Danske Lærerorganisationer International Danish Teacher Trade Unions Syndicats d'Enseignants Danois DLI-NOTAT 20. marts 2014/NSL Bilag 8.1 EU og velfærden – Juridisk perspektiv på debatten om danske velfærdsydelser Hvornår har vandrende arbejdstagere ret til dansk velfærd? I den seneste tid har der i Danmark været en heftig debat om, hvorvidt arbejdstagere fra andre EUlande, der arbejder og betaler skat i Danmark, også skal have ret til at få del i de danske velfærdsydelser. Især børnechecken har foranlediget heftig debat, men også ydelser som dagpenge, kontanthjælp og SU bliver debatteret. Debatten om udnyttelse af velfærdsydelser er også til debat i andre EU lande, og derfor et stigende fokusområde. Diskursen i debatten har været, at juraen på den ene side er ret klar, mens det på den anden side, er svært at forstå, hvorfor nationalstaterne – i debatten Danmark - ikke kan værne om velfærdsydelser. Notatet giver en kort redegørelse for, hvorfor arbejdstagere har ret til sociale ydelser efter EU-retten. Hvornår er man arbejdstager? For at blive omfattet af arbejdstagerbegrebet kræves det, at unionsborgeren opfylder betingelserne for dette. Begrebet arbejdstager defineres af EU-domstolen, og kan ikke fastlægges i henhold til nationale definitioner. Begrebet fortolkes udvidende og definitionen, som beskrives bedst på engelsk, er ”any person who pursues employment activities which are effective and genuine, to the exclusion of activities on such a small scale as to be regarded as purely marginal and ancillary.” Domstolen har ved mange lejligheder taget stilling til udstrækningen af begrebet, og har bl.a. understreget, at arbejdstagere med deltidsarbejde også omfattes.1 Det kan tilmed ikke udelukkes, at en person er arbejdstager, selvom personen aflønnes i naturalier.2 Domstolen har ligeledes understreget, at medlemslandene ikke kan kræve at arbejdstageren fx tjener nok til hvad der betegnes som ”minimumsstandarden” (i Danmark f.eks. kontanthjælp). Mange af EU’s medlemslande inkl. Danmark, har forsøgt at indskrænke arbejdstagerbegrebet til ikke at dække deltidsarbejde og arbejde, hvor personen tjener mindre end ”minimusstandarden,” og fx også bliver forsørget af værtslandets velfærdssystem. Baggrunden for dette er, at medlemslandene ønsker at forhindre misbrug af de nationale velfærdssystemer. Forsøgene har indtil videre været uden held, da EU-domstolen har vurderet, at man ved at udelukke deltidsarbejdere rammer de mest udsatte grupper, som kvinder, ældre, og personer som ikke kan få et fuldtidsjob pga. krisen, da de ofte arbejder relativt færre timer end fuld arbejdstid.3 EU-domstolen slår endvidere gang på gang fast, at arbejdskraftens frie bevægelighed bl.a. handler om, at unionsborgere skal have mulighed for at forbedre deres levevilkår fx ved at tage deltidsarbejde. Generelt anses det som en betingelse, at der er tale om 10-12 timers arbejde om ugen, men det vil ifølge EU-retten altid være en konkret vurdering. At niveauet for, hvornår man anses som arbejdstager i EU-retligt forstand, er sat meget lavt, betyder selvsagt, at der ikke skal meget til, før at personen bliver anset som arbejdstager. Dette var også udslaget for den danske SU-dom fra sidste år, hvor der netop var tale om deltidsarbejde, og 1 C-53/81, Levin C-196/87, Steymann 3 C-139/85, Kempf 2 Side 1 af 4 Danske Lærerorganisationer International Boulevard du Roi Albert II 5, 9ème étage B-1210 Bruxelles +32 2 224 06 70 [email protected] www.dlint.org Danske Lærerorganisationer International Danish Teacher Trade Unions Syndicats d'Enseignants Danois DLI-NOTAT personen alligevel havde krav på SU, da han efter EU-retten anses som arbejdstager og ikke som studerende.4 Det er ikke fuldstændigt klart, hvor længe en arbejdstager, der har mistet sit arbejde, opretholder sin status som arbejdstager. Det er dog klart, at man ikke bare kan komme til Danmark og arbejde i en uge opsige sit job, for så at nyde godt af velfærden i lang tid efter. Altså kræves der, at den enkelte faktisk har arbejdet. Om unionsborgeren har mistet status som arbejdstager, beror altid på en konkret vurdering, men generelt bevares status ved sygdom, overgang til erhvervsuddannelse og i tilfælde af uforskyldt arbejdsløshed.5 I tilfælde af uforskyldt arbejdsløshed ved beskæftigelse på under 12 måneders varighed, bevares status dog kun i seks måneder. Sondringen mellem arbejdstagere og ikke økonomisk aktive EU-borgere, som studerende og pensionister, er vigtig, da arbejdstagerne har en helt speciel status indenfor EU-retten. Arbejdstagerne er, modsat de økonomisk inaktive personer, omfattet af ligebehandlingsprincippet også i forhold til sociale ydelser som SU, børnecheck, kontanthjælp osv. Dette princip bygger på, at arbejdstagerne ikke skal miste rettigheder ved at bevæge sig over grænserne, da dette ville hindre den fri bevægelighed. Samme princip gælder for arbejdstagere som vender hjem til oprindelseslandet efter at have boet en årrække i udlandet. Princippet er udviklet af EU-domstolen og er blevet ligeledes implicit en del af EU-retten via. en række forordninger og direktiver. Retten til sociale fordele efter traktatens bestemmelser Grundlaget for arbejdskraftens frie bevægelighed er Traktaten for den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) art. 45, som dikterer, at medlemslandene skal fjerne al diskrimination på baggrund af nationalitet. Dette forbud er af domstolen fortolket til også at indeholde et forbud mod indirekte diskrimination på baggrund af nationalitet. Et eksempel på direkte diskrimination er, hvis fx Danmark forbeholder udbetalingen af børnecheck til danske statsborgere alene. Indirekte diskrimination er krav, der som udgangspunkt er sværere for EU-borgere at opfylde end for værtslandets egne statsborgere. Det er fx bopælskrav, sprogkrav og krav om bestemte uddannelser, som kun kan tages indenfor landets grænser. Selvom direkte og indirekte diskriminerende love som udgangspunkt er forbudt, kan de alligevel accepteres, såfremt bestemmelsen opfylder visse traktatfæstede eller domstolskabte betingelser. Direkte diskriminerende foranstaltninger kan kun legitimeres, såfremt baggrunden for foranstaltningen er hensynet til den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed, eller såfremt der er tale om ansættelser i den offentlige administration (smalt set). Foranstaltningerne skal endvidere være egnede til at nå målet, og må ikke gå videre end nødvendigt (proportionalitet). Indirekte diskriminerende foranstaltninger kan retfærdigøres af de ovenstående hensyn, men også de domstolskabte hensyn. De domstolskabte hensyn er f.eks. hensynet til forbrugerbeskyttelse i bred forstand og andre almindelige hensyn, dog ikke økonomisk begrundede hensyn, som domstolen flere gange har udelukket som legitime. Foranstaltningerne skal ud over at være legitime, også være egnede til at opnå målet, og må ikke gå videre end nødvendigt. 4 5 C-46/12, LN Opholdsdirektivet art. 7(3), implementeret i dansk lovgiving i opholdsbekendtgørelsen § 3, stk. 2. Side 2 af 4 Danske Lærerorganisationer International Boulevard du Roi Albert II 5, 9ème étage B-1210 Bruxelles +32 2 224 06 70 [email protected] www.dlint.org Danske Lærerorganisationer International Danish Teacher Trade Unions Syndicats d'Enseignants Danois DLI-NOTAT Retten til sociale fordele, som fx SU, kontanthjælp og ret til pasning af børn, indtræder når personen opnår status som arbejdstager og opfylder betingelserne for at opnå ydelsen. Retten reguleres af EU-rettens almindelige principper, som er udmøntet i EU-domstolens retspraksis, opholdsdirektivet (dir. 2004/38/EF) og forordning nr. 492/2011 om arbejdskraftens frie bevægelighed. Forordning 492/2011 om arbejdskraftens fri bevægelighed giver i art. 7(2) arbejdstagere ret til de samme skattemæssige- og sociale fordele som værtslandet egne statsborgere. EU-domstolen fortolker bergebet sociale fordele til at inkludere alle sociale fordele, ligegyldigt om fordelen knytter sig på det at være i arbejde eller ej. Bestemmelsen dækker ligeledes over retten til sociale fordele for arbejdstagerens familiemedlemmer, da dette ses som en indirekte fordel for arbejdstageren. Opholdsdirektivet (dir. 2004/38) indeholder ligeledes en bestemmelse, der giver arbejdstagere ret til ligebehandling på alle områder, inkl. sociale fordele, mens direktivet på den anden side slår fast, at denne praksis kun gælder arbejdstagere og økonomisk inaktive borgere.6 Af ovenstående ligebehandlingsprincip følger det, at EU-landene kan afskærer retten til sociale ydelser, såfremt formålet med dette er sagligt, og ikke går videre end nødvendigt for at opfylde målet (proportionalitet). Hvis formålet med at afskærer udenlandske arbejdstagere fra retten til sociale ydelser er begrundet i økonomiske hensyn, vil dette som udgangspunkt jf. retspraksis aldrig være en saglig begrundelse. Et medlemsland kan således ikke begrunde udelukkelse af arbejdstagere fra andre EU-lande fra velfærdsydelser med den begrundelse, at det er en økonomisk byrde for samfundet. EU-domstolen har også afgjort at regler om, at personer skal have boet i værtslandet inden for en nærmere afgrænset periode, fx to ud af 10 år, som udgangspunkt er i strid med EU-retten, da de går videre end nødvendigt for at opfylde målet.7 For at sætte ovenstående principper i kontekst betyder det, at når en dansk lov dikterer, at arbejdstagere fra andre EU-lande skal have boet i landet i to år for at få del i sociale ydelser, er der tale om en indirekte diskriminerende foranstaltning, da kravet er meget svært for udenlandske arbejdstagere at leve op til, mens danske arbejdstagere i langt mindre grad bliver ramt af bestemmelsen. Da nationalitetsdiskrimination er forbudt, skal et sådan krav derfor kunne retfærdiggøres, hvilket fx kan gøres ved at kræve en vis tilknytning til landet, da EU-domstolen har angivet dette som et legitimt formål. EU-domstolen har dog ligeledes sagt, at krav om, at en person skal have opholdt sig i landet i to år, går videre end nødvendigt for at nå målet, og derfor er diskriminerende.8 Retten til sociale sikringsordninger efter forordning nr. 883/2004 Forordning 883/04 om koordinering af sociale sikringsordninger er ikke en harmonisering af reglerne for sociale sikringsordninger, men derimod en koordinering af ydelserne EU-landene imellem. Forordningen sondrer mellem sociale fordele og sociale sikringsordninger. Forordningen gælder kun for sociale sikringsordninger. 6 Opholdsdirektivet art. 24 C-257/10, Bergström og sag C-619/11, Chassart 8 C-257/10, Bergström og sag C-619/11, Chassart 7 Side 3 af 4 Danske Lærerorganisationer International Boulevard du Roi Albert II 5, 9ème étage B-1210 Bruxelles +32 2 224 06 70 [email protected] www.dlint.org Danske Lærerorganisationer International Danish Teacher Trade Unions Syndicats d'Enseignants Danois DLI-NOTAT Retten til sociale sikringsydelser, som omfattes af forordningen om koordinering af sociale sikringsordninger, omfatter retten til ydelser, som tildeles uden nogen individuel og skønsmæssig bedømmelse af personlige behov, men efter objektive lovbestemte kriterier, som omfatter en af de oplistede risici, som fremgår af art. 3 af forordningen. De oplistede risici er fx sygdom, moderskab, alderdom, arbejdsulykker, arbejdsløshed, efterløn og familieydelser. I Danmark vil det fx omfatte arbejdsløshedsdagpenge, sygedagpenge, pensioner, barselsdagpenge og børnecheck. Disse ydelser skal ifølge forordningen, koordineres ud fra en række principper herunder ligebehandlingsprincippet, sammenlægningsprincippet og eksportabilitetsprincippet. - - Ligebehandlingsprincippet i art. 4, betyder at arbejdstageren skal stilles lige med statsborgerne i værtslandet, både på udgift og indkomstsiden. Sammenlægningsprincippet i art. 6, betyder at landene, såfremt de gør en social sikringsydelse betinget af en tilbagelagt forsikrings-, beskæftigelses- eller bopælsperiode for at opnå ret til ydelsen, skal tage hensyn til kvalifikationsperioder i andre medlemslande. Altså er optjeningsprincipper, som kun kan opfyldes i et land, i strid med bestemmelsen. Eksportabilitetsprincippet, som fremgår af flere bestemmelser i forordningen, indebærer at sociale sikringsydelser kan udbetales overalt i EU. Der findes undtagelser til dette princip, som f.eks. på dagpengeområdet, hvor ydelsen alene kan eksporteres i en kortere periode. I dansk kontekst betyder ovenstående principper, at der ikke kan kræves, at en arbejdstager for at få adgang til børnepenge, har boet i Danmark i to ud af 10 år, som var det krav VK-regeringen indførte i 2010. Dette strider klart imod sammenlægningsprincippet, da perioder for ophold i andre EUlande skal medregnes. Det strider ligeledes imod ligebehandlingsprincippet, da det er meget sværere for udenlandske arbejdstagere at opnå ret til ydelseni forhold til danske statsborgere, som i langt de fleste tilfælde vil opfylde betingelserne. Eksportabilitetsprincippet, betyder ligeledes, at børnepengene i en periode kan sendes til udlandet. Da der er tale om regler, som udspringer af en forordning, skal reglerne, da EU-retten har forrang for national ret, anvendes uanset de evt. er i modstrid med national lov. Dette fordi forordninger, modsat direktiver, ikke skal implementeres og fordi forordninger har direkte virkning på national ret. (se bilag 8.2 for sondringen mellem direktiver, forordninger og baggrunden for EU-rettens forrang.) Side 4 af 4 Danske Lærerorganisationer International Boulevard du Roi Albert II 5, 9ème étage B-1210 Bruxelles +32 2 224 06 70 [email protected] www.dlint.org