Kuntien tulevaisuus - miten kunnallishallintoa tulisi
TULEVAISUUDEN KUNTA Pirkanmaan liiton toteuttaman Pirkanmaan kuntakehityshankkeen tavoitteena on tarkastella kuntatoimintojen uudistamista. Hankkeessa aiemmin julkaistussa raportissa esitettiin kuntatoimintojen keskeisimpinä kehittämisideoina aktiivisen kuntalaisen ja yhteisöllisyyden mahdollistamista, palveluprosessien kehittämistä ja kuntien oman innovaatiotoiminnan organisointia. Samassa raportissa esitettiin neljäntenä kehittämiskokonaisuutena maakuntatasoa kuntien yhteisten toimintojen tukena. Kuntakehityshanke on tilannut asiantuntija-artikkeleita tulevaisuuden kunnasta Tampereen yliopiston Johtamiskorkeakoululta. Artikkelin ’Kuntien tulevaisuus – miten kunnallishallintoa tulisi kehittää?’ ovat työstäneet professori Arto Haveri, yliopistonlehtori Jenni Airaksinen ja yliopistonopettaja Anni Jäntti. Artikkeli perustuu tehtyihin tutkimuksiin ja haastatteluihin. Tähän artikkeliin liittyy myös Haverin ja Airaksisen esittelydiasarja Ideaali kunta. Nämä molemmat on tarkoitettu ajankohtaisen keskustelun tueksi ja aineistoksi. Myöhemmin julkaistaan artikkeli otsikolla ’Miten kuntien rooli muuttuu sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen siirtyessä maakunnalliselle vastuulle?’. Tutkimuksen ohella ja lähempänä käytäntöä jäsennetään kuntakehittämishankkeessa tulevaisuuden kunnan tehtäviä avoimella ja uutta luovalla tavalla käyttäen Pirkkalaa esimerkkikuntana. Vastaavalla tavalla hankkeessa aloitetaan sosiaali- ja terveydenhuollon tuotteistusselvitystä. Tässä esimerkkikuntina ovat Ikaalinen ja Nokia. Näiltä osin raportit julkistetaan myöhemmin. Artikkelit samoin kuin toukokuussa 2013 julkaistu Pirkanmaan kuntatoimintojen kehittämisen idearaportti kuntakehittämishankkeen tutkimusosiosta ovat ladattavissa myös Pirkanmaan liiton nettisivuilta osoitteessa www.pirkanmaa.fi/aluekehitys/kuntakehityshanke. Arto Haveri, Jenni Airaksinen, Anni Jäntti Kuntien tulevaisuus – miten kunnallishallintoa tulisi kehittää? Johdanto Artikkelimme aiheena on kuntien tulevaisuus. Etsimme vastausta kysymykseen: miten kunnallishallintoa tulisi kehittää? Mitä muutoksia tarvitaan ja millaisia uusia toimintatapoja edellytetään valtiolta ja kunnilta itseltään, jotta kunnallishallinto voisi parhaalla mahdollisella tavalla tukea suomalaisen yhteiskunnan kehitystä? Lähtökohtana on ajatus, jonka mukaan kunnallishallinnon kapasiteetti – potentiaalinen kyky vaikuttaa yhteiskuntaan myönteisesti – on ollut jo pitkään vajaakäytössä.1 Suomen tasavallan täyttäessä pian sata vuotta kunnallishallinto painii ennennäkemättömien vaikeuksien kanssa ja sen tulevaisuus on monella tavalla epävarma. Kysymys ei ole vain pienistä, syrjäisistä ja työikäistä väestöään menettäneistä kunnista, vaan ongelmat koskettavat koko kuntakenttää. Kysymys ei myöskään ole pelkästään valtion toteuttamista, kaavailemista tai epäonnistuneista hallinnon uudistuksista, vaikka ainakin kuntakentän näkemyksissä tulevaisuuden haasteet konkretisoituvat usein juuri näissä uudistuksissa. Toimiva kunnallishallinto on ollut suomalaisen hyvinvointiyhteiskunnan peruspilari. Tämä on selvästi näkyvissä monissa kansainvälisissä kilpailukykyä, onnellisuutta ja hyvinvointia sekä koulutusta mittaavissa vertailuissa (ks. esim. Euroopan Komission Eurobarometri 2012; OECD Government at Glance 2013; Transparency International Corruptions Perceptions Index 2013). Vielä vuonna 2011 maailmanpankin mittauksessa suomalaista julkista hallintoa pidettiin Euroopan tehokkaimpana (Worldwide Governance Indicators of the World Bank 2011). Kehittämismielessä kuntien alamäki on alkanut jo paljon aiemmin. Kuntapolitiikka on ollut monin tavoin epäonnistunutta koko kuluvan vuosituhannen ajan, mikä on kokonaisuudessaan heikentänyt kuntien mahdollisuuksia toimia yhteiskunnallisen kehityksen ja paikallisen elinvoiman edistäjinä. Eräänä kuntapolitiikan ja sitä kautta kuntauudistamisen ongelmana on ollut se, että hallitseva kuntakuva on korostanut kunnan tehtävää palvelukoneena, teknisesti tehokkaana palveluja järjestävänä organisaationa. Viime aikojen uudistuksissa on kiinnitetty huomiota ensisijaisesti joidenkin keskeis- 1 Työssä on hyödynnetty Pirkanmaan kuntaviisaat- työryhmän työskentelyä, mutta artikkelin kirjoittajat ovat vastuussa esitetyistä teeseistä ja näkemyksistä. 1 ten palvelujen uudelleenjärjestämiseen. Uudistusten lähtökohtana on ollut suuruuden ekonomian tavoittelu. Entä jos kuntaa ei tulisikaan lähestyä vain teknisesti tehokkaana palvelujen järjestäjänä, kakun jakajana? Entä jos kunnan toiminnan ydin onkin elinvoimaisuudessa; työn, toimeliaisuuden ja vireyden, ympäristön, yhteisöjen ja hyvinvoinnin kokonaisuudessa? Entä jos kunnat voivat toimillaan merkittävästi vaikuttaa eri alueiden elinvoimaan, ja sitä kautta koko Suomen hyvinvointiin ja talouden uudistamiseen? Entä jos koko ei olekaan oleellisin muuttuja kunnan elinvoiman näkökulmasta? Jos asia on näin, kunnallishallinnon uudistaminen on todennäköisesti ollut viime vuosina pahasti harhateillä. Vinoutunut kuntakäsitys sekä valtakunnan tasolla että kunnissa on estänyt näkemästä kunnallishallinnon potentiaalisia voimavaroja, joilla voidaan vaikuttaa myönteisesti yhteiskuntaan monilla eri elämän alueilla. Itsehallinnon rapautuminen ja usko siihen, että yhteiskunnallinen kehitys tapahtuu ensisijaisesti ylhäältä-alas johdettuna prosessina, on jäykistänyt ja estänyt paikallista aloitteellisuutta ja toimintaa. Valtion ja kuntien keskinäinen vastakkainasettelu ja viime vuosien suoranainen riitely ovat heikentäneet mahdollisuuksia kehittää toimintaa järkevällä tavalla sekä kansallisesta että paikallisesta näkökulmasta. Monille kunnille tyypillinen kädestä suuhun -asenne ja kyvyttömyys uudistua ovat vähentäneet niiden uskottavuutta ja legitimiteettiä suomalaisen yhteiskunnan keskeisinä instituutioina. Tarkastelemme aluksi kunnallishallinnon keskeisiä ongelmia. Pohdimme sitä, miten nykytilanteeseen on tultu. Tulkitsemme, että ongelmat sisältävät myös ratkaisun siemenet. Tämän jälkeen esitämme teesejä siitä, miten kunnat saadaan parhaalla mahdollisella tavalla palvelemaan suomalaista yhteiskuntaa. Lähtökohtana on näkemys, jonka mukaan kunnallishallinnon suorituskyky ja legitimiteetti on rakennettava uudelleen, jotta kunnat voivat yhdessä muiden keskeisten toimijoiden kanssa huolehtia infrastruktuurista, alueiden elinvoimasta ja kansalaisten osallisuudesta ja vaikutusmahdollisuuksista. Kuntien itsehallinnon tekee arvokkaaksi kunnan asema paikallisyhteisönä, jossa asukkaat itse hoitavat omia asioitaan, päättävät paikallisista kysymyksistä, hankkivat resursseja ja toimivat aktiivisesti yhteisten asioiden eteen. Mikä määrittää kunnallishallinnon yhteiskunnallista merkitystä? Perustehtävä ja legitimiteetti ovat ensiarvoisen tärkeitä sosiaalisen järjestelmän toimivuudessa. Perustehtävä kertoo, mitä varten tuo järjestelmä on olemassa. Mitkä ovat sen tärkeimmät toiminnot ja keitä se palvelee toteuttaessaan näitä tehtäviä? Jokaisella sosiaalisella järjestelmällä on myös omat erityiset sidosryhmänsä, eli henkilöt ja yhteisöt, joille nämä tehtävät ovat merkittäviä ja joiden 2 kanssa on toimittava tehtäviä toteutettaessa. Jotkut kuntien tehtävistä koskettavat kaikkia kuntalaisia, toiset vain rajattuja ryhmiä, kuten yrityksiä tai järjestöjä. Legitimiteetti puolestaan on olennainen asia jokaisen sosiaalisen järjestelmän pitkän aikavälin toimivuuden ja menestymisen näkökulmasta. Legitimiteetti tarkoittaa järjestelmän oikeutusta sitä tarkastelevien kansalaisten silmissä. Sitä kuinka merkittävänä kansalaiset ja sidosryhmät näkevät toiminnan ja miten he luottavat siihen. Määrittämällä jonkin instituution hyväksyttävyyden eli sen, pidetäänkö sitä ennemmin kannatettavana kuin vastustettavana, legitimiteetti kytkeytyy erityisesti demokratian ja vallan käsitteisiin. Legitimiteettiin sisältyy ajatus epäsymmetrisestä vallasta. Kansalaiset ja muut toimijat alistuvat julkisen vallan valtaan, koska sen asema perustuu hyväksyttyihin normeihin ja vallan ja auktoriteetin demokraattisesti tapahtuneeseen luovuttamiseen (Weber 1978). Käsitys demokratiasta on hitaasti muuttumassa siten, että edustuksellisen demokratian rinnalle kehittyy yhä enemmän muita välittömämmän demokratian muotoja samalla, kun sähköiset vaikuttamiskanavat yleistyvät ja arkipäiväistyvät. Edustuksellinen demokratia tulee kuitenkin näillä näkymin säilymään legitiimin hallinnon perusedellytyksenä. Uudet demokratian muodot eivät ole ainakaan vielä osoittaneet kykenevänsä korvaamaan edustuksellisuutta demokratian pääasiallisena muotona. Niitä hyödynnetään lähinnä edustuksellista järjestelmää täydentävinä elementteinä. Legitimiteetin määritelmissäkin korostuu edelleen edustuksellinen demokratia, jossa vallan luovuttaminen on tapahtunut vaalien kautta, säädellyin kriteerein ja välinein (ks. Thornhill 2011). Perinteisesti legitimiteetti kiinnittyy syötepuoleen: siihen, miten, keitä ja millä menetelmillä valitaan ihmiset, jotka hoitavat yhteisiä asioita. Legitimiteetin muutoksen näkökulmasta kiinnostavaa on, että ns. tuotospuolen legitimiteetillä arvioidaan olevan yhä suurempi merkitys. Kansalaiset arvioivat julkista hallintoa aiempaa enemmän sen aikaansaannosten kautta. Kuntien rooli muodostuu ensisijaisesti siitä, mitä se tekee ja miten se tehtävässään onnistuu. Kysymys on vaikuttamisesta yhteiskuntaan sekä eri ryhmiin yhteiskunnan sisällä. Legitimiteetti vaatii kuitenkin vielä enemmän. Kunnan legitimiteetti syntyy yhtäältä osallisuuden tunteesta, siitä että kansalainen tuntee voivansa vaikuttaa kyseisen järjestelmän toimintaan. Toisaalta legitimiteetti perustuu tuotoksien hyväksymiseen eli siihen, mitä kunta saa aikaan. Tuotospuolen legitimiteetin korostuminen näkyykin kuntien toiminnassa juuri siinä, että kuntien legitimiteetti on tullut yhä riippuvaisemmaksi palvelutehtävässä, erityisesti hyvinvointipalveluissa onnistumisesta. Kun odotukset palveluja kohtaan ovat jatkuvasti kasvaneet ja vastaavasti käytettävissä olevat resurssit heikenty- 3 neet, odotettavissa on yhä suurempia legitimaatio-ongelmia. Kuntien kannalta onkin varsin ratkaisevaa, mitä ovat ne asiat, joihin kuntainstituution legitimiteetti voi tulevaisuudessa perustua. Kunnan olemus ja tehtävät Seuraavassa tarkastelemme kunnallishallinnon keskeisiä tehtäviä yhteiskunnassa. Perustamme tarkastelun yhtäältä vanhempiin kuntatutkimuksen klassikoihin (Maas 1959; Sharpe 1970; Burns & Hambleton & Hoggett 1994; Wolman 1995) ja toisaalta eräisiin uudempiin näkemyksiin, joista mielenkiintoisinta kärkeä edustaa Gerry Stokerin (2011) esittämä typologia kunnan tehtävistä. Stoker jakaa kuntien tehtävät neljään kokonaisuuteen: identiteetin osoittamiseen, sosiaaliseen investointiin (taloudellinen kehittäminen, elinkeinopolitiikka), sosiaaliseen kulutukseen (hyvinvointitehtävä) ja post-materiaalisiin asioihin (elämäntapa ja -tyyli, yhteisön hallinta). Määritelmässä jokainen näistä tehtävistä ymmärretään laajasti ja ne voivat näkyä eri maissa erilaisina käytäntöinä. Jokainen tehtävä on uhattuna yhteiskunnallisten ja taloudellisten rakenteiden muuttuessa. Vahvimpina kunnallishallintoina Stoker pitää niitä demokratioita, joissa kunnilla on useita eri funktioita, koska yhdessä tai kahdessa tehtävässä epäonnistuminen ei vielä välttämättä kaada koko järjestelmää. Kunta syntymä- tai asuinpaikkana tarjoaa perustan identiteetille, myös poliittiselle identiteetille. Identiteettirooli on merkittävin sellaisissa maissa kuin Ranska ja Italia, joissa historialliset siteet ulottuvat pitkälle ja kunnilla on vähän palvelutehtäviä. Kuntien merkitys identiteetin perustana on vähentymässä uuden informaatio- ja viestintäteknologian myötä, kun tärkeät yhteisöt siirtyvät entistä enemmän paikattomaan todellisuuteen. Kuntien rooli elinkeinopolitiikassa ilmenee useina erilaisina toimintoina maankäytön suunnittelusta innovaatiopolitiikkaan. Elinkeinojen kehittäjän rooli on nähty uhattuna esimerkiksi talouden globalisoitumisen vuoksi. Toisaalta Suomessa on näkyvissä merkkejä siitä, että kuntien rooli elinvoimasta vastaavana instituutiona on vahvistumassa. Valtion ja kuntien välistä suhdetta määrittää tiukkeneva valtion kontrolli ja samanaikaisesti vetäytyminen vastuusta paikallisen elinvoiman ja hyvinvoinnin osalta. Esimerkiksi työllisyyden hoidossa valtio siirtää kunnille tehtäviä ja pyrkii ohjailemaan niiden suorittamista, mutta ei kanna entiseen tapaan vastuuta alueiden kehityksestä. Kuntien osaksi jää vastuun lisääntyminen ilman valtaa. Pohjoismaissa, Saksassa ja Hollannissa kuntien hyvinvointirooli on vahva. Pohjoismaissa kunnilla on ollut keskeinen rooli koulutuksen, terveydenhuollon ja sosiaaliturvan järjestämisessä. Hyvinvointifunktio on joutunut monissa maissa ongelmiin siihen kohdistuvien odotusten kasvaessa, väes4 tön ikääntyessä sekä etenkin terveydenhuollon kallistuessa uusien hoitomenetelmien myötä. Ikääntyminen on paradoksaalinen ongelma, jonka taustalla on toimiva hyvinvointi-, valistus- ja terveyspalveluverkosto. Tuloksena on ollut varsin nopea eliniänodotteen kasvu, josta on seurannut ikääntymisongelma. Neljäs tehtävä eli yhteisön hallinta verkostojen koordinoijana, eräänlaisena kuntalaisten elämäntilanteisiin ja elintapoihin liittyvien valintojen tukijana, on toistaiseksi epäselvin kunnan tehtävistä. Se on kuitenkin monien tutkijoiden näkemyksen mukaan kuntahallinnon yksi keskeisimmistä tulevaisuuden funktioista. Stokerin viitekehyksessä on heikkouksia. Katsomme kuitenkin, että typologia on hyvä tapa lähestyä kuntien yhteiskunnallista roolia. Mutta onko se suomalaisessa kontekstissa riittävän kattava luomaan ymmärrystä paikallishallinnon olennaisista tehtävistä nyky-yhteiskunnassa? Mielestämme sitä on täydennettävä kahdella seikalla: demokratiaa vahvistavalla tehtävällä ja ympäristötehtävällä. Ensimmäinen huomautus koskee kunnan roolia demokratian edistäjänä. Roolia, joka kyllä liittyy identiteettifunktioon, mutta joka pitäisi huomioida omana selkeänä tehtävänään. Kuntahallinto voi edelleenkin tarjota selkeimmän foorumin paikallisiin asioihin vaikuttamiselle. Myös ”demokratian koulu” - näkökohdalla on edelleen merkitystä. Kunta antaa mahdollisuuden harjoitella yhteiskunnallista vaikuttamista ja poliittisia taitoja tarjoamalla tien vaikuttavaan tehtävään ilman, että on tarpeen tehdä uraa poliitikkona tai kuulua puolueeseen. Toisin kuin monissa muissa maissa, Suomessa paikallistaso on ollut jo kauan merkittävä poliittisten puolueiden toiminnassa. Puolueet ovat mobilisoineet kannatusta ja rekrytoineet poliittisia johtajia kuntatasolta aina viime vuosisadan alusta lähtien. Kaikkialla paikallistason poliittinen merkitys ei ole yhtä tunnustettua. Lisäksi kuntahallinto maassamme antaa poikkeuksellisen monipuolisen ikkunan yhteiskunnallisiin asioihin. Paikallinen demokratia myös vähentää itsevaltiuden riskiä ja absoluuttista valtaa. Tämä tehtävä ei ole kovin näkyvä pitkälle kehittyneissä ja vakaissa demokratioissa, mutta on merkittävä etenkin kehittyvissä valtioissa sekä epävakaudessa ja kriisiaikoina. Demokratiatehtävän lisäksi toinen keskeinen Stokerin viitekehyksestä puuttuva tehtävä on kunnan rooli ympäristöasioissa. Valtaosa ympäristön kannalta tärkeistä päätöksistä tehdään lopulta paikallistasolla. Kunnat voivat vaikuttaa siihen mihin ja mitä rakennetaan, millaista energiaa kunnassa käytetään, miten liikkuminen kunnan alueella järjestetään, millaisia tapoja ja periaatteita lapset oppivat, miten vesihuolto organisoidaan tai millaista yritystoimintaa tuetaan erityistoimenpiteillä. Mitä 5 enemmän ympäristöön liittyvät ongelmat kasvavat esimerkiksi ilmaston lämpenemisen kautta, sitä enemmän ympäristöön liittyvät kysymykset tulevat näkyviin kuntien tehtäväkentässä. Kuntakäsityksen kutistuminen ja valtion intervention voimistuminen Suomalaisilla kunnilla on monia tehtäviä. Kunnat vastaavat laajasta kirjosta hyvinvointipalveluita. Kunnat ja kaupungit vaikuttavat merkittävästi paikallisen yhteisön ja ympäröivän alueen elinvoimaan. Myös demokratiatehtävä ja ympäristötehtävä ovat tärkeitä. Voidaankin sanoa että suomalaiselle kunnallishallinnolle on ollut – ja on edelleen – tyypillistä tehtävien moninaisuus. Tehtävien keskinäiset painotukset ovat vaihdelleet historian kuluessa. Demokratiatehtävä korostui kunnallishallinnon synnyn jälkeisinä vuosikymmeninä ja itsenäisyyden alussa. Voidaan sanoa, että kunnallishallinto teki tärkeää työtä Suomen itsenäisyyden eteen kouluttamalla kansalaisia demokraattisen yhteiskunnan toimintatapoihin ja luomalla ihmisille mahdollisuuden sivistyä paikallisesti, jotta he kykenisivät hoitamaan valtiollisesti tärkeitä tehtäviä. Kunnan roolilla on myös ollut yhteys kansallisen identiteetin ja itsetunnon syntyyn. Paikallisten identiteettien rakentumisessa kuntien roolia on aikaisemmin pidetty merkittävämpänä kuin nykyään. Elinvoimaroolin merkitys on vaihdellut enemmän ajassa ja paikassa, esimerkiksi 1990-luvun laman aikana elinvoiman luomisen ja ylläpitämisen tehtävä oli hyvin tärkeä. Ympäristötehtävä ja elämäntapojen mahdollistajan rooli ovat puolestaan nostaneet merkitystään viime aikoina. On merkillepantavaa, että viimeisten vuosikymmenien aikana hyvinvointipalvelutehtävä on korostunut muiden roolien kustannuksella. Sama kehitys on tapahtunut kaikissa Pohjoismaissa, jotka eroavat muista hajautetun yhteiskuntakehityksen maista juuri siinä, että yhteiskunnallista hyvinvointitehtävää pyritään hallitsemaan paikallisten poliittisten toimielinten kautta. Kuntien palveluroolin kasvussa valtio ja kunnat ovat itse asiassa ajaneet samansuuntaista politiikkaa: valtio on jatkuvasti delegoinut kunnille uusia tehtäviä (kuva 1) ja kunnat ovat yleensä toivottaneet ne tervetulleeksi, koska laajentuvien tehtävien on nähty lisäävän kuntien yhteiskunnallista painoarvoa, eli vahvistavan niiden roolia ja sitä kautta lisäävän valtaa. Nyt voidaan yhä selvemmin todeta, että tämä on ollut kunnallishallinnon näkökulmasta vakava virhe kahdestakin syystä. Ensinnäkin yhä lisääntyvistä palvelutehtävistä on tullut kunnille taloudellinen taakka lisääntyvien tarpeiden ja vähentyvien valtionapujen yhteisvaikutuksen seurauksena. Toinen syy on se, että rooli valtion alulle panemien tehtävien toimeenpanijana on tehnyt kunnat alttiiksi valtion interventioille ja reformeille. 6 600 535 506 500 399 400 300 265 176 200 114 100 56 59 86 40 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2012 KUVA 1. Kunnille säädetyt uudet tehtävät vuosina 1930–2012. Lähde: Valtiovarainministeriö 2013 Kuntien tehtäväkentän laajenemisesta voidaan perustellusti puhua ylikuormittumisena. Kysymys on ensisijaisesti taloudellinen, mutta tilanne on kuormittunut myös inhimillisten resurssien osalta varsinkin pienemmissä kunnissa ja niiden on aina vain vaikeampaa selviytyä tehtävistään. Tehtävien lisääntyminen ei ole valtakunnallisessa kuntapolitiikassa mikään uusi ilmiö. Se on ollut tyypillistä kunnallishallinnon kehitykselle aina hyvinvointivaltion rakentamisen alkuvaiheesta 1960- luvulta lähtien joitakin lyhyitä poikkeuksia, kuten vapaakuntakokeilua ja 1990 -luvun lamavuosia lukuun ottamatta. Viimeisen kahdenkymmenen vuoden aikana tehtävien lisääntyminen on kuitenkin ollut erittäin voimakasta. Muissakin Pohjoismaissa on ollut näkyvissä samansuuntainen kehitys, vaikka Suomessa ongelmat ovat kärjistyneempiä esimerkiksi yksitasoisen paikallishallinnon takia ja siksi, että kuntien velvoitteet koskevat hyvin erilaisia kuntia. Euroopan neuvosto kritisoi Ruotsia keskushallinnon lisääntyneestä interventiosta maaraportissaan vuonna 2005. Raportissa kyseenalaistetaan valtion kunnille määräämien tehtävien ja velvoitteiden yhteensopivuus ns. rahoitusperiaatteen kanssa, jonka mukaan valtion määrätessä kunnille uusia tehtäviä niiden tulisi saada myös riittävät taloudelliset resurssit tehtävien toteuttamiseen. (Council of Europe 2005.) Samaan aikaan, kun valtio on säätänyt kunnille uusia tehtäviä, se on lisännyt kontrollia siitä, miten tehtävät toteutetaan. Pohjoismainen kuntamalli onkin merkinnyt kuntien yhteiskunnallisen roolin 7 lisääntymistä niiden toimiessa yhä useampien palvelujen järjestäjinä, mutta se on myös johtanut keskushallinnon sääntelyyn, kontrolliin ja reformeihin. Seitsemäätoista maata vertailevassa tutkimuksessa Camões & Tavares (2008) osoittavat, että eri hallintotraditioita edustavien kansakuntien välillä on huomattavia eroja reformialttiudessa. Pohjoismainen malli altistaa kunnat erityisen vahvasti rakenteellisille uudistuksille (ks. myös Blom-Hansen & Heeager 2011, 232). Mitä enemmän pohjoismaiset ja suomalaiset kunnat ovat järjestäneet palveluja, sitä herkemmin keskushallinto on puuttunut niiden toimintaan poliittisin interventioin. Rakenteelliset uudistukset, samoin kuin erilaiset NPM -doktriinin mukaiset palvelujärjestelmiin kohdistuvat uudistusohjelmat ovat olleet tyypillisempiä Pohjoismaissa kuin Keski-Euroopassa tai ns. napoleonilaisen hallintotradition maissa, jotka ovat osoittaneet huomattavaa vastustusta keskushallinnon uudistuksille. Tämä on paradoksi, kun huomioidaan että juuri napoleonilaisen hallintotradition maita pidetään Euroopassa kaikkein hierarkkisimpina ja keskusjohtoisimpina. Asiaan on kiinnittänyt huomiota Erkki Mennola (1999, 35), jonka mukaan ”Pohjola kokonaisuudessaan on esimerkki valtiokeskeisen hierarkian umpikujasta.” Ilmiötä voidaan toki selittää monilla eri tekijöillä, kuten hallintokulttuurilla tai poliitikkojen ja johtavien virkamiesten roolilla muutoksen agentteina. Palvelujen korostunut merkitys kuntien tehtävissä lienee kuitenkin suurin selittävä tekijä: palvelukunnassa valtio haluaa ulottaa valtansa kuntakenttään ja kunta puolestaan tulee helposti riippuvaiseksi valtiosta. Lisäksi palveluorganisaatiot tarjoavat reformeille muita kuntatyyppejä paremman kasvualustan ja mittakaavaetuihin, rakenteisiin ja johtamistekniikkoihin liittyvät kysymykset nousevat helpommin esille. Identiteettikunnissa tai elinvoimaan keskittyvissä kunnissa ne eivät ole yhtä olennaisia. Mitä tämä reformialttius on merkinnyt suomalaiselle kuntajärjestelmälle? Uusilla toimintamalleilla, kuntien yhteistyöllä ja kuntaliitoksilla on ollut epäilemättä myönteisiä vaikutuksia tuottavuuteen ja palvelujen laatuun. Samaan aikaan ne ovat kuitenkin vaikuttaneet kuntien rooliin korostaen hyvinvointipalvelutehtävän merkitystä ja vähentäen muiden osa-alueiden relevanssia. Idea kunnasta on kaventunut. Norjassa Baldersheim & Rose (2011, 296) kuvaavat tilannetta niin, että kansalaiset näkevät kunnat ensisijaisesti palveluorganisaatioina ja vasta toissijaisesti poliittisina yhteisöinä, joissa kuntalaiset osallistuvat kollektiiviseen päätöksentekoon. Kuntaliitoksista johtuva kuntakoon kasvu on todennäköisesti vaikuttanut identiteetti- ja demokratiatehtävään kielteisesti muuttamalla kunnan ja kuntalaisen välistä suhdetta. Pienempi kuntakoko tukee demokratian, perinteiden ja identiteetin kaltaisia arvoja, kun kuntalaisen suhde kuntaansa on 8 etäisempi suurissa kunnissa (Haveri & Laamanen 2006). Pienessä kunnassa valtaetäisyydet ovat lyhyemmät. Ihmiset tuntevat päätöksentekijät ja kunnalla on enemmän yhteisöllistä merkitystä, Tämä läheisyys päätöksentekoon ja valtaan näkyy myös äänestysaktiivisuudessa (Koho & Airaksinen 2014, 474). Suurempien kuntien asukkaat näkevät kuntansa ennemmin palveluorganisaatioina kuin sosiaalisina ja poliittisina yhteisöinä. NPM-opin leviäminen on entisestään korostanut kuntien luonnetta teknisesti tehokkaina palvelukoneina. Orientaatio näkyy jo terminologiassa. Kuntalainen on NPM:n kontekstissa vaihtunut asiakkaaksi, joskus käyttäjäksi tai kuluttajaksi. Palvelujen järjestäjistä on puolestaan tullut tilaajia. Muutosta voidaan kuvata riippuvuusparadoksin käsitteen avulla. Riippuvuusparadoksissa kuntien riippuvuus ulkopuolisista toimijoista, kuten kuntien yhteistyöelimistä ja yksityisestä sektorista kasvaa palvelujen järjestämisessä. Samaan aikaan kuntalaiset etääntyvät omasta kunnastaan, suhde muuttuu aiempaa muodollisemmaksi ja asiakkuus korostuu kuntalaisuuden kustannuksella. Kuntalaisen roolin muutos on erityisen kiinnostava, jos sitä vertaa Vom Steinin 1800 -luvun alussa esittämään ajatukseen, jolla on ollut suuri merkitys myös suomalaisen mallin muotoutumisessa. Vom Steinin mukaan kunnallisessa itsehallinnossa kuntalaisen roolissa olennaisinta ovat kansalaisvelvollisuudet, eivät niinkään oikeudet. Kuntalaiset palvelevat valtiota ja paikallisyhteisöä huolehtimalla palkattomana luottamustehtävänä oman paikkakuntansa hallinnollisista, sosiaalista ja taloudellisista kysymyksistä (Will 2008). Legitimiteetin näkökulmasta ylikuorman perusongelma on se, että uudet tehtävät luovat uudenlaisia odotuksia siitä, mitä ja kuinka paljon kuntien odotetaan tekevän. Palvelukunta legitimoidaan suurelta osin yksilön valinnan kautta. Legitimaatio syntyy odotusten ja toteutuneiden tulosten välisestä suhteesta eli siitä, miten kunnat pystyvät vastaamaan kansalaisten lisääntyneisiin palveluodotuksiin. Mitä useammin kunnat joutuvat viestittämään asukkailleen, etteivät ne ole pystyneet vastaamaan niille asetettuihin odotuksiin, sitä enemmän kuntien legitimiteetti on vaarassa rapautua. Pahimmillaan kuntien ylikuorma, valtion interventiot ja reformialttius luovat negatiivisen kierteen, joka voi johtaa kuntien legitimiteetin rapautumiseen. Tässä kierteessä kunnat tulevat yhä riippuvaisemmaksi onnistumisesta palvelutehtävässä, vaikka samaan aikaan sääntelyn ja uudistamisen myötä onnistumisen mahdollisuudet jatkuvasti heikkenevät. Julkisessa keskustelussa kuntien ulkoisen kuvan ja legitimiteetin heikkeneminen on ollut jo jonkin aikaa näkyvissä, joskin suomalaisten luottamus kuntiin on edelleen hyvä. 9 Kuntien tulevaisuuden ”nykymenolla-skenaario” tarkoittaa todennäköisesti nykyisenkaltaisen kunnallishallinnon rapautumista. Rapautuminen voi tapahtua kahta kautta. Kuntamäärän voimakas supistuminen vaarantaa kunnan roolin lähidemokratian toteuttajana. Toinen tie kunnallishallinnon surkastumiseen kulkee ylhäältä ohjattujen ylikunnallisten, välillisesti hallittujen rakenteiden kautta. Tällöin palvelut ohjataan kuntien kautta, mutta paikallisia päätöksiä asioiden toteuttamisesta ei kuitenkaan pystytä tekemään. Kuntien nykykehitykseen liittyvässä kauhukuvassa kuntien kautta hoidettavien tehtävien ylikuorma pahenee ja valtion ohjaus tiivistyy. Tämä kehitys johtaa vähäiseen paikallisiin vapauteen sekä hiipuvaan osallisuuteen ja aktiivisuuteen. Suuremmat kunnat tai ylhäältä ohjatut suuret palvelurakenteet eivät kuitenkaan välttämättä johda parempiin palveluihin, suurempaan tehokkuuteen tai julkisen talouden säästöihin. Voi käydä myös päinvastoin. Palveluja keskitetään voimakkaasti, kun pienempiä kuntia ei enää ole tai niillä ei ole riittävää painoarvoa asukkaiden edunvalvojina. Samalla kunnat menettävät suuren osan legitimiteetistään. Valtion ja kunnan toiminnot integroituvat palvelupisteinä ja sähköisinä palveluina ja poliittisen ohjauksen merkitys palveluissa vähenee. Ero kaupunkikeskuksissa ja maaseudulla asuvien palvelujen välillä kasvaa. Kuntakoon suurentuessa tai palveluita ylikunnallistettaessa paikallinen hallinto irtaantuu paikallisyhteisöistä ja lähidemokratiasta eikä pysty kanavoimaan kansalaisten vapaata liikehdintää. Muutamien karujen kokemusten kautta kansalaisyhteiskunta voi kokea uuden nousun eräänlaisena vastavoimana keskittämiselle ja konemaiselle yhteiskunnalle, mutta yhteisöt eivät tässä uudessa mallissa perustu kuntiin. Riskinä on kasautuminen ja eriytyminen: aktiivisuus kasautuu yhtäälle ja totaalinen passivoituminen toisaalle. Teesit asukaslähtöisen itsehallinnollisen kunnan rakentamiselle Edellä on käsitelty nykytilanteen haasteita ja sitä, miten tähän tilanteeseen on tultu. Kuinka kunnallishallinto sitten saataisiin toimivaksi? Miten tulevaisuuden kuntaa tulisi rakentaa, jotta kunnat voivat jatkossa toimia merkittävinä demokratian, elinvoiman ja palvelujen tekijöinä? Kysymys on haastava, sillä on pidettävä huolta kuntien kyvystä luoda ja ylläpitää elinvoimaa ja kehittää entistä tehokkaampia lähipalvelujen järjestämistapoja. Samalla on pidettävä kiinni julkisesta intressistä eli kuntien kyvystä ohjata ja säännellä palvelujen järjestämistä sekä tuettava kuntalaisten aktiivisuutta, osallistumista ja paikallista uudistumista. Tavoitteet eivät ole vaihtoehtoisia, vaan ne ovat kaikki välttämättömiä ja toisiinsa limittyviä. Uuden kunnan rakentamisessa on eittämättä tekemistä sekä valtiolle että kunnille. Itsehallinnon kriisissäkään ei ole kysymys pelkästään valtion tekemisistä tai tekemättä jättämisistä. Kunnat ovat 10 kokonaisuutena olleet liian hitaita edistämään kuntalaisten osallistumismahdollisuuksia ja muutoin uudistamaan toimintatapojaan. Se, että osa kunnista uudistaa ja kehittää, ei koko yhteiskunnan kehittymiseen riitä. Kaiken uudistamisen yhteydessä on hyvä muistaa, että itsehallinnossa on pohjimmiltaan kysymys asukkaiden itsehallinnosta; siitä että kuntalaiset itse huolehtivat omista asioistaan. Kuntien yhteiskunnallista roolia koskeva tutkimus onkin ensisijaisesti kunta-valtio suhteen ja valtio-kunta-kansalainen suhteen tarkastelua, toki tärkeitä ovat myös kuntien ja muiden sidosryhmien, kuten yritysten ja kolmannen sektorin väliset suhteet. Tärkeä lähtökohta onkin valtion ja kuntien yhteistyön merkityksen korostaminen. Vaikka kuntien ja valtion näkökulma yhteiskunnan kehittymiseen on erilainen, on kummankin tahon tavoite pohjimmiltaan sama: toiminta Suomen ja kansalaisten parhaaksi. Kunnissa se tarkoittaa paikallisista lähtökohdista ja tarpeista tehtävää työtä, kun valtiotasolla kyse on kokonaisuuden johtamisesta ja koko maan toimintaedellytysten rakentamisesta. Huonosti toimiva, näivettyvä kunnallishallinto on valtion näkökulmasta yhtä huono vaihtoehto kuin heikko ja toimintakyvytön valtio kunnille. Lisäksi on huomattava, että kansalaisille on yhä vaikeampaa perustella kuntien ja valtion vastakkaisuutta. Heidän näkökulmastaan toimivat palvelut, elinvoimainen alue, toimiva demokratia ja viihtyisä asuinympäristö ovat tärkeitä. Koko julkisen hallinnon legitimiteetin säilyminen edellyttää tähänastista parempaa yhteistyötä eri hallinnon aloilla sekä kuntien ja valtion välillä. Uuden, asukaslähtöisen ja itsehallinnollisen kunnan edellytyksenä on kuntien toimintakyvyn palauttaminen ja legitimaation vahvistaminen. Kuntien tehtävissä painottuvat erityisesti asukkaiden valintojen toteuttaminen, kuntalaisten edun valvominen sekä perustason palveluista ja elinvoimasta huolehtiminen. Teesi 1: Kuntien itsehallintoa vahvistetaan vähentämällä sääntelyä ja kuntien tehtäviä Kunnallishallinnon kriisi johtuu pitkälti ylläkuvatusta palveluiden ja niiden valvonnan ylikuormasta sekä ylimitoitetusta, vapautta rajoittavasta sääntelystä. Kuntien vahvuus yhteiskunnallisina toimijoina kumpuaa paikallisuudesta, erilaisuudesta ja näkökulmasta, jota ei ole sidottu palvelu- ja toimintasektoreihin. Itsehallinnon merkitys kiteytyy seuraaviin asioihin • Itsehallinto luo kasvua ja taloudellista aktiivisuutta. Idea on siinä että vapauden ja vastuun kohdatessa asukkailla on intressi hoitaa itse omaan kuntaansa liittyviä asioita ja kehittää olosuhteisiin sopivia ratkaisuja. Itsehallinnon ansiosta kansalaiset voivat ymmärtää, että palve11 lutehtävä ei ole irrallaan talouden kehityksestä, vaan palveluihin tarvittavia voimavaroja syntyy parhaiten elinvoimaisissa paikallistalouksissa. • Globalisaatiosta huolimatta ihmisten asuminen ja päivittäinen liikkuminen tapahtuu edelleen alueella tai paikassa, joka muodostaa ihmisen jokapäiväisen elämän lähiympäristön. Paikalliset asiat ovat konkreettisia, muovaavat asukkaiden arvopohjaa ja itsehallinto mahdollistaa niihin vaikuttamisen. • Itsehallinto mahdollistaa paikallisen tiedon hyödyntämisen. • Itsehallinto mahdollistaa innovaatiot ja vähentää riskejä. Mitä enemmän on kuntia ja mitä enemmän niillä on itsehallintoa, sitä enemmän erilaisia variaatioita esimerkiksi palvelujen järjestämisestä syntyy. Kuntakenttä on näin eräänlainen innovaatioiden synnytys- ja testauslaboratorio. Epäonnistumisetkin pysyvät tässä laboratoriossa pienen piirin riskinä. Kunnallisen itsehallinnon vahvistaminen tuottaa siis paikallisiin voimiin, ideoihin ja aloitteellisuuteen perustuvaa kasvua ja uudistamista, kipinää koko yhteiskunnan kehittymiseen. Jos kunnille annetaan enemmän vapautta ja paikallisen valinnan mahdollisuuksia, siitä seuraa myös kiinnostuksen kasvaminen paikallista politiikkaa ja osallistumista kohtaan. Jos asioita ei ohjata ylhäältä ja resurssien ja tehtävien suhde on tasapainossa, kunnat voivat paremmin hyödyntää paikallista osaamista ja tietoa sekä keskittyä kuntalaisten tärkeinä kokemiin asioihin. Teesi 2: Kunnat ja valtio panostavat yhteistyösuhteeseensa ja yhteiseen palvelujen järjestämiseen Etenkin maaseudulla ja pitkien etäisyyksien alueilla palvelujen järjestämisessä on vaikea perustella eroa valtion ja kunnan palveluihin. Perinteinen vastakkainasettelu valtionhallinnon ja kunnallishallinnon välillä ei kansalaisten mielestä ole välttämättä tärkeä asia. Tässä mielessä kunnat ja valtio ovat yhä enemmän toisistaan riippuvaisia. On paradoksaalista, mutta epäilemättä totta, että kuntien itsehallinto toimii parhaiten silloin, kun myös valtio on vahva. Pohjoismaisia yhteiskuntia pidetään maailmalla esikuvina hyvinvoinnin luomisessa ja ylläpitämisessä. Mallia on kutsuttu hyvinvointivaltioksi, vaikka toiset nostavat juuri kuntien roolin keskeiseksi tässä menestystarinassa. Totuus on jossain näiden näkökulmien välillä. Paras selitys onnistumiseen löytyy valtion ja kuntien yhteisvaikutuksesta. Hyvinvointiyhteiskuntaa rakennettaessa kuntien ja valtion yhteistyö saatiin toimimaan Pohjoismaissa ennennäkemättömän hyvin. Valtio tarjosi kunnille selkeän raamin ja asiantuntemusta, kunnat taas huolehtivat elinvoimasta ja kehittelivät itsehallintonsa nojalla paikallisiin olosuhteisiin sopivia toteuttamistapoja, joista osa 12 nousi valtakunnallisiksi innovaatioiksi. Maailma on nyt erilainen kuin 1970 -luvulla, mutta valtion ja kuntien toimiva yhteistyö on edelleen avain tehokkaaseen yhteiskuntapolitiikkaan. Tällä hetkellä näyttää siltä, että ensimmäinen askel olisikin kuntien ja valtion suhteen parantaminen. Teesi 3: Aktiivinen kuntalaisuus; kansalaisten näkemys kunnista rakennetaan uudelleen Itsehallinnollisen ja asukaslähtöisen kunnan rakentaminen edellyttää kuntalaisen roolin muuttumista passiivisesta omistajasta tai oikeuksistaan huolehtivasta asiakkaasta aktiiviseksi toimijaksi. Aivan kuten kunnat tulisi nähdä yhteiskunnan kehityksen moottoreina, pitäisi asukkaat ymmärtää uudistamisen voimavaroina, kipinöinä. Tavoitetilana on kuntalaisen näkeminen kumppanina, omistajana ja palvelujen suunnittelijana ja kehittäjänä. Kuntalaisen pitää päästä osallistumaan kokeakseen osallisuutta, mitä kautta hän voi sisäistää paikallisen itsehallinnon arvon ja ymmärtää paremmin palvelutarpeiden ja resurssien välisen tasapainon tarpeellisuuden. Tämä on erittäin haastava tehtävä, koska sen onnistuminen ei riipu yksin kunnista tai edes valtiosta, vaan se on kytköksissä käyttäytymiseen, arvoihin, mediaan ja osallistumisen ja tietämisen kulttuuriin. Kunnalla on kuitenkin käytettävissään nippu työkaluja. Se voi käyttäjälähtöisyyden, vuorovaikutuksen sekä uudenlaisten monimuotoisten demokraattisten toimintatapojen avulla herättää kuntalaisten kiinnostusta ja omatoimisuutta. Käyttäjäkokemuksiin perustuva toimintojen suunnittelu vahvistaa kuntalaisten aktiivista tekemistä. Myös sosiaalisen median sovellukset, byrokratian keventäminen luvista ilmoituksiin sekä kuntalaisten valinnanvapautta tukevat ratkaisut, kuten palvelusetelit, monimuotoistavat osallistumista ja vahvistavat osallisuutta. Kuntajohdolta puolestaan edellytetään asennetta ja toimintatapaa, joka antaa mahdollisuudet tälle roolin muutokselle. Kuntajohtaminen on tiedolla operointia ja tiedon ja tietämisen muutos on osallisuusajattelun muutoksessa keskeisessä asemassa. Aito käyttäjälähtöisyys edellyttää sitä, että muutosten johtamisen ja päätöksenteon taustalla olevan tiedon käsitystä lavennetaan kattamaan asiantuntijatiedon lisäksi myös pirstaleista kokemustietoa. Kuntajohdon tehtäväksi jää edellytysten luominen tiedon soveltamiselle, käyttämiselle ja jakamiselle kunnan toimintojen ennakkoluulottomaksi uudistamiseksi ja kehittämiseksi. Aktiivista kuntalaisuutta tukee uudenlaisten, mm. verkkopohjaisten tai aihekohtaisten yhteisöjen tukeminen, pop-up demokratia sekä vuorovaikutteisten vaikuttamiskanavien yleistyminen. Kuntalaisosallistumista tukee suoraan myös edellä esitetty itsehallinnon lisääminen. Jos kuntia koskeva sääntely vähenee, kuntalaisilla on entistä vahvemmat mahdollisuudet osallistua. 13 Teesi 4. Elinvoimajohtaminen otetaan kunnissa kehittämisen lähtökohdaksi Kuntien toiminnan lähtökohtana on paikallisuus, sillä niiden tehtävänä on ensisijaisesti huolehtia alueen asukkaiden, yritysten ja yhteisöjen elämisen mahdollisuuksista. Strategisen johtamisen termein ilmaistuna kunnan missio on mahdollistaa hyvä elämä kunnan alueella asuville ihmisille ja siellä toimiville yrityksille. Elinvoimanäkökulma liittyy käytännössä kaikkeen, mitä kunnissa tehdään. Lähes jokaiseen valtuuston päätökseen myös liittyy elinvoimavaikutuksia. Elinvoimanäkökulma ei tarkoita vain elinkeinopolitiikkaa ja yritysten toiminnan edistämistä, vaikka tämä onkin keskeinen osa uuden luomista. Elinvoimanäkökulma liittyy myös vuorovaikutussuhteisiin, järjestöihin ja kuntalaisiin, se kytkeytyy kulttuuriin, vapaa-aikaan, yhteisöjen toimintaan, sosiaaliseen pääomaan, koulutukseen, osallisuuteen, jne. Valtio voi edistää elinvoimajohtamista monin tavoin, esimerkiksi edellä mainitun sääntelyn purkamisen kautta ja vaikuttamalla luottamuksellisen yhteistyöilmapiirin vahvistumiseen kuntien ja valtion välillä. Yksittäisten kuntien tasolla elinvoimanäkökulma merkitsee kysymystä; ”mitä ovat ne asiat ja ilmiöt joiden varaan voimme rakentaa kunnan tulevaisuutta?”. ”Mikä on se yhteinen näkemys suunnasta ja toimintatavoista, joilla lisäämme elinvoimaisuutta?” Elinvoimajohtamista on kuvattu tarkemmin teoksessa ”Kunta elinvoiman johtajana” (Paananen, Haveri, Airaksinen 2014), jossa jäsennetään elinvoimajohtaminen kolmeen osa-alueeseen; resursseihin, vuorovaikutukseen ja uuden luomiseen. Resurssiajattelussa kunta rakentaa elinvoimaa väestörakenteestaan, taloudestaan, elinkeinopolitiikastaan, yhdyskuntarakenteestaan ja työllisyydestään käsin ja toimii aktiivisesti siten, että resurssien kehittyminen on tulevaisuudessakin mahdollista. Uuden luominen edellyttää voimaa ja rohkeutta keksiä itsensä uudelleen hyödyntäen paikallisia erityispiirteitä. Kunnan tulee asemoida itsensä tulevaisuuteen, investoida ja käyttää resurssejaan ja sosiaalista pääomaansa niin, ettei kaikkea käytetä hetkessä tai kuluteta loppuun lyhytjänteisesti jonkin ajankohtaisen, tärkeältä näyttävän asian vuoksi. Se merkitsee myös jatkuvaa uuden luomista, kunnan toiminnan ”perusidean” ja vakiintuneiden käytäntöjen haastamista, innovointia ja kasvun tukemista. Uuden luominen on mahdotonta jatkuvien konfliktien ja tempoilevan päätöksenteon ilmapiirissä. Hyödyntääkseen vuorovaikutusta ja verkostojaan elinvoiman generoimisessa, on kunnan kurotuttava uudenlaisella intensiteetillä kohti yhteisöjään ja toimijoitaan sekä annettava mahdollisuus rajapinnoilla tapahtuvien oivallusten syntymiseen. 14 Teesi 5. Kunnat vahvistavat rooliaan ympäristöasioissa ja kestävässä kehityksessä Ilmastonmuutos, energiakysymys ja ympäristöasiat ovat luonteeltaan sekä globaaleja että paikallisia. Kunnilla on yhä keskeisempi merkitys siinä, miten näistä asioista kyetään huolehtimaan vastuullisella tavalla. Kysymys on yhtäältä yhdyskuntien suunnittelusta, liikenteestä, teollisen toiminnan ja palvelujen järjestämisestä, kouluissa ja päiväkodeissa annettavasta kasvatuksesta ja toisaalta ihmisten arkipäivässä tekemien valintojen tukemisesta. Nykyinen elämäntapa, jossa luonnonvaroja käytetään merkittävästi enemmän kuin ekosysteemi tuottaa edellyttää suunnanmuutosta. Tässä kunnilla on tärkeä rooli. Ympäristökysymykset ovat yhtäältä keskeisiä paikallisen ympäristönsuojelun näkökulmasta, jolla tarkoitamme kuntien vastuuta kestävästä ympäristön käytöstä huolehtimisesta, jossa luontoympäristöllä on itseisarvonsa. Ympäristökysymykset liittyvät myös kuntalaisten asuin- ja elinoloihin kunnan alueella, jolloin kunnan näkökulmasta painotus on turvallisen ja terveellisen, arvopohjaltaan kestävän elinympäristön luomisessa. Kuntien ympäristötehtävällä on normatiivinen perusta kuntalaissa (365/99). Sen mukaan kunnan on pyrittävä edistämään kestävää kehitystä alueellaan. Kestävä kehitys kattaa niin ekologisen, sosiaalisen kuin taloudellisen kestävyyden. Kestävän kehityksen säädösperusta pitää sisällään sekä luontoympäristön vaalimisen että kestävän asuinympäristön näkökulmat, mikä tuo kunnan toimintaan myös ajallisen ulottuvuuden, kun kunnan velvollisuutena on huolehtia paitsi nykyisten, myös tulevien kuntalaisten hyvän elämisen mahdollisuuksista. Kestävään kehitykseen sisältyy myös ylikunnallisuus: kunnan toiminta ympäristöasioissa ei rajoitu kunnan rajojen sisäpuolelle, vaan kunnan tulee kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti huomioida toiminnassaan myös rajat ylittävät ympäristövaikutukset. Vaikka ympäristökysymykset ovatkin rajattomia, osin jopa globaaleja, suuri osa ympäristön kannalta tärkeistä päätöksistä tehdään kuitenkin paikallistasolla. Kestävän kehityksen periaatteiden mukaisesti ihmisen tulisi toimia siten, etteivät ekosysteemien toiminta ja luonnon monimuotoisuus vaarannu. Kuntien näkökulmasta tämä tarkoittaa energiaratkaisujen, yhdyskuntarakenteen, liikennejärjestelyjen, rakentamisen, elinkeinopolitiikan ja asuinympäristön terveellisyyteen, turvallisuuteen ja viihtyisyyteen liittyvien kysymysten ratkaisemista kestävän kehityksen tavoitteiden mukaisesti. Kuntien energiaratkaisuilla on suuri merkitys energian säästön ja päästökehityksen kannalta. Uusiutumattomien ja uusiutuvien luonnonvarojen käytöstä säästämisestä tehtävillä valinnoilla kunnat osaltaan vaikuttavat ilmastonmuutokseen ja nykyisten ja tulevien sukupolvien elinoloihin. Ympäris15 tönäkökulmasta merkittäviä ovat myös maankäytön, asumisen ja liikenteen toteutustavat. Kaavoittamisen kautta kunnat päättävät hyvin konkreettisesti, minkälaisia yhdyskuntarakenne ja asuinympäristö kunnan alueella ovat ja millaisia elämäntapavalintoja tuetaan. Ympäristöön niin ikään vaikuttavat liikennejärjestelyt kytkeytyvät kiinteästi kaavoitusratkaisuihin. Tiiviillä yhdyskuntarakenteella sekä joukko- ja kevyen liikenteen lisäämisellä voidaan vähentää päästöjä ja lisätä elinympäristön terveellisyyttä ja turvallisuutta. Kunnat voivat päätöksenteossaan ja toiminnassaan edistää ympäristöä vähemmän kuormittavia kulutus- ja tuotantotottumuksia mm. julkisten hankintojen, konkreettisten toimintatapojen ja elinkeinopoliittisten toimenpiteiden kautta. Kestävää kehitystä edistääkseen kunta voi painottaa ympäristönäkökulmaa hankinnoissaan, ottaa käyttöön energiaa ja luonnonvaroja säästäviä työskentelytapoja tai vaikkapa tukea vihreää taloutta savupiipputeollisuuden sijaan. Kuntaorganisaation toimintaan suoranaisesti sisältyvien ratkaisujen lisäksi kunnan tulee edistää kestävää kehitystä myös kuntayhteisössä. Kunnan tehtävänä on luoda edellytyksiä sille, että kuntalaiset ja kunnan alueella toimivat tahot voivat elää ja toimia kestävällä tavalla. Hyvä esimerkki on kierrättämisen ja jätteiden lajittelun helpottaminen. Kaikessa kunnan toiminnassa voidaan vaikuttaa ympäristöä kunnioittavan asenteen ja ilmapiirin vahvistumiseen. Kunnan rooli ympäristöasioissa korostuu entistä voimallisemmin kaupungistumisen, ilmastonmuutoksen, luonnonvarojen riittämättömyyden ja muiden ympäristöuhkien kiihtyessä. Mitä enemmän ympäristöön liittyvät ongelmat kasvavat, sitä enemmän ympäristökysymys tulee näkyviin kuntien tehtäväkentässä. Tämä vaikuttaa kunnan toiminnan painopisteisiin ja se tulee ottaa huomioon myös kunnan johtamistavoissa: ekologisesti, sosiaalisesti ja taloudellisesti kestävä kehitys edellyttää monitoimijaista yhteistyötä, jossa kunta tekee tiivistä yhteistyötä muiden julkisen sektorin toimijoiden, kansalaisyhteiskunnan ja liike-elämän kanssa. Ympäristötietoisuuden ja ympäristöasioiden painoarvon kasvaminen voi merkittävästi vahvistaa kuntien legitimiteettiä, jos ne kasvattavat rooliaan turvallisen ja terveellisen elinympäristön luomiseksi nykyisille ja tuleville sukupolville. Ekologisten näkökohtien yhteensovittaminen taloudellisen ja sosiaalisen kestävyyden kanssa muodostaa näin elinvoimapolitiikan tärkeän ulottuvuuden, joka onnistuessaan vähentää myös sukupolvien välistä vastakkainasettelua. 16 Teesi 6: Aluehallinto uudistetaan ja kuntien yhteistyönä toteutettavia tehtäviä kootaan yhden kansanvaltaisen aluehallinnon alle Suomen aluehallinto on lukuisten uudistusten jäljiltä edelleen sekava, ellei peräti sekavampi kuin aiemmin. Maakuntien liitoilla on lainsäädännön mukaan ensisijainen strateginen vastuu alueidensa kehityksestä, mutta suuri osa resursseista ja päätösvallasta on sektoreittain organisoituneella valtiolla. Toisaalta samaan aikaan kuntien yläpuolella toimiva kuntien yhteistyöelimistä muodostuva ”harmaa vyöhyke” on jatkuvasti laajentunut. Vireillä olevan sosiaali- ja terveydenhuollon uudistuksen esityksen lisäksi yhä useampia kuntien tehtäviä on siirtynyt tai esitetään siirrettäväksi yhtä kuntaa laajemmille alueille. Monia tehtäviä onkin järkevää toteuttaa kuntien yhteistyönä mittakaavaetujen vuoksi. Käytännön ongelmia syntyy kuitenkin koordinoinnissa ja oikeudenmukaisten ja toimivien rahoitusjärjestelmien rakentamisessa. Legitimaatioon ja hallinnon hämärtymiseen liittyviä ongelmia taas syntyy siitä, että toiminnan kansanvaltainen perusta on epäsuora. Kuntien roolia selkiyttäisi ja niiden toimintakykyä vahvistaisi kehittävän aluehallinnon kokoaminen yhden kansanvaltaisen toimijan haltuun, esimerkiksi maakunnalliseen kuntayhtymään. Samalla tämä maakunta tarjoaisi alustan mahdollisesti myöhemmin maakuntaan koottaville erilaisille toiminnoille, liittyivät ne sitten koulutukseen, sosiaali- ja terveydenhuoltoon tai valtion ja kuntien yhteisiin palveluihin. Monitasoisessa hallintomallissa kuntien ja maakunnan väliseen rajapintaan on syytä synnyttää mahdollisimman monia ”rihmastoja” eli vuorovaikutuskanavia, jonka kautta kehittämiselle ja palveluille tärkeä informaatio kulkee. Yhtäältä on kehitettävä maakunnan ja kunnan olemassa olevia yhteyksiä, toisaalta luotava myös uusia toimintamalleja esimerkiksi monipuolistamalla kuulemisia ja vaikutusten arviointimenetelmiä. Loppupohdinta Laaja kunnallinen itsehallinto on yleensä nähty nimenomaan Suomen ja muiden pohjoismaiden erityispiirteenä. Tämä on eittämättä totta, jos mittaamme sitä kuntien tehtävien määrällä tai katsomme sellaisia asioita kuin kaavoitusmonopoli tai yleinen toimivalta, jotka merkitsevät sitä, että kunnilla on laaja valta omaa aluettaan koskevissa asioissa. Toisaalta itsehallinnon korostaminen ei välttämättä kuvaa hyvin todellisuutta, jossa kunnat toimivat tehdessään päätöksiä, joiden reunaehdot tai jopa yksityiskohdat on usein tarkkaan määritelty. Olemme lähempänä kunnallishallinnon todelli17 suutta, jos toteamme että kunnat ovat yhtäältä autonomisia, mutta myös tiukasti integroitu osaksi kansallista julkista hallintojärjestelmää (Dente & Kjellberg 1988; Sellers & Lidström 2007). Pohjoismainen hyvinvointijärjestelmä on toimeenpantu kuntien ja valtion läheisessä yhteistyössä, joten pohjoismaisen kunnallishallinnon muista eurooppalaisista paikallishallinnoista erottava itsehallinto – silloin kun se ymmärretään vapautena jostakin – on ainakin osittain myytti. Kuntahallinto on parhaimmillaan demokraattinen ja tehokas hallinnan väline, joka mahdollistaa kansalaisten osallisuuden, palvelujen ja elinvoimaa luovien aktiviteettien synergian ja paikallisen koordinaation ja integraation sekä vastuullisen taloudenpidon. Kunnallishallinnon avulla kansalaiset voivat päättää lähellä olevista asioista, toteuttaa omaehtoisia kehityspyrkimyksiään, kokea osallisuutta ja torjua yhteisön voimin syrjäytymistä. Vahvaan kunnalliseen itsehallintoon perustuva Suomi on innovatiivinen ja sopeutuvampi muutoksiin kuin jäykkä ja keskitetty järjestelmä. Kunnallishallinto ei kuitenkaan voi toimia kunnolla, jos sillä ei ole riittävästi vapautta päättää tehtävistään ja niiden järjestämistavoista. Pahimmillaan kunnat irtautuvat kansalaisista byrokraattisiksi ja etäisiksi jättiorganisaatioiksi, joiden yhteys ihmisten arkeen ja paikalliseen demokratiaan on ohut. Olennainen lähtökohta viime aikojen kuntapolitiikan ja koko maan kattavan kuntauudistamisen epäonnistumisessa on ollut vinoutunut kuntakäsitys. Kunnat on nähty lähinnä palvelukoneena ja kulueränä, ei niinkään yhteiskunnan sosiaalista rakennetta koossapitävänä voimana, yhteisöjen toiminta-alustoina ja elinvoiman generaattoreina. Hallitseva kuntakäsityskin on ollut näkyvissä lähinnä implisiittisesti, sitä ei ole tietoisesti tai ainakaan näkyvästi valittu. Kuntapolitiikan strategisia valintoja on leimannut ajautuminen ja asteittainen sopeutuminen, ei proaktiivinen ja kokonaisvaltainen strategisuus. Esittämämme teesit määrittävät suuntaa kuntien ja sitä kautta koko Suomen kehittämiselle. Sääntelyn ja tehtävien vähentäminen, valtion ja kuntien yhteistyön parantaminen, aktiivinen kuntalaisuus, kokonaisvaltainen elinvoima- ja ympäristöajattelu kunnan toiminnan lähtökohtina sekä aluehallinnon uudistaminen mahdollistavat sen, että kunnallishallinnon kapasiteetti otetaan käyttöön. 18 Lähteet Baldersheim, H. and Rose, L. (2011), Norway: The Decline of Subnational Democracy? In Loughlin, J.; Hendriks, F. & Lidström, A. (eds.) Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press. Blom-Hansen, J. and Heeager, A. (2011), Denmark: Between Local Democracy and Implementing Agency of the Welfare State. In Loughlin, J.; Hendriks, F. and Lidström, A. (eds.) Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press. Burns, Danny & Hambleton, Robin & Hoggett, Paul (1994). The Politics of Decentralisation – Revitalising Local Democracy. Basingstoke Camões P, J. and Tavares A. F. (2008), The Dynamics of Local Government Scale: Territorial Reforms in European Countries, 1950-1992.” 4th TransAtlantic Dialogue on “The Status of Intergovernmental Relations and Multi-Level Governance in Europe and the US”. Council of Europe, the Congress of Local and Regional Authorities (2005), Local and Regional Democracy in Sweden. Euroopan komissio (2012), Eurobarometer survey of broad social trust. http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm Gomez, Juan L. (2010) Essays on Optimal Jurisdictional Size for Local Service Delivery. Dissertation, Georgia State University, 2010. http://scholarworks.gsu.edu/pmap_diss/43 Haveri, A. and Laamanen, E. (2006), ‘Boundaries, Size and Performance – A Delphi Study on the Development of Local Government Structure in Finland.’ Kunnallistieteellinen aikakauskirja, Local Government Studies. 3/2006. Koho, J. & Airaksinen, J. (2014) Kuntakoon kasvattaminen kuntademokratian heikentäjänä? Tutkimus asukasmäärän vaikutuksesta äänestysaktiivisuuteen vuoden 2012 kuntavaaleissa. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 4/2014. Maas, Arthur (1959). Area and Power. Illinois. Mennola Erkki (1999). Idea maakunnasta. Polemia-sarjan julkaisu nro 33. Kunnallisalan kehittämissäätiö. 19 OECD (2013), Government at a Glance 2013, OECD Publishing. doi: 10.1787/gov_glance-2013-en Sharpe, L. J (1970). Theories and Values of Local Government. Political Studies, 18(2): 1970, s. 153–174 Thornhill, Chris (2011). Political Legitimacy: A Theoretical Approach Between Facts and Norms. Constellations Volume 18, No 2, 2011. Blackwell Publishing Ltd. Transparency International (2013) Corruption Perceptions Index 2013. http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/ Weber, M. (1978). Economy and Society: an Outline of Interpretative Sosiology. 2 vol. Edited by G. Roth and C. Wittich. Berkeley, CA. University of California Press. Will, Martin. (2008). Baron vom Stein, the Prussian Law on Municipal Government of 1808 and the Creation of the German Tradition of Participative Self-Government. Lex Localis. Vol 6. Nr3. Wolman, Harold (1995). Local Government Institutions and Democratic Governance. Teoksessa: Theories of urban politics. Toim. David Judge, Gerry Stoker & Harold Wolman London. World Bank (2011) Worldwide Governance Indicators of the World Bank 2011 20 Ideaali kunta Arto Haveri & Jenni Airaksinen Johtamiskorkeakoulu [email protected] 03.06.2015 LÄHTÖKOHTA Mitä muutoksia tarvitaan ja millaisia uusia toimintatapoja edellytetään valtiolta ja kunnilta itseltään, jotta kunnallishallinto voisi parhaalla mahdollisella tavalla tukea suomalaisen yhteiskunnan kehitystä? MITEN TÄHÄN ON TULTU? Jokaisen sosiaalisen järjestelmän kaksi avainkysymystä ovat missio ja legitimaatio Missio • Mitä tarkoitusta kunnallishallinto täyttää suomalaisessa yhteiskunnassa? Legitimiteetti • Onko toiminta legitiimiä (hyväksymisenarvoista) asukkaiden ja muiden sidosryhmien näkökulmasta? Kuntien tehtävät Gerry Stokerin (2011) mukaan Identiteetti- ja demokratiatehtävä Sosiaalinen kulutus l. hyvinvointitehtävä Sosiaalinen investointi l. elinvoimatehtävä Yhteisöllinen hallinta, Koordinaatio ja tuki Palvelutehtävän ylikorostuminen • Viimeisten vuosikymmenien aikana palvelutehtävä on jatkuvasti korostunut ohi muiden roolien • Näkyy myös kuntalaisen rooliin liittyvissä odotuksissa, jossa kuntalaisesta on tullut enenevissä määrin palveluita kuluttava asiakas 600 535 506 500 399 400 300 265 176 200 114 100 56 59 86 40 0 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010 2012 KUVA 1. Kunnille säädetyt uudet tehtävät vuosina 1930–2012. Lähde: Valtiovarainministeriö 2013 Palvelutehtävän ylikorostumisen seuraukset • Kasvavista palvelutehtävistä on tullut kunnille taloudellinen taakka lisääntyvien tarpeiden, odotusten ja vähentyvien valtionapujen yhteisvaikutuksen seurauksena • Rooli valtion alulle panemien tehtävien toimeenpanijana on tehnyt kunnat alttiiksi valtion interventioille ja reformeille • Palveluorganisaatiot tarjoavat reformeille muita kuntatyyppejä paremman kasvualustan ja mittakaavaetuihin, rakenteisiin ja johtamistekniikkoihin liittyvät kysymykset nousevat luontevasti esille • Kuntakoon kasvu, managerialistiset johtamistekniikat, kaventunut käsitys kuntalaisesta vahvistavat kunnan palveluroolia edelleen ja heikentävät muita rooleja Palvelukunnan rooli vahvistuu kumulatiivisena prosessina ja myös kansalaisten kunnille antama legitimiteetti rakentuu yhä enemmän sen mukaan, kuinka kunta onnistuu palveluroolissaan Teesi 1: Kuntien itsehallintoa vahvistetaan vähentämällä sääntelyä ja kuntien tehtäviä §§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§ §§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§ §§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§§ Teesi 2: Kunnat ja valtio panostavat yhteistyösuhteeseensa ja yhteiseen palvelujen järjestämiseen Teesi 3: Aktiivinen kuntalaisuus; kansalaisten näkemys kunnista rakennetaan uudelleen Kuva: http://www.demokraatti.fi Teesi 4. Elinvoimajohtaminen otetaan kunnissa kehittämisen lähtökohdaksi RESURSSIT VUOROVAIKUTUS UUDEN LUOMINEN Teesi 5. Kunnat vahvistavat rooliaan ympäristöasioissa ja kestävässä kehityksessä Kuva: http://retro.tek.fi/index.php?id=4924 Teesi 6: Aluehallinto uudistetaan ja kuntien yhteistyönä toteutettavia tehtäviä kootaan yhden kansanvaltaisen aluehallinnon alle Lopuksi • Kuntien missio on rakennettava uudelleen – ei palveluiden vaan laajasti elinvoiman perustalle • Vahva asukkaiden itsehallintoon perustuva kuntahallinto auttaa sopeutumaan muutoksiin – tuo ketteryyttä ja innovatiivisuutta • Kuntien kokonaiskehittämisessä tarvitaan proaktiivista otetta – ei sopeutumista • Pois vinoutuneesta kuntakäsityksestä – kohti kunnallishallinnon kapasiteetin hyödyntämistä
© Copyright 2024