪.‬‬
‫חסון‪ ,‬ש‪ .‬ליפשיץ‪ ,‬ג‪ .‬וקמחי‪ ,‬י‪ .1993 .‬מתודולוגיה להערכת היחידות לתכנון אסטרטגי ברשויות המקומיות‪.‬‬
‫ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬
‫לזין‪ ,‬פ‪ .1988 .‬רשויות עירוניות בישראל והשפעתן על מדיניות רווחה לאומית‪ :‬פרוייקט שיקום השכונות‪.‬‬
‫ירושלים‪ :‬מכון ירושלים לחקר ישראל‪.‬‬
‫מכון ירושלים לחקר ישראל‪ .1994 .‬שנתון סטטיסטי לירושלים‪ .‬ירושלים‪.‬‬
‫משרד הבינוי והשיכון והסוכנות היהודית‪ .1984 .‬תקנון לצוות היגוי בשכונה‪ .‬ירושלים‪.‬‬
‫‪61‬‬
‫סוארי ואחרים‪ .1993 .‬המלצות הוועדה לקביעת קריטריונים להקצאת מענק איזון לרשויות המקומיות‪ .‬תל‬
‫אביב‪.‬‬
‫עיריית ירושלים‪ .1993 .‬דו"ח על תאגידי העירייה לשנת הכספים ‪ .1992‬ירושלים‪.‬‬
‫עיריית תל אביב‪-‬יפו‪ .1993 .‬דו"ח על תאגידי העירייה לשנת ‪ .1992‬תל אביב‪.‬‬
‫עיריית תל אביב‪-‬יפו‪ .1993 .‬שנתון סטטיסטי ‪ .1992‬תל אביב‪.‬‬
‫פלזנשטיין‪ ,‬ד‪ .1994 .‬העיר כיזם‪ :‬קידום הפיתוח הכלכלי המקומי‪ .‬ירושלים‪ :‬מכון פלורסהיימר למחקרי‬
‫מדיניות‪.‬‬
‫קופ‪ ,‬י‪ .‬בלנקט‪ ,‬י‪ .‬שרון‪ ,‬ד‪" .1993 .‬מאפייני רווחה בערים הגדולות"‪ .‬אצל‪ :‬קופ‪ ,‬י‪) .‬עורך(‪ .‬הקצאת משאבים‬
‫לשירותים החברתיים ‪ .93-1992‬ירושלים‪ :‬המרכז לחקר המדיניות החברתית בישראל‪.‬‬
‫קטן‪ ,‬י‪' " .1994 .‬מדינת הרווחה' ‪ -‬המשכיות‪ ,‬שינוי או קריסה"‪ .‬בטחון סוציאלי‪ .42 ,‬עמ' ‪.17-33‬‬
‫קלכהיים‪ ,‬ח‪" .1987 .‬השלטון המקומי ומשרדי הממשלה‪ :‬חלוקת תפקידים ויחסי גומלין"‪ .‬אצל‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד‪.‬‬
‫וקלכהיים‪ ,‬ח‪) .‬עורכים(‪ .1987 .‬השלטון המקומי בישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪.‬‬
‫עמ' ‪.27-54‬‬
‫קרמר‪ ,‬ר‪.‬מ‪ .1993 .‬על המיגזר ההתנדבותי‪ ,‬שלא למטרת רווח בישראל‪ :‬פרספקטיבה בינלאומית‪ .‬ירושלים‪:‬‬
‫בית‪-‬הספר לעבודה סוציאלית ע"ש ברוואלד‪.‬‬
‫ראובני‪ ,‬י‪" .1987 .‬סוגיות מינהליות בשלטון המקומי"‪ .‬אצל‪ :‬אלעזר‪ ,‬ד‪ .‬וקלכהיים‪ ,‬ח‪) .‬עורכים(‪ .‬השלטון‬
‫המקומי בישראל‪ .‬ירושלים‪ :‬המרכז הירושלמי לענייני ציבור ומדינה‪ .‬עמ' ‪.131-176‬‬
‫רוזנטל‪ ,‬ג‪" .1992 .‬דרכים לניהול חברות"‪ .‬אצל‪ :‬משרד הפנים ‪ -‬המינהל לשלטון מקומי‪ .‬חברות עירוניות‪.‬‬
‫נספחים‪ .‬ירושלים‪ .‬עמ' ‪.74-75‬‬
‫רזין‪ ,‬ע‪ .1991 .‬יזמות מקומית כמנוף לצמיחה עירונית‪ :‬מגמות בהתפתחות מערכת ערים במישור החוף הדרומי‬
‫של ישראל‪ .‬פרסום מס' ‪ .27‬המכון ללימודים עירוניים ואזוריים‪ ,‬האוניברסיטה העברית‪ ,‬ירושלים‪.‬‬
‫שפירו‪ ,‬ש‪ .‬רייכמן‪ ,‬ש‪ .‬שטרן‪ ,‬ס‪ .‬פ‪ .‬חושן‪ ,‬מ‪" .1991 .‬ביזור סמכויות ושיתוף הציבור בתכנית שיקום‬
‫השכונות"‪ .‬אצל‪ :‬שפירו‪ ,‬ש‪ .‬ורייכמן‪ .‬ש‪) .‬עורכים(‪ .‬סוגיות נבחרות בשיקום שכונות מצוקה‪ .‬אוניברסיטת תל‬
‫אביב ומשרד הבינוי והשיקום‪.‬‬
‫שחורי‪ ,‬נ‪ .1992 .‬מינהלת בקעה‪ :‬התפתחות ארגון שכונתי על פני זמן ומרחב‪ .‬עבודת גמר לתואר מוסמך‪.‬‬
‫המחלקה לגאוגרפיה‪ ,‬האוניברסיטה העברית‪ ,‬ירושלים‪.‬‬
‫‪Alterman, R. 1992. "Planning and implementation of Israel's project renewal: a retrospective‬‬
‫‪view". In: Alterman, R. Cars, G. (Eds.). Neighbourhood regeneration. London: Mansell. pp.‬‬
‫‪147-169.‬‬
‫‪Brownill, S. 1993. "The docklands experience: locality and community in London". In: Imrie,‬‬
‫‪R. Thomas, H. (Eds.). British urban policy and the urban development corporations. London:‬‬
‫‪Paul Chapman.‬‬
‫‪Caves, R. W. 1992. Land use planning: the ballot box revolution. Newbury Park: Sage‬‬
‫‪Publications.‬‬
62
Clarke, M. and Stewart, J. 1993. "From traditional management to the new management in
British local government". Policy Studies Journal, Vol. 21. No. 1. pp. 82-93.
Coulson, A. 1993. "Urban development corporations, local authorities and patronage in urban
policy". In: Imrie, R. Thomas, H. (Eds.). British urban policy and the urban development
corporations. London: Paul Chapman.
Dente, B. and Regonini, G. 1980. "Urban policy and political legitimation - the case of Italian
neighborhood councils, recent changes in urban politics". International Political Science
Review. Vol. 1. No. 2. pp. 187-202.
DiGaetano, A. Klemanski, J.S. 1993. "Urban regimes in comparative perspective: the politics of
urban development in Britain". Urban Affairs Quarterly. Vol. 29. No. 1. pp. 54-83.
Elazar, D.J. 1970. Cities of the prairie: the metropolitan frontier and American politics. New
York: Basic books.
Goetz, E.G. 1994. "Expanding possibilities in local development policy: an examination of U.S.
cities". Political Research Quarterly, Vol. 47. No. 1. pp. 85-109.
Grant, W. 1985. "Introduction". In: Grant, W. (Ed.). The political economy of corporatism.
London: Macmillan. pp. 1-31.
Habermas, J. 1989. The structural transformation of the public sphere. Cambridge, MA: MIT
Press.
Harvey, D. 1989. "From managerialism to entrepreneurialism: the transformation of urban
governance in late capitalism". Geografiska Annaler, Vol. 71B. pp. 3-17.
Hasson, S. 1993. Urban Social movements in Jerusalem. SUNY Press: New York.
Hasson, S. and Ley, D. 1994. Neighbourhood organizations and the welfare state. Toronto:
University of Toronto Press.
Jacobs, B. D. 1992. Fractured cities. London: Routledge.
Janner-Klausner, D. 1994. "Municipal strategic planning: the reshaping of Israeli local
government". Progress in Planning, 41, pp. 208-306.
Leach, S. 1991. "Strategic Management in Local Government". INLOGOV. Unpublished
Paper.
Logan, J.R. and Molotch, H.L. 1987. Urban fortunes: the political economy of place. Berkeley,
University of California Press.
Mills, C. W. 1956. The power elite. New York: Oxford University Press.
Offe, C. and Preuss, U.K. 1991. “Democratic institutions and moral resources”. In: Held, D.
(Ed.). Political theory today. Cambridge: Polity Press.
63
Percy, S.L. 1984. “Citizen participation in the coproduction of urban services”. Urban Affairs
Quarterly, 19 (4) pp. 431-446.
Rich, R. 1989. "Neighborhood-based participation in the planning process: promise and reality".
In: Taylor, R. B. (Ed.). Urban neighborhoods, research and policy. New York: Praeger.
Saunders, P. 1985. "Corporation and urban service provision." In: Grant, W. (Ed.). The political
economy of corporatism. London: Macmillan. pp. 148-173.
Savitch, H. V. 1988. Post-industrial cities: politics and planning in New York, Paris and
London. Princeton, N.J.: Princeton University Press.
Stewart, J. D. 1986. The new management of local government. London: Allen and Unwin.
Stewart, J. D. 1991. "A Perspective for councilors". Local Government Management Board.
Stoker, M. Mossberger, K. 1994. "Urban regime theory in comparative perspective".
Environment and Planning C: Government and Policy, Vol. 12. No. 2. pp. 195-212.
Stone, C. 1989. Regime politics. Lawrence, KA: University Press of Kansas.
Stone, C., Orr. M. Imbroscio, D. 1991. "The reshaping of urban leadership in U.S. cities: a
regime analysis". In: Gottdiener, M. and Pickvance, C.G. (Eds.). Urban life in transition.
London: Sage Publications
Storper, M. Scott, A.J. 1989. "The geographical foundations and social regulation of flexible
production complexes" In: Wolch, J. Dear, M. (Eds.). The power of geography. Boston: Unwin
Hyman. pp. 19-40.
Wolman, H. and Goldsmith, M. 1992. Urban politics and policy: a comparative approach.
Cambridge, Mass: Blackwell.