‫על קצה המזלג‪-‬הגדרה אחת מני רבות ברפורמה בתכנון ובנייה‬ ‫כמו נחום תקום מתעוררת לה מתרדמתה הרפורמה בתו"ב ‪( -‬הצעת חוק התכנון והבנייה התש"ע‬ ‫– ‪ ,)0202‬חוק הכולל מעל ‪ 022‬סעיפים‪ ,‬במטרה להחליף את חוק התכנון והבנייה הנוכחי (להלן‪:‬‬ ‫"הרפורמה")‪ .‬במאמר קצר זה‪ ,‬נסקור על קצה המזלג שינוי אחד‪ ,‬מהותי‪ ,‬שהוכנס דווקא לפרק‬ ‫ההגדרות‪.‬‬ ‫אף כי הוא נתפס כפרק "טכני" ושיגרתי פרק זה הינו כר פורה לביצוע שינויים‪ ,‬אשר לעיתים הינם‬ ‫שינויים מרחיקי לכת‪.‬‬ ‫הפעם נטיל אלומת אור על שינוי ההגדרה של "תשתיות" ו"מתקני תשתית" במסגרת הרפורמה‪.‬‬ ‫הגדרת תשתיות ומתקני תשתית ברפורמה הינה‪:‬‬ ‫"‬ ‫"מתקן תשתית" – כל אחד מאלה‪:‬‬ ‫מתקן לייצור‪ ,‬להפקה או לניפוק של גז טבעי‪ ,‬גז פחממני מעובה‪,‬‬ ‫(‪)0‬‬ ‫דלק‪ ,‬או נפט ומוצרי הדלק המופקים מנפט‪ ,‬וכן חומרי גלם חלופיים שאינם‬ ‫מופקים מנפט‪ ,‬כפי שקבע השר‪ ,‬בהתייעצות עם שר האנרגיה והמים‪,‬‬ ‫להספקתם‪ ,‬להולכתם‪ ,‬לחלוקתם‪ ,‬לאגירתם או להחסנתם‪ ,‬ולמעט תחנת‬ ‫תדלוק; לעניין זה‪" ,‬נפט" – כהגדרתו בחוק הנפט‪ ,‬התשי"ב–‪;10590‬‬ ‫מתקן לייצור‪ ,‬להפקה או להספקה‪ ,‬לחלוקה‪ ,‬להולכה‪ ,‬צבירה שינוי‬ ‫(‪)0‬‬ ‫או השנאה של חשמל;‬ ‫מתקן להולכה‪ ,‬לאגירה‪ ,‬לאחסנה‪ ,‬להפקה או להספקה של מים‪,‬‬ ‫(‪)3‬‬ ‫לטיפול במים או להתפלתם ומתקן לטיהור שפכים או להולכתם;‬ ‫(‪)4‬‬ ‫מתקן תקשורת;‬ ‫(‪)9‬‬ ‫אתר לטיפול בפסולת; בחוק זה –‬ ‫"אתר לטיפול בפסולת" – אתר או מתקן לסילוק או למיחזור‬ ‫פסולת‪ ,‬לטיפול בה או להשבתה‪ ,‬ובכלל זה מתקני הכנה‪ ,‬איסוף‬ ‫ומיון לפעולות כאמור;‬ ‫"פסולת" – פסולת מוצקה מכל סוג‪ ,‬לרבות פסולת בניין;‬ ‫(‪)0‬‬ ‫‪ 1‬ס"ח התשי"ב‪ ,‬עמ' ‪.300‬‬ ‫מתקן הנדרש לצורך כרייה או חציבה;‬ ‫(‪)7‬‬ ‫מעגן‪ ,‬נמל ושדה תעופה; "‬ ‫נקדים ונאמר‪ ,‬כי שינוי זה‪ ,‬הינו אחת הסיבות העיקריות להתנגדות הארגונים הירוקים‬ ‫לרפורמה‪ .2‬זאת הואיל והמחוקק‪ ,‬מחד‪ ,‬הרחיב את הגדרת המונח "מתקני תשתית"‪ ,‬אך מאידך‬ ‫לא הגביל את הסמכויות המוקנות לועדות לתשתיות‪ ,‬בעת הכנת תוכנית לתשתיות‪ ,‬לרבות הפקעה‬ ‫לצורך הקמת תשתיות‪ ,‬מאידך‪ .‬הארגונים הירוקים מתרעמים כי בשל הגדרה זאת שטחים‬ ‫ציבוריים נרחבים יופקעו מהציבור לטובת מתקני תשתית מסוגים שונים ללא בקרה מספקת‪,‬‬ ‫ומעלים חשש לפגיעה בהיקף השטחים הירוקים‪.‬‬ ‫על פי חוק התכנון והבנייה התשכ"ה – ‪"( 0509‬החוק הקיים") מתקני תשתית הינם קווי תשתית‪,‬‬ ‫כבלי תקשורת‪ ,‬מתקנים להולכת גז וצינורות להולכת חומרים מסוכנים‪ .‬דהיינו‪ ,‬על פי החוק כיום‬ ‫מתקני תשתית הינם מתקנים המוטמנים באדמה‪ ,‬אינם מהווים (לרוב) מפגע או מטרד ואף אינם‬ ‫מחייבים הפקעת שטח נרחב מהציבור‪.‬‬ ‫לעומת זאת‪ ,‬הרפורמה הרחיבה עד מאד את המונח "מתקן תשתית" וקבעה‪ ,‬כי הינו‪ ,‬בין היתר‪,‬‬ ‫מתקן לייצור‪ ,‬להפקה או לניפוק של גז‪ ,‬דלק ונפט‪ ,‬חשמל ומים (לרבות התפלת מים)‪ ,‬מתקן‬ ‫תקשורת‪ ,‬אתר לטיפול בפסולת‪ ,‬מעגן‪ ,‬נמל ושדה תעופה;‬ ‫דהיינו – מתקן תשתית על פי הרפורמה עשוי להיות מתקן המשתרע על פני שטח רחב ידיים‪ ,‬ואף‬ ‫בולט באופן ניכר מעל פני הקרקע כגון נמלי תעופה או נמלי ים אשר לכל הדעות ראו בהם עד היום‬ ‫כמתחמים מרובי בנייה מורכבת הכוללת מתקנים שונים ומבנים המשרתים מגוון צרכים לרבות‬ ‫משרדים‪ ,‬טרמינלים‪,‬חניונים‪ ,‬מסלולי נחיתה‪ ,‬רציפים‪ ,‬מעגנים‪ ,‬מסופים‪ ,‬מחסנים ומתקני הטענה‪,‬‬ ‫מנופים ועוד ועוד‪ .‬לדעת המתנגדים‪ ,‬הביטוי "מתקן תשתית" אינו משקף את מכלול השימושים‬ ‫שנתפסים אינטואיטיבית ככלולים בביטוי "מצומצם" הטמון בצמד המילים "מתקן תשתית"‪.‬‬ ‫מתי אנו נדרשים בחוק וברפורמה להגדרה של המונח "מתקן תשתית"?‬ ‫הרפורמה קובעת (בפרק ההגדרות)‪ ,‬כי המונח "תשתית" כולל אתר כרייה או חציבה‪ ,‬דרך‪ ,‬מבנה‬ ‫דרך‪ ,‬מסילת ברזל ומתקני תשתית‪.‬‬ ‫על פי הרפורמה ניתן לאשר תוכניות לתשתיות (הכוללת‪ ,‬כאמור‪ ,‬גם מתקני תשתית‪ ,‬כהגדרתם‬ ‫הרחבה ברפורמה) בדרך מקוצרת‪ ,‬אשר נועדה לקדם תוכניות פיתוח ובעיקר תוכניות לתשתיות‬ ‫‪3‬‬ ‫ביוזמת משרדי הממשלה או גופים שיש להם רשיון או הסמכה לאותה תשתית ‪.‬‬ ‫‪ 2‬ראו לעניין זה ניר עמדה של מכון דש"א‪ ,‬השטחים הפתוחים בישראל‪ :‬השלכות הרפורמה המוצעת בתכנון‪ ,‬מחודש‬ ‫מאי ‪0200‬‬ ‫‪3‬‬ ‫הרפורמה אף מעניקה עדיפות לתוכניות לתשתיות על פני תוכניות אחרות‪ .‬מפאת קוצר המקום לא נרחיב בעניין זה‪.‬‬ ‫חשוב לציין‪ ,‬כי החוק הקיים כלל אינו מכיר במונח "תשתיות" כי אם – במונח "תשתיות‬ ‫לאומיות"‪ .‬ההגדרה של "תשתיות לאומיות" כוללת‪ ,‬בדומה לרפורמה‪ ,‬מתקני תשתית‪ ,‬אלא‬ ‫שכזכור‪ ,‬בחוק מוגדרים מתקני תשתית בצמצום ככבלים וצינורות להולכה‪ .‬כמו כן‪ ,‬נכנסים תחת‬ ‫הגדרה זו מתקנים שונים‪ ,‬הדומים במהותם למתקנים המנויים תחת ההגדרה של "מתקני‬ ‫‪4‬‬ ‫תשתית" ברפורמה‪ ,‬דהיינו – נמל תעופה‪ ,‬אתר חציבה וכיוב' ‪.‬‬ ‫כפי שנפרט להלן‪ ,‬ניתן למצוא שני הבדלים מהותיים בין החוק הקיים לרפורמה‪ ,‬בכל הנוגע‬ ‫להגדרת "תשתיות" ו"מתקני התשתית"‪:‬‬ ‫הבדל משמעותי ראשון הוא‪ ,‬שעל פי החוק הקיים‪ ,‬ניתן לאשר תוכניות תשתיות במסלול מיוחד‬ ‫רק אם שר הפנים‪ ,‬שר האוצר וראש הממשלה הכריזו על כך‪ .‬ברפורמה אין צורך בהכרזה כאמור‪.‬‬ ‫הבדל שני הוא‪ ,‬שהגדרת מתקני התשתית כוללת גם נמלי ים ונמלי אוויר שחורגים מההגדרה‬ ‫"המסורתית" של תשתיות כמקובל היום‪ :‬קווי צנרת והולכה‪ ,‬כבישים‪ ,‬מסילות אנטנות וכו'‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫המשמעות הינה שכל פרויקט תשתיתי יוכל להתאשר במסלול מקוצר מבלי יצירת תבחינים‬ ‫מבחינת ההיקף של הפרויקט ושל הבניה הכלולה בו‪ ,‬בין אם בניה מסיבית או מינורית‪.‬‬ ‫סיכום‪:‬‬ ‫הממשלה בחרה בדרך של האצת פרויקטים המוגדרים בעולם הכלכלה כתשתיות לאומיות במובן‬ ‫הרחב של המילים‪ :‬נמלי ים ואוויר‪ ,‬מחצבים וכן מתקני תשתית הקיימים בחוק הקיים דהיום‪.‬‬ ‫תכלית ההגדרה כפי הנראה הינה השגת יעדים כלכליים וקידומם המהיר תוך התגברות על‬ ‫בירוקרטיה ומכשולים תכנוניים שמעכבים‪ ,‬לדעת הממשלה‪ ,‬את מימושן של החלטות ממשלה‬ ‫להקמתם ובהכרח‪ ,‬לדעת המצדדים בהקמתם‪ -‬גורמים לפיגור תשתיתי של המשק הישראלי‬ ‫ופגיעה בצמיחה הכלכלית‪.‬‬ ‫אלו הן מטרות חשובות‪ ,‬אך יש לבחון האם פרויקטים כגון נתב"ג ‪ 0222‬או הרכבת הקלה‬ ‫בירושלים ואף זו שטרם קמה בגוש דן אכן התעכבו ממושכות רק בשל בירוקרטיה תכנונית או‬ ‫שמא סיבות נוספות ומכריעות יותר גרמו לכך‪ .‬לבל נתקן את מה שלאו דווקא התקלקל במחיר‬ ‫פגיעה בהליכי תכנון נאותים‪ .‬נעיר עם זאת כי אף אנו סבורים כי האצת פרויקטים חיוניים‬ ‫מבחינה תשתית היא מטרה ראויה ועל כן אם האצתם תלווה במנגנון ראוי ‪ -‬ויעיל ובחינת‬ ‫השלכותיהם התכנוניות ‪ -‬לא תירמסנה מטרות חשובות אחרות ‪ -‬ערכי טבע וסביבה‪ ,‬פגיעה‬ ‫בזכויות הקניין של הזולת ומטרדי רעש וסביבה‪.‬‬ ‫‪4‬‬ ‫בחוק התכנון והבנייה הוגדרו "תשתיות לאומיות" כך‪" :‬מיתקני תשתית‪ ,‬נמל תעופה‪ ,‬נמל‪ ,‬מעגן‪ ,‬מיתקן להתפלת‬ ‫מים‪ ,‬מיתקני מים וביוב לרבות מאגרים‪ ,‬אתרי סילוק וטיפול בפסולת‪ ,‬מיתקני תקשורת‪ ,‬תחנת כוח‪ ,‬מיתקן אחסון גז‬ ‫ודלק‪ ,‬דרך‪ ,‬מיתקני גז ומיתקני גט"ן כהגדרתם בסעיף ‪ 0‬לחוק משק הגז הטבעי‪ ,‬התשס"ב‪ ,0220-‬אתרי כרייה וחציבה‪,‬‬ ‫והכל אם ראש הממשלה‪ ,‬שר האוצר ושר הפנים הכריזו‪ ,‬על כל אחד מהם‪ ,‬כי הוא בעל חשיבות לאומית"‪.‬‬ ‫‪5‬‬ ‫ראו הערת שוליים ‪ 0‬לעיל‪.‬‬ ‫השינוי שנעשה בהגדרת המונח "מתקן תשתית"‪ ,‬כפי שתואר לעיל‪ ,‬הינו שינוי של הגדרה אחת‬ ‫מני רבים‪ .‬לכן‪ ,‬המלצתנו היא לקרוא היטב את פרק ההגדרות ולחזור אליו כל אימת שאנו‬ ‫נתקלים במונח המצריך פרשנות‪ .‬המלצה זו נכונה לכל דברי החקיקה אך יפה שבעתיים בכל‬ ‫הנוגע לרפורמה‪ ,‬הכוללת פרק הגדרות מקיף וארוך הפרוש על פני מספר עמודים‪.‬‬