September 2015
Innovationsbarometeret
Stigende politisk og strategisk fokus
på innovation i kommunerne.
Delrapport september 2015.
INNOVATIONSBAROMETERET
Stigende politisk og strategisk
fokus på innovation i
kommunerne. Delrapport,
september 2015.
Publikationen kan frit refereres
med tydelig kildeangivelse
COI
Center for Offentlig Innovation
Købmagergade 22
1150 København K
61 83 31 10
[email protected]
Udgivet af
Center for Offentlig Innovation
Se mere på
www.coi.dk/innovationsbarometer
Design
BGRAPHIC
Innovationsbarometeret
Stigende politisk og strategisk fokus på
innovation i kommunerne
INDHOLD
1
Indledning og sammenfatning
6
2
Stigende politisk og strategisk fokus på innovation i kommunerne
7
Flertallet af kommunerne har vedtaget skriftlige innovationsstrategier
8
Stadigt flere kommuner opretter innovationsenheder
10
De kommunale innovationsenheders budget og personale
12
Fire ud af ti kommuner har en innovationspulje
13
5 Innovationsbarometeret
1
INDLEDNING OG SAMMENFATNING
De seneste fem år er antallet af kommuner med en innovationsstrategi omtrent firedoblet,
så halvdelen af kommunerne nu har vedtaget en innovationsstrategi for hele kommunen.
Det er samtidig en klar trend, at de politiske beslutningstagere er trådt ind i det strategiske
innovationsarbejde. To ud af tre kommunale innovationsstrategier er nu politisk vedtagne.
Med det stigende politiske og strategiske fokus er også fulgt en større ’professionalisering’
af understøttelsen af innovationsarbejdet. 57 procent af kommunerne har nu (mindst) en
innovationsenhed, dvs. en organisatorisk enhed, som har som sin primære opgave at arbejde med innovation i samarbejde med øvrige dele af dele af kommunen.
Enhederne er hyppigt delvist finansieret af midlertidige bevillinger, der er tiltrukket via konkrete projekter med støtte fra fx private fonde, nationale puljer og/eller EU programmer.
Medregnet både projektbevillinger og kommunale bevillinger har innovationsenhederne i
gennemsnit et årligt budget på ca. 6 mio. kr. Knapt halvdelen af enhederne har dog budgetter på mindre end 2 mio. kr. Den typiske enhed (medianen) har 5 ansatte.
41 procent af kommunerne har en innovationspulje, dvs. en finansieringskilde, som udmøntes til innovationsindsatser. Puljerne varierer en del i størrelse, men er typisk på 3 mio.
kr. (medianen). I lighed med de overordnede strategier, træffer politikerne også konkrete
beslutninger i forhold til et klart flertal af puljerne.
Det stigende fokus på innovation kan skyldes, at innovationer – når de lykkes og bliver taget i brug – kan skabe værdi i form af bedre kvalitet, effektivitet, borgerinddragelse og
medarbejdertilfredshed.
At opnå disse effekter kræver dog ofte en systematisk og vedholdende indsats, hvilket kan
være blandt grundene til, at kommunerne etablerer innovationsenheder og udvikler strategier, der går på tværs af hele kommunen.
Sideløbende med undersøgelsen af kommunernes overordnede strategiske fokus på innovation er der med et andet spørgeskema spurgt ind til innovationen ude på den enkelte
kommunale arbejdsplads så som folkeskoler, plejehjem, dagsinstitutioner mv.
Resultaterne herfra kan ses på www.coi.dk/innovationsbarometer, hvor en lang række cases og en video om kommunal innovation også kan ses.
Det skal herfra dog kort nævnes, at tre ud af fire innovationer er helt eller delvist genbrug
af andres innovationer. Samt at innovationerne i otte ud af ti tilfælde sker i samarbejde
med eksterne uden for arbejdspladsen, fx andre offentlige arbejdspladser, borgere, frivillige, virksomheder eller vidensinstitutioner.
6 Innovationsbarometeret
2
STIGENDE POLITISK OG STRATEGISK FOKUS
PÅ INNOVATION I KOMMUNERNE
Tidligere var innovation på offentlige arbejdspladser ofte aktiviteter, der blev udført af ildsjæle ’under radaren’, men i de senere år er der sket en markant bevægelse, så innovation
er kommet højere op på beslutningstagernes dagsorden. Dét var en af konklusionerne i
Center for Offentlig Innovations kvalitative interviewundersøgelse: Ud på kanten, ind til
kernen, over til naboen, 2014, blandt 23 innovationsaktive offentligt ansatte medarbejdere
og ledere fordelt på alle dele af den offentlige sektor over hele landet.
Her så de interviewede det som noget positivt, at den administrative topledelse sætter innovation på dagsordenen og arbejder for at skabe gode rammer og incitamentsstrukturer
og en innovativ kultur. Tilsvarende var der en entydig vurdering af, at det fremmer innovationsarbejdet at de folkevalgte sætter politisk retning. Større innovationer kan kun ske, hvor
politikerne efterspørger og bakker aktivt op. Samtidig er det de offentlige innovatørers erfaring, at ingen er mere effektive til at tale behovet for forandringer op, som politikerne er det.
Disse kvalitative resultater er det nu muligt at kvantitativ at dokumentere omfanget af.
I Innovationsbarometeret – verdens første statistik om offentlig innovation - er der nemlig
sideløbende med undersøgelsen henvendt til de enkelte offentlige arbejdspladser om deres konkrete arbejde med innovation (med 1.255 svar) sendt et andet, særskilt spørgeskema til kommunaldirektører, regionsdirektører og departementschefer. Det supplerende
spørgeskema kortlægger de strategiske rammer for innovation blandt kommuner, regioner
og ministerier (i alt 123 organisationer). I fokus for undersøgelsen rettet mod de offentlige
topchefer står, om der er vedtaget en samlet innovationsstrategi for hele organisationen,
om der er etableret innovationsenheder, og om der er puljer til finansiering af innovationsprojekter. Endeligt er det også belyst i hvilken udstrækning de politiske beslutningstagere
er konkret involveret i kommunens innovation. De generelle resultater for hele den offentlige sektor findes på www.coi.dk/innovationsbarometer
I det følgende fokuseres alene på svarene fra kommunerne (kommunaldirektørerne)1, af
hvilke der er 68. Det svarer til en svarprocent på 69 procent, hvilket er meget højt i en frivillig undersøgelse. Særkørslen for kommunerne er gennemført af Center for Offentlig Innovation på baggrund af en henvendelse fra KL’s analysebrev Momentum.
I spørgeskemaet er en innovation defineret som en ny eller væsentligt ændret måde at
forbedre organisationens aktiviteter og resultater på. Innovationer kan konkret være
nye eller væsentligt ændrede serviceydelser og produkter, arbejdsprocesser, måder at
organisere arbejdet på og måder at kommunikere med omverdenen på.
1
Spørgeskemaet er af Danmarks Statistik sendt til kommunaldirektørens egen, individuelle mailadresse. Kommunaldirektørerne har dog haft mulighed for at vælge videresende mailen (der indeholder et link til det elektroniske
spørgeskema) til en udvalgt medarbejder for besvarelse på kommunens vegne.
7 Innovationsbarometeret
Flertallet af kommunerne har vedtaget skriftlige innovationsstrategier
Figur 1.1 Andel af kommuner med en skriftlig innovationsstrategi. Pct.
Spørgsmål: Har kommunen vedtaget en skriftlig innovationsstrategi, der omfatter hele kommunen?
35%
Pct. af kommunerne
30%
31%
25%
20%
18%
15%
10%
12%
9%
5%
0%
Politisk vedtaget
Administrativt
strategi
vedtaget strategi
Ingen samlet
strategi, men
strategi i
underliggende
enhed
Ingen strategi,
men under
underudvikling
Spørgsmål: ’Har kommunen vedtaget en skriftlig innovationsstrategi, der omfatter hele kommunen?’. Svarkategorierne ’Ja, politisk vedtaget strategi’ og ’Ja, administrativ vedtaget strategi’ er gensidigt udelukkende. N = 68.
Hver anden kommune (49 pct.) har i 2014 en skriftlig innovationsstrategi, der omfatter hele
kommunen. Blandt disse er næsten to ud af tre politisk vedtagne. Dermed er der politisk
vedtagne innovationsstrategier i hver tredje kommune2.
Da kommunerne samtidigt har oplyst, hvornår en strategi første gang er vedtaget, er det
muligt at konstruere en udvikling over tid. Se figur 13.2.
2
Der kan naturligvis meget vel være politisk fokus på innovation i kommunen uden, at der er vedtaget en skriftlig
innovationsstrategi. Derfor er det sandsynligt, at innovation er på den politiske dagsorden i mere end hver tredje
kommune. Den skriftlige innovationsstrategi er her valgt som en ’markør’ for det strategiske fokus på innovation,
som det er muligt forholdsvis enkelt og neutralt at afgive svar om i spørgeskemaet.
8 Innovationsbarometeret
Figur 1.2 Udviklingen i 2010-2014 i andelen af kommuner med innovationsstrategier
47%
50%
45%
Pct. af kommunerne
40%
34%
35%
30%
25%
19%
20%
15%
12%
10%
5%
0%
2010
2011
2012
2014
Egne beregninger ved at kombinere med oplysningen om, hvornår en strategi første gang er vedtaget med de data,
der ligger til grund for figur 1.1. Under 5 organisationer vedtager for første gang en innovationsstrategi i 2014. Derfor
er udviklingen for årene 2012-14 angivet som en 2-årig udvikling af diskretionshensyn. N=68. En enkelt kommune
har ikke angivet, hvilket år strategien er blevet indført, hvorfor der er en marginal afvigelse i procentopgørelserne
mellem figur 1.1 og 1.2.
Som det fremgår af figur 1.2, er det strategiske fokus på innovation i kommunerne af nyere
dato. For 10 år siden (ikke vist i figuren) havde stort set ingen (af de svarende) kommuner
vedtaget skriftlige innovationsstrategier, men i løbet af de seneste blot fire år er andelen firedoblet.
Det er herudover en klar tendens, at en stigende andel af strategierne er politisk vedtaget
(ikke vist i figuren).
Sagt kort: Det politiske og strategiske fokus på innovation i kommunerne er øget meget
markant de seneste fem år.
9 Innovationsbarometeret
Stadigt flere kommuner opretter innovationsenheder
Som det fremgår af figur 1.3 nedenfor har 57 procent af kommunerne mindst én innovationsenhed, dvs. en organisatorisk enhed, hvis primære opgave er at løse innovationsopgaver, enten alene eller (som oftest) i samarbejde med andre dele af organisationen.
Fire ud af ti kommuner har en ’central’ innovationsenhed, der kan arbejde for/med alle dele
af kommunen. Hertil kommer, at hver fjerde kommune har en eller flere decentral(e) innovationsenhed(er), der alene arbejder for/med nogle dele af kommunen. Det kan for eksempel være en innovationsenhed i en fagforvaltning.
Begreberne ’centrale’ og decentrale innovationsenheder er alene anvendt for at det i spørgeskemaet er let at skelne mellem enheder, der har mandat til har gå på tværs af hele
kommunen, henholdsvis kun en del af kommunen.
En ’central’ innovationsenhed er således ikke ensbetydende med en stabsenhed på Rådhuset. Enheden kan udmærket rent organisatorisk høre under fx Fritids- og Kulturforvaltningen eller være samlokaliseret med en lokal uddannelsesinstitution eller erhvervspark.
Når blot den ’centrale’ innovationsenhed kan gå på tværs af hele kommunen.
Figur 1.3 Andel kommuner med innovationsenheder. Pct.
70%
Pct. af kommunerne
60%
57%
50%
40%
41%
30%
26%
20%
10%
0%
Central
innovationsenhed
Decentral
innovationsenhed
Central og/eller
decentral
innovationsenhed
Figuren viser procentandelen af kommuner, som har svaret (i 1. søjle): ’Ja, vi har en central innovationsenhed, der
kan arbejde for/med alle dele af hele kommunen’ eller (i 2. søjle): ’Ja, vi har en eller flere decentral(e) innovationsenhed(er), der alene arbejder for/med nogle dele af kommunen’ samt (i 3. søjle) ja til mindst ét af de to spørgsmål.
Også når det gælder de centrale innovationsenheder er organisationerne spurgt om første
etablering. Det muliggør konstruktionen af den udvikling, der er vist i figur 1.4.
10 Innovationsbarometeret
Figur 1.4 Udvikling 2009-14 i andel af kommuner med centrale innovationsenheder
Andel af kommuner med
centrale innovationsenheder
45%
41%
40%
32%
35%
30%
25%
21%
20%
15%
10%
7%
5%
0%
2009
2011
2012
2014
Egne beregninger ved at kombinere med oplysningen om, hvornår en central innovationsenhed første gang blev
etableret med de data, der ligger til grund for figur 1.3. N=68. I de år, hvor mindre end 5 kommuner etablerer en central innovationsenhed, er årets udvikling af diskretionshensyn slået sammen med det følgende år og angivet samlet
som en 2-årig udvikling.
Også når det gælder andelen af innovationsenheder er der de seneste fem år sket en meget kraftig vækst. Det hænger givetvis tæt sammen med det øgede strategiske fokus, at
der samtidigt prioriteres at etablere centrale innovationsenheder, der kan understøtte innovationen på tværs af hele kommunen.
Udviklingen dokumenteret i figur 1.4 stemmer overens med konklusionerne i den tidligere
nævnte undersøgelse fra Center for Offentlig Innovation: Ud på kanten, ind til kernen, over
til naboen, 2014, der samtidig giver nogle substantielle indsigter i udviklingen. Innovation i
kommunerne er en ung disciplin, der meget hurtigt har nået en større modenhed. Stort set
overalt er indsatserne oprindeligt etableret som projekter med midlertidige bevillinger, gerne hvor interne kilder er suppleret med eksterne midler.
Projektorganisering og -finansiering er fortsat meget udbredt, og fundraising er blevet en
særskilt disciplin, som innovationsenhederne ofte trækker på eller selv har. Det kan fx være innovationsprojekter, der er eksternt medfinansieret af private fonde, nationale puljer
og/eller EU programmer. Eksterne midler kræver dog typisk både egen medfinansiering og
gode og målrettede ansøgninger. Det kan være én af årsagerne til, at trenden klart er, at
de eksterne midler og de midlertidige kommunale bevillinger suppleres med egentlige innovationsenheder med fast ansvar for og bevilling til at drive eller understøtte innovationen
på tværs af hele kommunen. De ældste af disse enheder er dog blot 5-7 år gamle ifølge
2014-undersøgelsen, hvilket synes i god overensstemmelse med figur 1.4.
De kommunale bevillinger til de centrale innovationsenheder ses flere steder at være etableret helt eller delvist ved at samle eksisterende, mere decentrale midler anvendt til udvikling eller andre formål. Eller sagt mere direkte: Ved kompenserende besparelser andetsteds. Konklusionen er dog den samme: Der er truffet valg om at dedikere flere ressourcer
til at ’professionalisere’ understøttelsen af innovationsarbejdet ved at oprette innovationsenheder. I det følgende belyser vi enhedernes økonomi og personaleressourcer.
11 Innovationsbarometeret
De kommunale innovationsenheders budget og personale
De centrale innovationsenheder i kommunerne varierer en del med hensyn til størrelsen på
de samlede budgetter. Det er vigtigt her at være opmærksom på, at det samlede budget
rummer samtlige midler, dvs. også både eksterne projektmidler og kommunale midlertidige
bevillinger. Den eksterne/midlertidige finansiering kan udgøre en betydelig del af det samlede budget. Opgørelsen i figur 1.5 nedenfor fokuserer med andre ord på omfanget af den
økonomiske aktivitet; ikke på bevillingsgiver. Opgørelsen er forbundet med større usikkerhed end i de tidligere figurer, da ikke alle kommuner med innovationsenheder har oplyst
budgettets størrelse. De største samlede budgetter ligger i niveauet ca. 20 mio. kr., mens
gennemsnittet er ca. 6 mio. kr. Knapt halvdelen af de centrale innovationsenheder har dog
budgetter på mindre end 2 mio. kr. i 2014. Størrelserne på innovationsenhedernes budgetter skal bl.a. ses i forhold til, at en gennemsnitlig kommune typisk har et samlet driftsbudget i omegnen af 2,5 milliarder kr.3
Figur 1.5 Centrale innovationsenheder fordelt efter samlet* budgetstørrelse (2014).
50%
Pct. af kommunale centrale
innovationsenheder
45%
44%
40%
35%
30%
25%
28%
28%
2 til 5,9 mio. kr.
6 til 25 mio. kr.
20%
15%
10%
5%
0%
0,1 til 1,9 mio. kr
* Bemærk at opgørelsen af det samlede budget rummer samtlige midler, dvs. også både eksterne projektmidler og
kommunale midlertidige bevillinger. Den eksterne/midlertidige finansiering kan udgøre en betydelig del af det samlede budget. N: 18. Det samlede budget for de 18 angivne er på 105 mio. kr. (2014).
3
I aftalen om kommunernes økonomi for 2014 blev de kommunale driftsbudgetter (forstået som summen af de
kommunale netto-serviceudgifter og den aktivitetsbestemte medfinansiering) opgjort til 250 mia. kr. Fordelt på
98 kommuner svarer det til 2,55 mia. kr. per kommune i gennemsnit.
12 Innovationsbarometeret
Figur 1.6 Centrale innovationsenheder fordelt efter antal ansatte (2014)
30%
Pct. af kommunale centrale
innovationsenheder
29%
25%
29%
25%
20%
15%
18%
10%
5%
0%
1
2 til 3
4 til 5
6+
N= 28.
Variationerne i de centrale innovationsenheders budgetter afspejles ikke overraskende i
variationer i antal ansatte, se figur 1.6. I gennemsnit er der knapt 5 ansatte i de centrale innovationsenheder. Dette omfatter, parallelt med budgetterne, også midlertidigt ansatte
samt ansatte finansieret af eksterne midler.
I regi af innovationsbarometeret er der ikke spurgt ind til hvilke uddannelsesbaggrunde, de
ansatte har. Vi har derfor ikke et systematisk overblik over uddannelsessammensætningen
blandt medarbejderne i innovationsenhederne. Baseret på Center for Offentlig Innovations
løbende dialog med mange forskellige innovationsaktive over hele landet er det dog vores
oplevelse, at enhederne er bemandet med ansatte med meget forskellige uddannelser og
jobhistorik fra både den offentlige og den private sektor. Blandt nogle få af disse kan nævnes designere, antropologer, ingeniører samt fagprofessionelle med efteruddannelse indenfor innovation.
Fire ud af ti kommuner har en innovationspulje
Kommunerne er afslutningsvist spurgt, om de har de har en innovationspulje, om der i givet fald udmøntes midler fra puljen efter politisk beslutning samt om størrelsen af puljen.
Med innovationspulje forstås en central finansieringskilde, som udmøntes til innovationsindsatser. Det kan typisk være efter ansøgning/forslag fra decentrale enheder i kommunen.
Resultaterne er vist i figur 1.7 og 1.8. Samlet har 41 procent af kommunerne en innovationspulje, der typisk er på 3 mio. kr. (medianen). Det bemærkes i figur 1.7, at i lighed med
de overordnede strategier, træffer politikerne også konkrete beslutninger i forhold til et klart
flertal af puljerne.
13 Innovationsbarometeret
Figur 1.7 Andele af kommuner med innovationspulje opdelt på politisk og administrativ udmøntning (2014). Pct.
30%
Pct. af kommunerne
25%
25%
20%
15%
16%
10%
5%
0%
Ja, vi har en innovationspulje hvorfra
Ja, vi har en innovationspulje
der udmøntes midler efter konkret
hvorfra der udmøntes midler efter
politisk beslutning
administrativ beslutning alene
N=68. I alt har 41 pct. en central innovationspulje. 59 pct. har svaret enten "Nej" eller "Ved ikke" (ikke vist i figuren).
Figur 1.8 Kommunale innovationspuljer fordelt efter budgetstørrelse (2014) Mio. Kr.
35%
Pct. af kommuner med
innovationspuljer
30%
29%
25%
29%
25%
20%
15%
17%
10%
5%
0%
0,1 til 1 mio. kr.
1,1 til 3 mio. kr.
4 til 9 mio. kr.
10+ mio. kr.
N=24. I alt angiver 28 kommuner, at de har en innovationspulje. Heraf har fire dog ikke angivet, hvor stor puljen er.
Median = 3 mio. kr.
14 Innovationsbarometeret
www.coi.dk