1. No category

BAG OM FORT EUROPA
Et praksisperspektiv på EU-bureaukratiets rolle
i EU’s ydre grænsekontrol
Speciale ved Institut for Statskundskab, Københavns Universitet
af Julie Blegvad og Nina Hjortborg Timm
Vejleder Rebecca Adler-Nissen
Juni 2014
46.414 ord
!
1
ABSTRACT
How can we explain the EU’s external border control as an empirical phenomenon? This thesis sheds light
on a “blind spot” in the literature about EU’s external border control by examining the influence of civil
servants in the EU bureaucracy.
The starting point of the thesis is a double puzzle. First of all the apparent paradox why the EU in spite of
its position as a liberal and human rights based project is developing an external border control making it
increasingly difficult for migrants and refugees to enter Europe – granting EU its nick-name “Fortress
Europe”. The humanitarian problem with migrants and refugees risking their lives trying to enter the EU
became tragically clear in October 2013. Over 300 African migrants and refugees drowned of the coast of
Lampedusa, a small Italian midway between Sicily and Tunisia. Secondly the development of EU cooperation
on a common external border control is surprising in the context of European member states relinquishing
the control of their own borders. The domain of border control is linked to national security and
sovereignty and has historically been a prerogative of the nation state.
In the academic literature the EU’s external border control is most often explained from state-centred
approaches. Instead we turn to a sociological praxis approach based on central concepts by the French
sociologist and anthropologist Pierre Bourdieu. By focusing on the interaction and practices of civil
servants in the EU who manage the external border control on a day-to-day basis we gain a different insight
than conventional EU and IR theories can explain. Based on in-depth interviews with civil servants from
the Commission and the Council Secretariat and Danish civil servants we examine how the EU bureaucracy
affects EU’s external border control. Through our analysis we try to nuance the image of a Fortress Europe
looking at it from the perspective of the civil servants who actually work with the border control.
Our analysis reveals that the civil servants have a very coherent professional background and a high degree
of social interaction which causes a socialization among them. They are focused on making compromises
and solving the challenges of the border control which they do with a high degree of consensus. Through
daily practices the EU bureaucracy reproduce logics which shape the border control. On a bureaucratic
level the border control becomes a question of cooperation, regulation and technical solutions and is not
characterized by debates about human rights and sovereignty. We argue that this is partly the reason why
cooperation on the external border control is progressing despite of the critique of human rights violations
and sensitive political issues.
2
INDHOLDSFORTEGNELSE
ABSTRACT ..........................................................................................2!
1. INDLEDNING ................................................................................9!
1.1 Puzzle og problemformulering .................................................................................................... 9!
1.2 Specialets praksistilgang ..............................................................................................................11!
1.3 Bidrag til politologien ..................................................................................................................12!
1.4 Begrebsafklaring og afgrænsning ...............................................................................................13!
1.4.1 Begrebsafklaring............................................................................................................................... 13!
1.4.2. Afgrænsning.................................................................................................................................... 13!
1.5 Opgavens opbygning...................................................................................................................14!
2. ET GRÆNSEOVERSKRIDENDE SAMARBEJDE .................... 16!
2.1. Den historiske baggrund for EU-samarbejdet om grænsekontrollen.................................16!
2.1.1 Schengen-samarbejdet og ophævelsen af kontrol ved de indre grænser .................................. 16!
2.1.2 Fra samarbejde om grænsekontrol til samarbejde om indvandring og asyl............................. 17!
2.1.3 Fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde ............................................................................ 17!
2.2 Udviklingen af en ekstraterritorial ydre grænsekontrol ..........................................................19!
2.3 Sammenfatning.............................................................................................................................20!
3. LITTERATURGENNEMGANG ................................................. 21!
3.1 Stater, suverænitet og grænsekontrol i international politik ..................................................22!
3.1.1 Staten som enhedsaktør på den internationale scene.................................................................. 22!
3.1.2 Grænsekontrollen som udtryk for suverænitetsspil..................................................................... 22!
3.2. EU-integrationsteori og internationale bureaukratier............................................................23!
3.2.1 Forskellige perspektiver på EU og den ydre grænsekontrol ...................................................... 23!
3.2.2 Internationale bureaukratiers autonomi ........................................................................................ 25!
3.3 Kritiske studier af EU’s ydre grænsekontrol............................................................................26!
3.3.1 Grænsekontrollen i et menneskeretligt perspektiv ...................................................................... 26!
3.3.2 Sikkerhedsperspektivets dominans................................................................................................. 26!
3.4 Sammenfatning og argumentation for valg af praksistilgang ................................................27!
4. EN PRAKSISTILGANG TIL STUDIET AF EU’s YDRE
GRÆNSEKONTROL........................................................................ 30!
4.1 Et nyt fokus på praksisser i international politik.....................................................................30!
4.2 Brobygning mellem aktør og struktur.......................................................................................32!
4.3 Tre centrale ”tænkeredskaber”: Felt, habitus og praksis........................................................33!
4.3.1 Grænsekontrollen som et bureaukratisk sub-felt......................................................................... 34!
4.3.1.1 Feltets doxa .................................................................................................................................. 35!
4.3.1.2 Ydre påvirkninger af grænsekontrollen........................................................................................... 36!
4.3.2 Embedsmændenes habitus .............................................................................................................. 36!
4.3.3 Embedsmændenes praksisser.......................................................................................................... 37!
4.3.3.1 Praktisk sans ............................................................................................................................... 38!
3
4.4 Bureaukratisk magt ......................................................................................................................39!
4.4.1 Reproduktion..................................................................................................................................... 40!
4.5 Sammenfatning.............................................................................................................................40!
5. METODE....................................................................................... 42!
5.1 En videnskabsteoretisk ”mellemvej” ........................................................................................42!
5.2 Forskningsdesign..........................................................................................................................43!
5.2.1 En analyse af et felt........................................................................................................................... 43!
5.2.2 Afgrænsning af feltet ........................................................................................................................ 44!
5.2.3 Grænsekontrollen som case ............................................................................................................ 46!
5.3 Operationalisering........................................................................................................................47!
5.3.1 Interviewguide – operationalisering af forskningsbegreber ....................................................... 48!
5.4 Specialets empiri...........................................................................................................................50!
5.4.1 Valg af interviewpersoner................................................................................................................ 50!
5.4.1.1 Udvælgelse af embedsmænd i Kommissionen og Rådssekretariatet................................................... 51!
5.4.1.2 Udvælgelse af danske embedsmænd ................................................................................................ 52!
5.4.2. Skriftlig empiri .................................................................................................................................. 52!
5.4.3 Udførelse af interviews .................................................................................................................... 53!
5.4.3.1 Semi-strukturede eliteinterviews ..................................................................................................... 54!
5.4.4 Kodning af interviews ...................................................................................................................... 55!
5.4.5 Kontrol af citater............................................................................................................................... 57!
5.5 Metodiske overvejelser ................................................................................................................58!
5.5.1 Refleksivitet, validitet og reliabilitet ............................................................................................... 58!
5.5.2. Videnskab som praksis.................................................................................................................... 59!
5.6 Sammenfatning.............................................................................................................................59!
6. ANALYSE DEL 1: EU-BUREAUKRATIETS MAGT.................. 61!
6.1 Det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører .......................................................................61!
6.1.1 Kommissionen: Primus motor for den fælles ydre grænsekontrol ........................................... 61!
6.1.1.1 Kommissionens dagsordensættende rolle på grænseområdet............................................................... 62!
6.1.1.2 Missionærer for det europæiske projekt .......................................................................................... 64!
6.1.1.3 Kommissionens ekspertrolle............................................................................................................ 66!
6.1.1.4 Sammenfatning ............................................................................................................................. 67!
6.1.2 Rådssekretariatet: Grænsekontrollens usynlige hånd .................................................................. 68!
6.1.2.1 Usynlige embedsmænd ................................................................................................................... 68!
6.1.2.2 Diskrete missionærer for det europæiske projekt............................................................................. 69!
6.1.2.3 Rådssekretariatets dobbelte rolle .................................................................................................... 70!
6.1.2.4 Sammenfatning ............................................................................................................................. 72!
6.1.3 Staternes repræsentanter .................................................................................................................. 72!
6.1.3.1 Udfordringer ved at navigere på det bureaukratiske grænsekontrolfelt ............................................. 73!
6.1.3.2 Nødvendige netværk ...................................................................................................................... 74!
6.1.3.3 En diplomatisk kultur.................................................................................................................. 75!
6.1.3.4 Sammenfatning ............................................................................................................................. 76!
6.1.4 Sammenfatning: Det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører .............................................. 76!
6.4 Samarbejde og socialisering på tværs ........................................................................................77!
6.4.1 Fælles baggrund................................................................................................................................. 77!
6.4.2 Et praksis- og vidensfællesskab ...................................................................................................... 78!
6.4.3 Socialisering ....................................................................................................................................... 80!
4
6.4.4 Sammenfatning.................................................................................................................................. 82!
6.5 Konsensus på feltet......................................................................................................................82!
6.5.1 Konsensus om samarbejde, lovgivning og teknologi .................................................................. 83!
6.5.2 Sammenfatning.................................................................................................................................. 84!
6.6 Delkonklusion på analysens del I ..............................................................................................85!
7. ANALYSE DEL II: TEKNOKRATISERING AF
GRÆNSEKONTROLLEN ............................................................... 88!
7.1 Samarbejde om et åbent Europa ...............................................................................................89!
7.1.1 Østudvidelse og fri bevægelighed................................................................................................... 89!
7.1.2 EU som garant for åbne grænser.................................................................................................... 91!
7.1.3 En balanceret ydre grænsekontrol.................................................................................................. 92!
7.1.4 Konsensus om samarbejde.............................................................................................................. 94!
7.1.4.1 Koordination og orden.................................................................................................................... 95!
7.1.5 Sammenfatning.................................................................................................................................. 97!
7.2 Grænsekontrollen som et spørgsmål om lovgivning..............................................................97!
7.2.1 Lovgivning som referencepunkt..................................................................................................... 98!
7.2.2 Menneskerettigheder som et spørgsmål om regulering .............................................................. 99!
7.2.3 Migranten ude af syne?................................................................................................................... 102!
7.2.4 Sammenfatning................................................................................................................................ 103!
7.3 Teknologisering af grænsekontrollen ......................................................................................104!
7.3.1 Overvågning redder menneskeliv? ............................................................................................... 104!
7.3.2 Intelligente grænser......................................................................................................................... 106!
7.3.3 Teknologi som vejen frem............................................................................................................. 107!
7.3.4 Sammenfatning................................................................................................................................ 108!
7.4 Nye løsninger efter Lampedusa?..............................................................................................109!
7.4.1 Krise eller hverdag .......................................................................................................................... 109!
7.4.2 Task Force Middelhavet – et nyt samarbejde............................................................................. 110!
7.4.3 Et nyt samarbejde - samme løsninger.......................................................................................... 111!
7.4.4 Sammenfatning................................................................................................................................ 112!
7.5 Delkonklusion for analysens del II ........................................................................................112!
8. DISKUSSION................................................................................115!
8.1 Muligheder for forandring? ......................................................................................................115!
8.1.1 Udfordringen fra EU’s Fælles Udenrigstjeneste ........................................................................ 116!
8.1.2 Udfordring af feltets juridiske logikker........................................................................................ 118!
8.1.3 Sammenfatning................................................................................................................................ 119!
8.2 Udfordringerne ved at definere et felt ....................................................................................119!
8.2.1 Aktørerne på feltet.......................................................................................................................... 120!
8.2.2 Andre aktører, andre perspektiver................................................................................................ 122!
8.2.3 Sammenfatning................................................................................................................................ 123!
8.3 Betydningen af forskerens egen habitus .................................................................................123!
8.4 Sammenfatning...........................................................................................................................124!
9. KONKLUSION.............................................................................126!
9.1 Specialets svar på problemformuleringen ..............................................................................127!
9.2 Teoretiske og metodiske refleksioner .....................................................................................128!
5
9.3 Afrunding ....................................................................................................................................129!
10. PERSPEKTIVERING.................................................................131!
10.1 EU-bureaukratiets magt ..........................................................................................................131!
10.1.1 Policy-anbefaling i forhold til reproduktion af EU-bureaukratiets magt ............................. 132!
10.2 Et nyt perspektiv på grænsekontrol og suverænitet............................................................133!
10.2.1 Policy-anbefaling i forhold til grænsekontrol ........................................................................... 134!
LITTERATURLISTE ......................................................................135!
BILAG PÅ PAPIR .............................................................................147!
Fordeling af sider:
Julie Blegvad: s. 2 – 20, s. 41 – 87 og s. 126 - 131
Nina Timm: s. 21-40, s. 88 – 125 og s. 131 – 134.
6
Figur og tabeloversigt
Figur 2.1
Tidslinje
Figur 3
Litteraturgennemgangens tre dele
Tabel 3.4
Sammenfatning på litteraturgennemgangen
Figur 4.3
De tre tænkeredskaber
Tabel 5.3.1 Operationalisering af forskningsbegreber i interviewguide
Tabel 5.4.1 Oversigt over informanter
Tabel 5.4.2 Oversigt over den skriftlige empiri
Tabel 5.4.4 Eksempel på åbne og lukkede koder
Figur 7
Grænsekontrollens karakter og samarbejdsdybde
Figur 7.5
Grænsekontrollens retning
Bilagsoversigt
Bilag på papir
Bilag 1
Oversigt over interviewpersoner – KLAUSULERET
Bilag 2
Oversigt over interviewpersoners uddannelse mm. – KLAUSULERET
Bilag 3
Eksempel på interviewkodning – KLAUSULERET
Bilag 4
Eksempel på mailkorrespondance – KLAUSULERET
Bilag 5
EU Handlingsplan mod migrationspres fra december 2013
Bilag på Cd-rom
Bilag 6
Mappe med interviewguides (11 stk.) – KLAUSULEREET
Bilag 7
Mappe med transskriberinger (11 stk.) – KLAUSULERET
Bilag 8
Mappe med lydfiler fra interviews (10 stk.) – KLAUSULERET
Bilag 9
Mappe med organisationsdiagrammer (4 stk.) – KLAUSULERET
7
Forkortelser
COREPER: COREPER er komitéen af medlemsstaternes regeringers faste repræsentanter ved Den
Europæiske Union. Opdelt i COREPER I og II, COREPER II tager sig af retlige og indre anliggender,
hvor den ydre grænsekontrol hører under.
DG Indre anliggender: Generaldirektoratet for Indre Anliggender i EU Kommissionen
EASO: Det Europæiske Asylstøttekontor (European Asylum Support Office)
eu-LISA: EU’s agentur for stor-skala IT-systemer (EU Agency for large-scale IT systems)
EUROSUR: Det europæiske grænseovervågningssystem (European Border Surveillance System)
Frontex: EU’s grænseagentur (European Agency for the Management of External Borders)
FUT’en: EU’s Fælles Udenrigstjeneste
KOM: EU-Kommissionen
RIA: Området for Retlige og Indre Anliggender
RS: Generalsekretariatet for Rådet (Rådssekretariatet)
8
1. INDLEDNING
EU’s ydre grænsekontrol skabte fornyet debat, da over 300 migranter og flygtninge i oktober 2013 omkom i
Middelhavet i deres forsøg på at nå den italienske ø Lampedusa og dermed Europa (Kommissionen, Task
Force-rapport, 04.12.13). Ulykken er hverken den første eller den sidste af sin slags, og presset på EU’s ydre
grænser synes at udgøre en permanent nødsituation for Europa1. Menneskerettighedsorganisationer og
forskere i international ret peger på, at de mange dødsfald på Middelhavet udgør en humanitær krise og må
ses som en af EU’s største udfordringer (Marin, 2014, s. 75). Omfanget af ulykken ved Lampedusa rettede
politisk fokus mod EU’s ydre grænsekontrol i en sådan grad, at grænsekontrollen blev taget op af EU’s
stats- og regeringsledere på EU-topmøder i både oktober og december 2013. Dog synes der ikke at være
tegn på, at grænsekontrollen ændrer retning2.
I denne kontekst undersøger dette speciale en ofte overset del af grænsekontrollen, nemlig den rolle EU’s
bureaukrati spiller i forhold til udformningen af grænsekontrollen. På trods af debatten om EU’s ydre
grænsekontrol er EU-bureaukratiets rolle underbelyst både i medierne og i den akademiske litteratur. Som
vi uddyber nedenfor, bliver EU’s ydre grænsekontrol i en stor del af den akademiske litteratur forklaret via
statscentrerede analyser. Derfor anvender vi i dette speciale en praksisteoretisk tilgang inspireret af den
franske sociolog og antropolog Pierre Bourdieu. Vi undersøger, hvordan embedsmændene i EU’s
bureaukrati er med til at forme grænsekontrollen gennem daglige praksisser. Ved at fokusere på EUbureaukratiets rolle bidrager vi med nye perspektiver på grænsekontrollen.
1.1 Puzzle og problemformulering
Udover en interesse i at afdække et forskningsmæssigt ”blindt punkt” i litteraturen om EU’s ydre
grænsekontrol er vores speciale baseret på en dobbelt undren over EU’s ydre grænsekontrol.
Vores første undren opstår i lyset af, at EU opretholder en grænsekontrol, der fra flere sider kritiseres for at
være for vidtgående og i uoverensstemmelse med de fundamentale rettigheder og værdier, som er
grundfæstet i det europæiske projekt (Marin, 2014, s. 75)3. Udviklingen af den ydre grænsekontrol har
medvirket til, at man fra mange sider taler om EU som et ”Fort Europa”. Fort Europa-metaforen er siden
Det anslås, at knap 20.000 migranter og flygtninge de seneste 25 år er omkommet i Middelhavet på vej til Europa. Det er samtidig
et mørketal, da det kun er de dødsfald, der er registreret (Information, 14.05.2014).
2 Fremover anvender vi betegnelserne ”den ydre grænsekontrol” og ”grænsekontrollen” om EU’s ydre grænsekontrol. Hvis der er
tale om de indre grænser i EU, skriver vi det eksplicit.
3 EU's værdier er beskrevet i en af EU-traktatens første bestemmelser - artikel 2 TEU i Lissabon-traktaten: ”Unionen bygger på
værdierne respekt for menneskelig værdighed, frihed, demokrati, ligestilling, retsstaten og respekt for menneskerettighederne,
herunder rettigheder for personer, der tilhører mindretal. (Lissabon-traktaten - sammenskrevet med det gældende traktatgrundlag,
2008)
1
9
1. Indledning
1990’erne blevet hyppigt anvendt af både medier4, menneskerettighedsorganisationer5 og i den akademiske
verden (se fx Marin, 2014; Papastavridis, 2010; Roos, 2013). Kritikken kommer ikke bare fra NGO’er,
menneskerettighedsaktivister og forskere i migration og international ret men også fra stemmer i EuropaParlamentet og EU’s eget Agentur for Fundamentale Rettigheder6. Det er bemærkelsesværdigt, at et liberalt
EU, der positionerer sig som forgænger for menneskerettigheder, fred og solidaritet i verden, opretholder
en grænsekontrol, der forhindrer potentielle flygtninge i muligheden for at søge asyl i EU (Marin, 2014, s.
76).
Vores anden undren er en undren over, at EU’s medlemsstater i stigende grad samarbejder på et område, der
er så kontroversielt i forhold til suverænitetsafgivelse. Grænsekontrol og suverænitet er i et historisk
perspektiv uløseligt forbundet, og grænsekontrol kan ses som det mest håndgribelige symbol på
nationalstatens suverænitet (Berg & Ehin, 2006, s. 55). Med Schengen-samarbejdet og ophævelsen af de
indre grænser i 1980’erne begyndte EU’s medlemsstater at samarbejde om en fælles ydre grænsekontrol.
Det er interessant, at noget så centralt i et lands suverænitetsopfattelse, er blevet genstand for så meget
samarbejde blandt EU’s medlemsstater (Manners et.al, 2008, s. 281). På trods af at medlemsstaterne har
været forbeholdne over for suverænitetsafgivelse på området og på trods af grundlæggende uenigheder
mellem medlemsstaterne, ser vi et stigende samarbejde på området.
Der er altså to ting ved grænsekontrollen, som giver anledning til undren. Det ene er karakteren af selve
grænsekontrollen, og det andet er selve samarbejdet om grænsekontrollen. Det er disse to aspekter af
grænsekontrollen, som vi i dette speciale søger at forstå. Dette speciale bringer derfor fokus på de
embedsmænd, der sidder i EU-Kommissionen og i Generalsekretariatet for Rådet samt på de nationale
embedsmænd, der arbejder med grænsekontrollen til daglig. Vi går således om billedet af et Fort Europa for
at undersøge, hvad der foregår i ”EU’s maskinrum”. På denne baggrund lyder vores problemformulering:
Hvordan påvirker EU’s bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol?
Radioprogrammet P1 Orientering sendte fx i efteråret 2013 en programrække om EU’s ydre grænsekontrol med titlen ”Fort
Europa”.
5 Fort Europa metaforen er et udbredt billede blandt internationale NGO’er som Amnesty International, Human Rights Watch,
Statewatch, Pro Asyl, ECRE (European Council on Refugees and Exiles), som alle er stærkt kritiske over for det europæiske
samarbejde om den ydre grænsekontrol. Se fx. Amnesty International rapporten: S.O.S Europe. Human Rights and Migration Control
(Amnesty International, 2012). Desuden er der adskillige netværk af aktivister, som kritiserer EU’s ydre grænsekontrol, se fx:
”No Border Network”: http://www.noborder.org/without/europe.html og www.frontexwatch.com.
6 Se fx rapporten fra en række MEP’er: Frontex Agency: Which guarantees for human rights? (Flautre, Hélène, Ska Keller, Ulrike Lunacek
& Barbara Lochbihler, 2011) og fra EU’s Agentur for Fundamentale Rettigheder: Fundamental rights at Europe’s southern sea borders.
(EU’s Agentur for Fundamentale Rettigheder, 2013).
4
10
Vi undersøger problemformuleringen gennem to arbejdsspørgsmål:
A. Hvilken form for indflydelse har EU’s bureaukrati?
B. I hvilken retning påvirker EU’s bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol?
Som vores problemformulering viser, tager specialet udgangspunkt i en
formodning om, at EU-
bureaukratiets form påvirker indholdet af den ydre grænsekontrol. Det er vigtigt at understrege, at vi med
ordet påvirker i problemformuleringen mener gensidig påvirkning. Denne forståelse af forholdet mellem
grænsekontrollen og EU’s bureaukrati hænger sammen med vores teoretiske tilgang, som kort introduceres
nedenfor. Med retning mener vi både karakteren af den ydre grænsekontrol (åben/lukket) og
samarbejdsdybden mellem EU’s medlemsstaterne vedrørende grænsekontrollen (overfladisk/dyb). Disse to
spørgsmål vedrørende hvor åben/lukket grænsen er, og hvor dybt EU-samarbejdet er på området er de
mest centrale spørgsmål, når det kommer til EU’s ydre grænsekontrol (Berg & Ehin, 2006, s. 55f).
For at besvare vores problemformulering afdækker vi først, hvilken form for indflydelse EU’s bureaukrati
har. Dette gøres i analysens del I, hvor vi svarer på arbejdsspørgsmål A. På baggrund af vores konklusioner
fra analysens del I, afdækker vi, i hvilken retning EU-bureaukratiet påvirker EU’s ydre grænsekontrol. Dette
gøres i analysens del II, hvor vi således svarer på arbejdsspørgsmål B. Således fokuserer vi i første del af
analysen på EU-bureaukratiet. I analysens del II fokuserer vi på selve indholdet og udformningen af
grænsekontrollen.
1.2 Specialets praksistilgang
For at besvare problemformuleringen anvender vi en praksisteoretisk tilgang inspireret af Bourdieu, særligt
dennes begreber felt, habitus og praksis. Praksistilgangen tager udgangspunkt i en relationel ontologi, der
forstår verden som bestående af relationer og ikke af ”substans” (Emirbayer, 1997, s. 281). Den relationelle
ontologi afspejler en opfattelse af den sociale verden som værende socialt konstrueret (Adler-Nissen,
2009b, s. 82). I modsætning til konventionelle International Politik-teorier og EU-teorier gør
praksistilgangen sig derfor ikke nogen teoretiske a priori antagelser om de fænomener, der studeres.
Tilgangen fordrer, at embedsmændenes arbejde med grænsekontrollen studeres empirisk for at forstå,
hvordan EU’s bureaukrati påvirker grænsekontrollen. Til dette formål anvender vi Bourdieus begreber om
felt, habitus og praksis. Disse begreber skal forstås som ”åbne begreber” beregnet til en empirisk tilgang
(Leander, 2011, s. 308). Vi har derfor udført 11 kvalitative interviews med embedsmænd i henholdsvis
Kommissionen, Rådssekretariatet og i det danske Justits- og Udenrigsministerium.
11
1. Indledning
Ved at anvende en praksistilgang bryder vi med abstrakte, teoretiske forklaringer og modeller for i stedet at
undersøge,
hvordan
embedsmændenes
arbejde
med
grænsekontrollen
udspilles
i
hverdagen.
Praksistilgangen fokuserer således på vigtigheden af at se på hverdagspraksisser. Praksisser skal forstås som
”socially meaningful patterns of action” (Adler & Pouliot, 2011, s. 6). At tænke handlen som praksisser er
en måde at understrege på, hvordan handlen er formet af intersubjektivt produceret mening (Leander,
2006, s. 8). Vi undersøger således embedsmændenes praksisser for at afdække de logikker, der ligger bag og
som er med til at forme grænsekontrollen.
1.3 Bidrag til politologien
Specialet bidrager til politologien på to dimensioner.
For det første bidrager specialet empirisk til politologien, fordi vi undersøger en ofte overset del af
grænsekontrollen, nemlig EU-bureaukratiets rolle. Der er i den akademiske litteratur skrevet meget om
EU’s ydre grænsekontrol af forskere inden for studier af migration, sikkerhedsstudier og international ret
(Lemberg-Pedersen, 2012, s. 7ff). EU’s ydre grænsekontrol bliver i en stor del af litteraturen forklaret via
statscentrede analyser, hvilket kan gøre det svært at nuancere debatten med alternative forklaringer (Favell
& Hansen, 2002, s. 582). Der er få forskere i politologien, som studerer EU’s ydre grænsekontrol som
empirisk fænomen. De der gør bidrager som oftest til disse statscentrerede analyser. EU’s ydre
grænsekontrol bliver forklaret med medlemsstaternes interesse i en immigrationspolitik, der kan bekæmpe
illegal migration (Se fx Lavenex, 2001). Statscentrerede tilgange har således domineret den voksende
litteratur om EU’s ydre grænsekontrol (Favell & Hansen, 2002, s. 582). Dette speciale bidrager derfor til et
”blindt punkt” i litteraturen om grænsekontrollen.
Derudover bidrager vi teoretisk til politologien ved at vise, hvordan embedsmændenes praksisser har
politiske implikationer. Ved at undersøge daglige praksisser bliver det muligt at få øje på, hvordan
international politik skabes af ”almindelige” mennesker gennem deres daglige aktiviteter. Denne
”menneskelige dimension” mangler i høj grad i forståelsen af EU (Kauppi, 2011, s. 150). Vi bidrager således
med en dimension, som konventionelle EU- og International Politik-teorier ikke indfanger.
Ved at undersøge hvordan EU-bureaukratiet påvirker grænsekontrollen gennem daglige praksisser, bidrager
vi til tre områder inden for den akademiske litteratur; litteraturen om grænsekontrol, EU-samarbejde og
internationale bureaukratier. Vi uddyber dette i vores litteraturgennemgang og i metodekapitlet.
12
1.4 Begrebsafklaring og afgrænsning
I forlængelse af opgavens problemformulering giver vi her en uddybning af specialets empiriske begreber
EU’s bureaukrati og EU’s ydre grænsekontrol. Vi uddyber afgrænsningen i både teori- og metodekapitlet.
1.4.1 Begrebsafklaring
EU’s bureaukrati
EU’s bureaukrati er en betegnelse for embedsværket i EU. Med EU’s bureaukrati mener vi
embedsmændene i Kommissionen og i Rådssekretariatet samt de nationale embedsmænd fra
medlemsstaterne, der arbejder med EU’s ydre grænsekontrol. I forhold til de nationale embedsmænd har vi
afgrænset os til at interviewe de danske embedsmænd som repræsentanter for de nationale embedsmænd.
Som vi uddyber i vores metodekapitel, ser vi ikke Parlamentet som en del af EU’s bureaukrati, hvorfor
Parlamentets rolle ikke er en del af specialet. Vi tager også denne afgrænsning op i specialets diskussion.
EU’s ydre grænsekontrol
Grænsekontrol handler grundlæggende om at styre lovlig indvandring og forhindre ulovlig indvandring.
EU’s ydre grænsekontrol omhandler derfor også visumpolitik og asylpolitik. Vores udgangspunkt i forhold
til at afgrænse grænsekontrollen har været at identificere de embedsmænd i EU’s bureaukrati, der arbejder
med den ydre grænsekontrol på daglig basis. Vi har som følge af vores praksistilgang, ladet os ”guide” af
empirien. I specialets analyse fokuserer vi således på de politikker, lovforslag og begivenheder, som
embedsmændene omtaler i vores interviews som værende centrale.
Som det vil fremgå af specialets analyse, er EU’s ydre grænsekontrol især fokuseret på de maritime grænser i
Middelhavet. Det er her, der er et stort pres fra migranter og flygtninge, der ankommer med båd fra
Nordafrika7. Dette fokus blev forstærket efter ulykken ved Lampedusa sidste år, og det er således
hovedsageligt grænsekontrollen ved Middelhavet, der er i fokus i specialet. Der er også fokus på grænserne
mod øst, især Bulgariens, hvor mange syriske flygtninge for tiden kommer ind i EU. Vi kommer ind på
forholdene ved de østlige landegrænser i det omfang, embedsmændene har fokus på det.
1.4.2. Afgrænsning
Vores undersøgelse begrænser sig til den periode, hvor vi har udført interviews. Vi afgrænser os derfor
tidsmæssigt ved at se på, hvordan grænsekontrollen ser ud lige nu (efterår 2013/forår 2014). Vi inddrager
Betegnelsen migranter og flygtninge dækker i dette speciale over de mennesker fra tredjelande, der prøver at komme ind i EU
uden tilladelse. Den uregulerede migrationsstrøm til EU bliver af UNHCR betegnet som mixed flows, fordi der er tale om både
flygtninge og økonomiske migranter (Marin, 2014, s. 77).
7
13
1. Indledning
den historiske baggrund og grænsekontrollens udvikling, men selve analysen skal ses som et
”øjebliksbillede” af grænsekontrollen. I tråd med praksistilgangen er vi i højere grad interesserede i at give
et øjebliksbillede af feltet end at studere udviklingen over længere tid (Leander, 2011, s. 298).
Desuden afgrænser vi os til at undersøge embedsmændenes ageren i Bruxelles, dvs. der hvor
embedsmændene forhandler og holder møder med hinanden i EU-regi. Det gør vi, fordi vi er interesserede
i at belyse EU-bureaukratiets rolle i forhold til grænsekontrollen og ikke den europæisering, der sker på
nationalt plan8. Vi afgrænser os således fra at se på de nationale embedsmænds ageren indenrigspolitisk. Vi
går heller ikke i dybden med det danske perspektiv eller de enkelte landes forskellige holdninger til
grænsekontrollen, men inddrager i stedet de generelle konfliktlinjer på området.
1.5 Opgavens opbygning
I kapitel 2 giver vi et overblik over den historiske baggrund for samarbejdet om EU’s ydre grænsekontrol. Vi
skitserer de mest afgørende historiske træk i EU samarbejdet og forklarer kort udviklingen af selve
grænsekontrollen.
I kapitel 3 forklarer vi den akademiske litteratur på området. Både den litteratur der direkte omhandler EU’s
ydre grænsekontrol og den litteratur, der indirekte bidrager til emnet dvs. litteratur om international politik,
EU-samarbejde og internationale bureaukratier mv. Vi argumenterer her for, at der er et behov for at belyse
embedsmændenes rolle i forhold til grænsekontrollen.
I kapitel 4 præsenteres praksistilgangen, som udgør vores teoretiske framework. Vi argumenterer for
nødvendigheden af at se på embedsmændenes daglige praksisser for at forstå, hvordan EU-bureaukratiet
påvirker grænsekontrollen. Her introducerer vi Bourdieus tre begreber felt, habitus og praksis, som er
særligt velegnede i forhold til at forstå, hvordan usynlige magtstrukturer reproduceres gennem daglige
praksisser.
I kapitel 5 gennemgår vi den metode, der ligger til grund for vores undersøgelse. Vores metode bygger, i
tråd med vores praksistilgang hovedsageligt på interviews med embedsmænd, der til dagligt arbejder med
grænsekontrollen. Gennem vores interviews afdækker vi embedsmændenes daglige praksisser og logikkerne
på feltet.
Europæisering skal forstås som den forandring, der indtræffer i national politik, forvaltning og retsdannelse mv. på baggrund af
den europæiske integrationsproces (Kelstrup, Sindbjerg Martinsen, & Wind, 2008, s. 323). I dette speciale fokuserer vi ikke på
europæisering men på den europæiske integrationsproces.
8
14
Kapitel 6 udgør analysens del I, hvor vi svarer på arbejdsspørgsmål A : hvilken form for indflydelse har EU’s
bureaukrati? Dette svarer vi på ved at undersøge embedsmændenes formelle og uformelle kompetencer og
relationerne mellem dem. I denne del af analysen er vores fokus på EU-bureaukratiet.
I kapitel 7, analysens del II, svarer vi på arbejdsspørgsmål B: I hvilken retning påvirker EU’s bureaukrati EU’s
ydre grænsekontrol? På baggrund af konklusionerne fra analysens første del undersøger vi, i hvilken retning
embedsmændene er med til at påvirke grænsekontrollen. I denne del af analysen er vores fokus på selve
grænsekontrollen.
I kapitel 8 diskuterer vi analysens resultater samt de implikationer vores teori og metode har for vores
resultater. Vi vurderer muligheden for forandring, afgræsning af feltets aktører samt vores egen rolle i
videnskabsproduktionen.
I kapitel 9 svarer vi på specialets problemformulering og konkluderer samlet på specialet.
I kapitel 10 kommer vi på baggrund af specialets konklusion med en perspektivering.
15
2. Et grænseoverskridende samarbejde
2. ET GRÆNSEOVERSKRIDENDE SAMARBEJDE
I dette kapitel præsenterer vi den historiske baggrund for samarbejdet om EU’s ydre grænsekontrol. For at
forstå samarbejdet om den ydre grænsekontrol, som det ser ud i dag, er det nødvendigt at forstå den
historiske kontekst. Først skitserer vi de mest afgørende historiske træk i EU-samarbejdet om
grænsekontrollen (2.1). Derefter beskriver vi kort udviklingen af selve grænsekontrollen, især udviklingen de
sidste 10-15 år, hvor grænsekontrollen i stigende grad har ændret karakter (2.2).
2.1. Den historiske baggrund for EU-samarbejdet om grænsekontrollen
Historien om EU-samarbejdet om grænsekontrollen er en fortælling om stærkere samarbejde, på trods af
medlemsstaternes forbehold over for suverænitetsafgivelse og konflikter mellem landene. I det følgende
opridser vi de vigtigste punkter. Først starten med Schengen-samarbejdet i 1985, som fik store
konsekvenser for samarbejdet om de ydre grænser. Derefter indførelsen af området for Retlige og Indre
Anliggender med Maastricht-traktaten i 1993. Til slut fokuserer vi på skiftet fra mellemstatsligt til
overstatsligt samarbejde med Amsterdam-traktaten i 1999, som fik stor betydning for et stærkere fælles
samarbejde om grænsekontrollen.
2.1.1 Schengen-samarbejdet og ophævelsen af kontrol ved de indre grænser
Det europæiske samarbejde om en fælles ydre grænsekontrol tog sin begyndelse med Schengensamarbejdet. Schengen-samarbejdet startede i 1985 mellem fem europæiske lande, Tyskland, Frankrig og
Benelux landene, som et forsøg på at ophæve den interne grænsekontrol mellem de pågældende lande
(Lahav, 2004, s. 42)9. Med Schengen-samarbejdets fokus på ophævelsen af de indre grænser opstod et
tilsvarende behov for at styrke fælles kontrol ved de ydre grænser (Guiraudon, 2003, s. 264; Lahav, 2004, s.
42). I 1990 blev Schengen-konventionen underskrevet, hvor Schengen-landene, pga. ophævelsen af den
interne grænsekontrol, forpligtede sig til at samarbejde om ydre grænsekontrol, ulovlig indvandring og
grænseoverskridende kriminalitet (Manners et.al, 2008, s. 261). Flere lande gik løbende ind i samarbejdet,
selvom de oprindelige medlemmer var forsigtige med at lukke stater med svag grænsekontrol ind – det blev
i tiltagende grad et mål for samarbejdet at have kontrol og sikkerhed ved landenes ydre grænser (Lahav,
2004, s. 43)10. Dette fokus på sikkerhed hænger ifølge flere forskere sammen med, at ansvaret for
grænsekontrollen blev placeret hos medlemsstaternes Indenrigs- og Justitsministerier (Guiraudon, 2003, s.
268; Munster, 2009, s. 21).
Samarbejdets begyndelse var en reaktion på lastbilschaufførers frustrationer over lange ventetider ved de interne grænsecheck
(Lahav, 2004, s. 42).
10 Schengen-samarbejdet omfattede fra 1997 alle de daværende EU-lande på nær Storbritannien og Irland (Manners et.al, 2008, s.
261).
9
16
Sideløbende med Schengen-samarbejdet havde man integrationsprocessen i EF-samarbejdet. Da EFlandene i 1986 underskrev den Europæiske Fællesakt var det med en vision om at afskaffe intern
grænsekontrol til fordel for implementeringen af det indre marked og den frie bevægelighed inden for
fællesskabet (Guild, 2006, s. 634). Men netop modstand fra nogle lande mod at opgive suverænitet i forhold
til fælles grænsepolitik gjorde, at Schengen-samarbejdet måtte foregå uden om EF (Manners et.al, 2008, s.
281)11.
2.1.2 Fra samarbejde om grænsekontrol til samarbejde om indvandring og asyl
I 1990’erne fik EF-landene gradvist et forstærket fokus på indvandring og asyl. Efter den Kolde Krigs
afslutning kom frygten for migrationsstrømme fra øst samtidig med en virkelighed med talrige migranter og
flygtninge fra Afrika, Asien og Balkan. I 1990 vedtog man Dublin-konventionensom et forsøg på at
begrænse og styre antallet af asylansøgere og ”asylshopping”12. Samtidig blev lovlige kanaler for
økonomiske migranter gradvist lukket ned, blandt andet på baggrund af 1970’ernes økonomiske krise
(Lahav, 2004, s. 43).
Med Maastricht-traktaten i 1993 blev spørgsmålene om asyl og indvandring indført i EU-samarbejdet med
introduktionen af området for retlige og indre anliggender i den mellemstatslige 3. søjle (RIA-søjlen)
(Munster, 2009, s. 51). På trods af incitamentet for samarbejde på området på baggrund af det indre marked
og den frie bevægelighed var mange medlemsstater stadig imod et EU-samarbejde og suverænitetsafgivelse
på RIA-området (Lahav, 2004, s. 45). Samarbejdet blev således også mellemstatsligt og med krav om
enighed i Rådet for at træffe beslutninger på området (Guiraudon, 2003, s. 269).
2.1.3 Fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde
Med Amsterdam-traktaten i 1999 blev de dele af RIA-området, der omhandlede asyl og indvandring, flyttet
fra det mellemstatslige samarbejde i den 3. søjle til det overstatslige samarbejde om det europæiske
fællesskab i den 1. søjle (Lahav, 2004, s. 46)13. Samtidig blev Schengen-reglerne inkorporeret i EU-
Der var især uenigheder mellem EF-landene om, hvorvidt afskaffelsen af den indre grænsekontrol, udover egne EF-borgere, også
skulle gælde for tredjelandsborgere. Især Danmark, Irland og Storbritannien mente, at der fortsat skulle være kontrol af
tredjelandsborgere ved de indre grænser. Disse uenigheder EF-landene imellem gav en ekstra drivkraft til Schengen-samarbejdet,
som en proces uden for EF rammen, hvor man kunne samarbejde for afskaffelsen af den indre grænsekontrol uden forsinkelser
(Brochmann & Hammar, 1999, s. 308).
12 Dublin-konventionen blev også vedtaget uden for EF samarbejdet. Den indebærer to overordnede principper, for det første, at
det land, som asylansøgeren først kommer til er ansvarlig for asylsagen og for det andet princippet om ”sikre tredje lande”, som
betyder, at man kan sende asylansøgere tilbage til sikre tredjelande uden for EU (Lahav, 2004, s. 43).
13 Den 3. søjle gik derfor fra at omfatte samarbejde om hele RIA-området til kun at omfatte samarbejde om politi og strafferet
(Manners et.al, 2008, s. 260).
11
17
2. Et grænseoverskridende samarbejde
samarbejdet14. Et stigende sammenfald mellem Schengen-regler og EF-regler om fri bevægelighed og et
politisk ønske om at styrke Schengen-samarbejdet gjorde dette muligt (Manners et.al, 2008, s. 281)15.
Skiftet fra mellemstatsligt til overstatsligt samarbejde på området var overraskende set i lyset af
medlemsstaternes forbehold for suverænitetsafgivelse og modstridende interesser mellem medlemsstaterne
(Guiraudon, 2003, s. 270)16. Amsterdam-traktaten betød således, at Kommissionen fik initiativret på
områderne vedrørende indvandring, grænsekontrol, asyl- og visumpolitik. Men i de første fem år måtte
Kommissionen dele denne ret med RIA-Rådet, samtidig med at der fortsat var krav om enstemmighed i
Rådet (Lahav, 2004, s. 46). Samarbejdet havde derfor en meget mellemstatslig karakter i de første år
(Carrera, 2012, s. 234). Fra 1. januar 2005 blev området underlagt den normale beslutningsprocedure med
kvalificeret flertal i Rådet og medbestemmelse for Europa-Parlamentet. (Manners et.al, 2008, s. 299).
Det afgørende skridt til europæisk politikudformning kom, da det Europæiske Råd mødtes i Tampere,
Finland i 1999 for at lave et femårligt program (1999-2004) for EU’s ”fælles område for frihed, sikkerhed
og retfærdighed” (Carrera, 2012, s. 233). Kommissionen formulerede over 60 konkrete delmål, men på
grund af ømtålige emner som asyl og lovlig indvandring blev de fleste delmål udvandet af medlemsstaterne
(Carrera, 2012, s. 234; Manners et.al, 2008, s. 261ff.). Det næste program, Haag-programmet (2005-2009)
var efter 11. september 2001 i USA meget fokuseret på sikkerhed og bekæmpelse af terrorisme. I 2009 kom
så Stockholm-programmet (2009-2014). Der har været løbende uenigheder mellem Kommissionen og
Rådet om udførelsen af Stockholm-programmet (Carrera, 2012, s. 235ff). Rådet synes, at Kommissionen i
deres handlingsplan og forslag går for langt væk for de officielle linjer i Stockholm-programmet17.
Konflikterne er samtidig influeret af ændringerne i Lissabon-traktaten på området, hvor både EUDomstolen fik kompetence på området og EU-Parlamentet blev medlovgiver på alle aspekter af RIAområdet (Carrera, 2012, s. 244).
Schengen-reglerne om ydre grænsekontrol og ulovlig indvandring kom i 1. søjle om fri bevægelighed, mens Schengen-reglerne
om politisamarbejde og strafferet blev placeret i 3. søjle (Manners et.al, 2008, s. 261).
15 Ifølge Virginie Guiraudon var grunden til, at Schengen-reglerne blev inkorporeret i EU-samarbejdet, at EU’s udenrigsministre
drev forhandlingerne af EU-traktaten. Schengen-reglerne kom med til stor modstand fra EU’s justits- og indenrigsministre
(Guiraudon, 2003, s. 270).
16 Irland, Storbritannien og Danmark har forbehold på det overstatslige samarbejde om asyl, indvandring og civilret. Irland,
Storbritannien er desuden ikke med i Schengen. Danmark er med i Schengen men deltager kun på mellemstatslig basis (AdlerNissen, 2009a, s. 64).
17 Fx på punkter om lovlig indvandring og rettigheder til tredjelandsborgere (Carrera, 2012, s. 242).
14
18
Figur 2.1: Tidslinje
1985
1986
1990
Schengen-aftalen
Den Europæiske Fælles Akt
Schengen-konventionen
1993
Maastricht-traktaten træder i kraft. Fra EF til EU. Spørgsmålene om asyl og
indvandring bliver indført i EU-samarbejdet på mellemstatsligt niveau med
introduktionen af området for retlige og indre anliggender i den 3. søjle (RIAområdet)
Amsterdam-traktaten træder i kraft. De dele af RIA-området, der omhandler asyl og
indvandring, flytter fra det mellemstatslige samarbejde i den 3. søjle til det
overstatslige samarbejde om det europæiske fællesskab i den 1. søjle. Schengenreglerne om grænsekontrol og visum bliver inkorporeret i EU-samarbejdet i 1. søjle.
1999
1999
Tampere-programmet: Det første femårlige program for EU’s ”område for frihed,
sikkerhed og retfærdighed”
2004
Haag-programmet: Det andet femårlige program for EU’s ”område for frihed,
sikkerhed og retfærdighed”
2009
Stokholm-programmet: Det tredje femårlige program for EU’s ”område for frihed,
sikkerhed og retfærdighed”
2009
Lissabon-traktaten træder i kraft.
2.2 Udviklingen af en ekstraterritorial ydre grænsekontrol
Blandt forskere i migration og international ret er der bred enighed om, at man inden for de seneste ti år
har kunnet identificere en betydelig udvikling af EU’s ydre grænsekontrol. Man beskriver denne udvikling
som en eksternalisering af grænsekontrollen. Det vil sige, at EU i stigende grad rykker grænsekontrollen
uden for sit eget territorium (Lemberg-Pedersen, 2012: 8). Grænsekontrollen bliver ekstraterritorial. Dette
sker på to måder. Dels via off shore grænsekontrol i Middelhavet og dels via samarbejde med tredjelande om
migrationskontrol (Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 179).
I 2004 blev Frontex, EU’s grænseagentur, oprettet som en koordinerende enhed for de europæiske staters
grænseindsats ved Unionens ydre grænser. Frontex er siden, efter ønske fra både RIA-Rådet og det
Europæiske Råd, vokset støt i størrelse og rolle (Lemberg-Pedersen, 2012: 4)18. Frontex’ operationer
Blandt andet er Frontex’ budget steget fra 6,2 millioner euro i 2005 (Frontex, 2005) til 118,2 millioner i 2011 (Frontex, 2012).
Desuden fik agenturet flere beføjelser og midler med en ny EU-forordning i 2011 (EU, Forordning, 2011).
18
19
2. Et grænseoverskridende samarbejde
foregår både i internationalt farvand og i tredjelandes farvande, hvor man prøver at forhindre illegal
migration (Marin, 2014, s. 80f)19. Dette er ifølge forskere i migration og international ret problematisk set i
lyset af, at flygtninges eneste mulighed for at søge asyl er at komme ulovligt ind i EU (Lemberg-Pedersen,
2012, s. 86)20. Denne eksternalisering af grænsekontrollen bliver kritiseret for at være på kant med
menneskerettighederne og Flygtninge-konventionens artikel 33 om non-refoulement (Gammeltoft-Hansen,
2011, s. 44ff). Princippet om non-refoulement bliver ofte refereret til som ”hjørnestenen” i Flygtningekonventionen. Det fastsætter, at man ikke må sende flygtninge tilbage til et sted, hvor vedkommende kan
være i fare (Gammeltoft-Hansen, 2011, s. 44). Det er et af de spørgsmål, der er kommet til at spille en
central rolle i grænsekontrollen i takt med, at grænsekontrollen i stigende grad er rykket uden for EU’s
territorium.
2.3 Sammenfatning
Samarbejdet om EU’s ydre grænsekontrol har siden Schengen-samarbejdets begyndelse været
mellemstatsligt. Med Amsterdam-traktaten og Schengen-samarbejdets indførelse i EU’s 1. søjle gik
medlemsstaterne ind i et overstatsligt samarbejde, og Kommissionen fik initiativret på området.
Samarbejdet om grænsekontrollen er således et samarbejde, som er blevet betydeligt udviklet. Det er gået
fra at være et mellemstatsligt samarbejde om grænsekontrol i Schengen-samarbejdet til at være et
overstatsligt samarbejde, der involverer samarbejde om grænsekontrol, indvandring, asyl- og visumpolitik.
Samtidig er grænsekontrollen i stigende grad rykket uden for EU’ territorium. Frontex opererer i dag både i
internationalt farvand og i tredjelandes farvande, hvor man prøver at forhindre illegal migration.
I litteraturgennemgangen herunder gennemgår vi, hvordan udviklingen af grænsekontrollen og samarbejdet
omkring
19
20
den
er
blevet
forklaret
i
den
eksisterende
litteratur
på
området.
Se (Marin, 2014) for en oversigt over Frontex’ opearationer fra agenturets oprettetelse til i dag.
Det blev løbende afskaffet at søge asyl på vestlige ambassader i 1980’erne (Lemberg-Pedersen, 2012c, s. 86).
20
3. LITTERATURGENNEMGANG
I dette kapitel placerer vi os i et bredere felt af litteratur, som relaterer sig direkte eller indirekte til studiet af
EU’s ydre grænsekontrol21. EU’s ydre grænsekontrol knytter sig til flere forskellige slags litteraturer;
litteratur om International Politik22, EU-litteratur, litteratur om internationale bureaukratier, international
ret, politisk sociologi, antropologi og politisk teori23. Litteraturgennemgangen har to funktioner. Før det
første fører den til argument om, at praksistilgangen kan belyse et blindt punkt i forhold til EU’s ydre
grænsekontrol, som konventionelle politologiske teorier ikke formår at indfange. Derudover har
litteraturgennemgangen det formål at klarlægge, hvilke teoretikere vi er inspirerede af, og hvilke teorier vi
lægger afstand til. Dette er et vigtigt led i Bourdieus refleksive tilgang, der stiller krav til, at forskeren er
åben omkring sin egen position i forhold til andre forskere (Leander, 2008, s. 24f).
Litteraturgennemgangen følger en ”tragtmodel”, således at vi gradvist bevæger os fra statscentrede
perspektiver (3.1), til studier af EU og institutioner (3.2), og derefter til kritiske studier24, som ser på EU’s
ydre grænsekontrol med fokus på lovgivning og diskurser (3.3). Afslutningsvis forklarer vi, hvordan
praksistilgangen kan bidrage med et nyt perspektiv til eksisterende studier af EU’s ydre grænsekontrol (3.4).
Figur 3 Litteraturgennemgangens tre dele
Stat, suverænitet og
grænsekontrol i
international politik
EU-integrationsteori og
internationale bureaukratier
Kritiske studier af EU’s ydre
grænsekontrol
k
Med direkte mener vi den litteratur, som har beskæftiget sig empirisk med EU’s ydre grænsekontrol. Med indirekte mener vi den
politologiske litteratur, der ikke nødvendigvis har beskæftiget sig med grænsekontrollen empirisk, men som det ville være relevant
for en politolog at anvende i studiet af grænsekontrollen.
22 Vi anvender fremover i specialet betegnelsen ”international politik” om relationer i det internationale samfund og ”International
Politik” om den akademiske disciplin. Denne opdeling anvendes fx også hos (Wæver, 1992).
23 Litteraturgennemgangen er blevet til på baggrund af en omfangsrig litteratursøgning via online artikelbaser samt ved at gennemgå
litteraturlister på centrale artikler og bøger.
24 Med ”kritiske studier” mener vi den voksende litteratur, der forholder sig kritisk over for den måde, som EU’s ydre
grænsekontrol fungerer på. Der er således ikke tale om ”kritisk teori” (Ramsay, 2004, s. 163).
21
21
3. Litteraturgennemgang
3.1 Stater, suverænitet og grænsekontrol i international politik
Historisk set har kontrol af territoriale grænser været uløseligt knyttet til nationalstaters suverænitet (Berg &
Ehin, 2006, s. 55). Litteraturen om EU’s ydre grænsekontrol er således også domineret af statscentrerede
analyser (Favell & Hansen, 2002, s. 582)25. I dette afsnit gennemgår vi forskellige statscentrerede teorier og
deres blik på samarbejdet om den ydre grænsekontrol.
3.1.1 Staten som enhedsaktør på den internationale scene
Konventionelle teorier inden for International Politik som neorealisme (især repræsenteret ved Kenneth
Waltz) og neoliberal institutionalisme (NLI) (især repræsenteret ved Robert Keohane) er enige om at
antage, at stater er de primære aktører på den internationale scene (Keohane, 1989, s. 2; Waltz, 1979). Stater
bliver set som rationelle enhedsaktører, der pga. det internationale systems anarki, som udgangspunkt har
svært ved at samarbejde. I et neorealistisk perspektiv spiller EU ingen selvstændig rolle i forhold til
samarbejdet om grænsekontrollen, da EU blot afspejler den underliggende magtbalance mellem
medlemsstaterne. NLI adskiller sig fra neorealismen i sit syn på samarbejde. Ifølge NLI kan samarbejde
finde sted på områder, hvor stater har fælles interesser (Grieco, 1988, s. 486f). I dette perspektiv er
samarbejdet om den ydre grænsekontrol udtryk for, at EU’s medlemsstater har en fælles interesse i en fælles
grænsekontrol. EU-institutionerne har ikke en selvstændig rolle men hjælper medlemsstaterne med at
mindske omkostningerne ved at samarbejde (Barnett & Finnemore, 1999, s. 700).
Neorealisme kan ikke forklare samarbejdet om EU’s ydre grænsekontrol. NLI kan forklare samarbejdet
men udelukker muligheden for at se på EU som autonom aktør. Desuden afspejler teorierne en westfalsk
forståelse af suverænitet, som sætter lighedstegn mellem nationalstaten og suverænitet. Her giver nyere teori
om suverænitetsspil, som beskrives herunder, et mere nuanceret blik på suverænitet.
3.1.2 Grænsekontrollen som udtryk for suverænitetsspil
Samtidig med at medlemsstaterne i EU er blevet udfordret og begrænset i deres individuelle udøvelse af
suverænitet, har EU-samarbejdet givet dem nye muligheder (Adler-Nissen & Gammeltoft-Hansen, 2008, s.
8). Politolog og forsker i international ret Thomas Gammeltoft-Hansen ser EU’s ydre grænsekontrol som et
udtryk for ”suverænitetsspil”, hvor stater henholdsvis hævder eller afskriver deres suverænitet, alt efter om
der er tale om ret eller pligt (Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 174ff). Suverænitet skal i dette perspektiv ikke
ses som et statisk eller territorialt begreb men som et politisk instrument, som medlemsstaterne kan ”spille
25
Favell kritiserer også især sikkerhedsliggørelsesteori for et statscentreret fokus, det kommer vi ind på i afsnit 3.3.
22
med”. Gammeltoft-Hansen argumenterer for, at EU’s medlemsstater strategisk flytter grænsekontrollen
væk fra eget territorium, så de undgår de forpligtelser, de har i forhold til international ret, fordi det ikke er
under deres territoriale jurisdiktion (Gammeltoft-Hansen, 2008, s. 179f). Medlemsstaterne prøver således at
undgå ansvaret for de flygtninge, der bliver opfanget eller reddet uden for EU’s territorium (GammeltoftHansen, 2008, s. 190).
Teorien om suverænitetsspil kan bedre end neorealisme og NLI forklare EU samarbejdet om EU’s ydre
grænsekontrol, fordi den peger på, at suverænitet skal opfattes funktionelt og ikke statisk. GammeltoftHansen bidrager med medlemsstaternes historie, som dog i sidste ende er en realistisk pointe om staters
interesser. Vi nuancerer denne analyse ved at fortælle embedsmændenes historie. Vi er desuden også
interesserede i de processer, som ligger bag lovgivningen. Som vi viser i analysen, er der i praksis mange
andre ting på spil for embedsmændene end de suverænitetsspil, som Gammeltoft-Hansen beskriver.
3.2. EU-integrationsteori og internationale bureaukratier
I ovenstående afsnit har vi forklaret, hvordan statsorienterede perspektiver overser den rolle, som EU’s
institutioner spiller i forhold til den ydre grænsekontrol. I dette afsnit berører vi dels en række teorier, der
fokuserer på EU-samarbejde, dels en række teorier, der fokuserer på internationale bureaukratiers
autonomi.
3.2.1 Forskellige perspektiver på EU og den ydre grænsekontrol
Inden for EU-studier er samarbejdet om EU’s ydre grænsekontrol især blevet forklaret via neofunktionalismens teori om spill-over, fra skabelsen af det indre marked til nødvendigheden af en fælles ydre
grænsekontrol (Guiraudon, 2003, s. 264). EU- og migrationsforsker Adrian Favell argumenterer for, at det
er nødvendigt at se den ydre grænsekontrol som et resultat af fri bevægelighed i EU (Favell & Hansen,
2002: 597). Favell lægger vægt på de inklusioner, der har været i forbindelse med udviklingen på
migrationsområdet i EU26. Som vi kommer ind på i analysen, er det for embedsmændene en grundlæggende
legitimering af den ydre grænsekontrol, at det ikke kun er historien om et lukket Europa men også om et
Europa, der har åbnet op.
De mest dominerende teorier, der udfordrer spill-over perspektivet er liberal intergovernmentalisme, og
sikkerhedsliggørelsesteori (Guiraudon, 2003, s. 264)27. Liberal intergovernmentalisme kan forstås som en
syntese mellem neorealisme og neoliberal institutionalisme, der forsøger at forklare europæisk integration
26
27
Se fx Favell 2008: Eurostars og Eurocities, hvor Favell fokuserer på de positive historier om migration i EU (Favell, 2008).
Vi vender tilbage til sikkerhedsliggørelsesteorien i kapitlets afsnit om kritiske studier.
23
3. Litteraturgennemgang
(Barnett & Finnemore, 1999, s. 700)28. Teorien fokuserer på medlemsstaternes ønske om at opgradere
fælles interesser og reducere transaktionsomkostninger (Guiraudon, 2003, s. 264)29. Ifølge liberal
intergovernmentalisme har medlemsstaterne en interesse i at samarbejde om en fælles grænsekontrol i et
forsøg på at styre indvandringen til EU (Guiraudon, 2003, s. 264).
Problemet med liberal intergovernmentalisme er, at teorien ikke giver meget plads til andre aktører end
staten. EU og EU’s institutioner bliver ikke set som autonome aktører men som udtryk for
medlemsstaternes præferencer (Wind, 2001, s. 48)30. Teorien antager desuden, at staters interesser er ”faste”
(Wind, 2001, s. 48). Som vi kommer nærmere ind på i vores teorikapitel, sætter vi spørgsmålstegn ved, at
det er muligt at gøre sig den slags antagelser på forhånd. For at forstå staters interesser, er det nødvendigt at
se på de relationer, som de er et resultat af.
Teorier om multi-level governance og europæisering har succesfuldt udfordret intergovernmentalismen på
grund af teoriens snævre aktørfokus (Adler-Nissen, 2009b, s. 34; Wind, 2001, s. 49) I teorien om multi-level
governance er staten kun én ud af mange aktører, og tilgangen tager således højde for EU’s institutioner,
for socialisering af nationale embedsmænd i EU og for decentraliserede governance-institutioner som
agenturer, komitéer og policy-netværk (Adler-Nissen, 2009b, s. 34; Lavenex & Schimmelfennig, 2009, s.
798)31. Under teorier som multi-level governance og global governance findes en lang række
netværksteorier32. En af de netværksteorier vi trækker på i vores analyse er teorien om vidensfællesskaber
(også kaldet epistemiske fællesskaber)33. Teorien er god til at vise den centrale rolle viden spiller i
konstruktionen af international politik og EU-politik. Herunder hvordan fællesskaber bestående af
eksperter eller embedsmænd får indflydelse i kraft af den viden de har (Cross, 2013, s. 137).
Som Michael N. Barnett og Martha Finnemore påpeger er neorealisme og NLI hver for sig døde inden for studiet af
internationale organisationer, fordi de ikke kan forklare samarbejde i internationale organisationer (Barnett & Finnemore, 1999, s.
700).
29 Andrew Moravcsik er grundlægger og vigtigste repræsentant for teorien om liberal intergovernmentalisme (Moravcsik, 1993),
som bygger videre på Robert Putnams teori om two-level games, en metafor for interaktionen mellem nationalt og internationalt
niveau (Putnam, 1988, s. 433f).
30 Således kunne denne teori også placeres i vores første afsnit om stater og suverænitet. Vi har dog taget den med her, fordi den
trods alt fokuserer på EU-integration og forsøger at forklare denne.
31 Sandra Lavenex og Frank Schimmelfennig bidrager i artiklen EU rules beyond EU borders: theorizing external governance in European
politics med et godt eksempel på multi-level governance anvendt på studiet af EU’s ydre grænsekontrol (Lavenex & Schimmelfennig,
2009).
32 Mai’a K. Davis Cross beskriver i artiklen Rethinking epistemic communities twenty years later forskellene på de mest fremtrædende
netværksteorier (Cross, 2013, s. 139–142).
33 Emanuel Adler og Peter M. Haas er ophavsmænd til begrebet, men vi anvender Cross’ gentænkning af begrebet (Adler & Haas,
1992; Cross, 2013).
28
24
3.2.2 Internationale bureaukratiers autonomi
I afsnittet herover har vi nævnt en række teorier, der dels forsøger at forklare EU-samarbejde, dels
udfordrer det statscentrerede perspektiv ved at anlægge et bredere aktørfokus. I dette afsnit skitserer vi en
række teorier, der zoomer ind på internationale bureaukratier og deres autonomi.
Et grundlæggende bidrag til bureaukrati litteraturen er den tyske økonom og sociolog Max Webers analyse
af den form for rationalitet og magt, som bureaukratier besidder (Barnett & Finnemore, 1999, s. 700f).
Bureaukratier har ifølge Weber magt i form af rationel-legal autoritet (Weber, 1978, s. 217). Vi trækker i
vores analyse i høj grad på Webers indsigter og uddyber dette i vores teorikapitel.
Litteraturen om internationale bureaukratier tilbageviser argumentet om, at EU og EU’s institutioner skulle
være passive agenter kontrolleret af stater (Barnett & Finnemore, 1999, s. 705; Beach, 2004; Ellinas &
Suleiman, 2012). Rationel institutionalisme bygger på en antagelse om rational choice, dvs. at aktører er
styrede af instrumentel rationalitet og effektivitetshensyn, hvorimod sociologisk institutionalisme ser på
socialisering af normer og usynlige magtstrukturer (Barnett & Finnemore, 1999, s. 703–704). Et eksempel
på en rationel tilgang er Principal-agent teorien, ifølge hvilken internationale organisationer ses som
”agenter” og stater som ”principaler”. Teorien fokuserer på, hvordan principalen kan konstruere forskellige
mekanismer for at sikre, at agenten udfører sit job i overensstemmelse med principalens ønsker frem for at
forfølge egne interesser. Problemet med Principal-agent teorien er, at den har en a priori antagelse om, hvad
internationale organisationer vil (Barnett & Finnemore, 1999, s. 705)34. Vi deler ikke disse rationelle teoriers
antagelser om, at det er muligt a priori at definere EU-bureaukratiets interesser, og vi placerer os således
tættere på sociologisk institutionalisme.
I modsætning til de rationelle tilgange ser sociologiske tilgange på socialisering i institutioner, og hvilken
betydning dette har for præferencedannelse (Ellinas & Suleiman, 2012; Georgakakis & De Lassale, 2008;
Georgakakis, 2008; Mérand, 2011). Sociologisk institutionalisme peger på, at organisationer har en rolle, der
rækker ud over at hjælpe stater med at overkomme samarbejdsproblemer. Internationale organisationer er
også med til at skabe aktører, uddelegere ansvar og autoritet og definere arbejdsopgavers mening og
normative værdi. Selv når internationale organisationer mangler ressourcer, udøver de magt i kraft af, at de
konstituerer og konstruerer den sociale verden (Barnett & Finnemore, 1999, s. 700). Vi mener, at
sociologisk institutionalisme bidrager med vigtige indsigter i forhold til aktørers socialisering af regler og
normer og produktionen af social viden. Vi trækker således på indsigter fra sociologisk institutionalisme i
Et andet eksempel på en rationel tilgang er William Niskanens budgetmaksimeringsmodel inden for public choice-teori, der
antager, at bureaukrater handler rationelt og forsøger at maksimere deres egennytte (Niskanen, 1974). Teorien har ligheder med
teorien om bureaucratic politics (Allison, 1969). Ifølge denne teori træffes beslutninger ikke på baggrund af en rationel
beslutningsproces men på baggrund af kampe mellem bureaukratier om at foreslå løsninger på problemer, som involverer, at deres
budget maksimeres (turf wars) (Barnett & Finnemore, 1999, s. 717).
34
25
3. Litteraturgennemgang
vores analyse. Derudover inddrager vi i vores analyse sociologiske studier af EU-embedsmænd og eliteteori
(Adler-Nissen, 2008; Cross, 2013; Egeberg, 1999; Georgakakis, 2008; Lewis, 2005).
3.3 Kritiske studier af EU’s ydre grænsekontrol
Den kritiske litteratur om EU’s ydre grænsekontrol dækker over forskellige teoretiske tilgange. Forskere
inden for antropologi (De Genova & Peutz, 2010; Feldman, 2013; Khosravi, 2010), geopolitiske
grænsestudier (Parker & Vaughan-Williams, 2012; Vaughan-Williams, 2009) og politisk teori (LembergPedersen, 2012) har taget problematikkerne i EU’s ydre grænsekontrol op. Fælles for studierne er, at de
forholder sig kritisk til den måde, EU driver grænsekontrol på. Især studier inden for international ret og
sikkerhedsliggørelsesstudier er dominerende.
3.3.1 Grænsekontrollen i et menneskeretligt perspektiv
Mange forskere i international ret og EU-ret har analyseret EU’s ydre grænsekontrol, fordi de ser
grænsekontrollen som et område, hvor stater prøver at afskrive sig ansvaret for migranter og flygtninge i
strid med international ret (Baldaccini, 2010; Gammeltoft-Hansen, 2011; Guild & Bigo, 2010; Guild, 2006;
Marin, 2014; Papastavridis, 2010; Spijkerboer, 2007). I analysen inddrager vi også lovgivning på området,
men undersøger samtidig de processer og relationer, der ligger bag lovgivningen.
3.3.2 Sikkerhedsperspektivets dominans
De kritiske studier af EU’s ydre grænsekontrol er domineret af sikkerhedsliggørelsesteori, der bygger på en
antagelse om, at trusler konstrueres gennem diskurser og praksisser (Buzan, Wæver, & Wilde, 1998, s.
24ff)35. Denne del af litteraturen argumenterer for, at EU’s ydre grænsekontrol i stigende grad er blevet
sikkerhedsliggjort (Léonard, 2010, s. 231) Hovedargumentet er, at migranter gennem diskurser og
sikkerhedspraksisser er blevet koblet til diskurser om terrorisme og kriminalitet (Bigo & Tsoukala, 2008;
Bigo, 2002; Guild, 2003, 2009; Huysmans, 2000, 2006). Især nyere akademiske artikler om Frontex benytter
sig af sikkerhedsliggørelsesteori (Léonard, 2010, 2012; Neal, 2009). Flere forskere har fokuseret på, hvordan
det har haft konsekvenser for karakteren af EU’ ydre grænsekontrol, at medlemsstaterne og nationale
embedsmænd har haft en interesse i at linke grænsekontrollen til sikkerhed (Boswell, 2003; Guiraudon,
2003; Munster, 2009)36.
Sikkerhedsliggørelsesteorien kan inddeles i to skoler; dem der ser på sikkerhedsdiskurser (Københavnerskolen), og dem, der ser
på sikkerhedspraksisser (Pariser-skolen) (Léonard, 2010a, s. 235f). 04/06/14 11:33
36 Rens Van Munster beskriver, hvordan mellemstatslige arbejdsgrupper med sikkerhedsorienteret dagsorden har haft stor
betydning for retningen af den ydre grænsekontrol lige siden Schengen-samarbejdets start (Munster, 2009, s. 24f).
35
26
Sikkerhedsliggørelseslitteraturen har i høj grad bidraget til billedet af EU som et Fort Europa (Favell &
Hansen, 2002, s. 594). Sikkerhedsperspektivet har bidraget med relevant indsigt i forhold til den måde,
grænsekontrollen er udformet på. Især har de studier, som ser på sikkerhedspraksisser frem for
sikkerhedsdiskurser bidraget med relevant indsigt i forhold til nødvendigheden af at se på daglige praksisser.
Ved at undersøge praksisser frem for diskurser bliver det muligt at undersøge alt det ”usynlige” og
uartikulerede, som diskursteorien ikke får øje på (Bigo, 2013, s. 118; Leander, 2006, s. 5).
3.4 Sammenfatning og argumentation for valg af praksistilgang
Ovenfor har vi givet et overblik over den omfattende litteratur, der relaterer sig direkte eller indirekte til
studiet af EU’s ydre grænsekontrol. Figur 3.4 nedenfor opsummer de forskellige perspektiver. Udover at
føre til et argument om, at praksistilgangen kan belyse et blindt punkt i forhold til EU’s ydre grænsekontrol,
har litteraturgennemgangen det formål at klarlægge, hvor dette speciale placerer sig i det videnskabelige felt.
Dette speciale bryder med ortodoksien i den konventionelle IP-litteratur og EU-litteratur ved at undersøge,
hvordan den ydre grænsekontrol formes gennem embedsmændenes daglige aktiviteter. Praksistilgangen
ligger således tæt på socialkonstruktivismen, som kan placeres mellem ”rationalismen” på den ene side (fx
neorealismen og NLI) og ”reflektivismen” på den anden side (fx poststrukturalismen) (Kauppi, 2003, s.
777)37.
En Bourdieu-inspireret tilgang til studiet af EU er marginal i forhold til konventionelle tilgange. Den
udfordrer institutionelle tilgange, som enten er statscentrerede eller udelukkende fokuserer på bestemte
EU-institutioner (Swartz, 2013, s. 11). Ved at anvende en Bourdieu-inspireret tilgang bidrager vi således
med nye perspektiver på grænsekontrollen og på studiet af EU. Dette åbner også op for at se på, hvordan
den daglige forvaltning af politikkerne og daglige forhandlinger i EU er med til at forme grænsekontrollen
frem for udelukkende at se på formelle forhandlinger og beslutningsprocedurer, som mange andre forskere
gør (Adler-Nissen, 2009b, s. 28).
Vores fokus på daglige praksisser betyder også, at vores blik på suverænitet adskiller sig fra den
konventionelle, westfalske opfattelse af suverænitet, som er udgangspunktet for teorier om neorealisme og
neoliberal institutionalisme. I et praksisperspektiv skal suverænitet forstås som noget, der udøves gennem
daglige praksisser. Vores suverænitetsforståelse lægger sig således op ad Rebecca Adler-Nissen og Noel
Parkers forståelse af suverænitetsbegrebet. Ifølge dem er det nødvendigt at adskille staters territoriale
afgrænsning fra deres funktion. Dette leder dem fra ”the concept of the border to the notion of bordering
Praksistilgangen har således mange fællestræk med International Politik-versionen af socialkonstruktivisme (Adler-Nissen, 2008,
s. 668).
37
27
3. Litteraturgennemgang
practice (…) a sociological line of inquiry which might emphasise attention to the everyday” (Parker &
Adler-Nissen, 2012, s. 728f). For at forstå suverænitet er det altså nødvendigt at se på, hvordan suverænitet
opretholdes i hverdagen.
Af de teorier og teoretikere, som vi har nævnt i litteraturgennemgangen, placerer vi os tæt på sociologisk
institutionalisme. Vi afviser ingen af teoriens antagelser men nuancerer teorien ved blandt andet at anvende
habitus-begrebet som gør, at det enkelte individ får større betydning (Adler-Nissen, 2009b, s. 95). Samtidig
trækker vi på Didier Bigo og Virginie Guiraudon, begge forskere i politisk sociologi, fordi de ligesom os
anvender en praksisorienteret tilgang til studiet af de embedsmænd, der arbejder med EU’s ydre
grænsekontrol (Bigo, 2005; Guiraudon, 2003). Dog fokuserer Guiraudon på de nationale embedsmænd,
hvor vi også undersøger den rolle, som embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet spiller. Vi
komplementerer således Guiraudons analyse ved at pege på den rolle, som embedsmændene i
Kommissionen og Rådssekretariatet har. I modsætning til Bigo og Guiraudon forsøger vi dog i højere grad
at forstå embedsmændene på deres egne præmisser. Dette gør vi ved ikke som udgangspunkt at anlægge et
sikkerhedsperspektiv i et forsøg på at åbne op for en forståelse af embedsmændene og de logikker, de
arbejder ud fra.
Figur 3.4 Sammenfatning på litteraturgennemgangen
Teori
Fokus
EU’s ydre grænsekontrol
Neorealisme
Stater
Resultat af staters interesser
Neofunktionalisme
Institutioner og internationale
Resultat af spill-over
Rationel institutionalisme
bureaukratier
Neoliberal
institutionalisme
Liberal
intergovernmentalisme
Suverænitetsspil
Sociologisk
Resultat af institutioners
institutionalisme
forsøg på at maksimere
egen nytte
Resultat af institutioners
socialisering af normer og
vidensproduktion
Studier
i
EU-ret
og
Lovgivning
Udtryk for manglende
28
international ret
overholdelse af
menneskerettigheder
Sikkerhedsliggørelse
Diskurser og praksisser
Udtryk for
sikkerhedsliggørelse af
migration
Praksisteori
Praksisser
Resultat af individers
socialisering af normer og
vidensproduktion
29
4. En praksistilgang til studiet af EU’s ydre grænsekontrol
4. EN PRAKSISTILGANG TIL STUDIET AF EU’s YDRE
GRÆNSEKONTROL
Dette kapitel udfolder specialets praksisteoretiske tilgang og argumenterer for valget af den franske sociolog
og antropolog Pierre Bourdieu (1930-2002) som udgangspunktet for vores teoretiske tilgang Som det
fremgår af litteraturgennemgangen, mangler der en mere nuanceret forståelse af, hvordan EU’s bureaukrati
påvirker grænsekontrollen. Specialet tager derfor udgangspunkt i en politisk sociologisk tilgang, nærmere
bestemt Bourdieus praksistilgang og anvender centrale begreber fra denne. Vi anvender ikke Bourdieus
teori stringent men henter også inspiration fra andre forskere inden for politisk sociologi og praksisteori. Vi
har valgt at tage udgangspunkt i Bourdieu, da dennes begreber om felt, habitus og praksis er særligt velegnede
til at forstå de logikker, der gør sig gældende i EU’s bureaukrati, og som er med til at forme
grænsekontrollen.
Først beskriver vi det fokus på praksisser, der er opstået i internationale studier inden for de seneste år
(4.1). Derefter introducerer vi Bourdieus teori som et forsøg på at bygge bro mellem aktør og struktur (4.2).
Dette leder videre til en redegørelse for de tre teoretiske begreber, felt, habitus og praksis, som vi anvender
i specialet (4.3). Til sidst i kapitlet redegør vi for praksistilgangens magtforståelse (4.4) og samler op på
kapitlet (4.5).
4.1 Et nyt fokus på praksisser i international politik
Studiet af international politik har for nylig oplevet et practice turn, der betød en drejning væk fra
diskursteoretiske tilgange over imod mere praksisorienterede tilgange (Adler & Pouliot, 2011, s. 3; Adler,
2013, s. xv)38. Helt konkret undersøger tilgangen faktiske sociale praksisser i højere grad end diskurser og
tekst (Leander, 2008, s. 14). Praksistilgangen kritiserer diskursteorien for det, der kan kaldes ”armchair
analysis”, hvor forskeren i stedet for at indsamle data i felten udelukkende ser på tekst:
This concern stems from an impatience with what could, perhaps unkindly, be called ‘armchair analysis’; by
which I mean text-based analyses of global politics that are not complemented by different kinds of
contextual data from the field, data that may illuminate how foreign policy and global politics are
experienced as lived practices (Neumann, 2002, s. 628).
En af praksistilgangens hovedformål er at undersøge, hvordan usynlige magtstrukturer reproduceres
gennem daglige praksisser (Leander, 2008, s. 14). Disse usynlige magtstrukturer har form af de ubestridte
38
Se også (Schatzki, Knorr Cetina, & Savigny, 2006).
30
(taken for granted) og ofte ubevidste antagelser, vi gør os om virkeligheden. Problemet med diskursteoretiske
tilgange er, at mange af disse ubestridte og ubevidste antagelser ikke kan indfanges på baggrund af tekst
eller diskurser, fordi praksisser netop ikke er eksplicit artikulerede (Leander, 2006, s. 5). Diskursteorier
overser således også ofte personer, der ikke får taletid, men som gennem deres daglige arbejde i lige så høj
grad er med til at reproducere den sociale virkelighed, som fx embedsmænd (Bigo, 2013, s. 118).
Ved at anvende praksisteori tilslutter vi os således en voksende gruppe forskere, der inden for de seneste få
år er begyndt at anvende en Bourdieu-inspireret praksistilgang i studiet af international politik Dog er der
endnu meget få, der har anvendt praksistilgangen inden for studiet af EU (Adler-Nissen, 2009b, s. 79).
Herunder kan nævnes (Adler-Nissen, 2008; Bigo, 2013; Favell, 2007; Georgakakis, 2011; Guiraudon, 2003;
Kauppi, 2003; Mérand, 2011; Mudge & Vauchez, 2012)39.
Vores valg af en Bourdieu-inspireret praksistilgang afspejler en interesse for det empiriske fænomen og et
ønske om at undersøge, hvordan EU’s ydre grænsekontrol bliver formet af embedsmændenes daglige
arbejde. Et af praksistilgangens bidrag er at fremhæve, hvordan international politik skabes af ”almindelige”
mennesker gennem deres daglige praksisser: ”Bourdieu allows us to explore how people create international
relations in their daily activities” (Adler-Nissen, 2013, s. 1). Ved at anvende en Bourdieu-inspireret tilgang
vender vi os væk fra de ofte abstrakte og simplificerede gengivelser af international politik, som
kendetegner mange både positivistiske og post-positivistiske tilgange inden for international politik (AdlerNissen, 2013, s. 1). Hermed bidrager vi til at belyse hidtil underteoretiserede aspekter af EU’s ydre
grænsekontrol.
Der eksisterer ikke én praksisteori men en mangfoldighed af teorier, der fokuserer på praksisser (Adler &
Pouliot, 2011, s. 4)40. Fælles for praksisteorierne er en forståelse af den sociale verden som værende skabt
gennem og genstand for konstant produktion og reproduktion gennem praksisser (Nicolini, 2013, s. 6).
Som Niilo Kauppi beskriver i nedenstående citat, er en praksistilgang til studiet af EU relevant i forhold til
at indfange EU’s ”menneskelige dimension”, som er fraværende i de fleste analyser af EU-samarbejdet:
What is missing from our understanding of the EU is a human dimension. A sociological account makes
clear what should be self-evident: the EU does not do anything by itself; it is people as everyday political
agents who make the EU happen (Kauppi, 2011, s. 150).
En del af disse forskere går under navnet Strasbourg-skolen pga. tilknytningen til Center for European Political Sociology (CEPS) i
Strasbourg, Frankrig. Det er særligt inden for det franske akademiske felt, at praksistilgangen og anvendelsen af Bourdieus begreber
i studiet af EU er voksende (Kauppi, 2011, s. 160ff).
40 Adler og Pouliot påpeger, at der ikke er noget paradigme-specifikt over studiet af praksisser og hævder, at de fleste eksisterende
teoretiske tilgange er indirekte involveret i studiet af praksisser (Adler & Pouliot, 2011, s. 4).
39
31
4. En praksistilgang til studiet af EU’s ydre grænsekontrol
Ved at undersøge EU’s ydre grænsekontrol gennem embedsmandspraksisser er det muligt at bidrage med
en mere nuanceret forståelse af, hvordan grænsekontrollen (re)produceres på daglig basis. Denne forståelse
af grænsekontrollen udspringer af praksistilgangens socialkonstruktivistiske udgangspunkt, som beskrives
herunder.
4.2 Brobygning mellem aktør og struktur
Bourdieu tager udgangspunkt i en relationel ontologi og tilhører således den gruppe teorier, der kan kaldes
”relationelle” (Emirbayer, 1997, s. 292). Disse adskiller sig fra de fleste konventionelle politologiske teorier
ved at afvise at gøre sig antagelser på forhånd om de fænomener, de studerer (Emirbayer, 1997, s. 281). I
stedet for at gøre sig antagelser om individers og aktørers ”substans”, ser en Bourdieu-inspireret tilgang på
relationer. Bourdieu omtaler selv sin videnskabsfilosofi som ”relationel, i den forstand, at den anser
relationerne for at være det grundlæggende” (Bourdieu, 1997, s. 11).
Den relationelle ontologi afspejler en opfattelse af den sociale verden som værende socialt konstrueret
(Adler-Nissen, 2009b, s. 82). Konstruktionen af den sociale verden ses som en vedvarende, dynamisk
proces, hvor ”virkeligheden” (re)produceres gennem aktørers handlen på baggrund af deres fortolkninger
og viden om ”virkeligheden” (Adler-Nissen, 2009b, s. 83). Bourdieus tilgang ligger således tæt på
socialkonstruktivismen (Kauppi, 2003, s. 777). Til forskel fra socialkonstruktivismen, som ofte prioriterer
struktur over aktør, forsøger Bourdieu at prioritere aktør og struktur lige højt (Kauppi, 2003, s. 777).
Bourdieu beskriver selv sin position som ”strukturalistisk konstruktivisme” eller ”konstruktivistisk
strukturalisme” for at understrege dialektikken mellem struktur og aktør i sin tilgang (Bourdieu, 1989b, s.
14). Han forsøger således at overkomme aktør-struktur problematikken. Dette gør han ved at argumentere
for, at der er et gensidigt konstituerende forhold mellem struktur og aktør (Mérand & Pouliot, 2013, s.
29)41.
For at indfange det gensidigt konstituerende forhold mellem struktur og aktør anvender Bourdieu
begreberne felt og habitus. Begrebet felt indfanger struktur-delen, dvs. den objektive del af aktør-struktur
dikotomien. Feltet kan beskrives som et relativt autonomt mikrokosmos med egne specifikke regler og
logikker (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 85). Habitus dækker derimod aktør-delen, dvs. den subjektive del.
Habitus skal forstås som de individuelle og kollektive erfaringer, der indlejres i individet, og som fungerer
som et sæt af guidelines og dispositioner, der dikterer praksisser dvs. social handlen. Praksisser er således
resultatet af mødet mellem habitus (aktør) og felt (struktur) (Mérand & Pouliot, 2013, s. 29f). Se figur
herunder:
Bourdieus teori kritiseres ofte for at være for strukturalistisk på trods af intentionerne om at bygge bro mellem struktur og aktør
(Järvinen, 2004, s. 360f). Denne kritik vender vi tilbage til i vores diskussionskapitel
41
32
Figur 4.2 De tre tænkeredskaber
felt
+
habitus
=
praksisser
Som det fremgår af figuren udspringer praksisser af mødet mellem felt og habitus. Forstået på denne måde
rummer praksis-begrebet både det subjektive og det objektive, habitus og felt, og praksisbegrebet er således
med til at løse aktør-struktur dilemmaet (Adler, 2013, s. xv). Samtidig virker praksisser tilbage på både felt
og habitus. De tre begreber er således forbundne og påvirker hinanden gensidigt (Leander, 2008, s. 19). At
tænke handlen som praksisser er en måde at understrege på, hvordan handlen er formet af intersubjektivt
produceret mening (Leander, 2006, s. 8). Vi er således interesserede i at afdække embedsmændenes
praksisser for at forstå de specifikke logikker, som gælder på det felt, som embedsmændene er en del. Vi
uddyber begreberne felt, habitus og praksis og relationen imellem dem nedenfor.
4.3 Tre centrale ”tænkeredskaber”: Felt, habitus og praksis
Bourdieu har ikke en samlet teori men derimod et begrebsapparat, der er beregnet til en empirisk tilgang
(Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 83; Leander, 2008, s. 12). Bourdieu er kendt for sit forsøg på at gøre op
med ”skolastisk teori” dvs. teori for teoriens skyld. Han var således interesseret i at udvikle teorier og
koncepter, der var brugbare i forhold til at forstå konkrete emner og problemer. Dette er hovedårsagen til
hans afvisning af at fiksere sine begreber (Leander, 2011, s. 308).
Begreberne skal forstås som ”tænkeredskaber” og ”åbne begreber”, der fordrer en empiridrevet tilgang
(Leander, 2011, s. 308)42. De er alle relationelle og dynamiske dvs. på samme tid strukturerede og
strukturerende. Vi bruger i opgaven de dele af Bourdieus begrebsapparat, der omhandler felt, habitus og
praksis. Vi er ikke de første til at udvælge netop disse tre begreber fra Bourdieus teoriapparat i studiet af
Som Bourdieu og Wacquant skriver: ”the use of open concepts is a way of rejecting positivism – but this is a ready-made phrase.
It is, to be more precise, a permanent reminder that concepts have no definition other than systemic ones, and are designed to be
put to work empirically in a systematic fashion” (Bourdieu & Wacquant, 1992, s. 95f).
42
33
4. En praksistilgang til studiet af EU’s ydre grænsekontrol
den sociale verden43. Vi anvender disse tre begreber, fordi vi er interesserede i at undersøge hvilke logikker,
embedsmændenes praksisser er udtryk for44. Ifølge praksisteorien er det nødvendigt at forstå felt og habitus
for at forstå praksissernes natur (og omvendt). Vi redegør herunder for begreberne, og hvordan vi set dem
afspejle sig i vores empiri.
4.3.1 Grænsekontrollen som et bureaukratisk sub-felt
For at forstå hvordan EU’s embedsmænd påvirker EU’s ydre grænsekontrol gennem daglige praksisser, er
det nødvendigt at forstå, hvilket felt embedsmændene er en del af. Feltet skal forstås som ”et netværk eller
en konfiguration af objektive relationer mellem forskellige positioner” (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 84).
Den sociale verden består af en række relativt autonome mikrokosmoser eller felter, der hver især har deres
specifikke regelsæt, værdier, interesser og logikker (Järvinen, 2004, s. 355; Leander, 2008, s. 15). Således er
de regler og logikker, der strukturerer det ”akademiske felt” forskellige fra de regler og logikker, der
strukturerer det ”økonomiske felt” (Järvinen, 2004, s. 355). Felter er ikke statiske men bliver konstant
(re)produceret gennem praksisser. Felter er således ikke bare ”fields of positions” men også ”fields of
struggle” og således (potentielt set) under konstant forandring (Leander, 2011, s. 298).
I analysen viser vi, at embedsmændene agerer inden for et ”bureaukratisk grænsekontrolfelt” i EU. EU kan
forstås som et transnationalt politisk felt (Swartz, 2013, s. 11). Det, at feltet er transnationalt, betyder, at det
ikke længere er nationalstaten, som udgør det strukturerende og dominerende felt. Ved at analysere de
logikker og praksisser der findes på et transnationalt felt som EU’s bureaukrati, peger vi på, at selv de
nationale embedsmænds positioner formes efter det transnationale felt (Adler-Nissen, 2009b, s. 89).
EU som politisk felt udgøres af en mangfoldighed af mindre, relativt autonome felter såsom nationale
politiske felter (fx det franske politiske felt, det finske politiske felt etc.), institutionelle felter såsom
Kommissionen og Parlamentet og specialiserede policy-sektorer (fx forsvar, transport og socialpolitik)
(Kauppi, 2011, s. 154). Hvert felt udgøres af individer, grupper, institutioner, procedurer, lokalt forankret
viden og politikker (Kauppi, 2011, s. 154). Vi argumenterer for, at man tillige kan identificere et
bureaukratisk felt i EU, som udgøres af de embedsmænd, der arbejder i Kommissionen og Rådet, herunder
de nationale embedsmænd i Rådet. Didier Georgakakis identificerer ligeledes, hvad han kalder et ”field of
Anna Leander taler ligefrem om en ”FIHP approach” som forkortelse for ”Field, Habitus and Practices”. Ifølge Leander kan
”FIHP-tilgangen” nærmest betragtes som en selvstændig disciplin inden for Bourdieu-inspireret forskning (Leander, 2006, s. 2).
44 Bourdieu opererer desuden med begrebet kapital, der kan forstås som ”sociale ressourcer” (fx økonomisk kapital, kulturel kapital
mv.), og som knytter sig til interne magtkampe på feltet (Kauppi, 2003, s. 778). Vi havde som udgangspunkt begrebet med i vores
undersøgelse men har valgt at udelade det i vores analyse, da det viste sig ikke at være så relevant for vores empiri. Vi kommer ind
på dette i vores metodekapitel.
43
34
Eurocracy”, som ifølge ham svarer til et bureaukratisk center i EU (Georgakakis, 2011, s. 332)45.
Bureaukratiet kan forstås som et slags meta-felt:
Indeed, some fields are particularly central (these are sometimes referred to as meta-fields) because they
continuously shape other fields. Hence, meta-fields such as the field of politics or the field of education
shape other fields all the time (Leander, 2006, s. 7)46.
I afsnittet om bureaukratisk magt nedenfor, kommer vi nærmere ind på de logikker og den form for magt,
som kendetegner bureaukratiet. I analysen viser vi, at der eksisterer nogle særlige bureaukratiske logikker,
som er fælles for embedsmændene. Disse bureaukratiske logikker er med til at forme grænsekontrollen.
Grænsekontrollen påvirkes således af feltets bureaukratiske logikker, men feltet påvirkes ligeledes af
grænsekontrollens særlige natur og problemstillinger, som adskiller feltet fra andre politikområder. De
logikker, der gør sig gældende på grænsekontrollen som bureaukratisk sub-felt er anderledes end de
logikker, der gør sig gældende på fx transportområdet som et bureaukratisk sub-felt. På samme måde som
om os knytter Guiraudon sit felt til et politikområde, nemlig EU’s immigrationspolitik (Guiraudon, 2003).
Vi mener at kunne identificere et bureaukratisk grænsekontrolfelt ud fra en argumentation om, at
grænsekontrollen virker tilbage på feltets bureaukratiske logikker. Embedsmændene knytter nogle særlige
fortællinger til det at arbejde med grænsekontrollen, som ifølge dem distancerer området fra andre
politikområder. Ifølge embedsmændene adskiller arbejdet med grænsekontrollen sig, fordi der er
menneskeskæbner bag, hvilket gør det anderledes end at arbejde med fx økonomi og handel (Embedsmand
5, KOM, s. 3, Embedsmand, UM, s. 5).
Ved at anvende felt-begrebet i vores analyse bliver det muligt at undersøge et genstandsfelt, som går på
tværs af EU’s institutioner, nemlig et bureaukratisk grænsekontrolfelt (Mérand, 2011, s. 179). Feltet skal
kortlægges empirisk og har således den fordel ikke på forhånd at antage formelt definerede opdelinger som
fx nationale og institutionelle skel (Leander, 2011, s. 296).
4.3.1.1 Feltets doxa
Der findes forskellige forståelser af et felts grænser, og der findes ingen sikker vej til at afgrænse et felt
(Leander, 2006, s. 14). Et felt er desuden aldrig lukket om sig selv, hvilket gør det næsten umuligt at afgøre
præcis, hvor et felt starter, og hvor det slutter (Bigo, 2013, s. 126). I vores forståelse af feltet har vi lagt vægt
på, at ethvert felt har sine egne specifikke logikker (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 85; Hammerslev, 2009,
s. 84). Vi er således interesserede i at afdække de logikker, der er gældende på det bureaukratiske
I modsætning til Georgakakis inkluderer vi ikke Parlamentet på grænsefeltet. Til gengæld inkluderer vi, ligesom Georgakakis,
Kommissionens Kabinet. Vi kommer nærmere ind på denne afgrænsning i metodekapitlet samt i vores diskussion.
46 Bourdieu argumenterede ligeledes for eksistensen af et ’bureaukratisk felt’ (Bourdieu, 1997, s. 97ff).
45
35
4. En praksistilgang til studiet af EU’s ydre grænsekontrol
grænsekontrolfelt. Ethvert felt har sin egen specifikke logik, kaldet doxa i Bourdieus terminologi (Järvinen,
2004, s. 356). Doxa er de værdier og normer, der gælder på feltet, og som udgør en slags common senseforestillinger om ret og uret, normalt og unormalt, kvalificering og diskvalificering (Järvinen, 2004, s. 356).
4.3.1.2 Ydre påvirkninger af grænsekontrollen
På et ontologisk plan afviser konstruktivismen ikke eksistensen af en fysisk verden, men det der tæller som
socialt meningsfulde begivenheder, er altid resultatet af fortolkninger af hændelser ”ude i verden” (AdlerNissen, 2009b, s. 83). Et felt påvirkes ikke udelukkende af hændelser internt på feltet, men også af
hændelser på andre felter:
Developments in one field may reshape other field logics. Technological innovations, financial crises, a
war, the introduction of new public management or an educational reform are bound to impact fields
far beyond those where they originate (Leander, 2011, s. 298).
Der er mange faktorer, der påvirker grænsekontrolfeltet; migrationsstrømme, indenrigspolitik, økonomisk
krise etc. Det, der er centralt i vores forståelse af grænsekontrollen, er embedsmændenes fortolkninger af
disse forskellige faktorer og hændelser, som embedsmændene gør sig og handler efter.
Fortolkninger af hændelser ude i verden kan være med til at skabe forandring på feltet. Et eksempel er
terrorangrebet 11. september 2001, som i høj grad har påvirket udviklingen af EU’s ydre grænsekontrol
(Embedsmand 2, KOM, s. 8). Ligeledes beskriver Guiraudon, hvordan økonomisk krise i 1980’erne bidrog
til sikkerhedsliggørelsen af migration, eftersom krisen demobiliserede de forretningsinteresser, som
traditionelt lobbyer for åbenhed. Den økonomiske krise bidrog til, at migration i højere grad blev set som
en trussel end som en del af et arbejdsmarked (Guiraudon, 2003, s. 268f). Vi kommer i analysen nærmere
ind på, hvad embedsmændene mener, der er vigtigt i forhold til at forstå grænsekontrollen, som den ser ud i
dag.
4.3.2 Embedsmændenes habitus
Bourdieu gør det igennem begrebet habitus muligt at få øje på individet. Dette står i modsætning til mange
andre tilgange inden for international politik (hvad enten de er neorealistiske eller diskursive), hvor
individer ofte forsvinder, fordi strukturer eller diskurser er det eneste, der fokuseres på (Leander, 2011, s.
298). Det er praksistilgangens begreb om habitus, der gør det muligt at få øje på mennesket i analysen. Som
beskrevet i litteraturgennemgangen er habitus-begrebet således med til at adskille praksistilgangen fra
sociologisk institutionalisme.
36
Som nævnt ovenfor er habitus de individuelle og kollektive erfaringer, der indlejres i individet, og som
fungerer som et sæt af guidelines og dispositioner, der dikterer praksisser. Habitus er således den ”bagage”
ethvert individ har med sig, og som har betydning for, hvordan individer aflæser verdenen og reagerer på
den på forskellige måder. Habitus er resultatet af en vedvarende socialisering (Mérand, 2011, s. 180). Dvs.
både af individets historie og tidligere erfaringer men også af individets nuværende position:
An official’s worldview, for example, may be informed by his past trajectory (for example, as a former
trade unionist in Portugal) but also by his current position (as an incumbent chef de cabinet for the
Transport Commissioner in Brussels) (Mérand, 2011, s. 180).
Habitus er et produkt af socialisering og er således knyttet til det eller de felter, som individet er en del af.
Habitus reflekterer således de fælles værdier og diskurser, som findes på et felt, og som tages for givet (dvs.
feltets doxa) (Leander, 2006, s. 8).
Individet er ikke determineret af sin habitus men er inklineret til en bestemt handlen inden for den position,
individet har på det felt, det befinder sig i (Mérand & Pouliot, 2013, s. 29). Habitus-begrebet er velegnet til
at forstå, hvordan de socialiseringsprocesser, der foregår blandt embedsmændene i Bruxelles, har betydning
for, hvordan embedsmændene er inklineret til at handle.
Habitus bestemmer, hvordan embedsmændene forstår deres egen rolle og er med til at diktere praksisser,
som for embedsmændene virker naturlige og logiske i den sammenhæng, de befinder sig i. De tre grupper
embedsmænd har i høj grad samme uddannelsesmæssige baggrund som jurister (se bilag 2). Men da der er
tale om et transnationalt felt, hvor embedsmændene bevæger sig mellem mange forskellige kontekster,
peger Anna Leander på, at det kan være svært at tale om en decideret fælles habitus (Mérand, 2011, s. 179).
Som vi viser i analysen har det dog stor betydning, at embedsmændene i høj grad har samme
uddannelsesmæssige baggrund som jurister. Bourdieu selv var meget optaget af eliters uddannelser og
uddannelsens betydning for reproduktion af samfundets magtstrukturer, hvilket især kommer til udtryk i
hovedværket La Noblesse d’État (Statsadelen) (Bourdieu, 1989a). Vi kommer nærmere ind på spørgsmålet
om magtens reproduktion i afsnittet om bureaukratisk magt.
4.3.3 Embedsmændenes praksisser
Det tredje ”tænkeredskab” er praksis (Leander, 2006, s. 8). Bourdieu formulerede aldrig selv en definition af
praksisser. Dog står det klart på baggrund af hans værker, at han havde en bred forståelse af
praksisbegrebet (Nicolini, 2013, s. 53). Vi anvender i specialet Emanuel Adler og Vincent Pouliots
definition af praksisser: ”practices are socially meaningful patterns of action which, in being performed
more or less competently, simultaneously embody, act out, and possibly reify background knowledge and
37
4. En praksistilgang til studiet af EU’s ydre grænsekontrol
discourse in and on the material world” (Adler & Pouliot, 2011, s. 6). Der lægges altså vægt på praksissernes
kollektive mening og rutiniserede karakter. Adler og Pouliot skelner mellem adfærd, handling og praksisser.
Adler og Pouliot giver et eksempel:
Running in the streets aimlessly is mere behavior, running after a thief is an action endowed with
meaning. Practices, however, are patterned actions that are embedded in particular organized contexts
and, as such, are articulated into specific types of action and are socially developed through learning and
training (Adler & Pouliot, 2011, s. 6).
Arbejdsgruppemøder i Rådet er således en praksis, fordi møderne er socialt strukturerede, og fordi de
gentages. Praksisser skal forstås som de daglige rutiner embedsmændene opretholder, det at de går til
møder, udformer lovgivning, skriver rapporter etc. Det vil sige, at praksisser er form (embedsmændenes
rutiner, regler og procedurer mv.) i modsætning til indhold (grænsekontrolpolitikkerne). Praksistilgangen er
derfor oplagt i forhold til at svare på vores problemformulering. Som vores problemformulering antyder,
har vi en formodning om, at bureaukratiets form påvirker indholdet af den ydre grænsekontrol. Eftersom
praksisser er en form for handlen adskiller praksisser sig fra præferencer, holdninger og diskurser, som
praksisserne er udtryk for. Således forbinder praksisser den diskursive verden og den materielle verden
(Adler & Pouliot, 2011, s. 7f). Ved at undersøge praksisser får vi øje på, hvordan ideer og diskurser får et
konkret aftryk på verdenen.
4.3.3.1 Praktisk sans
Ovenfor har vi beskrevet praksisser. Men hvad er så praksissernes logik? Hvad er det, embedsmændene
”vil”? Størstedelen af litteraturen om EU hviler på en gensidigt udelukkende opdeling mellem interesser og
ideer, som mere eller mindre svarer til debatten mellem rationalister og konstruktivister (Mérand, 2011, s.
179). Ofte antages det således, at politiske beslutningstagere enten forfølger (økonomiske) interesser, eller at
de forfølger visse ideer. I et praksisperspektiv er denne dikotomi mellem interesser og ideer ikke
meningsfuld. Ideer og interesser er to facetter af den samme praktiske attitude, hvad Bourdieu kalder en
”praktisk logik”. Politiske beslutningstagere har motiver, de har et mål om at ”opnå deres præferencer”,
men indholdet af disse præferencer er i et praksisperspektiv determineret af de værdier og normer, som
individer internaliserer (Mérand, 2011, s. 179). Praksissernes logik er hverken ”instrumentel rationalitet”
eller ”strukturel determinisme” (Mérand & Pouliot, 2013, s. 31). Aktører handler på baggrund af de
dispositioner, de har fået over tid (habitus), som når de mødes med deres socialt definerede positioner
bliver til praksisser (Mérand & Pouliot, 2013, s. 31).
Praksissernes logik udspringer altså ikke fra individets selv men er derimod relationel og kollektiv (Bigo,
2013, s. 124). Praksissernes logik drives af en ”praktisk sans”, som indbefatter relationer til andre individer
38
og til tidligere situationer. Praktisk sans er ”et erhvervet system af handlingsskemaer, præferencer og
principper for, hvordan verden skal anskues og opdeles” (Järvinen, 2004, s. 344). Det er den praktiske sans,
der bevirker, at embedsmændene reagerer spontant rigtigt uden først at behøve at analysere en given
situation og bevidst vælge mellem forskellige handlingsalternativer. Praktisk sans kan således beskrives som
en umiddelbar væren-i-verden, der er hinsides refleksion og logisk kontrol, en form for ”intentionsløs
intentionalitet”, der konstituerer verden som meningsfyldt (Järvinen, 2004, s. 344). Praktisk sans indfanger
en vigtig pointe hos Bourdieu om, at meget af det, vi foretager os, foregår delvist ubevidst.
4.4 Bureaukratisk magt
Praksistilgangens relationelle blik på verdenen betyder, at magt skal forstås relationelt (Guzzini, 2013, s. 80).
Magt skal således ikke findes i ”objektive ressourcer” men i anerkendelsesrelationer (Guzzini, 2013, s. 85). I
denne kobling mellem magt og anerkendelse trækker Bourdieu på den tyske økonom og sociolog Max
Weber (1864-1920). Arven fra Weber er gennemgående i Bourdieus teori i forhold til strukturerende
principper som magt, hierarkisk organisation og legitimitet (Mérand & Pouliot, 2013, s. 25). Hos Weber
henter Bourdieu blandt andet en af sine grundteser om, at alle menneskelige hierarkier i sidste instans er
forankret i en tro på den sociale ordens legitimitet (Järvinen, 2004, s. 358). Weber beskriver blandt andet
den form for legitimitet, som moderne, vestlige bureaukratier beror på. Han viser, hvordan bureaukratisk
magt hviler på en specifik form for legitimitet, nemlig legal legitimitet:
Our modern ’associations’, above all the political ones, are of the type of ‘legal’ authority. That is, the
legitimacy of the power-holder to give commands rests upon rules that are rationally established by
enactment, by agreement, or by imposition. The legitimation for establishing these rules rests, in turn, upon
a rationally enacted or interpreted ‘constitution’. Orders are given in the name of the impersonal norm,
rather than in the name of personal authority; and even the giving of a command constitutes obedience
toward a norm rather than an arbitrary freedom, favor, or privilege (Weber, Gerth, & Mills, 1997, s. 294f).
Legal legitimitet skal forstås som legitimitet beroende på fastsatte love og regler dvs. på upersonlige og
generelle regler (Järvinen, 2004, s. 94). Ifølge Weber er bureaukratiet det reneste eksempel på legal autoritet
(Weber et al., 1997, s. 299). Som vi viser i analysen har dette stor betydning for, hvordan det for
embedsmændene overhovedet er muligt at tænke grænsekontrollen.
Ved at koble magt og legitimitet peger Bourdieu på en form for magtudøvelse, der ikke opfattes som
magtudøvelse, fordi den netop anses som legitim og dermed accepteret (Järvinen, 2004, s. 354). Denne
form for magt kalder Bourdieu for ”symbolsk magt” (Bourdieu & Wacquant, 1992, s. 167). Der er tale om:
”power to produce and to impose the legitimate vision of the world” (Bourdieu, 1989b, s. 20). Der er tale
om, at visse forståelses- og vurderingskategorier anses som så naturlige og selvfølgelige, at der ikke sættes
39
4. En praksistilgang til studiet af EU’s ydre grænsekontrol
spørgsmålstegn ved dem (Swartz, 2013, s. 38). Det er feltets doxa, der udgør disse commen sense-forestillinger.
Det er doxa, der sætter rammerne for, hvad det er muligt at tænke og gøre på feltet, herunder hvad der
anses for legitim viden.
Grunden til, at magten ses som selvfølgelig og naturlig, er, at der er en overensstemmelse mellem individers
kognitive strukturer (habitus) og den sociale verdens (feltets) objektive strukturer (Bourdieu, 1997, s. 127).
Anerkendelsen af, hvad der er legitimt, er altså rodfæstet i den umiddelbare overensstemmelse mellem
individets kropsliggjorte strukturer, der fungerer på et ubevidst plan, og de objektive strukturer (Bourdieu,
1997, s. 127)47. Gennem socialisering tilpasses individers habitus feltets doxa og de værdier og
normsystemer, der dominerer feltet, kommer således til at virke naturlige og selvfølgelige. Som ovenfor
beskrevet bliver de til en slags common sense-forestillinger.
4.4.1 Reproduktion
Et af hovedformålene med Bourdieus praksistilgang er at vise, hvordan samfundets magtstrukturer
reproduceres gennem praksisser (Leander, 2006, s. 5). I et praksisperspektiv er det centralt at forstå,
hvordan grænsekontrollen bliver produceret og reproduceret gennem daglige praksisser. Her spiller det
bureaukratiske grænsekontrolfelts doxa en central rolle i forhold til at opretholde magtstrukturerne på feltet.
I kraft af doxa stilles der ikke spørgsmålstegn ved de eksisterende magtstrukturer. EU-bureaukratiets legale
legitimitet reproduceres blandt andet ved, at det i høj grad er jurister, der rekrutteres til feltet (Vauchez,
2008). Bourdieu ser doxa som en social orden, en ”før-refleksiv aftale”, som indlejres i den dominerende
vision om orden i habitus. Som nævnt ovenfor spiller uddannelse og socialisering en central rolle for
reproduktion af magtstrukturer. I dette perspektiv spiller embedsmændenes uddannelse og socialisering en
vigtig rolle. Som vi viser i analysen har embedsmændenes uddannelse og socialisering betydning for,
hvordan det er muligt at tale og tænke om grænsekontrollen.
4.5 Sammenfatning
Vi har ovenfor beskrevet specialets praksistilgang. Vi har taget udgangspunkt i Bourdieus praksistilgang
men anvender ikke denne stringent. Vi har på baggrund af vores empiri udvalgt begreberne felt, habitus og
praksis. Vi argumenterer for, at embedsmændene indgår på et bureaukratisk grænsekontrolfelt i EU.
Grænsekontrollen som bureaukratisk sub-felt har sine egne specifikke logikker, der adskiller det fra andre
bureaukratiske sub-felter i EU.
Ved at fremhæve at anerkendelsen af, hvad der er legitimt, foregår på et ubevidst plan, adskiller Bourdieu sig fra Webers
individualistiske perspektiv. Anerkendelsen af, hvad der er legitimt, er med Bourdieus ord således ”ikke en klarsynet bevidstheds
frie handling, sådan som Max Weber mener det” (Bourdieu, 1997, s. 127).
47
40
Praksisser skal forstås som socialt meningsfulde handlingsmønstre, der udspringer af mødet mellem felt og
habitus. Praksisser afspejler således de logikker, der dominerer felt og habitus. Ved at undersøge
embedsmændenes praksisser afdækker vi de specifikke logikker (doxa), der dominerer det felt, som
embedsmændene indgår på.
I et praksisperspektiv er magt knyttet til legitimitet. Magten opfattes ikke som magtudøvelse, fordi den
anses for legitim. Det er overensstemmelsen mellem habitus og feltets doxa, der gør, at magten virker
”naturlig” og ”selvfølgelig”. I kraft af doxa stilles der således ikke spørgsmålstegn ved de eksisterende
logikker, hvorfor der forekommer en reproduktion af disse.
41
5. Metode
5. METODE
I dette kapitel præsenterer vi vores metodiske tilgang. På baggrund af det teoretiske framework, som vi har
gennemgået i ovenstående kapitel, forklarer vi her, hvordan vi undersøger EU’s ydre grænsekontrol.
Kapitlet introduceres med specialet videnskabsteoretiske udgangspunkt i Bourdieus ”konstruktivistiske
strukturalisme” (5.1). Derefter præsenteres specialets eksplorative forskningsdesign (5.2), efterfulgt af et
afsnit om operationaliseringen af vores teoretiske forskningsbegreber (felt, habitus og praksis) via vores
interviewguide (5.3). I det følgende afsnit gennemgår vi specialets empiri, som primært består af semistrukturerede eliteinterviews (5.4). I forlængelse deraf følger en gennemgang af, hvordan vi har udført og
behandlet vores interviews, herunder kodning af de transskriberede interviews (5.5). Afslutningsvis tager vi
stilling til de metodiske udfordringer og refleksioner, vi har haft i forbindelse med indsamling og analyse af
vores empiri, herunder vores egen rolle i forskningsprocessen (5.6).
5.1 En videnskabsteoretisk ”mellemvej”
Som beskrevet i teorikapitlet beskriver Bourdieu selv sin position som ”strukturalistisk konstruktivisme”
eller ”konstruktivistisk strukturalisme” for at understrege dialektikken i sin tilgang. Denne teoretiske
position mellem struktur og aktør afspejler Bourdieus videnskabsteoretiske udgangspunkt, som specialet
bygger på. Virkeligheden er socialt konstrueret af aktører, som samtidig er begrænset af nogle objektive
strukturer (Kauppi, 2011, s. 777). Ligesom Bourdieu bygger specialets ontologisk udgangspunkt således på
en antagelse om, at der findes en virkelighed, der eksisterer uafhængigt af den enkeltes bevidsthed
(Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 84). Men det, der er vigtigt at undersøge er, hvordan den virkelighed
opfattes, og hvordan der handles ud fra denne. Her benyttes de subjektive opfattelser som analytisk tilgang
for at forstå det sociale (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 24).
I analysen er det derfor embedsmændenes fortællinger, der er udgangspunktet for at forstå, hvordan EU’s
bureaukrati påvirker EU’s ydre grænsekontrol. Vi har således en fortolkende tilgang til empirien i tråd med
hermeneutikken. Den måde, hvorpå vi kan opnå erkendelse om den sociale verden, er gennem forståelse og
fortolkning, og i den proces er forskerens forforståelse med til at påvirke fortolkningerne. Mening skabes
således i mødet mellem genstanden og forskeren (Højberg, 2004, s. 314).
Bourdieus epistemologiske position repræsenterer, hvad man kan kalde en ”mellemvej” mellem
objektivistiske og fortolkende forskningstraditioner . Bourdieu kritiserer opdelingen mellem teori og empiri
og er fortaler for en forskningspraksis, som kombinerer teoretiske begreber og grundigt empirisk arbejde
(Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 159f). Til dette formål udviklede Bourdieu sine åbne teoretiske begreber
om felt, habitus og praksisser (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 83). Vi forlader således en positivistisk
opfattelse om enkle årsagsforklaringer til fordel for en praksistilgang med tykke beskrivelser (Nicolini, 2013,
42
s. 215). Vi har lagt vægt på tykke beskrivelser af embedsmændenes arbejde med grænsekontrollen frem for
enkle årsagsforklaringer.
Samtidig betyder Bourdieus ontologiske og epistemologiske tilgang, at teoretiske begreber i sig selv er med
til at forme verden (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 47). Hvis man accepterer præmissen om, at verden til
dels er socialt konstrueret betyder det også, at vi som forskere er med til at konstruere verden. Derfor er
refleksivitet en integreret del af praksistilgangen og Bourdieus metode (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 47).
Bourdieus ”åbne begreber” giver forskeren en frihed til at skabe sin forskning, hvorfor det er afgørende, at
forskeren er refleksiv i sin tilgang omkring fravalg/tilvalg samt sin egen rolle i forskningen (Leander, 2006,
s. 2). Dette kommer vi mere inden på i kapitlets sidste afsnit om vores metodiske overvejelser.
5.2 Forskningsdesign
Vores studie er et eksplorativt studie af et felt, der er drevet af den empiri, vi har indsamlet tidligt i
forskningsprocessen. Vores forskningsdesign bygger på vores teoretiske framework med de tre begreber
felt, habitus og praksis, som illustreret i ovenstående kapitel.
Bourdieu var fortaler for metodologisk pluralisme (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 41). Ifølge Bourdieu
foreligger der ikke en klar fremgangsmåde i forhold til metode (Pouliot, 2013, s. 46f). Vi har fulgt andre
Bourdieu-inspirerede praksisteoretikere og de metoder, de har anvendt til at undersøge felt, habitus og
praksisser (Adler-Nissen, 2008, 2009a; Leander, 2006; Pouliot, 2013). Vores analyse er overordnet en
feltanalyse dvs. en analyse af de logikker, der dominerer det felt, som embedsmændene indgår på (Leander,
2008, s. 15)48. I dette afsnit beskriver vi, hvordan vi bruger feltanalysen til at undersøge specialets
arbejdsspørgsmål. Derefter beskriver vi, hvordan vi har afgrænset vores felt. Afslutningsvis kommer vi ind
på, hvordan vores studie kan ses som casestudie.
5.2.1 En analyse af et felt
Vi anvender feltanalysen, fordi vi gerne vil undersøge, hvordan EU’s bureaukrati påvirker EU’s ydre
grænsekontrol. Som beskrevet i teorikapitlet skal feltet kortlægges empirisk og har derfor den fordel ikke på
forhånd at antage formelt definerede opdelinger som fx nationale og institutionelle skel (Leander, 2011, s.
296). Felt-begrebet gør det derfor muligt at undersøge et genstandsfelt, der går på tværs af Kommissionen,
Rådssekretariatet og de danske embedsmænd. Derudover er felt-begrebet et godt redskab til at tænke
relationelt (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 84). Gennem vores analyse besvarer vi specialets to
48
Flere forskere inden for praksistilgangen kalder deres overordnede metode for ”feltanalyse” (Leander, 2008, s. 15).
43
5. Metode
arbejdsspørgsmål, A: Hvilken form for indflydelse har EU’s bureaukrati? og B: I hvilken retning påvirker EU’s
bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol?
For at besvare specialets to arbejdsspørgsmål er det i et praksisperspektiv nødvendigt at afdække
relationerne mellem embedsmændene samt de logikker, der dominerer det bureaukratiske grænsekontrolfelt
(Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 91). Det er ved at afdække logikkerne på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt, at vi kan få en forståelse for, hvordan EU’s bureaukrati påvirker grænsekontrollen. Som
beskrevet i teorikapitlet reproduceres et felts logikker gennem daglige praksisser. For at afdække feltets
logikker er det derfor nødvendigt at starte med praksisser (Pouliot, 2013, s. 46). Det er også ved at starte
med praksisser, at feltets grænser afdækkes (Leander, 2006, s. 14). Vi uddyber dette i afsnittet nedenfor.
For at få adgang til praksisser har vi interviewet de embedsmænd, der arbejder med den ydre grænsekontrol
til dagligt. Vi laver interviews, fordi vi er interesseret i at undersøge alt det uformelle der foregår i
embedsmændenes arbejde, som, på grund af dets lukkede karakter, kun er tilgængeligt gennem interviews
(Adler-Nissen, 2009a, s. 68).
Udover interviews er observationsstudier en god kilde til at forstå praksisser, fordi den måde der tales om
noget på ikke nødvendigvis er direkte relateret til den måde, tingene gøres på. I nogle tilfælde bør man derfor
observere, hvad folk gør frem for at spørge dem (Silverman, 2011, s. 34). Dog er der sjældent mulighed for
at lave observationsstudier i studiet af international politik, da der ofte er tale om lukkede fora (Pouliot,
2007, s. 369).
Da vi ikke har haft mulighed for at observere embedsmændene i deres arbejde, har vores tilgang i stedet
været at undersøger praksisser ved at tale om dem i interviews (Pouliot, 2013, s. 49). På den måde fungerer
vores interviews som andenhåndskilder, fordi vi har fået beretning fra førstehåndskilder. Dog har vi været
til stede under alle interviews (frem for at lave telefoninterviews). Vi har således haft mulighed for at
observere interviewpersonernes kropssprog under interviewene, hvilket bidrager med en ekstra dimension i
forhold til at se, hvordan interviewpersonerne reagerer på forskellige spørgsmål. Vi har derudover taget
feltnoter under vores interviews, hvilket har bidraget til at forstå embedsmændenes hverdag fx størrelsen på
deres kontorer, påklædning, placering i forhold til hinanden mv. Derudover har vi forsøgt at kompensere
for observationsstudier ved at gøre interviewpersonerne til en slags observatør. Dette gøres ved at bede
interviewpersonerne beskrive deres kollegaers og samarbejdspartneres hverdag (Pouliot, 2013, s. 49).
5.2.2 Afgrænsning af feltet
Som forklaret i vores teorikapitel skal feltet afdækkes empirisk, og det er således ikke muligt på forhånd at
identificere et felt (Bigo, 2013, s. 126). I en bourdieusk optik er det vigtigt ikke at afgrænse i forhold til
44
institutioner eller professioner men i forhold til specifikke former for logikker (Hammerslev, 2009, s. 84).
Feltets grænser afdækkes ved at starte med praksisser: ”The way these issues are dealt with in research
practice is by moving backwards from practices to establish where the boundaries of the field which define
them should be drawn” (Leander, 2006, s. 14). Afgrænsning af feltet sker således i mødet med empirien
(Leander, 2008, s. 20).
Vores udgangspunkt i forhold til at afdække det bureaukratiske grænsekontrolfelt var at finde frem til de
embedsmænd i EU, der arbejder med den ydre grænsekontrol på daglig basis. Vi identificerede således de
embedsmænd i Kommissionen og i Rådssekretariatet, som arbejder med grænsekontrollen.
I Kommissionen er der tale om embedsmænd i Generaldirektoratet for Indre Anliggender49, Direktoratet
for Schengen (Direktorat C) og Direktoratet for Migration og Asyl (Direktorat B)50. Derudover sidder der
embedsmænd i Kommissionens Kabinet, som har ansvaret for arbejdet med grænsekontrollen, og som vi
også ser som en del af feltet. I Rådssekretariatet er der tale om Generaldirektorat for Retlige og Indre
Anliggender, Direktoratet for Asyl, Visum, Immigration, Grænser og Schengen (Direktorat 1).51 Som vi
uddyber nedenfor i vores udvælgelse af interviewpersoner, har vi interviewet embedsmænd fra samtlige af
de kontorer i Kommissionen og i Rådssekretariatet, som, vi har vurderet, omhandler den ydre
grænsekontrol. Som det fremgår af organisationsdiagrammerne, har vi ikke udelukkende interviewet
embedsmænd, der sidder med Schengen og Frontex men har også interviewet embedsmænd, der sidder
med fx visum, asyl og elektroniske databaser. Dette har vi gjort for at få en mere nuanceret forståelse af
grænsekontrollen. Det er her relevant, at embedsmændene, der arbejder med disse områder selv har en
opfattelse af, at de arbejder med EU’s ydre grænsekontrol. Som en af embedsmændene i Kommissionen
forklarer om sit arbejde med visumpolitik: ”visumpolitik er jo også grænsekontrol, det sker bare inden folk
er rejst” (Embedsmand 2, KOM, s. 4).
Under Kommissionen hører på grænseområdet agenturerne Frontex (EU’s grænseagentur), EASO (Det
Europæiske Asylstøttekontor) og eu-LISA (EU’s agentur for stor-skala IT-systemer.)52. Vi har inkluderet de
embedsmænd, der arbejder i agenturerne, fordi de netop er embedsmænd og arbejder med den ydre
grænsekontrol på EU-niveau. Vi har dog prioriteret at interviewe de embedsmænd, der er på policy-niveau
frem for embedsmændene i agenturerne, som befinder sig på et mere operationelt niveau. Vi er
Kommissionen er bygget op omkring Generaldirektorater (DG’er) på de forskellige politik-områder, som hver har en
Kommissær, der står for den politiske ledelse (Kommissionen, Hjemmeside, 2013a).
50 Se Kommissionens organisationsdiagram i bilag 9 på cd-rom.
51 Se Rådssekretariatets organisationsdiagram i bilag 9 på cd-rom.
52 Agenturerne er retligt set uafhængige af institutionerne, men i den daglige forvaltning varetages de af Kommissionen
(Kommissionen, Hjemmeside, 2013b)
49
45
5. Metode
opmærksomme på, at vores analyse kunne have set anderledes ud, hvis vi havde interviewet embedsmænd i
agenturerne, dette vender vi tilbage til i specialets diskussion.
Undervejs i vores empiriindsamling fandt vi, at det var nødvendigt at inddrage de nationale embedsmænd
på feltet. Inden vores interviews i Kommissionen og i Rådssekretariatet udførte vi et pilotinterview med en
dansk embedsmand i Justitsministeriet, der arbejder med EU’s ydre grænsekontrol. Dette pilotinterview
informerede os dels om embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet. Dels gjorde interviewet os
opmærksomme på de nationale embedsmænds interaktion på feltet samt interaktionen mellem nationale
embedsmænd og embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet. På baggrund af interaktionen
mellem de tre grupper embedsmænd valgte vi at inkludere de danske embedsmænd i vores forståelse af
EU’s bureaukrati og lavede efterfølgende interviews med yderligere to danske embedsmænd. Vi uddyber
dette nedenfor i afsnittet om udvælgelse af interviewpersoner.
Som beskrevet i indledningen har vi i vores undersøgelse afgrænset fra EU-Parlamentet. Gennem vores
empirindsamlingen fandt vi ud af, at embedsmændene deler nogle bureaukratiske logikker som er fælles for
embedsmændene og som adskiller dem fra andre aktører på grænsekontrolområdet, herunder Parlamentet.
Afgrænsning af feltet er en af de største udfordringer ved at anvende en Bourdieu-inspireret tilgang. Et felt
er aldrig lukket om sig selv, og der findes ingen garanti for, at man har fundet et felt og afgrænset det
korrekt (Bigo, 2013, s. 126). Det kan således ikke udelukkes, at vi har defineret feltet for snævert. Vi
kommer i diskussionskapitlet nærmere ind på, hvilke overvejelser vi har haft vedrørende afgrænsning af
feltet.
Som beskrevet i teorikapitlet påvirkes feltet ikke udelukkende af hændelser internt på feltet, men også af
hændelser på andre felter. Vi er således opmærksomme på, at der er andre aktører og faktorer, der påvirker
det bureaukratiske grænsekontrolfeltet. Det gælder blandt andet medlemmer af Europa-Parlamentet og
nationale politikere. Vi inkluderer dem i vores analyse i det omfang, som de beskrives af vores
interviewpersoner. Andre aktører og faktorer inkluderes således på den måde, som de ses gennem
embedsmændenes øjne.
5.2.3 Grænsekontrollen som case
Vores studie kan ses som et kvalitativt casestudie af EU’s ydre grænsekontrol. Det er dog ikke en case, som
vi har udvalgt efter nogle bestemte kriterier eller principper men på baggrund af en interesse for det
empiriske fænomen. En case kan være ”selvvalgt ”, når den er fokus for et forskningsspørgsmål
(Neergaard, 2007, s. 13). Vi har valgt at undersøge, hvordan EU's bureaukrati påvirker EU’s ydre
grænsekontrol, fordi EU-bureaukratiets rolle er et ”blindt punkt” i litteraturen om EU’s ydre grænsekontrol.
46
Det kvalitative casestudie har som udgangspunkt begrænset mulighed for at generalisere, da det undersøger
sociale fænomener, som er kontekstafhængige (Neergaard, 2007, s. 51). Men det kan give mulighed for at
give en analytisk generalisering, som involverer en bedømmelse af, i hvilken grad resultaterne fra
undersøgelsen kan være vejledende for en anden undersøgelse (Neergaard, 2007, s. 51).
I den sammenhæng kan vores studie ses som en case af henholdsvis moderne grænsekontrol, EUsamarbejde og internationale bureaukratier. For det første kan vores case ses som en case af moderne
grænsekontrol. I en globaliseret verden er der i stigende grad fokus på, hvordan migrationsstrømme kan
kontrolleres. Her er EU’s ydre grænsekontrol en case blandt flere andre grænsekontrol-cases på
verdensplan. For det andet kan vores case ses som en case af EU-samarbejde, idet vi undersøger, hvordan
det daglige samarbejde mellem Kommissionen og Rådet foregår i praksis. For det tredje kan vores case ses
som en case af internationale bureaukratier, fordi EU-bureaukratiet udgør ét blandt mange andre
internationale bureaukratier som fx FN, OECD og Verdensbanken. Vi bruger vores konklusioner fra
analysen til at give et perspektiv på de tre områder i specialets perspektivering.
5.3 Operationalisering
Der findes ikke nogen fast guide til operationalisering af tænkeredskaberne felt, habitus og praksis (Leander,
2006, s. 10). Praksistilgangen har således ingen objektivt definerede og stringent operationaliserede
uafhængige og afhængige variable. En fast guide til operationalisering af begreberne ville gå imod selve
ideen om at anvende begreberne kontekstuelt:
To remain consistent with itself, the approach therefore has to recognise the radically contextual nature
of what is important to look at. It cannot provide firm operationalization guides that say for example
that “to understand the positions in a field you must look at yearly income and diplomas” (Leander,
2006, s. 11).
Operationaliseringen foretages altså ikke udelukkende før empiriindsamlingen starter men i selve mødet
med det empiriske felt, der undersøges. Denne kontekstuelle forståelse af operationalisering er et anerkendt
metodisk valg (Leander, 2006, s. 10). Udfordringen er at operationalisere begreberne felt, habitus og praksis
i deres egen kontekst (Leander, 2006, s. 10). Som vi uddyber i afsnittet herunder, har vi operationaliseret
begreberne gennem vores interviewguide.
Vi har arbejdet med teorien og empirien parallelt. I forbindelse med indsamling og analyse af empirien har
vi haft nogle teoretiske forskningsbegreber at gå ud fra. Men ved at bruge Bourdieus åbne begreber har vi
samtidig haft mulighed for at justere de teoretiske begreber undervejs i forhold til, hvad empirien har vist
os.
47
5. Metode
5.3.1 Interviewguide – operationalisering af forskningsbegreber
Vi har valgt at operationalisere begreberne felt, habitus og praksis gennem vores interviewguides. Her har vi
forsøgt at afdække felt, habitus og praksis gennem forskellige spørgsmål (se tabellen nedenfor). For at
afdække feltets logikker har vi ikke udelukkende fokuseret på det, som embedsmændene siger men også på
de uudtalte antagelser, det ligger bag, det de siger: “The solution is to focus less on what interviewees talk
about than what they talk from – the stock of unspoken assumptions and tacit know-how that ought to be
presumed in order to say what is being said” (Pouliot, 2013, s. 51). Formålet er at indfange den
uartikulerede viden, som ligger bag interviewpersonernes udsagn.
Et eksempel på et spørgsmål relateret til praksisser er: Vil du beskrive, hvordan din hverdag ser ud, gerne i detaljer?
Dette spørgsmål forsøger at rekonstruere daglige praksisser (Pouliot, 2013, s. 49). Et eksempel på et
spørgsmål relateret til habitus er: Hvad er din uddannelsesmæssige baggrund? Som beskrevet i teorikapitlet har
uddannelse stor betydning for den måde, som habitus er struktureret på. Ved at kende til embedsmændenes
uddannelsesmæssige baggrund får vi information om, hvorledes de anskuer verden og agerer i forhold til
den. Et eksempel på et spørgsmål relateret til felt er: Hvem samarbejder du typisk med? Dette spørgsmål er med
til at afdække relationerne på feltet og den interaktion, som embedsmændene indgår i.
Udover at stille spørgsmål relateret til felt, habitus og praksis har vi spurgt ind til selve indholdet af det,
embedsmændene arbejder med. Vi har således lavet individuelle interviewguides, så vi har kunnet stille
substantielle spørgsmål vedrørende netop det område af grænsekontrollen, som den enkelte embedsmand
sidder med53.
Vi har desuden spurgt embedsmændene, hvilke faktorer, de mener, har størst betydning for den måde
grænsekontrollen er udformet på (fx økonomi, migrationspres, højredrejning etc.). Vi har spurgt ind til
dette for at få et billede af, hvilke faktorer der i embedsmændenes forståelse er vigtigst.
Som det fremgår af tabellen herunder, havde vi først operationaliseret Bourdieus teoretiske begreb kapital
gennem vores interviewguide på lige fod med de andre begreber. Men på baggrund af vores interviews,
syntes vi ikke, at kampene om kapitel var det mest fremtrædende, hvorfor vi har valgt at udelade begrebet i
vores analyse. Som Leander påpeger lægger forskere, der anvender praksistilgangen ofte mere vægt på nogle
af begreberne frem for andre (Leander, 2008, s. 19). Dog knytter kapital-begrebet sig til positionerne på
feltet, og spørgsmålene relateret til kapital har således være relevante i forhold til at få information om
relationerne på feltet.
53
Se de forskellige interviewguides i bilag 6 på cd-rom.
48
Tabel 5.3.1 Operationalisering af forskningsbegreber i interviewguide
Forskningsbegreber
Interviewspørgsmål
Habitus (interviewpersonens baggrund)
Hvad er din uddannelsesmæssige baggrund?
Hvor har du arbejdet før?
Har du bevidst fokuseret på at komme til at
arbejde i Kommissionen på et tidspunkt?
Praksisser (dagligdag)
Vil du beskrive, hvordan din hverdag ser ud,
gerne i detaljer?
Hvem mødes du normalt med og hvor?
Hvad er din største udfordring eller sværeste sag
pt.?
Hvad er en effektiv dag?
Felt (Samarbejde/vigtige aktører)
Hvem samarbejder du typisk med?
Hvad ved du om dine samarbejdspartneres
hverdag?
Hvilke udfordringer møder du i forhold til det
samarbejde?
Hvordan er forholdet mellem Kommissionen og
Rådet?
(Kapital) (Positionering/selvopfattelse)
Hvad er det særlige ved arbejdet i dit kontor ifht
andre kontorer?
Hvad karakteristika/kvaliteter kendetegner en
dygtig embedsmand i Kommissionen?
Hvem er din dygtigste kollega?
Politikker
Hvilke politikker er man mest fokuseret på i EU
lige nu? Hvorfor? Adskiller det sig fra, hvad man
er fokuseret på i medlemsstaterne?
Hvad mener du om udviklingen af Frontex?
Hvad
går
de
største
uenigheder
mellem
medlemsstaterne og Kommissionen ud på pt.?
49
5. Metode
5.4 Specialets empiri
Specialets empiri er overvejende semi-strukturerede eliteinterviews med embedsmænd suppleret med
skriftlige kilder. I tråd med Bourdieu fokuserer vi på embedsmændenes forståelser af og fortællinger om
deres arbejde med grænsekontrollen (Adler-Nissen, 2008, s. 671). Det er således embedsmændenes fokus
på de forskellige politikker, problematikker og områder, der har guidet os.
Vi har ovenfor beskrevet, at praksistilgangen har en kontekstuel forståelse af operationalisering. En logisk
konsekvens af en kontekstuel forståelse af operationalisering er, at der ikke kan være en fast guide til,
hvilken empiri, der skal anvendes til analysen (Leander, 2006, s. 11). Vi har valgt at lægge vægt på kvalitative
interviews med embedsmænd ud fra en vurdering af, at vi herigennem ville have størst adgang til at forstå
embedsmændenes daglige praksisser. Rationalet er, at når praksisser ikke kan ”ses” gennem
observationsstudier, kan de i stedet blive ”talt om” gennem interviews eller ”læst” ud fra skriftlig empiri
(Pouliot, 2013, s. 49). Vores primære empiri er således overvejende kvalitative interviews med
embedsmænd, idet vi også interesserer os for alt det, der foregår uden om de formelle lovforslag og således
ikke kan læses ud af tekst. Vores interviews er suppleret med EU-arbejdsdokumenter, kommunikationer og
lovgivning som primære førstehåndskilder.
Vores sekundære empiri består af akademisk litteratur, avisartikler og NGO-rapporter mv.
5.4.1 Valg af interviewpersoner
Udvælgelsen af interviewpersoner var en metodisk udfordring, fordi embedsmændene er svært tilgængelige.
Embedsmændene er svært tilgængelige dels fordi de er svære at finde frem til pga. deres placering i relativt
lukkede bureaukratier. Dels er de travle og derfor svære at komme i kontakt med. Vores interviewpersoner
fungerer både som interviewpersoner og som informanter i forhold til grænsekontrollen. Vi har altså både
været interesserede i at opnå viden om embedsmændene selv og om grænsekontrollen. Vi forstår
embedsmændene som nøgleinformanter i den forstand, at de er eksperter på deres område og er placeret i
de kontorer, som vi var interesserede i at opnå interviews med.
Vores udvælgelsesstrategi i forhold til interviewpersoner/informanter har været en kombination af selektiv
udvælgelse og snowball-strategi (Harrits, Pedersen, & Halkier, 2012, s. 163). Vi har således udvalgt
embedsmændene på baggrund af grundig research af organisationsdiagrammer og hjemmesider og gennem
e-mails og telefonopkald. Derudover har vi benyttet os af snowball-strategi, hvor én interviewperson har
ledt os videre til den næste. Vi uddyber vores fremgangsmåde nedenfor.
50
Tabel 5.4.2: Oversigt over interviewpersoner
Antal
Embedsmænd i
Embedsmænd i
Danske
Kommissionen
Rådssekretariatet
embedsmænd
6
3
3
12 interviewpersoner, 11 interviews
Læser anbefales at konsultere det klausulerede bilag 1 for detaljerede oplysninger om interviewpersonerne,
herunder kontor, titel og identitet, samt hvordan de benævnes i analysen.
I Kommissionen har vi interviewet embedsmænd fra hver af de fire kontorer i Direktorat C (Schengen). I
Direktorat B (Migration og Asyl) har vi afgrænset vores interviews til kontor B.2 (Asyl og Relationer til
EASO) ud fra en vurdering af, at de to andre kontorer i Direktorat B ikke omhandler den ydre
grænsekontrol. I Rådssekretariatet har vi interviewet embedsmænd fra hver af de fire kontorer i Direktorat
1 (Asyl, Visum, Immigration, Grænser og Schengen). Vi har således interviewet embedsmænd fra samtlige
af de kontorer i Kommissionen og Rådssekretariatet, som vi har vurderet omhandler den ydre
grænsekontrol. Blandt de danske embedsmænd har vi interviewet de tre embedsmænd, der mest direkte
arbejder med EU’s ydre grænsekontrol.
5.4.1.1 Udvælgelse af embedsmænd i Kommissionen og Rådssekretariatet
Vi har så vidt muligt forsøgt dels at få adgang til personer placeret øverst i hierarkiet, dels at få adgang til de
personer med størst erfaring og ekspertise på området. Målet var at finde de personer som kunne give os
det størst mulige indblik i grænsekontrollen.
Vi forsøgte således at få et interview i Kommissionens Kabinet, men den ansvarlige henviste os til
kontorchefen i det relevante kontor i DG’et (Kontor C1: Grænsekontrol og Relationer til Frontex).
Kontorchefen henviste os til souschefen i C1, som viste sig at være den mest erfarne på området i
Kommissionen. Stort set samtlige embedsmænd i Kommissionen refererede til hende som den person med
størst erfaring og ekspertise på området. De resterende embedsmænd i Kommissionen blev udvalgt på den
måde, at vi rettede henvendelse til Direktorat C (Schengen) og bad om at få et interview med embedsmænd
fra hvert kontor. Derudover rettede vi henvendelse til Direktorat B (Asyl og Relationer til EASO) og bad
om at få et interview med en embedsmand, der havde været involveret i Task Force Middelhavet. Disse
anmodninger blev imødekommet.
51
5. Metode
I Rådssekretariatet rettede vi henvendelse til Direktorat 1 og blev sat i kontakt med en af kontorcheferne,
som arrangerede interviews med de to andre kontorchefer i direktoratet (den ene kontorchef blev dog syg
på dagen og blev erstattet af en embedsmand fra det pågældende kontor).
5.4.1.2 Udvælgelse af danske embedsmænd
Justitsministeriet og Udenrigsministeriet, hvor de danske embedsmænd sidder, er svært tilgængelige
ministerier. Vi fik kontakt gennem en kontakt i Udenrigsministeriets EU-retskontor med ansvar for RIAområdet, herunder asyl og indvandring. Hun henviste os til en af de danske embedsmænd i
Justitsministeriet og ”sagde god for os”. På baggrund af et pilotinterviewet fik vi yderligere kontakt til en
dansk embedsmand i Udenrigsministeriet samt en kontorchef i Justitsministeriet, der er den øverst
koordinerende på alt, hvad der har med internationale spørgsmål at gøre på grænseområdet.
Vi har valgt de danske embedsmænd som repræsentanter for de nationale embedsmænd. På grund af
specialets begrænsede omfang vurderede vi det ikke muligt at interviewe embedsmænd af andre
nationaliteter. Det er en svaghed ved vores opgave, at vi ikke har interviewet et repræsentativt udsnit af de
nationale embedsmænd. Især ville det have været interessant også at interviewe embedsmænd fra Sydeuropa
set i lyset af Nord-Syd konflikten på området. Der er i det hele taget en række forhold, det er nødvendigt at
have for øje, når nu vi har interviewet de danske embedsmænd. Et af de forhold, der gør sig gældende er
Danmarks retsforbehold på RIA-området. Dog er Danmark med i Schengen-samarbejdet på mellemstatslig
basis. Danmark kan ikke deltage i nye Schengen-relaterede retsakter. Men Danmark har fået en protokol,
der gør, at man kan tilslutte sig nye retsakter inden for seks måneder. Det har Danmark ifølge
embedsmændene altid gjort (Manners et.al, 2008, s. 262).54 Da Danmark i praksis er med i samarbejdet om
den ydre grænsekontrol, mener vi, at de danske embedsmænd kan fungere som repræsentanter for de
nationale embedsmænd. Vi kommer nærmere ind på anvendelsen af de danske embedsmænd som
repræsentanter i vores diskussionskapitel.
5.4.2. Skriftlig empiri
I tråd med Bourdieu inddrager vi det materiale, som er relevant for at forstå feltet. Som beskrevet ovenfor
er det feltets kontekst, der definerer, hvilket materiale, der er relevant at bruge i analysen (Leander, 2006, s.
11). Da det bureaukratiske grænsekontrolfelt er et felt, der er centreret omkring EU-lovgivning, er det
relevant at inddrage EU-lovgivning og andre EU-dokumenter som primær empiri i analysen. Oversigten
over vores skriftlige empiri er udformet dels på baggrund af vores research inden vores interviews og dels
efter, hvad embedsmændene forklarede var det vigtigste pt. Vores interviews bekræftede, at de lovforslag
Desuden har Danmark en parallelaftale på asylområdet, så Danmark deltager dels i Dublin-systemet og i den fælles
fingertrykdatabase, EURODAC (Manners et.al, 2008, s. 262).
54
52
og forordninger, vi havde fokuseret på, var de mest aktuelle. Dog henviste embedsmændene til et
arbejdsdokument, de bruger meget
(EU Handlingsplan mod migrationspres), og som vi ikke var
opmærksomme på inden. Til slut i hvert interview spurgte vi ind til, hvilket materiale embedsmændene så
som det vigtigste, og om de evt. kunne sende noget til os. Fx sendte Kontorchef i Justitsministeriet os den
nyeste udgave af EU’s Handlingsplan mod migrationspres (Bilag 5), som ikke var tilgængelig på nettet.
Tabel 5.4.2: Oversigt over den skriftlige empiri
Titel
Type
Schengen Governance-pakken:
- Midlertidig genindførelse af
grænsekontrollen
Vedtaget forordning fra Rådet og Parlamentet
(EU, Forordning, 2013a).
Vedtaget forordning fra Rådet
(Rådet, Forordning, 2013)
- Schengen-evalueringsmekanismen
EUROSUR: Det europæiske
grænseovervågningssystem
Vedtaget forordning fra Rådet og Parlamentet
(EU, Forordning, 2013b).
Smart Borders-pakken
- Program for Registrerede Rejsende
- Ind og Udrejsesystem
Verserende lovforslag fra Kommissionen
(Kommissionen, Kommissionsforslag, 2013a).
(Kommissionen, Kommissionsforslag , 2013b).
Regler for overvågning af de ydre søgrænser
inden for rammerne af det operative
samarbejde, der samordnes af FRONTEX
Verserende lovforslag fra Kommissionen
(Kommissionen, Kommissionsforslag, 2013c).
Rapport fra Task Force Middelhavet
Rapport
(Kommissionen, Task Force-rapport,
04.12.2013).
EU Handlingsplan mod Migrationspres
Arbejdsdokument
(Rådet, Handlingsplan, 2012)
Stockholm-programmet
EU’s officielle program for ”området for
frihed, sikkerhed og retfærdighed” fra 20102014
(Det Europæiske Råd, Stockholm-programmet,
2013).
5.4.3 Udførelse af interviews
Vores interviews kan betegnes som semi-strukturerede eliteinterviews. Der er tale om eliteinterviews, da
vores interviewpersoner er embedsmænd, der har en form for ekspertviden på det område, de sidder med.
Vi har benyttet semi-strukturerede interviews, fordi de i tråd med vores hensigt giver embedsmændene
taletid samtidig med, at vi har mulighed for at styre interviewene. Interviewene blev udført i perioden
53
5. Metode
oktober til december 2013, dog med et enkelt interview i marts 2014, da vi fik muligheden for at interviewe
den øverst ansvarlige danske embedsmand på området. Interviewene havde gennemsnitligt ca. en times
varighed.
Det skal her nævnes, at som konsekvens af vores videnskabsteoretiske udgangspunkt beskrevet ovenfor ser
vi ikke vores interviews som ”ren data” men som en empirisk kilde, der er genereret i interaktion med
interviewpersonerne. Fra et konstruktivistisk synspunkt er intervieweren og interviewpersonen altid aktivt
involveret i at konstruere mening (Adler-Nissen, 2009b, s. 125f).
I det nedenstående forklarer vi, hvordan vi forberedte os på interviewene og udførte dem.
5.4.3.1 Semi-strukturede eliteinterviews
Interviewene kan grundlæggende karakteriseres som semi-strukturerede kvalitative interviews (Harrits et al.,
2012, s. 150). Det semi-strukturerede interview giver plads til at afvige fra interviewguiden og følge op på
interviewpersonens tanker og udtalelser. Dette giver også plads til at få uddybet, hvad interviewpersonen
mener, hvis der er noget, der fremstår uklart. Et eksempel fra et af vores interviews er, at interviewpersonen
siger, at de af og til skal ”forsvare umulige ting”, hvorefter vi spørger ind til, hvad interviewpersonen mener
med ”umulige ting” og beder hende give et eksempel. En anden interviewperson siger, at for at være en
kompetent embedsmand i EU, må man være ”truly European”, hvorefter vi har spurgt ind til, hvad han
mener med ”European”. Vi har i høj grad bedt vores interviewpersoner om at komme med eksempler på
deres udtalelser for på den måde at få konkretisere, hvad de mener.
Der er tale om eliteinterviews, da vores interviewpersoner er embedsmænd. Da embedsmændene er svært
tilgængelige krævede det et stort stykke arbejde at få adgang. Dels krævede det et stort stykke arbejde at
finde frem til de relevante embedsmænd (via pilotinterview, research på nettet, telefonopkald, e-mails), dels
krævede det et stort stykke arbejde at udforme de e-mails, som vi sendte, så de fremstod seriøse, klare og
gennemarbejdede og således ville vinde vores interviewpersonernes tillid. Vi lavede således grundig research
inden (fx vedr. hvilke kontorer, der sad med hvilke politikområder) og brugte meget tid på de e-mails, som
vi sendte til de forskellige kontorer i Kommissionen og i Rådssekretariatet. Embedsmændene gav udtryk
for, at vores grundigt forberedte e-mails havde betydning for, at de havde indvilliget i at lade sig interviewe
(se eks. på mail i bilag 4). Det krævede samtidig, at vi tog til Bruxelles af to omgange for at få interviews
med de relevante embedsmænd.
Embedsmændene gav udtryk for et vist forbehold i forhold til at lave interviews, fordi området er så
kontroversielt og så stærk kritiseret i medierne. Dette gav dem dog samtidig et ønske om at forklare sig og
forsvare deres politikker. Embedsmændene åbnede især op, da de fandt ud af, at vores tilgang var at give
54
dem taletid og høre deres historier. Dog forholdt vi os ikke ukritiske under interviewene men var både
forstående og spurgte kritisk ind til embedsmændenes forklaringer. Her hjalp det, at vi havde en bevidst
rollefordeling, således at den ene forholdt sig meget forstående og stillede størstedelen af spørgsmålene,
hvor den anden stillede opfølgende spørgsmål samt kritiske spørgsmål. Denne rollefordeling hjalp også på
den måde, at den ene fulgte nøje med i interviewguiden og sørgede for, at vi fik stillet de centrale
spørgsmål, hvor den anden i højere grad kunne koncentrere sig om det sagte og således stille opfølgende og
uddybende spørgsmål.
Eliteinterviews kræver, at intervieweren har forberedt sig grundigt. ”Eliter” har ofte begrænset tid til
interviews, og det er således spild af tid at stille spørgsmål, der kan læses i en bog eller på en hjemmeside
(Harrits et al., 2012, s. 152). Desuden er den grundige forberedelse nødvendig i forhold til at kunne stille
præcise spørgsmål og vurdere plausibiliteten i de svar, som interviewpersonen giver. Men den grundige
forberedelse er også nødvendig i forhold til at fremstå som en kompetent og seriøs interviewer (Harrits et
al., 2012, s. 152). Dette er også med til at opbygge tillid til interviewpersonen. Vi lavede således et grundigt
forarbejde og læste op på de forskellige lovforslag, forordninger mv. for at kunne fremstå som mere
”naturlige” konversationspartnere. Vores interviewguides blev således tilpasset hver enkelt interviewperson,
således at de substantielle spørgsmål, vi stillede passede til deres arbejdsområde. Vi oplevede, at få god
respons fra vores interviewpersoner, når vi nikkede genkendende til de forskellige politikker, forkortelser og
hændelsesforløb, som de kom ind på undervejs i interviewet. Dette gjaldt fx vores kendskab til de aktuelle
lovforslag, som fx kommissionsforslaget vedrørende ”Regler for overvågning af de ydre søgrænser inden
for rammerne af det operative samarbejde, der samordnes af FRONTEX” (Kommissionen,
Kommissionsforslag, 2013c). Dette var med til at skabe en mere intim atmosfære, og var formentlig
medvirkende til, at vores interviewpersoner afsatte mere tid til interviewet samt åbnede mere op for
uformel samtale.
5.4.4 Kodning af interviews
For at gribe analysen af vores interviews systematisk an, har vi kodet vores transskriberede interviews. Vi
har prioriteret selv at transskribere vores interviews, da analyseprocessen opstår allerede under
transskriberingen. Vi har ikke anvendt kodeprogram, men har kodet manuelt, da det er essentielt for vores
studie at få konteksten med. Hvor kodeprogrammer primært anvendes til større datamateriale, hvor
forskeren er interesseret i at sige noget generelt, anvendes den manuelle kodning til at indfange konteksten
(Welsh, 2002, s. 4f). Vi har dels kodet efter hvilke udtalelser, der relaterer sig til vores forskningsbegreber
felt, habitus og praksisser dvs. lukkede koder (Jakobsen, 2012, s. 182). Dels har vi anvendt åbne koder, som
opstod undervejs under læsningen af vores transskriberede interviews. De åbne koder er således genereret
af empirien (Jakobsen, 2012, s. 177). Se nedenstående tabel for eksempler på åbne og lukkede koder og
bilag 3 for eksempel på interviewkodning og kodedisplay.
55
5. Metode
Tabel 5.4.4: Eksempel på åbne og lukkede koder
Lukkede koder
Citater
Felt
”Fra en meget spæd start i midten af 2000 har
Frontex udviklet sig til en af nøglespillerne på
området” (Kontorchef, JM, s. 13).
Habitus
Education? “Lawyer. Studied law and a master
degree in international organisations, Spain
and Paris” (Embedsmand 3, KOM, s. 1).
Praksisser
What is the greatest challenge or most difficult case?
”To find a compromise between the
technical, the operational, the legal and the
political can be challenging, but it’s part of
the job, to see all those aspects”
(Embedsmand 3, KOM, s. 3).
Åbne koder
Citater
European project
”[There is] a kind of satisfaction that you are
contributing to the European project, even if
it is a small tiny contribution to the whole
mechanism,
the
bigger
picture…”
(Embedsmand 4, KOM, s. 8).
“The main reason why this was endorsed as a
packet was because it's very comprehensive
and balanced so the different elements hold
each other. If we would have steered it only
towards the security elements, then some
would have been unhappy with it, if we
would have gone only in the direction of
reinforced legal channels some others would
have been unhappy” (Embedsmand 5, KOM,
s. 2).
Balance
Kompromis
”This is the most important, not to be stuck
for years. If there is a problem it needs to be
solved so the idea is that we need to make
compromises” (Embedsmand 4, KOM, s. 8).
“Compromises (…) is the nature of the thing
we have to do” (Embedsmand 3, KOM, s. 2).
What is the greatest challenge or most difficult case?
”To find a compromise between the
technical, the operational, the legal and the
political, can be challenging, but its part of
the job, to see all those aspects”
(Embedsmand 3, KOM, s. 3).
Teknisk
“Der er dels nogle tekniske møder, der
56
handler om ren jura og teknik og sådan
noget, som der ikke er en politisk diskussion
om. Og så er der det, hvor der er selve noget
substans og diskussion, politiske
diskussioner” (Embedsmand, UM, s. 3).
Vedr. Kommissionen: ”Eller også bliver de
så teknisk anlagte, så det fjerner sig så meget
fra virkeligheden” (Embedsmand, UM, s. 5).
Lampedusa
“Unfortunately there are small “Lampedusas”
every day. They are not 200 who die in one
single boat, they are probably 20 or two or
three but these things happen every day”
(Kontorchef 2, RS, s. 3).
Fort Europa
”I would say that this is a personal question,
but I wouldn’t think that it is Fortress. I
mean the RTP tries to facilitate access, faster
and easier, for me it reflects an openness”
(Embedsmand 3, KOM, s. 7).
Det større billede
”[There is] a kind of satisfaction that you are
contributing to the European project, even if
it is a small tiny contribution to the whole
mechanism, the bigger picture…”
(Embedsmand 4, KOM, s. 8).
“I can get angry about the way things are
presented, that EU is the scapegoat. This is
not the truth, it’s not the EU who bombs
homes in Syria! There is a bigger picture”
(Embedsmand 1, KOM, s. 4).
5.4.5 Kontrol af citater
De fleste af vores interviewpersoner (7 ud af 11) ønskede at få citater til godkendelse. Respondentvalidering
kan være med til at forhøje en undersøgelses validitet og troværdighed (Bryman, 2004, s. 275). Gennem
kontrol af citater sikrer man, at udtalelserne er i overensstemmelse med hvad, interviewpersonerne kan stå
inde for. Men omvendt er det at sende citater til godkendelse i en undersøgelse som vores på samme tid
problematisk og interessant. Det er problematisk, fordi det at informanterne kan få lov til at rette i deres
udtalelser, gør at de kan slette eventuelle kontroversielle udtalelser eller få noget til at lyde mere
”diplomatisk”. På et område som grænsekontrollen, som netop er meget kontroversielt, kan dette
forhindre, at noget af det ”usagte” kommer frem. Vi har dog været opmærksom på dette og blandt andet
derfor gjorde vi vores interviewpersoner anonyme. Flere af informanterne gjorde det klart, at vi kun kunne
bruge de citaterne, eller de mest kontroversielle af dem, hvis de var anonyme.
57
5. Metode
Samtidig var processen med citater til godkendelse en interessant proces, og skal også ses som en kilde til
indsigt i sig selv (Silverman, 2011, s. 212). Kommissionen var meget mere påpasselig med mht. brug af
citater. Der var flere medarbejdere, der fra starten ønskede at være anonyme, og da vi skulle tjekke op med
citater med souschef i Kommissionens, var det med mange rettelser og påpasselighed med retorikken og
balancen i udtalelser om henholdsvis medlemslandene og Parlamentet. Interviewet med pågældende
souschef var samtidig det eneste interview, hvor vi eksplicit blev bedt om ikke at optage med diktafonen.
Det illustrerede, at de var meget bevidst om, at de taler på Kommissionens vegne som institution. I
Rådssekretariatet var vores informanter mere afslappede med hensyn til brug af citater. To af informanterne
behøvede ikke citater til godkendelse og den ene kontorchef, der gerne ville have citater til godkendelse
havde få sproglige rettelser men ”intet problem med indholdet”. De ucensurerede citater kan ses i specialets
klausulerede transskriberinger (bilag 7).
5.5 Metodiske overvejelser
I dette afsnit fremhæver vi vores metodiske overvejelser om vores resultaters gyldighed (validitet) samt
muligheden for at gentage undersøgelsen (reliabilitet). Som beskrevet i afsnittet om vores
videnskabsteoretiske udgangspunkt er den ontologiske og epistemologiske konsekvens af praksistilgangen,
at forskeren selv er med til at konstruere mening gennem sin forskning. Det er derfor en integreret del af
metoden, at forskeren er refleksiv omkring sin egen rolle i videnskabsproduktionen. Som vi kommer ind på
herunder hænger refleksivitet i et praksisperspektiv sammen med validitet. Afslutningsvis kommer vi ind på,
hvordan videnskaben selv må forstås som en praksis, hvilket også er en konsekvens af tilgangens
konstruktivistiske udgangspunkt.
5.5.1 Refleksivitet, validitet og reliabilitet
Validitet knytter sig til spørgsmålet om, hvorvidt man ”måler” på det, man gerne vil (Adcock & Collier,
2001, s. 529ff). Dette gøres først og fremmest gennem operationalisering af undersøgelsens teoretiske
begreber. Som vist ovenfor har vi operationaliseret vores forskningsbegreber gennem vores interviewguide.
Ligeledes har vi forhøjet validiteten af vores analyse ved at foretage dybdegående kodning af vores
transskriberede interviews.
Derudover sikres validitet i et praksisperspektiv gennem refleksivitet (Leander, 2008, s. 24f). Som beskrevet
ovenfor betyder refleksivitet, at forskeren er bevidst om sin egen rolle i videnskabsproduktionen og
forsøger at tage højde for dette i undersøgelsen (Leander, 2008, s. 24f). Eftersom der eksisterer en
grundlæggende konflikt mellem forskerens ”logiske logik” og den ”praktiske logik”, som forskeren forsøger
at afdække, opstår der uundgåeligt oversættelsesproblemer (Järvinen, 2004, s. 346). Derfor kræves det, at
58
forskeren er åben omkring sin egen rolle og de valg og fravalg, der ligger bag det endelige
forskningsprodukt (Järvinen, 2004, s. 346). Vi kommer nærmere ind på dette i afsnittet herunder om
videnskab som praksis. I diskussionen kommer vi ind på, hvordan vores egen habitus og placering på det
akademiske felt kan have haft betydning for vores undersøgelses resultater.
Reliabilitet er muligheden for at kunne gentage studiet (Silverman, 2011, s. 210). Reliabilitet sikres gennem
transparens omkring undersøgelsens fremgangsmåde (Dahler-Larsen, 2008, s. 82f). I dette speciale sikres
reliabiliteten via gennemsigtighed omkring vores fremgangsmåde, valg og fravalg. Blandt andet vedlægges
interviewguides, transskriberinger samt eksempel på kodning. Derudover vedlægges ”rå data” i form af
lydfiler (bilag på CD-Rom), hvilket i høj grad er med til at sikre reliabiliteten (Silverman, 2011, s. 221).
5.5.2. Videnskab som praksis
Bourdieus refleksive epistemologi kræver, at forskeren reflekterer kritisk over sin egen rolle i
videnskabsproduktionen (Leander, 2011, s. 306f). Derfor er det ifølge Bourdieu nødvendigt at ”vende den
videnskabelige analyse mod sig selv” for hele tiden at være bevidst om de betingelser, som undersøgelsen er
produceret under. Det at være refleksiv kan således forstås som en redegørelse for forskerens egen habitus
og placering i det videnskabelige felt. Flere understreger dog, at det ville være for omfangsrigt for de fleste
forskningsprojekter at lave en fuld refleksiv analyse af forskerens eget felt (Leander, 2008, s. 26). I stedet
kan det at være refleksiv forstås således, at forskeren klarlægger valg og fravalg, herunder hvilke forskere
undersøgelsen er inspireret af (Järvinen, 2004, s. 346). Vi har blandt andet gennem vores
litteraturgennemgang illustreret vores egen position i forhold til andre teorier. Vi kommer i diskussionen
ind på, hvad vores placering i det videnskabelige felt kan have haft for vores analyses resultater.
5.6 Sammenfatning
Ovenfor har vi beskrevet vores metodiske tilgang, som bygger på det teoretiske framework, vi præsenterede
i teorikapitlet. Specialets videnskabsteoretiske udgangspunkt er socialkonstruktivismen. Vores tilgang
bygger på en antagelse om, at der findes en virkelighed, der eksisterer uafhængigt af den enkeltes
bevidsthed. Dog er det kun muligt at opnå erkendelse om denne gennem forståelse og fortolkning.
Vores forskningsdesign er en eksplorativ feltanalyse, hvor feltets logikker afdækkes empirisk ved at
undersøge praksisser. Specialets empiri er overvejende semi-strukturerede eliteinterviews med embedsmænd
suppleret med skriftlige kilder. Vi har operationaliseret vores teoretiske begreber felt, habitus og praksis
gennem vores interviewguides. Vores udvælgelsesstrategi i forhold til interviewpersoner har været en
kombination af selektiv udvælgelse og snowball-strategi. Vi har transskriberet vores interviews og kodet
dem efter henholdsvis åbne og lukkede koder. Til sidst i kapitlet er vi kommet ind på, hvordan vi har sikret
validitet og reliabilitet, herunder hvordan den refleksive tilgang bidrager til validiteten. Afslutningsvis er vi
59
5. Metode
kommet ind på, hvordan videnskab skal ses som en praksis, hvilket kræver at forskeren er refleksiv
omkring sin egen rolle i videnskabsproduktion.
60
6. ANALYSE DEL 1: EU-BUREAUKRATIETS MAGT
I denne første del af analysen besvarer vi specialets arbejdsspørgsmål A: Hvilken form for indflydelse har EU’s
bureaukrati? Derfor fokuserer vi i denne del af analysen på EU-bureaukratiet. I analysens anden del
fokuserer vi på selve udformningen af grænsekontrollen. For at afdække hvilken form for indflydelse EU’s
bureaukrati har, er det i et praksisperspektiv nødvendigt at afdække relationerne mellem embedsmændene
på det bureaukratiske grænsekontrolfelt samt de logikker, der dominerer feltet (Bourdieu & Wacquant,
1996, s. 91).
Som beskrevet i teorikapitlet er magt i et praksisperspektiv knyttet til legitimitet. Kun ved at forstå den
specifikke legitimitet, der dominerer det bureaukratiske grænsekontrolfelt, kan vi forstå den form for magt,
som EU’s bureaukrati har i forhold til grænsekontrollen. Formelt har embedsmændene på det
bureaukratiske grænsekontrolfelt forskellige roller og kompetencer, men en analyse af embedsmændenes
daglige praksisser og uformelle kompetencer giver et mere nuanceret billede. I et praksisperspektiv er det
nødvendigt at forstå den baggrund og de dispositioner (habitus), som embedsmændene på feltet har, samt
den interaktion og socialisering, der finder sted mellem dem. Embedsmændene indgår på et transnationalt
felt, der går på tværs af nationale tilhørsforhold og institutionelle skel. Vi viser, at embedsmændene her
indgår i et praksis- og vidensfællesskab, som medfører en række fælles logikker på feltet.
Først i analysen kortlægger vi aktørerne på det bureaukratiske grænsekontrolfelt og de forskellige roller, de
har både formelt set og uformelt set (6.1). Dernæst afdækker vi relationerne imellem embedsmændene på
tværs af institutioner samt hvilke logikker, der dominerer feltet (6.2). På baggrund af dette afdækkes,
hvilken form for indflydelse EU-bureaukratiet har (6.3). Vores konklusioner bruger vi i analysens del II,
hvor vi undersøger i hvilken retning embedsmændene påvirker grænsekontrollen.
6.1 Det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører
I dette afsnit beskriver vi de embedsmænd, der indgår på det bureaukratiske grænsekontrolfelt og
relationerne imellem dem. Først analyserer vi Kommissionens rolle, derefter Rådssekretariatets rolle og til
sidst de danske embedsmænds rolle.
6.1.1 Kommissionen: Primus motor for den fælles ydre grænsekontrol
I dette afsnit analyserer vi Kommissionens rolle. Som beskrevet i litteraturgennemgangen giver
konventionelle IP-teorier og EU-teorier ikke en selvstændig rolle til EU’s institutioner. Dette står i
modsætning til litteraturen om internationale bureaukratier, hvor Kommissionen ofte anses som værende et
61
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
af de mest magtfulde bureaukratier i verden (Ellinas & Suleiman, 2012, s. 2). Det er interessant, at
Kommissionens magt fremstilles så inkonsistent i litteraturen55. Dette gør det endnu mere relevant at se på
hvilken form for magt, der udøves. I et praksisperspektiv er det interessant at belyse Kommissionens rolle i
forhold til grænsekontrollen, fordi en stor del af det daglige arbejde med lovgivning og forvaltning foregår
her. Kommissionen er et unikt bureaukrati, fordi Kommissionen for det første har magt til at udforme
lovgivning via initiativretten. For det andet regulerer og monitorerer Kommissionen de politikker, som bliver
vedtaget af Rådet og Europa-Parlamentet (Ellinas & Suleiman, 2012, s. 2). I dette afsnit ser vi på, hvordan
embedsmændene i Generaldirektoratet for Indre Anliggender positionerer sig på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt.
6.1.1.1 Kommissionens dagsordensættende rolle på grænseområdet
Som beskrevet i baggrundskapitlet har Kommissionen siden Amsterdam-traktaten haft initiativret på
lovgivningen på RIA-området og dermed politikkerne, der vedrører EU’s ydre grænsekontrol. Mellem
Maastricht-
og
Amsterdam-traktaten
havde
Kommissionen
ikke
denne
dagsordenssættende
entreprenørrolle, hvilket betød, at de nationale embedsmænd i Rådet havde væsentligt mere indflydelse end
embedsmændene i Kommissionen (Guiraudon, 2003, s. 269). En af embedsmændene i Kommissionen
beskriver konsekvenserne af, at Kommissionen dengang ikke var med:
Tidligere var det jo et mellemstatsligt samarbejde, hvor Kommissionen slet ikke var med. Så de
[medlemslandene] tog beslutning om regler den ene dag, og anvendte dem den næste dag, for at sige det
på en meget forenklet måde. Så regelsættet blev lidt usammenhængende, og der var også nogle gange
overlappende lovgivning (Embedsmand 2, KOM, s. 1).
Som citatet afspejler, er det for embedsmændene i Kommissionen positivt, at Kommissionen har fået
kompetence på området, fordi de med fælles EU-politik har kunnet skabe orden i den
”usammenhængende” og ”overlappende” lovgivning fra Maastricht-tiden. Ifølge embedsmændene i
Kommissionen er det deres rolle, at have det europæiske perspektiv i modsætning til medlemsstaterne, som
har et mere snævert, nationalt perspektiv (Embedsmand 5, KOM, s. 6).
Dette skift i kompetencer fra Rådet til Kommissionen på et område, der traditionelt set har været følsomt
for medlemsstaterne, fordi det handler om kontrol af egne grænser, præger stadig feltet. På politisk plan er
der således fortsat tovtrækkeri om kompetencer mellem Rådet og Kommissionen. En af embedsmændene i
Rådssekretariatet forklarer, hvorfor blandt andet Schengen-evalueringsmekanismen, som hidtil har været
placeret i Rådet, nu overgår til Kommissionen:
Hvor magtfuld Kommissionen er, bliver dog også udfordret af forskere i internationale bureaukratier. Se fx The European
Commission of the Twenty-First Century (Kassim et al., 2013).
55
62
I mean Justice and Home Affairs has always been something that member states wanted to keep to
themselves and didn't want the Commission to be too much involved in (…) And the Commission
always at the time made a little footnote saying ’Okay at some point we will claim our right as ’Guardian
of the Treaty’ to intervene on this field’. And this has now happened (Embedsmand, RS, s. 1).
Schengen-evalueringsmekanismen har til formål at overvåge og kontrollere anvendelsen af Schengenreglerne
i
medlemsstaterne
(Rådet
Forordning
2013,
art.
3).
En
ændring
af
Schengen-
evalueringsmekanismen blev i efteråret vedtaget, så denne beføjelse overgår til Kommissionen (Rådet
Forordning 2013, art. 10)56. Embedsmændene i Kommissionen beskriver det som en sejr at have fået
overdraget Schengen-evalueringsmekanismen (Souschef, KOM, s. 4). Som det fremgår af citatet har
Kommissionen rollen som ”Traktatens vogter” eller som ”EU’s opsynsmænd” (Adler-Nissen, 2009b, s. 35;
Ellinas & Suleiman, 2012, s. 151ff). Dette gælder også grænsekontrollen. Souschef i Kommissionen
beskriver, hvordan deres rolle i høj grad er at holde medlemslandene i ørerne (Souschef, KOM, s. 4).
Det er tydeligt i vores interviews, at medlemsstaterne fortsat er betænkelige ved at overdrage kompetencer
til Kommissionen på RIA-området. Fx beskriver Kontorchef 1 i Rådssekretariatet, hvordan Rådet fortsat
har deres eget dokumentanalyseprogram, et IT-system kaldet FADO (False Documents Online)57 på trods af,
at programmet er operationelt og egentlig burde ligge hos Frontex. Han beskriver det som ”anormalt”, at
det ligger i Rådssekretariatet (Kontorchef 1, RS, s. 3). Men, som han forklarer, var Rådet i Maastricht-tiden
den eneste mulighed, og det tager tid at overbevise medlemsstaterne om, at det er en god idé at overdrage
FADO til Kommissionen (Kontorchef 1, RS, s. 3). Der sker altså en gradvis overdragelse af kompetencer
til Kommissionen på området på trods af, at medlemsstaterne er forbeholdne over i stigende grad at opgive
kontrol med egne grænser.
Overordnet er Kommissionen bundet af de rammer, som medlemsstaterne i det Europæiske Råd sætter i
deres femårlige programmer for det fælles ”område for frihed, sikkerhed og retfærdighed”, hvor det seneste
er Stockholm-programmet. Ifølge Kontorchef 1 i Rådssekretariatet har Kommissionen dog ikke altid være
lige glad for Stockholm-programmet pga. dets detaljegrad (Kontorchef 1, RS, s. 5). Som beskrevet i
specialets baggrundskapitel har der løbende været uenigheder mellem medlemsstaterne og Kommissionen
om styringen af Stockholm-programmet. På trods af de retningslinjer, som Stockholm-programmet giver,
udtrykker embedsmændene i Kommissionen dog, at de får meget af indholdet fra deres forslag igennem, og
Lovforslaget var en del af Schengen Governance-pakken, som der på politisk niveau var en del konflikt om. Det kommer vi ind
på i analysens anden del.
57 FADO er et IT-system, hvor dokumenteksperter kan analysere, om dokumenter er falske eller ægte (Kontorchef 1, RS, s. 3).
56
63
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
at der er plads til at være kreativ og få indflydelse (Souschef, KOM, s. 2; Embedsmand 1, KOM, s. 2;
Embedsmand 3, KOM, s. 9; Embedsmand 5, KOM, s. 4).
Kommissæren for DG Indre Anliggender er svenskeren Cecilia Malmström. Som Kommissær er hun den
politiske leder for Kommissionens arbejde med grænseområdet. Hun bliver af Kontorchefen i
Justitsministeriet beskrevet som en stærkt politisk kommissær, der har været med til at sikre, at
Kommissionen har gennemslagskraft på grænseområdet (Kontorchef, JM, s. 7). Hun har haft en dagsorden
med fokus på menneskerettigheder og på at åbne op for grænserne (Kontorchef 2, RS, s. 4; Kontorchef,
JM, s. 7). Embedsmændene i Kommissionen giver ligeledes udtryk for, at de ser sig selv som garant for
menneskerettigheder og for et åbent Europa (Souschef, KOM, s. 3; Embedsmand 1, KOM, s. 5 og 7).
Kommissionen har ligeledes en pro-immigrationsdagsorden, der ikke altid stemmer overens med
medlemsstaternes interesser (Acosta Arcarazo, 2012, s. 180). Ifølge Kontorchefen i Justitsministeriet har
den politiske kraft, der har været til stede i Kommissionen ikke altid været i overensstemmelse med et stort
flertal i Rådet (Kontorchef, JM, s. 7).
6.1.1.2 Missionærer for det europæiske projekt
Overordnet arbejder embedsmændene i Kommissionen for ”det europæiske projekt”, som vi viser
herunder. Grundlæggende for det europæiske projekt er den frie bevægelighed inden for EU
(Lissabontraktaten - sammenskrevet med det gældende traktatgrundlag, 2008, art. 45, TEUF). Som
beskrevet i baggrundskapitlet er den ydre grænsekontrol knyttet til opløsningen af de indre grænser og
retten til fri bevægelighed. For embedsmændene på det bureaukratiske grænsekontrolfelt er det europæiske
projekt i høj grad knyttet til historien om et åbent Europa (Kontorchef 1, RS s. 9; Kontorchef, JM, s. 15;
Souschef, KOM, s. 2; Embedsmand 2, KOM, s. 10). Embedsmændene i Kommissionen identificerer sig i
høj grad med institutionen og dens værdier om europæisk integration. Det har stor symbolværdi at arbejde
for Kommissionen, fordi her arbejder man ”in the heart of the European project” (Embedsmand 4, KOM,
s. 3). En af embedsmændene forklarer, hvordan dedikationen til det, der refereres til som ”det europæiske
projekt” er stor:
I believe that many people [working in the Commission] – and this is shared by many friends of mine
working within the Commission – have a lot of personal commitment. [There is] a kind of satisfaction
that you are contributing to the European project, even if it is a small tiny contribution to the whole
mechanism, the bigger picture (…) I am very much identifying myself with the institution but
institution meaning as well a kind of backbone of the European project (Embedsmand 4, KOM, s. 8).
Som det fremgår af citatet, er det en vigtig del af embedsmændene i Kommissionens selvforståelse, at de
arbejder for det europæiske projekt. Antonis Ellinas og Ezra Suleiman påpeger ligeledes, at
64
embedsmændene i Kommissionen har en følelse af at arbejde for ”Europas bedste” (Ellinas & Suleiman,
2012, s. 152).
En kompromissøgende tilgang
For embedsmændene er den måde grænsekontrollen fungerer på legitim, fordi den er resultatet af en
demokratisk proces. Det er gennemgående i vores interviews med embedsmændene i Kommissionen, at de
ser grænsekontrollen som resultatet af en både demokratisk og deliberativ proces, hvor alle er blevet hørt
og alle hensyn er taget i betragtning (Embedsmand 4, KOM, s. 8; Embedsmand 3, KOM, s. 5). Som en af
embedsmændene beskriver:
The whole idea that there is a discussion with the Council and the Parliament, a democratic review, is
enriching. It’s enriching in my view [to hear] different voices so at the end of the day we have a
compromise taking into account different aspects. Everybody agrees, not leaving anyone outside
(Embedsmand 4, KOM, s. 8).
Som citatet viser, udtrykker embedsmanden tillid til, at beslutningsprocessen leder til et kompromis, der
afspejler, at alle er blevet hørt, og at alle aspekter er taget i betragtning. Samme embedsmand beskriver,
hvordan han som studerende på Europakollegiet havde diskussioner med sin underviser om, hvordan
forskellige synspunkter bidrager til at levere ”solid solutions” (Embedsmand 4, KOM, s. 8)58. Han forklarer,
at han ser det som det vigtigste ved sit arbejde, at man er pragmatisk, skaber kompromiser og ikke sidder
fast. Han siger således: ”This is the most important, not to be stuck for years. If there is a problem it needs
to be solved so the idea is that we need to make compromises” (Embedsmand 4, KOM, s. 8). En anden
embedsmand i Kommissionen udtrykker ligeledes, at kompromiser “is the nature of the thing we have to
do” (Embedsmand 3, KOM, s. 2). Citaterne udtrykker en pragmatisk og problemløsende tilgang, som går
igen hos embedsmændene.
Embedsmændene i Kommissionen beskriver deres rolle som ”mæglere” mellem Parlamentet og Rådet
(Embedsmand 1, KOM, s. 2). Det er deres rolle at tage hensyn til, hvad der kan lade sig gøre: ”When we
are preparing a proposal we need to take into account – what would be good operational but also
protecting fundamental rights. We are subject to criticism by each side – by the Parliament and the
Council” (Embedsmand 1, KOM, s. 2). Som vi kommer ind på i analysens anden del, ser embedsmændene
det i høj grad som deres rolle at skabe ”balance” mellem alle de forskellige aspekter og interesser. Denne
Europakollegiet (Collège d'Europe) er et eliteuniversitet i Brugge, Belgien. Det tilbyder masteruddannelser inden for jura,
statskundskab og økonomi og var det første universitet i verden til at udbyde uddannelsesprogrammer inden for europastudier
(College of Europe, 2013).
58
65
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
rolle som mægler er tæt knyttet til den ekspertrolle, som embedsmændene i Kommissionen har, og som vi
beskriver i afsnittet herunder.
6.1.1.3 Kommissionens ekspertrolle
Det er især embedsmændene i Kommissionen, der opfattes som de embedsmænd, der har den største
faglige indsigt. Det giver de danske embedsmænd udtryk for (Embedsmand, JM, s. 6; Embedsmand, UM, s.
4). Den viden, som embedsmændene i Kommissionen har, kan beskrives som en ”substantiel viden” dvs.
en viden om politikkernes indhold. Den substantielle viden, som embedsmændene i Kommissionen har,
består blandt andet af juridisk og teknisk viden (Beach, 2004, s. 411). Embedsmændene udtrykker selv, at
det er den store eksponering af information, der giver dem mulighed for at balancere alle relevante
aspekter. En af embedsmændene beskriver, hvordan han i højere grad føler, at han gør en forskel ved at
arbejde i Kommissionen end ved at arbejde i en NGO, som han gjorde før, fordi adgangen til information
er større og gør kvaliteten af arbejdet bedre (Embedsmand 5, KOM, s. 5). De danske embedsmænd giver
også udtryk for, at embedsmændene i Kommissionen har en ekspertrolle, ikke mindst på grund af deres
ressourcer i kraft af mandskab:
De virker utroligt velforberedte og rigtigt grundige. Det er også dem, der svarer på spørgsmål og står på
mål for deres eget forslag. Og det forestiller jeg mig, at de bruger en masse tid på, og at de har en masse
mandskab til at sidde at gennemgå forslagene og finde ud af, hvad der kommer af spørgsmål. Det virker
som om, at det er en rigtig stor maskine (Embedsmand, JM, s. 4).
Det er således Kommissionen, der har ekspertrollen i forhold til de andre embedsmænd. Det er dem, der er
bedst inde i stoffet, og som svarer på de andres spørgsmål. Dog bliver Kommissionen samtidig beskrevet
som politisk og har derfor en modsætningsfyldt rolle i og med, at de på den ene side er saglige eksperter og
på den anden side har en politisk rolle (Kontorchef, JM, s. 7). Formelt set er det Kommissæren og
Kabinettet, der har den politiske rolle i Kommissionen, men eftersom de menige embedsmænd i
Kommissionen varetager Kommissærens interesser, er det svært at lave en klar distinktion. Det er her
interessant, at det er den højest rangerende danske embedsmand, der således er tættest på det politiske
niveau, der er mest forbeholden over for Kommissionens ekspertråd qua Kommissionens politiske rolle
(Kontorchef, JM, s. 19). Det er den danske kontorchef, der forholder sig mest kritisk til Kommissionen,
hvilket illustrerer, at de konflikter, der er på grænsekontrolområdet, først og fremmest eksisterer på politisk
niveau og ikke i samme grad på embedsmandsniveau. Dette er en central pointe i forhold til at forstå,
hvorfor samarbejdet om grænsekontrollen bliver fortsat stærkere på trods af de uenigheder, der
umiddelbart synes at eksistere mellem medlemslandene. Denne pointe bliver udfoldet senere i analysen.
66
Viden fra EU-agenturerne
Kommissionen har en politisk rolle men er altså samtidig repræsentant for en form for viden, som bliver
anset for at være mere eller mindre ”objektiv” og dermed legitim. Det er især gennem agenturerne, Frontex
og EASO, at Kommissionen kan trække på en form for ”faktuel” viden. Kontorchef 1 i Rådssekretariatet
beskriver, hvordan det er godt at få Frontex’ input, fordi deres viden er baseret på, hvad der sker ”i den
virkelige verden nede i Middelhavet” (Kontorchef 1, RS, s. 6). Der er en tillid til agenturerne, som
repræsentanter for hvad der sker ude i den virkelige verden. De danske embedsmænd beskriver også,
hvordan de opfatter embedsmændene i Frontex og EASO som ”rene embedsmænd” (Embedsmand, UM,
s. 9). De danske embedsmænd ser Frontex og EASO som apolitiske i modsætning til Kommissionen, som
ofte har sin egen politiske dagsorden (Kontorchef, JM, s. 19). Kontorchef i Justitsministeriet beskriver:
Informationen, man får [fra Frontex og EASO], er altid faktuelt baseret. Ofte er det dataindsamlinger,
der ligger til grund for deres analyse. Så man føler en helt utrolig tryghed ved det og det forhold, at der
ikke er en eller anden politisk dagsorden bag (Kontorchef, JM, s. 19).
Der bliver altså lyttet meget til agenturerne, som dermed får en indflydelsesrig rolle i bureaukratiet. Ifølge
en af embedsmændene i Kommissionen, som har et tæt samarbejde med EASO og Frontex, har
praktikerne i agenturerne dog ofte en pro-europæisk tilgang (Embedsmand 5, KOM, s. 7). Martin LembergPedersen beskriver ligeledes, hvordan Frontex på samme måde som Kommissionen forsøger at finde
overstatslige løsninger vedrørende grænsekontrollen (Lemberg-Pedersen, 2012, s. 52). Eftersom
agenturerne arbejder med den fælles grænsekontrol, er det naturligt, at de støtter op om EU-samarbejdet
(Embedsmand 5, KOM, s. 7). Denne beskrivelse af agenturerne som værende pro-integration står i
modsætning til de danske embedsmænds beskrivelse af agenturerne som værende apolitiske.
6.1.1.4 Sammenfatning
Hvor grænsekontrollen tidligere var et mellemstatsligt samarbejde, har Kommissionen i stigende grad fået
indflydelse og har i dag en dagsordenssættende rolle. De ser sig selv som grænsekontrollens ”opsynsmænd”
og som garant for, at menneskerettighederne bliver overholdt. Embedsmændene i Kommissionen arbejder
for mere integration og ser deres arbejde som en del af et større europæisk projekt. De har en
kompromissøgende tilgang og har fokus på, at de endelige beslutninger er legitime, fordi de er resultatet af
en demokratisk proces. Derudover ser de sig selv som mæglere. Rollen som mægler er knyttet til deres rolle
som eksperter på feltet. Ekspertrollen forstærkes af deres tætte samarbejde med EU-agenturerne, som af de
danske embedsmænd opfattes som apolitiske. Embedsmændenes ekspertrolle på feltet betyder, at de har
uformel magt i form af substantiel viden.
67
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
6.1.2 Rådssekretariatet: Grænsekontrollens usynlige hånd
I dette afsnit analyserer vi Rådssekretariatets rolle. Rådssekretariatet er på papiret et administrativt og
teknisk sekretariat, der skal assistere Rådets skiftende formandskaber og medlemslandene med
lovgivningsarbejdet (Rådets hjemmeside, 2014a). Som vi viser i dette afsnit, er dette billede dog mere
nuanceret i praksis. I praksis spiller Rådssekretariatet en central rolle i beslutningsprocessen i form af deres
ekspertise og erfaring med de beslutningsprocesser, der omgiver lovgivningsarbejdet.
6.1.2.1 Usynlige embedsmænd
Hvor Kommissionen, Rådet og Parlamentets indflydelse på EU’s lovgivnings- og integrationsproces er
blevet betydeligt undersøgt i EU-litteraturen, er Rådssekretariatets indflydelse blevet overset (Beach, 2004,
s. 408)59. Rådssekretariatet er, som Beach formulerer det, den ”usynlige hånd” i EU-forhandlinger (Beach,
2004, s. 408). At Rådssekretariatets rolle i høj grad er underbelyst, fremgår også af embedsmændene i
Rådssekretariatet selv, der beskriver, hvordan mange EU-borgere end ikke aner, at der eksisterer et
Rådssekretariat:
We have this role which is more discrete. People from the outside don’t see; don’t even know that there
is a Council Secretariat. They speak about the Council, they speak about the Commission – but what
does the Council Secretariat do? People don’t know. But I don’t mind. I do my job. My work is to help
the Presidency not to be in the spotlight (Kontorchef 2, RS, s. 2).
Som det fremgår af citatet, har Rådssekretariatet en langt mere diskret rolle end Kommissionen. Både i
litteraturen og i daglig tale taler man om Rådet som bestående af medlemsstaternes repræsentanter uden at
være opmærksom på, at der permanent sidder et sekretariat med knap 3000 ansatte og assisterer
formandskabet (Rådets hjemmeside, 2014b). Rådssekretariatet hører til i Rådets hovedbygning og har
således deres daglige gang blandt medlemslandenes ministre, hvilket embedsmændene i Rådssekretariatet
selv lægger vægt på (Embedsmand, RS, s. 8). Ved at zoome ind på embedsmændenes daglige praksisser er
det muligt at se Rådet som en sammensat aktør bestående af både nationale embedsmænd og
Rådssekretariatets embedsmænd i stedet for at se Rådet som en institutionel enhedsaktør. Vi får øje på
nogle mere ”usynlige” praksisser, som ville have været svære at få øje på med andre teoretiske tilgange fx
diskursteori (Leander, 2006, s. 5). Som vi viser nedenfor, gør dette os opmærksomme på de perspektiver,
Derek Beach bruger Rådssekretariatet som en least likely case af EU-institutionernes indflydelse på beslutningsprocesser i Rådet.
Beach anvender, i modsætning til dette speciale, en rationel institutionalistisk tilgang til sit studie af Rådssekretariatet. Som beskrevet
i teorikapitlet deler vi ikke antagelsen om, at aktører er ”rationelle” og ”nyttemaksimerende”. Vi mener dog, at Beach bidrager med
en relevant indsigt i forhold til, hvordan EU’s institutioner i praksis har mulighed for at influere beslutningsprocessen i kraft af
deres viden og ekspertise.
59
68
som embedsmændene i Rådssekretariatet anlægger på grænsekontrollen. Disse er overraskende i forhold til,
hvordan Rådssekretariatet oftest beskrives.
6.1.2.2 Diskrete missionærer for det europæiske projekt
Embedsmændene i Rådssekretariatet føler på samme måde som embedsmændene i Kommissionen, at de
arbejder for det europæiske projekt. De skal, ligesom embedsmændene i Kommissionen, bestå EU’s
adgangsprøve, concoursen, og føler en dedikation til projektet (Kontorchef 2, RS, s. 1f). En af
embedsmændene udtrykker ligefrem, at de i Rådssekretariatet i endnu højere grad end i Kommissionen
arbejder for det europæiske projekt. Hun forklarer, at man godt kunne forledes til at tro, at Kommissionen
udgør ”essensen af Europa”, eftersom Kommissionen anses for at være ”Traktatens vogter”. Men at
embedsmændene i Rådssekretariatet i endnu højere grad arbejder for det europæiske projekt, fordi de skal
støtte samtlige medlemsstater (Embedsmand, RS, s. 9).
Kontorchef 2 i Rådssekretariatet lægger ligeledes vægt på, at de i Rådssekretariatet arbejder for det
europæiske projekt (Kontorchef 2, RS, s. 2). Han forklarer endvidere, at for at være en god embedsmænd er
det nødvendigt at tro på europæisk integration ”[You have to] believe in the European integration, believe
that it is a project in which we should believe because if we don’t believe in that project then we are doing
nothing here (Kontorchef 2, RS, s. 8). I Rådssekretariatet føler embedsmændene altså på samme måde som
embedsmændene i Kommissionen, at de arbejder for det europæiske projekt.
Embedsmændene i Rådssekretariatet beklager sig heller ikke over, at flere kompetencer på
grænsekontrolområdet overgår til Kommissionen som fx ovennævnte Schengen-evalueringsmekanisme
(Embedsmand, RS, s. 1). Der er en fælles forståelse blandt embedsmændene i Rådssekretariatet og i
Kommissionen af, at det er fornuftigt. Det samme gælder ovennævnte dokumentanalyseprogram (FADO),
som Kontorchef 1 i Rådssekretariatet egentlig synes burde ligge hos Frontex (Kontorchef 1, RS, s. 3). På
trods af at Rådssekretariatet formelt set blot har en funktion som sekretariat, har det i praksis sin egen prointegrationsdagsorden, der ikke altid stemmer overens med medlemsstaternes ønsker (Beach, 2004, s. 414f).
Fx beskriver Kontorchef 2 i Rådssekretariatet et forslag vedrørende lovlig indgange for arbejdstagere fra
tredjelande, at medlemslandene er meget modvillige, hvilket han ikke forstår:
But then you see that they [medlemslandene] are very reluctant and creating problems and obstacles all
the time to the implementation of the directive (…). Then we have some difficulties understanding why
are they so reluctant? Is it really a major national interest preventing that? (Kontorchef 2, RS, s. 2f).
At Rådssekretariatet har en pro-integrationsdagsorden er overraskende set i lyset af, at Rådssekretariatet
beskrives som et rent administrativt og teknisk sekretariatet. Men det bidrager til vores forståelse af, hvad
69
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
der driver integrationen på grænsekontrolområdet. Dog er forståelsen af, hvordan man bedst driver
integrationsprocessen en anden i Rådssekretariatet end i Kommissionen. Begge kontorchefer i
Rådssekretariatet beskriver, at det er et spørgsmål om personlighed og perspektiv på europæisk integration,
hvorvidt man føler sig tiltrukket af arbejdet i Kommissionen eller i Rådssekretariatet. Den ene kontorchef
forklarer således, hvordan arbejdet i Rådssekretariatet passer på hans personlige måde at se
integrationsprocessen på:
The Council – it is for me. It has to do with your character, with your training and your way of seeing
the European integration process. I consider that the Council is probably the best institution for my
character and my way of seeing things (Kontorchef 2, RS, s. 1).
Embedsmændene i Kommissionen og i Rådssekretariatet deler ønsket om mere integration, men de har
forskellige opfattelser af, hvordan man bedst når derhen. Embedsmændene i Rådssekretariatet er således
mere forsigtige og pragmatiske i deres tilgang end Kommissionen (Beach, 2004, s. 415).
6.1.2.3 Rådssekretariatets dobbelte rolle
I dette afsnit analyserer vi Rådssekretariatets dobbelte rolle. Den dobbelte rolle betyder, at embedsmændene
i Rådssekretariatet på den ene side bliver opfattet som neutrale og saglige, mens de på den anden side er en
politisk spiller. Det betyder, at de i praksis har langt mere indflydelse, end de formelt har.
Embedsmændenes hovedopgave er at assistere delegationerne og de skiftende formandskaber med
lovgivningsarbejdet på grænsekontrolområdet.
Embedsmændene i Rådssekretariatet har ligesom embedsmændene i Kommissionen stor faglig indsigt på
grænseområdet. I modsætning til Kommissionens mere substantielle viden er embedsmændene i
Rådssekretariatets største ekspertise deres store erfaring med de processer, der omgiver beslutnings- og
lovgivningsprocessen, herunder stærk juridisk ekspertise (Beach, 2004, s. 415). Embedsmændene i
Rådssekretariatet skal favne over flere områder end embedsmændene i Kommissionen skal. En af de
danske embedsmænd forklarer, hvordan embedsmændene i Rådssekretariatet har en anderledes rolle end
embedsmændene i Kommissionen i kraft af, at de er færre personer og derfor arbejder mere tværgående:
I Rådssekretariatet er det jo lidt anderledes, for de er jo ikke ligeså mange som i Kommissionen (…) De
har selvfølgelig nogle ansvarsområder, som de har forstand på, men de er lidt færre, og de er lidt mere
tværgående. Så de har måske en lidt anderledes rolle – de skal i hvert fald håndtere flere ting og gå til
flere møder (Embedsmand, UM, s. 12).
70
Som det fremgår af citatet, skal embedsmændene i Rådssekretariatet håndtere flere sager og gå til flere
møder. Hvor embedsmændene i Kommissionen har størst ekspertise, når det kommer til substans, er det
embedsmændene i Rådssekretariatet, der har størst ekspertise, når det kommer til processen. Fx beskriver
Kontorchef 1 i Rådssekretariatet sig selv som en ”ekspert”, når det kommer til lovgivningsprocessen
(Kontorchef 1, RS, s. 8). Det er gennem denne ekspertise, at de assisterer medlemslandene.
De danske embedsmænd beskriver således, hvordan de har et rigtigt godt samarbejde med
embedsmændene i Rådssekretariatet (Kontorchef, JM, s. 6f). Kontorchef 2 i Rådssekretariatet beskriver
ligeledes, hvordan Rådssekretariatet bliver betragtet som medlemsstaternes ”fortrolige partner”
(Kontorchef 2, RS, s. 7). Embedsmændene i Rådssekretariatet beskriver det som deres fornemmeste opgave
at hjælpe formandskabet med at finde kompromiser mellem medlemsstaterne, Kommissionen og
Parlamentet. De er således tættere på det politiske spil end Kommissionen (Embedsmand, RS, s. 6).
Embedsmændene beskriver derfor Rådssekretariatet som mere politisk:
It is much more political here because at some point you have to brief the presidency on what he has to
say in the Council, and then you have to collect the opinions of the member states and advice them on
the basis of that and say ’look the French may want to make a deal if the Presidency agrees to do
something in a completely different area, if we get ten for there then we have fifteen against here’. I
mean it is much more a political game (Embedsmand, RS, s. 6).
Som det fremgår af citatet, skal embedsmændene i Rådssekretariatet i høj grad agere som diplomater.
Embedsmændene i Rådssekretariatet forklarer således også, at deres arbejde er mere end bare at assistere
formandskaberne. Selvom Rådssekretariatet på papiret blot er et sekretariat til en institution, så har
embedsmændene i praksis indflydelse, fordi de giver rådgivning til formandskabet og delegationerne om,
hvordan de kan indgå kompromiser (Kontorchef 1, RS, s. 4). Samtidig er det i praksis også ofte
embedsmændene i Rådssekretariatet, der skriver de dokumenter, som formandskabet skal bruge
(Kontorchef 1, RS, s. 4). Dette gør sig især gældende, når der er tale om uerfarne formandskaber.
Kontorchef 2 i Rådssekretariatet beskriver:
We have a more active role and we can more or less decide what to do when it’s a small Presidency –
small in terms of inexperience and less human resources, less material resources. Then we can influence
much more than when it’s the UK Presidency for example where they know exactly what they want and
everything is decided. They will just ask us how to proceed and for our opinion on secondary issues
(Kontorchef 2, RS, s. 8).
Men indflydelsen gælder ikke bare uerfarne formandskaber. Alle formandskaber er på sin vis uerfarne, som
samme kontorchef pointerer (Kontorchef 2, RS, s. 2). Med 28 medlemslande, og formandskaber der skifter
hvert halve år, går der 14 år mellem hvert formandskab:
71
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
Nowadays, with the Presidency every 14 years it will be very difficult to have the same colleague [fra et
givet medlemsland] working twice for the Presidency. So, each time there is a Presidency we have to
start from scratch, training the people that will have to chair the working parties, explaining things to
them. So, the Council Secretariat is kind of the historical memory of the institution (Kontorchef 2, RS,
s. 2).
Embedsmændene udtrykker altså, at de har indflydelse, især når det gælder mindre erfarne formandskaber.
De danske embedsmænd opfatter derimod ikke embedsmændene i Rådssekretariatet som politiske
(Kontorchef, JM, s. 7). Embedsmændene i Rådssekretariatet har således en dobbeltrolle, fordi de på den
ene side opfattes som ikke-politiske og på den anden side spiller en politisk rolle, fordi de har deres egen
integrationsdagsorden og opnår indflydelse gennem den erfaring og ekspertise, de besidder.
6.1.2.4 Sammenfatning
Formelt set er Rådssekretariatet et administrativt og teknisk sekretariat, men Rådssekretariatet er i praksis
ikke bare en ”neutral” assistent for medlemsstaternes regeringer. Embedsmændene i Rådssekretariatet føler
på samme måde som embedsmændene i Kommissionen, at de arbejder for det europæiske projekt.
Embedsmændene i Rådssekretariatet har en dobbeltrolle i kraft af, at de på den ene side bliver anset for at
være saglige og ikke-politiske men på den anden side har politisk indflydelse i kraft af deres ekspertise og
erfaring.
6.1.3 Staternes repræsentanter
I dette afsnit analyserer vi den rolle, som de danske embedsmænd har på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt. Som beskrevet i litteraturgennemgangen er diplomatens rolle i et liberalt
intergovernmentalistisk perspektiv at repræsentere staternes på forhånd definerede interesser, og EU-politik
afspejler således udelukkende medlemsstaternes interesser. Vores interviews med de danske embedsmænd
viser dog, at det er en mere kompleks virkelighed, som embedsmændene befinder sig i. Det betyder noget,
at nationale embedsmænd i Bruxelles går fra primært at være knyttet til et nationalt felt til at være tilknyttet
et transnationalt felt. Når de nationale embedsmænd mødes i Bruxelles, er det ikke længere nationalstaten,
der udgør det dominerende felt. Det er det transnationale felt, hvor embedsmændene mødes og forhandler,
der sætter rammerne for udformningen af landenes positioner på grænsekontrolområdet (Adler-Nissen,
2009b, s. 89). For at forstå denne virkelighed, er det nødvendigt dels at forstå de komplekse sammenhænge,
som de nationale embedsmænd skal navigere i og dels at forstå den pragmatiske og problemløsende kultur,
der findes blandt de nationale embedsmænd.
72
6.1.3.1 Udfordringer ved at navigere på det bureaukratiske grænsekontrolfelt
De nationale embedsmænd skal navigere på et komplekst transnationalt felt. Det bureaukratiske
grænsekontrolfelt er komplekst, fordi immigration er et tværgående område, der berører mange andre
områder, og fordi der er mange grundlæggende uenigheder mellem landene (fx mellem nordeuropæiske og
sydeuropæiske lande og mellem lande med søgrænser og lande med landegrænser), der gør det svært at få
overblik over de andre medlemslandes positioner (Guiraudon, 2003, s. 266)60. Således beskrives
grænsekontrolområdet af de danske embedsmænd som et område, hvor det ikke på forhånd er givet, hvilke
lande der er ens ligesindede, sådan som det er på mange andre politikområder. Selvom Danmark er
ligesindet med de nordiske lande på mange punkter, står fx Danmark og Sverige langt fra hinanden, når det
kommer til spørgsmålet om asyl (Embedsmand, UM, s. 9). Alliancerne mellem landene kan derfor skifte fra
sag til sag (Embedsmand, UM, s. 8). I denne kompleksitet handler det for de danske embedsmænd om at
skaffe sig overblik, både over fakta vedr. grænsekontrollen men også over de andre aktørers positioner.
Det bureaukratiske grænsekontrolfelt er præget dels af, at mange medlemsstater på et politisk niveau
fortsat er forbeholdne over for samarbejdet om grænsekontrollen, dels at der er mange konflikter på
området. Derfor har der også fra medlemsstaternes side været utilfredshed med Stockholm-programmet.
Kontorchef 1 i Rådssekretariatet forklarer, hvordan medlemsstaterne har følt, at de er blevet slået oven i
hovedet med Stockholm-programmet af Kommissionen:
Hvis vi tager Stockholm-programmet, og hvordan det er blevet kørt, kan vi se, at medlemsstaterne
ligesom er blevet slået oven i hovedet med det bagefter. Det er ligesom et juletræ. Alle kommer med
deres julepynt og skal have det med på juletræet, og så ender du op med noget, hvor du godt kan se, at
der er noget af det, du gerne vil have, men så er der også en hel masse, du har måttet acceptere for at få
det ind, som du ikke kan lide (Kontorchef 1, RS, s. 5).
Det billede, som kontorchefen beskriver, bekræfter embedsmændenes udfordringer med at navigere i
forhandlingerne. Embedsmændenes hverdag handler i høj grad om at indsamle information om
grænsekontrollen og danne sig et overblik (Embedsmand, UM, s. 3).
De danske embedsmænd beskriver, hvordan deres rolle ændrer sig, når de kommer til Bruxelles. I Bruxelles
er de nationale embedsmænd ikke længere en del af den udøvende magt men af den lovgivende magt
(Embedsmand, UM, s. 4). Det betyder, at deres rolle i Bruxelles er mere politisk, end de er vant til, og at
embedsmændene i Kommissionen til dels overtager den faglige rolle. En af de danske embedsmænd
De største diskussioner vedrører byrdefordelingen af asylansøgere (Lahav, 2004, s. 42) og graden af solidaritet og assistance til de
sydlige medlemsstater, der på grund af deres placering har et stort migrationspres (Kommissionen, Task Force-rapport, 04.12.2013,
s. 19).
60
73
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
beskriver, hvordan embedsmændene i Kommissionen på en måde overtager den rolle, som han selv er vant
til at have derhjemme: ”det er jo lidt ligesom om, at de er embedsmændene i den sammenhæng, EUembedsmændene, som vi kan bruge til de faglige ting. Men det er jo lidt et underligt setup, fordi vi jo selv er
embedsmænd” (Embedsmand, UM, s. 4). Som det fremgår af citatet, har embedsmændene i Kommissionen
i høj grad en faglig rolle, hvor de nationale embedsmænd i højere grad har en politisk rolle i Bruxelles.
De nationale embedsmænd er derfor også afhængige af den viden og ekspertise, som embedsmændene i
Kommissionen og i Rådssekretariatet har. På trods af grundig forberedelse på både nationalt plan og EUplan er det umuligt for de nationale embedsmænd at besidde ”perfekt viden” om det store antal af yderst
komplekse emner, som er på dagsordenen, og om deres egne og andres præferencer (Beach, 2004, s. 411).
De danske embedsmænd beskriver, hvordan man som national embedsmand i Bruxelles er nødt til at
kunne sætte sig ind i et meget kompliceret stof på meget kort tid og derfor bliver nødt til at acceptere, at
man per definition ikke kan være inde i alle detaljerne. Embedsmanden i Udenrigsministeriet beskriver,
hvordan dette står i kontrast til hans tidligere job i Justitsministeriet, hvor han gjorde en dyd ud at sætte sig
ind i alle detaljer (Embedsmand, UM, s. 6). Denne beskrivelse af de danske embedsmænds dagligdag i
Bruxelles står i kontrast til fx rational choice-teoriens antagelse om, at aktører har perfekt viden.
Embedsmanden i Udenrigsministeriet beskriver endvidere, hvordan medlemsstaternes regeringer i høj grad
er afhængige af den udlægning af sagerne, som deres embedsmænd i Bruxelles kommer med
(Embedsmand, UM, s. 10). Dette står i modsætning til intergovernmentalismens billede af, at de nationale
embedsmænd repræsenterer deres landes foruddefinerede interesser (Wind, 2001, s. 48). Det bureaukratiske
grænsekontrolfelts kompleksitet gør til dels de nationale embedsmænd afhængige af den ekspertise og
viden, som embedsmændene i Rådssekretariatet og Kommissionen har.
6.1.3.2 Nødvendige netværk
De danske embedsmænd beskriver, hvordan de nationale embedsmænd er afhængige af hurtigt at danne
netværk i Bruxelles for at kunne navigere på feltet (Kontorchef, JM, s. 19; Embedsmand, UM, s. 6f). De
giver samtidig udtryk for, at der et godt kollegialt samarbejde mellem de nationale embedsmænd.
Embedsmanden i Udenrigsministeriet beskriver, hvordan hans gode forhold til de andre attachéer gør, at
forhandlingerne bliver lettere:
Der [på attachémøderne] kender vi hinanden rigtigt godt. Jeg har et godt forhold til mange af mine
udenlandske kollegaer. Vi mødes rigtigt tit, og vi har et rigtigt godt forhold til hinanden, og det gør, at
der er nogle ting, der kan løse sig (Embedsmand, UM, s. 2).
For at få skabt sig et netværk er det nødvendigt at bevise overfor netværket, at man er et værdifuldt aktiv
for netværket (Kontorchef, JM, s. 19). Det betyder, at det er nødvendigt for de nationale embedsmænd at
74
lære værdi- og normsystemerne på feltet, hvis de skal have mulighed for at opnå anerkendelse hos de andre
embedsmænd, hvilket igen er nødvendigt for at kunne udføre sit job. Embedsmændene kommer på den
måde til at indgå i en række professionelle netværk, der overskrider nationale grænser og institutionelle skel.
I Bruxelles bliver de del af et transnationalt felt, som er med til at definere deres arbejde.
6.1.3.3 En diplomatisk kultur
På trods af feltets grad af politisering er forhandlingerne først og fremmest præget af god orden og en
diplomatisk kultur, hvor embedsmændene forsøger at tage hensyn til hinandens interesser og perspektiver.
Embedsmanden i Udenrigsministeriet siger fx, at ”der er rigtigt meget respekt for i den verden, jeg færdes i,
at ’don’t shoot the messenger’” (Embedsmand, UM, s. 5). Embedsmændene prøver at få skabt konsensus
om så mange ting som muligt på så lavt niveau som muligt, så man i COREPER og på ministerniveau kan
komme nemmere gennem sagerne:
Nu det her forslag, Frontex-forordningen, det er blevet vedtaget i arbejdsgruppen som kompromis. Det
er blevet fremlagt i attachégruppen, hvor vi også har behandlet det, og nu har vi så givet det videre til
COREPER. Og fordi vi havde gjort vores arbejde så godt, som vi havde, så kunne det afsluttes på fem
minutter det punkt (Embedsmand, UM, s. 3).
Som det fremgår af citatet, har man som national embedsmand gjort sit arbejde godt, hvis der er opnået
konsensus om så meget som muligt, inden sagerne ryger videre til COREPER. For at få opnå konsensus er
det nødvendigt at være pragmatisk og positivt indstillet over for nye forslag.
Kontorchefen i Justitsministeriet forklarer, at der er en kultur blandt medlemslandene om som
udgangspunkt at forholde sig positivt til nye forslag fra Kommissionen, fordi man taber ansigt, hvis man
forholder sig negativt og efterfølgende ikke formår at samle opbakning hos de andre lande (Kontorchef,
JM, s. 8). Denne frygt blandt medlemslandene for at blive stemt ned har ifølge Kontorchefen i
Justitsministeriet givet Kommissionen større indflydelse på grænsekontrollen (Kontorchef, JM, s. 8). Han
forklarer, hvordan det rent praktisk er besværligt og tidskrævende at skulle ringe rundt til de andre lande og
høre om deres positioner for at danne et blokerende mindretal. Der kan også herske usikkerhed om, hvor
og hvornår man skal mødes, og hvem der ligger inde med den fornødne faglige indsigt til at tage kontakt
(Kontorchef, JM, s. 8). Landene har i mange år ikke haft en struktur til at håndtere denne dynamik, men nu
forsøger de at rette op på dette ved at danne et netværk af lande, som altid mødes hurtigt efter, at et forslag
er stillet og forsøger at finde fælles fodslag (Kontorchef, JM, s. 8).
Denne
pragmatiske
og
positive
forhandlingskultur
i
Rådet
nuancerer
det
billede,
som
intergovernmentalismen giver af forhandlinger i EU som værende et sted, hvor landene forhandler om på
75
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
forhånd definerede interesser. Jeffrey Lewis sætter fx spørgsmålstegn ved, om man overhovedet kan kalde
pragmatiske forhandlinger mellem medlemsstater i daglige politiske beslutningsprocesser for ”bargaining”,
forstået som noget der involverer trusler og løfter (Lewis, 1998, s. 479). Andre peger på, at der ligefrem er
tale om deliberation. Deliberation skal forstås som forsøget på at nå til enighed ved at lade det bedste
argumentet vinde. Det vil sige ved at overbevise andre gennem argumenter frem for gennem trusler og
løfter (Adler-Nissen, 2009b, s. 93f).
Dog kommer en hårdere forhandlingsattitude frem, når niveauet af politisering går op (Adler-Nissen,
2009b, s. 94). På trods af det bureaukratiske grænsekontrolfelts grad af politisering, gælder der dog stadig en
argumentationslogik (logic of arguing). Som Embedsmanden i Udenrigsministeriet beskriver det, kommer man
langt med gode argumenter: ”Hvis man har nogle gode argumenter, så synes jeg faktisk, at man kommer
rigtigt langt. Så det handler meget om at have øje for de gode argumenter” (Embedsmand, UM, s. 7). Som
det fremgår af citatet, kommer man som national embedsmand langt med gode argumenter. Vi kommer
senere i analysen ind på, hvordan det er feltets logikker, der afgør, hvad der gælder som det gode argument.
6.1.3.4 Sammenfatning
De danske embedsmænd giver udtryk for, at grænsekontrollen er et yderst komplekst område. De skal
navigere på et komplekst transnationalt felt. En af udfordringerne er at navigere i de mange konflikter, der
eksisterer mellem medlemslandene. Embedsmændene er afhængige af at danne netværk for at kunne udføre
deres arbejde, da de ikke kan være inde i alle detaljer. På trods af feltets grad af politisering beskriver de
danske embedsmænd en diplomatisk forhandlingskultur, der hviler på det gode argument.
6.1.4 Sammenfatning: Det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører
Vi har ovenfor beskrevet det bureaukratiske grænsekontrolfelts aktører og relationerne imellem dem.
Kommissionen har en dagsordensættende rolle og arbejder for mere samarbejde om grænsekontrollen.
Embedsmændene i Rådssekretariatet har ligeledes en pro-integrationsdagsorden, på trods af, at de nationale
embedsmænd ser dem som medlemsstaternes fortrolige assistent.
Det er embedsmændene i Kommissionen, som har den største substantielle viden, og som derfor ses som
eksperterne på feltet. Rådssekretariatet har størst ekspertise, når det kommer til forhandlingsprocesserne,
men de er samtidig færre end embedsmændene i Kommissionen og skal favne over flere områder. De
nationale embedsmænd er i høj grad afhængige af den viden og ekspertise, som de får fra både
embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet. Som vi viser herunder sker der en socialisering
mellem embedsmændene på det bureaukratiske grænsekontrolfelt.
76
6.4 Samarbejde og socialisering på tværs
I dette afsnit beskriver vi den socialisering, der finder sted blandt embedsmændene i Bruxelles. I den
akademiske litteratur om EU og i medierne beskrives medlemsstaterne og EU’s institutioner oftest som
separate aktører med separate interesser, og forhandlinger i EU beskrives som en ”kampplads” for disse
interesser (Kauppi, 2011, s. 150). Som vi viser i dette afsnit, er dette billede dog mere nuanceret i praksis.
På trods af det bureaukratiske grænsekontrolfelts grad af politisering og på trods af stærke nationale
interesser på feltet, udviser embedsmændene en høj grad af konsensus omkring grænsekontrollens
betingelser og dens udformning. For at forstå denne konsensus er det i et praksisperspektiv nødvendigt at
forstå den form for interaktion, som embedsmændene har. I dette afsnit argumenterer vi for, at
embedsmændene indgår i en form for praksis- og vidensfælleskab, hvor de deler en række logikker. Dette
fællesskab opstår på baggrund af en socialisering mellem embedsmændene og på baggrund af den mere
eller mindre fælles uddannelsesmæssige og professionelle baggrund, som embedsmændene har.
6.4.1 Fælles baggrund
Som beskrevet i teorikapitlet er det nødvendigt at forstå embedsmændenes baggrund (habitus) for at forstå
hvilke logikker, der dominerer feltet (Bourdieu & Wacquant, 1996, s. 91). Habitus-begrebet er relevant i
forhold til at understrege, at embedsmændenes baggrund, særligt deres uddannelsesmæssige baggrund, er
med til at strukturere den måde embedsmændene forstår og kategoriserer omverdenen på.
Ifølge Bourdieu er uddannelse central for, hvordan habitus er struktureret. Gennem uddannelse
inkorporeres en særlig måde at anskue verden på og kategorisere den (Swartz, 2013, s. 21). Udover
Bourdieu fremhæver flere forskere nødvendigheden af at være opmærksom på de strukturerende effekter,
som uddannelse og videnskab har på den sociale verden (Büger & Villumsen, 2007; Mudge & Vauchez,
2012). Denne sammenhæng mellem teori og praksis kaldes for theory-practice nexus (Büger & Villumsen,
2007, s. 418)61. Begrebet indfanger, at uddannelse og videnskab har betydning for praktikernes praksisser.
Stephanie Mudge og Antoine Vauchez peger på, at denne sammenhæng mellem teori og praksis er særligt
stærk inden for EU’s institutioner (Mudge & Vauchez, 2012). Især Vauchez har undersøgt, hvad det har
betydet for EU-samarbejdet, at det i høj grad er bygget af og bemandet af jurister (Mudge & Vauchez, 2012;
Vauchez, 2008). Ni ud af de 12 embedsmænd, vi har interviewet, er jurister (se bilag 2). Heraf har én
suppleret med en master i internationale organisationer og en anden har suppleret med studier på
Europakollegiet. Af de tre sidste embedsmænd har to læst Statskundskab/International Politik, hvoraf den
61
Kaldes også for science-policy nexus (Büger & Villumsen, 2007, s. 429) eller power-knowledge nexus (Mudge & Vauchez, 2012, s. 483).
77
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
ene har læst på Europakollegiet. Mudge og Vauchez nævner specifikt Europakollegiet som et sted, der
leverer embedsmænd til EU’s bureaukrati (Mudge & Vauchez, 2012, s. 461).
Den sidste embedsmænd er cand.merc.linc, og adskiller sig således fra de andre embedsmænd ved hverken
at være jurist eller politolog. Da vi spørger til den uddannelsesmæssige sammensætning i hendes kontor,
beskriver hun det således: ”Det er ikke engang overvejende jurister, fordi lidt ligesom mig, så er det folk
som har været i systemet, og så har de lært sig eller fået ekspertise på det område. Men ellers er det jurister
og statskundskabere” (Embedsmand 2, KOM, s. 3). En anden embedsmand i Kommissionen beskriver
kontorets sammensætning således: “Most have the same background as I; economic studies, law, European
studies. I cannot recall any specific interesting background, it’s very coherent” (Embedsmand 4, KOM, s.
5). Embedsmandens beskrivelse af sine kollegaers baggrund som ”meget sammenhængende” er
kendetegnende for vores interviewpersoner. Embedsmændenes fælles baggrund danner baggrund for en
bestemt måde at anskue verden på og bliver til en form for magtposition, som vi beskriver nedenfor.
Udover fælles uddannelsesmæssige erfaring har mange af embedsmændene også overlappende
arbejdserfaring, der går på tværs af institutionerne. Embedsmanden i Udenrigsministeriet fortæller, hvordan
hans forgænger nu arbejder i Kommissionen (Embedsmand, UM, s. 11). Embedsmand 2 i Kommissionen
arbejdede tidligere i Rådssekretariatet. Embedsmanden i Rådsekretaritatet arbejdede tidligere i
Kommissionen. Ifølge Rådssekretariatets hjemmeside blev der i 2013 ansat 37 ansatte fra andre EUinstitutioner (ud af 128 nye ansatte), og 47 ansatte blev overført til andre EU-institutioner (Rådets
hjemmeside, 2014b). Institutionerne er altså ikke mere opdelt, end at embedsmændene cirkulerer mellem
dem og kan identificere sig med hinandens arbejdsopgaver. Som vi viser nedenfor er dette med til at styrke
den form for arbejdsfællesskab, som embedsmændene indgår i.
6.4.2 Et praksis- og vidensfællesskab
Ovenfor har vi beskrevet, hvordan embedsmændene i høj grad har samme uddannelsesmæssige og
professionelle baggrund. I dette afsnit analyserer vi den form for praksis- og vidensfællesskab, som opstår
på baggrund af den fælles baggrund og interaktion, som embedsmændene har. Adler og Pouliot beskriver
praksisfællesskabet som intersubjektive sociale strukturer, der udgør det normative og vidensmæssige
grundlag for handlen. Praksisfællesskabet udgøres af ”virkelige” mennesker, der gennem deres arbejde, som
ofte foregår i netværk på tværs af nationale grænser og organisationsskel, påvirker politiske, økonomiske og
sociale begivenheder (Adler & Pouliot, 2011, s. 17).
Det er i dette praksis- og vidensfællesskab, at der blandt embedsmændene skabes nogle fælles logikker om
hvilket normativt og vidensmæssigt grundlag, det er muligt tænke grænsekontrollen på baggrund af. Det er
kendetegnende for et praksisfællesskab, at dets medlemmer ikke nødvendigvis er bevidste om, at de er
78
involverede i en række kollektive praksisser. De deler heller ikke nødvendigvis en fælles motivation eller
specifikke policymål (Cross, 2013, s. 146). Dette gælder for embedsmændene på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt, som i udgangspunktet har forskellige positioner og interesser, de skal forsvare.
Embedsmændene har en høj grad af interaktion. Det knytter embedsmændene sammen, at de er
involverede i en række fælles praksisser (gentagne møder og forhandlinger, fælles korrespondancer,
planlægning etc.). Udover at de går til de samme møder og deltager i de samme forhandlinger, mødes de
ofte uformelt og netværker på tværs af institutioner (Embedsmand, UM, s. 2). Interaktion mellem de tre
grupper embedsmænd finder først og fremmest sted på møder i RIA-Rådets arbejdsgrupper og i
COREPER62. Arbejdsgrupper udgør det laveste niveau og er inddelt i undergrupper/specialistgrupper fx
grænsearbejdsgruppen, visumarbejdsgruppen etc. (Kontorchef, RS: s. 3). Så kommer attachémøder og derefter
kontorchefmøder i SCIFA (Strategic Committee on Immigration, Frontier and Asylum) (Kontorchef, JM, s. 3;
Embedsmand, UM; 2). Derefter kommer COREPER, og øverst er RIA-Rådet, hvor medlemsstaternes
justits- og indenrigsministre mødes.
Ved siden af de formelle møder mødes embedsmændene på kryds og tværs på uformelle møder og i
”margenerne” af de formelle møder (Embedsmand 1, KOM s. 2; Embedsmand, RS, s. 4; Embedsmand,
UM, s. 3). Som Embedsmand 1 i Kommissionen beskriver: “A lot is done informally between the
meetings” (Embedsmand 1, KOM s. 2). Information om grænsekontrollen deles mellem embedsmændene
gennem personlige relationer og uformelle kaffemøder. Ifølge Embedsmanden i Rådssekretariatet er der en
høj grad af uformel kontakt mellem Rådssekretariatet og Kommissionen:
When we start thinking about programs, we have contact with them. This is all on a very informal basis.
We know exactly who they are over there and they know who we are and if we have a problem we call
them and say ’Look…’. But that is completely personal, it is not at all organised (Embedsmand, RS, s.
4).
Som citatet viser, har embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet en tæt kontakt i det daglige
arbejde. En af de danske embedsmænd beskriver ligeledes, hvordan embedsmændene på feltet har et
”rigtigt godt kollegialt forhold” til hinanden, og at de også kalder hinanden ”kollegaer” (Embedsmand, UM,
s. 6). Det er en del af arbejdet at netværke:
COREPER (komitéen af medlemsstaternes regeringers faste repræsentanter ved Den Europæiske Union) forbereder alt Rådets
arbejde bortset fra visse landbrugsspørgsmål. Komitéen støttes af over 150 specialiserede arbejdsgrupper, komitéer og udvalg, der
kaldes "Rådets forberedende organer". Disse organer behandler lovgivningsforslag og foretager undersøgelser og andet
forberedende arbejde, der forbereder grunden for Rådets afgørelser (Rådets hjemmeside).
62
79
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
Det er meget vigtigt, at man husker at prioritere det [netværk], fordi så er det meget nemmere at få
nogle oplysninger – og det handler meget om oplysninger hernede. Det handler meget om at handle og
modtage oplysninger. Så det handler meget om at være udadvendt, få nogle gode kontakter, få nogle
gode netværk (Embedsmand, UM, s. 6f).
Som citatet viser, deler embedsmændene viden gennem netværk. Det praksisfællesskab, som
embedsmændene indgår i, er til dels også et vidensfællesskab63. Morten Egeberg peger på, at den rolle, som
nationale embedsmænd orienterer sig mod hverken er gennemgående national eller gennemgående
supranational (Egeberg, 1999, s. 457). Den ”ikke-territoriale” referenceramme, som embedsmændene
arbejder inden for, styrkes af den centrale rolle, som videnskabelig og professionel viden spiller i den
politiske beslutningsproces (Egeberg, 1999, s. 457).
Som vi forklarer i afsnittet om konsensus på feltet, er det i høj grad den viden, som embedsmændene
besidder, der giver dem legitimitet og dermed indflydelse på grænsekontrollen. Embedsmændene giver
udtryk for, at det nærmest er ”altafgørende”, hvor meget
viden og erfaring, man har på området
(Kontorchef, JM, s. 18; Kontorchef 1, RS, s. 8). Embedsmændene deler altså et professionelt fællesskab, der
overskrider deres nationale tilhørsforhold.
Som Bigo beskriver, deler bureaukrater på et transnationalt felt en form for professionelt tilhørsforhold, der
overskrider tilhørsforholdet til nationalstaten. Adler-Nissen beskriver ligeledes den følelse af solidaritet og
enhed, der eksisterer blandt de nationale embedsmænd i Bruxelles (Adler-Nissen, 2009b, s. 43f). Hvis de
folk, som dagligt udformer og forhandler lovgivning på grænseområdet, indgår i et grænseoverskridende
fællesskab, der er med til at forme staters præferencer, nuancerer dette billedet af grænsekontrollen som
værende udelukkende et udtryk for medlemsstaternes forsøg på at opretholde egen suverænitet.
6.4.3 Socialisering
Socialisering kan forstås som den proces, der fører aktører ind i et givent fællesskabs normer og regler, og
får dem til at følge en passendehedslogik (logic of appropriateness) det vil sige normbestemt opførsel (AdlerNissen, 2009b, s. 93). Flere studier peger på, at den daglige interaktion mellem embedsmændene medfører
en socialisering blandt dem (Adler-Nissen, 2008; Cross, 2013; Egeberg, 1999; Lewis, 2005). Dette betyder
ikke, at embedsmændene ikke også tænker strategisk og handler efter en konsekvenslogik, men det er vigtigt
Ifølge Adler og Pouliot kan vidensfællesskaber (epistemic communities) kategoriseres under praksisfællesskaber (Adler & Pouliot,
2011, s. 17). Vi henviser derfor til embedsmændenes fællesskab både som et praksisfællesskab og som et vidensfællesskab. Cross,
hvis artikel om vidensfællesskaber vi anvender i analysen, er dog uenig i Adler og Pouliots sammenføring af de to begreber (Cross,
2013, s. 146). Vi går ikke i dybden med en eventuel forskel på vidensfællesskaber og praksisfællesskaber, men anvender de af Cross’
pointer, som vi mener passer på vores empiri.
63
80
at forstå, at embedsmændene i høj grad også handler efter, hvad der anses som værende passende (Lewis,
2005, s. 950).
Gennem deres involvering i fælles daglige praksisser sker en socialisering, som udmønter sig i en række
normer og logikker om, hvad der kan lade sig gøre og ikke lade sig gøre på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt. Feltets værdier og normer internaliseres og bliver en del af embedsmændenes habitus.
Embedsmændene giver udtryk for, at det er nødvendigt at lære de normer, der gælder på feltet.
Embedsmanden i Udenrigsministeriet forklarer, at man ikke kan læse sig til, hvordan tingene fungerer i
Bruxelles:
Da jeg startede hernede – jeg kan jo godt læse, hvordan beslutningsproceduren er – men det hjælper
mig ikke til at vide, hvem der trækker i trådene, og hvordan tingene fungerer. Det ved man faktisk kun
ved at prøve at være i det, learning by doing (Embedsmand, UM, s. 10).
Som citatet viser, er det nødvendigt at opleve, hvordan tingene fungerer i praksis for at forstå dem. Det er
ikke noget, man kan læse sig til. Som beskrevet i teorikapitlet navigerer embedsmændene på feltet efter
deres praktiske sans. Praktisk sans er et indre system for, hvordan verden anskues og opdeles, og er en
intuitiv måde at agere i verden på (Järvinen, 2004, s. 344). Det er embedsmændenes praktiske sans, der gør,
at de handler intuitivt rigtigt på feltet. Dette kræver den rette habitus og socialisering. For at gøre sig
gældende på det bureaukratiske grænsekontrolfelt og blive hørt er det nødvendigt at lære de værdi- og
normsystemer, der gælder på feltet: ”There is space for ideas. The important thing is to know how to sell
them, that is crucial. I mean, all institutions have their own systems and ways in which to put forward an
idea. If you forward it the wrong way, no one will listen” (Embedsmand 5, KOM, s. 4). Som citatet viser, er
det nødvendigt at lære de systemer, der gælder på feltet for at blive hørt.
Embedsmand 1 i Kommissionen forklarer fx, at noget af det, som nye embedsmænd skal lære er, at det
ikke er passende at referere til sin egen nationalitet: ”You have to be European. In time, working in the
Commission, you evolve as a person. You learn that how you do in your country is not necessarily the best
way” (Embedsmand 1, KOM, s. 4). Som det fremgår af citatet, indgår nye embedsmænd i en
socialiseringsproces ved ankomsten til EU’s institutioner. Det er en vigtig del af denne socialisering ikke at
referere til nationale tilhørsforhold i sin argumentation, fordi denne form for argumentation ikke bliver
anerkendt på feltet. I Kommissionen nævner embedsmændene fx en ny, svensk kollega, der pga. sin
konstante referering til, hvordan de gør i Sverige mister anseelse blandt de andre embedsmænd (Souschef,
KOM, s. 4; Embedsmand 1, KOM, s. 4).
81
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
De nationale embedsmænd har ikke nødvendigvis samme tilknytning til det europæiske projekt, selvom en
række studier peger på, at de pådrager sig ”dobbelte loyaliteter” gennem socialisering i Bruxelles (Egeberg,
1999, s. 470f). Dog lægger også de nationale embedsmænd i forhandlinger vægt på at opnå konsensus om,
hvad der er ”bedst for Europa” (Lewis, 2005, s. 950). Dette forstærkes af deres pragmatiske,
kompromissøgende tilgang, der gør dem lydhøre over for forslag fra embedsmændene i Kommissionen og i
Rådssekretariatet. Derudover er de nationale embedsmænd som beskrevet til dels afhængige af de andre
embedsmænds viden og ekspertise. Embedsmændenes fælles baggrund og den socialisering, de indgår i,
medfører, at de kommer til at dele et fælles syn på grænsekontrollen.
6.4.4 Sammenfatning
Som vi har vist ovenfor deler embedsmændene overvejende en fælles baggrund som jurister. Derudover har
embedsmændene en høj grad af interaktion. Udover de formelle møder mødes embedsmændene ofte
uformelt på tværs af institutioner. Det praksisfællesskab, som embedsmændene indgår i, er til dels også et
vidensfællesskab, hvor viden spiller en større rolle end nationalitet og institutionelle tilhørsforhold. På trods
af konflikter på det politiske niveau deler embedsmændene en pragmatisk og problemløsende tilgang. De
forsøger at nå til kompromiser om, hvad der er bedst for Europa. Embedsmændenes fælles baggrund og
socialisering medfører nogle fælles logikker, som definerer hvordan, det er muligt tænke grænsekontrollen. I
afsnittet herunder viser vi, hvilke logikker der dominerer det bureaukratiske grænsekontrolfelt.
6.5 Konsensus på feltet
På baggrund af embedsmændenes fælles baggrund og socialisering opstår der er en konsensus om, hvordan
det er muligt at tænke grænsekontrollen. Som vi argumenterer for i dette afsnit, er der blandt
embedsmændene grundlæggende enighed om, at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde, lovgivning og
teknologiske løsninger.
Der er ingen, der stiller spørgsmålstegn ved, at grænsekontrollen skal være baseret på samarbejde,
lovgivning og teknologi. Disse logikker har etableret sig som en del af doxaen på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt. Som beskrevet i teorikapitlet udgøres doxa af de logikker, der gælder på feltet, og som
udgør en slags common sense-forestillinger om ret og uret, normalt og unormalt. I overensstemmelse med
feltets doxa, er den viden, der gælder på feltet, en viden, der er knyttet til en juridisk og teknisk ekspertise.
Det er gennem denne viden og ekspertise, at embedsmændene opnår legitimitet og derved magt. Som
beskrevet i teorikapitlet er magt knyttet til legitimitet. EU-bureaukratiet har indflydelse på grænsekontrollen,
fordi det har magt til at definere de logikker, der former grænsekontrollen.
82
6.5.1 Konsensus om samarbejde, lovgivning og teknologi
Samarbejde
Som beskrevet ovenfor arbejder embedsmændene i Kommissionen for mere samarbejde om
grænsekontrollen. De føler sig som en del af et større europæiske projekt, som er med til at legitimere deres
arbejde. Embedsmændene i Rådssekretariatet har ligeledes en pro-integrationsdagsorden på trods af, at de
bliver betragtet som medlemsstaternes neutrale assistent. De danske embedsmænd føler sig ikke
nødvendigvis som en del af det europæiske projekt, men som vi viser i analysens del II, sætter de heller ikke
spørgsmålstegn ved, at der skal være samarbejde om grænsekontrollen, og at samarbejde er løsningen på de
problemer, man står overfor.
Samarbejdet drives yderligere frem af den pragmatiske og problemløsende kultur, der eksisterer blandt
embedsmændene. De er først og fremmest fokuserede på at finde kompromiser. Samtidig tager
embedsmændene til dels afstand fra det politiske niveau, fordi politiske positioneringer ofte står i vejen for
samarbejde (Embedsmand 1, KOM, s. 4; Embedsmand 5, KOM, s. 2). Der eksisterer altså en konsensus på
det bureaukratiske grænsekontrolfelt om, at mere samarbejde er positivt og vejen frem. Selvom
embedsmændene ikke nødvendigvis er enige om prioriteringerne i samarbejdet, så er de enige om, at det
skal gå fremad. Præmissen på det bureaukratiske grænsekontrolfelt er således, at der skal være samarbejde
om grænsekontrollen.
Lovgivning
Udover en konsensus om samarbejde, eksisterer der på feltet en konsensus om, at grænsekontrollen skal
bygge på lovgivning. Som beskrevet i teorikapitlet bygger bureaukratier på legal legitimitet (Ellinas &
Suleiman, 2012, s. 10). Vauchez beskriver, hvordan det er helt grundlæggende for EU, at det er et
”Community of law” skabt af jurister (Vauchez, 2008, s. 128). Som ovenfor beskrevet er en stor del af de
embedsmænd, der arbejder på det bureaukratiske grænsekontrolfelt, jurister. Det er en del af deres af deres
habitus at forstå verden ud fra en juridisk tankegang. Som Vauchez påpeger, er der ikke nogen kategori eller
institution i europæisk politik eller administration, der ikke er blevet bygget op af jurister og lovgivning
(Vauchez, 2008, s. 128f). For at forstå EU-bureaukratiet er det derfor nødvendigt at se på de juridiske
regler, kategorier og tænkemåder, som gælder på feltet (Vauchez, 2008, s. 129).
Bureaukratiets retlige autoritet er knyttet til en form for teknisk ekspertise (Ellinas & Suleiman, 2012, s.
10f). Besiddelsen af teknisk ekspertise giver embedsmændene en aura af objektivitet og neutralitet, som
forstærker deres autoritet. Bureaukratiets specialisering afpolitiserer bureaukratiske beslutninger ved at give
indtrykket af, at de er resultatet af en rent teknisk dvs. ”objektiv” og ”rationel” viden, som kun
bureaukratiet besidder (Ellinas & Suleiman, 2012, s. 11). I vores interviews beskriver embedsmændene
83
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
ligeledes, hvordan tekniske diskussioner er løftet ud af det politiskes sfære (Kontorchef 2, RS, s. 4;
Embedsmand, UM, s. 3).
Fx forklarer Embedsmanden i Udenrigsministeriet således forskellen på politiske og tekniske triloger (dvs.
forhandlinger, hvor Rådet, Parlamentet og Kommissionen er til stede): ”Der er dels nogle tekniske møder,
der handler om ren jura og teknik og sådan noget, som der ikke er en politisk diskussion om. Og så er der
det, hvor der er selve noget substans og diskussion, politiske diskussioner” (Embedsmand, UM, s. 3). Som
det fremgår af citatet, er der ikke nogen politisk diskussion om de dele af det bureaukratiske
grænsekontrolfelt, som er ”ren jura og teknik”. Det juridiske og tekniske får karakter af noget, der ligger
uden for det politiske.
På samme måde som der ikke sættes spørgsmålstegn ved, at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde, er
der heller ingen embedsmænd på det bureaukratiske grænsekontrolfelt, der sætter spørgsmålstegn ved, at
grænsekontrollen skal bygge på lovgivning.
Teknologi
Udover en konsensus om samarbejde og lovgivning er embedsmændene enige om, at grænsekontrollen kan
forbedres gennem teknologiske løsninger (Kontorchef 1, RS, s. 9; Kontorchef 2, RS, s. 10; Embedsmand 3,
KOM, s. 7). Som vi viser i analysens del II, gøres grænsekontrollen i stigende grad teknologisk. På samme
måde som lovgivning er teknologi knyttet til noget teknisk og får derfor et skær af neutralitet over sig.
Som vi viser i analysens del II,
er den konsensus, der har etableret sig på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt, med til at forme den måde, som grænsekontrollen ser ud på. Embedsmændene har
indflydelse på grænsekontrollen, fordi de besidder den viden og ekspertise, der gælder på feltet.
Embedsmændene skal dog ikke ses som en gruppe, der bevidst påtvinger deres dagsorden. De bliver
socialiseret ind i feltets logikker og er med til at reproducere disse gennem daglige praksisser (Bigo, 2013, s.
121).
6.5.2 Sammenfatning
Som ovenfor beskrevet har der etableret sig en konsensus om den måde embedsmændene tænker
grænsekontrollen på. Der er enighed om, at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde, lovgivning og
teknologi.
Der er en enighed blandt embedsmændene om, at der skal være mere samarbejde. Dette forstærkes af, at
der er en pragmatisk og problemsløsende kultur blandt embedsmændene, der fordrer samarbejde om
grænsekontrollen. Derudover er der enighed blandt embedsmændene om, at grænsekontrollen skal bygge
84
på lovgivning. Det er lovgivning, der sætter rammerne for, hvordan verden anskues, og hvad der kan
tænkes og gøres. Det juridiske er knyttet til noget teknisk og neutralt. Det samme gælder teknologi, som
bidrager til en form for videnskabelig legitimitet.
Alle tre logikker afspejler, hvad der opfattes som legitimt på feltet. EU-bureaukratiet har magt, fordi det er
med til at definere, hvad der anses for legitimt. Embedsmændene er ikke nødvendigvis bevidste om den
form for magt, som EU-bureaukratiet har, men reproducerer feltets logikker gennem deres daglige
aktiviteter.
6.6 Delkonklusion på analysens del I
Vi har i analysens første del undersøgt, hvilken form for indflydelse EU’s bureaukrati har. Formelt set har
embedsmændene i Kommissionen, Rådssekretariatet og de nationale embedsmænd forskellige roller og
kompetencer på det bureaukratiske grænsekontrolfelt. Men som vi har vist herover, er billedet mere
nuanceret i praksis.
Som ovenfor beskrevet har Kommissionen en dagsordensættende rolle. Dels har Kommissionen fået
overdraget flere formelle kompetencer, dels har embedsmændene i Kommissionen en rolle som eksperter
på det bureaukratiske grænsekontrolfelt. Denne ekspertrolle er blandt andet knyttet til Kommissionens
tætte samarbejde med EU-agenturerne, som af de danske embedsmænd opfattes som ikke-politiske. I
Kommissionen arbejder embedsmændene for mere integration på grænsekontrolområdet, som de ser som
en del af et større europæisk projekt De ser desuden sig selv som garant for menneskerettigheder og for et
åbent Europa.
I Rådssekretariatet føler embedsmændene også, at de arbejder for det europæiske projekt, og de har på
samme måde som embedsmændene i Kommissionen en pro-integrationsdagsorden. Dette står i kontrast til
de danske embedsmænds forståelse af Rådssekretariatet som værende medlemsstaternes fortrolige assistent.
Hvor Rådssekretariatet formelt set er et rent teknisk og administrativt sekretariat har de i praksis en
dobbeltrolle i og med, at de gennem deres erfaring og ekspertise bliver en politisk spiller.
De danske embedsmænd skal navigere på et komplekst, transnationalt felt og er i høj grad afhængige af at
danne netværk med andre embedsmænd i Bruxelles. De er også afhængige af den viden og ekspertise, som
de får fra embedsmændene i Kommissionen og i Rådssekretariatet. De beskriver en positiv og diplomatisk
forhandlingskultur, hvor embedsmændene på trods af feltets grad af politisering forsøger at opnå
konsensus om så meget som muligt. Denne pragmatiske, problemløsende tilgang er fælles for de tre
grupper embedsmænd.
85
6. Analyse del I: EU-bureaukratiets magt
I praksis har de tre grupper embedsmænd en høj grad af interaktion. Udover de formelle møder har
embedsmændene en høj grad af uformel kontakt og anser hinanden for at være kollegaer. Denne
interaktion medfører en socialisering blandt embedsmændene. Hvor et rationalistisk billede af EU’s
beslutningsprocesser forudsætter at formelle regler og utilitaristiske interesseberegninger determinerer
forhandlingsresultaterne, understreger praksistilgangen vigtigheden af uformelle normer og social
interaktion som en afgørende faktor (Adler-Nissen, 2009b, s. 93).
Socialiseringen forstærkes af, at embedsmændene i høj grad har samme uddannelsesmæssige og
professionelle baggrund. En stor del af embedsmændene er således jurister. I et praksisperspektiv har
uddannelse stor betydning for den måde, som embedsmændenes anskuer verden på og agerer i forhold til
den. På baggrund af den viden og baggrund, som embedsmændene deler, kan man tale om, at de indgår i et
praksis- og vidensfælleskab, der er med til at definere det normative og vidensmæssige grundlag for handlen
på det bureaukratiske grænsekontrolfelt. Embedsmændene finder et fælles sprog for, hvad der kan lade sig
gøre på feltet.
Der har således etableret sig en konsensus på feltet om, hvordan det er muligt at tænke grænsekontrollen.
Som beskrevet er der enighed blandt embedsmændene om, at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde,
lovgivning og teknologiske løsninger. Disse logikker har etableret sig som en del af doxaex på det
bureaukratiske grænsekontrolfelt, og der er således ingen, der stiller spørgsmålstegn ved dem. EUbureaukratiet har således indflydelse på grænsekontrollen, fordi det har magt til at definere de logikker, der
former grænsekontrollen.
I analysens del II viser vi, hvordan den konsensus, der er blandt embedsmændene, er med til at forme
grænsekontrollen.
86
87
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
7. ANALYSE DEL II: TEKNOKRATISERING AF GRÆNSEKONTROLLEN
I analysens del II, undersøger vi, hvordan embedsmændene former grænsekontrollen. Vi besvarer således
specialets arbejdsspørgsmål B: I hvilken retning påvirker EU’s bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol? Med retning
mener vi dels grænsekontrollens karakter forstået som lukket/åben, dels samarbejdsdybden på området
forstået som overfladisk/dyb. Disse to dimensioner af grænsekontrollens retning er illustreret i figur 7
nedenfor:
Figur 7 Grænsekontrollens karakter og samarbejdsdybde
Dyb
Lukket
Åben
Overfladisk
I analysens del I argumenterer vi for, at embedsmændene på det bureaukratiske grænsekontrolfelt har
indflydelse, fordi de i høj grad er med til at definere de logikker, der former grænsekontrollen. Gennem
interaktion og socialisering har der etableret sig en konsensus på feltet om, at grænsekontrollen skal bygge
på samarbejde, lovgivning og teknologiske løsninger. Embedsmændene er ikke nødvendigvis enige om
indholdet af politikkerne vedrørende den ydre grænsekontrol, men de er enige om, at samarbejdet og
udviklingen af grænsekontrollen skal fortsætte. Som vi viser i analysens del II, er embedsmændene med til
at forme både grænsekontrollens karakter og samarbejdsdybden på området.
Først viser vi, hvordan samarbejdet om grænsekontrollen skal forstås som et samarbejde om et åbent
Europa (7.1). Derefter viser vi, hvordan grænsekontrollen i embedsmændenes optik skal forstås som et
spørgsmål om lovgivning (7.2), og som noget der kan findes teknologiske løsninger på (7.3). Efter således at
88
have vist, hvordan de tre overordnede logikker (samarbejde, lovgivning og teknologi) kommer til udtryk i
den konkrete udformning af grænsekontrollen, undersøger vi, om ulykken ved Lampedusa åbner op for
alternative løsninger på grænsekontrollens udfordringer (7.4). Til sidst kommer vi med en delkonklusion på
analysens del II (7.5).
7.1 Samarbejde om et åbent Europa
EU’s ydre grænsekontrol knyttes i medierne til et billede af EU som et Fort Europa, og som beskrevet i
litteraturgennemgangen, dominerer sikkerhedsteoretikerne i litteraturen om EU’s ydre grænsekontrol. Men
ifølge embedsmændene på det bureaukratiske grænsekontrolfelt kan man ikke se så ensidigt på
grænsekontrollen. Ifølge embedsmændene er det nødvendigt at tage højde for den kontekst, de udfører
deres arbejde i. Som beskrevet i analysens del I er fortællinger om det europæiske projekt og et åbent
Europa en grundlæggende legitimering for embedsmændene. For at belyse hvordan embedsmændene
legitimerer deres daglige arbejde med grænsekontrollen, er det centralt at forstå, at for embedsmændene er
grænsekontrollen indlejret i en overordnet fortælling om et åbent Europa. I dette afsnit viser vi, hvordan
der er en enighed blandt embedsmændene på det bureaukratiske grænsekontrolfelt, om at der skal være
mere samarbejde på EU-niveau. Samarbejdet bygger på embedsmændenes daglige arbejde med at
koordinere grænsekontrollen, hvor de forsøger at sikre en orden på politikkerne.
7.1.1 Østudvidelse og fri bevægelighed
Som beskrevet i baggrundskapitlet er medlemsstaternes fælles ydre grænsekontrol et samarbejde, der blev
nødvendigt efter Schengen-samarbejdets start og etableringen af de frie indre grænser i EU. Det er et
samarbejde, der i høj grad er blevet udviklet lige siden. Med Amsterdam-traktaten blev Schengensamarbejdet en del af EU’s ”område for frihed, sikkerhed og retfærdighed”. Overskriften i Stockholmprogrammet lyder ”Et åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til deres beskyttelse” (Det
europæiske Råd, 2013: 1). Dette er også, hvad embedsmændene fokuserer på, når de skal forklare EU’s ydre
grænsekontrol. For dem er den ydre grænsekontrol lige så meget en historie om et EU, der er blevet åbnet
op (Kontorchef 1, RS s. 9; Souschef, KOM s. 2).
For embedsmændene hænger den ydre grænsekontrol uløseligt sammen med, at man har et Europa, der
gennem årene har udvidet sig, ikke mindst med østudvidelserne i 2004 og 2007, og som er kendetegnet ved
interne åbne grænser for EU-borgere64. Denne fortælling om et åbent og frit Europa er især for
embedsmændene i Kommissionen det vigtigste i historien om EU’s ydre grænsekontrol. Dog er denne
fortælling næsten fraværende i medierne og i den akademiske litteratur, når det gælder den ydre
Med østudvidelserne i 2004 og 2007 blev statsborgere fra 14 nationer inkluderet som EU borgere med retten til fri bevægelighed i
hele EU (Favell, 2008, preface).
64
89
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
grænsekontrol til stor ærgrelse for embedsmændene (Souschef, KOM, s. 2; Embedsmand 1, KOM, s.6).
Souschef i Kommissionen beskriver, hvordan hun betragter de frie indre grænser som en historisk succes
for EU, som hun har bidraget til. Hun forklarer, at et af hendes største øjeblikke i sit mangeårige arbejde
med EU’s grænsekontrol var, da man lukkede de nye EU-medlemsstater ind i Schengen: When travelling
around Europe and there is no border control, then this is a success to which I contributed. My most
emotional experience was when the new member states joined the Schengen area in 2006 (Souschef, KOM,
s. 4). Citatet reflekterer, hvordan Souschefen føler sig som en del af et positivt projekt.
Som Favell gør opmærksom på, er EU også historien om inklusioner af nye medlemsstater og åbne
markedskræfter (Favell & Hansen, 2002, s. 594). Dette nuancerer det billede, som sikkerhedsstudierne giver
af den ydre grænsekontrol som værende udelukkende et udtryk for sikkerhedslogikker. Ifølge Favell
glemmer forskere inden for sikkerhedsliggørelsestilgangen, at EU’s ydre grænsekontrol lige så vel kan
forstås som en sekundær konsekvens af fundamentale liberale mekanismer i EU. Den ydre grænsekontrol
handler således ikke kun om nationalstaternes kompensation for suverænitet og national sikkerhed men
også om markedsliberalisering og fri bevægelighed (Favell & Hansen, 2002, s. 594). I tråd med dette
fortæller Souschefen følgende, da vi spørger ind til billedet af et Fort Europa:
Border control is an accompanying measure for the creation of an area without internal border control
as established within the Schengen area. Often people only think of external border control and then
associate this with Fortress Europe but that is not the case. An area without internal border control
cannot exist without a functioning control at the external borders (Souschef, KOM, s. 2).
Kernen af EU-samarbejdet, den frie bevægelighed, er for embedsmændene unik, og det er med til at
legitimere nødvendigheden af den ydre grænsekontrol. Også Kontorchef 1 i Rådssekretariatet fortæller,
hvor absolut nødvendig en effektiv ydre grænsekontrol er for de indre frie grænser (Kontorchef 1, RS, s. 9).
Han beskriver sin egen glæde ved, at man kan rejse rundt i Europa uden at skulle igennem kontrol: ”Jeg
synes, at det er fantastisk. Jeg rejser meget, og jeg synes, at det er alle tiders, at man ikke skal igennem en
kontrol. Når man kommer til Danmark, ja så kører man bare ind i Danmark” (Kontorchef 1, RS, s. 9).
Kontorchefen fra Justitsministeriet forklarer desuden, at man er nødt til at sikre de ydre grænser, for hvis
der opstår problemer med ulovlig indvandring, mister folk tilliden til den frie bevægelighed (Kontorchef,
JM, s. 16). Således deler embedsmændene fortællingen om et åbent Europa og forståelsen af, at den ydre
grænsekontrol skal ses i dette lys. For embedsmændene er den ydre grænsekontrol en sekundær konsekvens
af de frie indre grænser og et Europa som i høj har åbent op.
90
7.1.2 EU som garant for åbne grænser
Ovenfor har vi vist, at embedsmændene knytter grænsekontrollen til historien om et åbent Europa. I dette
afsnit viser vi, at embedsmændene (særligt i Kommissionen) også ser EU som garant for et fortsat åbent
Europa. I Kommissionen lægger embedsmændene vægt på, at mange af landene i EU ville være endnu
mere lukkede, hvis det ikke var for EU- og Schengen-samarbejdet. Souschefen i Kommissionen beskriver
fx sit eget hjemland, Østrig, som et meget fremmedfjendsk land og peger på, at Danmark på et tidspunkt
ville genindføre grænsekontrollen (Souschef, KOM, s. 2)65. Flere af embedsmændene forklarer, at
højreekstremisme blandt Europas befolkninger er en vigtig faktor, som det er nødvendigt at tage højde for
(Kontorchef 2, RS, s. 4; Embedsmand 1, KOM, s. 5). Som Kontorchef 2 i Rådssekretariatet beskriver:
How many people can enter? This entry of in particular the illegal, irregular people without control it’s
not good. We should not forget that there are social and political consequences for example giving
strength to extremist parties. And you know what consequences that may have. So we have to consider
that as well (Kontorchef 2, RS, s. 4)
Som Kontorchef 2 i Rådssekretariatet beskriver, kan det få alvorlige politiske konsekvenser, hvis der er for
lidt kontrol med den ulovlige indvandring. Konsekvenserne af dette vil være øget fremmedhad i de
europæiske befolkninger, hvor højrenationale partier i forvejen vinder frem i mange europæiske lande
(Embedsmand 1 KOM, s.5). Embedsmændene vil gerne sikre de indre grænser, og dette kræver i deres
forståelse, at de ydre grænser ikke kan være for åbne.
EU er i embedsmændenes øjne (særligt i Kommissionen) en garant for, at de indre grænser forbliver åbne.
Det var derfor heller ikke nemt for Kommissionen, da de i 2011 skulle fremsætte et nyt lovforslag om
midlertidig genindførelse af grænsekontrollen (Pascouau, 2013, s. 2). Forslaget var en del af Schengen
Governance-pakken, og blev vedtaget i efteråret 2013 (EU, Forordning, 2013a). Forslaget havde baggrund i
stridigheder mellem Italien og Frankrig om overholdelsen af Schengen-grænsekodeks66. På grund af det
arabiske forår i april 2011 modtog Italien tusindvis af tunesiske migranter. Da EU ikke kom Italiens
anmodning om hjælp i møde, endte Italien med at give 10.000 tunesere opholdstilladelse med mulighed for
at rejse ind Schengen-området, hvilket betød at mange rejste videre til Frankrig (Pascouau, 2013, s. 1).
Frankrig svarede med at indføre blokader og politikontrol på grænsen.
I 2011 var der i Danmark debat om et genindføre grænsekontrollen mod Tyskland og Sverige (Information, 14.05.2011).
I marts 2006 blev alle de hidtidige Schengen-regler om kontrol af de indre og ydre grænser, grænsemanualen og eksisterende EUregler om ydre grænser samlet i en enkelt forordning, Schengen-grænsekodeks. Grænsekodekset fastslår, at alle personer – både
udlændinge og EU-borgere – har ret til frit at bevæge sig fra et Schengen-land til et andet, uden at der gennemføres systematisk
grænsekontrol (Manners et.al, 2008, s. 282). Schengen-grænsekodekset fra 2006 overtog de tilsvarende muligheder under Schengenkonventionen for midlertidigt at genindføre grænsekontrol ved de indre grænser i tilfælde af “alvorlige trusler mod den offentlige
orden eller den indre sikkerhed” (Manners et.al, 2008, s. 283).
65
66
91
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
Konflikten betød, at Kommissionen på meget kort tid skulle give et forslag til nye klare regler omkring
særlige situationer, hvor medlemsstaterne lovligt må midlertidigt genindføre egen grænsekontrol (Souschef,
KOM, s. 2). Lovforslaget var en svær opgave for Kommissionen. Samtidig med at Kommissionen er
Guardian of the Treaty og har til opgave at forsvare den frie bevægelighed, skulle Kommissionen introducere
lovlige grunde til at genindføre grænsekontrollen (Pascouau, 2013, s. 2). Forslaget førte af flere årsager til
stridigheder mellem både Kommissionen, Rådet og Parlamentet men endte på trods med et styrket
europæisk samarbejde (Pascouau, 2013, s. 11).
Diskussionen om genindførelse af grænsekontrollen hænger sammen med presset på de ydre grænser.
Embedsmændene ser EU som en garant for, at de indre grænser forbliver åbne og er derfor opmærksomme
på, at de ydre grænser ikke kan være for åbne. Som vi viser i afsnittet herunder, forsøger embedsmændene
at opretholde en ”balanceret” ydre grænsekontrol, som de mener, er så åben som mulig i lyset af et stort
migrationspres.
7.1.3 En balanceret ydre grænsekontrol
I embedsmændenes forståelse går deres arbejde med grænsekontrollen ud på at inkludere alle aspekter og
sikre den rette balance mellem åbenhed og lukkethed. Som beskrevet i analysens del I, føler
embedsmændene sig trygge ved, at den demokratiske proces i EU sikrer, at alle aspekter bliver taget i
betragtning, og at alle stemmer bliver hørt. De fokuserer på, at lovgivningsprocesserne sikrer det mest
optimale kompromis og dermed en legitim politik.
Samtidig lægger embedsmændene vægt på, at der ikke kun bliver arbejdet med grænsekontrol men også
med lovlig indvandring, asylpolitik og visumpolitik, hvor personer fra tredjelande bliver lukket ind
(Kontorchef, JM, s. 17; Embedsmand 2, KOM, s. 3; Embedsmand, JM, s. 10). For embedsmændene er
billedet af et Fort Europa således et unuanceret billede. Det giver ikke mening kun at fokusere på fx
Frontex-operationer i Middelhavet, da grænsekontrollen ifølge embedsmændene er udtryk for ikke bare en
eksklusionsproces men også en inklusionsproces (Souschef, KOM, s. 2; Embedsmand 1, JM, s. 10). Det er
for embedsmændene nødvendigt at se grænsekontrollen i et bredere perspektiv og inkludere fx
visumpolitikken, som de mener reflekterer åbenhed. Her fokuserer embedsmændene på, at millioner af
mennesker fra tredjelande rent faktisk bliver lukket ind i EU hvert år (Kontorchef, JM, s.15).
Som beskrevet i litteraturgennemgangen fokuseres der i sikkerhedslitteraturen på især Frontex som et
instrument til holde folk ude. De sikkerhedsteoretikere, som har et bredere fokus og fx inkluderer
visumpolitikken argumenterer for, at også visumpolitik er et redskab til at holde folk ude ved at kontrollere
dem på afstand (Bigo & Guild, 2005, s. 233). Dette adskiller sig fra embedsmændenes forståelse af, at det
92
netop er gennem visumpolitik, at personer fra tredjelande bliver lukket ind i EU (Kontorchef 1, RS, s. 7;
Kontorchef, JM, s. 17). Embedsmand 2 i Kommissionen lægger vægt på det unikke i, at et Schengen-visum
giver adgang til 26 lande67, hvilket historisk set er unikt: ”Når man snakker om visum, så glemmer man
meget tit, at det faktisk er ret unikt, at når du én gang er inde i Schengen-området, så kan du rejse til 26
lande” (Embedsmand 2, KOM, s. 3). Som citatet viser fokuserer Embedsmand 2 i Kommissionen på, at
personer fra tredjelande pga. Schengen-reglerne om indre frie grænser kan rejse frit rundt i 26 lande. Hun
knytter visumpolitikken til fortællingen om et åbent Europa som nævnt ovenfor. Kontorchefen i
Justitsministeriet har samme vinkel. Han mener ikke, at man kun kan tale om et Fort Europa, når der er
millioner af mennesker, der kommer ind på visum og atter millioner af mennesker fra tredjelande, der er
visumfrie. Han forklarer, at der fx er et verserende lovforslag om at gøre 19 nye lande visumfrie
(Kontorchef, JM, s. 17).
Men på grund af migrationspresset og den ulovlige indvandring er EU også nødt til til dels at være et fort
(Kontorchef, JM, s. 15). Migrationspresset fra tredjelande er den største faktor, som embedsmændene peger
på i forhold til at forklare, hvorfor grænsekontrollen ser ud, som den gør. Embedsmændene ser således
grænsekontrollen som en form for nødvendighedens politik. Som Kontorchef 1 i Rådssekretaritet forklarer:
”Det [at EU er et Fort Europa] er sådan set rigtigt nok på sin vis, men det er en konsekvens af de
økonomiske forskelle i verden” (Kontorchef 1, RS., s. 10). Efterfølgende forklarer han, hvordan det at
åbne grænserne ville være umuligt at håndtere for de europæiske samfund (Kontorchef 1, RS, s. 10). I tråd
med det forklarer en af embedsmændene i Kommissionen, hvordan grænsekontrollen er en nødvendig del
af det at have grænser:
Do you want borders or do you not want borders? Do you expect nation states not to have borders?
The question is: How do we do it? What are the implications if we don’t do anything? Xenophobic
tendencies that are even worse than we see now? It’s again about a balance. We don’t live in a world
with global passports and no borders (Embedsmand 1, KOM, s. 7).
Som citatet viser forklarer Embedsmand 1 i Kommissionen, at grænsekontrollen er et resultat af den måde,
verden ser ud på. Men at grænsekontrollen er nødvendig, betyder ikke, at embedsmændene ikke føler et
dilemma omkring deres arbejde. Embedsmændene skal hele tiden balancere mellem åbenhed og lukkethed.
Denne balance er særlig svær, når det kommer til asyl. Embedsmand 4 i Kommissionen forklarer
udfordringerne ved at sikre, at flygtninge kan få beskyttelse, samtidig med at man opretholder
grænsekontrollen:
I dag deltager 26 lande i Schengen-samarbejdet: 22 EU-lande samt Norge, Island, Schweiz og Liechtenstein (EU Oplysningen,
2011).
67
93
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
(…) to ensure that the people who are in need of international protection, can get the possibility to ask
for asylum while still making sure that the requirements of border control are in place, is kind of a
challenge. This is always a debate about how to ensure that these two aspects are in balance”
(Embedsmand 4, KOM, s. 7)
Som citatet viser, er det en udfordring at finde en balance, især når det handler om flygtninge.
Embedsmand 1 i Kommissionen forklarer fx, hvordan hun bliver påvirket af at se mennesker på flugt i
fjernsynet: ”I saw in television lots of people swimming and fathers holding their children. We are all
people, I also have children” (Embedsmand 1, KOM, s. 4). Embedsmændene er bevidste om, at de
arbejder med et område, hvor der er menneskeskæbner bag, og det skaber nogle personlige dilemmaer og
udfordringer i deres arbejde. Disse dilemmaer kommer vi mere ind på gennem analysen.
7.1.4 Konsensus om samarbejde
Embedsmændene i Kommissionen og i Rådsskretariatet deler en holdning til, at det i høj grad er
nødvendigt med yderligere samarbejde blandt medlemsstaterne. I Kommissionen beskriver en af
embedsmændene, hvordan der for tiden er et stort pres på Bulgariens grænse pga. flygtningestrømmen fra
Syrien (Embedsmand 5, KOM, s. 6). Han forklarer, hvordan det er ved at gå op for medlemsstaterne, at det
ikke nytter noget at lukke én grænse, for så flytter migrationsstrømmen sig bare til andre lande. Denne
enighed om at der er et migrationspres får medlemsstaterne til at finde fælles politiske løsninger vedrørende
den ydre grænsekontrol (Embedsmand 5, KOM, s. 6). Embedsmand 5 i Kommissionen forklarer, at det
ikke muligt at løse problemerne i ét land, uden at de dukker op i et andet. Medlemsstaterne er til dels
modvillige over for samarbejdet om grænsekontrollen, men som Embedsmand 5 i Kommissionen forklarer,
er det gået op for medlemsstaterne, at de er afhængige af samarbejdet. Selvom der eksisterer grundlæggende
uenigheder mellem medlemsstaterne, så er der på embedsmandsniveau enighed om, at samarbejde er til
alles bedste. Dette forstærkes af den problemløsende og kompromissøgende kultur, som eksisterer blandt
embedsmændene, som vist i analysens del I. Ifølge Kontorchef 1 i Rådssekretariatet sætter medlemsstaterne
sætter ikke spørgsmålstegn ved, om der skal være en fælles grænsekontrol eller ej. Det er således ikke kun
Kommissionen, der driver samarbejdet på området:
Nej, det er lige så meget medlemslandene, alle er interesserede i det. Der er nogle gange slagsmål om,
hvordan det skal gøres, og hvor prioriteringerne skal være. Men der er sådan set ikke nogen uenighed
om, at vi skal have en effektiv ydre grænsekontrol, fordi det er nødvendigt for, at vi kan have de indre
frie grænser (Kontorchef 1, RS, s. 9).
Som Kontorchef 1 i Rådssekretariatet forklarer, er der på trods af uoverensstemmelser en grundlæggende
enighed om, at der skal være samarbejde. De danske embedsmænd forklarer ligeledes, at det overordnet er
94
en positiv udvikling på området, der har fundet sted. Især den markante udvikling af Frontex, som vi har
beskrevet i baggrundskapitlet, ses som afgørende. Som Kontorchefen i Justitsministeriet forklarer om
Frontex: ”Fra en meget spæd start i midten af 2000 har Frontex udviklet sig til en af nøglespillerne på
området” (Kontorchef JM, s. 13). Han beskriver Frontex som en stor succes, som Danmark er glad for at
deltage i (Kontorchef JM, s. 13f).
7.1.4.1 Koordination og orden
I det daglige arbejde med koordinationen af grænsekontrollen forsøger embedsmændene at skabe en orden
i politikkerne. Kontorchef 1 i Rådssekretariatet forklarer, hvordan grænsekontrollen er en historie om øget
samarbejde, som har ført til mere og mere koordination på området: ”Den grænsekontrol vi har i dag, rent
praktisk derude, er en konsekvens af en historisk udvikling, hvor vi startede med ikke at have Schengen, så
fik vi Schengen, så fik vi Frontex, og så fik vi mere og mere koordination” (Kontorchef 1, RS, s. 9). Frontex
er det bedste eksempel på succesfuld koordination. Frontex bliver beskrevet som en succeshistorie af alle
embedsmændene. Det er ikke muligt at tænke sig grænsekontrollen uden Frontex. Som citatet ovenfor
beskriver er samarbejdet om grænsekontrollen et samarbejde, som medfører mere samarbejde.
Kontorchefen i Justitsministeriet beskriver fx, hvordan det har været nødvendigt at udvikle EUROSUR,
EU’s nye grænseovervågningssystem, for at Frontex kan udføre deres arbejde ordentligt (Kontorchef, JM, s.
14). Senest har man oprettet det nye agentur eu-LISA, som skal stå for den nye Smart Borders-pakke, som
er ved at blive forhandlet (Kontorchef, RS., s. 14). Smart Borders-pakken indeholder to nye teknologiske
systemer, der tilsammen skal øge mulighederne for at bekæmpe ulovlig indvandring og samtidigt gøre det
lettere for visse tredjelandsstatsborgere at rejse ind i EU68.
Det samarbejde, der er etableret på feltet, opretholdes gennem diverse politikker, programmer og praktiske
manualer. Disse er med til at opretholde en kontinuitet på trods af skiftende politiske holdninger.
Embedsmændene beskriver udfordringerne med at skabe en overordnet sammenhæng, så politikkerne ikke
stikker i alle retninger (Kontorchef 1, RS, s. 4; Kontorchef, JM, s. 12). I Rådssekretariatet beskriver
embedsmændene fx de udfordringer, de har med at sikre kontinuitet i processen på tværs af de skiftende
formandskaber. De skiftende formandskaber ”gør det nogle gange meget svært at styre processen, at have
en kontinuitet i processen, men det klarer vi ved, at vi har nogle programmer som fx. Stokholmprogrammet” (Kontorchef 1, RS, s. 4). Kontorchefen beskriver, hvordan Stockholm-programmet er et
forsøg på at skabe sammenhæng, så de forskellige politikker og værktøjer ikke stikker i alle retninger:
68
Vi kommer ind på lovforslagene i pakken senere i analysen.
95
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
Én ting er at behandle alle de individuelle lovgivningsforslag, en anden ting er at se det hele i en
sammenhængende udvikling og proces og sikre, at vi hele tiden bevæger os i én retning generelt set og ikke
instrumentmæssigt kører derudaf i forskellige retninger (Kontorchef 1, RS, s. 4)
Det er således embedsmændenes opgave at sikre en kontinuitet og orden, så grænsekontrollen bevæger sig i
samme retning. Kontorchefen i Justitsministeriet beskriver den samme udfordring. Han fortæller, at pt. er
et af de få dokumenter, der giver et overblik over grænsekontrollen den handlingsplan, der hedder ”EU
Action on Migratory Pressures – A Strategic Response”, et Word-dokument på 22 sider (Rådet,
Handlingsplan, 2012). I introduktionen til handlingsplanen står der:
The EU Action on Migratory Pressures is intended to respond to current challenges to the EU in a
tangible and realistic way. It is important that it becomes a “living document” which is updated on a
regular basis in order to be capable of responding to migratory pressures, which can change rapidly
(Rådet, Handlingsplan, 2012, s. 2).
Som citatet viser, skal handlingsplanen ses som et ”levende” dokumentet, som løbende opdateres. Det er
samme dokument, som Kontorchef 1 i Rådssekretariatet nævner som et afgørende redskab i arbejdet med
grænsekontrollen. Dokumentet hjælper embedsmændene med at få overblik over politikkerne på
grænseområdet og styre dem i samme retning (Kontorchef 1, RS, s. 4). Kontorchef i Justitsministeriet
forklarer, hvordan de danske embedsmænd har presset på for at få de konklusioner, der er vedtaget på
baggrund af rapporten fra Task Force Middelhavet ind i handlingsplanen69. Han forklarer efterfølgende, at
dokumentet allerede er ved at vokse sig så stort, at det er svært at bevare overblikket (Kontorchef, JM, s.
12f).
Dette eksempel siger noget om, hvor stort og uoverskueligt området er, og hvor svært det er at danne sig et
overblik og skabe en sammenhæng i praksis. Embedsmændene navigerer efter en praktisk sans, der gør det
muligt for dem at udføre deres arbejde. De forsøger at etablere en orden på feltet, som giver mening. Der
er et ønske om at skabe en rød tråd i politikkerne, så de ikke kører af sted i forskellige retninger. Men i
denne etablering af orden udelukkes samtidig alternative løsninger. Fx kom der med Task Force-rapporten
et forslag op om humanitært visum, som Kommissæren har været fortaler for. Men ifølge Embedsmand 2 i
Kommissionens visumenhed giver denne idé ikke mening, fordi visum er til korttidsbesøg og derfor ikke
kan afhjælpe migrationsproblemer (Embedsmand 2, KOM, s. 10). Embedsmændene i Rådssekretariatet og
de nationale embedsmænd forklarer desuden, at det ville være fuldstændigt umuligt at håndtere i praksis
(Kontorchef 1, RS, s. 7; Kontorchef, JM, s. 11). Ifølge Kontorchef i Justitsministeriet blev en lignende
69
Task Force Middelhavet blev oprettet efter ulykken ved Lampedusa. Vi kommer nærmere ind på Task Forcen i afsnit 7.4.
96
ordning lukket ned, fordi ambassaderne ikke kunne håndtere presset og antallet af ansøgninger70. Der er
således ikke plads til ideer, der udfordrer den orden, der har etableret sig på grænsefeltet.
7.1.5 Sammenfatning
For at forstå hvordan embedsmændene legitimerer den måde, som grænsekontrollen fungerer på, er det
nødvendigt at forstå, at for embedsmændene udgør kontroldelen en del af en større fortælling om et åbent
og liberalt Europa. Som flere af embedsmændene påpeger, er den fri bevægelighed internt i EU historisk set
unik og om noget et symbol på åbenhed. Det samme gælder udvidelserne mod Øst og det faktum, at EU
hvert år lukker flere millioner mennesker ind.
Denne historie om et åbent Europa er ofte fraværende i medierne og i den akademiske litteratur om den
ydre grænsekontrol, som opretholder billedet af EU som et Fort Europa. Diskussionen om genindførelse af
grænsekontrollen illustrer, at det er ømtåleligt for medlemsstaterne at samarbejde om frie indre grænser og
fælles ydre grænsekontrol. Som embedsmændene påpeger, er en effektiv ydre grænsekontrol
forudsætningen for den fri bevægelighed. Derfor gælder det om at finde den rette balance mellem åbenhed
og lukkethed. Embedsmændene sætter deres lid til, at de demokratiske beslutningsprocesser sikrer et
legitimt og afbalanceret resultat. I embedsmændenes forståelse udgør grænsekontrollen nødvendighedens
politik, selvom arbejdet samtidig indeholder personlige dilemmaer i forhold til tragiske menneskeskæbner.
Embedsmændene deler en holdning til, at de udfordringer, der er i forbindelse med grænsekontrollen, skal
løses gennem mere samarbejde. Selvom der er grundlæggende uenigheder blandt medlemsstaterne om,
hvordan grænsekontrollen skal fungere, så er der på embedsmandsniveau enighed om, at samarbejde er til
alles bedste. Forestillingen om samarbejde har etableret sig som en del af feltets doxa. Dette fokus på
samarbejde forstærkes af den problemløsende og kompromissøgende kultur, som eksisterer blandt
embedsmændene.
7.2 Grænsekontrollen som et spørgsmål om lovgivning
I dette afsnit analyserer vi, hvordan embedsmændenes fokus på lovgivning er med til at definere, hvad der
ifølge embedsmændene er muligt på det bureaukratiske grænsekontrolfelt. Dette betyder blandt andet noget
for, hvordan embedsmændene forholder sig til migranten og til menneskerettigheder. Som beskrevet i
analysens del I er embedsmændenes baggrund som jurister en central del af embedsmændenes habitus og
således med til at definere den måde, som embedsmændene opfatter og kategoriserer omverdenen på. Det
betyder, at de juridiske spørgsmål har prioritet i deres arbejde med grænsekontrollen. Det er lovgivning, der
sætter rammerne for, hvordan embedsmændene tænker grænsekontrollen.
70
Som beskrevet i baggrundskapitlet blev det afskaffet at kunne søge asyl på vestlige ambassader i 1980’erne.
97
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
7.2.1 Lovgivning som referencepunkt
Embedsmændene gør det klart, at det kræver gode juridiske kompetencer at kunne navigere i de komplekse
juridiske forslag og processer, der er på det bureaukratiske grænsekontrolfelt. I embedsmændenes forståelse
er det nærmest påkrævet at være jurist for at arbejde med grænsekontrollen. Stort set alle embedsmændene
henviser til en jurist, da vi spørger, hvem der er deres dygtigste kollega. En af embedsmændene begrunder
fx sit svar om, at kollegaen er dygtig, fordi han er ”en solid jurist” (Embedsmand 2, KOM, s. 8). En anden
beskriver sig selv som ”Jurist med stort J” (Embedsmand, UM, s. 13). I Rådsskretariatet forklarer
embedsmændene, at de i forbindelse med lovgivningsarbejdet arbejder meget sammen med
Rådsskretariatets Juridiske Tjeneste, som også altid er med til arbejdsgruppemøderne (Kontorchef 1, RS, s.
4; Kontorchef 2, RS, s. 5). Fx fortæller Kontorchef 1 i Rådssekretariatet, hvordan han sammen med den
Juridiske Tjeneste bruger meget tid på at vurdere om de forslag, der kommer fra medlemsstaterne
overhovedet er lovlige (Kontorchef 1, RS, s. 4).
Et eksempel er de stridigheder, som opstod omkring Schengen Governance-pakken og som førte til nogle
meget politiserede diskussioner mellem Rådet, Kommissionen og Parlamentet. Schengen Governancepakken blev til et spørgsmål om, hvem der skulle have kompetence på området omkring både midlertidig
genindførelse af grænsekontrollen og Schengen-evalueringsmekanismen (Pascouau, 2013, s. 11). Adspurgt
til lovforslaget om midlertidig genindførelse af grænsekontrollen gør Kontorchefen i Justitsministeriet
meget ud af at forklare, at stridighederne omkring Schengen Governance-pakken frem for alt var et juridisk
spørgsmål (Kontorchef, JM, s. 5). Lovene skal være fremsat i forhold til de korrekte juridiske grundlag i
traktaterne, og det mente Rådet ikke var tilfældet med Kommissionens lovforslag71. Grunden til at Rådet
gjorde modstand var ikke fordi, medlemsstaterne havde til hensigt at udfordre Parlamentet eller
Kommissionen, men fordi man ikke havde lyst til at indføre lovgivning, der var i strid med traktaten
(Kontorchef, JM, s. 5)72. Det er interessant, at et spørgsmål som i sin substans er kontroversielt, fordi det
handler om genindførelse af grænsekontrollen på embedsmandsniveau bliver set som et juridisk spørgsmål.
Det eksempel er med til at vise embedsmændenes fokus på lovgivning.
Et andet eksempel på embedsmændenes fokus på lovgivningen er et aktuelt lovforslag om ”regler for
overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, som samordnes af
Frontex” (Kommissionsforslag, 2013c). Dette lovforslag er vigtigt, fordi det skal sikre, at reglerne omkring
Frontex’ operationer på Middelhavet er i fuld overensstemmelse med menneskerettighederne og reglerne
Lovforslaget om Schengen-evalueringsmekanismen blev af Kommisssionen fremsat efter artikel 77 i Lissabon-traktaten, men
Rådet mente, at det skulle fremsættes efter artikel 70, hvor Parlamentet ikke er medlovgiver, hvilket det også endte med at blive
(Kontorchef, JM, s. 4; Rådet, Forodning, 2013).
72 Det var Danmark, der havde formandskabet, da Schengen Governance-pakken var på dagsordenen og Kontorchefen i
Justitsministeriet deltog selv i forhandlingerne.
71
98
om non-refoulement (FN, 2013, s. 9). Både embedsmændene i Kommissionen og i Rådsskretariatet fortæller,
at den største udfordring på lovgivningsniveau er dette verserende kommissionsforslag om regler for
Frontex’ operationer på Middelhavet (Kontorchef 1, RS, s. 6, Souschef, KOM, s. 3; Embedsmand 1, KOM,
s. 3). Det er et lovforslag, som der er meget fokus på, fordi det skal erstatte en Rådsafgørelse, som blev
underkendt af EU-Domstolen (Rådet, Afgørelse, 2010).
EU-Domstolen afgjorde, at der var tale om så væsentlige ændringer af Schengen-grænsekodeks, at det var
et forslag, som skulle have været igennem den almindelige lovgivningsprocedure med Parlamentet
(Kommissionsforslag, 2013c, s. 1f)73. Derfor er reglerne om Frontex’ operationer blevet gennemgået igen af
Kommissionen og givet som et lovforslag, der skal igennem den almindelige lovgivningsprocedure.
Kontorchef 1 i Rådssekretariatet forklarer, at det er vigtigt hurtigst muligt at finde et kompromis omkring
dette lovforslag, så man kan få erstattet Rådsafgørelsen med en ny forordning (Kontorchef 1, RS, s. 6). Det
er her interessant, at embedsmændene har fokus på lovgivningen omkring forslaget frem for først at
adressere indholdet af forslaget, som er omdiskuteret, da det vedrører spørgsmålet om redningsaktioner på
Middelhavet (Kontorchef 1, RS, s. 6; Embedsmand 1, KOM, s. 3).
Som beskrevet i analysens del I er embedsmændene i høj grad procesorienterede. Især embedsmændene i
Kommissionen gør meget ud af at forklare, at de endelige beslutninger er legitime, fordi de er resultatet af
en legitim beslutningsproces. Embedsmændenes fokus i deres daglige arbejde er i høj grad på lovning.
Dette gælder ikke kun i forhold til lovgivningsprocesserne, men også i forhold udformningen af selve
indholdet i politikkerne, som vi viser nedenfor.
7.2.2 Menneskerettigheder som et spørgsmål om regulering
Det ovennævnte lovforslag om Frontex’ operationer på Middelhavet har indholdsmæssigt en kompliceret
juridisk karakter. Kontorchef 1 i Rådssekretariatet fortæller, at lovforslaget er udfordrende, fordi det er
”meget kompliceret juridisk, fordi det har at gøre med international søret” (Kontorchef 1, RS, s. 6). I
Kommissionen forklarer embedsmændene ligeledes, at en af deres største udfordringer for tiden er at finde
en aftale vedrørende det verserende lovforslag pga. udfordringerne med international søret og uregulerede
områder i internationalt farvand (Embedsmand 1, KOM, s. 3).
En del af lovforslaget omhandler regler for redningsaktioner på Middelhavet. Redningsaktioner er et
kontroversielt emne for medlemsstaterne, fordi det delvist betragtes som en pull factor for migranterne, dvs.
Forslaget blev vedtaget som en Rådsafgørelse i henhold til udvalgsproceduren fra Kommissionen som et supplement til
Schengen-grænsekodeks. Parlamentet lagde sag an mod Rådet og fik medhold. Domstolen vurderede, at Rådet ikke havde hjemmel
til at indføre de nye regler, og derfor skulle forslaget igennem den almindelige lovgivningsprocedure (Kommissionsforslag, 2013c,
s.1f).
73
99
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
noget der tiltrækker migranter (Kontorchef, JM, s. 13). Samtidig forklarer Kontorchef 1 i Rådssekretariatet
omkring spørgsmålet om pull factor og redningsaktioner at:
Alt hvad der har at gøre med det, vi tit kalder pull factors er problematisk for mange lande. Selvfølgelig er
der ikke nogen, der sætter spørgsmålstegn ved, at vi skal overholde menneskerettighederne. Vi skal
redde folk, der er ved at drukne, det er der ikke nogen tvivl om. Men samtidig er der også mange, der
understreger, at vi ikke bare kan åbne portene og lade folk strømme ind (Kontorchef 1, RS, s. 7).
Ifølge Kontorchefen i Rådssekretariatet sætter hverken medlemsstaterne eller embedsmændene
spørgsmålstegn ved, at de mennesker, der er i nød på havet skal reddes. Men spørgsmålet om, hvor meget
fokus, der skal være på redningsaktioner spiller også en rolle i forhold til hvor åben/lukket grænsen kan
være. Embedsmændene forsøger at løse denne problemstilling gennem regulering. Som Barnett og
Finnemore påpeger, er det at producere regler og love bureaukratiets raison d'être (Barnett & Finnemore,
1999, s. 709). Menneskerettigheder bliver i dette lys til et spørgsmål om regulering.
Frontex’ operationer i Middelhavet er et punkt, som mange forskere i EU-ret og international ret kritiserer
for at være i strid med menneskerettighederne (Marin, 2014, s. 78). Gammeltoft-Hansen argumenterer for,
at Frontex’ operationer i internationalt farvand og i tredjelandes farvande, er
udtryk for, at
medlemsstaterne prøver at undgå forpligtelser over for migranter og flygtninge (Gammeltoft-Hansen, 2008,
s. 190). Det er derfor interessant, at det bag linjerne er noget embedsmændene fokuserer på og prøver at
finde løsninger på. Det, embedsmændene i Kommissionen fokuserer på, er netop at få klare regler om,
hvem der har ansvaret for de migranter og flygtninge, der bliver fundet ved redningsaktioner (Souschef,
KOM, s. 3).
Problematikken er vigtig, fordi grænsekontroloperationer ofte ender med at blive til redningsaktioner
(Embedsmand 1, KOM, s. 3). Embedsmændene i Kommissionen mener, at der er brug for klar EUlovgivning, der er i overensstemmelse med international ret og Flygtningekonventionens princip om nonrefoulement (Souschef, KOM, s. 3; Embedsmand 1, KOM, s. 6). Spørgsmålet er, hvor de pågældende
migranter og flygtninge skal sættes i land, dvs. hvem der får ansvaret for dem. Gammeltoft-Hansen
argumenterer for, at medlemsstaterne bruger Frontex’ redningsaktioner strategisk ved at patruljere i
tredjelandes farvande (Gammeltoft-Hansen, 2011, s. 140ff). Hvis en redningsaktion finder sted i fx libysk
farvand har Libyen ansvaret for de pågældende migranter og flygtninge. Frontex’ muligheder for
samarbejde med tredjelande gør ifølge Gammeltoft-Hansen europæiske skibes patruljering i tredjelandes
redningszoner til en hyppig praksis (Gammeltoft-Hansen, 2011, s. 140ff)74. Dette står i modsætning til den
Reglerne om redningsaktioner på internationalt farvand er reguleret af Den Internationale Konvention om Maritim Eftersøgning
og Redning (SAR) og Den Internationale Konvention om Sikkerhed for Menneskeliv på Havet (SOLAS). Nylige ændringer til
74
100
beskrivelse, som Kommissionen giver af formålet med redningsaktionerne. I deres forståelse gør de et reelt
forsøg på at redde migranterne (Embedsmand 1, KOM, s. 5 og 7). Ifølge Embedsmand 1 i Kommissionen
blev 2.800 migranter således reddet af Frontex-operationer i 2012 (Embedsmand 1, KOM, s. 5).
Embedsmændene i Kommissionen forklarer også, hvordan de har været med til at stoppe de
kontroversielle push back-operationer, hvor migranter bliver stoppet af europæiske grænsevagter i europæisk
eller internationalt farvand og sejlet væk fra Europas kyster75. I Kommissionen beskriver embedsmændene,
hvordan de fandt en ordning, der stoppede push back-operationerne, men at det aldrig nogensinde er nået
frem til medierne:
Just because some things are not seen, it does not mean they are not there! When there was a criticism
of push backs after the Italy/Libya agreement the Commission did something and then it stopped. But
because we didn’t put it out in the media people didn’t notice it (Embedsmand 1, KOM, s. 7).
Som citatet viser, mener embedsmændene ikke, at deres arbejde med menneskerettighederne bliver set.
Ifølge embedsmændene er medierne med til at simplificere grænsekontrollen. Som en anden embedsmand
forklarer bidrager denne simplificering til billedet af Fort Europa: ”I think that it [billedet af Fort Europa] is
a bit of an oversimplification. In the end it is Frontex and the border guards that often save the lives at
sea"(Embedsmand 5, KOM, s. 5).
Som nævnt i litteraturgennemgangen beskriver Gammeltoft-Hansen EU’s ydre grænsekontrol som et
udtryk for suverænitetsspil mellem EU’s medlemsstater. Ovenstående illustrerer dog, at spørgsmålet om
redningsaktioner og ansvaret på internationalt farvand er mere nuanceret i praksis. Gammeltoft-Hansens
analyse peger på, at grænsekontrollen afspejler medlemsstaternes udnyttelse af den manglende regulering af
internationalt farvand. Hans analyse overser dog, at det er noget, som embedsmændene i EU’s bureaukrati
fokuserer på at løse. De redskaber, som embedsmændene har, er lovgivning. Der er ikke nødvendigvis
enighed om indholdet af selve grænsekontrolspolitikkerne, men der er enighed om, at man kan løse
udfordringerne via regulering på området.
Embedsmændene angriber problemerne fra en juridisk vinkel og prøver at finde kompromiser så godt som
muligt på det grundlag. Embedsmændene i Kommissionen er meget bevidste om international ret og
forsøger at lukke de huller, der er i lovgivningen. Men samtidig er de med til at opretholde
(SAR) og (SOLAS) har i et forsøg på at klargøre jurisdiktionen på havene delt disse op i 13 ’Search and Rescue Regions’ (SRR).
Staten i hvis zone redningsaktionen finder sted har så ansvaret for at svare på nødhjælp, og lige så vigtigt, at tillade exit fra bådene
(Gammeltoft-Hansen, 2011, s. 140ff)
75 Der er blevet dokumenteret mange tilfælde af push-backs fra både græske og spanske grænsevagter i de senere år. Især blev en
aftale mellem Italien og Libyen i 2009 om opfangning og tilbagesendelse af migranter stærkt kritiseret (EU’s agentur for
fundamentale rettigheder, 2013: s46f).
101
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
grænsekontrollen gennem nogle juridiske logikker, der gør det svært at tænke en fundamentalt anderledes
grænsekontrol. Ingen af embedsmændene sætter fx spørgsmålstegn ved, at Frontex patruljerer i
internationalt farvand, så længe der er lovgivning, der regulerer det. Menneskerettighederne bliver til et
teknisk spørgsmål om at regulere på bedst mulig vis. Dette tekniske fokus mister til dels migranten af syne,
som vi beskriver nedenfor.
7.2.3 Migranten ude af syne?
På den ene side har embedsmændene et fokus på menneskerettigheder, men deres fokus på lovgivning
betyder, at menneskerettighederne bliver til et teknisk spørgsmål, hvor migranten til dels mistes af syne. En
af embedsmændene forklarer, at det er nødvendigt at distancere sig i sit arbejde:
Udlændingeområdet er et svært område, fordi der på så mange mulige leder og kanter er menneskelige
skæbner bag, som gør, at man er nødt til distancere sig lidt i forhold til, at man jo løser den opgave,
man er sat til – men det er ikke nødvendigvis altid lige skægt i forhold til, at man ikke nødvendigvis altid
er helt enig personligt i de udfald, der nu lige er (Embedsmand, UM, s. 5).
Embedsmanden i Udenrigsministeriet beskriver, at man er nødt til at distancere sig i forhold til opgaverne,
fordi det er svært at tænke på de menneskeskæbner, der er bag. Han forklarer, at det er lettere at arbejde
med grænsekontrollen på policy-niveau, fordi man ikke har ”de konkrete sager op under neglene”
(Embedsmand, UM, s. 5). Embedsmanden oplever det som mere ”beskyttet” at arbejde på policy niveau,
end hans tidligere job i Justitsministeriet, hvor han lavede konkret sagsbehandling og skulle give afslag til fx
familier, der søgte om humanitær opholdstilladelse (Embedsmand, UM, s. 5). Han forklarer, at hans
tidligere job er med til at minde ham om, at han er med til at påvirke og træffe beslutninger, som rent
faktisk har stor betydning for nogle mennesker (Embedsmand, UM, s. 5). Han fortæller, at der er en kritik
af embedsmændene i Kommissionen, at de bliver så ”teknisk anlagte”, at de fjerner sig fra virkeligheden
(Embedsmand, UM, s. 5). Han forklarer, at dette hænger sammen med, at embedsmændene i
Kommissionen ikke har arbejdet med tingene i praksis:
Der er en kritik nogle gange af, at de embedsmænd, der sidder i Kommissionen, ikke, som jeg, har prøvet at
sidde med tingene i praksis. De har nogle meget fine universitetsuddannelser og sådan og bliver så
rekrutteret direkte ind i Kommissionen – de tager den her concours. De er nogle rigtigt dygtige embedsmænd,
men de har ikke så meget øje for, ligesom dem der kommer fra medlemsstaterne, og som har arbejdet med
tingene, inden de kom til at arbejde med policy – altså som også har prøvet at få jord op under neglene
(Embedsmand, UM, s. 5).
102
Ifølge Embedsmanden i Udenrigsministeriet har det betydning, at embedsmændene i Kommissionen har
den samme type erfaring, som gør, at de anskuer tingene på en særlig måde. Dog mener han som nævnt
ovenfor, at det gælder for alle de embedsmænd, som arbejder på policy-niveau, at man har en form for
distance til migranten. Gregory Feldman beskriver ligeledes, hvordan bureaukratiet skaber en afstand
mellem de embedsmænd, der arbejder med grænsekontrollen, og migranterne (Feldman, 2013, s. 135). Men
samtidig beskriver embedsmændene i Kommissionen selv, at de er meget påvirkede af det område, de
arbejder med. Fx forklarer Embedsmand 5 i Kommissionen således:
If something like Lampedusa happens you feel somehow responsible, even though you are not
responsible obviously. But you have a certain feeling, that what you do and what you feel is stronger
than you would probably feel within a purely economic field or in trade. Even though those policies
impact a lot of people you don't have this kind of one to one relationship with the human being
(Embedsmand 5, KOM, s. 3).
Som citatet illustrerer føler Embedsmand 5 i Kommissionen sig påvirket af sit arbejde, men han mener
samtidig ikke, at han har en del af ansvaret. Flere af embedsmændene giver udtryk for, at de bliver berørt af
deres arbejde, men disse følelser knyttes til noget personligt, som ikke skal tages med i arbejdet. Fx siger en
af embedsmændene om billedet af Fort Europa: ”I would say that this is a personal question”
(Embedsmand 3, KOM, s. 7) og en anden "This is an ethical discussion, I mean that's a personal
opinion"(Embedsmand, RS, s. 8). På den ene side prøver embedsmændene at have fokus på migranterne,
men på den anden side sætter det bureaukrati, de arbejder i, nogle rammer for, hvad de skal fokusere på.
Feldman forklarer, hvordan det er indbygget i bureaukratiet, at den enkelte embedsmand føler, at han/hun
ikke spiller en rolle i det store perspektiv (Feldman, 2013, s. 137). Embedsmændene har modsætningsfyldte
udmeldinger, når det kommer til deres egen betydning. De giver udtryk for at have stor indflydelse på
politikkerne, men når det kommer til spørgsmålet om migranter, der omkommer på havet, så bliver det
gjort klart, at det ikke er noget, de kan ændre.
7.2.4 Sammenfatning
For embedsmændene er lovgivning lig med legitimitet. De konflikter om grænsekontrollen, som ses på et
politisk niveau, handler om noget andet på embedsmandsniveau, hvor problemerne antager en
juridisk/teknisk karakter. Embedsmændene definerer problemerne som juridiske problemer, som der findes
lovgivningsmæssige løsninger på. Dette gælder fx spørgsmålet om regulering på Middelhavet, som i høj
grad er et spørgsmål om menneskerettigheder og således også et spørgsmål om, hvor restriktiv og lukket
grænsekontrollen kan være. Embedsmændene i Kommissionen forsøger at sikre migranternes
menneskerettigheder og gøre grænsekontrollen mere blød, men menneskerettighederne ændrer deres
betydning gennem embedsmændenes arbejde og gøres til et teknisk spørgsmål. Dette gør, at
103
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
embedsmændene til dels mister forbindelsen til migranten. Dette står i kontrast til embedsmændenes egne
refleksioner omkring, at der er menneskeskæbner bag. Embedsmændenes etiske dilemmaer gøres til noget
personligt og ikke til noget, der skal tages med i arbejdet.
Herunder analyserer vi en anden af de løsninger, som der er konsensus om på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt, nemlig teknologiske løsninger.
7.3 Teknologisering af grænsekontrollen
Teknologiseringen af grænsekontrollen bliver generelt kritiseret af forskere på migrationsområdet for at
være et redskab til at skabe en grænsekontrol, der kan stoppe migranter, før de overhovedet når grænsen.
EU er ifølge kritikere blevet til et ”cyber-fortress”, hvor satellitovervågning, teknologiske databaser og
”smart borders” ses som løsning på at styre migrationen (Marin, 2011, s. 132). Sikkerhedsteoretikere har
argumenteret for, at EU’s ydre grænsekontrol de senere år er blevet til et spørgsmål om sikkerhedsteknologi
(Bigo & Guild, 2005, s. 81). Men for embedsmændene repræsenterer teknologien noget positivt.
Teknologien er ifølge embedsmændene med til at gøre grænsekontrollen både mere effektiv men også
blødere. I dette afsnit viser vi først, hvordan EU’s nye teknologiske grænseovervågningssystem,
EUROSUR, af embedsmændene beskrives som et redskab, der er med til at redde menneskeliv på havet.
Derefter viser vi, hvordan et aktuelt forslag om Smart Borders-pakken, ifølge embedsmændene vil gøre det
lettere at styre migrationspresset. Til sidst viser vi, hvordan teknologien i embedsmændenes forståelse ses
som en uundgåelig vej frem for grænsekontrollen.
7.3.1 Overvågning redder menneskeliv?
EUROSUR er EU’s nye teknologiske grænseovervågningssystem, som blev sat i gang i december 2013
(EU, Forordning, 2013b). EUROSUR består af nationale koordinationscentre, som alle nationale
myndigheder med ansvar for grænsekontrol (fx grænsevagter, politi, kystvagter, søværn) skal samarbejde og
koordinere deres aktiviteter igennem. EUROSUR er et instrument som skal hjælpe Frontex i deres arbejde.
Oplysninger om hændelser ved de ydre lande- og søgrænser, patruljers status og position samt analytiske
rapporter og efterretningsoplysninger deles via ”nationale situationsbilleder” mellem disse nationale
myndigheder (EU, Forordning, 2013b, s. 1). Dette samarbejde om informationsudveksling giver
medlemsstaterne mulighed for at reagere meget hurtigere på hændelser vedrørende ulovlig migration,
grænseoverskridende kriminalitet og migranter i livsfare (Kommissionen, Pressemeddelelse, 29.11.2013).
EUROSUR kritiseres af NGO’er og migrationsforskere for at være endnu et nyt kontrolinstrument.
Migrationsforskere kritiserer især brugen af private firmaers teknologiske løsninger til at skabe et ”net af
104
overvågning” (Lemberg-Pedersen, 2012, s. 58). Med EUROSUR er det muligt for grænsevagterne at se helt
ind i tredjelandes farvande (Lemberg-Pedersen, 2012, s. 58). Kritikken går på, at øget overvågning medfører
flere dødsfald blandt migranterne og flygtninge (Spijkerboer, 2007)76. Argumentet er, at antallet af dødsfald
stiger med øget grænsekontrol, fordi migranterne bliver tvunget til at tage farligere ruter og tage af sted i
stadigt mindre både for at undgå overvågningssystemets radarskærme (DIIS, 2013).
Det interessante her er, at embedsmændene er af den modsatte opfattelse, nemlig at overvågningen
forebygger dødsfald på havet, fordi migranter i nød bliver set af overvågningsudstyret og kan kommes til
undsætning. Kontorchef 1 i Rådssekretariatet nævner dog, at EUROSUR kan være til gavn både, når man
skal redde migranter i havsnød, og når man vil stoppe dem fra overhovedet at komme til Europa
(Kontorchef 1, RS, s. 1). Især i Kommissionen fokuserer embedsmændene på, at EUROSUR er med til at
redde menneskeliv. Som Souschefen i Kommissionen forklarer har EUROSUR to formål: dels at
kontrollere områderne uden for grænserne, dels at redde migranter i havsnød:
With EUROSUR we hope to identify more persons who try to irregularly cross the border. At the same
time EUROSUR should contribute to saving more lives. Some argue that persons will leave in even
smaller boats if we have more surveillance, which increases the risk of drowning. Others say that more
surveillance leading to a rapid interception can be a pull factor (Souschef, KOM s. 3).
Som citat viser, er der modsatrettede perspektiver på EUROSUR. Hvor embedsmændene i Kommissionen
ser EUROSUR som et redskab til at redde menneskeliv ser medlemsstaterne redningsaktionerne som en
pull factor, fordi migranterne kan være sikre på at blive reddet, hvis de kommer i havsnød (Kontorchef, JM,
s. 10). Embedsmændenes forståelse af EUROSUR står i modsætning til NGO’er og migrationsforskere,
som ser EUROSUR som et afskrækkelsessystem. Det, at man bruger teknologisk overvågning og ikke hegn
bidrager ifølge Souschefen i Kommissionen til, at EU’s ydre grænse er mindre ”hård” end i fx USA, hvor
man har mure eller hegn:
If we compare with other countries for example the border between US and Mexico, these borders are
a lot more securitized by walls or fences. Our Commissioner made it clear that she doesn’t want our
border management to consist of fences. We do not promote the use of fences and encourage member
states to use alternative measures to border surveillance based on risk analysis, cooperation in particular
with our neighbouring countries with which we share the border, and information exchange (Souschef,
KOM, s.6).
Se The human costs of border contol (Spijkerboer, 2007) for taloversigter over, hvordan antallet af dødsfald er steget proportionalt med
øget overvågning
76
105
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
Som citatet viser, har Kommissæren gjort det klart, at grænsekontrollen ikke skal bestå af hegn. På den ene
side kan man sige, grænsekontrollen er blødere af denne grund. Men på den anden side bliver
grænsekontrollen også mere vidtgående i kraft af, at man har et overvågningssystem, der rækker langt ud
over EU’s grænser.
Som nævnt i analysens del I er teknologien en måde at legitimere grænsekontrollen på. På samme måde
som med lovgivning giver teknologi indtryk af at være rent teknisk og dermed ”neutralt”. Teknologien
hjælper embedsmændene til at vide, hvad der rent faktisk sker på grænsen i "virkeligheden". Især er der i
forhold til EUROSUR begejstring for, at man nu vil få helt aktuelle dag-til-dag billeder af grænsen
(Kontorchef, JM, s. 14). Det vil i høj grad hjælpe Frontex i deres operationer. Kontorchef i
Justitsministeriet beskriver, hvordan EUROSUR nærmest er en nødvendighed for Frontex’ arbejde, i
forhold til at have et overblik over, hvad der foregår uden for Europas grænser (Kontorchef, JM, s. 14).
Dette er igen et eksempel på, at samarbejdet om grænsekontrollen medfører mere samarbejde.
7.3.2 Intelligente grænser
Som beskrevet tidligere i analysen er grænsekontrollen i embedsmændenes forståelse et udtryk for et stort
migrationspres. Det verserende forslag om Smart Borders-pakken er et forsøg på i højere grad at styre
migrationen via intelligente grænser. Smart Borders-pakken udgøres af to lovforslag om nye teknologiske
systemer. De skal øge mulighederne for at bekæmpe ulovlig indvandring og samtidig gøre det lettere for
visse tredjelandsstatsborgere at rejse ind i EU. Det ene er et Program for Registrerede Rejsende, hvor man
vil indføre et elektronisk system, som gør det lettere for hyppigt rejsende og forhåndsgodkendte
tredjelandsborgere at passere EU’s grænser (Kommissionen, Kommissionsforslag, 2013b). Det andet er et
Ind- og Udrejsesystem, som er et forslag om at indføre et system, som gør det muligt at beregne og
kontrollere varigheden af tredjelandsborgeres tilladte ophold i EU. Det skal sætte medlemsstaternes
myndigheder i stand til at identificere personer, der har overskredet deres visum (Kommissionen,
Kommissionsforslag, 2013a). Kontorchef 1 i Rådssekretariatet forklarer, at Smart Borders-pakken er det
helt nye inden for grænsekontrollen og er et stort og meget dyrt projekt (Kontorchef 1, RS, s. 7). Han
beskriver gennemførelsen af Smart Borders-pakken som en af sine største udfordringer udover ovennævnte
Frontex-forslag.
Kommissionen er glad for Programmet for Registrerede Rejsende, fordi det har et promigrationsudgangspunkt (Embedsmand, JM, s. 11). En af embedsmændene, som arbejder på det
pågældende lovforslag, beskriver, at det er svært at se EU som et Fort Europa, når hun arbejder med at
facilitere indgang for tredjelandsborgere: ”I wouldn’t think that it is a Fortress. I mean the RTP [Registered
Travellers Program] tries to facilitate access, to make it as fast and easy as possible (…) so for me it reflects
an openness” (Embedsmand 3, KOM, s 7). Som citatet viser mener embedsmanden ikke, at den
106
teknologiske udvikling nødvendigvis bidrager til et Fort Europa. Hun genkender ikke billedet af EU som et
”Cyber Fortess”.
Det andet lovforslag, Ind- og Udrejsesystemet vil kunne kontrollere, at folk der er rejst ind på visum ikke
opholder sig i EU ulovligt, når visummet er udløbet, de såkaldte overstayers. Ifølge Kontorchefen i
Justitsministeriet vil det være første gang, at man rent faktisk kan tjekke, om folk er rejst ud igen
(Kontorchef, JM, 15). Problemet med overstayers er et af de største problemer EU har i forhold til illegal
indvandring, selvom dette aspekt slet ikke nævnes i medierne. Medlemsstaterne er derfor glade for Ind- og
Udrejse systemet, fordi det kan afhjælpe problemet (Kontorchef, JM, 15).
Der er således enighed blandt embedsmændene om, at teknologi på forskellige måder er en effektiv måde at
styre migrationen til EU på. Som vi kommer ind på herunder, bliver teknologien i høj grad anset som vejen
frem i forhold til udformningen af grænsekontrollen.
7.3.3 Teknologi som vejen frem
Ifølge embedsmændene er der en klar tendens til, at teknologien kommer til at spille en stor rolle i
fremtidens grænsekontrol (Kontorchef 1, RS, s. 9; Embedsmand 3, KOM, s. 7). Kontorchef 1 i
Rådssekretariatet forklarer, hvordan teknologi er vejen frem for grænsekontrollen. Han beskriver, hvordan
EUROSUR er et godt eksempel på, hvordan man nu går videre med grænsekontrollen, og at Frontex også
er ved at lave nogle aftaler om sattelitovervågning. Han beskriver, at der hele tiden sker en udvikling
(Kontorchef 1, RS, s. 9).
Dette fokus på overvågningsteknologi og tekniske spørgsmål kan ifølge flere forskere forklares med, at det
gennem tiden har været embedsmænd fra Justits- og Indenrigsministerier, der har siddet med
grænsekontrollen. De har i kraft af deres baggrund haft et fokus på teknologi og sikkerhed (Guiraudon,
2003, s. 268; Munster, 2009, s. 24f). Ifølge Guiraudon er der ikke nogen a priori grund til, at
medlemslandenes Justits- og Indenrigsministerier har fået overdraget området i modsætning til
Udenrigsministerierne, som traditionelt har en mere åben tilgang (Guiraudon, 2003, s. 268).
Dette fokus på teknologi er blevet en del af feltets doxa, som er med til at påvirke den måde, som
embedsmændene tænker grænsekontrollen på. Der er ikke nogen, der stiller spørgsmålstegn ved, at der skal
findes teknologiske løsninger. Samtidig kan det dog være meget abstrakt med fx ovennævnte Smart
Borders-pakke. Som Embedsmanden i Justitsministeriet forklarer, er arbejdet med Smart Borders-pakken
en af hans store udfordringer, fordi det er svært at overskue konsekvenserne: ”Det er meget abstrakte
områder, hvor man måske ikke lige helt har overblikket selv over det brede område, for det kan jo have
vidtrækkende konsekvenser, sådan nogle forslag som fx Smart Borders” (Embedsmand, JM, s. 3). Selvom
107
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
embedsmændene således er usikre på konsekvenserne af de teknologiske løsninger, er de enige om, at
teknologien er vejen frem.
Som beskrevet tidligere i analysen forklarer embedsmændene, at man er nødt til at skabe en distance til
migranten. Teknologien er her med til at skabe en yderligere distance til migranterne, fordi teknologien
giver mulighed for at ”kontrollere på afstand” (Bigo & Guild, 2010, s. 258). Embedsmændene definerer
problemerne med grænsekontrollen som tekniske problemer, som der findes tekniske løsninger på. Bigo
forklarer, hvordan de embedsmænd, der arbejder med grænsekontrollen, i deres daglige arbejde ser
udfordringerne med grænsekontrollen som tekniske og operationelle problemer, der kan løses (Bigo, 2005,
s. 80). Når embedsmændene tænker på forbedringer af grænsekontrollen, så har de et teknisk perspektiv. Fx
beskriver Kontorchef 2 i Rådssekretariatet, at fra et ”teknisk perspektiv” kan grænsekontrollen godt
forbedres (Kontorchef 2, RS, s. 10). Det fokus på teknologiske løsninger, som har udviklet sig på det
bureaukratiske grænsekontrolfelt, er blevet en del af feltets doxa og virker derfor naturlig.
7.3.4 Sammenfatning
Grænsekontrollen undergår i stigende grad en teknologisk udvikling, senest med oprettelsen af EU’s nye
overvågningssystem EUROSUR. Hvor NGO’er og migrationsforskere kritiserer overvågningsteknologi for
at skabe flere dødsfald på havet, fordi folk tvinges ud i stadig mindre både, ser embedsmændene i
Kommissionen overvågningen som et redskab til at redde migranter på havet. Medlemsstaterne har et helt
tredje syn på overvågningsteknologien som noget, der kan blive en pull factor for migranter og flygtninge.
Overvågning kan både bruges til at forhindre migranter i at komme frem, men overvågning kan også være
med til at redde menneskeliv og gøre grænsekontrollen blødere, fordi den består af overvågning og ikke af
hegn.
Der er således modsatrettede opfattelser af, hvad overvågningen kan bruges til, men embedsmændene på
feltet er enige om, at der skal findes teknologiske løsninger. To af de forslag, som er i gang med at blive
forhandlet er Smart-Borders-pakken, som dels skal gøre det simplere for tredjelandsborgere at søge visum,
dels gøre det muligt at identificere tredjelandsborgere, der opholder sig i EU efter, at deres visum er
udløbet. En af de danske embedsmænd forklarer, at det er svært at overskue de vidtgående konsekvenser,
som fx Smart Borders-pakken har. Alligevel er der en konsensus blandt embedsmændene om, at
teknologiske løsninger er vejen frem. Teknologien er med til at skabe en yderligere distance til migranten,
fordi det gennem teknologien bliver muligt at kontrollere på afstand. Migranten forsvinder til dels af syne,
fordi embedsmændene definerer problemer vedrørende grænsekontrollen som tekniske problemer, som der
findes tekniske løsninger på.
108
7.4 Nye løsninger efter Lampedusa?
Ovenfor har vi beskrevet den ydre grænsekontrol ud fra de overordnede logikker, som karakteriserer
embedsmændenes arbejde, nemlig samarbejde lovgivning og teknologi. Det er disse logikker, som
strukturerer det bureaukratiske grænsekontrolfelt, og som gør det svært for alternative fortællinger og
løsninger at blive hørt, endsige tænkt. Med forliset ved Lampedusa kommer der politisk fokus på
grænsekontrollen, hvilket man kunne forestille sig åbnede op for nye løsninger. Det Europæiske Råd
udtrykte i Rådskonklusionerne: ”deep sadnees at the recent and dramatic deaths of hundreds of people in
the Mediterreanean which shocked all Europeans” (Det Europæiske Råd, Rådskonklusioner, d.25.11.13, s.
17). Samtidig nedsatte det Europæiske Råd en særlig Task Force, styret af EU-Kommissionen, som fik til
opgave at identificere nye løsninger77. Alligevel ser det ud til, at Task Forcens endelige rapport byder på
samme løsninger. Som vi viser herunder, opstår der efter Lampedusa et ny form for samarbejde, men i
sidste ende er de løsninger Task Forcen kommer frem til mere af det samme i form af mere samarbejde og
mere overvågningsteknologi.
7.4.1 Krise eller hverdag
Som beskrevet tidligere i analysen er grænsekontrollen på embedsmandsniveau i høj grad løftet ud af den
politiske sfære og gjort til et teknisk spørgsmål. Med ulykken ved Lampedusa kommer der stort politisk
fokus på grænsekontrollen. Det betyder også, at de nationale embedsmænd kommer mere på banen, fordi
EU’s stats- og regeringschefer har fokus på det. En af de danske embedsmænd beskriver således:
Fra den ene dag til den anden er det noget stats- og regeringscheferne diskuterer, og det lægger et
kæmpe politisk pres på de formationer og de forslag, som var oppe. Pludselig er der ting, som man har
gået og skudt ned af forslag – de kommer bare op igen (Embedsmand, UM, s. 5).
At der synker en båd ud for Lampedusa, forfærdelig, tragisk hændelse – det ændrer fuldstændigt ball
gamet. Altså fra den ene dag til den anden (Embedsmand, UM, s. 5).
Som citaterne viser, giver Embedsmanden i Udenrigsministeriet udtryk for, at ulykken ved Lampedusa
ændrer situationen. Som han beskriver, er der mulighed for at ændre noget, og forslag der før er blevet
skudt ned kommer op igen. Denne beskrivelse af situationen står i kontrast til den situation, som
embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet beskriver. De beskriver, at der bliver lagt et
arbejdspres på dem, men samtidig ser de ikke ulykken ved Lampedusa som noget exceptionelt. Som
kontorchef 1 i Rådssekretariatet forklarer: “Unfortunately there are small “Lampedusas” every day. They
Task Force Middelhavet er titlen på den indsatsgruppe, som blev nedsat af det Europæiske Råd på EU-topmødet d.24/25
oktober. Man gav Kommissionen ansvaret for gruppen, som fik til opgave at fremlægge en rapport til det efterfølgende EUtopmøde 19/20 december 2013. Den blev først godkendt af RIA-Rådet d.05/06 december og derefter af Det Europæiske Råd i
deres konklusioner d.19/20 december.
77
109
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
are not 200 who die in one single boat, they are probably 20 or two or three but these things happen every
day” (Kontorchef 2, RS, s. 3). Som kontorchefen beskriver er Lampedusa udtryk for noget, der sker hver
dag. Som Embedsmand 1 i Kommissionen forklarer, er der grænser for, hvad embedsmændene kan gøre:
”My reaction is that it is unfortunate. It is also a bit how the world is. We can change something but not
everything (Embedsmand 1, KOM, s. 4). På politisk niveau er der altså en stemning af, at der skal ske
noget, men ifølge embedsmændene er det begrænset, hvad de kan stille op.
7.4.2 Task Force Middelhavet – et nyt samarbejde
Ulykken ved Lampedusa betyder, at grænsekontrollen bliver mere politiseret, hvilket kunne betyde, at
embedsmændene ville få mindre indflydelse. På den anden side skaber ulykken også pres på politikerne, der
ser sig om efter løsninger. Således fører post-krisesituationer ofte til øget indflydelse blandt dem, der anses
for at have ekspertisen på et givent område (Cross, 2013, s. 151). Det Europæiske Råd oprettede Task
Force Middelhavet med det formål at skabe fælles løsninger for at undgå ulykker som Lampedusa i
fremtiden.
Task Forcen er et nyt samarbejde på tværs. Den er ledet af Kommissionen og involverer medlemsstaterne,
EU-agenturerne og EU’s Fælles Udenrigstjeneste (FUT’en) (Det Europæiske Råd, Rådskonklusioner,
d.25.11.13, s. 18). Task Forcen ses af embedsmændene som en effektiv samarbejdsform på tværs. Den
ansvarlige embedsmand for Task Forcen i Kommissionen beskriver, hvordan Task Forcen går uden om
Kommissionens normale procedurer. Han forklarer, at grunden til, at arbejdet med Task Forcen ses som en
succes er fordi, at de undgik politiske debatter og holder arbejdet på et operationelt plan:
If we would have entered the political debates on changing this directive or revolutionizing the Dublin
system or whatever else, obviously everything would have been following the normal timing for
legislative deliberations (Embedsmand 5, KOM, s. 2).
Embedsmand 5 i Kommissionen beskriver, at embedsmændene med samarbejdets form undgik at hænge
fast i de typiske politiske diskussioner og positioneringer. Dublin-systemet er et meget politisk betændt
emne, hvor nordeuropæiske medlemsstater og sydeuropæiske medlemsstater er uenige om, hvem der skal
bære byrden for asylansøgere (Lahav, 2004, s. 42). Embedsmand 5 i Kommissionen giver udtryk for, at
politiske debatter forhindrer at løsninger findes (Embedsmand 5, KOM, s. 2). Som beskrevet i analysens
del I er embedsmændenes distance til det politiske knyttet til dette.
Kontorchef i Justitsministeriet beskriver Task Force-rapporten som et solidt stykke arbejde. Han bifalder,
at Kommissionen inddrog Rådet i forhandlingerne fra start (Kontorchef, JM, s. 12). Inden rapporten blev
110
skrevet færdig sad Rådet med i nogle uformelle møder, der gjorde, at man fik mulighed for at finde
kompromiser og løsninger sammen (Kontorchef, JM, s. 12).
7.4.3 Et nyt samarbejde - samme løsninger
Task Force-rapporten lægger op til yderligere samarbejde om grænsekontrollen (Kommissionen, Task
Force-rapport, 04.12.2013). I rapporten trækkes der på de løsninger, som allerede er etableret, især det
fælles samarbejde om Frontex og EUROSUR. Souschef i Kommissionen beskriver, hvordan de efter
Lampedusa må forsøge at få mere ud af samarbejdet om EUROSUR og øge Frontex’ operationer
(Souschef, KOM, s. 2). Embedsmændene gør det klart, at samarbejdet efter Lampedusa er opprioriteret.
Udover forslag om at styrke det samarbejde, der allerede er etableret, dukker der med Task Force-rapporten
gamle forslag op, som ellers er blevet slået ned. Dette gælder fx forslaget om at etablere lovlige måder for
flygtninge at komme ind på blandt via humanitært visum. En ting er dels, at det aldrig vil komme igennem i
Rådet som Kontorchef i Justitsministeriet forklarer (Kontorchef, JM, s. 11). Men det er heller ikke noget,
som embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet ser som praktisk muligt (Kontorchef 1, RS, s.
7; Embedsmand 2, KOM, s. 10). Selvom Task Forcen repræsenterer en ny samarbejdsform er det de
samme logikker, der ligger bag løsningerne.
Selvom embedsmændene ikke kommer med alternative løsninger på grænsekontrollen, er det ikke
ensbetydende med, at grænsekontrollen anses for ideel af embedsmændene. Tværtimod er de alle bevidste
om de dilemmaer, der er forbundet med, at EU på den ene side skal forsvare menneskerettighederne og på
den anden side må holde folk ude, der flygter fra krig og fattigdom. Her forklarer embedsmændene, at EU
ikke kan løse migrationsproblemer med grænsekontrol. Derfor er embedsmændene også frustrerede over,
at EU’s grænsekontrol er under så stor kritik, fordi problemerne rækker langt ud over grænsekontrollen.
Som Embedsmand 1 i Kommissionen beskriver:
I can get angry about the way things are presented, that EU is the scapegoat. This is not the truth. It is
not the EU who bombs homes in Syria! There is a bigger picture. It’s too easy to blame the EU but
often it’s done, but there is not a solution. If there had been a solution then someone had found it
(Embedsmand 1, KOM, s. 4).
Som citatet viser, mener Embedsmand 1 i Kommissionen, at EU gøres til syndebuk for et problem, der
ikke er nogen løsning på. Flere af embedsmændene peger på, at det drejer sig om at se på grænsekontrollen
i et bredere perspektiv. Man må se på problemer, der rækker langt ud over grænsekontrollen dvs. på
udviklingspolitik, handelspolitik og udenrigspolitik (Kontorchef 1, RS, s. 9; Souschef, KOM, s. 3;
Embedsmand 1, KOM, s. 4). I forhold til at afhjælpe problemerne med migranter, der drukner i
Middelhavet, føler embedsmændene ikke, at de har mulighed for at hjælpe. Denne fortælling om, at
111
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
grænsekontrollen skal ses i et større perspektiv, og at embedsmændenes egen rolle er begrænset, er med til
at legitimere embedsmændenes arbejde. Disse forklaringer bidrager til, at det er de samme løsninger der
findes, og at grænsekontrollen opretholdes.
7.4.4 Sammenfatning
Med ulykken ved Lampedusa kom der stort politisk fokus på grænsekontrollen. En af de danske
embedsmænd beskriver, hvordan dette ændrer situationen. Dette syn på Lampedusa deles dog ikke af
embedsmændene i Kommissionen og Rådssekretariatet, som ikke ser ulykken som noget exceptionelt. Efter
ulykken nedsættes en Task Force, som er et nyt samarbejde på tværs af institutionerne, og som inddrager
EU’s Fælles Udenrigstjeneste. Embedsmændene udtrykker stor tilfredshed med Task Forcens arbejde. En
af embedsmændene forklarer succesen med, at de holder arbejdet på et operationelt niveau og derfor
undgik politiske diskussioner og positioneringer.
Med ulykken ved Lampedusa og det efterfølgende politiske fokus er der mulighed for, at alternative
løsninger kan komme i spil. Task Forcen repræsenterer således en ny form for samarbejde. Task forcens
endelige rapport afspejler dog de logikker, som i forvejen dominerer grænsekontrollen. De løsninger, som
Task Forcen foreslår, er således mere samarbejde, mere lovgivning og mere teknologi. Et forslag stikker ud,
nemlig forslaget om at åbne op for legale veje. Der er dog enighed blandt embedsmændene om, at dette
ikke vil komme til at fungere i praksis. Med Lampedusa ser det altså ud til, at der kunne være alternative
løsninger på vej, men i stedet fortsætter grænsekontrollen i den samme retning.
7.5 Delkonklusion for analysens del II
I analysens del II har vi undersøgt specialets arbejdsspørgsmål B: I hvilken retning påvirker EU’s bureaukrati
EU’s ydre grænsekontrol? I forhold til samarbejdsdybden er svaret, at samarbejdet om grænsekontrollen bliver
dybere. I forhold til karakteren er svaret, at grænsekontrollen bliver stadig mere vidtgående og dermed mere
lukket.
Embedsmændenes enighed om, at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde er medvirkede til, at
samarbejdet om grænsekontrollen bliver dybere på trods af, at der er grundlæggende konflikter på området.
Som vi har vist i analysen, opfatter embedsmændene samarbejdet om den ydre grænsekontrol som
nødvendigt. Dette samarbejde skal i embedsmændenes optik forstås ikke bare som et samarbejde om
grænsekontrollen men som et samarbejde om et åbent Europa. For at sikre de frie indre grænser er
samarbejdet om den ydre grænsekontrol nødvendigt i embedsmændenes forståelse. Samarbejdet forstærkes
af den pragmatiske og problemløsende tilgang, som embedsmændene deler. På trods af at der eksisterer
grundlæggende uenigheder mellem medlemsstaterne om samarbejdet vedrørende grænsekontrollen, er der
112
ingen, der sætter spørgsmålstegn ved, om der skal være et samarbejde. Forestillingen om, at der skal være
mere samarbejde, er således blevet en del af doxa på det bureaukratiske grænsekontrolfelt.
Udover at samarbejdet bliver dybere, bliver grænsekontrollen mere vidtgående gennem embedsmændenes
fokus på lovgivning og teknologi. Embedsmændene er enige om, at udfordringerne vedrørende
grænsekontrollen skal løses gennem lovgivning. Embedsmændene definerer problemer vedrørende
grænsekontrollen som juridiske problemer, som der findes juridiske løsninger på. De konflikter, som findes
på et politisk niveau, handler om noget andet på embedsmandsniveau, hvor de antager en juridisk og
teknisk karakter. Dette gælder fx spørgsmålet om regulering på Middelhavet, som i høj grad er et spørgsmål
om menneskerettigheder og således også et spørgsmål om, hvor lukket grænsekontrollen kan være. I
embedsmændenes forsøg på at sikre menneskerettighederne bliver grænsekontrollen samtidig mere
vidtgående på grund af den stigende grad af kontrol og regulering på Middelhavet. Ingen af
embedsmændene sætter fx spørgsmålstegn ved, at Frontex patruljerer i internationalt farvand, så længe der
er lovgivning, der regulerer det. Embedsmændene er enige om at sikre menneskerettighederne, men disse
gøres i embedsmændenes arbejde til noget teknisk, og migranten forsvinder således til dels af syne.
Derudover gøres grænsekontrollen mere vidtgående gennem embedsmændenes fokus på teknologiske
løsninger. Der er på det bureaukratiske grænsekontrolfelt enighed om, at der skal findes teknologiske
løsninger
på
grænsekontrollens
udfordringer.
Et
eksempel
er
EUROSUR,
EU’s
nye
grænseovervågningssystem, som embedsmændene er enige om, kan være med til at hjælpe Frontex i deres
arbejde. Teknologien er med til at skabe en yderligere distance til migranten, fordi det gennem teknologien
bliver muligt at kontrollere på afstand. Embedsmændene definerer problemer vedrørende grænsekontrollen
som tekniske problemer, som der findes tekniske løsninger på. Embedsmændene i Kommissionen mener
det gør grænsekontrollen blødere ved at kontrollere gennem teknologi frem for hegn.
Embedsmændenes konsensus om, at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde, lovgivning og teknologi
er med til at gøre EU samarbejdet om grænsekontrollen dybere og grænsekontrollen mere vidtgående og
dermed også mere lukket. Figur 7.5 illustrerer den retning, som EU bureaukratiet påvirker grænsekontrollen
i.
113
7. Analyse del II: Teknokratisering af grænsekontrollen
Figur 7.5 Grænsekontrollens retning
Dyb
Åben
Lukket
Overfladisk
Efter ulykken ved Lampedusa kommer der politisk fokus på grænsekontrollen, og der nedsættes en Task
Force, som skal finde nye løsninger. På trods af, at der efter ulykken hersker en stemning af, at alternative
løsninger skal findes, afspejler den endelige Task Force-rapport mere af det samme. De forslag, der
kommer på baggrund af Task Forcens arbejde afspejler således et fokus på yderligere samarbejde og
yderligere brug af overvågningsteknologi. Det eneste alternative forslag vedrørende muligheder for legale
veje gennem humanitært visum er embedsmændene enige om ikke vil fungere i praksis. Der er tale om en
reproduktion af logikkerne på feltet, der opretholdes gennem embedsmændenes arbejde.
114
8. DISKUSSION
I analysen har vi besvaret specialets to arbejdsspørgsmål. A: Hvilken form for indflydelse har EU’s bureaukrati?
Og B: I hvilken retning påvirker EU’s bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol? I dette kapitel diskuterer vi analysens
resultater samt de implikationer vores teori og metode har for vores resultater.
Som vist i vores analyse er den måde, som grænsekontrollen fungerer på et udtryk for en reproduktion af
de magtstrukturer, der konstituerer grænsefeltet. Dette rejser spørgsmålet om, hvornår forandring er mulig.
Derfor diskuterer vi først, hvad muligheden for forandring er på det bureaukratiske grænsekontrolfelt (8.1).
Derefter diskuterer vi udfordringerne ved at afgrænse det bureaukratiske grænsekontrolfelt (8.2). Som
beskrevet i teorikapitlet er spørgsmålet om afgrænsning af feltet samt spørgsmålet om muligheden for
forandring to af de væsentligste udfordringer ved at anvende en Bourdieu-inspireret praksistilgang (Bigo,
2013, s. 126; Emirbayer, 1997, s. 303f; Leander, 2011, s. 297). Til sidst diskuterer vi vores egen rolle i
undersøgelsen, og hvordan dette har haft betydning for analysens resultater (8.3). Dette er i tråd med vores
overordnede refleksive tilgang, som beskrevet i specialet metodeafsnit.
8.1 Muligheder for forandring?
I dette afsnit diskuterer vi muligheden for politisk forandring på grænsefeltet. Som vi viser i analysen
gennemgår embedsmændene en socialisering på grænsefeltet. Herved overtager embedsmændene feltets
logikker og det ”sprog”, som det er muligt at tale om grænsekontrollen inden for. Som Bigo skriver, er det
feltets logikker, der lægger sig ned over aktørerne (Bigo, 2013, s. 121). I denne reproduktion af feltets
magtstrukturer, hvordan er forandring så mulig? Det er spørgsmålet, vi diskuterer i dette afsnit. Først
diskuterer vi det teoretiske grundlag for forandring, hvorefter vi undersøger, hvordan dette er kommet til
udtryk i vores empiri.
En af de væsentligste kritikker af Bourdieus teori er dens manglende fokus på muligheder og forandring
(Adler, 2013, s. xvi). Som beskrevet i teorikapitlet hævder Bourdieus tilgang at overkomme aktør-struktur
problematikken. Han bliver dog kritiseret for i sidste ende at være mere fokuseret på strukturer end på
aktører. Især kritiseres Bourdieus felt-begreb for at være for statisk (Leander, 2011, s. 297)78. Feltet
kritiseres for at være for determinerende over for aktøren og for at efterlade for lidt handlerum for denne.
Det er også en kritik, som Cross retter mod praksistilgangen. Hun kritiserer praksistilgangen for at være for
stiafhængig og for at negligere den rolle, som menneskelig agens har (Cross, 2013, s. 147). Flere har dog
afvist denne kritik ved at pege på den dynamik og mulighed for forandring, som teorien også rummer.
For at se en uddybet kritik af Bourdieus tilgang for at være for statisk se (Leander, 2011): The Promises, Problems, and Potentials of a
Bourdieu-Inspired Staging of International Relations
78
115
8. Diskussion
Fordi teorien er god til at indfange reproduktion, opretholdelse og træghed, er dette ikke ensbetydende
med, at teorien ikke kan forklare forandring. Som beskrevet i vores teorikapitel skal felter ifølge Leander
ikke bare ses som ”fields of positions” men også som ”fields of struggle”, hvor muligheden for forandring
konstant er latent (Leander, 2011, s. 298). Kritikken af Bourdieus tilgang overser dels, at feltet aldrig er
lukket om sig selv, dels det potentiale for forandring, der ligger i habitus. Blandt andre Bigo fremhæver,
hvordan felt og habitus altid rummer muligheden for forandring:
The understanding of habitus is related to the idea that it is an imperfect grammar of practices full of
ambiguities, not a set of (predetermined) practices (i.e. the habitus is split), and if the understanding of field
is that it gives orientation to these practices, it is not determining them (i.e. the field is fractal). This is
meant to capture the collective character of individual agents (they belong to a series of specific social
universes or fields) and the individual dimension of change and uncertainty incorporated into the agents’
habitus and the practical reasons given for their actions (Bigo, 2013, s. 126).
Som det fremgår af citatet giver feltet praksisserne orientering, men er ikke determinerende for disse.
Habitus-begrebet rummer stadig individet og dets mulighed for handling. Som beskrevet i
litteraturgennemgangen er dette blandt andet med til at adskille praksistilgangen fra sociologisk
institutionalisme. Vi diskuterer herunder, hvordan muligheden for forandring er kommet til udtryk i vores
empiri.
8.1.1 Udfordringen fra EU’s Fælles Udenrigstjeneste
På baggrund af vores interviews viser det sig, at særligt én embedsmand til en vis grad udfordrer feltets
logikker. Det er en ung embedsmand i Kommissionen (Embedsmand 5, KOM), der adskiller sig fra sine
kollegaer ved at have en anden uddannelse og arbejdserfaring (habitus) (se bilag 2). I modsætning til sine
kollegaer, som stort set alle sammen er jurister, er Embedsmand 5 i Kommissionen uddannet politolog.
Han har tidligere arbejdet i NGO-verdenen blandt andet i flygtningelejre i Italien. Han har således ikke
samme distance til migranten, som de andre embedsmænd har. Tværtimod er han meget optaget af at følge
migranten gennem den proces, når de møder grænsen til de evt. søger om asyl mv. (Embedsmand 5, KOM,
s. 6). Han forholder sig i modsætning til de andre embedsmænd kritisk til nogle af arbejdsprocedurerne i
Kommissionen, og er især kritisk over for den høje grad af opdeling og specialisering, der karakteriserer
Kommissionen (Embedsmand 5, KOM, s. 5). Han forklarer, at det betyder, at grænsekontrollen og asyl er
opdelt i to forskellige kontorer, hvilket forhindrer en mere sammenhængene tilgang til udfordringerne med
migrationspresset ved grænserne. Derfor er han også glad for Task Force Middelhavet, som han har været
ansvarlig programkoordinator på, som har inddraget medarbejdere fra både Frontex, EASO og FUT’en.
Han er meget positiv overfor det tværgående samarbejde, der har været med Task Forcen, som er
utraditionelt i forhold til den måde, som tingene normalt fungerer på i Kommissionen. Han forklarer,
116
hvordan han i forbindelse med Task Forcens arbejde ser, at der måske er et skift på vej på feltet på grund af
involveringen af EU’s Fælles Udenrigstjeneste (FUT’en) i grænsekontrollen:
I must say that an interesting element has been the engagement of the External Action Service into the
process, and the fact that a lot of external action orientated partners, Ministry of Foreign Affairs etc. were
very much engaged into the process. As you know this was discussed in the Foreign Affairs Council as well
(Embedsmand 5, KOM, s. 3).
Som det fremgår af citaterne, er Embedsmand 5 i Kommissionen meget positiv over for den rolle, som
FUT’en muligvis er ved at få på grænsefeltet. Han beskriver derefter, hvordan han ser det som et
interessant skift, fordi at FUT’en kan bidrage med et nyt perspektiv:
I think this is an interesting shift because somehow the JHA field and external dimension field have always
been a little bit contradictory with each other by definition, because they look at the same problem with
two different perspectives so it was interesting to see them interacting more (Embedsmand 5, KOM, s. 3).
Embedsmand 5 i Kommissionen er desuden reflekteret omkring, at RIA-området historisk set har
repræsenteret lukkethed, hvorimod udenrigsdimensionen i sin natur er mere åben. Som vi har beskrevet
tidligere i analysen har karakteren af grænsekontrollen ifølge forskere været præget af det fokus på
lukkethed som Indenrigs- og Justitsministre har haft (Boswell, 2003, s. 623; Guiraudon, 2003, s. 268).
Embedsmand 5 i Kommissionen beskriver, hvordan arbejdet med EU’s relationer til tredjelande ville være
anderledes, hvis EU kunne tilbyde fx flere lovlige migrationsveje til tredjelande frem for at tilbyde Fort
Europa og lukkede grænser (Embedsmand 5, KOM, s. 7).
Begejstringen for FUT’ens indtræden på grænsefeltet deles dog ikke af alle. Embedsmand 2 i Kommission,
som arbejder med visumpolitik er fx mere skeptisk over for FUT’ens rolle:
Nu er der jo den der nye External Action Service, og de er meget bemandet, har man indtryk af, af folk,
der tidligere har arbejdet i medlemsstater, og de ved ikke altid, hvordan procedurerne er i EUinstitutionerne (…) Hvorimod hvis du er inden for systemet, i Kommissionen, så ved du, selvom du
ikke ved præcis, hvad de laver i DG Markt, så ved du lidt om måden at arbejde på. Derfor er det nogle
gange, jeg vil ikke kalde det problematisk, men umådeligt langsommeligt, fordi vi har med dem at gøre
– fordi visumpolitik også har med external relations at gøre (Embedsmand 2, KOM, s. 4).
Som det fremgår af citatet, er det ifølge Embedsmand 2 i Kommissionen centralt, at man er ”inden for
systemet”, at man forstår at navigere i Kommissionens arbejdsgange. Hun ser det som problematisk, at
embedsmændene i FUT’en ikke har samme erfaring med multilateralt samarbejde, som de andre
embedsmænd på feltet har. Hun beskriver FUT’ens ageren i forhold til feltet som akavet, fordi de (endnu)
ikke formår at navigere efter de gældende regler og normer. Man kan i bourdieuske termer sige, at
117
8. Diskussion
embedsmændene i FUT’en er udsat for hysterisis, fordi deres habitus (endnu) ikke passer til de regler, der
gælder på grænsefeltet. De opfører sig således akavet i øjnene på de embedsmænd, der arbejder i
Kommissionen. Leander beskriver det som en ”Don Quichotte condition”, der kendetegner aktører, som skal
navigere på et felt uden at have den rigtige baggrund og de rigtige forudsætninger (Leander, 2006, s. 8).
Ifølge Bourdieu vil nytilkomne til feltet altid repræsentere en vis form for heterodoksi, hvor de etablerede
vil repræsentere feltets doxa (Järvinen, 2004, s. 356). Det forskellige blik som de to embedsmænd i
Kommissionen anlægger på FUT’ens nye rolle kan således forstås i den sammenhæng. De etablerede på
feltet vil forsøge at opretholde feltets orden, men det er ikke ensbetydende med, at de lykkes med det.
EU’s Fælles Udenrigstjeneste (FUT’en) er er en ny aktør på feltet. Med indtrædelsen af FUT’en er der
således muligvis forandring på vej. Denne forandring kan så ledes på vej, af embedsmænd som
Embedsmand 5 i Kommissionen, der er åben for forandring og åben for at udfordre de eksisterende
logikker på feltet. Det ville måske have nuanceret billedet af grænsekontrollen, hvis vi havde interviewet
embedsmænd i FUT’en, da de arbejder ud fra nogle andre logikker end de embedsmænd, vi har talt med.
8.1.2 Udfordring af feltets juridiske logikker
Som vi har konkluderet i analysen er det bureaukratiske grænsekontrolfelt domineret af juridiske logikker.
Dels fordi mange af embedsmændene selv er jurister, dels fordi EU’s institutioner, som Vauchez påpeger,
grundlæggende er bygget op omkring lovgivning, juridiske regler og kategorier (Vauchez, 2008, s. 129).
Embedsmand 5 i Kommissionen, der som ovennævnt skiller sig ud ved at være politolog forholder sig
desuden kritisk til de juridiske logikker, der gælder på feltet. Blandt andet lægger han, i modsætning til de
andre embedsmænd på feltet, ikke så stor vægt på den tekniske ekspertise. Det er ifølge ham vigtigere at
være motiveret til arbejdet (Embedsmand 5, KOM, s. 4).
Embedsmand 5 i Kommissionen forklarer, at en af de største kampe i Kommissionen udspiller sig mellem
jurister og politologer: ”I must say that one of the biggest struggles in the Commission is to find a balance
between the two different approaches [legal and political science]” (Embedsmand 5, KOM, s. 6). Han
beskriver efterfølgende forskellen på, hvordan jurister og politologer tænker. Han forklarer, hvordan
juristerne forholder sig til lovgivningen, hvorimod politologerne forholder sig til politikkerne bag
lovgivningen (Embedsmand 5, KOM, s. 6). Han beskriver derefter, hvordan hans kollegaer med
juristbaggrund synes, at han er dygtig, men at han trods alt er politolog. Han indrømmer, at han tænker det
samme om sine kollegaer med juridisk baggrund; de er dygtige, men de er jurister. Han synes, at de to
tilgange komplementerer hinanden, men fremhæver samtidig, hvor vigtigt det er at se på politikkerne bag
lovgivningen (Embedsmand 5, KOM, s. 6). Embedsmand 5 i Kommissionen er altså med til at sætte
spørgsmålstegn ved feltets juridiske logikker og kan således være med til at udfordre feltets doxa.
118
På trods af, at de juridiske logikker kan blive udfordret af blandt andet personer med anden
uddannelsesbaggrund, som ovennævnte embedsmand, er det dominerende billede en reproduktion.
Embedsmanden er for det første en af de eneste af vores interviewpersoner, der ikke er jurist, og den
eneste der udfordrer de juridiske logikker.
8.1.3 Sammenfatning
Bourdieus tilgang er god til at indfange, hvordan eksisterende ordener og verdensforestillinger ubevidst
reproduceres gennem daglige praksisser. Men dette udelukker ikke muligheden for forandring. På trods af
sit forsøg på at overkomme aktør-struktur problematikken bliver Bourdieu kritiseret for at være for
strukturalistisk. Ifølge kritikere er feltet for determinerende og udelukker muligheden for individuel
handlen. Vi mener dog, at denne kritik er misforstået. Som Leander og Bigo ser vi felterne som ”fields of
struggle”, hvor kampe på feltet åbner op for nye muligheder. Gennem sit habitus-begreb giver
praksistilgangen individet handlerum.
I vores empiri skiller særligt én embedsmand sig ud, der i kraft af en anden baggrund end sine kollegaer
tænker anderledes og er åben over for forandring på feltet. Han er således positiv over for den nye rolle,
som FUT’en har fået på feltet, og interaktionen mellem udenrigsområdet og det traditionelt lukkede RIAområde. Han er desuden skeptisk over for de juridiske logikker, der dominerer feltet. Han peger på, at den
største kamp i Kommissionen pt. er kampen mellem jurister og politologer. Embedsmanden repræsenterer
en anden dagsorden på feltet om at prioriterer at se på politikkerne bag lovgivningen. Men det dominerende
billede er den reproduktion af juridiske logikker på, som vi har konkluderet i analysens del II.
Vi kommer nærmere ind på mulighederne for forandring i vores perspektivering, hvor vi kommer med en
anbefaling til, hvordan man i fremtiden kunne udfordre henholdsvis EU bureaukratiets form og
grænsekontrollens retning.
8.2 Udfordringerne ved at definere et felt
En af de største udfordringer ved at anvende en Bourdieu-inspireret tilgang er at definere et felt. Som
beskrevet i metode kapitlet skal det undersøges empirisk, hvad der konstituerer et felt, og det er aldrig helt
muligt at definere et felts grænser (Bigo, 2013, s. 126). Dette er særligt udfordrende, når der er tale om et
transnationalt felt, fordi antallet af aktører og varieteten er betydeligt større (Leander, 2006, s. 14). I det
følgende vil vi diskutere de udfordringer, vi har haft med at afgrænse vores felt, det bureaukratiske
grænsekontrolfelt og de konsekvenser vores valg har haft for analysens konklusioner.
119
8. Diskussion
8.2.1 Aktørerne på feltet
I det følgende afsnit diskuterer vi afgrænsningen af nogle aktørerne på det bureaukratiske grænsekontrolfelt.
De nationale embedsmænd
Vores formål med specialet har været at undersøge EU-bureaukratiets påvirkning på grænsekontrollen. Da
vi påbegyndte vores undersøgelse var vores udgangspunkt at interviewe de embedsmænd i EU, der arbejder
med grænsekontrollen på daglig basis. Derfor startede vi med at interviewe embedsmænd i Kommissionen
og i Rådssekretariatet. I forhold til at undersøge bureaukratiet i en nationalstat, var det fra start udfordrende
at afgrænse EU’s bureaukrati, som er et transnationalt felt. Især spørgsmålet om, hvorvidt og hvordan vi
skulle inddrage de nationale embedsmænd var afgørende. Som beskrevet i metodekapitlet var vores første
interview et pilotinterview med en dansk embedsmand. I dette interview blev vi klar over den høje grad af
formel og uformel interaktion, der er mellem de nationale embedsmænd og embedsmændene i
Kommissionen og Rådssekretariatet i Bruxelles. Derfor inkluderede vi de nationale embedsmænd på det
bureaukratiske
grænsekontrolfelt
på
lige
fod
med
embedsmændene
fra
Kommissionen
og
Rådssekreatariatet.
De danske embedsmænd fungerer i vores analyse som repræsentanter for de nationale embedsmænd. På
grund af specialets begrænsede omfang vurderede vi det ikke muligt at interviewe embedsmænd fra flere
medlemsstater. Dette kan have haft indflydelse på vores konklusioner i analysen. Hvis vi havde interviewet
embedsmænd fra sydeuropæiske lande som fx Italien og Grækenland er det ikke sikkert, at vi ville have
fundet så stor konsensus på feltet. Som beskrevet i analysen er der grundlæggende uenigheder mellem de
sydeuropæiske medlemslande og nordeuropæiske medlemslande om, hvem der skal bære byrden for
migrationspresset ved de ydre grænser. Efter ulykken ved Lampedusa kom der mere fokus på denne
problematik, hvor Italien anmodede om større solidaritet i EU ifht. at hjælpe de sydeuropæiske lande med
migrationsproblemerne (The Guardian, 03.10.13). På grund af sin geografiske placering kan Danmark have
en større distance til de problemer, der er i Middelhavet. Men samtidig kan Denmark pga. de indre åbne
grænser på ingen måde være ligeglade med, hvad der sker ved EU’s ydre grænser. Ifølge Kontorchefen i
Justitsministeriet er det samtidig landene i nord, der aftager det største antal flygtninge per capita i forhold til
landene i syd (Kontorchef, JM, s. 8). Det er en diskussionen som de sydeuropæiske lande sandsynligvis har
et andet perspektiv på. Det ville derfor have været interessant at inkludere embedsmand fra andre
medlemsstater. Samtidig mener vi ikke, at dette svækker vores argument i analysen om, at den
kompromissøgende og problemløsende kultur på embedsmandsniveau skaber mulighed for samarbejde på
trods af konflikter på det politiske niveau.
I forhold til den samarbejdsdoxa vi har identificeret på det bureaukratiske grænsekontrolfelt kan det have
haft en betydning, at Danmark er et lille medlemsland. Som Egeberg beskriver i forhold til at undersøge
120
nationale embedsmænds rolle i beslutningsprocesser i EU: ”One bias that may accompany this selection is
that those originating from smaller member states have been shown to express somewhat more
supranational attitudes than their colleagues from larger countries” (Egeberg, 1999, s. 464). Ifølge Egeberg
har embedsmænd fra små stater en tendens til at være mere supranationalt orienteret end embedsmænd fra
større stater. I dette lys kan det have haft en indflydelse på vores konklusion om konsensus om samarbejde
på feltet, hvis vi havde interviewet embedsmænd fra store EU lande som Tyskland og Frankrig. Dette har vi
ikke haft mulighed for at tage højde for, men vi mener samtidig ikke, at det svækker gyldigheden af vores
analyse, så længe vi åbent har fremlagt, at det er danske embedsmænd, der er repræsentanter for de
nationale embedsmænd i vores undersøgelse.
Embedsmænd i agenturerne
Derudover har vi ikke interviewet embedsmænd fra agenturerne, Frontex, EASO og eu-LISA.
Embedsmændene i agenturerne er på et mere operationelt niveau, og vi har prioriteret at interviewe
embedsmændene på policy-niveau. I lyset af vores analyse kunne det have været meget interessant at
interviewe embedsmændene i agenturerne. De danske embedsmænd har som beskrevet i analysen et billede
af agenturerne som værende apolitiske og repræsentanter for en faktuel viden. Samtidig beskriver vi i
analysen, hvordan Kommissionen, som har en pro-integrationsdagsorden, trækker meget på viden fra
agenturerne. Dette kan lede til en hypotese, om at embedsmændene i agenturerne er med til at drive
integrationen på grænseområdet. Det ville have været relevant for os at undersøge nærmere i forhold til
vores problemformulering.
Embedsmænd tættere på det politiske
Vi havde formentlig fundet flere kampe på feltet, hvis vi havde interviewet flere embedsmænd tættere på
det politiske niveau. Vi argumenterer i vores analyse for, at det er den problemløsende og
kompromissøgende kultur på embedsmandsniveau, der fodrer samarbejde om grænsekontrollen, på trods af
konflikter på politisk niveau. I den forbindelse var det interessant, at Kontorchefen i Justitsministeriet gav
udtryk for flere konflikter mellem Rådet, Kommissionen og medlemsstaterne imellem, end de danske
embedsmænd vi interviewede, der arbejder på et lavere niveau i fx arbejdsgrupperne. Dette gav os en
antydning af, at der er et andet billede af forhandlingerne blandt de nationale embedsmænd, der er tæt på
det politiske niveau. Dog gav Kontorchefen i Justitsministeriet selv udtryk for, at mange beslutninger bliver
truffet på arbejdsgruppeniveau, hvilket gør det relevant at fokusere på de embedsmænd, der opererer på et
lavere niveau, og som derfor også er mindre synlige (Kontorchef, JM, s. 3). Vi mener derfor, at vores
undersøgelse bidrager med relevant indsigt i forhold til at fokusere på de processer, som ikke kommer op
på et politisk niveau. Som vi viser i vores analyse bliver diskussioner mellem embedsmændene ofte til
tekniske eller juridiske diskussioner, der netop adskilles fra det politiske.
121
8. Diskussion
8.2.2 Andre aktører, andre perspektiver
Et felt er aldrig lukket om sig selv, hvilket gør det svært at definere et felts grænser (Bigo, 2013, s. 126). I
dette speciale har vi undersøgt det bureaukratiske grænsekontrolfelt, men dette påvirkes uundgåeligt af
aktører, der findes på et bredere grænsekontrolfelt. Dette felt inkluderer formentligt Parlamentet, EUDomstolen, NGO’er, lobbyister, medier, grænsevagter, migranter etc. Som beskrevet ovenfor blev vi
gennem vores interviews desuden klar over, at EU’s Fælles Udenrigstjeneste (FUT’en) muligvis er en ny
aktør på det bureaukratiske grænsekontrolfelt. Som beskrevet i baggrundskapitlet har både Parlamentet og
EU-Domstolen med Lissabon-traktaten fået mere formel indflydelse på grænsekontrollen. Dette gør, at
man kunne forstille sig, at de i højere grad har mulighed for at spille en rolle på et bredere
grænsekontrolfelt.
Det gik igen blandt embedsmændene, at de distancerede sig til politikerne i Parlamentet. Fx forklarede
embedsmændene i Kommission, hvordan det er unuanceret, når parlamentsmedlemmerne kun interesserer
sig for grænsekontrollen, når der sker sensationer som fx ulykken ved Lampedusa. Og at MEP’erne ikke er
nok informeret, når de kommer med deres kritik (Embedsmand 1, KOM, s. 4; Embedsmand 2, KOM, s.
6). Parlamentsmedlemmerne bliver ikke anerkendt af embedsmændene. Det er ifølge embedsmændene dem
selv, der repræsenterer den legitime viden. Som Embedsmand 2 i Kommissionen forklarede, er det ikke
nogen overraskelse, at embedsmændene kun interesserer sig for området, når det kommer i medierne
(Embedsmand 2, KOM, s. 6). Samtidig forklarede de danske embedsmænd, hvordan MEP’erne ikke er
pragmatiske og det gør, at det er svært at finde løsninger sammen med dem (Embedsmand, UM, s. 11).
Det, at embedsmændene positionerede sig i forhold til Parlamentet, gør, at det ville have været interessant
at tale med MEP’erne for at høre deres version.
Embedsmændene kommenterede også EU-domstolens større indflydelse. En af embedsmændene i
Kommissionen anbefalede os at tale med embedsmændene ved EU-Domstolen pga. de mange verserende
sager, de har på grænseområdet (Embedsmand 3, KOM, s. 8f). Samtidig gav Kontorchefen i
Justitsministeriet udtryk for, at der har været mange spændinger mellem medlemsstaterne og EUDomstolen, siden de har fået kompetence på området (Kontorchef, JM, s. 4). Vi ville sandsynligvis have
fundet flere kampe på et bredere grænsekontrolfelt, hvor fx Parlamentet og Domstolen blev inddraget som
aktører. Det ville have været interessant at undersøge, hvem der trækker i hvilken retning i forhold til
grænsekontrollen. Til gengæld har vi ved at zoome ind på embedsmændene i Kommissionen,
Rådssekretariatet og på de nationale embedsmænd kunnet sige noget særligt om netop de logikker, de deler.
Afgrænsning af feltet går ikke kun på aktører men også på politikområder. Som beskrevet i metodekapitlet
har vi også interviewet embedsmænd, der arbejder med visum og asyl og ikke kun dem, der fx har med
122
Frontex at gøre. Det brede fokus har betydet, at vi ikke har kunnet gå i dybden med de enkelte politikker i
vores analyse. Vi kunne fx have valgt at koncentrere os om EUROSUR eller Smart Borders-pakken. Det
har vi ikke gjort, fordi vi har ønsket at tage et bredt perspektiv på grænsekontrollen for at få en mere
nuanceret forståelse, som sjældent bliver beskrevet i medierne og i den akademiske litteratur. I vores analyse
forklarer vi, hvordan embedsmændene selv mener, at et større billede af grænsekontrollen bidrager til
nuancering og kontekst. Vi mener derfor, at vores tilgang i høj grad har åbnet op for at forstå
embedsmændene, hvilket stemmer overens med praksistilgangens formål.
8.2.3 Sammenfatning
Som diskuteret herover er en af de største udfordringer ved Bourdieus tilgang at definere et felts grænser.
Vi har således diskuteret de metodiske overvejelser, vi har haft med at afgrænse vores felt, det
bureaukratiske grænsekontrolfelt, og de konsekvenser vores valg har haft for analysens konklusioner.
Desuden har vi diskuteret hvilke andre aktører, der kunne have været inkluderet i en undersøgelse af et
bredere grænsekontrolfelt. Afslutningsvis har vi argumenteret for, at vores brede perspektiv på
grænsekontrollen har bidraget til nuancering og kontekst i vores analyse.
8.3 Betydningen af forskerens egen habitus
Som beskrevet i metodekapitlet er den epistemologiske konsekvens af at se verden som socialt konstrueret,
at forskeren er med til at påvirke verden gennem sin forskning. Videnskab kan i et praksisperspektiv således
selv forstås som en praksis, hvis magtstrukturer forskeren er med til at opretholde gennem sin
forskningspraksisser. En af udfordringerne ved at anvende praksistilgangen er at være sin egen rolle som
forsker bevidst. Dette er en del af Bourdieus refleksive epistemologi, der kræver, at forskeren reflekterer
kritisk over sin egen rolle i videnskabsproduktionen. Derfor må forskeren være bevidst om sin egen
habitus: ”Dissecting [forskerens egen] habitus is a tool for revealing the bias entailed in looking at the world
from ones own perspective and there is no other place to look at it from” (Leander, 2006, s. 18).
Det er her relevant at vi i indgår på et felt af EU-studier, som domineres af jura, statskundskab og økonomi
(Mudge & Vauchez, 2012, s. 461). Som Mudge og Vauchez beskriver, er studiet af EU for mange forskere
så tæt på praksis, at det kan være svært at distancere sig (Mudge & Vauchez, 2012, s. 462). I kraft af vores
egen statskundskabsbaggrund kan vi identificere os med embedsmændene og forstå deres dilemmaer. Hvis
en menneskerettighedsaktivist havde interviewet embedsmændene, kunne man forestille sig, at der blev
tegnet et andet billede af grænsekontrollen. Vi kritiserer i vores analyse embedsmændene for at miste
migranten af syne i deres arbejde, men det er en kritik, vi ligeledes kan rette mod os selv. Vi har valgt at
undersøge embedsmændene, men det har den konsekvens, at migrantens perspektiv er blevet udelukket.
123
8. Diskussion
Som en af embedsmændene udtrykker det, afhænger billedet af Fort Europa af øjnene, der ser
(Embedsmand 2, KOM, s. 10).
8.4 Sammenfatning
I dette kapitel har vi diskuteret analysens resultater i forhold til de mest centrale teoretiske og metodiske
udfordringer ved vores tilgang. Vi har diskuteret, hvordan muligheden for forandring afspejler sig i vores
empiri. I vores empiri skiller særligt én embedsmand sig ud, der i kraft af en anden baggrund end sine
kollegaer tænker anderledes og er åben over for forandring på feltet. Han er således åben over for den nye
rolle EU’s Fælles Udenrigstjenestes kan spille, og han udfordrer samtidig de juridiske logikker, der dominerer
det bureaukratiske grænsekontrolfelt.
Vi har ligeledes diskuteret udfordringerne ved at afgrænse feltet. Vi har vurderet inddragelsen af de enkelte
aktører på feltet, og hvilke aktører det kunne være relevant at inkludere i en analyse af et bredere
grænsekontrolfelt, fx Parlamentet. Afslutningsvis har vi taget spørgsmålet om vores egen rolle op. Vi har
vendt den videnskabelige analyse mod os selv og forklaret, hvordan vores egen habitus kan have medvirket til,
at vi har taget embedsmændene mere i forsvar og samtidig selv udelukker migrantens perspektiv i analysen.
124
125
9. Konklusion
9. KONKLUSION
Dette speciale har taget udgangspunkt i en dobbelt undren over EU’s ydre grænsekontrol. For det første en
undren over, at EU opretholder en grænsekontrol, der møder massiv kritik for at være i uoverensstemmelse
med menneskerettighederne. En kritik, der har ført til billedet af EU som et Fort Europa. For det andet en
undren over, at EU’s medlemsstater i stigende grad samarbejder på et område, som i så høj grad er knyttet
til suverænitet.
For at forstå hvorfor EU’s ydre grænsekontrol ser ud, som den gør, har vi undersøgt EU-bureaukratiets
rolle. Som beskrevet i indledningen er EU-bureaukratiets rolle underbelyst både i medierne og i den
akademiske litteratur, hvor grænsekontrollen oftest forklares ud fra statscentrerede perspektiver. Ved at
undersøge EU-bureaukratiets rolle nuancerer vi forståelsen af EU’s ydre grænsekontrol. Specialet har
således undersøgt følgende problemformulering:
Hvordan påvirker EU’s bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol?
Vi har undersøgt problemformuleringen gennem to arbejdsspørgsmål: A: Hvilken form for indflydelse har EU’s
bureaukrati? og B: I hvilken retning påvirker EU’s bureaukrati EU’s ydre grænsekontrol? Vi har besvaret
arbejdsspørgsmålene i henholdsvis analysens del I og del II.
Til at besvare vores problemformulering har vi anvendt en Bourdieu-inspireret praksistilgang med
udgangspunkt i begreberne felt, habitus og praksis. Dette har vi gjort ved at interviewe de embedsmænd i
henholdsvis Kommissionen, Rådssekretariatet og i Danmark, der arbejder med EU’s ydre grænsekontrol til
daglig. Vi har undersøgt embedsmændenes praksisser for at afdække de logikker, der gælder på det
bureaukratiske grænsekontrolfelt. Vi har således undladt at anvende mere abstrakte teoretiske modeller til
fordel for at se på, hvordan grænsekontrollen udformes i praksis på daglig basis.
I analysens del I har vi besvaret specialets arbejdsspørgsmål A vedrørende hvilken form for indflydelse EUbureaukratiet har. Dette har vi gjort ved at afdække relationerne mellem aktørerne på det bureaukratiske
grænsekontrolfelt, herunder deres formelle og uformelle kompetencer. Vi har vist, at det formelle billede af
de tre aktører er mere nuanceret i praksis end på papiret. Vi har vist, at Kommissionen har indflydelse i
kraft af sin ekspertrolle, og at Rådssekretariatet i praksis har indflydelse gennem sin erfaring og ekspertise
på trods af, at Rådssekretariatet officielt er et rent teknisk og administrativt sekretariat. Vi har også vist, at
embedsmændene i Rådssekretariatet har deres egen pro-integrationsdagsorden på trods af, at de af de
danske embedsmænd opfattes som ikke-politiske. De danske embedsmænd er i praksis afhængige af den
126
viden og ekspertise, som embedsmændene i Kommissionen og i Rådssekretariatet har. De er også
afhængige af at danne netværk med andre nationale delegationer. Dette fordrer en pragmatisk og
problemløsende kultur, som går igen hos de tre grupper embedsmænd. Grænsekontrollen er på trods af sin
grad af konflikt på det politiske niveau overraskende konsensuspræget på embedsmandsniveau.
Den interaktion, som de tre grupper embedsmænd har, medfører en socialisering. Denne socialisering
forstærkes af, at de tre grupper embedsmænd overvejende har samme baggrund som jurister. I et
praksisperspektiv har uddannelse en central betydning for habitus, og således for hvordan aktører anskuer
verden og agerer i forhold til den. Embedsmændenes fælles baggrund og høje grad af interaktion gør, at de
indgår i et praksis- og vidensfællesskab. Dette praksis- og vidensfællesskab fostrer en række fælles logikker
vedrørende, hvordan det er muligt at tænke grænsekontrollen. Disse logikker kommer til udtryk gennem en
konsensus på feltet om, at grænsekontrollen skal bygge på EU-samarbejde, lovgivning og teknologiske
løsninger.
Disse logikker har etableret sig som en del af feltets doxa, og der er således ingen af embedsmændene, der
sætter spørgsmålstegn ved, at grænsekontrollen skal udvikles gennem samarbejde, lovgivning og teknologi.
Vores svar på specialets arbejdsspørgsmål A er således, at EU-bureaukratiet har indflydelse på
grænsekontrollen, fordi det har magt til at definere de logikker, der former grænsekontrollen.
Denne konklusion har ført videre til analysens del II, hvor vi har besvaret specialets arbejdsspørgsmål B
vedrørende i hvilken retning EU-bureaukratiet påvirker på EU’s ydre grænsekontrol. I analysens del II har vi vist,
hvordan de logikker, der dominerer det bureaukratiske grænsekontrolfelt, kommer til udtryk i
udformningen af grænsekontrollen. Som vist i analysens del II er EU-bureaukratiet dels med til at gøre
samarbejdet om grænsekontrollen dybere, dels med til at gøre grænsekontrollen mere vidtgående og dermed
mere lukket, som vi uddyber herunder.
9.1 Specialets svar på problemformuleringen
På baggrund af konklusionerne på analysens to dele er svaret på specialets problemformulering følgende:
EU's bureaukrati har indflydelse på grænsekontrollen, fordi det er med til at definere de logikker, der
former grænsekontrollen. Gennem socialisering og embedsmændenes ensartede habiti opstår der enighed
blandt embedsmændene, om at grænsekontrollen skal bygge på samarbejde, lovgivning og teknologi. Der
sker således en reproduktion af grænsekontrollen gennem embedsmændenes daglige praksisser.
I forhold til samarbejdsdybden betyder embedsmændenes enighed om, at grænsekontrollen skal bygge på
samarbejde, at samarbejdet bliver stadigt dybere. På trods af at der er grundlæggende uenigheder blandt
medlemsstaterne om samarbejdet, eksisterer der blandt embedsmændene en konsensus om, at samarbejde
127
9. Konklusion
har en værdi i sig selv. Embedsmændene har en pragmatisk og problemløsende kultur, som fordrer mere
samarbejde.
I forhold til grænsekontrollens karakter betyder EU-bureaukratiet, at der sker en teknokratisering af
grænsekontrollen, hvor grænsekontrollens udfordringer defineres som tekniske problemer, som der findes
tekniske løsninger på. Dette betyder på den ene side, at grænsekontrollen bliver mere ”human” i den
forstand, at migranters menneskerettigheder i højere grad sikres, i hvert fald på papiret, og at der laves tiltag
for at redde migranter på havet. Således har Kommissionen fx været med til at bekæmpe de kontroversielle
push back-operationer. Derudover bliver grænsekontrollen blødere i den forstand, at den består af
overvågningsteknologi frem for hegn. På den anden side er det styrkede EU-samarbejde, lovgivningen og
de teknologiske løsninger med til at gøre grænsekontrollen stadigt mere vidtgående, og det bliver sværere
for migranter og flygtninge i det hele taget at nå EU’s grænser. Man kan således sige, at EU’s bureaukrati på
paradoksal vis er med til at gøre grænsekontrollen ”blødere” men også mere lukket.
Embedsmændene giver udtryk for, at der er grænser for, hvad de kan gøre for at undgå, at migranter
omkommer på Middelhavet. Så længe der er krig og fattigdom ude i verden, vil der være migranter og
flygtninge, der søger mod Europa. Embedsmændene er frustrerede over, at EU bliver gjort til syndebuk for
noget, som EU ikke er skyld i. De peger i stedet på, at problemerne skal løses gennem udviklings-, handelsog udenrigspolitik. Det, at løsninger skal findes andre steder, er med til at legitimere embedsmændenes
daglige arbejde og er medvirkende til, at grænsekontrollen reproduceres.
Det, at grænsekontrollen bliver mere vidtgående, er i embedsmændenes forståelse ikke ensbetydende med,
at EU skal forstås som et Fort Europa. Ifølge embedsmændene er det nødvendigt at se grænsekontrollen i
konteksten af et åbent Europa. Embedsmændene knytter den ydre grænsekontrol til en historie om åbne
indre grænser og østudvidelse. Derudover understreger embedsmændene, at EU hvert år lukker millioner af
mennesker ind på visum. I forhold til billedet af et Fort Europa er der således tale om et ”både og”. Vi
nuancerer det billede, som sikkerhedsliggørelsesperspektivet giver, ved at undersøge embedsmændene på
deres egne præmisser. Embedsmændene mener, at et ensidigt fokus på grænsekontrollen giver et
forvrænget billede af formålet med den ydre grænsekontrol. Det er således centralt at forstå
grænsekontrollen i en større kontekst for at forstå, hvorfor grænsekontrollen opretholdes.
Embedsmændene har ikke selv følelsen af at opretholde et Fort Europa men derimod følelsen af at værne
om et åbent Europa.
9.2 Teoretiske og metodiske refleksioner
På baggrund af analysens konklusioner har vi i diskussionskapitlet diskuteret de mest centrale teoretiske og
metodiske udfordringer ved vores tilgang. Vi har således diskuteret spørgsmålet om, hvornår forandring er
128
mulig, eftersom vi på baggrund af vores analyse har konkluderet, at grænsekontrollen reproduceres gennem
embedsmændenes daglige praksisser.
I diskussionen har vi med udgangspunkt i vores empiri diskuteret, hvordan forandring kunne synes mulig.
Der er her især tale om én embedsmand som i kraft af en anden baggrund end de andre embedsmænd
repræsenterer en vis form for heterodoksi på feltet. Han er dels åben over for den nye rolle, som EU’s
Fælles Udenrigstjeneste kan spille, dels udfordrer han feltets juridiske logikker. Ifølge denne embedsmand
er den største kamp i Kommissionen pt. kampen mellem jurister og politologer. Praksistilgangen udelukker
således ikke muligheden for at se forandring. Dog er det overordnede billede af grænsekontrollen et billede
af en grænsekontrol, der fortsætter i samme retning.
Vi har ligeledes diskuteret udfordringerne ved at afgrænse feltet og ved at have en refleksiv tilgang, hvor
forskerens egne praksisser spiller en central rolle. Vi har her konkluderet, at vi muligvis har været for
ukritiske over for embedsmændene, fordi vi i kraft af vores uddannelsesmæssige baggrund ”ligner” dem og
derfor kan relatere til deres arbejde og de dilemmaer, de sidder med. Det, at vi kan identificere os med
embedsmændene, betyder muligvis, at vi i højere grad ”tager dem i forsvar”, end andre ville gøre.
9.3 Afrunding
Ved at se på EU-bureaukratiets rolle er vi kommet nærmere et svar på de to puzzles, som var
udgangspunktet for specialet.
For det første kan en forståelse af EU-bureaukratiet være med til at forklare, hvorfor grænsekontrollen
opretholdes på trods af kritikken af brud på menneskerettigheder fra flere sider. Spørgsmålet, om migranter
der drukner på havet, fylder i den offentlige debat om grænsekontrollen men forsvinder i embedsmændenes
daglige arbejde. I forhandlingerne er det ikke spørgsmål om det normative grundlag for grænsekontrollen,
der er på dagsordenen men forsøget på at finde kompromiser mellem tekniske, juridiske og operationelle
hensyn.
Embedsmændene forsøger i deres egen forståelse at sikre menneskerettighederne. Men når disse bliver
gjort til et teknisk spørgsmål mistes migranten til dels af syne. På papiret sikres migranter og flygtninges
rettigheder, men i praksis bliver det sværere for migranter og flygtninge at nå Europas grænser.
Embedsmændene beskriver de dilemmaer, der er forbundet med at arbejde med et område, hvor der er
menneskeskæbner bag. Men disse dilemmaer og etiske refleksioner gøres til et personligt spørgsmål og ikke
til noget, de skal tage med sig i arbejdet.
129
9. Konklusion
For det andet kan en forståelse af EU-bureaukratiets indflydelse være med til at forklare, hvorfor der er et
fortsat samarbejde om grænsekontrollen på trods af forbehold fra medlemsstaterne. Samarbejdet kan til
dels forklares, fordi spørgsmålet om suverænitet forsvinder på embedsmandsniveau. I embedsmændenes
forståelse har samarbejde en værdi i sig selv, så selvom der er grundlæggende uenigheder mellem
medlemsstaterne, er der blandt embedsmændene en forståelse af, at man skal samarbejde. De konflikter,
som findes på et politisk niveau, handler på embedsmandsniveau om noget andet. Her får problemerne en
juridisk og teknisk karakter, som der kan findes løsninger på.
Grænsekontrollen går fra at være high politics omhandlende kontroversielle spørgsmål om suverænitet til at
blive low politics i embedsmændenes daglige arbejde. Som beskrevet i litteraturgennemgangen beskriver
Gammeltoft-Hansen, hvordan medlemsstaterne gennem suverænitetsspil udnytter spillerummet på
Middelhavet til at afskrive en række menneskeretlige forpligtelser over for migranter og flygtninge. Ved at
undersøge EU-bureaukratiets rolle nuancerer vi Gammeltoft-Hansens analyse. Som beskrevet ovenfor
udebliver suverænitetsspørgsmålet i embedsmændenes daglige arbejde.
Ved at undersøge embedsmændenes praksisser har vi nuanceret eksisterende forklaringer på EU’s ydre
grænsekontrol. Praksistilgangen har gjort det muligt at vise, hvordan international politik skabes af
”almindelige” mennesker gennem deres daglige arbejde.
130
10. PERSPEKTIVERING
På baggrund af vores analyses resultater konkluderer vi, at EU-bureaukratiet har stor indflydelse på
grænsekontrollens udformning. EU-bureaukratiet påvirker grænsekontrollen i retning af mere samarbejde
og er med til at gøre grænsekontrollen mere vidtgående i sit fokus på lovgivning på området og på
teknologiske løsninger. I dette kapitel kommer vi med en perspektivering på vores speciales konklusioner.
Først kommer vi med en perspektivering på baggrund af vores konklusion om, at EU-bureaukratiet har
mere magt i praksis, end det formelt set har. Derefter kommer vi med en perspektivering på baggrund af
vores konklusion om, at grænsekontrollen bliver stadig mere vidtgående. På baggrund af hvert afsnit
kommer vi med en policy-anbefaling. Vi perspektiverer undervejs til de områder, som vores speciale er en
case af dvs. grænsekontrol, EU-samarbejde og internationale bureaukratier.
10.1 EU-bureaukratiets magt
I analysen viser vi, at EU-bureaukratiet har stor indflydelse på grænsekontrollens udformning. EUbureaukratiets magt betyder, at den parlamentariske styringskæde ikke holder i praksis (Grønnegård
Christensen, Munk Christiansen, Ibsen, & Christiansen, 2011, s. 18f). Der kan således være demokratiske
problemer forbundet med, at EU-bureaukratiet består af embedsmænd, der er mere erfarne og mere
vidende end de politikere, der har det folkelige mandat. Som beskrevet i analysen er de skiftende
formandskaber i Rådet i høj grad afhængige af den erfaring og ekspertise, som embedsmændene i
Rådssekretariatet har. Dette er blandt andet en konsekvens af, at det enkelte medlemsland kun har
formandskabet hvert 14. år. Denne diskussion om magtfulde embedsmænd har vi for nyligt set i en dansk
kontekst, hvor blandt andet Udenrigsministeriet og Justitsministeriet har dannet baggrund for historier om
magtfulde embedsmænd.
Som vist i analysen fører EU-bureaukratiets indflydelse til mere samarbejde. Der er en konsensus på
embedsmandsniveau om, at samarbejde har en værdi i sig selv. Det er interessant, at denne konsensus om
samarbejde er til stede selv på et politik-område som grænsekontrollen, som i høj grad er kontroversielt.
Selvom der er grundlæggende uenigheder blandt medlemslandene, så skal man samarbejde. Hvis denne
enighed om samarbejde finder sted på et område som grænsekontrollen, er der sandsynlighed for, at den
også er til stede på andre politikområder i EU. EU-bureaukratiet er således med til at presse på for mere
integration, også selvom den politiske vilje ikke altid er til stede.
I et praksisperspektiv er det desuden et demokratisk problem, at de embedsmænd, der udgør EU’s
bureaukrati i så høj grad har samme uddannelsesmæssige baggrund og professionelle erfaring. Som Vauchez
viser, gælder det for hele EU, at det i høj grad er jurister, der arbejder der og har været med til at bygge EU-
131
10. Perspektivering
samarbejdet op omkring et ”Community of law” (Vauchez, 2008, s. 128). Det, at embedsmændene har
samme uddannelse og baggrund, betyder, at de i høj grad anskuer verden på samme måde og agerer på
samme måde i forhold til den (theory-practice nexus). Dette forstærkes af den socialisering, som finder sted i
Bruxelles. Embedsmændene udgør en international elite, der i høj grad har de samme uddannelser og har
gået på de samme internationalt anerkendte universiteter som fx Europakollegiet, Sciences Po og London
School of Economics (Georgakakis, 2008, s. 8). Dette er især gældende for de embedsmænd, der arbejder i
Kommissionen og i Rådssekretariatet, og som har bestået concoursen, adgangsprøven til EU’s institutioner.
Denne adgangsprøve er med til at reproducere de magtstrukturer, der eksisterer i EU’s bureaukrati.
Concoursen kan ses som en sorteringsmekanisme, der medfører en professionalisering og en homogenisering.
Den kan i et praksisperspektiv ses som en eksklusionsmekanisme, som udelukker nogle former for
tænkning fra feltet.
Det verdenssyn, som reproduceres, er i høj grad et teknokratisk verdenssyn. Jürgen Habermas har for nylig
kritiseret EU for specialisering og bureaukratisk kassetænkning. Ifølge Habermas er teknokratiets voksende
magt grunden til den dalende tillid til EU, som eksisterer blandt EU’s befolkninger (Information,
05.04.2014). Denne dalende tillid til EU blev senest tydeliggjort ved det nyligt overståede EuropaParlamentsvalg, hvor EU-skeptiske partier og bevægelser oplevede stor fremgang.
Et af problemerne med teknokratiseringen af den politiske proces er, at den politiske proces i høj grad også
styres af følelser og etiske værdier. Overordnede mål kan ikke defineres alene ved tekniske løsninger. Som
vist i analysen gør embedsmændene følelser og etiske dilemmaer til noget personligt og ikke til noget, der
skal tages med i arbejdet. Den teknokratisering, der finder sted i EU, kan sammenlignes med den
”djøfisering”, som kritikere mener finder sted i en dansk kontekst. Djøfisering er ligeledes udtryk for
reproduktion af en bestemt form for teknokratisk tankegang, der især finder sted inden for fagene jura,
økonomi og statskundskab.
Reproduktionen af en international elite finder ikke bare sted i EU men også i andre internationale
bureaukratier som fx FN, WTO og Verdensbanken. En af embedsmændene i Kommissionen forklarer fx,
at hun tidligere har arbejdet i EU-Domstolen, UNESCO, OECD og Interpol (Embedsmand 3, KOM s. 1).
Globaliseringen medfører, at transnationale eliter bliver stadigt flere og mere indflydelsesrige. Derfor er det
også vigtigt at få en bedre forståelse for, hvordan disse transnationale eliter dannes, og hvordan de agerer
for at forstå, hvordan viden bliver til magt (Cross, 2013, s. 137).
10.1.1 Policy-anbefaling i forhold til reproduktion af EU-bureaukratiets magt
Et felts doxa opretholdes blandt andet gennem feltets rekrutteringsprocedurer, som indvier og socialiserer
nytilkomne i feltets doxa (Järvinen, 2004, s. 356). Dette gælder i høj grad EU’s adgangsprøve concoursen.
132
EU’s adgangsprøve er således relevant at se på i forhold til at bryde med de eksisterende magtstrukturer og
de dominerende verdensbilleder, der gælder i EU’s bureaukrati.
Bourdieu selv pegede på, at for at forandre verden er det nødvendigt at ændre den dominerende
verdensopfattelse: ”To change the world, one has to change the ways of world-making, that is, the vision of
the world and the practical operations by which groups are produced and reproduced” (Bourdieu, 1989, s.
23). Forandring kan således ske ved at styrke aktører med et andet verdenssyn og derved fremme alternative
praksisser (Barnett & Finnemore, 1999, s. 712).
Hvis noget skal ændres, så er det i høj grad concoursen, der fungerer som en selektionsmekanisme, der
favoriserer bestemte typer aktører med et bestemt verdenssyn. Vores anbefaling er her at få embedsmænd
med en anden professionel og uddannelsesmæssig baggrund ind i EU’s institutioner. Som Vauchez påpeger
kræver, et socialt Europa folk med en mere socialt orienteret uddannelse (Mudge & Vauchez, 2012, s. 480f).
Spørgsmålet er således, hvad der ville ske, hvis der i højere grad sad antropologer og sociologer i EU’s
institutioner?
10.2 Et nyt perspektiv på grænsekontrol og suverænitet
Som vist i specialet har EU’s ydre grænsekontrol gennemgået en betydelig udvikling i løbet af de seneste år.
EU’s medlemsstater har opgivet kontrollen med egne grænser til fordel for en fælles ydre grænse, der
kontrolleres på helt nye måder. Dels rykkes grænsekontrollen i stigende grad ud i tredjelande og i
internationalt farvand, dels er grænsekontrollen i stigende grad baseret på højteknologiske systemer. Senest
med EUROSUR, EU’s fælles grænseovervågningssystem, der gør det muligt for sydeuropæiske
grænsevagter at se ind i afrikansk farvand. Grænsekontrol udgøres ikke længere af en mand på en grænse
men er blevet et vidtrækkende system, der involverer samarbejde med tredjelande og højteknologiske
overvågningssystemer, og som til daglig administreres af et af verdens største bureaukratier.
Denne udvikling af grænsekontrollen foregår ikke bare i EU men også flere andre steder i verden. Som en
af embedsmændene i Kommissionen forklarer, er der på verdensplan en tendens til at teknologisere
grænsekontrollen lige fra USA til Singapore (Embedsmand 3, KOM, s. 7). Bigo peger ligeledes på, at
teknologioptimisme i stigende grad dominerer grænsekontrolpraksisser på verdensplan (Bigo & Guild,
2010, s. 260). I en globaliseret verden er der i stigende grad pres på verdens lande for at kontrollere
migrationsstrømme. Grænsekontrol går fra bare at være grænsekontrol til at være migration management
(Lemberg-Pedersen, 2012, s. 9). Det er tankevækkende, at vi lever i en globaliseret verden, hvor alt er i flow,
undtagen mennesker.
133
10. Perspektivering
Som vist i specialet er embedsmændene i EU’s bureaukrati medvirkende til at drive udviklingen af
grænsekontrollen i denne retning. Det er her interessant, at embedsmændenes forsøg på at løse, hvad der
for dem anses som dagligdagsproblemer, er med til at drive en udvikling, der er med til at flytte vores
forståelse af ”grænsen” og dermed også af suverænitet. Historisk set er nationalstaters suverænitet og
kontrol af (den territoriale) grænse uløseligt knyttet.
På baggrund af den måde som EU’s ydre grænsekontrol fungerer på, er det dog svært at opretholde en
traditionel, westfalsk forståelse af suverænitet som værende knyttet til den territoriale grænse. I EU er
suverænitet på flere måder ikke længere knyttet til territorium. En ting er, at grænsekontrollen er forskudt
fra den territoriale grænse. En anden ting er, at der udover den suverænitetsoverdragelse, som
medlemsstaterne har indvilliget i, sker en magtforskydning fra medlemsstaterne til de embedsmænd, der
arbejder i EU’s bureaukrati. Som vist i analysen formes medlemsstaternes præferencer og positioner i
praksis i høj grad i Bruxelles. Suverænitet er således i høj grad noget, der udøves af EU’s embedsmænd
gennem deres daglige praksisser. Denne suverænitetsforståelse adskiller sig fra den traditionelle
suverænitetsforståelse ved at fokusere på, hvordan suverænitet udøves gennem daglige praksisser (Parker &
Adler-Nissen, 2012, s. 728f).
10.2.1 Policy-anbefaling i forhold til grænsekontrol
På baggrund af vores analyse står det klart, at grænsekontrollen må forstås i et større perspektiv. Derfor er
det også nødvendigt i højere grad, end det er tilfældet i dag at adressere migrationens root causes. Dette må
gøres ved i højere grad at inddrage udenrigspolitik og udviklingspolitik, hvilket også er noget, som
embedsmændene giver udtryk for (Kontorchef 1, RS, s. 9; Souschef, KOM, s. 3; Embedsmand 1, KOM, s.
4; Embedsmand 5, KOM, s. 5f). For at kunne se mere helhedsorienteret på grænsekontrollen er det
nødvendigt i højere grad at gøre op med den overspecialisering og opdeling, der er til stede i EU’s
bureaukrati, og som hænger sammen med den specialisering og professionalisering, som vi har adresseret
ovenfor. En af embedsmændene i Kommissionen kritiserer selv den overspecialisering, der er fundet sted
på grænsekontrolområdet, og som gør det svært at følge migranten gennem systemet (Embedsmand 5,
KOM, s. 5). Fx var de tre kontorer i Kommissionen, der dækker områderne grænser, asyl og visum tidligere
slået sammen i ét kontor. Denne specialisering og opdeling, som bureaukratier i sin natur er bygget op
omkring medfører, at den enkelte embedsmand mister migranten af syne og dermed også den
ansvarlighedsfølelse, som ellers kunne være forbundet med arbejdet (Feldman, 2013, s. 135).
134
LITTERATURLISTE
Acosta Arcarazo, D. (2012). The good, the bad and the ugly in EU migration law : is the European Parliament
becoming bad and ugly? I E. Guild & P. E. Minderhoud (Red.), The first decade of EU migration and asylum
law. Boston: Martinus Nijhoff Publishers.
Adcock, R., & Collier, D. (2001). Measurement validity: A shared standard for qualitative and quantitative
research. I American Political Science Association (Bd. 95, s. 529–546). Cambridge Univ Press. Hentet fra
http://journals.cambridge.org.ep.fjernadgang.kb.dk/abstract_S0003055401003100
Adler, E. (2013). Preface. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations, rethinking key concepts in IR (s.
xv–xvi). London: Routledge.
Adler, E., & Haas, P. M. (1992). Conclusion: epistemic communities, world order, and the creation of a reflective
research program. International organization, 46(1), 367–390.
Adler, E., & Pouliot, V. (2011). International Practices. Cambridge: Cambridge University Press.
Adler-Nissen, R. (2008). The Diplomacy of Opting Out: A Bourdieudian Approach to National Integration
Strategies*. JCMS: Journal of Common Market Studies, 46(3), 663–684.
Adler-Nissen, R. (2009a). Behind the scenes of differentiated integration: circumventing national opt-outs in
Justice and Home Affairs. Journal of European Public Policy, 16(1), 62–80.
Adler-Nissen, R. (2009b). The diplomacy of opting out, British and Danish stigma management in the European Union. Cph:
Ph.d, Department of Political Sceince, University of Copenhagen.
Adler-Nissen, R. (2013). Introduction. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations, rethinking key
concepts in IR (s. 1–23). London: Routledge.
Adler-Nissen, R., & Gammeltoft-Hansen, T. (2008). Sovereignty games, instrumentalizing state sovereignty in Europe and
beyond. New York: Palgrave Macmillan.
Allison, G. T. (1969). Conceptual models and the Cuban missile crisis. The American Political Science Review, 689–
718.
Baldaccini, A. (2010). Extraterritorial border controls in the EU: The role of FRONTEX in operations at sea. I
B. Ryan & V. Mitsilegas (Red.), Extraterritorial Immigration Control: Legal Challenges (s. 229–255). Leiden:
Martinus Nijhoff Publishers.
135
Barnett, M. N., & Finnemore, M. (1999). The politics, power, and pathologies of international organizations.
International organization, 53(4), 699–732.
Beach, D. (2004). The unseen hand in treaty reform negotiations: the role and influence of the Council
Secretariat. Journal of European Public Policy, 11(3), 408–439. doi:10.1080/rjpp13501760410001100279
Berg, E., & Ehin, P. (2006). What kind of border regime is in the making? Towards a differentiated and uneven
border strategy. Cooperation and conflict, 41(1), 53–71.
Bigo, D. (2002). Security and Immigration: Toward a Critique of the Governmentality of Unease. Alternatives:
Global, Local, Political, 27(1 suppl), 63–92. doi:10.1177/03043754020270S105
Bigo, D. (2005). Frontier controls in The European Union: Who is in Control. I D. Bigo & E. Guild (Red.),
Controlling frontiers: free movement into and within Europe. Ashgate Publishing, Ltd.
Bigo, D. (2013). Security - Analysing transnational professionals og in(security) in Europe. I R. Adler-Nissen
(Red.), Bourdieu in international relations, rethinking key concepts in IR (s. 112–127). London: Routledge.
Bigo, D., & Guild, E. (2005). Controlling frontiers: free movement into and within Europe. Ashgate Publishing, Ltd.
Bigo, D., & Guild, E. (2010). The transformation of European border controls. I B. Ryan & V. Mitsilegas (Red.),
Extraterritorial immigration control, legal challenges. Martinus Nijhoff Publishers.
Bigo, D., & Tsoukala, A. (2008). Terror, insecurity and liberty, illiberal practices of liberal regimes after 9/11. Routledge.
Boswell, C. (2003). The «external dimension» of EU immigration and asylum policy. International Affairs, 79(3),
619–638. doi:10.1111/1468-2346.00326
Bourdieu, P. (1989a). La noblesse d’État: grandes écoles et esprit de corps. Les Editions de minuit. Hentet fra
http://documents.irevues.inist.fr.ep.fjernadgang.kb.dk/handle/2042/28484
Bourdieu, P. (1989b). Social space and symbolic power. Sociological theory, 7(1), 14–25.
Bourdieu, P. (1997). Af praktiske grunde, omkring teorien om menneskelig handlen. Kbh: Hans Reitzel.
Bourdieu, P., & Wacquant, L. J. D. (1992). An invitation to reflexive sociology. Cambridge: Polity Press.
Bourdieu, P., & Wacquant, L. J. D. (1996). Refleksiv sociologi, mål og midler. Hans Reitzels Forlag.
Brochmann, G., & Hammar, T. (1999). Mechanisms of immigration control, a comparative analysis of European regulation
policies. Berg.
Bryman, A. (2004). Social research methods (2. ed.). Oxford University Press.
136
Buzan, B., Wæver, O., & Wilde, J. de. (1998). Security, a new framework for analysis. Lynne Rienner Publishers.
Büger, C., & Villumsen, T. (2007). Beyond the gap: relevance, fields of practice and the securitizing
consequences of (democratic peace) research. Journal of International Relations and Development, 10(4), 417–
448.
Carrera, S. (2012). The impact of the Treaty of Lisbon over EU policies on migration, asylum and borders : the
struggles over the ownership of the Stockholm programme. I E. Guild & P. E. Minderhoud (Red.), The
first decade of EU migration and asylum law. Boston: Martinus Nijhoff Publishers.
Cross, M. K. D. (2013). Rethinking epistemic communities twenty years later. Review of International Studies, 39(01),
137–160.
Dahler-Larsen, P. (2008). At fremstille kvalitative data (2. udgave.). Syddansk Universitetsforlag.
De Genova, N., & Peutz, N. M. (2010). The deportation regime, sovereignty, space, and the freedom of movement. Durham,
NC: Duke University Press.
DIIS. (2013, November 14). Kan menneskesmuglere stoppes med mere kontrol. Hentet 30. Maj 2014, fra
http://www.diis.dk/hjem/diis+comments/diis+comments/diis+comments++dansk/diis+comments+2013/kan+menneskesmuglere+stoppes+med+mere+kontrol
Egeberg, M. (1999). Transcending intergovernmentalism? Identity and role perceptions of national officials in
EU decision-making. Journal of European Public Policy, 6(3), 456–474.
Ellinas, A. A., & Suleiman, E. (2012). The European Commission and Bureaucratic Autonomy: Europe’s Custodians.
Cambridge University Press.
Emirbayer, M. (1997). Manifesto for a Relational Sociology. American Journal of Sociology, 103(2), 281–317.
doi:10.1086/231209
Favell, A. (2007). The sociology of EU politics. Handbook of European Union Politics. London: Sage, 122–137.
Favell, A. (2008). Eurostars and Eurocities, free movement and mobility in an integrating Europe. Malden, MA: Blackwell
Pub.
Favell, A., & Hansen, R. (2002). Markets against politics: migration, EU enlargement and the idea of Europe.
Journal of ethnic and migration studies, 28(4), 581–601.
137
Feldman, G. (2013). The specific intellectual’s pivotal position: action, compassion and thinking in administrative
society, an Arendtian view. Social Anthropology, 21(2), 135–154.
Gammeltoft-Hansen, T. (2008). The refugee, the sovereign and the sea: EU interdiction policies. I R. AdlerNissen & T. Gammeltoft-Hansen (Red.), Sovereignty games, instrumentalizing state sovereignty in Europe and
beyond. New York: Palgrave Macmillan.
Gammeltoft-Hansen, T. (2011). Access to asylum, international refugee law and the globalisation of migration control.
Cambridge: Cambridge University Press.
Georgakakis, D. (2008). European civil service as group: Sociological notes about the «Eurocrats» common
culture. The European Dimension of Administrative Culture, Baden Baden, Nomos-Verlag, 283–298.
Georgakakis, D. (2011). Don’t Throw Out the “Brussels Bubble” with the Bathwater: From EU Institutions to
the Field of Eurocracy. International Political Sociology, 5(3), 331–334.
Georgakakis, D., & De Lassale, M. (2008). Where have all the lawyers gone? Structure and transformations of the top
European Commission officials’ legal training (Working Paper). Hentet fra
http://cadmus.eui.eu/handle/1814/10032
Grieco, J. M. (1988). Anarchy and the Limits of Cooperation: A Realist Critique of the Newest Liberal
Institutionalism. International Organization, 42(3), 485–507.
Grønnegård Christensen, J. (Forfatter), Munk Christiansen, P. (Forfatter), Ibsen, M. (Forfatter), & Christiansen,
P. M. (2011). Politik og forvaltning (3. udgave.). Hans Reitzel.
Guild, E. (2003). Immigration, Asylum, Borders and Terrorism: The Unexpected Victims. I B. Gökay & R. B. J.
Walker (Red.), 11 September 2001, war, terror, and judgement. Frank Cass.
Guild, E. (2006). The Europeanisation of Europe’s Asylum Policy. International Journal of Refugee Law, 18(3-4),
630–651. doi:10.1093/ijrl/eel018
Guild, E. (2009). Security and migration in the 21st century. Polity.
Guiraudon, V. (2003). The constitution of a European immigration policy domain: a political sociology
approach. Journal of European Public Policy, 10(2), 263–282. doi:10.1080/1350176032000059035
Guzzini, S. (2013). Power. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations, rethinking key concepts in IR (s.
78–92). London: Routledge.
138
Hammerslev, O. (2009). At afdække transnationale felter via interviews. I O. (Redaktør) Hammerslev, J.
(Redaktør) Arnholtz Hansen, & I. (Redaktør) Willig (Red.), Refleksiv sociologi i praksis, empiriske undersøgelser
inspireret af Pierre Bourdieu (1. udgave, 1. oplag.). Kbh: Hans Reitzel.
Harrits, G. S., Pedersen, C. S., & Halkier, B. (2012). Indsamling af interviewdata. I Lotte (Redaktør) Bøgh
Andersen, Robert (Redaktør) Klemmensen, & Kasper Møller Hansen (Red.), Metoder i statskundskab (2.
udgave., s. 144–172). Kbh: Hans Reitzels Forlag.
Huysmans, J. (2000). The European Union and the Securitization of Migration. JCMS: Journal of Common Market
Studies, 38(5), 751–777. doi:10.1111/1468-5965.00263
Huysmans, J. (2006). The politics of insecurity, fear, migration and asylum in the EU. Routledge.
Højberg, H. (2004). I P. Bitsch Olsen, L. Fuglsang, & P. B. Olsen (Red.), Videnskabsteori i samfundsvidenskaberne, på
tværs af fagkulturer og paradigmer (2. udg., s. 309–346). Roskilde Universitetsforlag.
Jakobsen, M. L. F. (2012). Kvalitativ analyse: kodning. I Lotte (Redaktør) Bøgh Andersen, Robert (Redaktør)
Klemmensen, & Kasper Møller Hansen (Red.), Metoder i statskundskab (2. udgave.). Kbh: Hans Reitzels
Forlag.
Järvinen, M. (2004). Pierre Bourdieu. I H. Andersen & L. B. Kaspersen (Red.), Klassisk og moderne samfundsteori (2.
reviderede udgave, oversættelse: Hans Chr. Fink, 5. oplag., s. 342–363). Kbh: Hans Reitzel.
Kassim, H., Peterson, J., Bauer, M. W., Connolly, S., Dehousse, R., Hooghe, L., & Thompson, A. (2013). The
European Commission of the twenty-first century. Oxford University Press.
Kauppi, N. (2003). Bourdieu’s political sociology and the politics of European integration. Theory and Society,
32(5-6), 775–789.
Kauppi, N. (2011). EU Politics. I V. Guiraudon & A. Favell (Red.), Sociology of the European Union (s. 150–171).
Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan.
Kelstrup, M., Sindbjerg Martinsen, D., & Wind, M. (2008). Europa i forandring, en grundbog om EU’s politiske og retlige
system (1. udgave, 1. oplag.). Hans Reitzel.
Keohane, R. O. (1989). International institutions and state power, essays in international relations theory. Westview Press.
Khosravi, S. (2010). «Illegal» traveller, An auto-ethnography of borders. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
139
Lahav, G. (2004). Toward a people’s Europe: an institutional analysis of immigration policy in the European
Union. I Immigration and Politics in the New Europe. Cambridge University Press. Hentet fra
http://dx.doi.org/10.1017/CBO9780511558887.003
Lavenex, S. (2001). Migration and the EU’s new eastern border: between realism and liberalism. Journal of
European Public Policy, 8(1), 24–42.
Lavenex, S., & Schimmelfennig, F. (2009). EU rules beyond EU borders: theorizing external governance in
European politics. Journal of European Public Policy, 16(6), 791–812.
Leander, A. (2006). The “Realpolitik of Reason”: Thinking International Relations through Fields, Habitus and
Practice. I International Studies Association Annual Convention, San Diego (s. 22–25).
Leander, A. (2008). Thinking Tools. I A. Klotz & D. Prakash (Red.), Qualitative methods in international relations, a
pluralist guide. Basingstoke: Palgrave Macmillan.
Leander, A. (2011). The Promises, Problems, and Potentials of a Bourdieu-Inspired Staging of International
Relations. International Political Sociology, 5(3), 294–313.
Lemberg-Pedersen. (2012). Externalization and border-induced displacement, a critical assessment of the European
borderscapes. Faculty of Humanities, University of Copenhagen.
Léonard, S. (2010). EU border security and migration into the European Union: FRONTEX and securitisation
through practices. European Security, 19(2), 231–254.
Léonard, S. (2012). The role of Frontex in European homeland security. I C. Kaunert, S. Léonard, & P. Pawlak
(Red.), European Homeland Security: A European Strategy in the Making? (Bd. 94). Routledge.
Lewis, J. (1998). Is the «hard bargaining»image of the Council misleading? The Committee of Permanent
Representatives and the local elections directive. JCMS: Journal of Common Market Studies, 36(4), 479–504.
Lewis, J. (2005). The Janus face of Brussels: socialization and everyday decision making in the European Union.
International Organization, 59(4), 937.
Manners et.al, I. (2008). De danske forbehold over for den Europæiske Union, udviklingen siden 2000. Kbh: Dansk Institut
for Internationale Studier.
140
Marin, L. (2011). Is Europe Turning into a «Technological Fortress»? Innovation and Technology for the
Management of EU External Borders: Reflections on FRONTEX and EUROSUR. I M. A. Heldeweg &
E. Kica (Red.), Regulating technological innovation: A multidisciplinary approach. Palgrave Macmillan.
Marin, L. (2014). Protecting the EU’s Borders from… Fundamental Rights? Squaring the Circle Between
Frontex’s Border Surveillance and Human Rights. I P. Luif & R. Holzhacker (Red.), Freedom, Security and
Justice in the European Union: Internal and External Dimensions of Increased Cooperation after the Lisbon Treaty (s.
75–99). Springer.
Mérand, F. (2011). A Sociological approach to European policies. I V. Guiraudon & A. Favell (Red.), Sociology of
the European Union. Basingstoke, Hampshire: Palgrave Macmillan.
Mérand, F., & Pouliot, V. (2013). Bourdieu’s concepts. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations,
rethinking key concepts in IR (s. 24–44). London: Routledge.
Moravcsik, A. (1993). Preferences and power in the European Community: a liberal intergovernmentalist
approach. JCMS: Journal of Common Market Studies, 31(4), 473–524.
Mudge, S. L., & Vauchez, A. (2012). Building Europe on a Weak Field: Law, Economics, and Scholarly Avatars
in Transnational Politics1. American Journal of Sociology, 118(2), 449–492.
Munster, R. van. (2009). Securitizing immigration: the politics of risk in the EU. New York: Palgrave Macmillan.
Neal, A. W. (2009). Securitization and risk at the EU border: the origins of FRONTEX*. JCMS: Journal of
Common Market Studies, 47(2), 333–356.
Neergaard, H. (2007). Udvælgelse af cases i kvalitative undersøgelser (2. udgave.). Frederiksberg: Samfundslitteratur.
Neumann, I. B. (2002). Returning Practice to the Linguistic Turn: The Case of Diplomacy. Millennium - Journal of
International Studies, 31(3), 627–651. doi:10.1177/03058298020310031201
Nicolini, D. (2013). Practice theory, work, and organization, an introduction (1. ed., Impression: 1.). Oxford: Oxford
University Press.
Niskanen, W. A. (1974). Bureaucracy and representative government. Transaction Publishers.
Papastavridis, E. (2010). Fortress Europe and FRONTEX: Within or without International Law. Nordic Journal of
International Law, 79, 75.
141
Parker, N., & Adler-Nissen, R. (2012). Picking and Choosing the «Sovereign» Border: A Theory of Changing
State Bordering Practices. Geopolitics, 17(4), 773–796. doi:10.1080/14650045.2012.660582
Parker, N., & Vaughan-Williams, N. (2012). Critical Border Studies: Broadening and Deepening the «Lines in the
Sand»Agenda. Geopolitics, 17(4), 727–733.
Pascouau, Y. (2013). The Schengen Governance Package: The subtle balance between Community method and
intergovernmental approach. European Policy Centre, Dicussion Paper. Hentet fra
https://epc.eu/documents/uploads/pub_4011_schengen_governance_package.pdf
Pouliot, V. (2007). “Sobjectivism”: Toward a Constructivist Methodology. International Studies Quarterly, 51(2),
359–384. doi:10.1111/j.1468-2478.2007.00455.x
Pouliot, V. (2013). Methodology. I R. Adler-Nissen (Red.), Bourdieu in international relations, rethinking key concepts in
IR. London: Routledge.
Putnam, R. D. (1988). Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games. International organization,
42(3), 427–460.
Ramsay, A. (2004). Frankfurterskolen. I H. Andersen & L. B. Kaspersen (Red.), Klassisk og moderne samfundsteori (2.
reviderede udgave, oversættelse: Hans Chr. Fink, 5. oplag.). Kbh: Hans Reitzel.
Roos, C. (2013). The EU and immigration policies: cracks in the walls of fortress Europe? Houndmills, Basingstoke,
Hampshire: Palgrave Macmillan.
Schatzki, T. R., Knorr Cetina, K., & Savigny, E. von. (2006). The practice turn in contemporary theory (Transferred to
digital printing.). Routledge.
Silverman, D. (2011). Doing qualitative research, a practical handbook (3. ed., reprint.). Los Angeles: London.
Spijkerboer, T. (2007). The human costs of border control. European Journal of Migration and Law, 9(1), 127.
Swartz, D. (2013). Symbolic power, politics, and intellectuals, the political sociology of Pierre Bourdieu. The University of
Chicago Press.
Vauchez, A. (2008). The force of a weak field: law and lawyers in the government of the European Union (for a
renewed research agenda). International Political Sociology, 2(2), 128–144.
Vaughan-Williams, N. (2009). Border politics, the limits of sovereign power. Edinburgh: Edinburgh University Press.
Waltz, K. N. (1979). Theory of international politics. McGrawHill.
142
Weber, M. (1978). Economy and society, an outline of interpretive sociology. Berkeley, Calif: University of California Press.
Weber, M., Gerth, H. H., & Mills, C. W. (1997). From Max Weber, essays in sociology (New ed., reprint., with a new
preface by Bryan S. Turner.). Routledge.
Welsh, E. (2002). Dealing with Data: Using NVivo in the Qualitative Data Analysis Process. Forum Qualitative
Sozialforschung / Forum: Qualitative Social Research, 3(2). Hentet fra http://www.qualitativeresearch.net/index.php/fqs/article/view/865
Wind, M. (2001). Sovereignty and European integration, towards a post-Hobbesian order. Basingstoke: Palgrave.
Wæver, O. (1992). Introduktion til studiet af international politik. Forlaget Politiske Studier, Institut for Statskundskab.
RAPPORTER
Amnesty International (2012). S.O.S Europe. Human Rights and Migration Control
EU’s Agentur for Fundamentaler Rettigheder (2013). Fundamental rights at Europe’s southern sea borders.
Luxemborg, Publications Office of the European Union
Flautre, Hélène, Ska Keller, Ulrike Lunacek, & Barbara Lochbihler (2011). Frontex Agency: Which guarantees
for human rights? Bruxelles, Greens/EFA in European Parliament.
FN (2013). Report of the Special Rapporteur on the human rights of migrants, François Crépeau. Regional
study: management of the external borders of the European Union and its impact on the human rights of migrants
AVISARTIKLER
Information (14.05.2011) ”EU advarer Danmark mod at genindføre grænsekontrollen”
Lokaliseret d. 04.04.14 på
http://www.information.dk/268113
Information (05.04.2014) ”Hvis Europa skal reddes” – Kronik af Jürgen Habermas.
Lokaliseret d.06.04.2014 på
http://www.information.dk/493521
Information (14.05.2014) ”Ledende artikel – Europas permanente nødsituation”
143
Lokaliseret d.16.05.2014 på
http://www.information.dk/497330
The Guradian (The Guardian, 03.10.13). “Lampedusa boat tragedy is 'slaughter of innocents' says Italian
president” Lokaliseret d.03.10.13 på
http://www.theguardian.com/world/2013/oct/03/lampedusa-boat-tragedy-italy-migrants
HJEMMESIDER
College of Europe (2013) ”History” Lokaliseret d.11.03.14 på
https://www.coleurope.eu/website/about-college/history
EU-Oplysningen (2011) ”Schengen lande” Lokaliseret d.03.12.13 på
http://www.eu-oplysningen.JM/emner/schengen/lande
Frontex (2005): ”Budget 2005” Lokaliseret d.08.04.13 på
http://www.frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Budget/Budget_2005.pdf
Frontex (2012): ”Budget 2012” Lokaliseret d.08.04.13 på
http://www.frontex.europa.eu/assets/About_Frontex/Governance_documents/Budget/Budget_2012.pdf
Kommissionen, Hjemmeside (2013a) ”Kommissærerne” Lokaliseret d.02.02.13 på
http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/index_da.htm
Kommissionen, Hjemmeside (2013b) ”Agenturerne” Lokaliseret d.02.02.13 på
http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/agencies/index_en.htm
Rådet, Hjemmeside (2014a) ”Generalsekretariatets opgaver” Lokaliseret d.010.02.13 på
http://www.consilium.europa.eu/council/what-does-the-gsc-do?lang=da
Rådet, Hjemmeside (2014b) “Generalsekretariatets organisation” Lokaliseret d.010.02.13 på
http://www.consilium.eu.int/council/how-is-the-gsc-organised?lang=da
EU DOKUMENTER
Det Europæiske Råd, ”Rådskonklusioner” (d.25.11.13). EUCO 169/13 Conclusions – 24/25 October 2013
144
Det Europæiske Råd, Stockholm-programmet (2013). (2010/C 115/01) ”Stockholm-programmet — Et
Åbent og sikkert Europa i borgernes tjeneste og til deres beskyttelse”.
EU, Forordning (2011). Europa-Parlamentet og Rådets forordning. Nr. 1168/2011 af 25. oktober 2011 om
ændring af Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 om oprettelse af et europæisk agentur for forvaltning af
det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser
EU, Forordning (2013a). Europa-Parlamentet og Rådets forordning nr. 1051/2013 af 22. oktober 2013 om
ændring af forordning (EF) nr. 562/2006 for at fastsætte fælles regler for midlertidig genindførelse af
grænsekontrol ved de indre grænser under ekstraordinære omstændigheder
EU, Forordning (2013b). Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1052/2013 af 22. oktober 2013
om oprettelse af det europæiske grænseovervågningssystem (EUROSUR)
Kommissionen, Kommissionsforslag (2013a). Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning. KOM 0095 om oprettelse af et ind- og udrejsesystem til registrering af ind- og
udrejseoplysninger om tredjelandsstatsborgere, der passerer Den Europæiske Unions medlemsstaters ydre
grænse
Kommissionen, Kommissionsforslag (2013b). Komissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning. KOM 0097 om indførelse af et program for registrerede rejsende
Kommissionen, Kommissionsforslag (2013c). Komissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets
forordning. KOM 197 om regler for overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative
samarbejde, der samordnes af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af Det Operative Samarbejde ved
EU-medlemsstaternes Ydre Grænser
Kommissionen, Pressemeddelelse (29.11.2013). ”EUROSUR sparkes i gang: nyt værktøj skal redde liv
blandt indvandrere og forbygge kriminalitet ved EU's grænser”. Lokaliseret d. 28.02.13
på
europa.eu/rapid/press-release_IP-13-1182_da.htm
Kommissionen, Task Force-rapport (04.12.2013). Communication from the Commission to the European
Parliament and the Council on the work of the Task Force Mediterranean
Lissabontraktaten - sammenskrevet med det gældende traktatgrundlag (2008) Lokaliseret d.31.03.13 på
145
http://www.euo.JM/upload/application/pdf/6e9edf30/ld_euo_lissabon_16.pdf
Rådet, Afgørelse (2010) (2010/252/EU) af 26. april 2010 om supplering af Schengengrænsekodeksen for så
vidt angår overvågning af de ydre søgrænser inden for rammerne af det operative samarbejde, der
samordnes af Det Europæiske Agentur for Forvaltning af Det Operative Samarbejde ved EUmedlemsstaternes Ydre Grænser
Rådet, Forordning (2013) 10597/13 om indførelse af en evaluerings- og overvågningsmekanisme til kontrol
af anvendelsen af Schengen-reglerne og om ophævelse af Eksekutivkomitéens afgørelse af 16. september
1998 om nedsættelse af et stående udvalg for evaluering og anvendelse af Schengenreglerne.
Rådet, Handlingsplan (2012 ) 8714/1/12 ”EU Action on Migratory Pressures - A Strategic Response”
146
BILAG PÅ PAPIR
Bilag 1 Oversigt over interviewpersoner – KLAUSULERET
Bilag 2 Oversigt over interviewpersoners uddannelse mm. – KLAUSULERET
Bilag 3 Eksempel på interviewkodning – KLAUSULERET
Bilag 4 Eksempel på mailkorrespondance – KLAUSULERET
Bilag 5 EU Handlingsplan mod migrationspres fra december 2013
147