Justitiedepartementet Enheten för fastighetsrätt och associationsrätt 103 33 Stockholm Stockholm 15 september 2015 [email protected] Nya regler för revisorer och revision (SOU 2015:49) (Ju2015/4660/L1) FAR har inbjudits att lämna synpunkter på delbetänkandet Nya regler för revisorer och revision (SOU 2015:49)(Ju2015/4660/L1). FAR får med anledning av detta anföra följande. FARs ställningstagande FAR konstaterar inledningsvis att revisorn fyller en väsentlig roll på kapitalmarknaden. Revisorns medverkan till transparens och rättvisande rapportering från företagen bidrar till förtroende, stabilitet och effektivitet på marknaden. Det aktuella regelpaketet – EUs revisionspaket – är därför av stor betydelse. Då de föreslagna reglerna påverkar bolagsstyrningen och i hög grad förändrar spelplanen för revisorn är det angeläget att reglerna utformas och implementeras på ett sätt som värnar en väl fungerande kapitalmarknad. Mot denna bakgrund välkomnar FAR utredningens utgångspunkt att undvika mer ingripande eller strängare bestämmelser än vad som krävs för att genomföra revisionspaketet, dvs. ändringsdirektivet och s.k. member state options i revisorsförordningen. På några områden reser FAR dock allvarliga invändningar. Detta gäller framför allt: - administrativa sanktionsavgifter som – beroende på val av beloppsnivå – riskerar att motverka ett av syftena med revisionspaketet, nämligen att det ska finnas tillräckligt många kompetenta revisorer på marknaden - förbudet att förlänga revisionsuppdrag i finansiella företag eftersom detta, enligt FARs mening, avviker från EUs regleringsmetod samtidigt som kravet på hög revisionskvalitet snarare talar för långa mandatperioder - ikraftträdande och övergångsbestämmelser som innebär en uppenbar risk för osäkerhet och praktiska problem om införandet inte knyts till räkenskapsår Synpunkterna nedan presenteras i den ordning som följer av betänkandet. Avsnitt 5 Tillämpningsområde, definitioner och terminologi Definitionen av företag av allmänt intresse FAR tillstyrker utredningens förslag att definitionen av företag av allmänt intresse inte ska omfatta fler företag än vad direktivet kräver. Företag av allmänt intresse definieras både i ändringsdirektivet till 2006 års revisorsdirektiv och i det nya redovisningsdirektivet (dir. 2013/34/EU) på samma sätt. FAR noterar att regeringen i lagrådsremissen ”Tydligare redovisningsregler och nya rapporteringskrav för utvinningsindustrin” föreslår att definitionen av företag av allmänt intresse inte bör utökas till att omfatta fler företag än vad redovisningsdirektivet kräver. För att undvika förvirring, men också av kostnads- och förenklingsskäl, bör en enhetlig definition av företag av allmänt intresse användas i de aktuella regelsystemen. Avsnitt 7 Opartiskhet och självständighet samt därmed sammanhängande frågor Ekonomiskt intresse i det granskade företaget Artikel 22 p. 2 och p. 4 i direktivet innehåller regler avseende revisorers och vissa närmare angivna personers och företags ekonomiska intressen i det granskade företaget. Bestämmelserna är tekniskt komplicerade och ger utrymme för olika tolkningar. Punkterna föreslås att implementeras i en ny 21 a § i revisorslagen. Enligt lagförslaget ska en revisor avböja eller avsäga sig ett revisionsuppdrag om någon i den uppräknade kretsen, 1. äger finansiella instrument i det granskade företaget, 2. annars har ett väsentligt och direkt vinstintresse i det granskade företaget eller 3. har inlett någon annan transaktion med ett finansiellt instrument som emitterats, garanterats eller på annat sätt varit föremål för insatser från det granskade företaget. Enligt utredningen är det fråga om absoluta förbudssituationer, vilket understryks av att det i författningskommentaren anges att det i dessa situationer saknas möjlighet att avvärja hotet genom att åberopa särskilda omständigheter eller vidta åtgärder motsvarande vad som anges i 21 § andra stycket revisorslagen. Förslaget kan alltså tolkas som att även förekomsten av ett högst oväsentligt och kort ekonomiskt innehav av en person inom den angivna kretsen alltid måste leda till att revisorn avböjer eller avsäger sig revisionsuppdraget, detta oavsett om det ekonomiska intresset upphört. En sådan tolkning är helt orimlig och medför dessutom stora konsekvenser för revisionskunderna som kan tvingas byta revisor på grund av innehavet av en aktie. Det övergripande syftet måste vara att säkerställa revisorns opartiskhet och självständighet vid utförande av revisionsuppdraget. Det är i och för sig riktigt att artikel 22 p. 2 inte uttryckligen anger att det är möjligt att åberopa särskilda omständigheter eller vidta motåtgärder. Emellertid anges det inte heller att konsekvensen av ett innehav, vinstintresse etc. per automatik är att revisorn måste avböja eller avstå från att åta sig ett revisionsuppdrag. Det enda som egentligen regleras i artikel 22 p. 2 är att vissa typer av ekonomiska intressen hos en revisionskund inte får förekomma. FAR anser vidare att det inte är självklart att väsentlighetskravet som anges i artikel 22 p. 2 enbart är hänförligt till vinstintresset i den föreslagna p. 2 i 21 a § revisorslagen. Vid en jämförelse med den engelska ordalydelsen ”…do not hold or have a material and direct 2(8) beneficial interest in…” kan det inte uteslutas att väsentlighetskravet även ska tillämpas på innehavssituationen i p. 1 i 21 a §. Enligt FARs uppfattning kan alltså artikel 22 p. 2 likaväl tolkas som att om ett (ickeväsentligt) innehav, vinstintresse etc. omedelbart avyttras så avvärjs oberoendehotet och revisionsuppdraget kan antas eller fullföljas. Även p. 4 i artikel 22 anses vara implementerad genom 21 a § revisorslagen. Av den punkten framgår att de personer som räknas upp i p. 2 ”inte får delta i eller påverka resultatet av revisionen” om de äger finansiella instrument i det granskade företaget eller i ett företag som är anknutet till det granskade företaget. Enligt FARs mening framgår det inte av utredningen hur denna bestämmelse förhåller sig till p. 2 i samma artikel och vad den är avsedd att tillföra. Hade den enda tänkbara följden av att ett ekonomiskt intresse upptäckts varit att revisorn direkt måste lämna eller avböja att åta sig revisionsuppdraget, hade regleringen i p. 4 varit överflödig. Sammanfattningsvis delar FAR inte utredningens bedömning att utformningen av 21 a § revisorslagen håller sig nära ordalydelsen i direktivet. FAR menar därför att lydelsen måste ändras. Artikel 22 p. 2 kan, och bör, tolkas som att en omgående avyttring av det ekonomiska intresset är en lika godtagbar åtgärd som att avstå från revisionsuppdraget. FAR efterfrågar även ett klargörande av hur innehållet i artikel 22 p. 4 förhåller sig till p. 2 samt vilka situationer som p. 4 avser att reglera, dvs. är det fråga om ett absolut förbud för innehav av ekonomiska intressen eller kan vissa personer ha kvar sitt innehav så länge som de saknar möjlighet att utöva inflytande över revisionen? FAR lutar mot den senare tolkningen. Revisionsarvoden Artikel 4.2 i revisorsförordningen innehåller en begränsning av vilka typer av ”ickerevisionstjänster” som får tillhandahållas en revisionskund som är ett företag av allmänt intresse. Någon tydlig avgränsning mellan tillåtna och otillåtna tjänster finns inte i någon av de två här aktuella rättsakterna, samtidigt som begreppet icke-revisionstjänster är centralt för förståelsen av både förordningen och direktivet. FAR konstaterar att s.k. revisionsrådgivning och bestyrkandeuppdrag som följer av lag inte omfattas av begränsningen. FAR menar för sin del att detsamma även måste gälla alla granskningsuppdrag som utgör naturliga inslag i revisorns roll och som utförs i enlighet med internationella standarder för revisorer. Förbud för revisorer att tillträda vissa befattningar hos det granskade företaget Utredningen föreslår att förbudet för en revisor att tillträda vissa närmare angivna befattningar hos det granskade företaget även ska inkludera motsvarande befattningar hos företagets moder- eller dotterföretag. FAR anser att förslaget går utöver en minimiimplementering av direktivet. På andra ställen i rättsakterna, exempelvis i förordningens artikel 4 anges uttryckligen både moder- och dotterföretag när även de företagen ska omfattas av regleringen. Det kan även noteras att i nuvarande 8 kap. 50 a § ABL riktas förbudet enbart mot bolaget i fråga. FAR avstyrker att förbudet utsträcks till att omfatta fler företag inom koncernen än vad som följer av en minimiimplementering av artikel 22 a i direktivet. Syftet med 3(8) bestämmelsen är att säkra revisorns opartiskhet och självständighet. Om förbudet okritiskt ska omfatta alla företag inom koncernen, oavsett närmare samröre samt oavsett om revisionsbyrån har lämnat revisionsuppdraget, är det svårt att förstå syftet med utvidgningen. Snarare innebär det tämligen långtgående begränsningar för en revisor att byta anställning. Till detta kommer förslaget om att Revisorsnämnden ska få en tidsmässigt förlängd tillsyn över revisorer som även ska omfatta tillsyn under karantänperioden och kunna medföra disciplinära åtgärder i form av sanktionsavgifter vid överträdelse av förbudet att tillträda vissa befattningar hos den tidigare revisionskunden. Avsnitt 10 Disciplinära åtgärder samt Bilaga 7 Alternativ till utredningens förslag – administrativa sanktionsavgifter Administrativa sanktionsavgifter På de grunder som utredaren har anfört, dvs. att sanktionsavgiften kan anses utgöra straff i Europakonventionens mening och därmed aktualisera förbuden mot både dubbelbestraffning och självangivelse, instämmer FAR i utredningens huvudförslag, dvs. att administrativa sanktionsavgifter endast ska kunna aktualiseras när en revisor överträder förbudet att tillträda viss befattning hos revisionskunden innan en viss karenstid löpt ut. För det fall regeringen skulle anse att en korrekt implementering av direktivet förutsätter att sanktionsavgifter ska omfatta fler situationer motsätter sig FAR bestämt de belopp som föreslagits. Till skillnad från andra yrkesprofessioner är revisorer redan föremål för ett omfattande regelverk som inkluderar inte bara själva utövandet av uppdraget, utan även en statlig tillsyn och regler för skadeståndsansvar. Vid fastställandet av sanktionsavgifternas storlek måste därför hänsyn tas till att revisorer, utöver risken för sanktionsavgifter, dessutom riskerar disciplinära påföljder som exempelvis ett upphävande av auktorisationen. De skadeståndsbelopp som numera förekommer, och som också har prövats av domstol, har dessutom visat sig kunna uppgå till avsevärda belopp. När det gäller sanktionsavgifternas storlek anges inga belopp i själva direktivtexten. Däremot anges i direktivets ingress (p.16) att beloppen ska ha ”en verkligt avskräckande verkan”. I ingressen nämns vidare som exempel en miljon euro. FAR vill understryka att nämnda belopp är just ett exempel, vilket får anses medföra att medlemsstaterna ska ha utrymme att fastställa belopp utifrån vad som kan anses vara skäligt inom respektive medlemsstat. En miljon euro är i vart fall för svenska revisorer inte bara avskräckande utan helt verklighetsfrämmande. Vad som anges i ingressen är dessutom – till skillnad från direktivets artiklar – inte bindande för medlemsstaterna. I det alternativa förslaget föreslås för en fysisk person ett maximibelopp om en miljon kronor och tio miljoner kronor om överträdelsen avser revisionsuppdrag i ett företag av allmänt intresse. FAR har ingen invändning mot att det görs en uppdelning beroende på typen av revisionsuppdrag. Däremot är redan en miljon kronor ett mycket högt belopp som i kombination med utdömande av annan disciplinär åtgärd framstår som en orimligt sträng påföljd. FAR anser att regeringen inte bara vid bedömningen av sanktionsavgifternas belopp i enskilda fall utan även vid fastställandet av maximibeloppen bör ta hänsyn till den genomsnittliga inkomsten för revisorer som utför de respektive revisionsuppdragen. På samma sätt är de procenttal som föreslagits i det alternativa förslaget om en respektive tio procent av omsättningen för registrerade revisionsbolag orimligt höga. Att ett 4(8) registrerat revisionsbolag skulle riskera att få ett vitesbelopp om tio procent av dess totala årsomsättning för brister hänförliga till ett revisionsuppdrag kan inte motiveras. Dessa nivåer föreslogs i tidigare förslag från kommissionen men förkastades och ersattes med skrivningar där inga procenttal angavs. Att därför ändå reglera utifrån dessa nivåer måste starkt ifrågasättas. I sammanhanget kan även noteras att utredningen, som huvudförslag, inte har föreslagit att administrativa sanktionsavgifter överhuvudtaget ska kunna träffa företag av allmänt intresse, detta trots att de omfattas av samma skrivningar i ingressen (p. 15) som revisorer och registrerade revisionsbolag. Även i det alternativa förslaget har vitesbeloppen avseende företrädare för företag av allmänt intresse begränsats till högst en miljon kronor för fysiska personer och högst en procent av företagets omsättning för juridiska personer. Orimligt höga maximibelopp sammantaget med risken för andra disciplinära påföljder och skadestånd kan medföra att branschens attraktionskraft sjunker. En sådan utveckling skulle gå stick i stäv med ett av huvudsyftena bakom framtagandet av EUs revisionspaket, nämligen att säkerställa att det finns tillräckligt många kompetenta revisorer på marknaden, något som är helt avgörande för revisionens kvalitet och relevans. Alltför höga sanktionsavgifter kan därutöver antas få effekten att revisionsmarknaden avseende företag av allmänt intresse snarare koncentreras än mer till ”Big 4” än att uppmuntra mindre och medelstora revisionsbyråer att växa i det marknadssegmentet. Avsnitt 13 Det granskade företaget Förbudet att förlänga revisionsuppdrag i finansiella företag Utredningen föreslår att möjligheten att förlänga revisionsuppdraget, utöver de tio första åren, med ytterligare tio respektive fjorton år (gemensam revision) i företag av allmänt intresse, inte ska gälla finansiella företag. Enligt FARs bestämda uppfattning bör alla företag av allmänt intresse ges möjlighet att förlänga revisionsuppdragen i enlighet med vad förordningen medger. Enligt FARs mening är det ytterst tveksamt om det ens är möjligt att särskilja en viss kategori företag av allmänt intresse i samband med nyttjandet av ”member state options”. Det står visserligen inte uttryckligen i förordningen att det är förbjudet, men det avviker från den regleringsmetod som EU har använt i andra situationer där medlemsstaterna getts möjlighet att nyttja undantag. Både i det ursprungliga revisorsdirektivet och i ändringsdirektivet anges det uttryckligen i vilka situationer och för vilka typer av företag av allmänt intresse som undantagen kan nyttjas. Denna uttryckliga undantagsmöjlighet förekommer inte i förordningen. Den stöds inte heller av vad kommissionen har anfört om möjligheten att särreglera vissa kategorier av företag av allmänt intresse. Att särreglera finansiella företag får dessutom konsekvenser för andra kategorier av företag som definierats som företag av allmänt intresse, nämligen företag vars värdepapper finns upptagna på en reglerad marknad. Som huvudregel föreslår utredningen att sådana företag ska få nyttja möjligheten till förlängning av revisionsuppdrag från samma revisionsbyrå. Konsekvensen av utredningens förslag blir emellertid att företag vars värdepapper är upptagna för handel på en reglerad marknad och som dessutom är finansiella företag måste tillämpa de striktare rotationsreglerna. Det förekommer även att det i en koncern ingår både noterade företag och finansiella företag. Förslaget skulle då medföra olika rotationskrav för bolagen inom koncernen. Detta är bara ett exempel på att olika 5(8) bedömningar av olika kategorier av företag av allmänt intresse inte bara skapar otydlighet utan även framstår som inkonsekventa. Utredaren har som skäl för sitt förslag framhållit att revisionen är särskilt viktig i finansiella företag. Det finns emellertid inga belägg för att byrårotation ökar revisionskvaliteten. Kraven på hög revisionskvalitet vid revision av finansiella företag beaktas redan i praktiken. FAR har sedan några år tillbaka tagit fram en särskild licensiering för revisorer som reviderar finansiella företag, där det bl.a. ingår särskilda fortbildningskrav. Dessutom har FAR, i dialog med Finansinspektionen, tagit fram RevR 100 Rekommendation om revision av finansiella företag. System och rutiner i denna typ av företag är ofta komplicerade, och revisorerna förutsätts ha ingående kunskap om såväl verksamheten som tillämpligt regelverk. Detta talar snarare för att kravet på hög revisionskvalitet förutsätter långa mandatperioder för revisorer. Eventuella hot mot revisorns opartiskhet och självständighet måste kunna hanteras på samma sätt som i andra företag av allmänt intresse, särskilt med beaktande av det omfattande regelverk kring oberoendefrågor som tillkommer genom revisionspaketet. Byrårotation är en inskränkning av ägarnas möjlighet att själva besluta om val av revisor. Att inte tillåta förlängning av byråns revisionsuppdrag medför dessutom ökade administrativa kostnader för företagen. FAR avstyrker därför med bestämdhet förslaget att, såvitt gäller byrårotation, särreglera finansiella företag. Förbudet för personvalda revisorer att förnya ett uppdrag efter sju år I artikel 17 i förordningen anges inledningsvis att bestämmelserna om rotation tar sikte på både lagstadgade revisorer och revisionsföretag. Utredningen har tolkat ”lagstadgad revisor” som att det avser personvald revisor och föreslagit en maximal mandatperiod på sju år med efterföljande karantäntid på fyra år. En personvald revisor omfattas även av definitionen av nyckelrevisor. Rotation av nyckelrevisorer regleras i artikel 17.7 som anger en maximal mandatperiod om sju år med efterföljande karantäntid på tre år. FAR anser att det bör klargöras hur de aktuella reglerna förhåller sig till varandra. Undantaget från skyldigheten att ha ett revisionsutskott Enligt artikel 39.5 b) får vissa fondföretag och alternativa investeringsfonder som är företag av allmänt intresse undantas från skyldigheten att ha ett revisionsutskott. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen ska implementeras genom 8 kap. 49 b § p. 2 ABL. Utredningen har samtidigt föreslagit att definitionen av företag av allmänt intresse inte ska utvidgas till att omfatta fler företag än vad direktivet kräver. Varken fondföretag eller alternativa investeringsfonder ingår i direktivets minimidefinition av företag av allmänt intresse. FAR anser därför att förslaget till p. 2 i 8 kap. 49 b § ABL ska utgå. Avsnitt 14 Ikraftträdande och övergångsbestämmelser En omedelbar tillämpning av EUs revisionspaket från 17 juni 2016 kommer att medföra praktiska problem och även orsaka förvirring bland bolagets intressenter. FAR förordar 6(8) därför den lösning som kommissionen har gett uttryck för, nämligen att de nya EUreglerna ska tillämpas först med avseende på det räkenskapsår som inleds närmast efter bestämmelsernas ikraftträdande. Ett område där de praktiska konsekvenserna av att hänföra tillämpningen till 17 juni 2016 framstår som särskilt bekymmersamt är revisionsberättelsens utformning. En konsekvens av att bestämmelserna ska börja tillämpas redan från nämnda datum är att det för ett och samma räkenskapsår kan komma att lämnas revisionsberättelser baserade på olika regelverk, beroende på tidpunkten för revisionsberättelsens avlämnande. Eftersom en revisionsberättelse är direkt kopplad till en årsredovisning är det mest logiskt att koppla införandet av en ny revisionsberättelse till ett räkenskapsår. Ytterligare en aspekt som talar för att hänföra tillämpningen till ett räkenskapsår är att revisorerna inte bara inom en snar framtid ska rapportera enligt den nya revisorsförordningen och direktivet utan även i enlighet med de krav som följer av den nya s.k. ISArevisionsberättelsen. ISA-revisionsberättelsen ska tillämpas vid revision avseende räkenskapsår som avslutas 15 december 2016 eller senare, dvs. för bolag som har kalenderår som räkenskapsår ska de tillämpas för 2016. Den största förändringen i den nya revisionsberättelsen avser kraven på en beskrivning av risker för väsentliga fel i den finansiella rapporteringen och s.k. Key Audit Matters (”KAM”). Denna typ av rapportering är en helt ny företeelse i revisionsberättelsen och förutsätter därför bl.a. utbildningsinsatser. Den nya rapporteringen förutsätter även en kontinuerlig dialog med revisionskunden, vilken bör påbörjas redan i planeringsfasen av revisionsuppdraget. Ett av syftena har varit att företagen ska utöka och förtydliga informationen i sina årsredovisningar. Av detta följer att även revisionskunderna behöver tid för att anpassa sig till det nya regelsystemet och utveckla sin rapportering för att uppfylla förväntningarna på kapitalmarknaden. FAR är medveten om att en förordning inte ska implementeras i nationell rätt vilket får till följd att regeringen saknar möjlighet att i de avseendena lämna tolkningsföreskrifter. Samtidigt innehåller just denna förordning s.k. member state options som, i de fall där regeringen anser att de bör nyttjas, måste implementeras och motiveras. Utredningens förslag är i vissa delar kontroversiella, exempelvis vad gäller uppdelningen mellan olika typer av företag av allmänt intresse vid tillämpningen av byrårotationsreglerna. Mot den bakgrunden, samt med tanke på den snäva tidsramen för återstående lagstiftningsprocess i relation till ikraftträdandetidpunkten 17 juni 2016, bör även tillämpningen av förordningen knytas till första räkenskapsåret efter nämnda datum. Denna slutsats kan i detta speciella fall motiveras av såväl praktiska som rättssäkerhetsskäl. Då förordningen och direktivet måste ses som ett samlat paket förordar FAR sålunda att tillämpningen av båda rättsakterna knyts till ett räkenskapsår. Motsatsen skulle skapa stor förvirring. Avsnitt 15 Konsekvensbeskrivning Både ändringsdirektivet och revisorsförordningen ska träda i kraft 17 juni 2016. Utredningens uppdrag har varit att föreslå hur direktivet ska implementeras och samtidigt anpassa den svenska lagstiftningen till bestämmelserna i förordningen. Eftersom vissa frågor regleras i både förordningen och direktivet och då hela paketet ska tillämpas från 7(8) samma datum vill FAR framhålla vikten av att reglerna ses som just en paketlösning. FAR anser därför att en konsekvensbeskrivning, där man hade redogjort för följderna av såväl införandet av förordningen som direktivet, hade krävts för att ge en rättvisande bild av paketets effekter. Bilaga 7 Alternativ till utredningens förslag – tillsyn över företag av allmänt intresse Utredningen har som huvudförslag angett att någon generell tillsyn över företag av allmänt intresse inte är nödvändig, trots att det i revisionspaketet finns ett flertal bestämmelser som riktar sig direkt mot dessa företag. FAR förordar generellt ansvarstagande och självreglering framför lagstiftning. I det aktuella fallet, där ju revisorn kommer att träffas av en starkt utvidgad tillsyn, befarar FAR emellertid att obefintlig tillsyn över hur företag av allmänt intresse efterlever revisionspaketet kan leda till obalans och fortsatt ansvarsförskjutning mellan styrelse/VD och revisor. FAR Jonas Svensson Ordförande Dan Brännström Generalsekreterare 8(8)