‫‪1‬‬ ‫רגולציה ותפקיד מבקר הפנים‬ ‫ד"ר אורית דייגי אפשטיין‪ ,‬עו"ד‬ ‫‪[email protected]‬‬ ‫‪ 14‬בינואר ‪2015‬‬ ‫כנס לשכת המבקרים הפנימיים‬ ‫‪2‬‬ ‫נושאי ההרצאה‬ ‫•‬ ‫מהי רגולציה?‬ ‫•‬ ‫רגולציה וביקורת פנים‬ ‫•‬ ‫תוכנית אכיפה פנימית‬ ‫‪3‬‬ ‫רגולציה‬ ‫המדריך הממשלתי להערכת השפעות רגולציה (‪:)RIA‬‬ ‫" רגולציה ‪ -‬כללי התנהגות כופים במסגרת פעילות כלכלית או חברתית‪ ,‬ברי‬ ‫אכיפה על ידי רשות מנהלית מוסמכת לפי דין‪ ,‬לרבות חקיקה‪ ,‬חקיקת משנה‪,‬‬ ‫צווים וכן הוראות מנהל ליישום חקיקה או חקיקת משנה"‬ ‫(‪ ,2013‬עמ' ‪)10‬‬ ‫‪4‬‬ ‫מהי רגולציה?‬ ‫השופט יצחק זמיר‪ :‬הסדרה ופיקוח ציבורי על‬ ‫פעילות פרטית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫הסדרה (‪ –)regulation‬של פעילות פרטית על ידי הרשות המחוקקת או‬ ‫המבצעת בתחומים שונים באמצעות כללים הנקבעים בחוק‪ ,‬תקנות‪,‬‬ ‫הוראות מנהל‬ ‫פיקוח (‪ – )inspection‬על ידי הרשות המבצעת‬ ‫(י‪ .‬זמיר‪" ,‬פיקוח ציבורי על פעילות פרטי" (‪ )2005‬משפט ועסקים ב' ‪157‬‬ ‫‪5‬‬ ‫מדוע יש צורך בהתערבות המדינה בשווקים ‪/‬‬ ‫פיקוח על פעילות פרטית?‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫מניעת שימוש לרעה בכוח פרטי‬ ‫תיקון כשלי שוק‬ ‫הסדרת שימוש במשאבים מוגבלים‬ ‫הבטחת רמה ראויה של מצרכים ושירותים‬ ‫עידוד אינטרסים חברתיים‪ :‬שוויון‪ ,‬מוסר‬ ‫‪6‬‬ ‫סוגי רגולציה‪:‬‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫רגולציה כלכלית ‪ -‬נועדה לפתור כשלי שוק במטרה להשיג ניצול‬ ‫אופטימאלי של משאבי היצור והעבודה בענפי התעשיה‪ ,‬המסחר‬ ‫והשירותים‬ ‫רגולציה חברתית – הגנה על ערכים חברתיים וזכויות הפרט (תעסוקה‪,‬‬ ‫בטיחות‪ ,‬צרכנות ואיכות הסביבה)‬ ‫‪7‬‬ ‫רגולציה כלכלית‬ ‫•‬ ‫השוק החופשי יביא לתוצאה העדיפה‬ ‫•‬ ‫הבעיה – הנחות היסוד בבסיס השוק החופשי והתחרות המשוכללת אינן‬ ‫מתקיימות בפועל‬ ‫•‬ ‫המטרה ‪ -‬תיקון כשלי שוק‬ ‫•‬ ‫כשל שוק ‪ -‬הקצאת הנכסים באמצעות מנגנון השוק מובילה לתוצאה‬ ‫שאינה יעילה‬ ‫‪8‬‬ ‫התנאים לקיומה של תחרות משוכללת‬ ‫•‬ ‫ריבוי שחקנים על צד ההיצע והביקוש‬ ‫•‬ ‫העדר חסמי כניסה ויציאה‬ ‫•‬ ‫מוצרים הומוגניים‬ ‫•‬ ‫מידע מלא‬ ‫•‬ ‫העדר החצנות ‪ /‬השפעות חיצוניות (‪)externalities‬‬ ‫‪9‬‬ ‫בפועל לא מתקיימת תחרות משוכללת‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫בעיות מידע‬ ‫חסמי כניסה ויציאה‬ ‫העדר תחרות חופשית (קרטלים‪ ,‬מונופולים‪ ,‬אוליגופולים)‬ ‫מוצרים לא הומוגניים‬ ‫החצנות ‪ -‬הספק לא נושא בכל העלות ולכן מחיר השוק לא משקף את‬ ‫העלות‬ ‫מוצרים ציבוריים – לא ניתנים להדרה וצריכתם לא מונעת מאחרים לצרוך‬ ‫עלויות עסקה‬ ‫‪10‬‬ ‫שאלת המפתח – לא "האם" צריך להתערב אלא‪:‬‬ ‫מה אופי ומידת ההתערבות הממשלתית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫סעדים מבניים‬ ‫סעדים התנהגותיים‬ ‫בעיות בפיקוח‬ ‫‪11‬‬ ‫תפקיד מבקר הפנים‬ ‫•‬ ‫סיוע לארגון בהשגת יעדיו באמצעות גישה מובנית‪ ,‬מתמשכת ועקבית‬ ‫להערכת יעילות ושיפור מנגנוני‪:‬‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫ניהול סיכונים‬ ‫פיקוח‬ ‫תהליכים אירגוניים‬ ‫גוף בקרה עצמאי ואובייקטיבי שמטרתו לשפר את ביצועי הארגון‬ ‫‪12‬‬ ‫דוגמא לביקורת פנים על חובות רגולטוריות‬ ‫דרישה רגולטורית‬ ‫סיכון רלוונטי‬ ‫שליטה אפשרית‬ ‫בסיכון ‪ -‬הנהלה‬ ‫תהליך ביקורת‬ ‫פנים‬ ‫ציות למגבלות על‬ ‫מסחר‬ ‫הפרת המגבלות‬ ‫אישור המגבלות‬ ‫ומעקב אחריהן‬ ‫‪monitoring‬‬ ‫בחינת אפקטיביות‬ ‫תהליך האישור‬ ‫ומעקב אחריו‬ ‫דרישה נוקשה‬ ‫לשמירת רשומות‬ ‫ותהליכי דיווח‬ ‫רשומות לא‬ ‫נשמרות בהתאם‬ ‫לדרישות‬ ‫הגדרת תהליכי‬ ‫דיווח ואחראים‬ ‫לדיווח‬ ‫בחינת אפקטיביות‬ ‫תהליכי הדיווח‬ ‫והגדרת תחומי‬ ‫האחריות ‪/‬‬ ‫האחראים לדיווח‬ ‫‪13‬‬ ‫תוכנית אכיפה פנימית‬ ‫•‬ ‫מנגנון פנימי שמקימה החברה לעצמה בכדי לוודא ציות לחוקים ולמנוע‬ ‫הפרות של חוקים ספציפיים‬ ‫•‬ ‫אכיפה מנהלית בדיני ניירות ערך‪ ,‬הגבלים עסקיים‪ ,‬הגנת הצרכן‪ ,‬דיני‬ ‫עבודה‬ ‫‪14‬‬ ‫מדוע צריך תוכנית אכיפה פנימית ?‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫מניעת הפרות‬ ‫דרישה רגולטורית‬ ‫אימוץ ויישום תוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית יסייע לדרג המנהלי להוכיח‬ ‫את חפותו‬ ‫‪15‬‬ ‫אחריות אישית של נושאי משרה‬ ‫"נעברה עבירה לפי חוק זה בידי חבר בני אדם‪ ,‬יואשם בעבירה כל אדם אשר‬ ‫בשעת ביצוע העבירה היה באותו חבר בני אדם‪ ,‬מנהל פעיל‪ ,‬שותף או עובד‬ ‫מנהלי בכיר האחראי לאותו תחום‪ ,‬אם לא הוכיח שהעבירה נעברה ללא ידיעתו‬ ‫ושנקט בכל האמצעים הסבירים למניעתה"‬ ‫(ס' ‪ 48‬לחוק ההגבלים העסקיים)‬ ‫‪16‬‬ ‫חשיבות תוכנית אכיפה פנימית‬ ‫חוק ניירות ערך‪:‬‬ ‫"ס' ‪(53‬ה) נעברה עבירה ‪..‬בידי תאגיד‪ ,‬אחראים לעבירה גם הדירקטורים של‬ ‫התאגיד והמנהל הכללי‪ ,‬אלא אם הוכיחו אחד מאלה‪:‬‬ ‫‪ .1‬שהעבירה נעברה שלא בידיעתם ולא היה עליהם לדעת עליה או שלא יכלו‬ ‫לדעת עליה;‬ ‫‪ .2‬שנקטו בכל האמצעים הסבירים כדי למנוע את העבירה"‪.‬‬ ‫‪17‬‬ ‫אחריות פלילית לנושאי משרה‬ ‫ס' ‪ 2.3‬לתוכנית האכיפה בהגבלים עסקיים‪:‬‬ ‫"יישומה של תוכנית אכיפה פנימית אפקטיבית יאפשר לנושא המשרה להרים‬ ‫את הנטל הדרוש לשם הוכחת חפותו"‪.‬‬ ‫אבל‬ ‫"יישומה של תוכנית אכיפה פנימית של חוק ההגבלים העסקיים לא יעמוד‬ ‫לזכותו של תאגיד אם יתברר שההנהלה הבכירה היתה שותפה‪ ,‬או מודעת‬ ‫לעבירה על חוק ההגבלים העסקיים"‬ ‫‪18‬‬ ‫דרישות סף לתוכנית אכיפה פנימית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫שותפות ותמיכה של הנהלת התאגיד;‬ ‫אימוץ ויישום נוהל אכיפה פנימית;‬ ‫הדרכה והכשרת ההנהלה והעובדים;‬ ‫הפעלת מערכות בקרה‪ ,‬פיקוח ודיווח;‬ ‫נקיטת אמצעים משמעתיים במקרה של הפרת תוכנית האכיפה או הוראות‬ ‫הדין‪.‬‬ ‫‪19‬‬ ‫תוכנית אכיפה פנימית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫ביקורת מקדימה‬ ‫אימוץ נוהל אכיפה פנימית‬ ‫ביצוע הדרכות על בסיס שנתי‬ ‫ביקורת פנימית לגבי יישום נהלים ותוכניות אכיפה פנימיות‬ ‫‪20‬‬ ‫עיקרי נוהל אכיפה פנימית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫תיאור כללי של ההוראות והאיסורים הקבועים בחוקים הרלוונטיים‬ ‫תיאור הסנקציות הקבועות בגין הפרת החוק‬ ‫תיאור החשיפה הרגולטורית לחברה במסגרת פעילותה העסקית‬ ‫תפקידיו וסמכויותיו של הממונה על האכיפה הפנימית בחברה‬ ‫‪21‬‬ ‫ביקורת פיקוח ודיווח‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫הצלחת התוכנית מחייבת ביקורת‪ ,‬פיקוח ודיווח‬ ‫ביקורת מקדימה ושוטפת בראי החוק‬ ‫פיקוח שוטף על קיום הוראות הדין‬ ‫דיווח פנים תאגידי‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫הפרות חוק‬ ‫מקרים חשודים‬ ‫דיווח לדירקטוריון‬ ‫לא "שגר ושכח" ‪ -‬עדכון התוכנית והתאמתה‬ ‫‪22‬‬ ‫הפעלת אמצעים משמעתיים‬ ‫•‬ ‫כדי שתוכנית האכיפה תוכר על התאגיד לנקוט באמצעים משמעתיים‬ ‫ממשיים נגד מנהל או עובד שהפרו את החוק‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫עיכוב בקידום‬ ‫הורדה בדרגה‬ ‫פיטורין‬ ‫נקיטה באמצעים משמעתיים גם נגד מי שנמנע מלדווח על ההפרה‬ ‫הכללת תניה מתאימה בחוזה העבודה‬ ‫‪23‬‬ ‫הממונה על האכיפה הפנימית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫בעל ידע‪ ,‬ניסיון והכשרה מתאימים לביצוע התפקיד‬ ‫מעורב בקבלת החלטות חשובות‬ ‫היוועצות עם היועצים המשפטיים‬ ‫ביצוע הדרכות‬ ‫ביצוע ביקורות תקופתיות לגבי השמירה על הוראות החוק‬ ‫נקיטת הליכים משמעתיים כנגד עובדים מפרים‬ ‫‪24‬‬ ‫אכיפה פנימית לא תשמש לאכיפה חיצונית‬ ‫•‬ ‫•‬ ‫אולם ניתן לעשות שימוש במסמכים האמורים לצורך הליכי ביקורת‪ ,‬פיקוח‬ ‫ובירור מנהלי בארגון ולצורך הערכת אפקטיביות תוכנית האכיפה הפנימית‬ ‫בארגון‬ ‫חשיבות ביקורת פנימית תקופתית ומקיפה של מערך האכיפה הפנימי‬ ‫– שמירה על השומרים‬ ‫‪25‬‬ ‫תודה על ההקשבה !‬