Startlån – Moss kommune
Startlån Moss kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 21. januar 2013 østfold kommunerevisjon iks 1 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG............................................................................................................... 3 2 INNLEDNING................................................................................................................... 5 2.1 Bakgrunn .................................................................................................................................................. 5 2.2 Problemstilling og avgrensing ................................................................................................................. 5 2.3 Metode og gjennomføring ....................................................................................................................... 5 2.4 Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 6 3 BOLIGSOSIALE VIRKEMIDLER I SAMMENHENG .............................................. 7 3.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................... 7 3.2 Fakta ......................................................................................................................................................... 7 3.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 14 4 STARTLÅNPROSESSEN ............................................................................................. 15 4.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 15 4.2 Fakta ....................................................................................................................................................... 15 4.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 22 5 KOSTNADSEFFEKTIVITET....................................................................................... 22 5.1 Revisjonskriterier .................................................................................................................................. 22 5.2 Fakta ....................................................................................................................................................... 22 5.3 Vurderinger ............................................................................................................................................ 23 6 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER ........................................................................ 25 7 RÅDMANNENS KOMMENTARER ........................................................................... 26 8 VEDLEGG....................................................................................................................... 30 østfold kommunerevisjon iks 2 1 SAMMENDRAG Startlån er Husbankens låneordning for vanskeligstilte og personer som ellers ville falle utenfor boligmarkedet. Ordningen ble innført i 2003 og administreres av kommunen. Moss kommune har i 2012 en saldo på innlån på ca. 240 millioner, samtidig som det er lagt opp til ytterligere innlån i 2013. Bakgrunnen for prosjektet er at ordningen innebærer risiko for kommunen. Det uttrykkes blant annet bekymring knyttet til tapsføring, tapsfordeling stat og kommune, etablering av sikkerhet, klagesaker osv. Det foreligger en rekke føringer fra nasjonalt hold som anbefaler kommunen å organisere seg på en måte som sikrer at boligsosiale virkemidler ses i sammenheng. Det anbefales blant annet å utarbeide boligsosiale handlingsplaner og etablere samarbeid med relevante tjenester. På bakgrunn av startlånordningens mange positive effekter anbefales det også å øke bruken av startlån som boligsosialt virkemiddel. Saksbehandling knyttet til startlån er et enkeltvedtak. Dette medfører at kommunen er underlagt en rekke forvaltningsrettslige krav. Kommunen bør også, både på overordnet nivå og på enhetsnivå, ha en internkontroll som sikrer at rådmannen har betryggende kontroll på forvaltningen av startlån. Det er også gitt en rekke anbefalinger for hvordan kommunen kan sikre en kostnadseffektiv forvaltning av låneordningen. Østfold kommunerevisjon IKS har i dette prosjektet vurdert Moss kommunes arbeid med startlån. Vi har sett på i hvilken grad kommunen ser boligsosiale virkemidler i sammenheng (kapitel 3), om kommunen har etablert et forsvarlig system for arbeidet med startlån (kapitel 4), og hvordan kommunen sikrer en kostnadseffektiv forvaltning av ordningen (kapitel 5). Vurderingene er gjort på bakgrunn av krav i lovverket og nasjonale føringer. Revisjonskriteriene er utledet i østfold kommunerevisjon iks vedlegg 1, samt følger punktvis under hver problemstilling. Kildene til kriteriene er listet opp i kapitel 2.4. Fakta er innhentet ved bruk av intervju, dokumentanalyse og spørreundersøkelse. Nærmer redegjørelse for metode og gjennomføring av prosjektet omtales i kapitel 2.3. Revisjonen har funnet at Moss kommunes boligsosiale arbeid fremstår som fragmentet, den organisatoriske plasseringen er tilfeldig og det foreligger ikke rutiner for samarbeid eller faste møtepunkter mellom saksbehandlerne for de ulike boligsosiale virkemidlene. Kommunens boligsosiale arbeid er imidlertid under utvikling gjennom deltagelse i Husbankens boligsosiale utviklingsprogram 2010-2014, hvor det blant annet arbeides med å samle de boligsosiale virkemidlene. Kommunen har også økt utlånsrammen for 2012 og det er foreslått ytterligere økning for 2013. Videre skal kommunens valg av målgruppe evalueres. Det er revisjonens generelle oppfatning at de forvaltningsrettslige kravene til saksbehandlingen av startlån på flere områder etterleves i praksis. Revisjonen har imidlertid bemerket flere forhold. Dagens saksbehandlespraksis inneholder ikke tilstrekkelige rutiner for å sikre lånesøker nødvendige opplysninger forut for inngåelse av låneavtale. Dette vil medføre en risiko for at kommunen ikke overholder sin opplysningsplikt. Videre viser fakta at det ikke er utarbeidet skriftlige retningslinjer for hvilken ramme saksbehandlers skjønn skal utøves innenfor, noe som kan medføre risiko for usaklig forskjellsbehandling av lånesøker. Det foreligger heller ikke rutiner eller praksis som sikrer en tilfredstillende kontroll før lånetilsagnet gis. Etter revsjonens vurdering medfører dette risiko 3 for feil i saksbehandlingen, eller i ytterste konsekvens, at misligheter ikke oppdages. Som det fremgår av kapitel 5 har revisjonen funnet at Moss kommune forvalter startlånsordningen på en kostnadseffektiv måte. Revisjonen bemerker derimot at kommunens fastsettelse av rentenivå synes å være i strid med Husbankens retningslinjer. Moss kommune tilbyr lånetaker en rente tilsvarende gjennomsnittsrenten mellom Husbanken og kommunen. Dette innebærer at startlånsmottakere i Moss kommune belastets med en rente som er 0,57% høyere enn den renten Husbanken tilbyr i dagens marked. Revisjonen vurderer det som svært uheldig at kommunen velter renterisikoen de har tatt over på lånetaker. østfold kommunerevisjon iks Dette innebærer at de heller ikke tilbyr fast rente, noe som anses å være et viktig virkemiddel for startlånmottakere. Samlet sett er det revisjonens oppfatning at kommunen på flere områder mangler oversikt og kontroll over startlånordningen, noe som medfører en risiko for at startlånordningens intensjoner ikke oppnås. På denne bakgrunn anbefaler revisjonen at Moss kommune bør: utarbeide skriftlige rutiner/sjekkliste som minimum sikrer ivaretagelse av opplysningsplikten, likebehandling og kontroll. vurdere rentenivået og vurdere å tilby fast rente. 4 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Plan for forvaltningsrevisjon 2012 – 2013 ble vedtatt i bystyret 27. februar 2012. I planen heter det: ”Ordningen med startlån ble innført i 2003 og administreres av kommunen. Kommunen har ved utgangen av 2010 en samlet utlånsportefølje på ca. 160 millioner, samtidig er det lagt opp til store innlån i årene som kommer. Startlån er Husbankens låneordning for vanskeligstilte, og personer som ellers ville falle utenfor boligmarkedet har fått en mulighet til å skaffe seg egen bolig. Ordningen innebærer i seg selv risiko for kommunen, blant annet knyttet til oppfølging, tapsføring, tapsfordeling stat og kommune, etablering av sikkerhet, klagesaker osv.” Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt av kontrollutvalget 10. september 2012, sak PS 12/28. 2.2 Problemstilling og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. I hvilken grad ser Moss kommune boligsosiale virkemidler i sammenheng? 2. Har Moss kommune et forsvarlig system for arbeidet med startlån? 3. Hvordan sikrer Moss kommune kostnadseffektiv forvaltning av startlånordningen? østfold kommunerevisjon iks Prosjektet er gjennomført ved dokumentanalyse, intervjuer, samt spørreundersøkelse rettet mot DNB, Marker sparebank, Nordea og Sparebank 1 i Moss kommune. Dokumenter som har vært gjennomgått er blant annet kommunens boligsosiale handlingsplan, foranalyse av kommunens boligsosiale arbeid, programplan for deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram, politiske saker knyttet til boligsosialt arbeid og ulike samarbeidsrutiner. Videre har revisjonen gjennomgått mottatte dokumenter knyttet til startlån, blant annet kommunens retningslinjer og ulike maler for blant annet innvilgelse og gjeldsbrev. Revisjonen har intervjuet avdelingsleder ved NAV, programleder for boligsosialt utviklingsprogram, saksbehandlere på startlån og bostøtte, økonomiske rådgivere, boligkonsulent, samt boligforvalter og daglig leder i Moss kommunale eiendomsselskap og kommunens økonomiansvarlige. Videre har vi hatt korrespondanse med Lindorff, som forvalter kommunens utlån. I etterkant av hvert intervju er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informanten. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Revisjonen har også hatt kontakt med Husbanken i løpet av prosjektet. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Bjørnar Bakker Eriksen og Lene Brudal i perioden september til november 2012. 5 2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Lov om husbanken (husbankloven) av 29. mai 2009, nr. 30 med tilhørende forarbeider, forskrifter, rundskriv og retningslinjer/veiledere. Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven av 10. februar 1967 med forarbeider og juridisk litteratur. Lov om finansavtaler og finansoppdrag (finansavtaleloven) av 25. juni 1989, nr. 46 med tilhørende forarbeider, rundskriv, og retningslinjer/ veiledere. Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) av 25. september 1992 nr. 107 med forarbeider, forskrifter og rundskriv. Ulike rapporter utarbeidet på oppdrag av kommunal- og regionaldepartementet. Riksrevisjonens undersøkelse av de vanskeligstilte på boligmarkedet. Dokument nr. 3:8 (2007-2008). Informasjon om startlån hentet fra www.husbanken.no. Utledning av revisjonskriteriene følger i vedlegg, samt punktvis under hver enkelt problemstilling. østfold kommunerevisjon iks 6 3 BOLIGSOSIALE VIRKEMIDLER I SAMMENHENG I hvilken grad ser Moss kommune boligsosiale virkemidler i sammenheng? 3.1 Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegg 1, bør kommunen: organiseres på en måte som sikrer et helhetlig boligsosialt tjenestetilbud, herunder: o ha samarbeidsrutiner som sikrer rapportering og informasjonsflyt mellom de relevante tjenestene o etablere en helhetlig boligsosial handlingsplan o øke bruken av startlån 3.2 Fakta få tilskudd. Bostøtte Bostøtte skal bidra til å redusere boutgiftene for husstander med lav inntekt. Bostøtte er en rettighetsbasert ordning, som beregnes etter størrelsen på inntekt og boutgifter. Kommunal bolig Kommunen skal medvirke til å skaffe boliger til vanskeligstilte personer som ikke selv kan ivareta sine interesser på boligmarkedet. Kommunal bolig kan benyttes til dette formålet. Boligene disponeres av kommunen og tildeles etter kommunens egne retningslinjer. Midlertidig bolig Kommunen er forpliktet til å finne midlertidig bolig til personer i kommunen som ikke har et sted å oppholde seg det neste døgnet. Organisering og oppgavefordeling I Moss kommune er de boligsosiale virkemidlene organisatorisk plassert i ulike avdelinger i NAV, herunder avdeling «Oppfølging 2» og avdeling «Publikumsmottak». I NAVs virksomhetsplan for 2012 omtales at brukernes boligsituasjon vil være sentral i 2012. Det vises til deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram, utover dette er ikke boligarbeidet nevnt i planen. Faktaboks 4: Oversikt over de viktigste boligsosiale virkemidlene: Startlån Startlån er en låneordning for vanskeligstilte i boligmarkedet. Ordningen er finansiert av Husbanken, men det er kommunen som står for tildeling av lån. Tildeling skjer etter Husbankens retningslinjer, supplert med kommunens egne. Boligtilskudd Tilskudd til boligetablering skal også bidra til å skaffe egnede boliger for vanskeligstilte på boligmarkedet eller sikre at vanskeligstilte kan bli boende i egnet bolig. Ordningen er sterkt behovsprøvd og det er ifølge Husbanken bare de aller mest vanskeligstilte som kan regne med å østfold kommunerevisjon iks Økonomisk rådgivning Alle kommuner skal ha et tilfredsstillende tilbud om råd og veiledning til personer med økonomiske problemer. Rådgivningen vil variere avhengig av brukers behov og kan for eksempel bestå i hjelp til å disponere egne penger. Det er satt av ett årsverk til saksbehandling av startlån og boligtilskudd, plassert i avdeling «oppfølging 2»1. Saksbehandling av bostøtte er fordelt på to ansatte som til sammen fyller en 80 % stilling, organisatorisk plassert i avdeling «publikumsmottak». Saksbehandlerne opplever at den organisatoriske plasseringen er tilfeldig, og føler seg ikke spesielt tilknyttet noen avdeling. Saksbehandling av startlånsaker omtales nærmere i kapittel 4. Saksbehandlerne på bostøtte behandler ca. 100 bostøttesøknader per måned med en 1 Saksbehandler på startlån ble ansatt 3. september 2012. 7 utbetaling fra Husbanken på omtrent 2,5 millioner. Søkere blir henvist fra flere av kommunens virksomheter eller søker på eget initiativ. Saksbehandlerne kontaktes i flere tilfeller av boligkonsulenten i forbindelse med vurdering av kommunal bolig. Arbeidet med kommunale boliger er lagt til boligkonsulent. Boligkonsulenten er plassert i avdeling «oppfølging 2». Arbeidet med kommunale boliger og tradisjonelt boligsosialt arbeid er hovedoppgaven, men boligkonsulenten har også en teamkoordinatorfunksjon for halve avdelingen, samt systemansvar for avdelingens brukersystemer. Boligkonsulenten ved NAV bistår brukere som er ute av stand til å skaffe seg egnet bolig på egen hånd. Bistanden består hovedsakelig i råd og veiledning opp mot det private leiemarkedet, kommunal bolig eller startlån. Boligkonsulenten tildeler kommunal bolig på bakgrunn av vedtatte tildelingskriterier. Faktaboks 5: Tildelingskriterier Det skal legges vesentlig vekt på om søker har evne til selv å skaffe seg bolig på det ordinære boligmarkedet. Tildeling skal skje etter en totalvurdering av søkers økonomi, nåværende boforhold og øvrige sosiale og helsemessige forhold. Boliger kan tildeles personer som a) har spesielt behov for tilrettelagt bolig, slik som fysisk utforming og/eller nærhet til tjenester b) personer som av andre grunner har spesielle problemer med å ivareta sine interesser på boligmarkedet c) ikke har mulighet for å skaffe seg bolig på annen måte, for eksempel ved bruk av Husbankens låne- og støtteordninger d) er økonomisk vanskeligstilte I vurderingen av tildeling skal det legges vekt på de tilfeller der bolig utgjør ett av flere tiltak i en helhetlig tiltakskjede. Det er til enhver tid den som har det største behovet som skal gis tilbud om bolig. østfold kommunerevisjon iks Forvaltning av husleiekontraktene og vedlikehold av de kommunale boligene er lagt til Moss Kommunale Eiendomsselskap (MKE). MKE er et kommunalt foretak, bestående av blant annet en boligforvalter. Boligforvalteren arbeider i hovedsak med kommunale boliger, herunder kjøp og salg av boliger, inngåelse og oppfølging av husleiekontrakter, håndtering av naboklager, samt å koble inn boliginspektører ved behov for vedlikehold og lignende. Det er utarbeidet rutinebeskrivelse som beskriver MKEs ansvar og oppgaver i forbindelse med utleie av kommunal bolig. Rutinen går ut på at MKE melder fra til NAV ved oppsigelse av husleiekontrakt og når bolig er klar for innflytting. Deretter tildeler NAV Moss boligen og sender informasjon om dette tilbake til MKE, som står for kontraktinngåelse. Både boligforvalter og boligkonsulent opplever ansvaret som tydelig definert og at samarbeidet fungerer godt. Boligkonsulent og representanter fra MKE opplyser om stort press på de kommunale boligene. Dette skyldes at de fleste kommunale boligene er leid ut på ubegrenset tid. 3-årige husleiekontrakter ble innført i 2008 som tiltak for å øke sirkulasjonen i boligene. Dette praktiseres ved at boligkonsulenten ved NAV innkaller beboer til samtale når det er ca. 6 måneder igjen av kontrakten. Samtalen benyttes til å kartlegge boligbehov og boevne, og i enkelte tilfeller kan det også være aktuelt å vurdere startlån. Innføring av tidsbegrensede husleiekontrakter har imidlertid ikke hatt den ønskede effekten. I hovedsak skyldes dette at leietakers tilstand i få tilfeller er endret på en slik måte at startlån eller privat leiebolig er aktuelt. Avdelingsleder NAV presiserer at NAV har begrenset kapasitet til å følge opp brukere når det gjelder bolig. Dette skyldes at forsøk på å finne løsninger på akutte boligutfordringer legger beslag på store deler av avdelingens ressurser. Flere av 8 informantene opplever at det er et stort behov for å styrke ressursene til oppfølging av beboere i kommunal bolig. Avdelingsleder NAV informerer om at det på revisjonens tidspunkt er registrert 25 brukere uten fast bolig. Disse går under NAVs betegnelse ”akutt boligbehov”, noe som betyr at de eksempelvis bor hos venner eller familie i påvente av annet tilbud, er kastet ut/oppsagt eller bor i midlertidig bolig i regi av kommunen. Vurderingen av hva som utgjør et akutt boligbehov kan variere ut fra individuelt skjønn. Representanter fra MKE opplyser om lange ventelister, hvorav ca. 40 av disse er i en kritisk boligsituasjon. På søknadsskjema for kommunal bolig finnes det eget punkt hvor søkere kan krysse av for om de ønsker gjeldsrådgivning, og om bruker ønsker dette henvises de videre. Der det er behov for hjemmebaserte tjenester eller behov for oppfølging knyttet til psykisk helse og/eller rusproblematikk gis det råd og veiledning, eventuelt bistand til å søke disse tjenestene. Boligkonsulent informerer om at det i enkelte tilfeller og på spesielle vilkår2 kan inngås kontrakter med en varighet på ned til 3 måneder. Dette gjelder for et av kommunens boligkompleks, hvor det fortrinnsvis bor unge mennesker, som NAV ønsker å prøve ut i en foreløpig bosituasjon. Boligforvalteren informerer om at det ikke er satt i verk andre tiltak for å øke sirkulasjon i de kommunale boligene (med unntak av innføring av «gjengs leie»3 i 2003). Det vil arbeides videre med tiltak i prosjekt «fra leie til eie»4. Det er utarbeidet rutine for tildeling av midlertidig bolig. Rutinen regulerer ikke på hvilken måte boligkonsulenten skal involveres, men i praksis blir boligkonsulenten alltid involvert. Boligkonsulenten varsles av veileder ved NAV når det gjøres en plassering i midlertidig bolig, og boligkonsulent og veileder jobber parallelt med å finne en varig løsning på brukernes boligsituasjon. NAV har også to årsverk til gjeldsrådgivning. Gjeldsrådgiverne ved NAV Moss er organisatorisk plassert i avdeling ”publikumsmottak”. Gjeldsrådgiverne arbeider med alle typer økonomisk rådgivning. Brukere henvises fra flere kommunale virksomheter, samt namsmannen eller eksterne tjenester som for eksempel DPS. Hvilken type oppfølging som gis avhenger av hvor stort behov den enkelte har. Tilbudet består generelt sett i å kartlegge vedkommendes økonomi og finne løsninger på økonomiske utfordringer. Utgifter til bolig vurderes i alle saker. Samarbeid Boligkonsulenten har en koordinatorfunksjon i det boligsosiale arbeidet. Det er utarbeidet formelle samarbeidsrutiner som regulerer samarbeidet med flere av kommunens tjenester, herunder Hjemmebaserte tjenester Tjenester for funksjonshemmede Psykiatritjenesten Rustjenesten Flyktningetjenesten 2 Det følger av husleieloven § 11-1 (6) at «dersom det foreligger særlige grunner, kan det inngås tidsbestemt leieavtale for kortere tid enn tre år uten hinder av § 9-3.» 3 «Gjengs leie er et representativt gjennomsnitt av det leienivået som allerede er etablert på stedet ved leie av liknende husrom på liknende leievilkår.» (NOU-1993-4. Lov om husleieavtaler, kapittel 4). østfold kommunerevisjon iks Rutinene går i hovedsak ut på at det skal avholdes møter for å kartlegge brukeres boligbehov og boevne opp mot 4 Prosjektet er en del av boligsosialt utviklingsprogram 2010-2014 som beskrives nærmere nedenfor. 9 kommunens boligtilbud, samt at møtene skal være et forum for kunnskaps- og erfaringsutveksling. 5 Boligforvalter ved MKE innkalles også til samarbeidsmøtene ved behov. Boligkonsulenten opplever at samarbeidet fungerer godt. Det er også utarbeidet rutine for samarbeid mellom NAV og barnevernet som skal sikre samhandling mellom tjenestene i forbindelse med overføring fra barnevernet til NAV ved fylte 18 år. Rutinen innebærer at barnevernet skal invitere NAV til møte seks måneder før vedkommende fyller 18 år. Møtet skal blant annet benyttes til å kartlegge boligbehov og boevne. Boligkonsulenten informerer om varierende praktisering av rutinen, og at boligkonsulenten sjelden kobles inn i disse sakene. Konsekvensene er ofte manglende bolig når vedkommende fyller 18 år. Utover dette foreligger det ingen formelle møtepunkter for det boligsosiale arbeidet. Informantene informerer imidlertid om at det samarbeides i enkeltsaker. Saksbehandlerne på startlån og bostøtte informerer om at de utover saksbehandlingsoppgavene, ikke har noe ansvar i det boligsosiale arbeidet. Saksbehandlerne på bostøtte informerer eksempelvis ikke bostøttemottakere om startlån. Saksbehandler bostøtte informerer imidlertid om at det ikke er uvanlig at bostøttemottakere har mellom 10 000 og 15 000 kroner i husleie. Saksbehandlingssystemet åpner også for å opprette rapporter som viser hvem som har husleie over eksempelvis 8000,-. Flere av informantene opplyser om at det savnes et felles møtepunkt for boligsosialt arbeid og at boligarbeidet bør ha en mer sentral plass i kommunen generelt, og NAV spesielt, enn hva tilfellet er i dag. 5 Ifølge rutinene skal det avholdes møter hver 14. dag. I praksis avholdes imidlertid møtene månedlig, da dette anses å være tilstrekkelig. østfold kommunerevisjon iks Videre opplyses det om at informasjonsflyten mellom tjenestene kan bli bedre. Dette gjelder spesielt ved endringer i regelverk, retningslinjer, praksisendringer og annet av betydning, eksempelvis dersom det er tomt for startlånmidler. Saksbehandlerne på henholdsvis startlån og bostøtte opplever også et behov for kompetanseheving på startlån og bostøtte i kommunen. Manglende kunnskap om ordningen medfører en større arbeidsbelastning for saksbehandlerne enn nødvendig, da flere henvendelser og søknader kunne vært silt ut på et tidligere tidspunkt. Saksbehandlerne på bostøtte har gitt tilbud til de forskjellige avdelingene på NAV om informasjon og opplæring innen bostøtte. Dette er også tilbudt andre kommunale tjenester, som psykiatri- og rustjenesten og Moss VOKS, uten at tilbudet er tatt i mot. Tilsvarende er ikke forsøkt hva gjelder startlån. Saksbehandler startlån informerer om at startlånordningen er godt kjent hos den aktuelle brukergruppen og at det ikke er behov for markedsføringstiltak utover dette. Flere av informantene opplyser om utfordringer knyttet til tidligere saksbehandlingspraksis på startlån. En av informantene opplyser om at flere brukere har unnlatt å kontakte saksbehandler på startlån grunnet dårlig behandling ved tidligere anledninger og har derfor unnlatt å henvise til å søke startlån. Det opplyses også om at det var en kjent praksis at man ikke fikk anledning til å levere skriftlig søknad før saksbehandler hadde bestemt seg for å innvilge lånet, slik at det i liten grad ble gitt skriftlige avslag med informasjon om klageadgang. Videre informeres det også om at tidligere saksbehandlers vurderinger opplevdes som vilkårlige, og ga rom for 10 forskjellsbehandling. Dette bekreftes også ved at nåværende saksbehandler har innvilget søknader som tidligere saksbehandler har avslått uten at sakens karakter er endret. Avdelingsleder NAV informerer om at det er fokus på at saksbehandler skal opplyse om muligheten til å søke, selv om det ser ut til at startlån ikke er aktuelt. Boligsosial handlingsplan Kommunens boligsosiale handlingsplan ble vedtatt i 2002, og er sist rullert og oppdatert i 2008. Flere av informantene sitter i styringsgruppa for boligsosial handlingsplan, og informerer om at planen er styrende for deres arbeid. Moss kommune deltar i Husbankens boligsosiale utviklingsprogram 201020146. Kommunen har satt seg følgende hovedmål: ”Alle vanskeligstilte på boligmarkedet skal gis mulighet til egnet bolig med de oppfølgingstjenester som er nødvendig”, herunder at det boligsosiale arbeidet har en effektiv organisering, god kompetanse og at det er et systematisk samarbeid mellom alle berørte aktører. I programmets første fase –”planfasen” er det utarbeidet en foranalyse av kommunens boligsosiale utfordringer. Foranalysen beskriver kommunens handlingsplan som et politisk dokument som beskriver hvilke prioriteringer som skal gjøres, og er et godt utgangspunkt. Handlingsplanen er derimot ikke operasjonalisert. Planen mangler informasjon om hvordan arbeidet skal gjennomføres, hvordan det skal samarbeides og hvordan ansvaret skal fordeles. Det foreligger heller ingen tidsmessige rammer for arbeidet. Enkelte av utfordringene som er beskrevet tidligere i rapporten beskrives også i foranalysen, blant annet at det boligsosiale arbeidet er 6 Boligsosialt utviklingsprogram ble igangsatt i 2009 som en strategisk satsing fra Husbanken Region Øst overfor større kommuner med store boligsosiale utfordringer. østfold kommunerevisjon iks fragmentert, behov for kompetanseheving, at Husbankens virkemidler ikke utnyttes godt nok, liten ledighet og sirkulasjon i kommunale utleieboliger og for få og for lite samordnede ressurser til oppfølging i bolig. Analysen er et grunnlagsdokument for tiltak kommunen vil iverksette gjennom programmet. I forbindelse med deltakelsen i programmet er det utarbeidet en programplan. Det er vedtatt i bystyresak 059/12 at programplanen skal være førende for boligpolitikken i kommunen, og er et viktig styrings- og strategidokument til bruk i kommunens planlegging. Programplanen beskriver hva kommunen vil oppnå i et 3-5 års perspektiv og hvordan kommunen skal jobbe for å nå målene. Programmet er nå i ”handlingsfasen” som består av åtte delprosjekter, hvorav ”Helhetlig organisering av boligsosialt arbeid i Moss” er et av prosjektene. Det fremgår også i bystyresak 059/12 at ”en helhetlig tilnærming i organiseringen av det boligsosiale arbeidet vil kreve både en kartlegging av hvilke funksjoner det boligsosiale arbeidet består av og en vurdering av ressursbehov. Uansett vil det være hensiktsmessig å samle hovedfunksjonene i det boligsosiale arbeidet og etablere nødvendige samarbeidsrutiner med andre som gir tjenester og ivaretar forvaltning innen dette området.” Det fremgår videre av vedtaket at ”Hovedfunksjonene i det boligsosiale arbeidet i kommunen etableres i egen enhet. Det forutsettes at dette arbeidet sluttføres i løpet av høsten 2012.” Administrasjonen skal fremme forslag til organisering for bystyret høsten 2012. Forslag til organisering er på revisjonens tidspunkt ikke klar. Flere av informantene opplever imidlertid at de som sitter på spesialkunnskapen på feltet i liten grad har deltatt i arbeidet i forkant av det politiske 11 vedtaket. Avdelingsleder NAV presiserer imidlertid at alle ansatte som er berørt av omorganiseringen er informert om kommende endringer. Flertallet av informantene mener ny boligsosial enhet er en del av en naturlig utvikling av det boligsosiale arbeidet og at dette vil styrke boligarbeidet i kommunen. Det legges til at det boligsosiale arbeidet bør være plassert på NAV, både for saksbehandlernes og brukernes del. For det første gjør dette saksbehandlers arbeid enklere og mer effektivt fordi det kan hentes ut informasjon fra datasystemene, samt at det er enkelt å få tak i rett saksbehandler/veileder ved behov. Samtidig mottar mange brukere av kommunens boligtilbud allerede andre tjenester fra NAV og det vil derfor også være mer praktisk for brukergruppens del fordi de slipper å henvende seg flere steder. En av informantene stiller derimot spørsmålstegn ved hvordan en samlet enhet skal bidra til et bedre boligsosialt arbeid og at dagens situasjon oppleves som tilfredsstillende. Programleder informerer om at det ikke er planlagt ny boligsosial handlingsplan, men ser for seg en revidering av handlingsplanen etter deltagelsen i programmet. Bruk av startlån Ifølge statistikk publisert av Husbanken har bruken av startlån økt med ca. 66 % fra 2009-2010 på landsbasis. Det antas tilsvarende økning fra 2010 til 2012. Saksbehandler på startlån informerer om at økt behov for startlån, for Moss kommunes del, kun har gitt seg utslag det siste året. Tabellen nedenfor viser statistikk på dette i perioden 2007-2012. År Utlånsramme Utlånt 07 30,0 mill 30,0 mill 45,0 mill 45,0 mill 45,0 mill 80,0 mill 13,7 mill 43,4 mill 37,7 mill 37,0 mill 57,7 mill 63,4 mill 08 09 10 11 7 12 Midler bundet opp i tilsagn Ubrukte midler 18,4 mill 5,1 mill 10,60 mill 4,7 mill 22,2 mill 11,3 mill 18,1 mill 3,6 mill 42 -2,0 mill 60 51 Det følger av tabellen ovenfor at utlånsrammen har ligget på det samme nivået de siste tre årene (2009-2011). Dette er også beskrevet i bystyresak 077/12. Her fremgår at dette har vært tilstrekkelig i forhold til søkermassen. Lånerammen for 2012 var i utgangspunktet tilsvarende, på 45 millioner, men i løpet av årets første fire måneder ble tilnærmet hele utlånsrammen bundet opp i form av innvilgede lån og tilsagn på lån. Bakgrunnen for dette var ifølge bystyresaken sammensatt, men baserte seg hovedsakelig på tre forhold: «startlånordningen har blitt bedre kjent bl.a. gjennom riksmedia boligprisene i Moss er sterkt økende bankene har blitt mer restriktive mht. å innvilge 2. prioritets lån som toppfinansiering.»8 Videre at ingen nye lånesøknader skulle innvilges og søkerne skulle få beskjed om at søknadene kunne behandles ved økt låneramme. Kommunen vedtok å søke Husbanken om tilleggsramme på 35 millioner, slik at total lånerammefor 2012 er på 80 millioner. Som tabellen viser er også disse midlene, på revisjonens tidspunkt, utbetalt eller bundet opp i tilsagn, slik at nye søknader ikke vil bli 8 7 Tall per 30/9-2012. østfold kommunerevisjon iks Antall innvilgede lån Revisjonen antar at kommunen mener at bankene har blitt mer restriktive med å godta startlån som toppfinansiering. 12 behandlet før neste års låneramme er på plass. at andel mottakere med inntekt over 400 000,- er høyere.9 I bystyresaken ble det også vedtatt å innføre krav om seks måneder botid i kommunens retningslinjer: «Lån og tilskudd gis som en hovedregel til søkere som ved søknadstidspunktet har et halvt års botid eller mer i Moss kommune». Bakgrunnen for dette var at erfaring viser at antall søkere bosatt i andre kommuner er sterkt økende. Søknader fra personer bosatt i annen kommune har frem til dette blitt behandlet på lik linje med søknader fra innbyggere bosatt i Moss. Ifølge avdelingsleder er botid etter dette praktisert som et krav. Programleder mener startlån bør være en større del av det boligsosiale arbeidet i kommunen. Som del av deltakelsen i boligsosialt utviklingsprogram skal kommunen se nærmere på begrensninger og muligheter i en utvidet og målrettet bruk av startlån i prosjektet ”fra leie til eie”. Det skal blant annet vurderes om målgruppen for startlån også skal omfatte personer med midlertidige statlige og/eller kommunale ytelser. Bystyresak 077/12 beskriver at dersom dette innføres som praksis, vil det kunne påvirke utlånsrammen og tapsrisikoen, men like fullt være i tråd med Husbankens intensjon. Det presiseres at ny målgruppe eventuelt må få bistand til å betjene sine lån på en ryddig måte. Faktaboks 6: Husbanken om botid Ifølge Husbanken er dette forholdet ikke regulert i forskrift eller retningslinjer, men dersom kommunen velger å benytte seg av krav om botid bør det være adgang til å vike fra denne regelen i særlige tilfeller. Programleder opplever generelt sett at valg av målgruppe for startlån har feilet ved at de som har fått startlån i Moss ikke har vært vanskeligstilte nok. Avdelingsleder NAV viser eksempelvis til at det er innvilget startlån til personer som har manglende egenkapital som eneste utfordring på boligmarkedet. Tabellen nedenfor viser andel startlånmottakere fordelt på inntektsgrunnlag i 2011: Moss Sarpsborg Halden Fredrikstad Under 200 000 Over 400 000 Under 200 000 Over 400 000 Under 200 000 Over 400 000 Under 200 000 Over 400 000 9,8 % 39,2 % 26,3 % 25 % 32,5 % 22,5 % 15,2 % 31,5 % Tabellen viser at andel startlånmottakere med inntekt under 200 000,- er lavere enn sammenligningskommunene. Tilsvarende østfold kommunerevisjon iks 3.3 Vurderinger Det er gitt en rekke føringer fra nasjonalt nivå hvor det oppfordres til å se de boligsosiale virkemidlene i en helhetlig sammenheng. Hvordan kommunen organiserer det boligsosiale arbeidet anses å ha stor betydning for hvilken effekt de individrettede virkemidlene har. Blant annet er gode rutiner for samarbeid en metode for å ivareta målet om å se virkemidler i sammenheng. Fakta viser at det er etablert flere rutiner for samarbeid mellom boligkonsulenten og avdelinger med oppfølgingsansvar for felles brukergruppe. Disse fungerer i all hovedsak tilfredsstillende. Etter revisjonens vurdering fremstår imidlertid organiseringen av det boligsosiale arbeidet samlet sett som fragmentert og de ansatte opplever den organisatoriske plasseringen som tilfeldig. Saksbehandlingen av de ulike virkemidlene er plassert i forskjellige avdelinger og det er ikke opprettet noe felles møtepunkt for det boligsosiale 9 Resterende startlånmottakere har et inntekstgrunnlag mellom 200 000 og 400 000. 13 arbeidet. Videre foreligger det ikke rutiner for samarbeid mellom saksbehandlerne for de ulike boligsosiale virkemidlene, noe revisjonen mener er spesielt viktig når virkemidlene er plassert i ulike avdelinger. I forbindelse med deltagelse i Husbankens boligsosiale utviklingsprogram 2010-2014 har imidlertid Moss kommune kommet frem til at det er hensiktsmessig å samle hovedfunksjonene i det boligsosiale arbeidet. Det er vedtatt i bystyret at det skal etableres en egen boligsosial enhet. Bystyret forutsetter at arbeidet sluttføres høsten 2012. Dette vil etter revisjonens vurdering kunne bidra til at de boligsosiale virkemidlene blir sett i sammenheng og ha betydning for effekten av de individrettede virkemidlene. Det er derimot uklart for revisjonen hvor langt kommunen har kommet i dette arbeidet. Det er videre gitt føringer fra nasjonalt nivå om at kommunene bør etablere boligsosiale handlingsplaner. Fakta viser at kommunens boligsosiale handlingsplan ble vedtatt i 2002, og er sist rullert og oppdatert i 2008. Det fremgår av fakta at planen verken viser hvordan arbeidet skal gjennomføres, ansvaret fordeles eller samarbeid praktiseres. Planen mangler også tidsperspektiv. Revisjonen legger imidlertid til grunn at programplan utarbeidet i forbindelse med deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram er førende. Det er også vedtatt i bystyret at planen skal være et viktig styrings og strategidokument i kommunens planlegging. østfold kommunerevisjon iks Når det gjelder bruk av startlån påpeker Husbanken at økt bruk av ordningen kan ha flere gunstige virkninger for samfunnet og kommunen. Dette fremheves også i en undersøkelse gjennomført på oppdrag fra Kommunal og regionaldepartementet. Fakta viser at bruken av startlån på landsbasis har økt med ca. 66 % fra 20092010 og at det antas en tilsvarende økning fremover. For Moss kommunes del er det derimot ikke foretatt endringer i utlånsrammen i perioden 2009-2012. Videre viser fakta at Moss kommunes valg av målgruppe skiller seg ut i forhold til sammenlignbare kommuner hva gjelder startlånmottakeres inntektsnivå. Tallene tyder på at Moss kommune innvilger lån til en bedrestilt brukergruppe. Dette bekreftes også av informantene som uttrykker at startlånmottakere ikke har vært vanskeligstilte nok. Revisjonen finner det imidlertid positivt at kommunen har økt utlånsrammen i 2012 og at det er foreslått ytterligere økning for 2013, samt at kommunens valg av målgruppe skal evalueres gjennom deltagelse i boligsosialt utviklingsprogram. Revisjonen vil også bemerke et forhold ved kommunens innføring av hovedregel om 6 måneders botid. Fakta viser at dette hittil er praktisert som et krav til søker. Ifølge Husbanken bør det være adgang til å fravike dette i særlige tilfeller og etter en konkret vurdering. Revisjonen slutter seg til dette, og mener dette er viktig for at kommunens praksis ivaretar formålet med ordningen. 14 4 STARTLÅNPROSESSEN Har Moss kommune et forsvarlig system for arbeidet med startlån? 4.1 Revisjonskriterier Med bakgrunn i utledningen av revisjonskriter i vedlegg 1 må kommunen: overholde sin opplysnings- og veiledningsplikt sikre at saken er tilstrekkelig opplyst før den avgjøres, blant annet gjennom en vurdering av lånetakers kredittverdighet og andre forhold som er av betydning gi tilstrekkelig og nødvendig forklaring på avtalen og eventuelle konsekvenser, blant annet av mislighold, samt fraråde låneopptak dersom forholdene tilsier det sikre at endringer i lånevilkår gjøres i tråd med regelverket forebygge mislighold ha avklarte roller og oppgaver for hvordan mislighold skal håndteres sikre overholdelse av forvaltningsrettslige krav være organisert og ha rutiner som ivaretar ovenfor nevnte krav på en betryggende måte 4.2 Fakta Opplysning og veiledning Saksbehandler informerer om at søknadsprosessen kan starte på to forskjellige måter. For det første kan søker ha avtalt møte med saksbehandler. Møtet benyttes da til å fylle ut søknadsskjema, gå gjennom dokumentasjon søker har med seg og sette opp budsjett. Saksbehandler gjennomgår søkers økonomi på søketidspunktet sammenlignet med situasjonen med et eventuelt startlån. Alternativt kan søknad sendes inn per post. Begge formene kan gi saksbehandler tilstrekkelig grunnlag til å behandle østfold kommunerevisjon iks søknaden, og det er ingen fast praksis for å avholde møte med søker. I flere tilfeller er det derimot nødvendig å innhente ytterligere dokumentasjon. I noen saker er det også nødvendig å avholde møte med søkere som har søkt per post. Avdelingsleder NAV mener selv det bør avholdes møte med alle søkere for å kartlegge søkers situasjon på boligmarkedet bedre. Av ressursmessige årsaker er dette vanskelig å gjennomføre i praksis. Saksbehandler informerer om at de ikke benytter SEF-skjema10 i søknadsbehandlingen og det foreligger ingen rutine eller sjekkliste for hvilke opplysninger søkeren skal gis. Ved eventuelt avslag vil søker få informasjon om hva som er årsaken til avslaget og hva som skal til for at søknaden skal kunne innvilges. Søker kan bli bedt om å søke igjen på et senere tidspunkt når forholdene ligger til rette for det. Dersom søker ønsker et skriftlig avslag får han/hun dette. Saken arkiveres i et «ventearkiv» og makuleres etter to år. Ved muntlige avslag informeres søker muntlig om muligheten til å klage. Formannskapet er klageinstans. Klagen sendes NAV, som behandler klagesaken før den går videre til formannskapet til endelig avgjørelse. NAV kan administrativt ta klagen til følge og omgjøre avslaget til innvilgelse. Dette kan være aktuelt dersom det for eksempel fremkommer nye opplysninger i saken. Videre informerer saksbehandler at denne praksisen er under endring og i fremtiden vil avslag gis skriftlig. 10 SEF står for standardisert europeisk skjema for opplysninger om forbrukerkreditt, og gir opplysninger om låneavtalen. 15 Grunnlaget for avgjørelsen Husbankens retningslinjer, samt kommunens egne retningslinjer11, er førende for saksbehandlingen av startlån. Faktaboks 7: Det følger blant annet av kommunens retningslinjer for startlån at: Søkeren må enten ikke kunne oppnå nødvendig lån til bolig gjennom de ordinære kredittinstitusjoner eller skal være i en slik situasjon at påhvilende boliglån er så tyngende at normal betjening ikke kan skje med de midler husstanden har til disposisjon. Ved beregning av nødvendige midler som avsettes til livsopphold benyttes SIFOmodellen som veiledende. Retningslinjene kan fravikes i særlige tilfeller dersom en helhetsvurdering tilsier det. Saksbehandler informerer om at søker må dokumentere at det ikke innvilges lån i vanlig bank. Utfordringen knyttet til bankene er at bruk av startlån ikke godkjennes som egenkapital i alle banker. Dette varierer både fra bank til bank og internt i den enkelte bank. Faktaboks 8: Bankene om startlånordningen Tre av fire spurte banker informerer om at de kjenner til startlånordningen. Det er ikke etablert formelt samarbeid med kommunen, men de henviser kundene til kommunens startlånordning dersom kunden ikke har betalingsevne etter bankenes kriterier eller har ønske om fullfinansiering. Bankene deler seg i synet på samfinansiering. En av de tre bankene informerer om at samfinansiering ikke er aktuelt, mens en annen bank opplyser at samfinansiering forekommer jevnlig ved at kommunen står for toppfinansiering (15 %) og bankene står for resterende beløp. Det opplyses videre om at startlån oppleves å være et godt tilbud til de kundene som har betjeningsevne, men mangler tilfredsstillende sikkerhet etter Finanstilsynets regler. Den fjerde banken informerer om at de ikke samarbeider med Moss Kommune når det gjelder startlån og at startlånordningen for tiden er lite kjent. 11 Kommunens retningslinjer ble vedtatt av bystyret i sak 006/08 den 25. februar 2008, deretter revidert ved bystyrebehandling 20.06.2011 og 18.06.2012. østfold kommunerevisjon iks Av dokumentasjon stilles det, i tillegg til dokumentasjon fra banken, krav til selvangivelse, lønnsslipp og arbeidskontrakt. Ifølge saksbehandler foreligger det ingen sjekkliste for hva som må innhentes av dokumentasjon, men søknadsskjemaet ivaretar dette. Alle inntekter og utgifter skal dokumenteres. Saksbehandler informerer om at det er forholdene rundt søker som er avgjørende for om lån innvilges. Som hovedregel stilles det krav til fast inntekt, enten fast ansettelse eller varig trygd. Midlertidige ytelser som for eksempel arbeidsavklaringspenger kvalifiserer ikke på revisjonens tidspunkt.12 Videre regnes det alltid ut om søker vil ha krav på bostøtte, men som regel vil ikke dette være aktuelt, da de som har krav på bostøtte som oftest har for lav inntekt til å få innvilget startlån. Saksbehandler informerer om at i visse tilfeller kan gjeldsrådgivers tidligere kartlegging av økonomiske forhold benyttes. Videre understrekes det at det er svært få saker hvor gjeldsrådgiver faktisk er inne i bildet vedrørende søknader om startlån. Saksbehandler gjennomfører kredittvurdering på bakgrunn av dokumentasjonen som fremlegges. Det benyttes ikke kredittvurderingsselskap. Saksbehandler benytter SIFOkalkulatoren13 på Husbankens hjemmesider til å vurdere søkers betalingsevne. Avdelingsleder NAV opplyser at SIFOs normer er romslige, og at det derfor kan aksepteres et negativt resultat. Saksbehandler legger til at søkere i flere tilfeller har et mer nøkternt forbruk enn det som følger av SIFO-normen. Vurderingene 12 Som nevnt tidligere i rapporten skal det vurderes om også midlertidige ytelser kan kvalifisere til startlån. 13 SIFO står for Statens institutt for forbruksforskning. SIFO-kalkulatoren regner ut beløpet husstanden bør ha igjen etter at alle boutgifter som husleie, fellesutgifter, boliglån, annen gjeld, strøm og lignende er dekket. 16 er preget av skjønn, men avdelingsleder opplyser om enkelte føringer. Det utarbeides to ulike budsjett. Det ene tar utgangspunkt i rentenivået på søknadstidspunktet, som på revisjonens tidspunkt er 2,9 %. Det andre tar utgangspunkt i en kalkulasjonsrente på 7 %, og utarbeides for å vise søker konsekvensene ved en eventuell renteoppgang. Ved vurderingen av om søker skal innvilges startlån legges dagens rentenivå til grunn. Faktaboks 9: Eksempler på mulig utfall: Dersom SIFO-utregningene ikke går i minus med en kalkulasjonsrente på 7 % vil vedkommende kvalifisere til startlån. Dersom SIFO-beregningene går i minus med dagens rentenivå vil det som hovedregel ikke innvilges lån. I særlige tilfeller kan det derimot aksepteres et negativt resultat på inntil 1800,-. I henhold til veiledende normer for økonomisk sosialhjelp vil søker da fortsatt anses som økonomisk selvhjulpen. Avdelingsleder opplyser videre at søker frarådes å ta opp lånet i alle tilfeller med negativt resultat. Når slike lån innvilges, bekreftes frarådingen med signatur fra søker. av penger i ubegrenset tid til tilsagn som muligens ikke benyttes. Dette fører igjen til at midlene i utgangspunktet ikke kan tildeles andre søkere. Saksbehandler mener det er nødvendig å innføre tidsbegrensede tilsagn for at startlånmidlene kan utnyttes på en bedre måte. I saker hvor tilsagn ikke er benyttet arkiveres saken midlertidig i et ”ventearkiv” og makuleres etter to år. Det jobbes på revisjonens tidspunkt med å innføre 6 måneders varighet på tilsagn. Avdelingsleder NAV informerer om at i saker hvor tilsagn ikke er benyttet vil saksbehandler nå be vedkommende om oppdatert dokumentasjon dersom de fortsatt ønsker tilsagnet, for så å undersøke om tilsagnet kan opprettholdes, men da med tidsbegrensning. Avdelingsleder informerer om at det på revisjonens tidspunkt ikke finnes tilsagn som er eldre enn seks måneder, med unntak av 1-2 saker. Avdelingsleder kjenner imidlertid ikke til at saker i «ventearkivet» makuleres etter to år, men at dette i så fall kan være årsaken til at ikke flere saker er oppdaget. Det er økonomiavdelingen som sitter med oversikt over tilgjengelige lånemidler. Avdelingsleder NAV informerer om at det rapporteres om brukte midler til økonomiavdelingen, det vil si startlån som faktisk er utbetalt. Tilsagn Saksbehandler informerer om at tilsagn i utgangspunktet gis muntlig til søker. Ved innvilgelse må megler derfor kontakte NAV for å få bekreftet at finansiering er i orden. Saksbehandler mener det burde ha foreligget et standardbrev for tilsagn. Dette ville gitt søker tilfredsstillende dokumentasjon på at tilsagn er gitt. Skriftlig tilsagn gis først når vedkommende har funnet egnet bolig. Moss kommune har utarbeidet egen mal til dette, og Lindorffs mal med SEF-skjema inkludert, benyttes ikke. Tilsagnene har på revisjonens tidspunkt ingen tidsbegrensning. Dette medfører, ifølge saksbehandler, at kommunen holder østfold kommunerevisjon iks Myndigheten til å innvilge lån er lagt til avdelingsleder. Dette ivaretas ved at alle skriftlige vedtak kontrolleres og signeres av avdelingsleder. Kontrollen ble innført for tre år siden og består i hovedsak av å gjennomgå SIFO-beregningene, og godkjenne vedtakene elektronisk og med avdelingsleders signatur. Avdelingsleder informerer imidlertid om manglende faglige forutsetninger til å vurdere søkernes evne til å betjene boliglån og mener at den organisatoriske plasseringen av startlån i avdelingen er tilfeldig. Det er saksbehandler som fatter vedtakene i praksis. Det opplyses om at saker diskuteres med saksbehandler på ukentlige møter før tilsagn gis, men at flere saker i 17 praksis kan være innvilget ved muntlig tilsagn uten at avdelingsleder har ført kontroll. Utover dette er det ingen som etterprøver saksbehandlers vurdering eller avgjørelse. For å få utbetalt lånet må søker sende inn kjøpekontrakt. Kjøpekontrakten, samt skriftlig lånetilsagn med nødvendige låneopplysninger oversendes Lindorff. Lindorff innhenter signerte låne- og pantedokumenter fra søker før melding om utbetaling sendes lånetaker(e) og eventuelt andre instanser. Saksbehandler informerer videre om at det kreves 1. eller 2. prioritets pant avhengig av om startlån benyttes som fullfinansiering eller toppfinansiering. Retningslinjene er regulert i skriftlig avtale med Lindorff. Endringer i låneavtalen Saksbehandler på startlån informerer om at søker har mulighet til å søke om fast rente og om tre måneders avdragsfrihet, men at dette i praksis ikke innvilges. Søker har imidlertid anledning til å søke Lindorff om betalingsutsettelse i inntil tre måneder. Faktaboks 10: Husbanken om fast rente Husbanken informerer om at de oppfordrer kommunene til å tilby både fast og flytende rente på sine startlån. Fast rente skaper forutsigbarhet og er derfor et risikodempende tiltak for personer med svak økonomi. Fast rente anses derfor å være et viktig virkemiddel for å sikre at vanskeligstilte med svak økonomi får mulighet til å etablere seg i egen bolig. Moss kommune regulerer utlånsrenten hvert kvartal. Saksbehandler får informasjon om endringer i rentenivået fra økonomiavdelingen. Denne informasjonen sendes videre til Lindorff, som igjen varsler låntakerne. Renteøkningen varsles lånetaker minimum 6 uker før endringen iverksettes. Forebygging av mislighold Saksbehandler forebygger mislighold gjennom en streng vurdering av lånetakers økonomiske situasjon forut for innvilgelse av startlån. Avdelingsleder NAV legger til at møtene med søker også skal benyttes til å informere om viktigheten av å være ajour med lånet til enhver tid og konsekvenser ved mislighold. Lånetaker avgjør i utgangspunktet dato for forfall selv, men rådes til å sette forfallsdato lik dato for lønnsutbetaling. Endringer av forfallsdato utføres av Lindorff, i henhold til arbeidsrutine. Det er valgfritt om lånetaker benytter seg av avtalegiro, men oppfordres i vedtaket til å opprette fast trekk. Saksbehandler mener også at de tar tak i misligholdsaker tidlig og dermed hindrer store restanser hos den enkelte lånetaker. Mislighold Ansvar for å håndtere mislighold er i første omgang lagt til Lindorff. Det følger av arbeidsrutiner for Lindorff, samt tilleggsopplysninger fra Lindorff at purring med inkassovarsel oversendes lånetaker 14 dager etter forfall. Kommunen varsles senest ved manglende betaling av 2 terminer, varslingen skjer gjennom weblån14. Dersom kommunen innen 14 dager etter Lindorffs varsel, ikke gir tilbakemelding om oppfølging av saken, ansees det som akseptert fra kommunens side at lånet sies opp. Lindorff har da fått aksept på å fullføre rettslig inndrivelse uten ytterligere fullmakter. Kommunen kan innvilge betalingsavtaler eller trekke tilbake påbegynt rettslig inndrivelse, men vil bli fakturert for påløpt salær og eventuelt offentlige gebyrer i den aktuelle saken. 14 weblån er Lindorffs saksbehandlingssystem for lånesaker. østfold kommunerevisjon iks 18 Saksbehandler på startlån informerer om at weblån sjekkes daglig og at de i praksis alltid utsetter inkassosaker. Lånetaker blir da kontaktet av saksbehandler for å kartlegge årsaken til mislighold og for å finne en løsning, for eksempel gjennom å bake restansen inn i lånet. Lindorff har fullmakt til å tilbakeføre inntil 3 restanseterminer til restgjeld ved mislighold. Dersom det er snakk om flere restanseterminer er det kommunens ansvar å komme med en løsning. Saksbehandler informerer videre om at økonomiske rådgivere ikke kobles inn i misligholdssaker, da saksbehandler selv ivaretar rådgivningsfunksjonen. Det opplyses om at lånetaker gis denne oppfølgingen en gang, ved ytterligere mislighold vurderer saksbehandler om saken skal sendes til inkasso. Tabellen nedenfor viser status for ulike innfordringstiltak knyttet til startlån med status pr. 30. september 2012. Saldo samlet innlån Saldo restanse utlån Låntakere med restanse på 2 eller flere terminer Låntakere som har restanse på 6 eller flere terminer Varslede tvangssalg i 2010, 2011 og 2012 Gjennomførte tvangssalg i 2010, 2011 og 2012 Kr 237,7 mill Kr 0,6 mill Kommunen: 8 stk Lindorff: 11 stk 3 stk Kommunen: 0 Lindorff: 19 Kommunen: 0 Lindorff: 2 begjæringer sendt Tabellen viser at samlet restanse på kommunens utlån utgjør ca. 0,25 % av kommunens samlede innlån. Hva gjelder antall låntakere med restanse, samt varslede tvangssalg viser tabellen at kommunen og Lindorff ikke sitter med samme oversikt. Forvaltningsrettslige krav Ifølge saksbehandler på startlån blir alle søknader på startlån behandlet som enkeltvedtak. Utover kommunens retningslinjer og mal for innvilgelse foreligger det ingen rutiner eller sjekklister for avgjørelse av saker. Saksbehandler startlån informerer om at habilitet avklares med avdelingsleder i enkeltsaker. Ved usikkerhet bringes dette opp på høyere ledernivå/juridisk nivå. Taushetsplikt sikres ved at alle skriver under taushetserklæring når de starter et arbeidsforhold. Alle saker opprettes i websak15. Dokumentasjon i saken blir arkivert i fysiske saksmapper. Også muntlige opplysninger nedtegnes her. Saksbehandler mener selv det ville vært mer hensiktsmessig og effektivt å benytte et elektronisk saksbehandlingssystem til hele prosessen. Saksbehandlingstiden kan variere noe. Saksbehandler anslår at saksbehandlingstiden ligger på omtrent tre uker i gjennomsnitt, men at flere saker behandles 1-2 dager etter avholdt møte. Det sendes ikke ut informasjon om forventet saksbehandlingstid dersom den viser seg å overstige tre uker. Saksbehandler opplyser imidlertid om at akutte saker prioriteres. Dette gjelder også i saker hvor søker purrer på svar. I 2012 gikk kommunen tidlig tom for startlånmidler. Dette har ført til at flere søkere har måttet vente uforholdsmessig lenge før lån er blitt utbetalt. Ventetiden har vært opp mot 4-5 måneder. Når kommunen går tom for startlånmidler vil eventuelle søkere få beskjed om å ta kontakt igjen når nye midler er på plass. 15 østfold kommunerevisjon iks websak er kommunens elektroniske arkivsystem. 19 4.3 Vurderinger Vedtak om innvilgelse/avslag på startlån er et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer at kommunens praksis må tilfredsstille forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingsprosessen. I henhold til kommuneloven har rådmannen et ansvar for å etablere tilstrekkelig internkontroll. Dette innebærer å etablere rutiner og systemer som er egnet å sikre en forsvarlig forvaltningspraksis. Dette innbefatter også nødvendig internkontroll på enhetsnivå. Det er revisjonens generelle oppfatning at de forvaltningsrettslige kravene omtalt ovenfor på flere områder etterleves i dagens praksis. Vi legger til grunn saksbehandlers redegjørelse for saksbehandlingsprosessen, og finner at kommunen oppfyller kriterienes krav hva gjelder å sikre tilstrekkelig grunnlag til å avgjøre søknaden, vurdering av habilitet og taushetsplikt. Samtidig er det enkelte forhold ved praksisen vi finner grunn til å bemerke. For det første benyttes ikke SEF-skjema i opplysnings- og veiledningsprosessen. Dette er et krav gitt i forskrift til finansavtaleloven, og bruk av skjema vil sikre at lånesøker mottar alle nødvendige opplysninger forut for inngåelse av låneavtale. Fakta viser også at det ikke er noen fast praksis for å avholde møte med søker og at det ikke foreligger rutine/sjekkliste som sikrer at søker gis nødvendige opplysninger om betydningen og konsekvensene av å inngå låneavtalen. Sett i sammenheng med at lånetilsagn med opplysninger om lånet først gis skriftlig når søker har funnet egnet bolig medfører dette, etter revisjonens vurdering, en risiko for at opplysningsplikten overfor søker ikke ivaretas fullt ut. For det andre viser fakta at saksbehandler på bakgrunn av skjønn i flere tilfeller avviker SIFO-normen. Avdelingsleder har østfold kommunerevisjon iks lagt enkelte føringer på vurderingen, men det foreligger ingen skriftlige retningslinjer for hvilke rammer dette skjønnet skal utøves innenfor. Etter revisjonens oppfatning medfører dette en fare for forskjellsbehandling av søkere. Videre viser fakta at avdelingsleder utøver en viss kontroll over saksbehandlingen, men påpeker manglende faglige forutsetninger for dette arbeidet. Samtidig foretas avdelingsleders kontroll i flere tilfeller etter at muntlig tilsagn allerede er gitt. Muntlige tilsagn, i kombinasjon med at tilsagnene mangler tidsbegrensing, fører også til at kommunen i praksis holder av midler i ubegrenset tid. Årsaken til at dette ikke fremstår som noen utfordring for kommunen må etter revisjonens vurdering være manglende dokumentasjon på at disse tilsagnene er gitt. Forebygging og rask håndtering av mislighold er viktig i all utlånsvirksomhet. Dette gjelder særlig for startlån, da denne ordningen retter seg mot vanskeligstilte. Ansvaret for å håndtere mislighold er lagt til Lindorff og er regulert i arbeidsrutine. Etter revisjonens oppfatning har Moss kommune, i samarbeid med Lindorff en praksis som på flere områder sammenfaller med kriteriene. Dette kan også gjenspeile seg i en samlet restanse på 0,25 % av kommunens samlede innlån. Men på bakgrunn av kommunens praksis knyttet til valg av målgruppe for startlån er det vanskelig for revisjonen å vurdere hvorvidt kommunens praksis ved mislighold er tilfredsstillende. Revisjonen vil også bemerke at det fremstår som om kommunen ikke har fullstendig oversikt over sin utlånsportefølje, da fakta viser at kommunen ikke sitter med fullstendig oversikt over status på innfordringstiltak på sine utlån, samtidig som kommunen og Lindorff har ulik oppfatning av hva som er status på området. 20 Videre har kommunen valgt å åpne for at startlånmottakere kan søke om fast rente, samtidig som de har fast praksis for å ikke innvilge dette. Dette vil, etter revisjonens vurdering, i seg selv være uheldig. Men i tillegg ønsker revisjonen, i tråd med Husbanken, å fremheve at fast rente anses å være et viktig risikodempende tiltak, som skaper forutsigbarhet for personer med svak økonomi. Revisjonen er derfor usikre på om kommunens praksis på dette området ivaretar startlånordningens intensjoner. Samlet sett gir dette revisjonen grunnlag til å stille spørsmålstegn ved om søknadsbehandlingen og startlånmidlene er underlagt betryggende kontroll. østfold kommunerevisjon iks 21 5 KOSTNADSEFFEKTIVITET Hvordan sikrer Moss kommune kostnadseffektiv forvaltning av startlånordningen? 5.1 Revisjonskriterier Som det fremgår av vedlegg 1, bør kommunen: involvere politisk nivå basere nivået på innlånet på en helhetsvurdering av det reelle behovet forskuttere eller ta opp ytterligere lån ved behov for mer lån plassere innlånet på konto med høy avkastning eller inngå rentebytteavtale sikre at lånevilkårene er i tråd med Husbankens vilkår, gjennom rentepåslag og gebyrbelastning 5.2 Fakta Politikerne i Moss kommune er godt informert om kommunens startlånsordning og det boligsosiale arbeidet generelt. Flere politikere har også deltatt på boligsosiale konferanser. Moss kommune informerer også politikerne om startlånordningen i årsbudsjett, årsberetning, boligsosial handlingsplan og gjennom saksfremlegg vedrørende for eksempel nye retningslinjer. Årsberetningen gir en oversikt over hovedtall knyttet til ordningen, herunder blant annet totalt innlån og utlån, antall lån innvilget og saldo låneportefølje, mens boligsosial handlingsplan gir informasjon om mål og utfordringer knyttet til kommunens arbeid. I foranalysen utarbeidet i forbindelse med deltakelse i boligsosialt utviklingsprogram (omtalt i kapittel 3) fremheves det at kommunens boligsosiale arbeid har en klar politisk forankring, med en erklært vilje til handling for å løse utfordringene. Nivået på innlån fra Husbanken fastsettes gjennom behandlingen av årsbudsjettet for kommunen. Regnskapsansvarlig informerer om at lånerammen fastsettes på østfold kommunerevisjon iks bakgrunn av forrige års låneramme og behovet som rapporteres fra NAV. Saksbehandler startlån informerer om at søknadsmengden har økt kraftig det siste året, og det antas at den vil øke ytterligere. Dette, som en følge av blant annet økt fokus på eie fremfor leie, bankenes krav til egenkapital og at det skal vurderes å åpne for at også midlertidige ytelser kan benyttes som inntektsgrunnlag. Regnskapsansvarlig mener også økte boligpriser kan være en av grunnene til det økte behovet for startlån i kommunen. Saksbehandler startlån antar at behovet for neste års lånemidler vil bli på minst 100 millioner kroner. I formannskapet ble det vedtatt å søke Husbanken om 100 millioner kroner i startlån for 2013. Endelig beløp vedtas i bystyret 10.desember. Fra og med 2012 har Husbanken endret sitt regelverk hva gjelder utbetaling av startlån til kommunene, med den virkning at kommunene får lånerammen utbetalt i fire like deler. Kommunen må rapportere forbruket av utlån før de får nye midler fra Husbanken. Avdelingsleder NAV informerer om at de ved lite gjennstående midler fortsatt prioriter søknader etter tidspunkt for søknad, uavhengig av søkers boligsosiale situasjon Moss kommune har aldri tidligere gått tom for lånemidler og har derfor ikke hatt behov for å forskuttere midler eller ta opp ytterligere lån før i 2012. Regnskapsansvarlig informerer om at kommunen kan forskuttere fra øvrige lånemidler, men forsøker å unngå dette ved å gi beskjed til saksbehandler om at de må stramme inn, samt rapportere inn brukte midler slik at de kan få utbetalt nye, og eventuelt søke Husbanken om utvidet låneramme. Avdelingsleder NAV informerer om at ingen nye lånesøknader 22 blir innvilget før nye midler er på plass. Når kommunen tidligere i år gikk tom for midler fikk søkerne beskjed om at søknadene ville bli behandlet dersom kommunen fikk økt utlånsramme siste halvår 2012. Som beskrevet i tabell 1 er også tilleggslånet brukt opp, slik at ingen nye søknader vil bli behandlet før neste års låneramme er på plass. Det informeres om at innlånet fra Husbanken plasseres sammen med kommunens øvrige lånemidler på kommunens konsernkonto16. Renteinntektene på innestående lånemidler/innløste lån plasseres i driftsbudsjettet, slik at midlene går til drift av startlånordningen. I henhold til kommunens retningslinjer skal lånet avdras og forrentes etter de vilkår som til enhver tid er fastsatt av Husbanken. Ifølge kommunens finansreglement skal minimum 1/3 av kommunens totale innlånsportefølje ha fastrente. Innlånet fra Husbanken har både fast og flytende rente, men over halvparten av låneporteføljen har fast rente. Fastrenteavtalene er inngått på et tidspunkt hvor renten var høyere enn det den er i dag. Kommunen opererer derfor med en felles flytende rente til lånekundene som utgjør gjennomsnittet av rentenivået på kommunens innlån. I tillegg til dette legges det på 0,25 %. Samlet rente utgjør på revisjons tidspunkt 2,9 %17. Kommunen benytter Lindorff til forvaltningen av startlånene. Kommunen har selv ingen utgifter til dette arbeidet. Avtalen med Lindorff finansieres ved at låntakers gebyrer i sin helhet tilfaller Lindorff. Ved etablering av lånet krever Lindorff et gebyr på 1500,-. Revisjonen har undersøkt gebyrnivået i sammenlignbare kommuner18 og tallene viser at gebyrene som kreves i Moss kommune ligger på linje med disse. Kommunen har ikke realiserte tap på startlånsordningen. Regnskapsansvarlig mener at kommunens fleksible betalingsordninger og oppfølging er med på å forhindre tap. I tillegg antar regnskapsansvarlig at verdiøkning i boligene vil føre til at kommunen ikke vil gå i tap ved eventuelle tvangssalg. De mest økonomisk vanskeligstilte får også boligtilskudd i tillegg til startlån. Av 280 lånekunder har 144 av disse boligtilskudd i kombinasjon med sitt startlån. Av nye startlån i 2011 ble 22 prosent innvilget i kombinasjon med boligtilskudd til etablering i bolig19. Regnskapsansvarlig informerer videre at en utvidet målgruppe og økte lånerammer vil kunne utsette kommunen for en større tapsrisiko i fremtiden. Kommunens tapsfond er pr. 30.9.2012 på 3,5 millioner kroner. 5.3 Vurderinger Kriteriene peker på flere forhold som kjennetegner god praksis hva gjelder kostnadseffektiv forvaltning av startlån. Revisjonen finner at Moss kommunes praksis på flere områder samsvarer med ovennevnte. Vi legger til grunn at politisk nivå i stor grad blir involvert og viser engasjement i det boligsosiale arbeidet, samt at nivået på innlån for 2012 er basert på det reelle behovet. Videre plasseres innlånet på en hensiktsmessig måte, det tas opp ytterligere lån ved behov og 16 Rentenivået her er beregnet u i satser fra Norwegian Inter Bank Offered Rate (NIBOR). Fra september er betingelsene er 1.mnd. NIBOR + 1,50%. 17 Til sammenligning ligger Husbankens flytende rente på 2,08 %. østfold kommunerevisjon iks 18 Sarpsborg, Halden, Fredrikstad, Råde, Rygge og Hvaler. 19 For 2010 og 2011 utgjorde dette henholdsvis 2,5 mill. kroner og 3,1 mill. kroner (Årsberetning 2011). 23 kommunen benytter muligheten for rentepåslag og gebyrbelastning. Det er imidlertid enkelte punkter revisjonen vil bemerke. For det første er revisjonen usikre på om kommunens midler forvaltes på en fornuftig måte hva gjelder utlån ved lite gjenstående startlånmidler. Her er kommunens praksis at søker må vente på neste års utlånsramme, eventuelt tilleggsbevilgninger, uavhengig av når midlene er brukt opp. Ifølge Husbanken kan dette medføre usikkerhet omkring ordningen ved at kommunen kan fremstå som uforutsigbar. Dette forsterkes ytterligere ved at kommunen strammer inn sin utlånspraksis ved lite gjenstående midler. For det andre viser fakta at kommunen opererer med en høyere utlånsrente enn Husbanken. Dette skyldes at kommunen har tatt opp lån med dårligere betingelser enn de ville fått i dag. På bakgrunn av dette har kommunen valgt å tilby lånetaker en rente tilsvarende gjennomsnittsrenten mellom kommunen og Husbanken. For lånetakers del innebærer dette at mottakere av startlån i Moss kommune belastes med en rente på 0,57 % høyere enn den renten Husbanken faktisk tilbyr. Revisjonen legger til grunn at renten som tilbys lånetakere ikke skal være høyere enn dagens flytende Husbankrente med tillegg av inntil 0,25 % -poeng. Etter revisjonens vurdering er det svært uheldig at kommunen har valgt å velte renterisikoen kommunen har tatt over på lånetaker. Etter revisjonens oppfatning synes dette å være i strid med Husbankens retningslinjer og vi finner derfor at denne praksisen ikke er tilfredsstillende. østfold kommunerevisjon iks 24 6 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Basert på rapportens første problemstilling finner revisjonen at Moss kommunes boligsosiale arbeid fremstår som fragmentert. Revisjonen legger likevel til grunn at Moss kommune gjennom deltagelse i Husbankens boligsosiale utviklingsprogram 2010-2014 vil få på plass flere sentrale elementer som kan bidra til at de boligsosiale virkemidlene i større grad vil bli sett i sammenheng. Det vil være av stor betydning å få ferdigstilt dette arbeidet. Husbanken oppfordrer kommunene til å ta større risiko og øke bruken av startlån. Revisjonen finner det derfor positivt at kommunen har økt lånerammen betydelig det siste året og at det skal vurderes å utvide målgruppen. Hva gjelder problemstillingen om kommunen har et forsvarlig system for saksbehandling av startlån, er det revisjonens generelle oppfatning at de forvaltningsrettslige kravene på flere områder etterleves i praksis. Samtidig har revisjonen valgt å bemerke enkelte forhold. For det første inneholder ikke dagens saksbehandlingspraksis tilstrekkelige rutiner for å sikre lånesøker nødvendige opplysninger forut for inngåelse av låneavtale. Manglende rutiner på dette feltet kan medføre en risiko for at kommunen ikke overholder sin opplysningsplikt. For det andre mangler retningslinjer for skjønnsutøvelse, som etter revisjonens oppfatning medfører en risiko for usaklig forskjellsbehandling av lånesøkere. For det tredje foreligger det verken rutiner eller praksis som sikrer en tilfredstillende kontroll før lånetilsagn gis. Etter revisjonens vurdering medfører dette risiko for feil i saksbehandlingen, eller i ytterste konsekvens, at misligheter ikke oppdages. Revisjonen bemerker også at det fremstår som om kommunen ikke har fullstendig oversikt over sin utlåns-portefølje, da kommunen ikke sitter med fullstendig oversikt over status på innfordringstiltak på sine utlån, samtidig som kommunen og Lindorff har ulik oppfatning av hva som er status på området. Hva gjelder problemstilling tre i rapporten, er det revisjonens oppfatning at kommunen forvalter startlånordningen på en kostnadseffektiv måte. Samtidig vil revisjonen bemerke at kommunens fastsettelse av rentenivå synes å være i strid med Husbankens retningslinjer. Revisjonen vurderer det som svært uheldig at kommunen har valgt å velte renterisikoen de har tatt over på lånetaker. Dette innebærer også at de ikke tilbyr fast rente, som anses å være et viktig virkemiddel for startlånmottakere. Det er revisjonens generelle oppfatning at kommunen på flere områder mangler tilstrekkelig oversikt og kontroll over forvaltningen av startlånordningen. Dette innebærer risiko for at kommunen ikke oppnår formålet med startlånordningen. På denne bakgrunn anbefaler revisjonen at Moss kommune bør: utarbeide skriftlige rutiner/sjekkliste som minimum sikrer ivaretakelse av opplysningsplikten, likebehandling og kontroll. vurdere rentenivået og vurdere å tilby fast rente. Rolvsøy, 21. januar 2013 Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor østfold kommunerevisjon iks Bjørnar Bakker Eriksen (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor 25 7 RÅDMANNENS KOMMENTARER Rådmannens kommentarer er oversendt per e-post 17.1.13 av avdelingsleder NAV, Frithjof Bull: 3. BOLIGSOSIALE VIRKEMIDLER I SAMMENHENG 3.3 Vurderinger Sitat: «Revisjonen vil også bemerke et forhold ved kommunens innføring av hovedregel om 6 måneders botid. Fakta viser at dette hittil er praktisert som et krav til søker. Ifølge Husbanken bør det være adgang til å fravike dette i særlige tilfeller og etter en konkret vurdering. Revisjonen slutter seg til dette, og mener dette er viktig for at kommunens praksis ivaretar formålet med ordningen.» Kommentar. Bestemmelsen i reglementets punkt 4 f) lyder som følger: «Lån og tilskudd gis som en hovedregel til søkere som ved søknadstidspunktet har et halvt års botid eller mer i Moss kommune.» Bestemmelsen har kommet inn som følge av at svært mange søknader innkom fra personer som var bosatt i andre kommuner. Rådmannen vil bemerke at formuleringen «som en hovedregel» bevisst er lagt inn. Dette for å fange opp marginale tilfelle med f.eks. bosted i annen kommune, der søkeren har en sterk tilknytning til Moss kommune, eller der søkeren har en botid i Moss kommune som fraviker marginalt fra seks-månedersbestemmelsen. Det er for øvrig allerede gitt unntak i f.m. det første eksemplet. 4 STARTLÅNPROSESSEN 4.2 Fakta Tilsagn Sitat: «Skriftlig tilsagn gis først når vedkommende har funnet egnet bolig. Moss kommune har utarbeidet egen mal til dette, og Lindorffs mal med SEF-skjema inkludert, benyttes ikke. Kommentar: Moss kommunes rutiner vedrørende tilsagnsprosessen er under endring. Forhåndsgodkjenning vil bli sendt skriftlig til søker før vedkommende har funnet egnet bolig. I dette brevet vil det fremkomme hvilket beløp vedkommende har fått innvilget, hvilke forutsetninger som gjelder i tillegg til informasjon om nedbetalingsvilkår, renter, gebyrer, kostnader/gebyrer ved forsinket betaling etc. Innføring av nye rutiner innebærer også at SEF-skjema vil bli benyttet. Dersom dette skjemaet skal fylles ut og sendes låntaker før vedkommende har funnet egnet bolig, vil skjemaet kun være delvis utfylt da type bolig, adresse, g.nr, b.nr samt eksakt lånebeløp er østfold kommunerevisjon iks 26 ukjent. Moss kommune ser det derfor som mest hensiktsmessig og sende SEF-skjema sammen med lånedokumentene etter at låntaker har funnet egnet bolig. Tilsagnsbrev og SEF-skjema fra Lindorff er også basert på å skulle fylles ut etter at vedkommende har funnet egnet bolig. Endringer i låneavtalen Sitat: «Saksbehandler på startlån informerer at søker har mulighet til å søke om fast rente og om 3 måneders avdragsfrihet, men at dette i praksis ikke innvilges». Kommentar: Saksbehandler på startlån kjenner seg ikke igjen i denne uttalelsen. Moss kommune har p.t ingen praksis på å innvilge fast rente og oppfordrer derfor heller ingen til å søke om dette. Dersom en slik søknad mottas vil det følgelig bli avslag da kommunen som nevnt over ikke har praksis på å tilby dette. Låntaker har mulighet til å få innvilget 3 måneders avdragsfrihet. 4.3 Vurderinger Sitat: «For det andre viser fakta at saksbehandler på bakgrunn av skjønn i flere tilfeller avviker SIFO-normen. Avdelingsleder har lagt enkelte føringer på vurderingen, men det foreligger ingen skriftlige retningslinjer for hvilke rammer dette skjønnet skal utøves innenfor. Etter revisjonens oppfatning medfører dette en fare for forskjellsbehandling av søkere». Kommentar: Ingen tilfeller er like. Alle søkere har ulike utgangspunkt, ulik betjeningsevne etc og det vil bli vanskelig å skulle sette retningslinjer for skjønn. Sitat: «Samtidig foretas avdelingsleders kontroll i flere tilfeller etter at muntlig tilsagn allerede er gitt. Kommentar: Det er innført nye rutiner som innebærer at alle vedtak blir kontrollert av avdelingsleder før tilbakemelding gis til søker. Tilbakemelding gis skriftlig. Sitat: «Muntlige tilsagn, i kombinasjon med at tilsagnene mangler tidsbegrensing, fører også til at kommunen i praksis holder av midler i ubegrenset tid. Årsaken til at dette ikke fremstår som noen utfordring for kommunen må etter revisjonens vurdering være manglende dokumentasjon på at disse tilsagnene er gitt». østfold kommunerevisjon iks 27 Kommentar: I henhold til tidligere og nåværende praksis blir alle tilsagn lagret i eget excel-dokument, slik at saksbehandler til enhver tid har oversikt over hvem som har fått tilsagn og beløpet som er gitt. Rådmannen vil innføre ny praksis om tidsbegrensing på tilsagn med 6 måneder, lik bankenes praksis. Sitat: Revisjonen vil også bemerke at det fremstår som om kommunen ikke har fullstendig oversikt over sin utlånsportefølje, da fakta viser at kommunen ikke sitter med fullstendig oversikt over status på innfordringstiltak på sine utlån, samtidig som kommunen og Lindorff har ulik oppfatning av hva som er status på området. Kommentar: Kommunen mener å ha god oversikt over sin utlånsportefølje. Lindorff AS Låneadministrasjon sitter med oversikten over innfordringstiltakene. Når det gjelder status på dette eksisterer det p.t ingen fast periodevis rapportering fra Lindorff på antall og beløp. Rapport kan bestilles ved behov. Dette er trolig forklaringen på hvorfor kommunen pr. 30.09.12 ikke hadde oppdaterte tall. 5 KOSTNADSEFFEKTIVITET 5.3 Vurderinger Sitat: «For det første er revisjonen usikre på om kommunens midler forvaltes på en fornuftig måte hva gjelder utlån ved lite gjenstående startlånmidler. Her er kommunens praksis at søker må vente på neste års utlånsramme, eventuelt tilleggsbevilgninger, uavhengig av når midlene er brukt opp. Ifølge Husbanken kan dette medføre usikkerhet omkring ordningen ved at kommunen kan fremstå som uforutsigbar. Dette forsterkes ytterligere ved at kommunen strammer inn sin utlånspraksis ved lite gjenstående midler». Kommentar: Når kommunen er gått tom for utlånsmidler vil det være naturlig å gi tilbakemelding om dette til søkerne. Det er ikke utlånspraksisen som strammes inn, men derimot selve utlånene. Dette for ikke å belaste kommunens likviditetssituasjon. Sitat: «For det andre viser fakta at kommunen opererer med høyere utlånsrente enn Husbanken. Dette skyldes at kommunen har tatt opp lån med dårligere betingelser enn de ville fått i dag…..» og ut avsnittet. Kommentar: Prinsippet med gjennomsnittsrente er ikke noe som er trådt i kraft fordi kommunen tidligere har bundet noen av sine lån på rentenivåer som er langt høyere enn dagens rentenivå. østfold kommunerevisjon iks 28 Dette er en strategi som er valgt for lenge siden (minimum fra midt på 1990 tallet). Det ble gjort og gjøres for at det skal kunne bidra til et jevnt og forutsigbart rentenivå for kundene. Over tid har derfor kommunens utlånsrente vært noe lavere og høyere enn Husbankens til en hver tid gjeldende rentebetingelser. De store svingningene som har forekommet i finansmarkedet, har ikke resultert i store renteøkninger/reduksjon for kommunens lånekunder, som det normalt ville vært dersom en hadde fulgt Husbankens rente slavisk. Revisjonens vurdering om at kommunen har valgt å velte renterisikoen over på låntaker som svært uheldig, er kommunen uenig i. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER. Sitat: «Hva gjelder problemstillingen om kommunen har et forsvarlig system for saksbehandling av startlån, er det revisjonens generelle oppfatning at de forvaltningsrettslige kravene på flere områder etterleves i praksis.» Videre: «Det er revisjonens generelle oppfatning at kommunen på flere områder mangler tilstrekkelig oversikt og kontroll over forvaltningen av startlånordningen. Dette innebærer risiko for at kommunen ikke oppnår formålet med startlånordningen.» Kommentar: Etter rådmannens oppfatning står disse uttalelsene i motstrid til hverandre. Under henvisning til de kommentarene som administrasjonen har gitt under kapitel 3 og 4, samt kommunerevisjonens egen uttalelse i avsnitt nr. èn ovenfor, sier rådmannen seg uenig i den konklusjonen som revisjonen fremfører i avsnitt nr. to ovenfor. Det er rådmannens bestemte oppfatning at kommunen har god oversikt og god kontroll over forvaltningen av startlånordningen. Rådmannen tar imidlertid rapporten til etterretning, og vil sikre at rutiner fungerer etter intensjonen, både hva søknadsprosedyrer og tilsagnsprosedyrer angår, herunder at kommunen tar i bruk SEF-skjema i forbindelse med oversendelse av lånedokumenter. I tråd med Boligsosialt utviklingsprogram vil rådmannen i tillegg legge inn en føring om at målgruppen for startlån, etter en individuell vurdering, også skal omfatte personer med midlertidige ytelser. østfold kommunerevisjon iks 29 8 VEDLEGG Utledning av revisjonskriterier Ifølge kommuneloven20 § 23 skal rådmannen ”(…) sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser, og at den er gjenstand for betryggende kontroll”. Det følger av forarbeidene til bestemmelsen at ”Siktemålet er å tydeliggjøre at administrasjonssjefen har et ansvar for å føre kontroll med virksomheten. Selv om administrasjonssjefen etter kommuneloven (…) ikke eksplisitt er pålagt å etablere internkontroll, må ansvaret for slik kontroll regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar. Det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som bl.a skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt, og at formuesforvaltningen er ordnet på forsvarlig måte.” 21 I denne revisjonen vil det ikke undersøkes om alle disse elementene foreligger, men rettes et særlig fokus på om det er etablert nødvendige rutiner og prosedyrer som sikrer kontroll, herunder: måloppnåelse, regeletterlevelse og riktig rapportering. I hvilken grad ser Moss kommune boligsosiale virkemidler i sammenheng? Det foreligger ikke eksplisitte bestemmelser i lovverket som pålegger kommunene å se de boligsosiale virkemidlene i en helhetlig sammenheng. Det har imidlertid kommet en rekke føringer fra nasjonalt nivå i løpet av de 20 Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25. september nr. 107 1992. 21 Ot. prp. nr 70 (2002-2003) (endringslov) Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) , s. 105. østfold kommunerevisjon iks siste 15 år i form av stortingsmeldinger, høringer og rapporter, som anbefaler at dette gjøres. Det vises eksempelvis til St. meld. nr. 49 (1997-98)22 hvor kommunen oppfordres til å lage tverrsektorielle handlingsplaner for boligetablering. Den overordnede visjonen for norsk boligpolitikk er at ”alle skal kunne bo trygt og godt”.23 Et hovedmål i boligpolitikken er å øke bosettingen av vanskeligstilte på boligmarkedet.24 Vanskeligstilte på boligmarkedet er personer som ikke har mulighet til å skaffe seg og/eller opprettholde en tilfredsstillende bosituasjon på egen hånd25. Oppfølging i bolig er for mange en forutsetning for å kunne mestre bo- og livssituasjonen, jamfør NOU 2011: 1526. I henhold til lovverket skal kommunen gi opplysninger, råd og veiledning som kan bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer eller sørge for at andre gjør det, jamfør lov om sosiale tjenester i NAV § 17. Det følger av rundskriv U-10/200227 at dette kan omfatte opplæring i dagliglivets gjøremål, herunder for eksempel veiledning når det gjelder fornuftig disponering av penger og holde orden i boligen. Undersøkelse gjennomført av Econ Pöyry på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, fremhever at: ”Startlån kan ha mange positive konsekvenser som ikke er lett identifiserbare, og som ikke fremkommer i kommunebudsjettet. Likevel kan slike effekter av god bruk av startlånet være like 22 St. meld. nr. 49 KRD (1997-98) ”Om boligetablering for unge og vanskeligstilte” 23 St. meld. nr. 23 KRD (2003-3004) ”Om boligpolitikken”, s. 5. 24 Prop. 1S KRD ”Proposisjon til Stortinget (forslag til stortingsvedtak) FOR BUDSJETTÅRET 2011” (2010-2011) s. 103. 25 NOU 2011:15 ”Rom for alle”, s. 39. 26 NOU 2011: 15 ”Rom for alle”, s. 112. 27 Rundskriv U-10/2002 Boligsosialt arbeid bistand til å mestre et boforhold , s. 16. 30 viktig som andre mer synlige økonomiske effekter.”28 Som eksempler nevnes at en mer offensiv bruk av låneordningen: hjelper vanskeligstilte inn på boligmarkedet. kan bidra til å skape trygge og forutsigbare boforhold for utsatte grupper, noe kommunen i et langsiktig perspektiv vil kunne tjene på. kan hjelpe mennesker til å bli boende i egen bolig ved uforutsette hendelser, fremfor å belaste ulike deler av det kommunale budsjettet. kan bidra til at lånetakere som er avhengig av offentlige ytelser, kan klare seg uten økonomisk støtte i fremtiden. kan bidra til gjennomsnittlig botid i kommunale boliger reduseres, som igjen kan redusere kommunens behov for slike boliger. kan brukes som et virkemiddel for å øke tilflytting/ hindre fraflytting, og med det øke kommunens skatteinntekter på sikt. Det fremheves at god forvaltning av startlån gir få ekstra kostnader for kommunen, samtidig som data fra Husbanken viser at startlån er ”relativt lite tapsutsatt vurdert ut i fra historiske data over tap som Husbanken har dekket”. Husbanken oppfordrer kommunene til å ta større risiko og øke bruken av startlånsordningen, og øvrige av husbankens virkemidler, da dette kan medføre flere gunstige virkninger for samfunnet og kommunen.29 Som eksempler på mer offensiv bruk nevnes blant annet toppfinansiering, fullfinansiering og refinansiering. Det vises til at det er mindre sannsynlighet for at et startlån, enn et privat lån blir misligholdt, fordi kommunen kan tilby den vanskeligstilte «økonomisk hjemmehjelp». 28 Rapport 2009-106 ”God praksis med startlån”, Econ Pöyry, s. 24 29 http://www.husbanken.no/boligsosialtarbeid/god-bruk-av-startlan/ østfold kommunerevisjon iks Kommunene har gjeldsrådgivning, kompetanse om den enkelte vanskeligstiltes situasjon og om bostøtteordningen. Kommunen kan også ha oversikt over andre ytelser som den vanskeligstilte får. Hvordan kommunen organiserer det boligsosiale arbeidet antas å ha stor betydning for hvilken effekt de enkelte individrettede virkemidlene har, men som nevnt innledningsvis er det ikke gitt bestemmelser fra nasjonalt nivå knyttet til hvordan kommunene skal ivareta dette i detalj. I rundskriv U-10/2002 oppfordres imidlertid kommunene til å se de boligsosiale virkemidlene i en helhetlig sammenheng for å unngå at søkere ”faller mellom” de ulike virkemidlene. Dette gjentas i st. meld. nr. 2330 og i NOU 2011:1531. Det vises både til de kommunale og statlige virkemidlene. Hva som menes med ”faller mellom” kan illustreres med følgende eksempel. I forbindelse med Riksrevisjonens undersøkelse av tilbudet til de vanskeligstilte på boligmarkedet32, ble det gjennomført mappegjennomgang i utvalgte kommuner. I rapporten refereres det til et tilfelle hvor en enslig far med et barn får avslag på søknad om kommunal bolig fordi vedkommende har for høy inntekt. Av mappen fremgikk det at vedkommende også hadde søkt om startlån, men fått avslag med begrunnelse i at han ikke hadde betalingsevne. Hypotesen fra Riksrevisjonen er at dette muligens kunne vært unngått, dersom kommunen hadde arbeidet mer helhetlig med vedkommendes boligsituasjon. Det må antas at kommunene kan organisere sin virksomhet på flere ulike 30 St. meld. nr. 23 KRD (2003-2004) ”Om boligpolitikken”, s. 41. 31 NOU 2011:15 ”Rom for alle”, s. 49. 32 Dokument nr. 3:8 (2007-2008) ”Riksrevisjonens undersøkelse av de vanskeligstilte på boligmarkedet”, s. 49. 31 måter for å ivareta målet om å se virkemidlene i en helhetlig sammenheng, eksempelvis gjennom klar ansvarsfordeling og gode rutiner for samhandling mellom de instansene som har ansvaret for de ulike virkemidlene. Dette fremheves blant annet i rundskriv U-10/2002, som også følger opp anbefalingen fra St. meld. nr. 46 om at kommunene bør etablere en boligsosial handlingsplan. Planen bør være helhetlig med fokus på de som av ulike årsaker har problemer med å etablere seg eller beholde sine boliger. Planen bør også inneholde en kartlegging av boligbehovet og være grunnlag for en vurdering av hvilke virkemidler som kan bidra til å løse utfordringene. kommunene, men gir også enkelte bestemmelser som regulerer forholdet mellom kommunen og den enkelte lånetaker. Videre følger det av bestemmelsen at kommunens egne retningslinjer må fastsettes innenfor de retningslinjene som er gitt av Husbanken. Husbankens retningslinjer bygger på finansavtaleloven37. Kommunens utlånsvirksomhet er omfattet av lovens kapittel 3 om kredittavtaler, jamfør lovens § 1 fjerde ledd. Kapitlet oppstiller en rekke krav og plikter som kommunen må ivareta. Under følger utvalgte sentrale bestemmelser: I henhold til § 46a har kommunen opplysningsplikt om visse forhold forut for inngåelse av en låneavtale. Opplysningsplikten omfatter blant annet: - type lån og størrelsen på lånet. - eventuelle betingelser for lånet, herunder hva som kreves av sikkerhet. - nedbetalingsplan eller annet dokument som viser løpetid, størrelse, antall og hyppighet av de betalinger som lånetakeren skal gjøre, og hvordan betalingene fordeles mellom avdrag og renter. Nedbetalingsplanen skal også vise lånets totale kostnad. - nivået på den nominelle og effektive renten på lånetidspunktet. - kostnader i forbindelse med etablering av låneavtalen. - gjeldende forsinkelsesrente og andre kostnader ved mislighold, samt eventuelle andre rettslige konsekvenser av manglende betaling. - retten til førtidig tilbakebetaling. Dersom det er avtalt fastrente skal også Et annet alternativ vil kunne være å samle saksbehandlingsansvaret for de ulike virkemidlene på ett sted. Dette anbefales av Husbanken på bakgrunn av en rapport utarbeidet på oppdrag fra kommunal- og regionaldepartementet i 200933 som viser at dette har gunstig effekt i forhold til god bruk av startlånsordningen.34 Har Moss kommune et forsvarlig system for arbeidet med startlån? Ifølge forskrift om startlån § 1 er formålet med ordningen å ”(…) bidra til å skaffe og sikre egnede boliger for unge og vanskeligstilte på boligmarkedet”.35 Låneordningen skal være et finansieringstilbud for boligtiltak som vanligvis ikke gis lån i ordinære kredittinstitusjoner. Husbanken har gitt nærmere retningslinjer for tildeling av startlån36, jamfør forskriftens § 5. Retningslinjene regulerer i hovedsak forholdet mellom Husbanken og 33 Rapport 2009-106 ”God praksis med startlån”, Econ Pöyry. 34 http://www.husbanken.no/boligsosialt-arbeid/godbruk-av-startlan/ 35 Forskrift om startlån fra Husbanken av 22. desember 2004, nr. 1759. 36 ”Retningslinjer for startlån fra Husbanken”, HB 7.B.13, Juli 2011 østfold kommunerevisjon iks 37 Lov om finansavtaler og finansoppdrag av 25. juni av 1999 nr. 46. 32 - tilsagnet inneholde informasjon om kostnader som kan påløpe ved førtidig tilbakebetaling av slike avtaler. vilkårene for endring av kostnader knyttet til lånet. Justis- og beredskapsdepartementet har gitt forskrift38 som utdyper bestemmelsene i finansavtalelovens kapittel 3. I henhold til forskriftens § 3 skal opplysningene som nevnt ovenfor gis ved bruk av formularet ”Standardiserte europeiske opplysninger om forbrukerkreditt”39 forkortet SEF skjema, som ligger i vedlegg til forskriften. I henhold til § 46b har kommunen en plikt til å vurdere lånetakerens kredittverdighet. Kommunen skal: - vurdere lånesøkers kredittverdighet på grunnlag av fyllestgjørende opplysninger innhentet hos lånetakeren og om nødvendig fra kredittopplysningsselskap. - underrette lånetakeren omgående og vederlagsfritt dersom opplysninger fra kredittopplysningsselskap fører til at lånesøknaden avslås. Det skal også gis opplysning om hvilket selskap som er benyttet. I henhold til § 46c har kommunen en plikt til å gi tilstrekkelig og nødvendig forklaring om avtalen og eventuelle konsekvenser. Kommunen skal: - gi lånetakeren tilstrekkelig og nødvendig informasjon slik at denne er i stand til å vurdere om avtalen passer til hans eller hennes behov og økonomiske situasjon, jamfør kommunens 38 Forskrift om kredittavtaler med videre av 7. mai 2010 nr. 654. 39 Formularet er utarbeidet som følge av de forpliktelsene Norge har overfor EU gjennom sitt EØS medlemsskap, og har som formål å gjøre det enkelt for forbrukeren å sammenligne lånetilbud fra flere ulike tilbydere. østfold kommunerevisjon iks plikter etter § 46a beskrevet ovenfor. I henhold til § 47 har kommunen en frarådingsplikt i gitte situasjoner. Manglende fraråding kan føre til lemping av avtalen dersom det finnes rimelig. Kommunen skal: - gi skriftlig beskjed til lånetaker dersom kommunen må anta at økonomisk evne eller andre forhold på lånetakers side, tilsier at denne alvorlig bør overveie å ta opp lånet. Dette skal også gjøres muntlig. - dersom lånetakeren likevel velger å ta opp lånet, skal denne ved signatur bekrefte at han eller hun er blitt frarådet av kommunen. I henhold til § 48 skal låneavtalen være skriftlig og undertegnet av lånetakeren for at den skal være bindende. Lånetakeren skal ha et eksemplar av låneavtalen. I tillegg skal avtalen inneholde informasjon om: - det som er skrevet over om kommunens opplysningsplikt etter § 46a. - at lånetakeren når som helst i låneavtalens løpetid kan kreve å få tilsendt en nedbetalingsplan vederlagsfritt. - hvilke betingelser som gjelder for låneavtalen. Gjøres ikke dette, er vilkårene i utgangspunktet ikke bindende for lånetakeren. I henhold til § 49 om endring av lånevilkårene, kan kommunen ikke: - ensidig endre kredittvilkårene til skade for lånetakeren, med unntak av økning av rentesats, gebyrer og andre lånekostnader. - fastsette rentesats, gebyrer og andre kredittkostnader som innebærer urimelig forskjellsbehandling mellom alle kommunens lånetakere. 33 I henhold til § 50 skal varsel om endring som nevnt ovenfor gjøres skriftlig overfor lånetaker. Varslet skal: - opplyse hva endringene går ut på, begrunnelse for varslet og informasjon om kundens rett til førtidig tilbakebetaling. - som hovedregel sendes lånetaker senest seks uker før endringene trår i kraft. I henhold til § 51 kan kommunen kreve forsinkelsesrenter ved forsinket betaling. Det kan ikke avtales vilkår som stiller lånetaker dårligere enn det som følger av lov om renter ved forsinket betaling. Saksbehandling av startlån og vedtak om tilsagn, avslag eller avvisning, er å betrakte som enkeltvedtak etter forvaltningslovens40 bestemmelser, jamfør § 2 første og tredje ledd. Dette forutsettes også av Husbanken, jamfør Husbankens retningslinjer omtalt ovenfor. Dette innebærer at kommunen må ivareta de pliktene som forvaltningsloven oppstiller i forhold til blant annet: habilitet, jamfør §§ 6-10. alminnelig veiledningsplikt, jamfør § 11. saksbehandlingstid, jamfør § 11a. dokumentasjon av muntlige opplysninger som har betydning for avgjørelse av saken, jamfør § 11d annet ledd. fortrolig behandling av opplysninger underlagt taushetsplikt, jamfør § 13. ivaretakelse av at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak fattes, jamfør § 17. vedtakets innhold og form, jamfør §§ 23-25. Opplysninger om klageadgang og frister for dette, jamfør § 27. I tillegg til de kravene som fremgår eksplisitt av forvaltningsloven, finnes det 40 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967. østfold kommunerevisjon iks også ulovfestede prinsipper for god forvaltningsskikk. Et av disse er prinsippet om at like saker skal behandles likt. Likhetsprinsippet bygger på rettferdighetsbetraktninger og innebærer at de forvaltningsavgjørelser som fattes må bygge på en objektiv og saklig vurdering som sikrer likhet og rettssikkerhet41. Når det skal tas stilling til spørsmålet om forvaltningen har utøvet forskjellsbehandling, er det ikke nødvendigvis noe galt med den enkelte avgjørelsen. Feilen kan bestå i at forvaltningen ikke kan gi noen saklig grunn for ikke å følge en konsekvent praksis42. Usaklig forskjellsbehandling kan medføre at et vedtak anses som ugyldig. For at en anførsel om forskjellsbehandling skal føre frem, er det imidlertid en forutsetning at det dreier seg om like saker både i faktisk og rettslig henseende. Flere av de rettsregler forvaltningen bygger rett på, åpner for til dels stor grad av skjønn. Dette innebærer at reglene har en iboende risiko for ulikebehandling, dersom det ikke trekkes enkelte grenser for dette skjønnet. Borgernes krav til forutberegnelighet, forsvarlighet og saklighet innebærer at forvaltningen ikke kan legge vekt på utenforliggende hensyn, eller fatte vedtak som bygger på vilkårlighet, innebærer forskjellsbehandling, er uforholdsmessige eller sterkt urimelige43. Husbanken har gitt ut en veileder44 til kommunene til hjelp i saksbehandlingen av startlån. Veilederen inneholder utfyllende 41 Se blant annet Eckoff og Smith: ”Forvaltningsrett” 8. Utg. kapittel 11, 23 og 24, samt ”Knophs oversikt over norsk rett” 12. Utg. avsnittet om forvaltningsrett. 42 Sivilombudsmannens uttalelse 2007/1783 43 Se blant annet Eckhoff og Smith: ”Forvaltningsrett” 8. utg. kapittel 24: ”Hvor langt rekker forvaltningens kompetanse? Myndighetsoverskridelse” 44 ”Veileder for kommunal saksbehandling av startlån og tilskudd til etablering og tilpasning av bolig m.m.”, HB 7.C.17, april 2011. 34 informasjon til det som fremgår av Husbankens retningslinjer for startlån, og er ment å ivareta kommunens plikter i henhold til finansavtaleloven og forvaltningsloven. Foruten å gi kommunen en rekke praktiske råd, inneholder den føringer for hva kommunen skal gjøre i sin saksbehandling. Kommunen skal kreve: siste selvangivelse for søker og eventuell medlånesøker. Dette er viktig for å avdekke gjeld og formue. Endringer i forhold til selvangivelsen skal dokumenteres. dokumentasjon på all inntekt ved kopi av månedlige utbetalinger både for lånesøker og eventuell medlånesøker, blant annet fordi disse også viser eventuelle påleggstrekk/ lønnstrekk. dokumentasjon på all gjeld som skal løpe videre etter låneopptaket. ny takst eller panteattest. dokumentasjon på felleskostnader, særlig ved kjøp av andel i borettslag. annen dokumentasjon ved behov, eksempelvis utgifter til barnepass, bidragsforpliktelser og lignende. Videre skal kommunen vurdere lånesøkers kredittverdighet, og eventuelt fraråde låneopptak i tråd med finansavtalelovens bestemmelser. Kommunen skal ta hensyn til følgende momenter ved vurdering av om lån skal avslås eller innvilges: SIFOs45 satser for livsopphold. Husbanken åpner imidlertid opp for at det i enkelte tilfeller kan være forsvarlig å legge til grunn et lavere beløp enn hva som følger av disse satsene, men i stedet basere vurderingen på skjønn og dialog med lånesøker. Om det er hensiktsmessig med avdragsfri periode i begynnelsen av lånets løpetid. Om husstanden er i stand til å bære låneutgiftene når Husbankens kalkulasjonsrente46 legges til grunn. Redusert skatt som følge av låneopptak. Annen gjeld som skal løpe videre med de faktiske vilkårene som gjelder for lånet, men med påslag for eventuelle renteendringer. Om lånesøker eller eventuell medlånesøker har betalingsanmerkninger. Det bemerkes at dette imidlertid må sees i sammenheng med formålet med startslånsordningen. Om søker vil ha krav på bostøtte, og hva nivået på denne eventuelt vil bli. Alle typer inntekter lånesøker og eventuell medlånesøker har. For midlertidige inntekter bør saksbehandler ta hensyn til varigheten av disse. Dette kan typisk være barnebidrag, barnetrygd, overgangsstønad, kontantstøtte og eventuelle andre statlige ytelser. Husstandens samlede økonomi fremover i tid. Dette vil være særlig viktig der det er tvil vedrørende betalingsevne. Momenter vil være varigheten av midlertidige inntekter, økte kostnader knyttet til fellesutgifter i sameier eller borettslag som følge av oppussingsbehov eller nødvendige oppussingsbehov i aktuell bolig. 45 SIFO står for Statens institutt for forbruksforskning. Sifo-beløpet er det husstanden bør ha igjen etter at alle boutgifter som husleie, fellesutgifter, boliglån, annen gjeld, strøm og lignende er dekket. Satsen oppdateres årlig og er tilgjengelig på www.sifo.no. østfold kommunerevisjon iks 46 Kalkulasjonsrenten tar høyde for eventuelle renteendringer. Renten fastsettes av Husbanken på grunnlag av forventet renteutvikling, og den kunngjøres på www.husbanken.no. 35 Tilsagn om lån skal gis skriftlig og sendes lånesøker. Følgende dokumenter skal legges ved: SEF-Skjema i utfylt stand. Informasjon om fast og flytende rente. Månedsbudsjett. Pantedokument/ pantsettelseserklæring. Låneavtale (eventuell tilskuddsavtale). Utbetalingsfullmakt. Anmodning om at lånesøker må bestille forsikringsattest for selveierbolig. Frarådingsdokument dersom dette er aktuelt. Avslag skal begrunnes og tilfredsstille forvaltningslovens krav til innhold, med blant annet informasjon om klageadgang. Kommunen skal holde muntlig møte med lånesøker for rådgivning og undertegning av lånedokumenter. Det er imidlertid viktig at lånesøker får tilstrekkelig tid til å sette seg inn i all informasjon før møtet. I møtet skal kommunen: forklare lånet på en slik måte at lånesøkeren er i stand til å vurdere om den foreslåtte avtalen passer til hans eller hennes behov og økonomiske situasjon. gjennomgå månedsbudsjettet og eventuelle konsekvenser i forhold til dette. gi informasjon om fast eller flytende rente, og hvilken betydning dette har i forhold til den løpende betjeningen av lånet. Eventuell frarådning. Dersom lånesøker kommer til at denne vil ta opp lånet på de vilkårene som tilbys, undertegnes lånedokumentene. Ved fraråding skal lånesøker bekrefte ved signatur at denne er frarådet låneopptaket. Dersom kommunen selv er låneforvalter må følgende dokumenter være mottatt i østfold kommunerevisjon iks utfylt og underskrevet stand før lånet utbetales: Signert låneavtale. Utbetalingsfullmakt. Tinglyst pantedokument med vedlagt panteattest, eventuelt inneståelseserklæring47 med rett prioritet. De kommunale tjenestene bør ifølge rundskriv U-10/2002 også ha avklart roller og oppgaver for hvordan et eventuelt mislighold skal håndteres. I første omgang bør det tilrettelegges for at vedkommende selv ordner opp i eget mislighold. Kommunen bør: knytte dato for forfall så nært opp til lønnsutbetaling som mulig dersom det finnes hensiktsmessig, motivere låntaker til å opprette en konto slik at lånet kan betales direkte, sende purringer relativt raskt48 ha rutiner for å sikre at purringer blir åpnet, lest og forstått. Dersom misligholdet vedvarer bør kommunen innkalle til samtale for å kartlegge årsaker og løsninger eksempelvis dekking av restanser, endringer i betalingsrutinene eller involvere andre type tjenester knyttet til misligholdet, varsle NAV relativt raskt slik at tiltak iverksettes, samarbeide med namsmannen49 for å hindre tvangshandlinger 47 Midlertidig sikkerhet i form av erklæring fra bank, eiendomsmegler eller advokat, som har forsikring for eiendomsmeglervirksomhet. Av erklæringen skal det fremgå at det vil bli notert pant og at kommunen oppnår prioritet som avtalt. 48 Det finnes ingen klare bestemmelser på når purring bør sendes. Det eneste kravet er at pengekravet må være forfalt, se Ot.prp. nr. 2 (19871988) i kommentarer til lovens § 1. Purring kan således i prinsippet sendes så fort kravet er forfalt. 49 Namsmannens oppgave består blant annet av tvangsfullbyrdelse i misligholdssaker. Dette innebærer blant annet gjennomføring av 36 kommunens ledelse. Bakgrunnen for at innlånet ikke bør fastsettes tilfeldig eller med utgangspunkt i hva kommunen lånte forrige år, er at dette ikke gir noen indikasjon på nivået. Opplever for eksempel saksbehandler å ha for liten ramme, kan dette føre til en restriktiv tildeling. Dersom kommunen bruker opp lånerammen i løpet av året bør det vurderes å forskuttere på neste års låneramme eller det bør tas opp ytterligere lån, da utsatt behandling av søknaden kan medføre usikkerhet omkring ordningen. Kommunen bør vurdere å plassere innlånet på en bankkonto med høyere avkastning eller inngå såkalte rentebytteavtaler, slik at rentebelastningen for kommunen kan reduseres. Hvordan sikrer Moss kommune kostnadseffektiv forvaltning av starlånordningen? Den enkelte kommune fastsetter selv nivået på innlån fra Husbanken. Dette gjøres normalt i forbindelse med det årlige budsjettarbeidet. Hva gjelder forvaltning av innlånet, har Husbanken gitt retningslinjer som regulerer gebyrnivå og rentenivå ved utlån, men utover dette er det kommunen selv som bestemmer hvordan forvaltningen skal gjøres. I sitt oppdrag for kommunal- og regionaldepartementet har Econ Pöyry, ved å undersøke kommuner plukket ut av Husbanken, pekt på enkelte forhold som kjennetegner god praksis med startlån knyttet til kostnadseffektiv forvaltning. I rapporten fremheves blant annet følgende: Administrasjonen bør sørge for å formidle kunnskap om startlånsordningen til politisk nivå, slik at det skapes en forståelse av at dette ikke er et ordinært lån selv om det er slik det ser ut i kommunens budsjett. Dette antas å gi administrasjonen mer handlefrihet i forhold til å bruke ordningen slik som forutsatt, samtidig som det antas at det gjør politikerne mer risikovillige til å vedta innlån som dekker kommunens reelle behov. Nivået på innlånet kommunen beslutter bør baseres på en helhetsvurdering av det reelle behovet. Dette innebærer at saksbehandlernivået i kommunen bør involveres, og ikke bare utleggsforretninger, tvangssalg og tvangsfravikelse. Selv om namsmannen bare har en formell rolle som iverksetter av en tvangshandling tar mange namsmenn et aktivt ansvar for å avverge tvangshandlinger, se NOU 2011: 15 ”Rom for alle”, s. 103. I rundskriv U-10/2002 står det videre beskrevet at god veiledning fra namsmyndighetene om hva kommunen kan tilby av oppfølgingstjenester kan bidra til at en tvangsbegjæring ikke realiseres, s. 25. østfold kommunerevisjon iks Kommunen bør utnytte muligheten for rentepåslag og gebyrbelastning i tråd med Husbankens retningslinjer, da dette reduserer kommunens kostnader knyttet til ordningen. Det antas at rentebelastning med 0,25 %, etableringsgebyr på ca. 2000,og termingebyr på ca. 30,- i hovedsak dekker kostnader knyttet til lån som ikke misligholdes. Det følger av retningslinjene at utlån til enkeltpersoner skal tilbys med utgangspunkt i Husbankens rentevilkår. Videre er det beskrevet på Husbankens internettsider at alle lånetakere kan velge mellom fast og flytende rente.50 50 http://www.husbanken.no/lan/laanevilkaar/fasteller-flytande/ 37
© Copyright 2024