Kustannussuuntautuneen hinnan arvioiminen
Muistio 1 (21) 155/962/2014 24.4.2015 Kustannussuuntautuneen hinnan arvioiminen televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla Menetelmämuistio Muistio 2 (21) 155/962/2014 24.4.2015 Sisällys 1 Johdanto ................................................................................................... 3 2 Hinnoittelun arviointiin liittyvät säännökset ja laskentamenetelmät ........ 3 3 4 5 2.1 Kansalliset säännökset....................................................................... 3 2.2 EU-sääntely...................................................................................... 4 2.3 Vaihtoehtoiset laskentamenetelmät ..................................................... 5 Arvioinnissa huomioitavat kustannukset .................................................. 9 3.1 Televisio- ja radiolähetyspalvelun eri osat ............................................ 9 3.2 Kustannuslaskentamenetelmän yleiskuvaus ....................................... 10 3.3 Pääomakustannukset....................................................................... 11 3.3.1 Jälleenhankintahinnan määrittäminen ................................. 12 3.3.2 Poistot............................................................................. 13 3.3.3 Sitoutuneen pääoman määrittäminen .................................. 14 3.3.4 Lyhytaikaiset varat ja velat ................................................ 15 3.3.5 Sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton määrittäminen ...... 15 3.4 Käyttö- ja yleiskustannukset ............................................................ 16 3.4.1 Käyttökustannukset .......................................................... 16 3.4.2 Yleiskustannukset ............................................................. 17 Pääomakustannusten kohdistaminen ..................................................... 17 4.1 Lähetysverkkopalvelu ...................................................................... 17 4.1.1 Lähetysasemien mastot ..................................................... 18 4.1.2 Lähetysasemien rakennukset ............................................. 19 4.1.3 Lähetysasemarakennusten laitteet ...................................... 20 4.2 Siirtopalvelu ................................................................................... 20 4.3 Koostamispalvelu ............................................................................ 21 4.4 Muut pääomaerät ............................................................................ 21 Käyttö- ja yleiskustannusten kohdistaminen .......................................... 21 5.1 Käyttökustannukset ........................................................................ 21 5.2 Yleiskustannukset ........................................................................... 21 Muistio 3 (21) 155/962/2014 24.4.2015 1 Johdanto Viestintäviraston tehtävänä on varmistaa taloudellisella ohjauksella ja valvonnalla, että viestintämarkkinoiden säänneltyjen tuotteiden hinnoittelu on lainmukaista. Viestintävirasto seuraa huomattavan markkinavoiman yritysten hinnoittelua sekä säännöllisellä valvonnalla että tapauskohtaisesti. Hintasäännellyltä yritykseltä kerätään vuosittain kustannustiedot Viestintäviraston tietopyynnöllä. Viestintävirastolla on oikeus saada tehtävien suorittamiseksi tarvittavat tiedot viipymättä ja viranomaisen pyytämässä muodossa. Tässä muistiossa kuvataan Viestintäviraston käyttämä menetelmä televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla1 tuotettavien palvelujen kustannussuuntautuneen hinnan arvioinnissa. Menetelmässä kuvattujen periaatteiden mukaisesti Viestintävirasto laskee myös tarvittaessa säännellylle televisio- tai radiolähetyspalvelulle tai jommankumman palvelun yksittäiselle osalle sen kustannussuuntautuneen enimmäishinnan. Menetelmää päivitetään tarpeen mukaan. 2 2.1 Hinnoittelun arviointiin liittyvät säännökset ja laskentamenetelmät Kansalliset säännökset Viestintämarkkinoita ja sähköistä viestintää koskeva laki tuli voimaan 1. tammikuuta 2015. Tietoyhteiskuntakaareksi (917/2014) kutsutulla lailla kumottiin aiempi viestintämarkkinalaki (393/2003). Tietoyhteiskuntakaaren 71 §:n perusteella Viestintävirasto voi 53 §:n mukaisella päätöksellä asettaa huomattavan markkinavoiman yritykselle velvollisuuden noudattaa käyttöoikeuden luovutuksessa kustannussuuntautunutta hinnoittelua. Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisesta. Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisessä voidaan ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla vallitseva hintataso. Viestintävirasto voi asettaessaan velvollisuuden noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua velvoittaa huomattavan markkinavoiman yrityksen myös noudattamaan säännellyn tuotteen tai palvelun hinnoittelussa Viestintäviraston etukäteen määrittämää enimmäishintaa. Enimmäishinta voidaan asettaa, jos hinnoitteluvelvoitteen vastainen hinnoittelu aiheuttaisi vakavaa haittaa kyseisillä markkinoilla eikä jälkikäteiseen valvon- 1 Televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla tarkoitetaan tässä yhteydessä maanpäällisiä televisio- ja radiolähetyksiä. Tarkempi kuvaus televisio- ja radiopalveluiden markkinoista sisältyy Viestintäviraston markkina-analyysiin (dnro 1174/960/2013). Muistio 4 (21) 155/962/2014 24.4.2015 taan perustuvaa kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitetta voida pitää riittävänä kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi näillä markkinoilla. Enimmäishinta voidaan asettaa enintään kolmeksi vuodeksi kerrallaan. Asetettavien hinnoitteluvelvollisuuksien tulee lain 71 §:n 5 momentin mukaan: 1) edistää viestintämarkkinoiden tehokkuutta ja kestävää kilpailua; 2) tuottaa hyötyä viestintäpalvelujen käyttäjille; 3) olla kohtuullisia suhteessa niillä tavoiteltaviin päämääriin; 4) kannustaa yritystä investointeihin tulevaisuudessa; ja 5) sallia kohtuullinen tuotto säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan Viestintävirastolla on harkintavaltaa sen suhteen, mitkä kustannukset on kohtuullista sisällyttää säännellyn tuotteen tai palvelun hintaan sekä millä tavalla kustannukset määritetään. Tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaan Viestintävirasto ei ole hinnoitteluvelvollisuuden noudattamista arvioidessaan sidottu yrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin. Viestintävirastolla on harkintavaltaa myös sen suhteen millä tavalla toiminnan tehokkuus otetaan hinnoittelussa huomioon kunkin säännellyn tuotteen osalta. Yleisesti ottaen toiminnan tehokkuuden huomioon ottaminen merkitsee, ettei hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioida pelkästään teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella. Toiminnan tehokkuutta voidaan arvioida esimerkiksi käyttämällä vertailutietoja tai arvioimalla tekniikkaa, jolla verkko on rakennettu. 2.2 EU-sääntely Televisio- ja radiolähetysmarkkinat eivät ole sisältyneet EUkomission suositukseen2 ennakkosääntelyn alaisista tuote- ja palvelumarkkinoista (ns. markkinasuositus) vuoden 2007 jälkeen. EU-komissio ei siten myöskään ole antanut suosituksia televisiolähetysmarkkinoiden hinnoittelua koskien. Komissio on vuonna 2014 annetun markkinasuosituksen perustelumuistiossa kuitenkin todennut, että sellaisilla markkinoilla, jotka eivät enää sisälly markkinasuositukseen, mutta joilla on olemassa huomattavan markkinavoiman yrityksille asetettuja velvoitteita, kansallisen sääntelyviranomaisen on tehtävä uusi 2 Komission suositus sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY mukaisesti ennakkosääntelyn alaisiksi tulevista merkityksellisistä tuote- ja palvelumarkkinoista sähköisen viestinnän alalla (2014/710/EU). Muistio 5 (21) 155/962/2014 24.4.2015 markkina-analyysi, jonka perusteella kyseiset velvoitteet säilytetään, niitä muutetaan tai ne voidaan poistaa. Näin ollen televisio- ja radiolähetysmarkkinoiden poistuminen komission suosituksesta ei muuta sääntelytilannetta kyseisellä markkinalla, vaan sitä voidaan muuttaa ainoastaan kansallisella HMVpäätöksellä, jos markkina-analyysi osoittaa, että markkinoilla on tapahtunut merkityksellisiä muutoksia ja on tarvetta olemassa olevan sääntelyn muuttamiselle. Televisio- ja radiolähetysmarkkinoita säännelläänkin edelleen EU:n eri jäsenvaltioissa. Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) vuonna 2014 julkaiseman hintasääntelyä koskeneen raportin mukaan komission markkinasuosituksen ulkopuolelle jäävistä markkinoista juuri televisio- ja radiolähetysmarkkinoita säännellään kaikista eniten.3 BERECin aiempaan, vuonna 2013 julkaisemaan selvitykseen4 vastanneista maista peräti 11 ilmoitti jonkin hintasääntelyn keinon olevan käytössä kyseisillä markkinoilla.5 Käytössä olevat menetelmät perustuvat yleisimmin historiallisiin, kirjanpidosta saataviin kustannuksiin, mutta myös jälleenhankintahintaan perustuvia menetelmiä on käytössä. 2.3 Vaihtoehtoiset laskentamenetelmät Hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta voidaan arvioida monella eri menetelmällä. Suurimmat erot menetelmien välillä liittyvät siihen, mitä kustannuksia kustannussuuntautuneen hinnan perusteeksi hyväksytään ja millä tavalla kustannusten taso määritetään. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa käytetyt menetelmät perustuvat tyypillisesti joko kirjanpidon arvojen perusteella määritettyihin historiallisiin kustannuksiin (HCA eli historical costs accounting) tai nykykustannuksiin (CCA eli current costs accounting), jolloin yhtiön omaisuutta arvioidaan tarkasteluhetken jälleenhankintahinnoilla. Jos kustannusten arvioinnissa käytetään jälleenhankintahintaa, sen määrittäminen voi perustua teleyritykselle aiheutuneisiin kustannuksiin (ns. top-down hinnoittelumalli), teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksiin (ns. bottom-up hinnoittelumalli) tai näiden yhdistelmään. Historiallisiin kustannuksiin perustuvia menetelmiä käytetään televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla useassa EU:n jäsenvaltiossa kustannusten määrittämisessä. Suomessa korkeimman hallinto-oikeuden (KHO) oikeuskäytäntö kuitenkin asettaa rajoituksia historiallisiin kustannuksiin perustuvan menetelmän käytölle pääomakustannusten määrittämisessä. KHO on päätöksissään ottanut kantaa erityisesti kirjanpidon mukaisten poistoai- 3 BEREC Report on the Regulatory Accounting in Practice 2014 BoR (14) 114, 25.9.2014. http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/4595-berec-report-regulatory-accounting-in-practice-2014 4 BEREC Report on the Regulatory Accounting in Practice 2013 BoR (13) 110, 16.9.2013. http://berec.europa.eu/eng/document_register/subject_matter/berec/reports/1451-berec-report-on-the-regulatory-accounting-in-practice-2013 5 Espanja, Irlanti, Iso-Britannia, Itävalta, Liettua, Luxemburg, Portugali, Puola, Ranska, Romania, Ruotsi, Saksa, Slovenia, Suomi, Unkari ja Viro. Lisäksi kyseisiä markkinoita säännellään Norjassa. Muistio 6 (21) 155/962/2014 24.4.2015 kojen käyttämiseen verkon jälleenhankintahinnan ja yrityksen sitoutuneen pääoman määrittämisessä. Korkeimman hallinto-oikeuden televisiolähetyspalvelujen hinnoittelua koskevan päätöksen6 mukaan Viestintävirasto ei ollut menetellyt Viestintämarkkinalain vastaisesti arvioidessaan yrityksen hinnoittelua yrityksen kirjanpidossa noudattamien poistoaikojen perusteella. Kyseisessä tapauksessa kirjanpidon pitoajat vastasivat teknis-taloudellisia pitoaikoja. Tilaajayhteysmarkkinoita koskevassa päätöksessään7 KHO puolestaan arvioi kirjanpidon poistoaikojen käyttämistä tilanteessa, jossa yrityksen kirjapidon mukainen poistoaika poikkesi merkittävästi Viestintäviraston aiemmin vastaavissa asioissa soveltamasta ja yhtiön omassa laskelmassaan käyttämästä teknistaloudellisesta pito-ajasta. Kuten päätöksestä käy ilmi, teleyritys voi kirjanpitolainsäädännön puitteissa määrittää verkon omaisuuserille kirjanpidossa pitoaikoja, jotka merkittävästi eroavat niiden teknis-taloudellisista pitoajoista. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hinnoittelussa, josta asiassa oli kysymys, kun määritetään toisaalta poistokustannusta ja toisaalta verkon nykykäyttöarvoa pääomalle laskettavaa tuottoa varten, poistot tulee määrittää verkon teknistaloudellisen pitoajan perusteella. Edellä mainittujen KHO:n päätösten perusteella Viestintävirasto katsoo, että poistokustannusten ja sitoutuneen pääoman laskennassa käytettävien poistoaikojen tulee olla luotettavia ja todennettavissa sekä kuvastaa riittävällä tarkkuudella omaisuuden teknis-taloudellista pitoaikaa. Teknis-taloudellisella pitoajalla tarkoitetaan sitä aikaa, jonka verkon osa todellisuudessa on liiketoiminnallisessa käytössä ennen sen uusimista. Televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla joidenkin merkittävien omaisuuserien, kuten mastojen, teknis-taloudellinen pitoaika voi olla hyvin pitkä. Vaikka teleyrityksen kirjanpidon pitoajat vastaisivatkin omaisuuden arvioitua teknis-taloudellista pitoaikaa, teleyrityksellä on kirjanpitolainsäädännön puitteissa mahdollisuus muuttaa kirjanpidon pitoaikojaan teknis-taloudellisia poistoaikoja lyhyemmiksi. Lisäksi ajan kuluessa omaisuus on voitu tai voidaan arvostaa uudelleen esimerkiksi yrityskauppojen yhteydessä. Näin ollen kirjanpitoarvot eivät välttämättä ole enää yhteydessä alkuperäisiin hankintahintoihin. Toisaalta uudelleen arvostamisen seurauksena on myös mahdollista, että omaisuuden kirjanpitoarvot ja jälleenhankintahinnan perusteella määritelty nykykäyttöarvo eivät välttämättä eroa merkittävästi toisistaan. Teoreettisesti mallinnetun tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvan menetelmän käyttö ei puolestaan televisio- ja radiolä6 7 Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 7.5.2012, dnro 1386/3/10. Korkeimman hallinto-oikeuden päätös 27.7.2012, dnro 2062/3/10, taltio 2074. Muistio 7 (21) 155/962/2014 24.4.2015 hetysmarkkinoilla ole Viestintäviraston mielestä tietoyhteiskuntakaaren esitöiden edellyttämällä tavalla välttämätöntä. Televisio- ja radiolähetysverkko on aikanaan rakennettu pitkälti korkeiden lähetysmastojen varaan, jolloin on voitu hyödyntää suuritehoisia lähettimiä ja saatu katettua suhteellisen pienellä määrällä mastoja maantieteellisesti mahdollisimman laajoja alueita. Nykyään Suomessa on käytössä myös toisenlaiseen topologiaan perustuva lähetysverkko, joka on kuitenkin ollut televisiolähetyskäytössä vasta muutaman vuoden. Viestintäviraston näkemyksen mukaan vielä ei ole selkeää näyttöä siitä, kummalla tavalla rakennettu verkko olisi kustannuksiltaan toista tehokkaampi. Viestintävirasto on tekemänsä selvitystyön8 perusteella päätynyt valitsemaan arviointinsa pohjaksi menetelmän, joka perustuu pääomakustannusten osalta jälleenhankintahintoihin ja käyttö- sekä yleiskustannusten osalta historiallisiin kustannuksiin. Menetelmä noudattaa viraston aiempaa käytäntöä pääoma- ja käyttö sekä yleiskustannusten osalta, mutta mahdollistaa aiempaa huomattavasti laajemmin tehokkuusarvioinnin. 2.4 Tehokkuusarviointi Tietoyhteiskuntakaaren 71§:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on kohtuullinen ottaen huomioon tehokkaan toimijan kustannukset säännellyn tuotteen tai palvelun tuottamisessa. Tehokkuusarvioinnissa kustannusten osalta erityistä huomiota kiinnitetään kustannuserän tarpeellisuuteen säänneltyjen palvelujen tuottamisessa. Virasto voi siten ottaa kantaa säännellyn toiminnan kannalta tarpeettomiin kustannuseriin. Viestintävirasto arvioi tehokkuutta aina samanaikaisesti, kun säännellyn palvelun kustannukset tulevat arvioitaviksi. Näin ollen tehokkuus voi tulla arvioitavaksi myös ilman varsinaisia epäilyjä tehottomuudesta. Yleisesti yritystoiminnan tärkeimpänä toimintaedellytyksenä voidaan pitää kannattavuutta. Kannattava yritys pyrkii kilpailluilla markkinoilla lähtökohtaisesti toimimaan mahdollisimman tehokkaalla tavalla. Määritettäessä säännellyn palvelun hintatasoa voidaan ottaa huomioon kilpailtujen markkinoiden hintataso vastaavan tai vastaavanlaisen palvelun osalta. Näin ollen huomattavan markkinavoiman asemassa olevan yrityksen kustannusten kattava tehokkuusarviointi tarkasteltaessa säännellylle tuotteelle kohdistettuja kustannuksia on välttämätöntä tehokkuuden varmistamiseksi. Tietoyhteiskuntakaaren esitöiden mukaan ilman kilpailupainetta toimivalla yrityksellä ei ole tarvetta tehostaa toimintaansa ja tämän vuoksi on katsottu, että yrityksen omiin kustannuksiin perustuva sääntely ei kaikissa tilanteissa johda kilpailtujen markkinoiden hintatasoon. Esitöiden mu- 8 Virasto teetti syksyllä 2013 selvityksen kustannussuuntautuneen hinnan määrittelyyn käytettävästä menetelmästä televisiolähetysmarkkinoilla (dnro 1110/230/2013). Selvitys valmistui alkuvuodesta 2014, jonka jälkeen työtä jatkettiin virastossa virkatyönä. Menetelmän tueksi virasto keräsi vuoden 2014 aikana toimialalta kustannustietoja, joita hyödynnettiin sekä tätä menetelmää kehitettäessä että samaan aikaan laadittavassa markkinaanalyysissä (dnro 1174/960/2013). Muistio 8 (21) 155/962/2014 24.4.2015 kaan ei voida pitää kohtuullisena sitä, että kilpailijat maksaisivat verkon vuokrahinnoissa tuottoa yrityksen mahdollisesti tehottomille investoinneille tai verkon ajan myötä tarpeettomiksi muuttuneille osille. Arvioidessaan toiminnan tehokkuutta Viestintävirasto vertaa ensisijaisesti vastaavissa olosuhteissa toimivien yritysten kustannuksia keskenään. Televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla täysin vastaavien vertailuyritysten löytäminen voi kuitenkin olla haastavaa, ja joiltakin osin jopa mahdotonta, markkinoilla toimivien yritysten ainutlaatuisuudesta johtuen. Tehokkuusarviointia voidaan kuitenkin tehdä vertailuyritysten vähäisyydestä huolimatta tarkastelemalla koko yrityksen toimintaa pienempiä osakokonaisuuksia, esimerkiksi tiettyä verkon osaa tai palvelua. Näin meneteltäessä kulloinkin vertailtava vastaavuus voi olla löydettävissä ja vertailuyrityksenä voi toimia esimerkiksi samoilla markkinoilla toimiva pienempi kilpailija, yksittäinen tavarantoimittaja tai jokin muu teleyritys. Esimerkiksi mastojen tai laitetilojen osalta kustannustietoja voi olla tarkoituksenmukaista vertailla sellaisten teleyritysten kustannuksiin, jotka näitä palveluja tarjoavat, vaikka ne eivät toimisikaan televisio- ja radiolähetyspalvelujen markkinoilla. Vertailuyrityksenä voi toimia joissakin tapauksissa myös säännelty yritys itse, jolloin tehokkuusvertailu kohdistuu esimerkiksi säännellyn yrityksen toimintaan eri ajanjaksoilla. Käytännössä tällöin seurataan toiminnan muuttumisen ja sitä kautta mahdollisen tehostumisen vaikutuksia. Viestintävirasto voi jättää hyväksymättä säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun perusteeksi sellaisia kustannuksia, jotka oleellisesti ylittävät vertailutietojen perusteella määriteltävän tehokkaan toiminnan kustannukset. Viestintävirasto voi toiminnan tehokkuutta arvioidessaan ottaa huomioon myös teknologisen kehityksen. Tekniikan kehittyessä voi arvioitavaksi tulla esimerkiksi, onko jokin verkon osa tekniikan kehityksen tai muun syyn seurauksena muuttunut säännellyn toiminnan kannalta tarpeettomaksi tai tulisiko jokin verkon osa korvata tehokkaammalla nykyaikaisemmalla komponentilla. Esimerkiksi laitteiden vaatima tila voi olennaisesti pienentyä tekniikan kehittyessä, sillä laitteiden koon pienenemisen myötä on hyvin todennäköistä, että tilantarvekin vähenee. Viestintävirasto voi jättää hyväksymättä säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun perusteeksi sellaisia kustannuksia, jotka aiheutuvat vanhentuneen tekniikan soveltamisesta, jos vastaava palvelu voidaan toteuttaa pienemmillä kustannuksilla käyttämällä nykyaikaista tekniikkaa. Muistio 9 (21) 155/962/2014 24.4.2015 3 3.1 Arvioinnissa huomioitavat kustannukset Televisio- ja radiolähetyspalvelun eri osat Televisiolähetyspalvelulla tarkoitetaan kokonaisuutta, joka kattaa kanavanipun koostamisen, siirtämisen sekä lähettämisen.9 Kanavanipun koostaminen sisältää muun muassa lähetettävän materiaalin pakkaamisen kanavanippuihin. Ohjelmien alueellisen lähettämisen mahdollistamiseksi kanavanipun koostaminen voidaan tehdä myös alueellisesti (re-multipleksointi). Siirtämisellä tarkoitetaan ohjelmien siirtoa lähetysasemille. Siirto voidaan toteuttaa muun muassa valokuitukaapeleiden tai radiolinkkiverkon välityksellä. Lähettämistä on ohjelmien saattaminen loppukäyttäjien vastaanotettavaksi lähetysverkon kautta. Ohjelmat lähetetään lähetysasemilla sijaitseviin mastoihin kiinnitettyjen antennien välityksellä katsojien vastaanotettaviksi. Lähettäminen itsessään koostuu usean eri alapalvelun hyödyntämisestä. Tällaisia palveluita ovat esimerkiksi antennipaikkaan pääsy, antennikapasiteettiin pääsy ja laitetilavuokra. Lisäksi palveluiden toiminnan varmistamiseen tarvitaan muun muassa sähköä sekä verkon hallintaa ja valvontaa koskevia toimintoja. Radiolähetyspalvelu koostuu pääosin samoista toiminnallisuuksista kuin televisiolähetyspalvelu, mutta radiolähetyspalvelu ei sisällä esimerkiksi ohjelmasisällön koostamista. Kuva 1. Esimerkinomainen kuva televisiolähetyspalveluiden tuotannosta. 9 Myöhemmin tässä menetelmässä näistä palveluista käytetään myös termejä koostamispalvelu, siirtopalvelu ja lähetysverkkopalvelu. 10 (21) Muistio 155/962/2014 24.4.2015 3.2 Kustannuslaskentamenetelmän yleiskuvaus Tässä menetelmässä kustannuksina huomioidaan palvelujen tuottamisesta aiheutuvat pääoma-, käyttö- ja yleiskustannukset. Pääomakustannuksilla tarkoitetaan pääoman käytöstä aiheutuvia kustannuksia, jotka koostuvat poistosta ja sitoutuneelle pääomalle laskettavasta tuotosta. Pääomakustannusten arvioinnin perustana on tuotannossa tarvittavien omaisuuserien jälleenhankintahinta, jonka perusteella määritetään sekä vuosipoistot että nykykäyttöarvo. Käyttökustannuksilla puolestaan tarkoitetaan verkon käytöstä ja ylläpidosta ja muusta palvelujen tuotannosta aiheutuvia vuosittaisia kustannuksia. Yleiskustannuksilla tarkoitetaan erinäisistä tukitoiminnoista, kuten talous-, henkilöstö-, tieto- ja materiaalihallinnosta, aiheutuvia kustannuksia. Kokonaiskustannukset saadaan näiden summana (kuva 2). Jälleenhankintahinta Poistot Nykykäyttöarvo + Pääoman tuotto + Käyttökustannukset + Yleiskustannukset = Kustannukset yhteensä Kuva 2. Kustannuslaskennan periaatekuva Menetelmän avulla laskettavan hinnoittelun perusteeksi hyväksytään lähtökohtaisesti aiheuttamisperiaatteen mukaisesti palveluille kohdistetut kustannukset, mutta arvioinnissa huomioidaan nimenomaisesti myös toiminnan tehokkuus. Viestintävirasto arvioi toiminnan tehokkuutta pääoman määrän, pääoman Muistio 11 (21) 155/962/2014 24.4.2015 arvon ja käyttökustannusten- ja yleiskustannusten perusteella. Pääoman määrän ja arvostuksen arviointi tehokkuuden näkökulmasta kattaa säännellyt palvelut kokonaisuudessaan. Tarkasteluun voidaan ottaa esimerkiksi lähetysasemiin, lähetysverkkoon, siirtoverkkoon, koostamispalveluihin ja rahoitusomaisuuteen sitoutuneen pääoman määrä ja arvo. Tehokkuutta käsitellään tarkemmin erikseen luvussa 2.4. Suuri osa televisio- ja radiolähetysmarkkinoiden palveluista tuotetaan käyttämällä niin sanottuja jaettuja resursseja. Tällaisia resursseja ovat esimerkiksi rakennukset, mastot, siirtotiet ja sähköistys samoin kuin monet verkon laitteet. Jaettuja resursseja voidaan käyttää niin säänneltyyn kuin sääntelemättömäänkin toimintaan ja jaetuista resursseista aiheutuvien kustannusten allokointi niitä käyttävien toimintojen välillä vaatii erityistä tarkkuutta. Kustannusten kohdistamista käsitellään tarkemmin luvuissa 4 ja 5. Menetelmässä esitettyjä periaatteita noudattaen voidaan laskea kulloinkin säänneltyyn televisio- tai radiolähetyspalveluun sisältyvän yksittäisen palvelun (esimerkiksi antennipaikkaan pääsy, antennikapasiteettiin pääsy, tilavuokra, koostaminen, siirto, lähettäminen) tai kokonaispalvelun (televisio- tai radiolähetyspalvelu) kustannukset. Menetelmää voidaan siis soveltaa myös tilanteessa, jossa sääntely muuttuu. Yksittäisiin palveluihin rakentuvan menetelmän avulla Viestintävirasto pystyy aiempaa paremmin vastaamaan tulevaisuuden muuttuviin tarpeisiin. Palvelujen erillinen tarkastelu helpottaa myös säänneltyjen palveluiden kustannuksien aiempaa tarkemman arvioinnin, sillä palvelujen tuottamat kustannukset saadaan kohdennettua mahdollisimman lähelle kustannuksen todellista alkuperää aiheuttamisperiaatteen10 mukaisesti. Yksittäisiin palveluihin pohjautuva hinnoittelumenetelmä parantaa yrityskohtaisten kustannuslaskelmien läpinäkyvyyttä ja vertailukelpoisuutta ja näin ollen edistää myös säännellyn toiminnan tehokkuuden arvioimista. Menetelmän avulla myös muut kuin säännellyt HMV-yritykset saavat kuvan siitä, millaisia kustannuksia Viestintävirasto hyväksyy säänneltyjen palveluiden kustannuslaskelmiin. 3.3 Pääomakustannukset Pääomakustannukset muodostuvat toimintaan sitoutuneelle pääomalle sallitusta kohtuullisesta tuotosta ja vuosipoistoista. Viraston arvioinnissa pääomaan hyväksytään mukaan vain tuotannollisessa käytössä ja yrityksen omassa omistuksessa oleva säänneltyyn toimintaan sitoutuva pääoma. Tyypillisesti tärkeimpiä pääomaeriä televisio- ja radiolähetysmarkkinoilla ovat lähetysasemien mastot ja rakennukset, lähettimet, antennit, siirtoverkko ja lähetyskeskuksen laitteet (headend). Omassa omistuksessa oleva pääoma tulkitaan laajasti ja se kattaa koko 10 Aiheuttamisperiaatteella tarkoitetaan kustannuslaskennan periaatetta, jonka mukaisesti jollekin suoritteelle, vastuualueelle tai muulle kohdistetaan kaikki ne kustannukset, jotka kyseinen suorite aiheuttaa. Muistio 12 (21) 155/962/2014 24.4.2015 konsernin tai taloudellisen kokonaisuuden omistukset; pääomakustannuksia ei siten voi muuttaa operatiivisiksi vuokra- tai muiksi korvauksiksi sisäisten yritysjärjestelyjen tai sisäisen laskutuksen avulla. Käytännössä verkoissa on paljon esimerkiksi säännellylle ja sääntelemättömälle toiminnalle yhteistä infrastruktuuria. Viestintäviraston näkemyksen mukaan kaikille infrastruktuuria tai muita resursseja käyttäville palveluille on kohdennettava yhteisistä kustannuksista kunkin palvelun todellinen osuus. Olemassa olevaa verkkoa ja uudisrakentamista kohdellaan menetelmässä samalla tavoin. Myös kirjanpidossa kokonaan poistetut omaisuuserät lasketaan mukaan pääomaan, jos ne sitoutuvat säänneltyyn toimintaan, ovat edelleen tuotannollisessa käytössä ja jos niiden ikä on asetettua teknis-taloudellista pitoaikaa alhaisempi. Tuotannollisessa käytössä olevalla verkolla tarkoitetaan sitä televisio- ja radiolähetysverkkoa, joka on tällä hetkellä yrityksen itsensä käytössä tai vuokrattuna toiselle yritykselle. Pääomaan ei sisällytetä sellaisia lähetysverkon osia, jotka on purettu tai joita suunnitellaan purettavaksi. Menetelmä noudattaa tältä osin korkeimman hallinto-oikeuden 27.7.2012 antamaa ratkaisua11, jonka mukaan myös kirjanpidossa jo kokonaan poistetut verkon osat tulee sisällyttää verkkoon sitoutuneeseen pääomaan, jos ne ovat edelleen käytössä. Pääomakustannusten laskemiseksi toimintaan sitoutunut pääoma arvostetaan jälleenhankintahintaansa. Jälleenhankintahinnan perusteella määritetään vuosipoistot ja verkon nykykäyttöarvo, jonka perusteella lasketaan pääoman kohtuullinen tuotto. 3.3.1 Jälleenhankintahinnan määrittäminen Pääoman arvon määrittäminen perustuu omaisuuserien, kuten mastojen, antennien, rakennusten ja lähettimien jälleenhankintahintoihin. Jälleenhankintahinnalla tarkoitetaan omaisuuden hintaa, jolla tietty tuote tai palvelu voitaisiin korvata hankkimalla se markkinoilta. Yleisesti ottaen jälleenhankintahinta kuvaa mahdollisen uuden toimijan kohtaamaa hintatasoa alkuperäistä hankintahintaa paremmin, koska jälleenhankintahinta seuraa käyvän hinnan kehitystä. Hinnan noustessa jälleenhankintahinnan käyttö turvaa HMV-yritykselle omaisuuden käyvän hinnan mukaisen korvauksen ja näin estää vuokralle ottajan tai palvelun ostajan ansiottoman hyötymisen hintakehityksestä. Toisaalta hinnan laskiessa jälleenhankintahinnan käyttö suojelee vuokralle ottajaa tai palvelun ostajaa niin, että vuokra ei perustu käypää hintatasoa korkeampaan hintaan. 11 Korkein hallinto-oikeus totesi kyseisessä päätöksessään (KHO 2012:58, taltionumero 2074), että Viestintäviraston laskentatapa, jossa pääoman tuotto lasketaan vain sille verkon osalle, jolla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, johtaa siihen, että pääoman tuotto lasketaan vain osalle sitoutunutta pääomaa. Kirjanpidossa kokonaan poistetulle, mutta kuitenkin vuokrausvelvollisuuden kohteena olevalle verkon osalle, eli osalle sitoutuneesta pääomasta, ei näin ollen lasketa mitään tuottoa. Muistio 13 (21) 155/962/2014 24.4.2015 Markkinahinta Jos omaisuuserille on olemassa markkinahinta, se on usein paras referenssi jälleenhankintahinnalle. Monet erityisesti televisio- ja radiospesifiset verkon osat, kuten antennit ja lähettimet, ovat standardituotteita, joita ostetaan ja myydään markkinoilla jatkuvasti. Viestintäviraston käsityksen mukaan markkinahinta on määritettävissä myös esimerkiksi tavanomaisille matkaviestinmastoille sekä alemman tärkeysluokan12 omaaville lähetysasemarakennuksille. Tällaisissa tapauksissa markkinahinta on Viestintäviraston arvioinnissa tärkein lähtökohta jälleenhankintahinnan määrittämisessä. Markkinahinnalla ei tarkoiteta pelkkää listahintaa vaan arvioinnissa huomioidaan myös mahdolliset alennukset. Markkinahintana voidaan käyttää myös esimerkiksi kuluvan vuoden aikana toteutuneita ostohintoja. Myös tällöin hankinnoista saatavat alennukset huomioidaan jälleenhankintahinnan määrittämisessä. Lisäksi kauppojen on oltava niin uusia, että hintaa voidaan perustellusti edelleen pitää markkinahinnan korvikkeena. Indeksointi alkuperäisen hankintahinnan perusteella Jälleenhankintahinta voidaan määrittää alkuperäisestä hankintahinnasta myös indeksoimalla jos sitä ei voida määrittää markkinahinnan tai todellisen nykyhetken ostohinnan perusteella. Indeksoinnin käyttöön liittyy kuitenkin merkittäviä epävarmuuksia sillä indeksoimalla jälleenhankintahinta nousee käytännössä aina alkuperäistä hankintahintaa korkeammaksi ja indeksointi voi johtaa epärealistisen korkeisiin teoreettisiin jälleenhankintahintoihin. Siten indeksointi on jälleenhankintahinnan määrittämiseksi vasta viimeinen keino eikä sitä Viestintäviraston mielestä tule käyttää juuri viittä vuotta vanhempien hankintojen yhteydessä muutoin kuin perustelluista syistä. Valitun indeksin on joka tapauksessa oltava uskottava ja otettava huomioon paitsi rahan arvon kehitys myös teknologinen kehitys. Esimerkiksi pelkkä ajan kuluminen ei riitä perusteeksi alkuperäistä hankintahintaa korkeammalle jälleenhankintahinnalle. Indeksi on siis valittava niin, että se kuvaa kyseisen omaisuuserän hankintahintojen todellista kehitystä. 3.3.2 Poistot Vuosipoistoilla mallinnetaan pääoman kulumista ja poistot otetaan huomioon säännellyn toiminnan vuotuisina kustannuksina. Vuosittaiset poistot lasketaan tasapoistoina omaisuuserien jälleenhankintahintaisista arvoista teknis-taloudellisten pitoaikojen mukaan. Teknis-taloudellisella pitoajalla tarkoitetaan sitä aikaa, jonka yksittäinen omaisuuserä todellisuudessa on tai sen odote- 12 Alemmalla tärkeysluokalla tarkoitetaan pääasiassa tärkeysluokkiin 4 ja 5 sijoitettuja laitetiloja. Lisätietoa tärkeysluokista ja niiden vaatimuksista on annettu Viestintäviraston määräyksessä viestintäverkkojen ja -palvelujen varmistamisesta (54 A/2012 M). Muistio 14 (21) 155/962/2014 24.4.2015 taan olevan liiketoiminnallisessa käytössä ennen sen uusimista tai käytöstä poistamista. Teknis-taloudellisen pitoajan määritelmän mukaan liiketaloudellisessa käytössä ei tulisi olla merkittävästi pitoaikaa vanhempia pääomaeriä. Teknis-taloudelliset pitoajat vastaavat lähtökohtaisesti omaisuuserien todellisia tuotannollisia elinkaaria paremmin kuin esimerkiksi varovaisuusperiaatteen mukaisesti asetetut kirjanpidon pitoajat. Kirjanpidossa noudatettavasta varovaisuusperiaatteesta johtuen pääoma tulee usein kirjanpidossa kokonaan poistetuksi jo ennen tuotannollisen käytön päättymistä. Teknistaloudellisten pitoaikojen käyttö poistaa tämän epäkohdan. Teknis-taloudellisten pitoaikojen käyttö on myös linjassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön kanssa.13 3.3.3 Sitoutuneen pääoman määrittäminen Viestintävirasto käyttää arvioinnissaan käyttöomaisuuteen sitoutuneena pääomana nykykäyttöarvoa. Viestintävirasto on määrittänyt nykykäyttöarvon vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jällenhankintahintaiset poistot verkon keski-ikä huomioiden. Pitoaikoina on käytetty teknis-taloudellisia pitoaikoja. Yksittäisen omaisuuserän nykykäyttöarvo perustuu omaisuuserän jälleenhankintahintaan, ikään ja volyymiin seuraavasti14: = ∗ 1− - ä , missä = = ä ä ö ä !ä"" ℎ ℎ ä - " $ "" ä - ä . = - ä = Nykykäyttöarvon laskennassa käytetään omaisuuden todellista ikää. Kunkin omaisuuserän keski-ikä lasketaan omaisuuserään kuuluvien osien keski-ikätietojen perusteella jälleenhankintahinnoilla painotettuna. Hankintahetkellä tarkoitetaan ajankohtaa, jolloin omaisuuserä on alun perin otettu tuotannolliseen käyttöön. Ikätietojen tulee perustua yritysten käyttöomaisuuskirjanpitoon tai muuhun luotettavaan lähteeseen.15 Koska kunkin omaisuuserän ikänä käytetään omaisuuserän todellista ikää, nykykäyttöarvo muuttuu omaisuuserän iän mukaan; pitoajan alussa nykykäyttöarvo on lähellä jälleenhankin13 Korkein hallinto-oikeus totesi päätöksessään KHO 2012:58, taltionumero 2074, että poistot tulee määrittää verkon teknis-taloudellisen pitoajan perusteella. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että poistokustannusten laskentatapaa, jossa poistopohja rajataan vain niihin verkon osiin, joilla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, ei voida pitää viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisena. 14 Kaavassa oletetaan, että keski-ikä ≤ pitoaika, joten NKA ei voi mennä negatiiviseksi. 15 Jos alkuperäinen hankintahetki ei selviä käyttöomaisuuskirjanpidosta, se on selvitettävä jollain muulla perustellulla tavalla. Muistio 15 (21) 155/962/2014 24.4.2015 tahintaa, mutta arvo alenee omaisuuserän iän karttuessa.16 Näin laskettuna nykykäyttöarvo vastaa paremmin omaisuuserän tuotannollisen arvon kehitystä; pitoajan kuluessa omaisuuserän jäljellä oleva tuotannollinen aika lyhenee ja siten myös omaisuuserän arvo tuotannontekijänä alenee. Kun omaisuuden arvo alenee, myös sen käyttöoikeuden luovutuksesta saatava korvaus alenee. Todellisia ikätietoja käytettäessä pääoman kohtuullinen tuotto on siis korkeampi pitoajan alussa kuin lopussa. 3.3.4 Lyhytaikaiset varat ja velat Säänneltyyn toimintaan osana sitoutunutta pääomaa voidaan huomioida lyhytaikaisia varoja ja velkoja sekä osuus niistä kassavaroista, jotka ovat välttämättömiä säänneltyjen palvelujen tuottamiseksi. Sitoutuneeseen pääomaan hyväksyttävät säänneltyyn liiketoimintaan liittyvät lyhytaikaiset varat ja velat voivat olla esimerkiksi vaihto-omaisuutta, vaihto-omaisuudesta maksettuja ennakkomaksuja, myyntisaamisia, ostovelkoja tai saatuja ennakkomaksuja, eli niin sanottuja käyttöpääoman eriä. Huomioitavaa on, että kun sitoutuneessa pääomassa huomioidaan lyhytaikaisia varoja, menetellään vastaavasti myös lyhytaikaisten velkojen osalta. Sitoutuneeseen pääomaan sisältyvät käyttöpääoman erät tulee huomioida tilikauden keskiarvona, ei tilinpäätöshetken tilanteena. Viestintävirasto katsoo, että yhden tietyn tilinpäätöshetken tilanteen käyttäminen ei kuvaa lyhytaikaisten varojen ja velkojen määrää riittävällä tarkkuudella pidemmällä aikavälillä. Samaa periaatetta noudattaen niin sanottuja tilinpäätöseriä, esimerkiksi siirtyviä eriä, ei lähtökohtaisesti hyväksytä osaksi sitoutunutta pääomaa. Käyttöpääomaerien lisäksi voidaan perustellusti hyväksyä säänneltyyn toimintaan sitoutunut kohtuullinen osuus yrityksen kassasta. Lyhytaikaiset varat ja velat eli käytännössä käyttöpääoman erät, sekä osuus kassavaroista tulee kohdentaa säännellylle palvelulle aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Säännellyn yrityksen tulee erikseen perustella käyttämänsä kohdennusperiaatteet Viestintävirastolle, sekä esittää kohdennetun erän osuus koko yrityksen vastaavasta käyttöpääoman erästä tai kassasta. Viestintävirasto arvioi tapauskohtaisesti lyhytaikaisten varojen ja velkojen sekä säänneltyyn toimintaan sitoutuneen kassan määrän osalta sitä, miten luotettavina niiden perusteluja säännellyn toiminnan näkökulmasta voidaan pitää ja ovatko ne säännellyn palvelun tuottamisessa välttämättömiä. Lyhytaikaisten varojen ja velkojen osuuden sitoutuneesta pääomasta ei Viestintäviraston näkemyksen mukaan tule olla merkittävä. 3.3.5 Sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton määrittäminen Toimintaan sitoutuneelle pääomalle lasketaan kohtuullinen tuotto, joka on poistojen lailla osa hinnoittelumenetelmässä hyväk- 16 Jälleenhankintahinnan mahdollinen nousu vaikuttaa päinvastaiseen suuntaan ja vähintään hidastaa nykykäyttöarvon alentumista. Muistio 16 (21) 155/962/2014 24.4.2015 syttäviä pääomakustannuksia. Viestintävirasto määrittää sallitun tuoton WACC-menetelmän17 avulla ja sallittu tuotto lasketaan verkon nykykäyttöarvolle. WACC-menetelmä ottaa huomioon kohtuullisen tuoton säänneltyyn toimintaan sitoutuneelle pääomalle ja kannustimet investointeihin. Investointeihin mahdollisesti liittyvät riskit huomioidaan WACC-menetelmässä riskipreemioiden (riskitön korko ja sen lisäksi tuleva velkapreemio sekä markkinariskipreemio) avulla. Menetelmässä koko pääoman kustannus muodostuu oman ja vieraan pääoman tuottovaatimusten painotetusta keskiarvosta, jossa painokertoimena toimii yritysten nettovelkaantumisaste eli vieraan pääoman prosentuaalinen osuus koko sijoitetusta pääomasta. Viestintävirasto huomioi maksetut verot pääoman kustannuksessa voimassa olevan yritysverokannan mukaisesti. Viestintävirasto käyttää pääomakustannuksen määrittämisessä näin ollen niin kutsuttua pre-tax WACC:ia. Oman pääoman kohtuullista tuottoa arvioidaan CAP-mallin avulla. Pääoman tuoton arviointia kuvataan tarkemmin Viestintäviraston erillisessä muistiossa.18 WACC-menetelmän parametrit ovat muuttuvia, joten Viestintävirasto määrittää sallitut tuottoprosentit uudelleen säännöllisin väliajoin. Kulloinkin voimassa olevat, kohtuullisiksi katsotut sitoutuneen pääoman tuottoprosentit julkaistaan Viestintäviraston internetsivuilla.19 3.4 3.4.1 Käyttö- ja yleiskustannukset Käyttökustannukset Käyttökustannukset muodostuvat televisio- ja radiolähetyspalveluiden käytöstä ja ylläpidosta aiheutuvista kustannuksista. Käyttökustannusten alalajeja ovat esimerkiksi tilavuokrat, verkonhallintajärjestelmän käytön ja ylläpidon kustannukset, voima- ja jäähdytinlaitteiden kustannukset sekä muut toimintakustannukset, jotka liittyvät verkon käyttöön ja ylläpitoon. Käyttökustannusten tulee perustua teleyrityksen toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin. Käyttökustannukset eivät myöskään saa sisältää yleiskustannusten tai pääomakustannusten kanssa päällekkäisiä eriä. Jos yritys sisällyttää pääomakustannuksiin kuuluvia eriä esimerkiksi sisäisen laskutuksen avulla käyttökustannuksiin, tulee nämä erät kohdentaa suoraan palveluille eikä niitä hyväksytä käyttökustannuksiksi. 17 WACC = Weighted average cost of capital, oman ja vieraan pääoman tuottovaatimusten painotettu keskiarvo. Tuottoprosentin uudelleenmäärittely kaikille HMV-markkinoille, Viestintäviraston muistio 19.12.2012: https://www.viestintavirasto.fi/attachments/Tuottoprosentit_kaikille_HMV_markkinoille_2012.pdf 18 19 https://www.viestintavirasto.fi/ohjausjavalvonta/ohjeettulkinnatsuosituksetjaselvitykset/ohjeidentulkintojensuositustenjaselvitystenasiakirjat/kohtu ullinensitoutuneenpaaomantuottokiinteassateleverkkotoiminnassamatkaviestinverkkotoiminnassajadigitaalistentelevisiolahetyspalvelujentoiminnass a_2.html Muistio 17 (21) 155/962/2014 24.4.2015 3.4.2 Yleiskustannukset Televisio- ja radiolähetyspalvelut voivat sisältää käyttökustannusten lisäksi yritystasoisia yleiskustannuksia, jotka eivät välittömästi liity tarkasteltavan palvelun tuottamiseen. Yleiskustannukset muodostuvat esimerkiksi teleyrityksen tukitoiminnoista, kuten talous-, henkilöstö-, tieto- ja materiaalihallinnon kustannuksista. Yleiskustannusten osuus televisio- ja radiolähetyspalveluiden kustannuksista ei tule olla merkittävä vaan suurimman osan kaikista kustannuksista tulee olla suoraan palveluille kohdistettavia kustannuksia. Yleiskustannukset eivät saa sisältää käyttökustannusten kanssa päällekkäisiä eriä. 4 Pääomakustannusten kohdistaminen Säänneltyjen palvelujen hinnoittelussa on tärkeää pystyä selkeästi ja läpinäkyvästi määrittämään säänneltyjen tuotteiden rajapinnat muusta toiminnasta sekä erottelemaan näiden kustannukset toisistaan aiheuttamisperiaatteen mukaisesti. Lisäksi säännellyn toiminnan sisällä eri palvelujen aiheuttamat kustannukset on kyettävä erottamaan toisistaan luotettavasti. Tässä luvussa kuvataan tarkemmalla tasolla Viestintäviraston näkemys pääomakustannusten kohdistamisen periaatteista keskeisimpien pääomaerien osalta. Koska valtaosa televisio- ja radiolähetyspalveluiden kustannuksista muodostuu lähetysverkkopalvelusta ja huomattavasti vähäisempi osa koostamisja siirtopalvelukokonaisuuksista, on tässä menetelmässä keskitytty lähetysverkkopalvelun osien tarkempaan käsittelyyn. Viestintävirasto arvioi pääomakustannusten kohdistamista palveluittain. Lähtökohtana kustannusten kohdistamisessa on se, että kullekin säännellylle televisio- tai radiolähetyspalvelun osalle kohdistetaan ainoastaan sellaisia kustannuksia, jotka ovat palvelun tuottamisen kannalta tarpeellisia. Näin ollen esimerkiksi antennipaikkapalvelulle kohdistetaan lähetysmaston kustannuksia ja antennikapasiteettipalvelulle lähetysmaston sekä olemassa olevan antennin, nousukaapelin ja yhdyssuotimen kustannuksia, niiltä osin kun palvelu niitä hyödyntää. Tilapalvelulle kohdistetaan puolestaan esimerkiksi rakennuksen kustannuksia, mutta ei lähetysmaston kustannuksia. Televisio- ja radiolähetyspalveluiden kustannukset muodostuvat koostamiseen, siirtämiseen ja lähettämiseen liittyvistä kustannuksista. 4.1 Lähetysverkkopalvelu Lähettämistä on ohjelmien saattaminen loppukäyttäjien vastaanotettavaksi lähetysverkon kautta. Lähetysverkkopalvelu kattaa kaikki lähetysasemilla tuotettavat palvelut. Käytännössä merkittävimpiä pääomaeriä ovat lähetysasemien mastot, rakennukset, maa-alueet, antennit, nousukaapelit, yhdyssuotimet Muistio 18 (21) 155/962/2014 24.4.2015 ja lähettimet sekä sähkönsyöttöön ja varavoimaan liittyvät koneet ja laitteet. Lähes kaikkia näitä voidaan televisio- ja radiolähetyspalvelun lisäksi hyödyntää myös muiden palveluiden tuotannossa. Televisio- ja radiospesifisiä laitteita lukuun ottamatta resurssit ovat valtaosin yleiskäyttöisiä. Niitä voidaan hyödyntää sekä säännellyissä että sääntelemättömissä palveluissa useiden teknologioiden tarpeisiin. Viraston näkemyksen mukaan kaikkien yhteisiä resursseja hyödyntävien palvelujen on kannettava oma ja johdonmukaisesti määritelty osuutensa resurssien käytöstä. Tällä varmistetaan mm. se, että sääntelemättömien palvelujen tuotantoa ei subventoida säänneltyjen palvelujen tuotoilla. 4.1.1 Lähetysasemien mastot Lähetysmastot ovat lähetysverkkopalvelun kaikista keskeisin osa. Masto rakentuu useista eri komponenteista, joista kalleimpina voidaan pitää mastorunkoa, haruksia, perustuksia sekä tarvittavaa maa-aluetta20. Mastojen niukkana resurssina voidaan pitää sekä tilaa mastorungossa että maston tuulikuorman kestoa. Koska palvelut ja niiden käyttöön tarvittavat eri korkeudella olevat antennit kuormittavat mastoa eri tavalla21, on tuulikuorma tai vastaava antennien mastolle aiheuttamaa rasitusta mittavaa suure tilavaatimusta selkeämpi tapa kohdistaa maston kustannuksia eri palvelulle. Tuulikuorma kuvaa yhteyttä antennin ja sen aiheuttamien kustannusten välillä, ottaen huomioon antennin sijoituskorkeuden, koon (tuulipinta-alan) ja tuulenpaineen. Viestintäviraston lähtökohtaisesti noudattama antennien tuulikuormakaava22 on seuraava: F[N]= n x Aeff[m²] x p1[N/m²] + n x Cd x H[m] x d[m] x p2[N/m²] Jossa F[N] = tuulikuorma n = tuulenpaineen osavarmuuskerroin (=1) Aeff[m²] = antennin tuulipinta-ala p1[N/m²] = mastokohtainen tuulenpaine23 antennin keskikorkeudella Cd = muotokerroin kaapeleille (=1,35) H[m] = antennin keskikorkeus d[m] = antennin syöttökaapeleiden yhteenlaskettu leveys 20 Lähetysasemien tonttien koot ovat yleensä verrannollisia maston korkeuteen, sillä korkeat mastot vaativat ympärilleen tietyn turva-alueen. Vaikka maa-alueella sijaitsee maston lisäksi usein erilaisia rakennuksia, on niiden suhteellinen osuus maa-alueen tarpeesta marginaalinen. Sen vuoksi Viestintävirasto pitää maa-alueen kustannusten kohdentamista mastolle kokonaisuudessaan usein perusteltuna. Maa-alueiden on kuitenkin oltava kohtuullisia ja perusteltavissa mastoista johtuvilla tekijöillä. Vuokratut maa-alueet sisältyvät käyttökustannuksiin. 21 Antenni ylhäällä mastossa kuormittaa mastoa enemmän kuin vastaava antenni alempana. 22 Antennien aiheuttamasta tuulikuormasta osa johtuu nousukaapeleista ja kustannusten allokoinnin näkökulmasta niitä voidaan pitää osana antenneja. Nousukaapeleista aiheutuva tuulikuorma lasketaan siten osaksi antenneista aiheutuvaa tuulikuormaa. 23 Tuulenpaine lasketaan standardin SFS EN 1993-3-1,NA mukaisesti Muistio 19 (21) 155/962/2014 24.4.2015 p2[N/m²] = mastokohtainen tuulenpaine kaapelin keskikorkeudella (=½ x H[m]) Maston pääomakustannuksia kohdistettaessa24 Viestintävirasto määrittää tuulikuorman pääsääntöisesti kaikille maston tuotannollisessa käytössä oleville antenneille riippumatta siitä, palvelevatko antennit säänneltyä vai sääntelemätöntä toimintaa.25 Lähtökohtaisesti maston kustannukset jaetaan eri antennien ja sitä kautta eri palvelujen kesken niiden tuulikuormaosuuksien perusteella. Kaikki mastoa hyödyntävät palvelut kantavat siten oman osuutensa maston kokonaiskustannuksista. Mastossa olevia käyttämättömiä antenneja ei huomioida kustannuksissa jos ne eivät estä jonkun toisen antennin asentamista mastoon. Säänneltyyn toimintaan liittyvien antennien vaihtuvuus on pääosin vähäistä eivätkä niiden tuulikuormaosuudet muutu säännöllisesti. Sääntelemättömään toimintaa liittyvien antennien vaihtuvuus on sen sijaan usein säännöllistä ja tällöin niiden osuus maston kokonaiskustannuksista voi olla perusteltua laskea jollain toisella tavalla. Yksi mahdollinen tapa laskea sääntelemättömään toimintaan liittyvien palvelujen osuus kokonaiskustannuksista, on huomioida näille palveluille kuuluvat kustannukset ns. virtuaalimaston kautta.26 Kun maston kustannukset on saatu tuulikuorman avulla kohdistettua eri antenneille, jaetaan niiden kustannukset yksittäisille palveluille, kuten kanavanipuille, palveluiden käyttämien lähetystehojen mukaan. Kanavanipulle allokoidut kustannukset jaetaan edelleen yksittäisille kanaville ja muille palveluille niiden suhteellisen bittivirran (Mbit/s) perusteella. 4.1.2 Lähetysasemien rakennukset Rakennuksen pääomakustannuksilla tarkoitetaan tässä yhteydessä pelkästään rakennuksesta itsestään aiheutuvia kustannuksia. Koska rakennusten niukkana resurssina voidaan pitää lattiapinta-alaa, käyttää Viestintävirasto rakennuksen kustannusjakajana kunkin palvelun käyttämää neliömäärää. Rakennukset ovat jaettuja resursseja ja niitä voivat hyödyntää yhtä hyvin säännellyt kuin sääntelemättömät televisio- ja radiolähetyspalvelut sekä mitkä tahansa lähetys- ja tilapalvelut tekniikasta riippumatta. Sen vuoksi rakennuksen neliöt jaetaan viraston käyttämässä menetelmässä kaikkien rakennuksesta tilaa vievien palveluiden kesken. Kunkin rakennusta hyödyntävän palvelun on siis kannettava oma neliömäärällä laskettu osuu- 24 Maston osalta myös käyttö- ja yleiskustannukset jaetaan samalla periaatteella. Tällä estetään verkko-operaattorin mahdollisuus varata tärkeitä antennipaikkoja itselleen mahdollista tulevaa käyttöä varten tai muuten estää kilpailijoilta pääsy kyseiseen antennipaikkaan. Jos tuotannollisesta käytöstä pois olevat antennit eivät kantaisi osaansa kustannuksista, muut antennit (mm. säänneltyjä palveluja lähettävät) antennit maksaisivat maston kuluja yli suhteellisen tuulikuormansa osoittaman määrän. 26 Mastojen alemmilla korkeuksilla on yleensä useita matkaviestintään tai telepalveluihin käytettäviä antenneja, joiden määrä voi ajankohdasta riippuen vaihdella suuresti. Sen vuoksi niille ei välttämättä ole tarkoituksenmukaisinta laskea omaa tuulikuormaa Virtuaalimastolla tarkoitetaan sitä, että näiden palveluiden kustannukset lasketaan ikään kuin ne sijaitsisivat omassa erillisessä mastossaan. Tällaisen tavanomaisen matkaviestinmaston kustannuksille on löydettävissä riittävästi referenssejä, sillä vertailukohtia on lukuisia. 25 Muistio 20 (21) 155/962/2014 24.4.2015 tensa rakennuksen kustannuksista. Viestintävirasto arvioi tapauskohtaisesti palveluiden tilatarvetta ja niiden perusteluja. Lähetysasemarakennuksen kustannuksia ei lähtökohtaisesti hyväksytä kohdistettavaksi sellaiselle palvelulle, joka ei rakennusta suoranaisesti hyödynnä. Tällaisena palveluna virasto pitää esimerkiksi maston antennipaikkaa. Palvelujen tilankäyttötarpeen arvioinnissa keskeistä on tunnistaa kunkin palvelun tarvitsemat välttämättömät laitteet, sillä niiden perusteella pystytään mittaamaan kunkin palvelun tilatarvetta. Useimpien lähetyspalvelujen kannalta tärkeimpiä rakennuksiin sijoitettavia laitteita ovat yhdyssuotimet ja lähettimet sekä varavoimakoneet. Ne kaikki vievät oman osansa rakennuksen lattiapinta-alasta. Tilatarpeeseen voidaan huomioida myös perusteltu määrä huolto- ja asennustöiden vaatimaa tilaa. Säänneltyjen palvelujen tilatarpeeseen ei sen sijaan hyväksytä lähtökohtaisesti sellaisia tiloja, joita ei voida pitää palvelun kannalta välttämättöminä. Kun rakennuksen kustannukset on jaettu tilankäytön perusteella eri palvelulle, kohdistetaan kunkin palvelun kustannukset eteenpäin esimerkiksi kanavanipuille niiden käyttämän tehon ja yksittäiselle kanavalle sen käyttämän bittivirran mukaan. 4.1.3 Lähetysasemarakennusten laitteet Lähetysasemarakennuksissa sijaitsevia tärkeimpiä pääomakomponentteja ovat lähettimet, yhdyssuotimet ja erilaiset tehonkäyttöön liittyvät laitteet, kuten varavoimakoneet sekä jäähdyttimet. Näiden kustannukset kohdistetaan kullekin kyseistä laitetta käyttävälle palvelulle. Koska esimerkiksi televisioverkon lähettimet ovat kanavanippukohtaisia, jaetaan niiden kustannukset kanavanipuittain. Kanavanipuilta yksittäisille kanaville lähettimen kustannukset jaetaan esimerkiksi kanavien käyttämän bittivirran perusteella. Tällöin suurta bittivirtaa käyttävät, tekniseltä laadultaan paremmat kanavat kantavat lähettimen kustannuksista suuremman osuuden kuin pientä bittivirtaa käyttävät. Tehonkäyttöön liittyvien laitteiden kustannukset jaetaan todellisen tehonkäytön mukaan kullekin kanavanipulle tai muulle laitetta hyödyntävälle palvelulle. Kanavanipuilta yksittäisille kanaville kustannukset kohdistetaan kanavien käyttämän bittivirran mukaan. 4.2 Siirtopalvelu Siirtopalvelulla tarkoitetaan televisio- tai radio-ohjelmiston siirtoa lähetyskeskuksista siirtoverkkoa pitkin lähetysasemille. Siirtopalvelusta aiheutuvia pääomakustannuksia27 ovat varsinaises- 27 Kaikki verkko-operaattorit eivät omista siirtoverkkoa lainkaan tai oma siirtoverkko kattaa vain osan lähetysverkon asemista. Tällöin siirron kustannukset tulevat kokonaan tai osin huomioitavaksi käyttökustannuksissa. Muistio 21 (21) 155/962/2014 24.4.2015 ta fyysisestä siirtotiestä ja sen laitteista aiheutuvat kustannukset. Siirtoverkko on jaettu resurssi ja sen kustannusten katsotaan olevan riippuvaisia siirtotien kapasiteetista. Siten siirtoverkon kustannukset kohdistetaan eri palveluille niiden käyttämän kapasiteetin mukaisesti. 4.3 Koostamispalvelu Koostamispalvelulla tarkoitetaan televisio-ohjelmistojen sekä muun ohjelmasisältöihin liittyvän sisällön yhdistämistä kanavanipuiksi ohjelmistojen siirtoa ja lähettämistä varten. Koostamispalvelut kattavat muun muassa multipleksoinnin, enkoodauksen ja palveluinformaation. Näiden pääomakustannukset riippuvat pääosin eri palvelujen käyttämästä kapasiteetista sekä tilankäytöstä. Viestintävirasto käyttää kunkin palvelun kustannusten kohdistamisessa sen parhaiten aiheuttamisperiaatetta kuvaavaa määrettä, esimerkiksi kapasiteettia. 4.4 Muut pääomaerät Yllä mainittujen palvelujen lisäksi pääomakustannuksia muodostuu mm. verkon hallinnasta ja monitoroinnista. Näistä aiheutuvat kustannukset jaetaan palveluille aiheuttamisperiaatetta noudattaen. 5 5.1 Käyttö- ja yleiskustannusten kohdistaminen Käyttökustannukset Käyttökustannukset muodostuvat televisio- ja radiolähetyspalveluiden tai niiden yksittäisten alapalveluiden käytöstä ja ylläpidosta aiheutuvista kustannuksista. Käyttökustannukset voivat muodosta esimerkiksi palkkakuluista tai huoltoon ja ylläpitoon liittyvistä kustannuksista. Viestintävirasto arvioi aiheuttamisperiaatteen toteutumista käyttökustannusten kohdistamisessa tapauskohtaisesti. 5.2 Yleiskustannukset Yleiskustannukset muodostuvat sellaisista kustannuksista, jotka eivät välittömästi liity tarkasteltavan palvelun tuottamiseen. Yleiskustannuksia ovat esimerkiksi yrityksen tukitoimintojen, kuten talous-, henkilöstö-, tieto- ja materiaalihallinnon kustannukset. Viestintävirasto arvioi aiheuttamisperiaatteen toteutumista yleiskustannusten kohdistamisessa tapauskohtaisesti.
© Copyright 2024