Redovisning av regeringsuppdrag om

1(21)
SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY
2015-02-12
Ärendenr:
NV-00687-14
Redovisning av regeringsuppdrag
om älgförvaltning
BESÖK: STOCKHOLM
– V A L H A L L A V Ä G E N 195
– F O R S K A R E N S V Ä G 5, H U S U B
P O S T : 106 48 S T O C K H O L M
T E L : 010 -698 10 00
F A X : 010 -698 10 99
E-POST: [email protected]
INTERNET: WWW.NATURVARDSVERKET.SE
ÖSTERSUND
2(21)
NATURVÅRDSVERKET
Innehåll
1.
Sammanfattning ............................................................................................. 3
2.
Uppdraget ........................................................................................................ 5
3.
Genomförande ................................................................................................ 5
4.
En ny ekosystembaserad älgförvaltning ..................................................... 5
5.
Resultat från utvärderingen av älgförvaltningen ........................................ 8
5.1 Finansiering ................................................................................................. 8
5.2 Älgförvaltningsgrupper/områden ............................................................... 9
5.3 Adaptivitet................................................................................................. 11
5.4 Styrning ..................................................................................................... 13
6.
Slutsatser och förslag .................................................................................. 14
6.1 Finansiering ............................................................................................... 14
6.2 Älgförvaltningsgrupper ............................................................................. 15
6.3 Adaptivitet................................................................................................. 17
6.4 Övrigt......................................................................................................... 18
7.
Konsekvensanalys ....................................................................................... 19
8.
Referenser ..................................................................................................... 20
Bilaga 1 .................................................................................................................. 21
NATURVÅRDSVERKET
3(21)
1. Sammanfattning
I januari 2012 infördes ett nytt älgförvaltningssystem i linje med regeringens proposition 2009/10:239. Huvudsyftet med det nya systemet var att
skapa en lokalt förankrad, adaptiv och ekosystembaserad förvaltning. Syftet
är att skapa en älgstam med hög kvalitet och i balans med foderresurserna.
Förvaltningen ska ta hänsyn till viktiga allmänna intressen som rovdjursförekomst, trafikolyckor med älg inblandad, friluftsliv och inverkan på biologisk mångfald samt till skador på jord- och skogsbruk. Förvaltningen ska
också vara så enkel, kostnadseffektiv och rättssäker som möjligt i förhållande till de uppsatta målen. För att underlätta genomförandet av det nya
älgförvaltningssystemet har riksdagen beslutat att införa en ny förvaltningsnivå, så kallade älgförvaltningsområden.
Enligt regleringsbrev för budgetåret 2014 ska Naturvårdsverket följa upp
genomförandet av 2012 års älgjaktsreform bland annat utifrån fastställda
mål i propositionen Älgförvaltningen 2009/10:239. Uppföljningen ska ske i
samråd med länsstyrelserna. Naturvårdsverket ska redovisa de insatser som
vidtagits för att säkerställa ett effektivt genomförande av älgförvaltningen
och föreslå eventuella behov av förändringar. Uppdraget ska redovisas till
regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) senast den 15 februari 2015.
I detta uppdrag har Naturvårdsverket genomfört en utvärdering över hur
älgförvaltningssystemet fungerar samt identifierat områden eller frågor som
behöver förbättras. Denna utvärdering visar att även om flera av propositionens målsättningar är svåra att utvärdera mot och relativt kort tid har förflutit sedan den nya förvaltningen togs i bruk pekar det mesta på att förvaltningen utvecklas i rätt riktning. Älgförvaltningen har blivit mer ekosystembaserad, adaptiv och lokalt förankrad. Även om älgförvaltningen utvecklas i
rätt riktning och som utvärderingen indikerar är på väg att nå målen i propositionen kvarstår flera områden som behöver ses över eller åtgärdas, för att
förvaltningen fullt ut ska nå målen och intentionen med propositionen.
Enligt utvärderingen tyder mycket på att propositionens målsättning om
enkel, kostnadseffektiv och rättssäker förvaltning inte uppnåtts. Detta gäller
i första hand frågan om ekonomiska förutsättningar. Alla ambitioner har inte
kunnat genomföras inom ramen för självfinansieringen, vilket som var propositionens intention. Initialt verkar också kostnaderna för länsstyrelserna
ha ökat i och med införandet av den nya förvaltningen. Det är lätt att få intrycket att förvaltningens administration har förenklats då länsstyrelsernas
registreringsarbete har minskat, men samtidigt har andra arbetsuppgifter på
länsstyrelserna ökat i och med den nya förvaltningen. I sin helhet verkar
administration inom systemet ha ökat om man ser till den totala mängden
arbete inom hela förvaltningen.
Naturvårdsverket kan sammanfattningsvis konstatera att älgförvaltningen på
kort tid implementerats på ett bra sätt. Älgförvaltningen får därmed anses gå
NATURVÅRDSVERKET
4(21)
i rätt riktning och att man därmed är på väg att uppnå målen med den adaptiva älgförvaltningen. Det tyder också på att det finns en positiv inställning
hos såväl jägare, som markägare och berörda myndigheter till att det kommer bli bättre men att det kommer att ta lite tid. Samtidigt framgår det av
utvärderingen att det finns en hel del att förbättra och utveckla inom vissa
områden. Naturvårdsverket konstaterar att kostnaderna för förvaltningen
ökat och att finanseringen bör ses över utifrån rådande ambitionsnivå och
målsättningar inom förvaltningen. Naturvårdsverket anser vidare att utbildningsinsatserna inom älgförvaltningen är av stor betydelse och att dessa bör
utökas. Naturvårdsverket anser även att utvecklingen av ett samlat ITsystem för älgförvaltningen behöver utredas. En annan central del i förvaltningen är samrådsprocessen, som behöver utvecklas vidare.
Naturvårdsverket avser att göra mindre justeringar av Naturvårdsverkets
föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort (NFS 2011:7)
bland annat vad gäller samrådsprocessen och registreringar av älgjaktsområden.
NATURVÅRDSVERKET
5(21)
2. Uppdraget
Enligt regleringsbrev för budgetåret 2014 ska Naturvårdsverket följa upp
genomförandet av 2012 års älgjaktsreform bland annat utifrån fastställda
mål i propositionen Älgförvaltningen 2009/10:239. Uppföljningen ska ske i
samråd med länsstyrelserna. Naturvårdsverket ska redovisa de insatser som
vidtagits för att säkerställa ett effektivt genomförande av älgförvaltningen
och föreslå eventuella behov av förändringar. Uppdraget ska redovisas till
regeringskansliet (Landsbygdsdepartementet) senast den 15 februari 2015.
3. Genomförande
I detta regeringsuppdrag har Naturvårdsverket låtit genomföra en utvärdering som syftat till att belysa hur älgförvaltningen fungerar bland annat utifrån målen i propositionen Älgförvaltningen 2009/10:239, samt identifiera
områden eller frågor som behöver förbättras. Utvärderingen har genomförts
av Naturvårdsverkets utvärderingsenhet Au.
Utvärderingen är baserad på en enkät som skickats till 148 slumpmässigt
utvalda representanter från 74 av landets 149 älgförvaltningsgrupper samt
djupintervjuer med 37 representanter för centrala och regionala myndigheter, skogsindustrin, markägar- och jägarorganisationer samt universitet och
enskilda privatpersoner med bred erfarenhet av älgförvaltningen.
Resultatet av utvärderingen har legat till grund för vidare analys och förslag
till förändringar för att uppnå ett effektivt genomförande av älgförvaltningen. Slutsatser och förslag har utarbetats i samråd med länsstyrelserna. Vidare har frågan tagits upp i särskild ordning inom det nationella Klövviltsrådet.
4. En ny ekosystembaserad älgförvaltning
I januari 2012 infördes ett nytt älgförvaltningssystem i linje med regeringens proposition 2009/10:239. Huvudsyftet med det nya systemet var att
skapa en förvaltning som ska vara lokalt förankrad och ekosystembaserad.
Detta för att skapa en älgstam med hög kvalitet och i balans med foderresurserna. Förvaltningen ska ta hänsyn till viktiga allmänna intressen som rovdjursförekomst, trafikolyckor med älg inblandad, friluftsliv och inverkan på
biologisk mångfald samt till skador på jord- och skogsbruk. Förvaltningen
ska också vara adaptiv, vilket innebär att den ska anpassas efter nya eller
förändrade förhållanden. Faktaunderlag i form av data om älgstammen och
betesskadorna är centrala för förvaltningen. Förvaltningen ska också vara så
enkel, kostnadseffektiv och rättssäker som möjligt i förhållande till de uppsatta målen.
NATURVÅRDSVERKET
6(21)
För att underlätta genomförandet av det nya älgförvaltningssystemet beslutade riksdagen att införa en ny förvaltningsnivå, så kallade älgförvaltningsområden (ÄFO). Det är länsstyrelsen som beslutar om respektive läns indelning i älgförvaltningsområden. Inom varje sådant område ska en älgförvaltningsgrupp (ÄFG) tillsättas. Älgförvaltningsgruppen består vanligtvis av tre
representanter från markägarnas organisationer och tre från jägarnas, vilka
utses av länsstyrelsen efter förslag från organisationerna. I Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län ersätter en företrädare för rennäringen en av
jägarrepresentanterna. Förslag på denna representant kommer från sametinget. Till ordförande för älgförvaltningsgruppen utses en markägarrepresentant, som också har utslagsröst vid lika antal röster i en omröstning. Det
finns idag 149 älgförvaltningsgrupper.
De nya älgförvaltningsområdena (ÄFO) ska vara stora nog för att rymma en
egen älgstam, vilket innebär cirka 50.000 ha i södra och 100.000 i norra
Sverige. De bör avgränsas med avseende på älgens rörelsemönster – det vill
säga ekosystembaserat -vilket gör att flera älgförvaltningsområden sträcker
sig över länsgränser. Älgförvaltningsområdena består av älgskötselområden
och licensområden för älgjakt samt oregistrerad mark, det vill säga mark
som inte ingår i älgskötselområdet eller är tillräckligt stor för att registrera
som eget licensområde. Samverkan inom älgförvaltningsgruppen men också
mellan älgförvaltningsgruppen och de lokala älgskötselområdena och länsstyrelserna är central och ska genomsyra förvaltningen
Älgskötselområden (ÄSO) är en frivillig sammanslutning och kan därmed
se väldigt olika ut. De ska dock ha en styrelse eller motsvarande och ska
efter samråd med älgförvaltningsgrupp och berörda markägare och jakträttshavare, ta fram en älgskötselplan för ÄSO:t. Älgskötselområdenas ansvar i en adaptiv älgförvaltning har förändrats mot tidigare, men de har fortfarande en nyckelroll i förvaltningen och ska vara den adaptiva förvaltningens grundstenar. Det är dessa områden som har viktig kunskap om lokala
förhållanden för att förebygga skador på skog, i jordbruket och i trafiken.
Ett licensområde kan bestå av allt från en enskild jägare till flera jaktlag. Ett
licensområde har inget formellt ansvar i planeringen av tilldelningsbeslutet
utan blir helt enkelt tilldelade ett antal älgar, vuxna och årskalvar från länsstyrelsen, som i sin tur ska ta hänsyn till älgförvaltningsplanernas riktlinjer.
På oregistrerad mark får under den tid länsstyrelsen beslutar, dock högst
fem dagar, fällas ett obegränsat antal kalvar.
NATURVÅRDSVERKET
7(21)
Figur 1. Visar översiktligt de huvudsakliga aktörerna inom älgförvaltningen. Enliknande figur återfinns i Bjärstig et al (2014). Bilden är översatt och publicerad med tillåtelse av Umeå universitet.
Naturvårdsverket har huvudansvar för viltförvaltningen, medan länsstyrelserna dels har det praktiska ansvaret, dels gör avvägningar emot övriga
samhällsintressen. Skogsstyrelsens roll är att förmedla kunskap om viltets
påverkan på skogen. Älgförvaltningsgruppen ska genom samråd med
älgskötselområdena ta fram planer vilka utgör förslag till länsstyrelsen angående vilka målsättningar och åtgärder intressenterna på lokal nivå anser
vara önskvärda.
Andra aktörer som på olika sätt är delaktiga och engagerade på nationell
nivå, även om de inte finns med i figur 1 ovan, är till exempel. stora markägare och små markägares samarbetsorganisationer, Svenska Jägarförbundet,
Jägarnas riksförbund, Lantbrukarnas riksförbund (LRF), Nationella Viltolycksrådet samt Sveriges lantbruksuniversitet (SLU). Sedan 2014 ingår
dessa och andra organisationer i ett Nationellt klövviltsråd. Rådet ska utgöra
ett stöd för Naturvårdsverkets vägledning i frågor som rör klövviltförvaltning.
NATURVÅRDSVERKET
8(21)
5. Resultat från utvärderingen av älgförvaltningen
Naturvårdsverket har låtit genomföra en utvärdering som syftat till att belysa och ge en överblick över hur det nya älgförvaltningssystemet fungerar
samt identifiera områden som behöver förbättras. Utvärderingen behandlar i
första hand den nya nivån inom älgförvaltningen, det vill säga älgförvaltningsområdena och älgförvaltningsgrupperna, men till viss del också de
andra nivåerna inom förvaltningen. Nedan redovisas en sammanfattning av
utvärderingen ”En ny ekosystembaserad älgförvaltning i sikte” i övrigt hänvisas till utvärderingen i bilaga 1.
I utvärderingen konstateras att även om flera av propositionens målsättningar är svåra att utvärdera emot och relativt kort tid har förflutit sedan den nya
förvaltningen togs i bruk, pekar det mesta på att förvaltningen utvecklas i
rätt riktning och att man närmar sig målsättningarna i propositionen. Älgförvaltningen har blivit mer ekosystembaserad, adaptiv och lokalt förankrad.
Även om älgförvaltningen utvecklas i rätt riktning och utvärderingen pekar
på att förvaltningen är på väg att nå målen i propositionen, kvarstår flera
områden som behöver ses över eller åtgärdas för att förvaltningen fullt ut
ska nå målen och intentionen med propositionen.
Mycket tyder på att propositionens målsättning om enkel, kostnadseffektiv
och rättssäker förvaltning inte uppnåtts. Detta gäller i första hand frågan om
ekonomiska förutsättningar. Alla ambitioner har inte kunnat genomföras
inom ramen för självfinansieringen, vilket var propositionens intention. Initialt verkar också kostnaderna för länsstyrelserna ha ökat i och med införandet av den nya förvaltningen. Det är lätt att få intrycket att förvaltningens
administration har förenklats då länsstyrelsernas registreringsarbete har
minskat, men samtidigt har andra arbetsuppgifter på länsstyrelserna ökat i
och med den nya förvaltningen. I sin helhet verkar administration inom systemet ha ökat om man ser till den totala mängden arbete inom hela förvaltningen.
5.1 Finansiering
Enligt propositionen ska älgförvaltningen vara självfinansierad. Ersättning
för förvaltningen ska komma från länets älgvårdsfond. Intäkterna till denna
kommer från registreringsavgifter (avgift för registrering av älgskötselområde och licensområde) och fällavgifter (avgifter för fällda älgar).
Utvärderingen konstaterar att förvaltningen i sin helhet är omfattande. Den
stora organisationen kräver stora insatser från många människor på såväl
nationell, regional och lokal nivå. Även om ersättning för olika typer av
arbetsinsatser utgår görs mycket arbete i förvaltningen på ideellt. Utvärderingen visar att drygt hälften av representanterna i älgförvaltningsgrupperna
upplever att arvodet är för lågt. Representanterna i älgförvaltningsgrupperna
NATURVÅRDSVERKET
9(21)
efterfrågar också mer resurser för lokaler, utrustning, utbildningar, fika, etcetera för att kunna hålla träffarna på ett önskvärt sätt.
Länsstyrelserna tar idag ut betydligt mer för sina administrativa kostnader
än vad de gjorde tidigare, men det är svårt att särskilja vad som har att göra
med ökade kostnader för det nya systemet och vad som har att göra med att
de tidigare var begränsade till att maximalt ta ut 10 basbelopp. Det är även
svårt att särskilja vad som är tillfälliga kostnader i en omställningsfas och
vad som kan antas vara mer permanenta förändringar i kostnaderna.
Utvärderingen drar slutsatsen att förvaltningen totalt sett är underfinansierad
om man ser till propositionens intentioner och målsättningarna med den nya
älgförvaltningen. För att nå målsättningarna behövs bland annat bättre dataunderlag och mer utbildningsinsatser genomföras.
5.2 Älgförvaltningsgrupper/områden
Införandet av älgförvaltningsområden har generellt medfört att förvaltningen bedrivs över större geografiska enheter och att de inventeringar som sedan ligger till grund för gemensamma kunskapsunderlag i större utsträckning samordnas. Flera intervjupersoner ger uttryck för att älgförvaltningsområdena många gånger både blivit större och mindre jämfört med propositionens intentioner. Många förvaltningsområden i Mellansverige ligger
runt 100 000 hektar. En orsak till detta är, enligt utvärderingens intervjuer,
att markägarsidan inför skapandet av områdena varit tydliga med att de ville
ha förvaltning över stora områden. Risken med för stora områden är att målsättningen med den lokala förankringen inte uppnås och att ett älgförvaltningsområde i praktiken kan omfatta flera älgstammar.
SAMVERKAN ROLLFÖRDELNING
Både intervjuer och enkät pekar på att den nya älgförvaltningen är otydlig
beträffande roller och befogenheter mellan länsstyrelse, älgförvaltningsområdena/-grupper och älgskötselsområdena. Detta yttrar sig bland annat i
olika åsikter angående vilken nivå i förvaltningen som är och bör vara styrande eller inte. Utvärderingen visar att styrningen sker på olika sätt i olika
län och älgförvaltningsområden. Otydlig rollfördelning kan påverka styrning, effektivitet och även samrådsprocesserna negativt och bör därför ses
över.
Samrådsprocessen fungerar till stora delar, men utvärderingen visar att det
finns konflikter inom och mellan de organisatoriska enheterna i förvaltningen. I vissa fall fungerar inte samrådsprocesserna på grund av allt för stora
motstridiga intressen. Brist på kunskap om förvaltningen och hur den fungerar kan också påverka samrådsprocesserna negativt. Likartade förutsättningar vad gäller tid, resurser och kompetens är viktiga för en väl fungerande
samrådsprocess.
NATURVÅRDSVERKET
10(21)
Utvärderingen slår fast att samrådsprocessen är av mycket stor vikt för en
väl fungerande älgförvaltning och att konflikter eller ineffektivt arbete som
ett resultat av brister i samrådsförfarandet i viss utsträckning kan förebyggas
med bland annat utbildning och ökad tydlighet.
Utvärderingen konstaterar att markägarnas utslagsröst inom älgförvaltningsgrupperna skapar risk för konflikter i grupperna och ger därmed inte särskilt
goda förutsättningar för samverkan. Även om utslagsrösten verkar användas
ganska sparsamt (i cirka 10 procent av älgförvaltningsgrupperna, enligt vår
enkät) så upplever många att den hämmar samrådsprocessen. Även om den
inte används kan markägarna hota att använda den vilket tar bort incitamenten att komma överens. På så sätt riskerar markägarnas utslagsröst att cementera motsättningar istället för att lösa dem via dialog och samverkan.
Antalet fall där utslagsrösten formellt använts ger väldigt lite information
angående utslagsröstens betydelse. Det ska dock tilläggas att handläggare
vid länsstyrelserna ofta upplever att protokoll från älgförvaltningen inte ger
tillräckligt med information angående meningsskiljaktigheter – istället får
de höra det via andra kanaler, ibland långt efter att beslut är tagna.
Enkätsvaren ger en ganska tydlig bild av att det efterfrågas mer samverkan
mellan de olika nivåerna i förvaltningen. Både jägare och markägare vill
dock se att älgförvaltningsgrupperna får ett tydligare mandat gentemot länsstyrelsen och älgskötselområdena.
Nästan alla länsstyrelser som intervjuats pekar på vikten av att få med det
lokala engagemanget i förvaltningen. De flesta tycks i detta sammanhang
göra kopplingen till älgskötselområdesnivån, att det är där möjligheten finns
att fånga upp det lokala engagemanget. Om vi tangerar styrningen av förvaltningen blir det lite mer komplicerat, där efterlyses större tydlighet över
vilken plan som styr vilken. Sammantaget ger intervjuerna med länsstyrelsen bilden att de tolkar att det är älgförvaltningsgruppen som är den instans
som den mest styrande, även om samverkansperspektivet mellan nivåerna
tydligt lyfts fram. Parallellt med denna bild framgår från många länsstyrelser bilden av att den enskilde jägaren, ”nere på stubben” över huvud taget
inte märkt någon skillnad jämfört med tidigare förvaltning. En tolkning av
länsstyrelsernas samlade bedömning är att de är på väg mot en lokalt förankrad förvaltning men att man inte kommit lika långt som med ekosystemmålet.
UTBILDNING
En klar majoritet av representanterna i älgförvaltningsgrupperna har gått
någon utbildning, antingen arrangerad av länsstyrelsen eller markägar- eller
jägarorganisationerna. Samtidigt efterfrågar så många som 40 procent mer
utbildning, bland annat om älgförvaltningen, samverkansprocessen och inventeringsmetoder.
NATURVÅRDSVERKET
11(21)
Intervjuer med handläggare vid länsstyrelserna pekar på att utbildningsinsatser är ett viktigt område, speciellt med tanke på att förvaltningen går in i
en ny mandatperiod under 2015, vilket innebär att många representanter i
älgförvaltningsgrupperna kan komma att ersättas. Det finns också indikationer på att många förvaltningsplaner, men också samverkan inom älgförvaltningsgrupperna, kan förbättras betydligt med ytterligare utbildningsinsatser.
Det verkar finnas ett behov av mera kunskap om hur man hanterar olika
underlag och dess betydelse i den adaptiva älgförvaltningen. Idag lägger
man ned mycket tid på att söka data som inte spelar någon roll för utfallet.
Enkät- och intervjuresultaten pekar till exempel på att man lägger mycket
tid på att tolka data ned på decimalnivå istället för att se till tendenserna av
älgstammens utveckling. Detta skapar dåliga förutsättningar för en effektiv
styrning i förvaltningen och orsakar onödiga konflikter inom älgförvaltningsgrupperna.
Utvärderingen slår fast att utbildningsinsatserna inför nästa mandatperiod
inom älgförvaltningen bör utökas för att kompetensen inom förvaltningen
ska säkerställas. Utbildning om samrådsprocessen anses särskilt viktigt då
den kan skapa bättre förutsättningar för likartade förväntningar på samrådsprocessen. Ett annat viktigt konstaterande från utvärderingen är att utbildningarna bör vara gemensamt utformade av förvaltningens parter och erbjudas till samtliga i förvaltningen. Utbildningsinsatser av denna karaktär kan
komma att kräva mer resurser än vad som finns tillgängligt idag. Utökade
resurser för utbildningsinsatser bör därför övervägas.
5.3 Adaptivitet
De flesta av intervjupersonerna upplever att förvaltningen är på väg mot att
bli adaptiv i den bemärkelsen att planerna anpassas efter tillgängliga data
om älgstammen och rovdjur. Hinder för måluppfyllelse vad beträffar adaptivitet är brister i dataunderlaget. Ett annat hinder är det faktum att planerna
uppdateras med fasta treårsintervaller, något som väckt kritik, inte minst
inom älgförvaltningsgrupperna.
I princip samtliga respondenter anser att förvaltningen blivit mer adaptiv,
men det finns skillnader mellan olika län. Vissa länsstyrelser anses vara mer
flexibla än andra – något vi även får ett intryck av utifrån våra intervjuer
med samma länsstyrelser. Den främsta förklaringen till flexibiliteten verkar
ligga i hur strikt länsstyrelsen tolkar regelverket.
Alla anser dock inte att den snabbare reaktionstiden nödvändigtvis gör förvaltningen bättre, utan är oroliga för att man kommer att genomföra förändringar alltför ofta. Sambandet mellan exempelvis älgtäthet och älgbetesskador kan se väldigt olika ut från år till år. Enligt en forskare kan jägarkåren
kännetecknas av en viss experimentlusta, och utifrån våra intervjuer får vi
NATURVÅRDSVERKET
12(21)
inte heller intrycket att markägarsidan skulle vara speciellt sugna på att
vänta alltför många år med att utvärdera effekten av ett visst handlande.
DATA OCH INVENTERINGAR
En viktig del i ett adaptivt arbetssätt är tillgång till data som stöd för både
för att mäta och tolka om man närmar sig de mål som satts upp för förvaltningen och för få en bättre uppfattning om vilka effekter förändringar i förhållanden, ageranden och åtgärder har på målsättningarna
Figur 2. Det finns ett tillräckligt bra dataunderlag för att bestämma älgstammens storlek: idag (vänster), om tre år (höger). Enkätfråga.
En majoritet av respondenterna anser att det krävs bättre dataunderlag för att
kunna nå målen för älgförvaltningen. Representanterna i Norrland är dock
överlag mer nöjda med datakvalitet och tillgänglighet än deras kolleger i
Götaland och Svealand. Tre fjärdedelar ser idag brister i dataunderlagen,
men lika många tror att de kommer vara tillräckligt bra och tillgängliga om
tre år (representanterna i Svealand är dock inte lika optimistiska som deras
kollegor i Götaland och Norrland). Enkätsvaren visar dock på att det finns
en stor portion tilltro till utvecklingen av dataunderlagen inom de kommande tre åren då man fått längre dataserier. Vad beträffar dataunderlag för
att bedöma betesskadorna är respondenterna dock inte lika optimistiska.
Även vad beträffar dataunderlagen för att bedöma rovdjurens påverkan på
älgstammen är representanterna något mindre optimistiska inför framtiden.
Mindre än hälften (43 procent) anser att dataunderlagen är tillräckliga för att
bedöma rovdjurens påverkan på älgstammen. Förändringen mot vad respondenterna tror om dataunderlagen om tre år är liten, endast 6 procent (49 procent) tror att de kommer att vara tillräckligt bra. Däremot är de flesta i sin
älgförvaltningsgrupp överens om hur tillförlitliga underlagen för rovdjurens
påverkan är.
I de intervjuer som genomförts med länsstyrelsen kan den samlade bilden av
datasituationen beskrivas som försiktigt positiv. De flesta länsstyrelser me-
NATURVÅRDSVERKET
13(21)
nar att det finns en acceptans för de inventeringsmetoder som beslutats.
Däremot verkar det variera i vilken utsträckning de olika inventeringsmetoderna faktiskt används på alla håll i landet. Några av de länsstyrelser som
intervjuats understryker också att vad man faktiskt följer med inventeringarna är trender. Efter att alla metoder är på plats kommer det att dröja ytterligare ett antal år innan tillräckligt många datapunkter finns för att göra säkra
bedömningar. Dessutom lever en viss misstänksamhet mellan förvaltningens
parter kvar även om kvalitetssäkrade metoder och manualer minskat problemen.
INRAPPORTERING AV DATA
I älgförvaltningen finns för närvarande fyra olika IT-portaler för inrapportering av fälld älg till länsstyrelsen. Rapportering kan ske direkt i länsstyrelsernas web-portal Älgdata, eller i något av tre undersystem – Viltdata
(Svenska Jägareförbundet), Jaktrapport (i huvudsak skogsbolag) samt
Moosecare (lokalt system i Västernorrland och delar av Jämtland) – vilka i
sin tur exporterar de registrerade älgarna till Älgdata, där uppgifter om
samtliga fällda älgar lagras.
Vissa intervjupersoner har ifrågasatt huruvida all data verkligen förs vidare
till Älgdata. De menar att summan för vissa områden i Älgdata är mindre än
vad summan från de andra systemen skulle bli. En orsak skulle kunna vara
att företrädaren för ett jaktområde (ÄSO eller licensområde), efter jaktens
slut, alltid måste logga in på älgdata.se och slutrapportera jaktresultatet oavsett vilket system fällda älgar rapporterats in i, detta som en kvittens att
samtliga älgar har rapporterats och för att korrekt fällavgift ska genereras.
5.4 Styrning
Målet med älgförvaltningen är att uppnå en livskraftig älgstam av hög kvalitet i balans med foderresurserna samtidigt som hänsyn tas till viktiga allmänna intressen som, trafikolyckor med älg inblandad, skador på skog samt
inverkan på rovdjur och övrig biologisk mångfald.
Mängden betesskador beror förstås inte enbart på älgstammens storlek, utan
även på till exempel fodertillgång som i sin tur beror på typen av markanvändning. Avskjutningen ska inte enbart ske med avseende på dess effekt
på betesskador, utan även med avseende på dess effekt på exempelvis
mängden trafikolyckor med älg inblandad och predation. Dessa olyckor beror inte enbart på älgstammens storlek, utan även på en rad andra åtgärder och så vidare.
Idag finns en bättre överblick över älgstammens storlek, och till viss del
bättre kunskaper om dess konsekvenser. Det finns också en striktare målstyrning. Medan det tidigare inte ansågs så noga huruvida 7 eller 13 älgar
fälldes inom ett visst område, och tilldelningen ofta sågs som ett tak snarare
än ett mål att uppnå, är det acceptabla intervallet idag betydligt mindre. För
att man ska kunna sätta sådana exakta nivåer krävs en hel del planering och
NATURVÅRDSVERKET
14(21)
kunskapsunderbyggnad. Det kräver också en hel del ansträngningar då man
skjutit för lite älg eller att jägarna, då jaktlyckan varit bättre, eventuellt
måste avsluta årets jakt vid en tidpunkt då de gärna skulle ha skjutit ytterligare ett antal älgar.
6. Slutsatser och förslag
Naturvårdsverket kan konstatera att älgförvaltningen implementerats på ett
bra sätt på den korta tid som stått till förfogande. Älgförvaltningen får därmed anses gå i rätt riktning och att man därmed är på väg att uppnå målen
för den adaptiva älgförvaltningen. Det tyder också på att det finns en positiv
inställning hos såväl jägare som markägare och berörda myndigheter till att
det kommer bli bättre, även om det kommer att ta lite tid. Samtidigt framgår
det av utvärderingen att det finns en hel del att förbättra och utveckla inom
vissa områden.
6.1 Finansiering
Naturvårdsverket anser att ett stort problem med den ekosystembaserade
och adaptiva älgförvaltningen är att den saknar en stabil långsiktig finansiering. Detta påverkas även av att länsstyrelsens arbete med övrig viltförvaltning inte har tillräckligt med resurser utifrån vad den nya klövviltsförvaltningen kräver.
Nuvarande finansieringsform för den ekosystembaserade älgförvaltningen
har synliggjort de faktiska kostnaderna för förvaltningen, detta oavsett länens olika förutsättningar. Den ekosystembaserade älgförvaltningen har inte
inneburit minskade kostnader. Antalet ärenden rörande älgförvaltning som
länsstyrelsen hanterar årligen har visserligen minskat, men den nya förvaltningsmodellen ställer ofta nya och omfattande krav. Exempel på detta är
kontinuerlig kunskapsinhämtning och samförvaltning av flera arter vilket
under nuvarande finansieringsformer inte kan tillgodoses. Detta gäller särskilt för de södra länen. Även om kostnaderna för älgförvaltningen inte har
minskat, är det i sammanhanget viktigt att väga detta mot att vi idag har en
bättre måluppfyllese, vilket bidrar till minskade kostnader för samhället.
På det sätt som systemet finaniseras idag, huvudsakligen genom intäkter
från fällavgifter, skapas en stor olikhet mellan de län som fäller många älgar
per år och de län där man endast fäller ett fåtal. Denna olikhet i ekonomiska
resurser/förutsättningar innebär stora skillnader för länsstyrelsernas möjligheter att bidra till den ekosystembaserade förvaltningen, exempelvis i form
av stöd och bidrag till inventeringar. Detta är en viktig orsak till varför förvaltningen skiljer sig mycket mellan vissa län och bidrar även till att fällavgifterna varierar mycket mellan länen. Naturvårdsverket konstaterar följande:
15(21)
NATURVÅRDSVERKET
Finansieringsfrågan är som helhet så komplex att den behöver hanteras i en
särskild utredning. En förutsättning för detta är en analys av hur mycket
medel som i dagsläget saknas för att täcka både de administrativa kostnaderna och kostnaderna för att inhämta de underlag som den nya adaptiva
förvaltningen kräver. Vidare bör följande beaktas:
-
En långsiktig, stabil finansiering behövs som omhändertar det förhållandet att intäkterna från fällavgifter inte i tillräcklig grad kan täcka de behov som finns. Det behövs en förändring som innebär en ekonomisk
kompensation till län med låg avskjutning jämfört med län som har en
hög avskjutning, särskilt där skillnaden är bestående över tid. Medel för
detta ändamål bör vara öronmärkta.
-
Möjligheten till regionala skillnader avseende fällavgifternas storlek bör
finnas kvar. Detta för att ge länsstyrelsen i samråd med viltförvaltningsdelegationen mandat och därmed ansvar för hur fällavgiften i respektive
län används, exempelvis för bidrag till inventeringar, skjutbanor med
mera.
6.2 Älgförvaltningsgrupper
För att skapa ökad både lokal och samordnad kunskap i älgförvaltningen
infördes älgförvaltningsgrupperna. En älgförvaltningsgrupp ska i första
hand vara ett stöd för länsstyrelsen genom att samordna den övergripande
förvaltningen inom respektive älgförvaltningsområde.
SAMVERKAN OCH ROLLFÖRDELNING
Samrådsprocessen är en central del i förvaltningstanken. Vad som menas
med samverkan och samråd mellan älgförvaltningsområde och älgskötselområden, samt även inom älgskötselområden, upplevs i flera fall inte vara
tillräckligt tydligt och lämnar utrymme för olika tolkningar. En förutsättning
för att älgförvaltningen ska fungera är att processerna kring samverkan och
samråd så långt som möjligt hanteras lika i länen. I detta samanhang kan
utbildning om samrådsprocessen anses särskilt viktigt. Med hjälp av utbildning kan bättre förutsättningar för likartade förväntningar på samrådsprocessen skapas.
Då älgförvaltningsgruppens roll är att vara ett stöd för länsstyrelsen kräver
en framgångsrik förvaltning, där älgförvaltningsgruppen får ett tillräckligt
inflytande, att det sker en dialog mellan förvaltningsgrupperna och länsstyrelsen. Det är viktigt att länsstyrelsen beaktar förvaltningsgruppernas åsikter
och diskutera dessa med gruppen innan man fattar beslut som påverkar förvaltningsområdet.
Det råder ibland en ojämlik ställning mellan ledamöter, bland annat mellan
tjänstemän i skogsbolagens regi och ledamöter som arbetar på sin fritid
inom älgförvaltningsgrupperna. Att markägarnas representant har utslagsröst, genom ordförandeposten, har i flera fall framförts försvåra förutsätt-
16(21)
NATURVÅRDSVERKET
ningarna för samverkan. Vilken faktisk påverkan utslagsrösten har i beslutsprocesser är i dagsläget oklart. Länsstyrelsen som beslutande myndighet har
det slutliga ansvaret för måluppfyllelsen och ska granska och kvalitetssäkra
det material som älgförvaltningsgrupperna tar fram.
Det finns idag även en stor variation i hur älgförvaltningsgrupperna förhåller sig till de älgskötselområden som är registrerade inom deras älgförvaltningsområde. För att förvaltningen ska fungera på ett bra och stabilt sätt är
det viktigt att förvaltningsgrupp och älgskötselområde kan komma fram till
gemensamma målsättningar med förvaltningen inom området. Vikten av
detta tydliggörs genom att summan av älgskötselområdenas planer kommer
att utgöra en viktig del till att målsättningarna i älgförvaltningsplanen uppfylls. Naturvårdsverket konstaterar följande:
•
Det är viktigt att beslutsrätten finns kvar hos länsstyrelsen.
•
Det finns behov av tydligare vägledning, för de olika samrådsprocesserna, vilken länsstyrelsen ska ansvara för. I sådan vägledning bör vikten
av adaptiv älgförvaltning i form av uppföljning av målen och utvärdering av åtgärder särskilt belysas. Det är lämpligt att detta hanteras inom
ramarna för länens regionala riktlinjer för älgförvaltningen. Naturvårdsverket anser också att det finns behov av vissa förtydliganden i Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort NFS (2011:7) kopplade till samrådsprocesserna rörande ansvar och
mandat som främjar den adaptiva älgförvaltningen. Naturvårdsverket
avser därför att ändra föreskrifterna i detta avseende.
•
Enligt utvärderingen kan utslagsrösten vara hämmande för samverkan.
Detta måste följas upp då samverkan utgör grunden för älgförvaltningen.
I detta sammanhang är det viktigt att medlemmarna i en älgförvaltningsgrupp inser vikten av att anmäla avvikande mening till beslut de inte kan
stå bakom, så att länsstyrelsen får en riktig bild av vad alla i förvaltningsgruppen framhåller innan avgörande beslut fattas.
•
•
Älgförvaltningsgruppen har ett stort ansvar till exempel vid samordning och framtagande av förvaltningsplaner. För att ytterligare klargöra
älgförvaltningsgruppens ansvar ska en nationell vägledning tas fram
som tydligt beskriver älgförvaltningsgruppernas uppgifter samt ger exempel på hur dessa uppgifter kan utföras.
Ansvarsfördelningen mellan älgförvaltningsgruppen och älgskötselområdena ska förtydligas i Naturvårdsverkets föreskrifter.
UTBILDNING
För att förvaltningen ska ske på ett smidigt sätt och få en bra lokal förankring måste förvaltningsgrupperna ha tillräcklig kompetens och upprätthålla
denna. Utbildningsinsatserna inom älgförvaltningen är därför viktiga.
17(21)
NATURVÅRDSVERKET
Kvalitet och omfattning av utbildning påverkar bland annat älgförvaltningsgruppernas förutsättningar att både sätta upp och uppnå mål för älgförvaltningen inom området. Omfattande och fortlöpande utbildningar är särskilt
viktiga i län som samförvaltar flera arter och där det därför finns särskilt
behov av utökad kunskap. Detta påverkar samtidigt vilka resurser som länsstyrelsen måste avsätta för arbetsuppgifter kopplade till gruppernas arbete.
Naturvårdsverket konstaterar följande:
•
Det är viktigt att älgförvaltingsgrupperna får kontinuerliga utbildningar, speciellt i samband med att personer byts ut i förvaltningsgrupperna. Även länsstyrelsen måste ha tillräcklig kompetens för att vägleda
förvaltningsgrupperna i deras arbete. Det bör också på lämpligt sätt
tydliggöras att länsstyrelsen har rollen att låta utbilda och vägleda sina
älgförvaltningsgrupper i deras arbete.
•
Utbildningarna bör vara gemensamt utformade av förvaltningens parter, så att alla inblandade har samma kunskapsbas att utgå ifrån.
6.3 Adaptivitet
Den nya älgförvaltningen ska vara adaptiv, det innebär att den ska anpassas
till förändringar och nya erfarenheter som byggs upp samt när ny kunskap
bli tillgänglig. För att detta ska vara möjligt krävs bra verktyg för att integrera de nya lärdomarna i förvaltningen. Det är också viktigt att erfarenheter
kontinuerligt samlas in och beskrivs så att förvaltare som ställs inför uppgifter eller problem som är nya för dem kan ta lärdom från dessa.
AVVIKELSE FRÅN PLANERAD AVSKJUTNING
Naturvårdsverket anser inte att det allmänna rådet till § 15 Naturvårdsverkets föreskrifter om jakt efter älg och kronhjort , där en väsentlig avvikelse
från älgskötselplanen vad gäller planerad avskjutning exemplifieras, ska
ändras. För att förvaltningen av älgstammen i ett förvaltningsområde ska få
tänkt genomslag är det viktigt att antalet faktiskt fällda älgar är så nära antalet som var planerat att fälla som möjligt. Skrivningen är dessutom inte en
föreskrift, utan en exemplifiering i ett allmänt råd. Naturvårdsverket anser
att det är möjligt att uppnå en uppfyllnadsgrad på mer än 90 % i snitt, även
om avskjutningen ett enskilt år kan avvika mer än 10 %.
IT-SYSTEM
Möjlighet att på enkelt sätt få tillgång till bra kunskapsunderlag för älgförvaltningen är en nödvändig förutsättning. Länsstyrelsen har i samband med
lanseringen av den nya älgförvaltningen tagit fram en älgportal
(www.algdata.se) där det är tänkt att all information som behövs inom älgförvaltningen ska vara tillgänglig. Systemet fungerar idag inte fullt ut och
behöver utvecklas vidare. Det finns i dagsläget även andra system (Viltdata,
Moosecare, Jaktrapport samt andra lokala varianter) som jaktområdena kan
18(21)
NATURVÅRDSVERKET
använda för rapportering av inventeringsresultat, så som fällda älgar etcetera. För att rapportera älgobsdata kan inte portalen Älgdata användas.
Älgdata lever i dagsläget inte upp till de funktioner som många användare
önskar, däribland en tjänst för digital hantering av älgskötsel- och älgförvaltningsplaner, en välutvecklad kartfunktion samt e-tjänst för ansökan om
registrering. Även här saknas säkrad finansiering, då det inte finns någon
långsiktig finansieringsmodell för drift och utvecklingsarbete för Älgdata.
Utvärderingen har vidare uppmärksammat att det finns många intressenter
som anser att användandet av fler än ett system ställer till problem för förvaltningen. Naturvårdsverket konstaterar följande:
•
Då Älgdata idag inte uppfyller de mål som finns för ett nationellt ITsystem inom älgförvaltningen krävs vidareutveckling av systemet. För
att detta ska vara möjligt krävs en stabil finansiering av en fast finansiär.
För att systemet ska kunna fylla sitt syfte måste finansiering finnas för
utvecklingsarbete och drift.
•
Förutsättningarna för utveckling av ett samlat IT-system framför allt för
älgförvaltningen, men även övrigt hjortvilt, behöver utredas. Detta bör
ske i samverkan med berörda aktörer.
6.4 Övrigt
REGISTRERINGS- OCH AVREGISTRERINGSÄRENDEN
Naturvårdsverket ser att det finns behov av mindre justeringar av Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna råd om jakt efter älg och kronhjort
(NFS 2011:7). Detta för att förtydliga delar av det regelverk som reglerar
registreringar av älgjaktsområden. Det finns i dagsläget stor variation i tilllämpningen av regelverket såväl i länsstyrelsernas beslut som vid överprövningar. Naturvårdsverket avser därför att särskilt följa upp och vid behov
justera avseende följande:
a) Beslut om registreringar av älgjaktsområden i fler älgförvaltningsområden.
b) Principer avseende krav på sammanhängande älgjaktsområden vid registrering.
c) Registrering av mark som geografiskt ligger i ett älgförvaltningsområd
som administreras av en annan länsstyrelse.
d) Möjlighet att avregistrera licensområden som exempelvis inte rapporterat jaktresultat.
e) Vid registrering av licensområde bör föreskrifterna förtydligas och så
långt som möjligt motsvara det som gäller för älgskötselområden.
NATURVÅRDSVERKET
19(21)
f) Principer för hur man utser företrädare för ett älgjaktsområde måste förtydligas (ska det ske via beslut eller ej), samt vilka skyldigheter som
åligger hen avseende rapporteringsskyldighet, betalning av fällavgifter
samt vid överskjutning.
g) Förtydliga länsstyrelsens möjligheter att besluta om inventeringar inom
länet.
h) Se över juridiska förutsättningar för följder av uteblivna inventeringar
inom älgskötsel- och licensområden.
ÄLGSKÖTSEL- OCH ÄLGFÖRVALTNINGSPLANER
Naturvårdsverket anser även att vissa förtydliganden behöver göras vad gäller älgskötsel- och älgförvaltningsplaner, framför allt avseende:
a) Principerna för tilldelning inom licensområden och i förhållande till planerad avskjutning inom älgskötselområden.
b) Att ytterligare tydliggöra i föreskrifterna när beslut om ändring senast
får fattas i förhållande till jaktstart för älgskötsel- och älgförvaltningsplaner, om inte särskilda skäl föreligger.
AVRÄKNING AV PÅSKJUTEN INTE ÅTERFUNNEN ÄLG
I Naturvårdsverkets föreskrifter finns det behov av att utveckla hur en påskjuten och inte återfunnen älg ska hanteras och avräknas. Detta behöver
anpassas i förhållande till de skrivningar som används i Naturvårdsverkets
föreskrifter för licensjakt efter stora rovdjur. Så att påskjuten älg inte behöver avräknas om det med säkerhet kan uteslutas att kulan träffat älgen. Även
principerna för avräkning i övrigt kan behöva förtydligas.
AVGIFTER
Flera länsstyrelser har problem med att få in rapportering/slutrapportering
av fällda älgar samt med att få fällavgifterna inbetalda i tid i enlighet med
föreskrifterna. Naturvårdsverket föreslår därför att de juridiska möjligheterna undersöks för att dels införa en förseningsavgift vid försenad inbetalning
och dels se över möjligheterna att införa en straffavgift om man underlåtit
att rapportera.
7. Konsekvensanalys
Naturvårdsverket ska enligt regeringsuppdraget följa upp genomförandet av
2012 års älgjaktsreform och föreslå eventuella behov av förändringar Natur-
NATURVÅRDSVERKET
20(21)
vårdsverket föreslår förändringar inom områden som finansiering, älgförvaltningsgruppernas roller, utbildningsinsatser och IT system.
Sammantaget bedömer Naturvårdsverket att om de förslag som redovisas i
kapitel 6 genomförs bidrar dessa till att underlätta genomförandet av den
adaptiva älgförvaltningen. Förslagen berör då alla inblandade aktörer såväl
myndigheter, jägare, markägare och organisationer. Dessutom bedömer Naturvårdsverket att förslagen kan bidra till att förutsättningarna för att förbättra samrådsprocesserna ökar.
8. Referenser
Bjärstig et al (2014). Partnerships implementing ecosystem-based moose
management in Sweden. Umeå universitet.
NFS 2011:7 – Grundföreskrift. Naturvårdsverkets föreskrifter och allmänna
råd om jakt efter älg och kronhjort.
Regeringens proposition 2009/10:239, Älgförvaltningen.
NATURVÅRDSVERKET
21(21)
Bilaga 1
”En ny ekosystembaserad älgförvaltning i sikte. En utvärdering. Rapport 6659 NV”