Försäkringskassan och mänskliga rättigheter
isf INSPEKTIONEN FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN isf Rapport 2014:27 Försäkringskassan och mänskliga rättigheter Rapport 2014:27 Försäkringskassan och mänskliga rättigheter En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2014 Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Systemtillsyn innebär att granska om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Effektivitetsgranskning innebär att granska om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box 202 101 24 Stockholm Telefon: 08-58 00 15 00 E-post: [email protected] Rapporten kan laddas ner från www.inspsf.se © Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av Elanders Sverige AB Stockholm 2014 Innehåll Generaldirektörens förord ............................................................................... 5 Sammanfattning .............................................................................................. 7 Summary ......................................................................................................... 9 1 Inledning .................................................................................................. 11 1.1 Bakgrund ........................................................................................... 11 1.2 Syfte och frågor................................................................................. 13 1.3 Metod ................................................................................................ 14 1.4 Disposition ........................................................................................ 19 2 Internationella överenskommelser ........................................................... 21 2.1 Grundläggande principer .................................................................. 22 2.2 Sverige och FN:s internationella deklarationer och konventioner ..................................................................................... 25 2.3 Sveriges medlemskap i Europarådet ................................................. 27 2.4 Sveriges åtaganden gentemot EU ..................................................... 28 3 Nationella mål .......................................................................................... 31 3.1 Sveriges handlingsplaner för mänskliga rättigheter .......................... 31 3.2 Funktionshinderspolitiken................................................................. 33 3.3 Barnrättspolitiken.............................................................................. 34 3.4 Jämställdhetspolitiken ....................................................................... 36 3.5 Hbt-politiken ..................................................................................... 37 3.6 Integrationspolitiken ......................................................................... 37 3.7 Minoritetspolitiken ............................................................................ 39 3.8 Förbud mot diskriminering ............................................................... 41 4 Regeringens styrning av Försäkringskassan ............................................ 43 4.1 Förvaltningspolitisk styrning ............................................................ 43 4.2 Styrning av Försäkringskassan.......................................................... 47 5 Försäkringskassans styrning..................................................................... 63 5.1 Åren 2005–2009................................................................................ 63 5.2 Åren 2010–2014................................................................................ 66 5.3 Framtida ansats och utmaningar ....................................................... 69 6 Diskussion och slutsatser ......................................................................... 73 6.1 Regeringen ställer höga krav på Försäkringskassan ......................... 73 6.2 Försäkringskassans styrning är ojämn .............................................. 74 6.3 Försäkringskassans likabehandlingsplan ger begränsad vägledning ........................................................................................ 76 6.4 Samspelet mellan regeringen och Försäkringskassan är viktigt........ 77 Referenser ..................................................................................................... 79 Generaldirektörens förord Grundläggande mänskliga rättigheter finns fastlagda i ett antal internationella konventioner. Förverkligandet av rättigheterna i den svenska vardagen tar sin utgångspunkt i dessa konventioner. Försäkringskassan, som är en av landets största förvaltningsmyndigheter, har sina åtaganden på detta område formulerade i myndighetens instruktion, ibland kompletterad med särskilda regeringsuppdrag. ISF har i en tidigare rapport (2013:16) granskat Försäkringskassans handläggning av sjukförsäkringsärenden ur ett jämställdhetsperspektiv. Föreliggande rapport behandlar Försäkringskassans styrning av arbetet med mänskliga rättigheter gällande förbudet mot diskriminering samt myndighetens arbete inom funktionshinders-, jämställdhets- och barnrättsområdet med flera. Av granskningen framgår att regeringens initiativ och uppföljning har stor betydelse för hur intensivt arbetet inom Försäkringskassan bedrivs. Mest uthålligt har myndighetens arbete bedrivits på funktionshindersområdet. Rapporten har skrivits av Susanne Eriksson. Tomas Agdalen har bidragit till rapporten. Stockholm i december 2014 Per Molander 5 6 Sammanfattning Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har granskat Försäkringskassans styrning av arbetet med mänskliga rättigheter. I denna rapport avser begreppet mänskliga rättigheter dels främjandet av olika perspektiv, såsom jämställdhets-, funktionshinders- och barnrättsperspektivet, dels förbudet mot diskriminering. Försäkringskassans uppdrag enligt sin myndighetsinstruktion, lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk och de båda förordningarna om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av integrations- respektive funktionshinderspolitiken har varit utgångspunkt för granskningen. Regeringen ställer höga krav på Försäkringskassan när det gäller att bidra till de nationella målen för att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. Av granskningen framgår att regeringens styrning och uppföljning har stor betydelse för i vilken utsträckning Försäkringskassan uppmärksammar och synliggör arbetet med mänskliga rättigheter i sin egen styrning. Granskningen visar att olika satsningar görs från Försäkringskassans sida och att fokus ligger på att främja likabehandling. Styrningen är emellertid ojämn och Försäkringskassans övergripande plan för likabehandling ger begränsad vägledning. Försäkringskassans styrning av arbetet som gäller funktionshinders-, jämställdhets- och barnrättsperspektivet varierar avsevärt i intensitet och ambitionsnivå såväl inom som mellan de olika perspektiven, trots att samtliga åtaganden regleras i myndighetens instruktion. Försäkringskassan har visat störst uthållighet när det gäller styrningen av arbetet på funktionshindersområdet, medan barnrättsperspektivet däremot har haft en mer undanskymd roll. Den förvaltningspolitiska reform som genomfördes år 2009 och som innebär att myndighetens instruktion ska vara det centrala styrmedlet, har inte fungerat i praktiken när det gäller styrningen av arbetet med 7 mänskliga rättigheter inom socialförsäkringen. Först när de instruktionsenliga uppdragen kompletteras med andra styrmedel, såsom uppdrag i regleringsbrev och uppföljningar, ger regeringens styrning avtryck hos Försäkringskassan. Instruktionen måste därför på ett tydligare sätt lyftas fram som det centrala styrmedlet. För att undvika att ambitiösa satsningar ebbar ut och får ad hoc karaktär är det viktigt att Försäkringskassan självständigt fortsätter att driva sina åtaganden även under perioder när de får minskad uppmärksamhet av regeringen. För att åstadkomma detta krävs ett mer systematiskt arbetssätt från Försäkringskassans sida där målen konkretiseras och kopplingen till verksamheten tydliggörs. I styrningen av arbetet med mänskliga rättigheter är det också angeläget att Försäkringskassan uppmärksammar samtliga perspektiv och uppdrag som finns formulerade i myndighetens instruktion. 8 Summary The Swedish Social Insurance Agency and Human Rights The Swedish Social Insurance Inspectorate (Inspektionen för socialförsäkringen, ISF) is an independent supervisory agency for the Swedish social insurance system. The objectives of the agency are to strengthen compliance with legislation and other statutes, and to improve the efficiency of the social insurance system through system supervision and efficiency analysis and evaluation. The ISF’s work is mainly conducted on a project basis and is commissioned by the Government or initiated autonomously by the agency. This report has been initiated by the agency. Background The Government’s long-term objective is to ensure full respect for human rights in Sweden. This means that human rights, as expressed through Sweden’s international commitments, must not be violated. The international human rights conventions that Sweden has acceded to must be followed at both central and local government levels. The role of the Swedish Social Insurance Agency, henceforth referred to as the Agency, is to administer the Swedish social insurance system. The social insurance covers everyone that lives or works in Sweden, which makes the Agency an important actor in promoting and protecting human rights. As expressed in the regulation of instruction for the Swedish Social Insurance Agency, the Government expects the Agency to contribute to the national goal to ensure full respect for human rights in Sweden while fulfilling the task of handling social insurance. 9 Objectives The main objective of this report is to explore how the Agency ensures that it fulfils the Government’s expectations regarding human rights. The report does not deal with the content of the Swedish legislation or the Agency’s obligations as an employer towards its personnel. Methods Semi-structured interviews have been conducted with employees from the Agency and government representatives from the Ministry of Health and Social Affairs, the Ministry of Education and the Ministry of Employment. Document studies, with a focus on governing documents, have also been carried out. Findings The study shows that the Agency contributes in different ways to the national goal for human rights, focusing on efforts to ensure equal treatment. The Agency’s management of human right issues, however, is uneven and varies in intensity and ambition. The main finding is that the Government’s initiatives have a strong influence on how much effort the Agency put into the different areas of human rights such as gender mainstreaming, children’s rights and the rights of people with disability. Recommendations/Conclusions To avoid ambitious initiatives petering out and becoming ad hoc in nature, it is important that the Agency continues to pursue its commitments to human rights even during periods when they receive less attention from the Government. To take a coherent approach to human right issues the Agency needs to work more systematically towards its long-term objective. In its action plan for human rights the Agency needs to include all groups covered by human rights and clarify how the work to ensure equal treatment is linked to the Agency’s ordinary operational activities. 10 1 Inledning 1.1 Bakgrund Mänskliga rättigheter (MR) är ett mångtydigt begrepp vars innebörd successivt har utvidgats och numera finns inom flera discipliner såsom exempelvis etik, filosofi, idéhistoria, statskunskap, rättssociologi och socialantropologi. Mänskliga rättigheter kan därför diskuteras ur många olika synvinklar. I denna rapport aktualiseras de rättsliga och politiska dimensionerna i relation till Försäkringskassans arbete med MR-frågor vid administreringen av socialförsäkringen. I den juridiska doktrinen brukar mänskliga rättigheter definieras som grundläggande fri- och rättigheter som varje enskild individ kan göra anspråk på mot den offentliga makten.1 Förverkligandet av de mänskliga rättigheterna i Sverige tar sin utgångspunkt i internationella överenskommelser och nationella åtaganden, men handlar sedan i hög grad om politiska ställningstaganden och styrning genom författningar och uppdrag till enskilda myndigheter. Principerna om mänskliga rättigheter kan användas som skyddsmekanismer för att begränsa majoritetsstyrets befogenheter i en demokrati. De behövs för att den politiska majoriteten inte ska förtrycka minoriteten, för att förhindra diskriminering i samhället och för att skydda utsatta grupper. Dessa skyddsmekanismer kan skapas med stöd av rättsliga medel. Av diskrimineringslagen framgår till exempel att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning under vissa förutsättningar är förbjuden.2 Det är regeringens skyldighet att garantera att Sverige infriar sina internationella åtaganden när det gäller de mänskliga rättigheterna. 1 2 Se t. ex. Danelius (2007) eller Strömberg och Melander (2010). Diskrimineringslagen (2008:567). 11 I praktiken förverkligas dock dessa åtaganden i förhållande till medborgarna huvudsakligen i statliga och kommunala myndigheters dagliga verksamhet. Försäkringskassan är en av de största förvaltningsmyndigheterna i Sverige och har en central roll i det svenska trygghetssystemet. Försäkringskassans åtaganden kring mänskliga rättigheter är formulerade i myndighetens instruktion. Den innehåller olika uppdrag som handlar om att skydda och främja utsatta grupper. Av instruktionen framgår det också att Försäkringskassan i sin uppgift att administrera socialförsäkringen ska belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna.3 För den försäkrade kan mänskliga rättigheter handla om att socialförsäkringen görs tillgänglig i form av information på olika språk, genom webbsidor som är anpassade för synskadade eller att Försäkringskassan har fysiskt tillgängliga lokaler. I mötet med Försäkringskassan är bemötande och tillgång till myndighetens handläggning på lika villkor viktiga inslag.4 Vid handläggarens bedömning av rätten till en socialförsäkringsförmån måste den försäkrade kunna lita på att inga ovidkommande hänsyn tas till exempelvis etnicitet, trosuppfattning eller kön. Vid utredningar och beslut som rör barn är Försäkringskassan även skyldig att ha ett barnrättsperspektiv. Socialförsäkringen gäller i stort sett alla som bor eller arbetar i Sverige5 och ger ekonomiskt skydd för familjer och barn, för personer med funktionsnedsättning samt vid sjukdom, arbetsskada och ålderdom6. Det gör Försäkringskassan till en betydelsefull aktör för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna i Sverige. Varje människa som tar del av socialförsäkringen har rätt att förvänta sig att det råder likhet inför lagen och att människors lika värde alltid respekteras i mötet med Försäkringskassan. Ytterst är det en fråga om rättssäkerhet. Mot denna bakgrund är det angeläget att granska hur Försäkringskassan styr myndighetens arbete med mänskliga rättigheter. 3 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. I ISF:s rapport 2013:16 konstaterades t.ex. att Försäkringskassan genomför fler utredningar och insatser för kvinnor än för män i handläggningen av sjukförsäkringsärenden. 5 Genom Sveriges medlemskap i EU kan man också ha rätt till socialförsäkringsförmåner i andra EU-länder. 6 Sedan år 2009 administrerar Pensionsmyndigheten pensioner och andra stöd till äldre och efterlevande. 4 12 1.2 Syfte och frågor Rapporten tar sikte på Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter ur ett styrningsperspektiv och undersöker om styrningen av MR-uppdragen i praktiken bereds utrymme tillsammans med styrningen av kärnverksamheten. I denna rapport avses med mänskliga rättigheter dels främjandet av olika perspektiv såsom jämställdhets-, funktionshinders- och barnrättsperspektivet, dels förbudet mot diskriminering. Utgångspunkt för granskningen är Försäkringskassans uppdrag enligt sin instruktion, lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk samt de båda förordningarna om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av integrations- respektive funktionshinderspolitiken.7 Granskningens syfte är att ta reda på hur Försäkringskassan styr, samordnar och synliggör sina olika uppdrag kring mänskliga rättigheter. Den syftar också till att öka kunskaperna om regeringens styrning av mänskliga rättigheter och vilka förväntningar som finns på Försäkringskassan. Den studerade tidsperioden omfattar åren 2005–2014 fram till regeringsskiftet, men tyngdpunkten ligger på dagens styrning och ansats för framtiden.8 Granskningen har inriktats på följande frågor: Hur styr regeringen frågor som rör mänskliga rättigheter i socialförsäkringen, och vilka förväntningar finns på Försäkringskassan? Hur fungerar Försäkringskassans styrning och samordning av arbetet med mänskliga rättigheter? Hur påverkar regeringens val av styrmedel Försäkringskassans styrning och synliggörande av myndighetens arbete med mänskliga rättigheter? 7 Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken och förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken. 8 Startpunkten för den studerade tidsperioden är vald med hänsyn till att Försäkringskassan då inrättades som statlig myndighet. 13 Avgränsningar Denna granskning handlar om Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter ur ett styrningsperspektiv och berör inte regelverkets utformning eller tillämpning. Granskningen omfattar inte Försäkringskassans likabehandlingsarbete gentemot personalen i myndighetens roll som arbetsgivare. De uppdrag om mänskliga rättigheter som finns i Försäkringskassans instruktion utgör både grundpelarna och är en del av avgränsningen för granskningen. 1.3 Metod För att besvara rapportens frågeställningar har dokumentstudier och intervjuer på Regeringskansliet och Försäkringskassan genomförts. Därutöver har de internationella överenskommelser som styr Sveriges åtagande kring mänskliga rättigheter i form av FN-konventioner, EUdirektiv och Europarådets stadgar studerats för att få en helhetsbild av och en ökad förståelse för komplexiteten i det statliga åtagandet på MR-området. Dokumentgenomgång En genomgång har gjorts av offentligt tryck som har en koppling till mänskliga rättigheter inom socialförsäkringen, såsom författningar och förarbeten, regeringens nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter samt skrivelser från regeringen med strategier för olika politikområden. Regeringens styrning av Försäkringskassan när det gäller mänskliga rättigheter har undersökts genom studier av myndighetens regleringsbrev och förändringar i myndighetens instruktion. För att kunna bedöma omfattningen av de krav på MR-området som regeringen i allmänhet ställer på statliga myndigheter i jämförelse med kraven på Försäkringskassan har en genomgång också gjorts av förordningar med instruktioner för statliga myndigheter vars verksamheter är jämförbara med Försäkringskassans.9 Vidare har ISF tagit del av 9 Arbetsförmedlingen, Arbetsmiljöverket, Barnombudsmannen, CSN, DO, Konkurrensverket, Konsumentverket, Kronofogdemyndigheten, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet, Pensionsmyndigheten, Rikspolisstyrelsen, Skatteverket, Socialstyrelsen, Skolverket och Tullverket. 14 offentligt tryck i form av rapporter som är inriktade på regeringens styrning av statliga myndigheter. Försäkringskassans styrning av mänskliga rättigheter har granskats genom studier av interna styrdokument, samt interna rapporter och återrapporteringar om mänskliga rättigheter. Tabell 1. Redogörelse för den genomförda dokumentstudien Typ av dokument Syfte Regeringens nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter, förordningar och skrivelser med strategier för olika politikområden Att öka kunskaperna om regeringens mål och förväntningar inom MRområden där Försäkringskassan är en aktör Försäkringskassans instruktion och regleringsbrev åren 2005–2014 Att följa regeringens styrning över tid av Försäkringskassan gällande mänskliga rättigheter Försäkringskassans policydokument och interna handlingsplaner för mänskliga rättigheter Att granska Försäkringskassans styrning och samordning av arbetet med mänskliga rättigheter Försäkringskassans årsredovisningar och återrapporteringar om uppdrag som rör mänskliga rättigheter Att få en bild av Försäkringskassans hantering och förhållningssätt till uppdrag om mänskliga rättigheter Strategidokument för hela Försäkringskassans verksamhet Att se om mänskliga rättigheter synliggörs i den strategiska styrningen för hela myndighetens verksamhet Försäkringskassans arbetsordning och riktlinjer för förvaltning och utveckling Att få en bild av ansvarsfördelning för frågor som rör mänskliga rättigheter Försäkringskassans interna uppföljningar och utvärderingar av arbetet med mänskliga rättigheter Att förstå motiven till förändringar i Försäkringskassans styrning av arbetet med mänskliga rättigheter Riktlinjer och checklistor för verksamhetsplanering och framtagande av styrdokument Att se om Försäkringskassan ger incitament till synliggörandet av mänskliga rättigheter i den ordinarie styrningen Försäkringskassans verksamhetsplaner Att se om styrningen av arbetet med mänskliga rättigheter införlivas i den ordinarie verksamhetsplaneringen Statliga förvaltningsmyndigheters instruktioner (urval) Att bedöma omfattningen av Försäkringskassans MR-uppdrag i förhållande till andra myndigheter 15 Intervjuer på Regeringskansliet och Försäkringskassan På Regeringskansliet har intervjuer ägt rum på Socialdepartementet, Utbildningsdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet. Intervjuerna har genomförts med myndighetsansvariga handläggare samt ansvariga och samordnare för olika perspektiv, såsom jämställdhet, funktionshinder och barnrätt. Intervjuerna har syftat till att öka kunskaperna om hur regeringens styrning av mänskliga rättigheter ser ut inom socialförsäkringen, hur styrningen av de olika perspektiven samordnas och vilka förväntningar som finns på Försäkringskassan. Två till tre utredare från ISF genomförde intervjuerna på Regeringskansliet, varav två närvarade vid samtliga tillfällen. Intervjuerna var semi-strukturerade och har dokumenterats genom anteckningar. Tabell 2a. Redogörelse för genomförda intervjuer på Regeringskansliet Regeringskansliet Syfte med intervju Intervjuer på Arbetsmarknadsdepartementet Att öka kunskaperna om regeringens styrning av mänskliga rättigheter Att få information om Sveriges tredje nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter Att få inblick i Regeringskansliets samordning av mänskliga rättigheter mellan departementen Intervjuer på Socialdepartementet Att öka kunskaperna om regeringens styrning, dialog med och förväntningar på Försäkringskassan Att öka kunskaperna om styrningen av funktionshindersområdet på nationell och internationell nivå Att öka kunskaperna om styrningen och synliggörandet av barnrättsperspektivet Intervju på Utbildningsdepartementet Att öka kunskaperna om styrningen av jämställdhetsperspektivet och betydelsen av jämställdhetsintegrering som metod Att få en bild av förhållningssätt till hbtq-frågorna i relation till arbetet med jämställdhet mellan kvinnor och män 16 På Försäkringskassan intervjuades personer med olika nyckelfunktioner från skilda delar av verksamheten såsom controllers, verksamhetsutvecklare, HR-strateger, experter, samordnare och analytiker. Syftet med intervjuerna var att undersöka hur myndigheten styr, samordnar och synliggör sitt uppdrag kring mänskliga rättigheter. Såväl den formella styrningen som de förutsättningar som i övrigt har styrt arbetet togs upp i intervjuerna. Två utredare från ISF genomförde samtliga intervjuer på Försäkringskassan. Intervjuerna var semi-strukturerade och har dokumenterats genom anteckningar. Sammantaget intervjuades tolv personer på Regeringskansliet och Försäkringskassans tidigare huvudkontor. För att få en inblick i hur handläggare kan förhålla sig till ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i sin tjänsteutövning har fyra gruppintervjuer i verksamhetsområdena Öst, Väst, Syd och Norr genomförts. Urvalet av de handläggare som intervjuades gjordes av Försäkringskassan efter ISF:s önskemål om geografisk spridning över regionerna. Vid gruppintervjuerna fick 15 personliga handläggare på Försäkringskassan från 12 olika lokala försäkringscenter (LFC) i Sverige möjlighet att reflektera kring sina förutsättningar att arbeta med jämställdhetsintegrering och mänskliga rättigheter. Fyra utredare från ISF genomförde intervjuerna med handläggarna, varav två var närvarande vid samtliga tillfällen. Teman för intervjuerna meddelades på förhand. Gruppintervjuerna spelades in och transkriberades i sin helhet. 17 Tabell 2b. Redogörelse för genomförda intervjuer på Försäkringskassan Försäkringskassan Syfte med intervju Intervju controller Att öka kunskaperna om Försäkringskassans styrning och samordning av likabehandlingsarbetet och det övriga arbetet med mänskliga rättigheter Att förstå de särskilda utmaningar som styrning av tvärsektoriella frågor för med sig Att förstå motiven till förändringar i Försäkringskassans styrning av likabehandlingsarbetet Att förstå kontexten i form av all övrig styrning på myndigheten i relation till styrningen av arbetet med mänskliga rättigheter Intervju verksamhetsutvecklare Att öka kunskaperna om Försäkringskassans utveckling och styrning av likabehandlingsarbetet och arbetet med jämställdhetsintegrering Intervjuer samordnare och experter Att öka kunskaperna om Försäkringskassans styrning och samordning av likabehandlingsarbetet och arbetet inom funktionshindersområdet Intervju HR-strateg Att förstå sambandet mellan Försäkringskassans interna och externa likabehandlingsarbete Gruppintervjuer Att få en inblick i hur handläggare kan förhålla sig till ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i sin tjänsteutövning 18 1.4 Disposition Kapitel 2 redogör för Sveriges internationella överenskommelser som har bäring på mänskliga rättigheter för att belysa det statliga åtagandet. Kapitel 3 beskriver styrningen av mänskliga rättigheter på nationell nivå. Kapitel 4 handlar om regeringens styrning av Försäkringskassan när det gäller mänskliga rättigheter och de utmaningar som styrning av tvärsektoriella frågor för med sig. Kapitel 5 visar hur Försäkringskassan har arbetat med styrningen av mänskliga rättigheter och likabehandling under åren 2005–2014. Kapitel 6 innehåller diskussion och slutsatser. 19 20 2 Internationella överenskommelser Principerna om de mänskliga rättigheterna kommer till uttryck på olika sätt, men vilar i hög grad på mellanstatliga överenskommelser som regleras inom folkrätten10. Det innebär att när en stat kränker en enskild individs mänskliga rättigheter, är det ett brott mot folkrätten. De mänskliga rättigheterna är globala och syftar ytterst till att värna och skydda den mänskliga värdigheten. I den juridiska doktrinen brukar mänskliga rättigheter definieras som grundläggande fri- och rättigheter som varje enskild individ kan göra anspråk på mot den offentliga makten.11 Det innebär att det juridiska inslaget är grundläggande och att mänskliga rättigheter har en rättslig dimension som kan kodifieras i form av internationella avtal och konventioner som sedan ligger till grund för nationella konstitutioner och annan nationell lagstiftning. Sverige har ingått sådana internationella överenskommelser med FN, EU och Europarådet. Överenskommelserna innebär att Sverige ska vara ett humant samhälle som präglas av mångfald och respekt för individens mänskliga fri- och rättigheter. Likhet inför lagen ska råda och människors lika värde ska respekteras inom alla områden. En viktig insikt när det gäller relationen mellan mänskliga rättigheter och demokrati är att mänskliga rättigheter förutsätter ett demokratiskt styrelseskick samtidigt som de sätter gränser för regeringens och myndigheternas maktutövning.12 Som stat svarar Sverige för att de internationella åtagandena och förpliktelserna fullföljs och för eventuella tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionerna. 10 Folkrätten kan delas in på olika sätt, men några huvudområden kan urskiljas. Den humanitära rätten, med Rödakorskommittén som central aktör, hanterar främst människors rättigheter i krigssituationer. Ett annat område är skyddet för individens rättigheter, där FN är en huvudaktör. Ibland räknas också flyktingrätten in under de mänskliga rättigheterna. 11 Se t. ex. Danelius (2007) eller Strömberg och Melander (2010). 12 SOU 2010:70. 21 2.1 Grundläggande principer Ett av de mest centrala dokumenten om mänskliga rättigheter är FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter. I den allmänna förklaringens första artikel uttrycks den grundläggande principen om alla människors lika värde: ”Alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. De har utrustats med förnuft och samvete och bör handla gentemot varandra i en anda av gemenskap.”13 Tillsammans med konventionerna om de medborgerliga och politiska rättigheterna och de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna, täcker FN:s allmänna deklaration om mänskliga rättigheter hela katalogen av mänskliga rättigheter och dess bakomliggande principer.14 I sammanhang som rör mänskliga rättigheter brukar man tala om första och andra generationens rättigheter. Uppdelningen ska inte betraktas som absolut, utan rättigheterna saknar tydliga gränser och kan kategoriseras på olika sätt. Första generationens rättigheter avser vanligen medborgerliga och politiska rättigheter. I dessa ingår grundläggande rättigheter såsom rätten till likabehandling, yttrandefrihet och förbudet mot tortyr. När en stat inför första generationens rättigheter, exempelvis rätten till likabehandling och förbudet mot diskriminering, finns det inte något politiskt handlingsutrymme. De medborgerliga och politiska rättigheterna gäller alltså direkt när en stat har ratificerat en konvention och det finns inget utrymme för att genomföra dem successivt. Andra generationens rättigheter anses inkludera ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som syftar till att tillgodose grundläggande behov som till exempel utbildning, bostad och hälso- och sjukvård. Den andra generationens rättigheter ställer krav på att staten agerar i olika hänseenden genom att det avsätts resurser för till exempel sjukoch socialförsäkringar. De ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna skiljer sig från de medborgerliga och politiska rättigheterna, eftersom de tillåter att staterna förverkligar rättigheterna successivt i förhållande till sina resurser och förutsättningar.15 Ur ett rättsligt perspektiv, har de en 13 Tidigare översättning lyder ”i en anda av broderskap”. I samband med FN:s världskonferens om de mänskliga rättigheterna i Wien 1993 bekräftade 171 stater att förklaringen är en gemensam riktlinje för alla folk och nationer. 15 Ibland har det talats om en tredje generations mänskliga rättigheter, men det har varit svårt att enas om en definition. I sammanhanget har exempelvis rätten till fred och rätten till en ren 14 22 vagare form än de medborgerliga och politiska rättigheterna. Vissa betraktar därför andra generationens rättigheter mer som politiska ambitioner och skyldigheter för staten, snarare än rättigheter för individen. Det har också funnits en relativt stor ideologisk oenighet inom världssamfundet om de ekonomiska, sociala och kulturella rättigheterna har samma tyngd som de medborgerliga och politiska rättigheterna. Numera anses rättigheterna ha samma tyngd, även om de har olika karaktär.16 I arbetet för de mänskliga rättigheterna på såväl internationell som nationell nivå är principen om universalitet viktig. Principen om att de mänskliga rättigheterna är universella innebär att de ska tillerkännas alla människor, utan diskriminerande åtskillnad på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller annan omständighet som gäller en enskild som person. Enligt denna princip gäller de mänskliga rättigheterna alla och ska respekteras i hela världen, oavsett land, kultur eller specifik situation. På nationell nivå innebär principen bland annat att företrädare för stat, kommun och landsting aldrig får tolka rättigheterna olika eller ge dem olika vikt beroende exempelvis på den enskilda personens kultur eller religion. Principen om de mänskliga rättigheternas odelbarhet har också en central plats. Den innebär att man inte kan lyfta ut enstaka artiklar i konventioner, utan måste kombinera artiklar och se till helheten för att förstå innebörden av vissa rättigheter och åtaganden. Principen om rättigheternas odelbarhet anses också betyda att alla rättigheter betraktas som likställda och ömsesidigt beroende av varandra och att det inte görs någon åtskillnad mellan å ena sidan politiska och medborgerliga rättigheter och å andra sidan ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Både principen om rättigheternas universalitet och rättigheternas odelbarhet har ifrågasatts och varit föremål för diskussion, men slogs fast på FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien 1993. miljö förekommit. På senare tid har dock rätten till ren miljö som en form av mänsklig rättighet kommit att ersättas av diskursen med krav på en hållbar utveckling. 16 http//www.FN.se. 23 En tredje princip som är central för de mänskliga rättigheterna är principen om likabehandling och förbudet mot diskriminering. De centrala FN-konventionerna utgår från ett begrepp för diskriminering som går längre än att bara slå fast den klassiska jämlikhets- och rättviseprincipen som uttrycker att lika fall ska behandlas lika. I den svenska diskrimineringslagen uttrycks principen att lika fall ska behandlas lika i bestämmelsen om förbud mot direkt diskriminering. Begreppet direkt diskriminering har dock en begränsad användbarhet. I diskrimineringslagen finns också ett förbud mot indirekt diskriminering som kan sägas vara i samklang med den vida definition av diskriminering som FN-konventionerna använder sig av.17 Jämställdhet innebär att kvinnor och män ska ha samma rättigheter, skyldigheter och möjligheter på centrala områden i livet, medan begreppet jämlikhet har en vidare betydelse och rör alla människors lika värde.18 Ett synsätt som har fått större genomslag på senare år är rättighetsperspektivet. Rättighetsperspektivet innebär att mänskliga rättigheter integreras i de olika politikområdena i stället för att betraktas som en sektor i samhället. Med detta synsätt utgör mänskliga rättigheter grunden för politiken inom olika områden där människors rätt till, snarare än behov av, olika nyttigheter betonas. 17 18 1 kap. 4 § diskrimineringslagen (2008:568). Begreppet mångfald har ingen enhetlig definition, men handlar om att värdesätta och ta tillvara likheter och olikheter mellan individer såsom ålder, etnisk och kulturell bakgrund, utbildningsnivå, sexuell läggning och funktionsnedsättning. 24 2.2 Sverige och FN:s internationella deklarationer och konventioner Man brukar skilja mellan två slags internationella avtal, deklarationer och konventioner. Deklarationer är inte rättsligt bindande för staterna, utan kan betraktas som politiska viljeyttringar och ett moraliskt åtagande från staternas sida. Konventioner eller traktater är däremot mellanstatliga avtal som är rättsligt bindande för de stater som har ratificerat dem. Det internationella arbetet för mänskliga rättigheter har sitt ursprung i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna från 1948. Den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna är en deklaration och är därmed inte juridiskt bindande för de stater som har skrivit under den, men den är utgångspunkten för alla juridiskt bindande internationella folkrättsliga konventioner och utgör grunden i det internationella arbetet med att övervaka de mänskliga rättigheterna i världens stater. Det finns inga allmänna bestämmelser om på vilket sätt internationella överenskommelser ska införlivas med svensk rätt.19 I praxis har emellertid två olika metoder använts, inkorporering och transformering.20 Båda metoderna anses godtagbara från konstitutionell synpunkt.21 Vid inkorporering föreskrivs genom en författning att överenskommelsen eller de bestämmelser som är relevanta direkt ska gälla i Sverige. Vid transformering överförs innehållet i överenskommelsen i tillämpliga delar till föreskrifter som skrivs på svenska. Utifrån den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna har det formulerats 25 juridiskt bindande konventioner, varav nio brukar betecknas som så kallade kärnkonventioner, som har antagits av FN:s generalförsamling.22 Mänskliga rättigheter vilar i dag i stor utsträckning på dessa mellanstatliga överenskommelser som är reglerade inom folkrätten. 19 Frågan behandlas i betänkandet (SOU 1974:100) Internationella överenskommelser och svensk rätt. 20 Transformering har varit den vanligaste metoden i svensk rätt, endast Europakonventionen har blivit föremål för inkorporering. 21 Se bl.a. bet. 1984/85:LU17 s. 6 f. 22 http://www.fn.se. 25 Sveriges ratificering av FN:s kärnkonventioner Staterna är förpliktigade att vidta alla lämpliga åtgärder för att genomföra de antagna konventionerna. De ansvarar för att förpliktelserna fullföljs och svarar för tillkortakommanden i landet i förhållande till konventionen. Landets inre förvaltningsstruktur har ingen betydelse. Hur staten sköter sitt åtagande bestäms av varje stat, så länge genomförandet ligger i linje med konventionens principer. För varje kärnkonvention har en kommitté med oberoende experter bildats. De övervakar implementeringen av föreskrifterna i konventioner som staterna har anslutit sig till och därmed förklarar sig bundna av. Sverige har ratificerat sju av FN:s nio kärnkonventioner:23 Konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (ICESCR) Konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter (ICCPR) Konventionen om avskaffande av alla former av rasdiskriminering (ICERD) Konventionen om avskaffande av all form av diskriminering av kvinnor (CEDAW) Konventionen mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (CAT) Konventionen om barnets rättigheter (CRC) Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning (ICRP) Alla FN:s konventioner om mänskliga rättigheter innehåller artiklar med innebörden att de rättigheter som regleras i respektive konvention måste tillhandahållas alla, utan diskriminering. Sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck anges inte uttryckligen som diskrimineringsgrunder i någon av konventionerna, men samtliga övervakningskommittéer har klargjort att förbudet mot diskriminering omfattar sexuell läggning.24 23 Konventionen om migrantarbetares rättigheter har ännu inte ratificerats av Sverige eller någon annan EU-stat. Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden har inte heller ratificerats av Sverige. En översyn över svensk lagstiftning ska först göras inför ratificeringen (Skr. 2007/08:109, s. 15). 24 Kommittéernas tolkning är emellertid inte allmänt accepterad av FN:s alla medlemsstater. 26 Sverige rapporterar till FN:s övervakningskommittéer eftersom stater som har ratificerat en konvention är skyldiga att kontinuerligt lämna skriftliga rapporter om efterlevnaden av konventionen till den aktuella kommittén.25 I samband med denna rapportering har Sverige fått kritik på flera områden.26 Utöver att kritisera staterna för brister i efterlevnaden av en konvention, ger kommittéerna också förslag på hur regeringarna kan förbättra skyddet av de mänskliga rättigheter som omfattas av konventionen i fråga. 2.3 Sveriges medlemskap i Europarådet Europarådet är inte en EU-institution, utan det grundades redan år 1949 för att värna individens rättigheter och bidra till fred, stabilitet och säkerhet i Europa. I dag är samtliga Europas stater med undantag av Vitryssland medlemmar i Europarådet. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) utarbetades av Europarådet och antogs år 1950. Alla medlemsländer i EU är anslutna till Europarådets konvention om mänskliga rättigheter och EU har förbundit sig att respektera Europakonventionen.27 Sverige ratificerade Europakonventionen år 1952. Konventionen innehöll från början enbart medborgerliga och politiska rättigheter, men har därefter utökats med flera tilläggsprotokoll. Rättigheterna i denna konvention motsvarar i princip de rättigheter som återfinns i FN-konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. I dag intar konventionen en särställning i svensk rätt eftersom den år 1995 också inkorporerades i svensk lag i samband med Sveriges inträde i EU. Europakonventionen anses vara ett effektivt instrument för skyddet av mänskliga rättigheter eftersom kontrollen av hur konventionen efterlevs är unik tack vare den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen).28 En central princip i konventionen 25 Till varje kärnkonvention finns en kommitté med oberoende experter som övervakar implementeringen av föreskrifterna i konventioner som staterna ansluter sig till. 26 Exempel på kritik från FN:s olika övervakningskommittéer finns i kapitlet om Nationella mål på s. 33 ff. i denna rapport. 27 Sedan Lissabonfördraget trädde i kraft år 2009 har det varit juridiskt möjligt för EU att som organisation ansluta sig till Europakonventionen, vilket skulle vara en framgång för Europarådet som annars riskerar att marginaliseras till följd av EU:s utveckling. 28 Ett problem som hotar att försvaga detta skydd är dock den ökande tillströmningen av klagomål till Europadomstolen och det växande antal mål som domstolen har att hantera. 27 är förbudet mot diskriminering i artikel 14. Ett tilläggsprotokoll 12 till konventionen, som innehåller ett generellt diskrimineringsförbud, har nyligen antagits. Sedan år 1995 har drygt ett femtiotal domar kommit som berör Sverige. Ett stort antal ärenden rör klagomål på ersättning från Försäkringskassan. De klagande har begärt ny prövning av fall som rör sjukersättning, handikappersättning, yrkesskadeförsäkring och arbetsskadeförsäkring.29 Klagomålen handlar bland annat om långa handläggningstider och nekad ersättning. Vid sidan om konventionen om mänskliga rättigheter utarbetade Europarådet år 1961 en europeisk social stadga.30 Den anger i rättighetsform bestämmelser om arbetsmarknadspolitik, arbetsvillkor, familjepolitik och socialförsäkringar med mera. Konventioner om bland annat migration, flyktingar, utlämning, terrorism, tortyr och nationella minoriteter har också antagits inom ramen för Europarådet. 2.4 Sveriges åtaganden gentemot EU Europeiska ekonomiska gemenskapen (EEG) skapades år 1958 och utvecklades successivt från en rent ekonomisk union till en organisation som spänner över många områden. Namnbytet från EEG till Europeiska unionen (EU) år 1993 avspeglar denna förändring. Sverige har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU. I fördraget om unionens funktionssätt finns en uppräkning av politikområden och vilken befogenhet EU har inom respektive samarbetsområde.31 Uppräkningen kan betraktas som en översiktlig ansvarsfördelning mellan EU och medlemsstaterna och är uppdelad i tre nivåer. Inom vissa områden har EU en exklusiv befogenhet att lagstifta och sluta avtal.32 Inom områden som exempelvis socialpolitik och konsumentskydd delar EU och medlemsstaterna rätten att lagstifta och sluta rättsligt bindande avtal.33 Exempel på frågor som helt faller utanför 29 Redogörelse för samtliga klagomål mot Sverige inför Europadomstolen finns på regeringens hemsida www.manskligarattigheter.gov.se. Europarådets europeiska sociala stadga reviderades år 1996. 31 Se EUF-fördraget. 32 Det gäller bland annat tullunionen, den monetära politiken och den gemensamma handelspolitiken. 33 Det innebär att staterna får lagstifta om en specifik fråga inom dessa områden om EU inte redan har gjort det. 30 28 EU:s befogenheter är nationella inkomstskatter, bostadspolitik och sjukvård. Flera av målen för de svenska politikområdena tar sin utgångspunkt i EU:s motsvarigheter.34 Ett av EU:s huvudmål är att främja de mänskliga rättigheterna. Sedan Lissabonfördraget undertecknades år 2009 finns EU:s grundläggande värderingar om mänskliga rättigheter och demokrati i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. EU:s institutioner är skyldiga att respektera dem, liksom medlemsstaterna när de tillämpar EU-rätten. EU-stadgan återger i princip rättigheterna i Europakonventionen. EU:s människorättspolitik omfattar medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Den syftar också till att främja kvinnors och barns rättigheter, liksom rättigheterna för personer som tillhör minoriteter. Arbetet mot diskriminering är centralt inom EU och enligt artikel 21.1 i EU-stadgan är diskriminering förbjuden på grund av kön, etniskt eller socialt ursprung, ålder, funktionshinder och sexuell läggning med flera diskrimineringsgrunder. Den Europeiska kommissionen antog i juli 2008 en övergripande strategi för att öka insatserna mot diskriminering och främja lika möjligheter.35 Den svenska diskrimineringslagstiftningen grundar sig i flera EU-direktiv inom området däribland: 34 35 Direktivet mot etnisk diskriminering (direktiv 2000/43/EG) Arbetslivsdirektivet (direktiv 2000/78/EG) Direktivet om likabehandling av kvinnor och män när det gäller tillgång till och tillhandahållande av varor och tjänster (direktiv 2004/113/EG). Sverige har till exempel förbundit sig att följa EU:s funktionshindersstrategi. Samtidigt inrättades en mellanstatlig expertgrupp som bekämpar diskriminering. 29 30 3 Nationella mål Ett av regeringens mål är att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.36 Det statliga åtagandet för de mänskliga rättigheterna utgår från rättsliga förpliktelser, men handlar sedan i hög grad om politiska ställningstaganden och styrning. Regeringens ambitioner för de mänskliga rättigheterna på nationell nivå återfinns i målen för barnrätts-, funktionshinders-, jämställdhets-, hbt-37, integrations- och minoritetspolitiken samt i den övergripande handlingsplanen för mänskliga rättigheter. 3.1 Sveriges handlingsplaner för mänskliga rättigheter På FN:s världskonferens om mänskliga rättigheter i Wien 1993 rekommenderades staterna att överväga att utarbeta nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter.38 Sverige är ett av de länder som har tagit fram en sådan handlingsplan.39 Den nationella handlingsplanen är ett verktyg i regeringens arbete med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige och ska vara ett stöd och en plattform för statliga myndigheter. 36 Skr. 2005/06:95. Med förkortningen hbt avses personer med homo- och bisexuell läggning samt transpersoner. Ibland används uttrycket hbtq, där ”q” står för queer. 38 UNDP, Human Rights in UNDP. Practice Note, April 2005. 39 Ett trettiotal länder, däribland Australien, Brasilien, Litauen, Sydafrika, Finland, Norge och Sverige, har utarbetat handlingsplaner för mänskliga rättigheter. 37 31 Den ansvariga departementschefen ansåg dock inledningsvis att behovet av att ta fram en nationell handlingsplan inte var så stort: ”Att anta en nationell handlingsplan för mänskliga rättigheter för svenskt vidkommande innebär inte att kränkningar av mänskliga rättigheter skulle vara vanligt förekommande i Sverige och att därmed behovet av en nationell handlingsplan är stort. Det bidrar snarare till att visa att Sverige, liksom flertalet andra stater med redan antagna handlingsplaner, tar sina internationella åtaganden inom området mänskliga rättigheter på största allvar. Sverige kan med en nationell handlingsplan ytterligare stärka den svenska rollen som en stark försvarare av de mänskliga rättigheterna och samtidigt på ett bättre sätt fungera som ett föregångsland i sina internationella relationer.”.40 Myndigheternas instruktioner är grundläggande för regeringens styrning, men kan kompletteras med andra verktyg för styrning, såsom handlingsplaner. Det kan diskuteras om bruket av handlingsplaner för mänskliga rättigheter är förenligt med det rättighetsperspektiv som på senare tid har blivit tongivande. Ett sätt att se saken är att rättighetsperspektivet och handlingsplaner för mänskliga rättigheter kompletterar varandra. En nationell handlingsplan kan slå fast att ett rättighetsperspektiv ska genomsyra landets politik och ange riktlinjer för hur rättigheterna ska förverkligas. Sverige har hittills utarbetat två nationella handlingsplaner för mänskliga rättigheter som har avsett perioderna 2002–2004 respektive 2006–2009. Den senare bygger i huvudsak på regeringens kartläggning Situationen för de mänskliga rättigheterna i Sverige 2005.41 Kartläggningen genomfördes i enlighet med FN:s rekommendationer angående handlingsplaner för mänskliga rättigheter.42 Kartläggningen visar att diskriminering är det allvarligaste problemet när det gäller Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå. En konsekvens av denna insikt blev att många åtgärder i regeringens nationella handlingsplan för åren 2006–2009 hade fokus på att motverka diskriminering. De nationella handlingsplanerna har främst tagit sikte på arbete med de mänskliga rättigheterna som bedrivs inom den offentliga sektorn. Handlingsplanerna ställer konkreta krav på myndigheternas verksamhet och finns inom flera politikområden. Inom områden med en 40 Ds 2001:1, bilaga 1. Skr. 2005/06:95, del II. 42 I kartläggningen återfinns också synpunkter från internationella organ med uppgift att granska staternas efterlevnad av konventioner om mänskliga rättigheter, från olika referensgrupper i samhället och från utvärderingen av den första handlingsplanen för mänskliga rättigheter som avsåg perioden 2002–2004. 41 32 tvärsektoriell karaktär, såsom mänskliga rättigheter, behöver handlingsplaner och strategier utformas i samarbete med flera politikområden.43 Under våren 2011 påbörjades arbetet med att ta fram regeringens tredje handlingsplan och strategi för mänskliga rättigheter i Sverige. Avsikten är att upprätthålla en hög ambitionsnivå när det gäller det systematiska arbetet för mänskliga rättigheter.44 Genom att ta fram ännu en nationell handlingsplan vill regeringen visa att arbetet med att främja mänskliga rättigheter inte enbart ska ses som en internationell fråga. Målet att en ny handlingsplan skulle beslutas under hösten 2012, har inte kunnat infrias. Beredningen har tagit betydligt längre tid än beräknat. Diskussioner förs om hur den tredje handlingsplanen ska utformas för att vara ett användbart stöd i den nationella styrningen av mänskliga rättigheter. Frågor som har diskuterats är bland annat om planen ska vara tidsbegränsad, om den bör utformas som ett paket med olika insatser eller om ansatsen ska vara mer strategiskt inriktad från regeringens sida.45 3.2 Funktionshinderspolitiken Sverige ratificerade FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning år 2008 och lämnade sin första rapport till FN:s övervakningsorgan, Kommittén för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, i januari 2011. Kommittén har behandlat rapporten och kom med sina slutsatser och rekommendationer till Sverige i april 2014.46 Kommittén lovordar bland annat Sveriges inkluderande utbildningssystem för barn,47 flexibla valsystem som underlättar för väljare med funktionsnedsättning samt satsningen som innebär att 22 statliga myndigheter har fått i uppdrag att genomföra konventionen inom sina områden med en årlig uppföljning av utvecklingen under ledning av regeringens stabsmyndighet Handisam, numera Myndigheten för delaktighet. Kommittén 43 SOU 2010:70, s. 211. Sveriges nationella halvtidsrapport till FN, (A2012/2841/DISK). 45 Intervju på Arbetsmarknadsdepartementet 2014-04-01. 46 (CRPD/C/SWE/1). Kommittén antog följande slutsatser vid sitt 140:e möte den 11 april 2014. 47 Endast 1,5% av barnen utbildas utanför den ordinarie skola och det är föräldrarna som fattar beslut om ett barn med funktionsnedsättning ska gå i specialskola eller särskola. 44 33 lämnade också rekommendationer inom en rad områden, till exempel jämlikhets-, tillgänglighets- och sysselsättningsfrågor, där Sverige inte anses uppfylla konventionens krav fullt ut.48 Det övergripande målet inom EU:s funktionshinderspolitik är att främja rättigheter för personer med funktionsnedsättning så att de kan delta fullt ut i samhället och i den europeiska ekonomin.49 Europeiska kommissionen har tagit fram en funktionshindersstrategi för perioden 2010–2020 och lyfter där fram åtta prioriterade områden: tillgänglighet, delaktighet, lika rättigheter och likabehandling, arbete, utbildning och livslångt lärande, social trygghet, hälsa och utrikespolitik.50 Strategin är en utveckling av det tidigare arbetet och har sin utgångspunkt i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.51 Sveriges nationella strategi för arbetet med funktionshindersfrågor finns samlad i handlingsplaner. Den tidigare handlingsplanen Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan togs fram för perioden 2000–2010 och den nuvarande planen En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken gäller under åren 2011– 2016. Funktionshinderspolitikens övergripande mål är fortfarande desamma och innebär att personer med funktionsnedsättning ska vara fullt delaktiga i samhället. Statliga myndigheter har ett särskilt ansvar att genomföra dessa mål, vilket kommer till uttryck i förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken. 3.3 Barnrättspolitiken Sverige ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter år 1990. Barnkonventionen är resultatet av ett omfattande förarbete med konsultationer och förhandlingar mellan regeringar, organisationer och experter inom olika barnområden. Dessa förberedelser pågick 48 Ibid. European Commission 2010. European Disability Strategy 2010–2020: A Renewed Commitment to a Barrier-Free Europe. 50 KOM (2010) 636 slutlig, Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. EU:s funktionshindersstrategi; 2010–2020; Nya åtgärder för ett hinderfritt samhälle i EU. 51 Av bilaga till protokoll vid regeringssammanträde 2011-06-16 nr II:23 framgår att strategin är ett led i arbetet med att genomföra FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, som EU och medlemsländerna undertecknade 2007. 49 34 under mer än tio år fram till den 20 november 1989, då FN:s generalförsamling antog konventionen. Hittills har 193 stater ratificerat barnkonventionen.52 Barnkonventionen är därmed den konvention som flest länder har anslutit sig till. Barnkonventionen innehåller fyra grundläggande principer som ska vara styrande för tolkningen av övriga artiklar men som också har en självständig betydelse. Det är principen om icke-diskriminering (artikel 2), principen om barnets bästa (artikel 3), rätten till liv och utveckling (artikel 6) samt rätten att få komma till tals och bli respekterad (artikel 12). Reglerna i barnkonventionen är grunden för regeringens barnrättspolitiska arbete. Målet för den svenska politiken är att barn och unga ska respekteras och ges möjlighet till utveckling och trygghet samt delaktighet och inflytande. Målformuleringen utgår från barnkonventionen och omfattar varje flicka och pojke upp till 18 år. Regeringens politik för barnets rättigheter syftar ytterst till att genomföra barnets rättigheter i barnkonventionen.53 Riksdagen godkände den 1 december 2010 regeringens förslag till en ny nationell strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige.54 Den ersätter den tidigare strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige som har gällt sedan år 1999. Den tidigare strategin angav att barnkonsekvensanalyser ska göras vid alla statliga beslut som rör barn. Den nya strategin anger bland annat att beslutsfattare och relevanta yrkesgrupper ska ha kunskap om barnets rättigheter och omsätta denna kunskap i berörda verksamheter samt att beslut och åtgärder som rör barn ska följas upp och utvärderas utifrån ett barnrättsperspektiv.55 Sedan år 2011 finns en bestämmelse i 1 kap. 2 § regeringsformen om att det allmänna ska verka för att barns rätt tas tillvara.56 FN:s barnrättskommitté är det övervakningsorgan som har till uppgift att kontrollera konventionsstaternas efterlevnad av barnkonventionen. Det finns däremot ingen domstol eller andra sanktionsmekanismer för de konventionsstater som inte följer barnkonventionen. Kommittén 52 USA och Somalia har inte ratificerat konventionen. Skr. 2007/08:111. Prop. 2009/10:232. 55 Ibid. 56 Prop. 2009/10:80. 53 54 35 har bland annat uttryckt kritik mot Sverige för att systemet med självstyrande kommuner leder till att barn riskerar att behandlas olika i olika kommuner. I Sverige bevakar Barnombudsmannen (BO) att barnkonventionen efterlevs, men BO förfogar inte heller över några sanktioner.57 3.4 Jämställdhetspolitiken Sverige ratificerade FN:s konvention om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor år 1980. FN:s kvinnodiskrimineringskommitté har till uppgift att övervaka att konventionsstaterna följer konventionen. I Sverige är jämställdhetsintegrering den huvudsakliga strategi som regeringen har använt för att uppnå de jämställdhetspolitiska målen. Samtliga politikområden ska präglas av ett jämställdhetsperspektiv. Jämställdhetsintegrering innebär organisering, förbättring, utveckling och utvärdering av beslutsprocesser så att ett jämställdhetsperspektiv införlivas i allt beslutsfattande, på alla nivåer och i alla steg av processen av de aktörer som normalt deltar i beslutsfattandet.58 Den jämställdhetspolitiska inriktningen för perioden 2011–2014 har inneburit en fortsatt satsning som syftar till att fullfölja reformarbetet mot bakgrund av kunskaper och erfarenheter av den särskilda jämställdhetssatsningen föregående mandatperiod. Vid sidan av nya reformer och satsningar har en central utgångspunkt varit att följa upp och säkra hållbarheten i redan genomförda åtgärder, så att vunna erfarenheter införlivas i den ordinarie verksamheten. Liksom tidigare har insatserna genomförts mot bakgrund av det jämställdhetspolitiska målet att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv, samt de fyra delmål som vägleder regeringens politik – jämn fördelning av makt och inflytande, ekonomisk jämställdhet, jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet och att mäns våld mot kvinnor ska upphöra. I syfte att förbättra uppföljningen av jämställdhetspolitiken har regeringen gett Statistiska centralbyrån i uppdrag att utveckla statistik och indikatorer som är kopplade till de fyra jämställdhetspolitiska målen. Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken med utgångspunkt i 57 58 Vissa organisationer, till exempel UNICEF, bevakar att barnkonventionen efterlevs. Europarådets definition. 36 indikatorerna har utarbetats inom Regeringskansliet och är avsett att användas från och med år 2014.59 Jämställdhetsintegrering är också i fortsättningen regeringens huvudsakliga strategi för att nå de jämställdhetspolitiska målen, tillsammans med särskilda åtgärder för att stimulera, utveckla och skynda på förändringsarbetet.60 3.5 Hbt-politiken I januari år 2014 presenterade regeringen Sveriges första samlade strategi61 för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. Av strategin framgår att den avser att stärka hbt-personers62 rättigheter. Ett antal fokusområden pekas ut: Våld, diskriminering och andra kränkningar, Unga hbt-personer, Hälsa, vård och sociala tjänster, Privat och familjeliv, Kulturområdet samt Civila samhället. I strategin aviseras uppdrag till olika myndigheter samt förstärkta insatser som syftar till att öka medvetenheten och kunskapen om frågor som rör hbt-personers levnadssituation. Strategiska myndigheter63 har utsetts för att skapa förutsättningar för att genomföra de politiska ambitionerna inom området och få till stånd en strukturerad uppföljning. 3.6 Integrationspolitiken Sverige ratificerade FN:s konvention om att avskaffa alla former av rasdiskriminering år 1971. FN:s kommitté för avskaffande av rasdiskriminering (rasdiskrimineringskommittén) är det övervaknings59 Arbetet redovisas i departementsskrivelsen Ett uppföljningssystem för jämställdhetspolitiken (Ds 2013:37). 60 Högst prioritet har bekämpandet av mäns våld mot kvinnor, inklusive hedersrelaterat våld och förtryck, våld i samkönade relationer samt prostitution och människohandel för sexuella ändamål. Fortsatta insatser för en jämställd arbetsmarknad och jämställdhet i skolan är andra prioriterade områden. 61 En strategi för lika rättigheter och möjligheter oavsett sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck. 62 Med hbt-personer avses personer med homo- och bisexuell läggning samt transpersoner. Ibland används uttrycket hbtq, där ”q” står för queer. Enligt RFSL kan begreppet queer betyda olika saker, men är i grunden ett ifrågasättande av heteronormen. 63 De utsedda myndigheterna är Diskrimineringsombudsmannen, Ungdomsstyrelsen, Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen och Statens kulturråd. 37 organ som har till uppgift att kontrollera om medlemstaterna följer konventionen. I förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av integrationspolitiken finns bestämmelser om att statliga myndigheter ska fortlöpande beakta samhällets etniska och kulturella mångfald både när de utformar och bedriver sin verksamhet verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund i sin verksamhet särskilt motverka alla former av etnisk diskriminering. Integrationspolitiken omfattar frågor om allas lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Rasdiskrimineringskommittén har upprepade gånger riktat kritik mot Sverige om att hatbrott alltför sällan leder till åtal och att Sverige inte uppfyller kraven i konventionen beträffande rasistiska organisationer. Kommittén är oroad över att rasist- och extremistorganisationer fortsätter sin verksamhet i Sverige och att den svenska lagstiftningen inte motsvarar artikel 4 i konventionen, eftersom det inte finns några uttryckliga rättsregler som olagligförklarar och förbjuder organisationer som främjar och uppmanar till rashat.64 Till följd av den politiska utvecklingen i Sverige har denna kritik kommit att uppmärksammas allt mer i samhällsdebatten. Integrationspolitiken omfattar också ersättning till kommunerna för flyktingmottagande och nyanlända invandrares etablering på arbetsmarknaden och i samhället, den så kallade etableringsreformen.65 Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare trädde i kraft den 1 december 2010 och tar sikte på nyanlända flyktingar och andra skyddsbehövande. Målgruppen är relativt ung, tre fjärdedelar är under 40 år och mer än en femtedel är under 25 år. Syftet med reformen är att påskynda nyanländas etablering i arbetsoch samhällslivet. Ansvaret för olika insatser är fördelat mellan flera statliga myndigheter och landets kommuner.66 64 Rasdiskrimineringskommittén. Sammanfattande kommentarer (CERD/C/SR.2261) avseende Sveriges gemensamma 19:e till 21:a periodiska rapport, antagna av kommittén vid dess 83:e möte (12–30 augusti 2013), s. 4 f. 65 I integrationspolitiken ingår också urban utveckling och svenskt medborgarskap. 66 Prop. 2013/14:1 utgiftsområde 13. 38 Med hänsyn till pågående konflikter och den svåra flyktingsituationen i världen förväntas antalet asylsökande till Sverige öka,67 vilket kommer att innebära en utmaning för ansvariga myndigheter68 och kommuner. Antalet asylsökande ökar inte bara i Sverige, utan i hela Europa. Enligt FN befinner sig drygt 50 miljoner människor på flykt, vilket är det högsta antalet sedan andra världskriget.69 3.7 Minoritetspolitiken Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter ratificerades av Sverige år 2000.70 Ramkonventionen omfattar bestämmelser om skydd för språk samt skydd och stöd för minoritetskulturer, traditioner, kulturarv och religion.71 Den är uppbyggd som en principdeklaration och anger att de principer som uttrycks i konventionen ska förverkligas genom nationell lag och lämplig regeringspolitik. Ramkonventionen innehåller inte någon definition på en nationell minoritet, vilket innebär att de ratificerande staterna själva kan avgöra vad som kännetecknar en nationell minoritet. Under tillkomsten av ramkonventionen har det dock framgått att begreppet syftar på grupper som har lång anknytning till en stat. I Sverige finns fem nationella minoriteter: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalsfinnar. Rasdiskrimineringskommittén har vid flera tillfällen riktat kritik mot Sverige om att samer, romer och andra minoriteter diskrimineras.72 I juni 2009 antog riksdagen strategin Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Strategin innehåller åtgärder som syftar till att säkerställa en bättre efterlevnad av Europarådets minoritetskonventioner, och en bättre uppföljning av 67 I juli höjde Migrationsverket sin prognos till 80 000 asylsökande för år 2014, främst från Eritrea och Syrien. År 2015 förväntas den eskalerande konflikten i Irak leda till att fler söker sig till Sverige och Europa. 68 Försäkringskassan är en av de ansvariga myndigheterna för genomförandet av etableringsreformen. 69 6 UNHCR,”UNHCR- Global Trends 2013”. http://www.unhcr.org/5399a14f9.html. 70 I samband med beslutet om en minoritetspolitik ratificerade Sverige i februari 2000 två Europarådskonventioner; den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk och Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter. Bestämmelserna i dessa konventioner utgör grunden för den svenska politiken på området. 71 Ramkonventionen omfattar därmed ett vidare område än minoritetsspråkskonventionen. 72 Rasdiskrimineringskommittén. Sammanfattande kommentarer (CERD/C/SR.2261) avseende Sveriges gemensamma 19:e till 21:a periodiska rapport, antagna av kommittén vid dess 83:e möte (12–30 augusti 2013). 39 genomförandet av minoritetspolitiken, att motverka diskriminering av de nationella minoriteterna, stärka egenmakt och inflytande, samt att bevara de nationella minoritetsspråken.73 En ny sammanhållen lag74 har ersatt tidigare lagar om rätten att använda samiska, finska och meänkieli. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2010 och gäller i hela landet. Den tydliggör de nationella minoriteternas särställning i relation till Sveriges åtaganden enligt ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk. Regeringen har i den minoritetspolitiska strategin bedömt att tidigare åtgärder för att säkerställa de nationella minoriteternas inflytande varit otillräckliga. I lagen klargörs att förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna inflytande i frågor som berör dem och så långt som möjligt samråda med representanter för minoriteterna.75 Genom en ändring i regeringsformen, som trädde i kraft den 1 januari 2011 omnämns särskilt det samiska folket. Ändringen tydliggör att det samiska folket har en särskild ställning som urfolk i landet. På nationell nivå beslutade vidare regeringen den 16 februari 2012 att överlämna en långsiktig strategi för romsk inkludering under åren 2012–2032 till riksdagen.76 Det övergripande målet är att den rom som fyller 20 år 2032 ska ha likvärdiga möjligheter i livet som den som är icke-rom. Strategin baseras på förslag från Delegationen för romska frågor som verkade åren 2006–2010 och som redovisade sitt uppdrag i juli 2010 genom betänkandet Romers rätt – en strategi för romer i Sverige.77 Det har diskuterats i vilken utsträckning minoritetsgrupper kan motivera sina kulturella krav utifrån mänskliga rättigheter. Det har framförts i diskussionen att det är en sak att hävda att man inte ska utsättas för en religiös eller kulturell diskriminering på grund av grupptillhörighet, men en annan sak att hävda att staten och samhället ska stödja gruppens språk och övriga kulturella verksamheter med hjälp av positiva insatser. Diskussionen har bland annat handlat om tolkningen av artikel 27 i Konventionen om de medborgerliga och politiska rättigheterna som handlar om rätten att åtnjuta sin kultur.78 73 Prop. 2008/09:158, bet. 2008/09:KU23, rskr. 2008/09:272. Lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. 75 Arbetsmarknadsdepartementet, Promemoria 2011-05-20, dnr A2011/2469/DISK s. 104. 76 Skr. 2011/12:56. Skrivelsen överlämnades också till kommissionen. 77 SOU 2010:55. 78 Roth (2007), s. 134. 74 40 Genom att ratificera Europarådets ramkonvention som uttryckligen anger att de anslutande staterna aktivt ska främja nationella minoriteternas rättigheter kan man säga att staten kompletterar det mer basala skyddet som följer med de medborgerliga och politiska rättigheterna med ett åtagande att genom nationell lagstiftning och lämplig regeringspolitik aktivt verka för att stärka positionen för nationella minoriteter. I samband med ratificeringen av ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter har Sverige alltså inte bara åtagit sig att tillförsäkra personer som tillhör en nationell minoritet rätt till likhet inför lagen och till lika skydd av lagen samt att avhålla sig från åtgärder som syftar till assimilering, utan att också vidta lämpliga åtgärder inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet för att främja jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen.79 3.8 Förbud mot diskriminering Diskrimineringslagen (2008:567) trädde i kraft den 1 januari 2009 och ersatte ett flertal tidigare lagar. I samband med den nya sammanhållna lagens tillkomst slogs de tidigare ombudsmännen för olika verksamhetsområden samman till en gemensam myndighet, Diskrimineringsombudsmannen (DO), som övervakar att lagen följs. Den svenska diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder.80 Diskrimineringslagen är tvingande och avtal som inskränker någons rättigheter eller skyldigheter enligt lagen är utan verkan i den delen.81 79 Sverige, Norge och Finland inledde våren 2011 förhandlingar om en nordisk samekonvention. Syftet med konventionen är att bekräfta och stärka sådana rättigheter för det samiska folket att det kan bevara och utveckla sitt språk, sin kultur, sina näringar och sitt samhällsliv med minsta möjliga hinder av landgränserna. 80 Ett förslag har lagts fram om att bristande tillgänglighet ska införas som ny diskrimineringsgrund från den 1 januari 2015 och då också gälla inom socialförsäkringen. 81 1 kap. 3 § diskrimineringslagen (2008:567). 41 Den som bryter mot förbuden mot diskriminering eller repressalier eller som inte uppfyller sina skyldigheter att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier eller sexuella trakasserier kan i domstol bli dömd att betala diskrimineringsersättning för den kränkning som överträdelsen innebär.82 Diskriminering är i svensk rätt bland annat förbjuden i fråga om arbetsliv, utbildning, hälso- och sjukvård, socialtjänst, studiestöd, arbetslöshetsförsäkring samt socialförsäkring och anslutande bidragssystem.83 Diskrimineringsförbudet avser beslutsfattande, all formell och informell handläggning av ärenden, information, rådgivning och uppsökande verksamhet, underlåtenhet att agera eller omotiverat förhala beslut eller åtgärder samt faktiskt handlande och trakasserande bemötanden. Förbuden omfattar också sådant som möjligheter att ta del av utbetalningar, bidrag och förmåner samt dessas räckvidd.84 Diskriminering är förbjuden även i andra fall än vid beslutsfattande och handläggning när den som omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt har kontakter med allmänheten i sin anställning.85 När det gäller anmälningar om diskriminering mot Försäkringskassan tog DO emot 66 respektive 104 anmälningar under sina första två verksamhetsår 2009 och 2010. Därefter har antalet anmälningar sjunkit till 52 anmälningar år 2011 och ett trettiotal anmälningar per år under 2012 och 2013. Många av anmälningarna riktar sig mot själva beslutet som Försäkringskassan har fattat. I flertalet av dessa ärenden kan DO inte gå vidare och agera med stöd av förbudet mot diskriminering, eftersom det inte går att visa att anmälaren har missgynnats på grund av någon av de diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringslagen.86 82 5 kap. 1 § diskrimineringslagen (2008:567). 1 kap. 14a § diskrimineringslagen (2008:567). Förbudet som har samband med kön i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem hindrar inte tillämpning av bestämmelser om änkepension, hustrutillägg eller utbetalning av barnbidrag. Undantag för ålder finns i 14b §. 84 Prop. 2007/08:95, s 524 f. 85 2 kap. 17§ diskrimineringslagen (2008:567). 86 såsom kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning eller ålder. 83 42 4 Regeringens styrning av Försäkringskassan Regeringens förvaltningspolitik syftar bland annat till att tydliggöra statsförvaltningens gemensamma grund87, det särpräglade i statens ansvar och uppgifter liksom det förpliktande i uppdraget att tjäna demokratin. I juni 2010 godkände riksdagen88 ett nytt förvaltningspolitiskt mål: ”En innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete.” Genom sin förvaltningspolitik avser regeringen att underlätta förverkligandet av sina politiska ambitioner genom att styra Försäkringskassan och andra myndigheter mot målen. 4.1 Förvaltningspolitisk styrning Vid sidan av de gemensamma grundläggande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet har regeringen slagit fast att ett offentligt etos i statsförvaltningen också har mänskliga rättigheter och principen om icke diskriminering som viktiga utgångspunkter.89 Statliga myndigheter är viktiga verktyg i regeringens arbete med att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige.90 Den konstitutionella relationen mellan regeringen och statliga 87 För en mer ingående diskussion se Statskontorets rapport Värdegrunden i staten – en nulägesbild. Rskr. 2009/10:315. 89 Prop. 2009/10:175. 90 Skr. 2005/06:95. 88 43 myndigheter framgår av regeringsformen (RF) och den så kallade lydnadsprincipen som innebär att myndigheterna är underställda regeringen.91 Förvaltningspolitiken tar även sikte på principer om former för regeringens styrning utöver grundläggande gemensamma värden. Myndighetsinstruktioner och de årliga regleringsbreven är regeringens grundläggande instrument för att styra myndigheterna inom statlig sektor. När ett uppdrag införlivas i en myndighets instruktion, är myndigheten i sin tur skyldig att redovisa hur uppdraget fullföljs i sina årsredovisningar.92 I den löpande kontrollen av myndigheterna hämtar regeringen information från årsredovisningar, budgetunderlag, externa utvärderingar, andra rapporteringar, myndighetsdialoger samt via informella kontakter. Kursändring för den förvaltningsrättsliga styrningen I budgetpropositionen för år 2009 och i den förvaltningspolitiska propositionen samma år93 bedömde regeringen att styrningen av myndigheterna behövde utvecklas. Den enhetliga verksamhetsstrukturen i regleringsbreven togs bort och den årliga styrningen av myndigheterna bytte fokus för att i stället riktas mot verksamhetens resultat utifrån uppdragen i myndighetens instruktion.94 Innan förändringen gjordes var regleringsbreven regeringens centrala styrmedel, vilket framgick av den ursprungliga lydelsen av förordningen om årsredovisning och budgetunderlag.95 En bärande princip i den förändrade styrmodell som införts är att instruktionen ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna.96 Uppdraget ska framgå tydligt och formuleras i termer som svarar mot myndighetens befogenheter och möjligheter.97 Syftet med reformen var att ge förutsättningar för en resultatinriktad styrning som är mer flexibel än tidigare. Formellt bindande beslut för myndigheterna fattas av regeringen som kollektiv, men för att den 91 Däremot får vare sig regeringen eller riksdagen bestämma hur en myndighet ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller tillämpning av lag. 12 kap. 1–2 §§ RF. 92 3 kap. 1 § förordningen (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 93 Prop. 2009/10:175. 94 Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag i dess lydelse före den 1 januari 2009. 95 Ibid. 96 För regleringsbrevens vidkommande innebär förändringen att verksamhetsdelen inte längre utgör ett obligatoriskt inslag och att regleringsbreven har minskat i omfång. 97 Prop. 2009/10:175, s. 111. 44 formella styrningen ska fungera i praktiken behövs ett fortlöpande och fungerande informationsutbyte. Ett verktyg som bidrar till flexibilitet är informella kontakter mellan Regeringskansliet och myndigheter i form av mål- och resultatdialoger. Den så kallade Styrutredningen konstaterar i sitt betänkande att det råder betydande oklarheter i om det är möjligt och lämpligt att styra genom informella kontakter.98 Konstitutionsutskottet har understrukit att det är viktigt att dessa kontakter inte går utanför den formella ramen för myndigheternas verksamhet eller kringgår regeringens kollektiva beslutsfattande, eftersom det skulle kunna leda till att relevanta prioriteringar och avvägningar förbises.99 Samtidigt som ökad flexibilitet eftersträvas har regeringen angett att styrningen bör bli mer långsiktig och strategisk med färre och tydligare styrsignaler. Mål och uppgifter till myndigheterna ska formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt.100 Mot denna bakgrund har ett flerårigt utvecklingsprogram under perioden 2011–2014 genomförts i Regeringskansliet för en förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter. Programmet är tänkt att öka genomslaget för regeringens politik och bidra till enskilda myndigheters utveckling. Med styrning avses i programmet även styrning av tvärsektoriella frågor i förvaltningen. Uppdraget ska slutredovisas senast den 31 december 2014.101 Styrning av frågor som går på tvären Mänskliga rättigheter brukar ur ett styrningsperspektiv betraktas som ett tvärsektoriellt område. Det finns ingen enhetlig definition av begreppet och i någon mån är de flesta frågor tvärsektoriella. Utmärkande för frågor som brukar betraktas som tvärsektoriella är att det krävs insatser inom olika myndighets- och politikområden för att målen inom området ska uppnås. Andra begrepp som används är att en fråga som går på tvären är horisontell och att styrningen av kärnverksamheten är vertikal. 98 SOU 2007:75. Statskontoret (2013). Ibid. 101 Beslut om uppdrag – Utvecklingsprogram för förbättrad styrning av myndigheter och verksamheter (FA2011/923/PROT), bilaga 1. 99 100 45 Inslaget av frågor som går på tvären ökar inom statsförvaltningen. Det ställer större krav på såväl samverkan mellan politikområden och myndigheter som på regeringens förmåga att prioritera mellan och samordna olika tvärsektoriella perspektiv.102 En klassisk utmaning i styrsammanhang är att kunna kombinera den vertikala styrningen av kärnverksamheten med frågor som går på tvären. Tvärsektoriella frågors komplexitet understryks dessutom av att de ofta är av värdegrundskaraktär. Utöver det kan styrningen från regeringen vara uppdelad på flera departement. Ansvaret för de uppdrag kring mänskliga rättigheter som finns formulerade i Försäkringskassans instruktion är fördelat mellan Arbetsmarknadsdepartementet103, Socialdepartementet104 och Utbildningsdepartementet105. De styrmedel som används för att styra tvärsektoriella frågor skiljer sig inte på något avgörande sätt från dem som används för styrning av mer avgränsade sektorer, men vid sidan av rättslig reglering och gängse styrning sker styrning från regeringens sida när det gäller tvärsektoriella frågor också genom strategier och handlingsplaner. Enligt Statskontoret är det rimligt att utgå från de tvärsektoriella frågornas karaktär vid överväganden om styrning av frågorna. Myndigheten anser vidare att det är möjligt att dela upp dem i två huvudgrupper. ”Till den första gruppen kan frågor som huvudsakligen innebär beaktande av ett mycket generellt och långsiktigt, visionärt perspektiv räknas. Hit kan bl.a. områdena hållbar och global utveckling hänföras. De övergripande målen för dessa områden syftar närmast till att uppnå ett idealtillstånd i samhället… Den andra gruppen avser frågor som är mer konkreta till sin natur och som också är praktiskt genomförbara. Denna typ av tvärsektoriella frågor förutsätts implementeras i förvaltningen och i detta arbete förutsätts myndigheter eller andra statliga aktörer spela en viktig roll. Frågorna är också i någon mån möjliga att följa upp i termer av uppnådda effekter i förhållande till använda resurser. Till denna grupp kan bl.a. jämställdhetsoch miljömålsarbete räknas. 102 Statskontoret (2006). Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för samordningen av mänskliga rättigheter och diskrimineringsfrågor, minoritetsfrågor och den så kallade etableringsreformen. 104 Socialdepartementet ansvarar för politikområdet funktionshinder och barnrättsperspektivet. 105 Utbildningsdepartementet ansvarar för samordningen av jämställdhetsperspektivet. 103 46 För många av de studerade tvärsektoriella områdena gäller dock att de rymmer inslag av både ”det politiskt önskvärda” och ”det praktiskt genomförbara”. Det gäller t.ex. för integrationspolitiken.”106 Graden av reglering skiljer sig åt mellan de olika perspektiven på MR-området. Ett gemensamt drag är att Försäkringskassan är föremål för parallell styrning när det gäller dessa tvärsektoriella frågor och att det inte alltid är tydligt hur strategier och handlingsplaner förhåller sig till myndighetens övriga styrdokument. Problem med styrning av tvärsektoriella frågor kan därför uppstå i brytpunkten mellan horisontella och vertikala mål.107 De horisontella målen riskerar att få lägre prioritet än de vertikala målen. Det kan i sin tur innebära att horisontella frågor såsom mänskliga rättigheter på sikt får minskad tyngd. Detta är en grundläggande problematik som gäller all tvärsektoriell styrning. En annan utmaning i arbetet med att utveckla och stärka arbetet med mänskliga rättigheter i offentlig förvaltning är att det måste anpassas och utvecklas i takt med de förändringar av styrning, roller och organisering som sker i statsförvaltningen. Förutsättningarna för statlig styrning har till exempel förändrats under de senaste åren som en följd av nya principer för myndighetsstyrningen. En förändrad styrning av myndigheterna kräver nya metoder för att arbeta med uppföljning och återapportering. 4.2 Styrning av Försäkringskassan Av granskningen framgår att regeringen har höga förväntningar på Försäkringskassan när det gäller att bidra till att nå politiska mål och säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. En genomgång av statliga myndigheters instruktioner visar att Försäkringskassan har ett av de mest omfångsrika uppdragen när det gäller mänskliga rättigheter. Vid sidan av uppdragen i instruktionen har regeringen, när det gäller genomförandet av funktionshinders- och 106 Följande tvärsektoriella områden har studerats inom ramen för Statskontorets rapport På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor; integrationspolitik, jämställdhetspolitik, ungdomspolitik, folkhälsopolitik, politik för global utveckling, hållbar utveckling, miljömålsarbete, handikappolitik och barnpolitik. 107 Statskontoret (2006). 47 integrationspolitiken, dessutom gett statliga myndigheter ett generellt uppdrag att beakta dessa frågor när de utformar och driver sin verksamhet.108 Det är dock viktigt att skilja mer visionära mål från mål som faktiskt är direkt genomförbara och möjliga att följa upp. Alltför allmänt hållna förordningar och myndighetsinstruktioner med låg precisionsgrad kan göra det svårt att bedöma vad som faktiskt förväntas av den ansvariga myndigheten och i vilken utsträckning det står myndigheten fritt att själv välja ambitionsnivå när det gäller att införliva frågor om mänskliga rättigheter inom sitt verksamhetsområde. Regeringens uppdrag i Försäkringskassans regleringsbrev och krav på redovisning av olika perspektiv (funktionshinders-, integrations-, jämställdhets- och barnrättspolitik med flera) och mänskliga rättigheter som ett eget utpekat område har successivt tonats ned i takt med att uppdragen har införlivats i Försäkringskassans instruktion. I regleringsbreven för åren 2005–2007 lyfts de olika perspektiven och mänskliga rättigheter fram under rubriken generella frågor med ett uppdrag att beakta frågorna i bland annat rapporter, uppdrag och återrapporteringar. Därutöver gav regeringen Försäkringskassan år 2006 ett särskilt regeringsuppdrag avseende organisationsstyrning där myndigheten fick i uppgift att säkerställa att ett jämställdhetsoch mångfaldsperspektiv införlivades i styrningen. Försäkringskassan fick också i uppdrag att integrera ett jämställdhetsperspektiv i tillämpningen av socialförsäkringen samt redovisa etappmål för funktionshinderspolitiken. Samma år skulle Försäkringskassan dessutom redovisa hur myndigheten arbetar med barnkonsekvensanalyser samt utvecklingsmöjligheter för det fortsatta arbetet. År 2007 följde regeringen upp myndighetens tidigare uppdrag att införliva ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv i styrningen genom krav på att Försäkringskassan särskilt skulle redovisa genomförda insatser mot diskriminering. I regleringsbrevet för år 2008 lyfts samtliga relevanta perspektiv, inklusive mänskliga rättigheter, fram som egna punkter under rubriken tvärsektoriella frågor med uppdraget att dessa frågor 108 Förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförande av integrationspolitiken och förordningen (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken. 48 ska belysas i rapporter, uppdrag och återrapporteringar med mera. Därtill skulle verksamheten genomsyras av regeringens krav på området.109 De övergripande kraven åtföljdes detta år inte av några särskilda uppdrag i regleringsbrevet. I regleringsbreven som följer under åren 2009–2011 har kraven på att Försäkringskassan i sin verksamhet ska beakta eller belysa tvärsektoriella frågor tagits bort. I stället lyfts två områden fram under rubriken övergripande politiska mål: funktionshinderspolitiken och barnrättsperspektivet. I regleringsbreven för åren 2012–2014 har skrivningar som tar sikte på tvärsektoriella frågor alternativt övergripande politiska mål utlämnats, med undantag av ett krav på att Försäkringskassan ska ta fram en plan för hur myndigheten ska bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen. Olika uppdrag har i stället stegvis införlivats i Försäkringskassans instruktion (se tabell för översikt). 109 I en bilaga till regleringsbreven för åren 2007–2008 redovisas dessutom de grundläggande styrdokument som gäller för Försäkringskassans arbete med de tvärsektoriella frågorna samt ansvariga på respektive departement. 49 År 2005 Mänskliga rättigheter Funktionshinder FK ska beakta mänskliga rättigheter FK ska beakta rättigheter Barnets rätt Jämställdhet FK ska beakta barnets rättigheter FK ska beakta jämställdhet Införlivas i instruktion 2006 2007 FK ska beakta rättigheter FK ska beakta barnets rättigheter FK ska beakta jämställdhet Regeringsuppdrag Regeringsuppdrag Regeringsuppdrag Regeringsuppdrag FK ska beakta mänskliga rättigheter FK ska beakta rättigheter FK ska beakta barnets rättigheter FK ska beakta jämställdhet Regeringsuppdrag Verksamhet genomsyras av krav från regeringen 2009 Införlivas i instruktion FK ska beakta integrationspolitik FK ska beakta integrationspolitik Införlivas i instruktion Verksamhet genomsyras av krav från regeringen Verksamhet genomsyras av krav från regeringen Verksamhet genomsyras av krav från regeringen Införlivas i instruktion Verksamhet genomsyras av krav från regeringen Införlivas i instruktion 2010 2011 FK ska beakta integrationspolitik Regeringsuppdrag FK ska beakta mänskliga rättigheter 2008 Nyanlända/ integration Regeringsuppdrag Regeringsuppdrag Regeringsuppdrag 2012 2013 Regeringsuppdrag 2014 Regeringsuppdrag 50 Sammantaget finns det i dag fem punkter i Försäkringskassans instruktion som innehåller regeringens anvisningar om myndighetens ansvar för arbetet med mänskliga rättigheter.110 Försäkringskassan ska enligt sin instruktion: i sin verksamhet belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna ha ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor med anknytning till sitt verksamhetsområde och inom ramen för detta ansvar vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt FN:s konvention om barnets rättigheter integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet ha ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället. Regeringens styrning av de olika perspektiven skiljer sig åt. För några perspektiv, såsom funktionshinders- och jämställdhetsperspektivet, används de olika styrmodellerna som komplement till varandra. Regeringens huvudsakliga styrmodeller är: styrning genom myndighetens fackdepartement111 styrning genom ansvarigt departement för sakfrågan styrning via stabsmyndigheter indirekt styrning via ombudsmän.112 110 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. För Försäkringskassans är Socialdepartementet ett fackdepartement. 112 Barnombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen bestämmer själva den närmare inriktningen av sitt arbete. 111 51 Socialdepartementet är ansvarigt fackdepartement för Försäkringskassan. Departementet hanterar både sektoriella och tvärsektoriella frågor i sin uppföljning av verksamheten via myndighetsdialoger och andra kontakter. Av naturliga skäl är det inte praktiskt möjligt att hantera alla i socialförsäkringen förekommande frågor under en myndighetsdialog. För att kunna följa upp arbete kring tvärsektoriella frågor krävs att de myndighetsansvariga får signaler om att en fråga behöver lyftas. Det gäller i särskilt hög grad för frågor som inte ligger direkt under Socialdepartementet, vilket i sin tur förutsätter ett gott samarbete mellan departementen.113 Det samordnande ansvaret för den nationella strategin för mänskliga rättigheter ligger hos Arbetsmarknadsdepartementet. Arbetet med att samordna och utveckla frågor om mänskliga rättigheter på nationell nivå innebär att ta ett helhetsgrepp om konventionsstadgade frågor som rör en rad samhällsområden och att identifiera särskilt angelägna områden. Syftet med regeringens samordning av MR-frågor är att se till att inga frågor eller områden ”hamnar mellan stolarna”. En annan grundläggande princip för samordningen av mänskliga rättigheter är att alla perspektiv är lika viktiga. Genom att ha ett ”MR-paraply” över styrningen bevakar regeringen att inte bara områden som drivs av starka lobbygrupper får uppmärksamhet. En interdepartemental grupp arbetar med frågorna med ambitionen att skapa en balans mellan de olika perspektiven och säkerställa att inget perspektiv är överordnat ett annat.114 Av instruktionen framgår att Försäkringskassan i sin verksamhet ska belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna. Uppdraget att belysa, analysera och uppmärksamma dessa åtaganden är övergripande och har också bäring på de andra uppdragen i instruktionen som tar sikte på funktionshinders-, barnrätts- och jämställdhetsperspektiv samt på nyanländas etablering i samhället. Försäkringskassan fick år 2006 ett omfattande uppdrag kopplat till myndighetens organisationsstyrning gällande arbetet med mänskliga rättigheter. Uppdraget innebar att Försäkringskassan skulle se över sina kvalitetssäkringssystem ur både ett jämställdhets- och ett mångfaldsperspektiv och vidta åtgärder för att säkerställa att kvalitetsbegreppet och rutiner för kvalitetskontroll inkluderade dessa 113 114 Intervju på Socialdepartemenet 2014-03-11. Intervju på Arbetsmarknadsdepartementet 2014-04-01. 52 perspektiv.115 Uppdraget sammanföll med att regeringens egen handlingsplan för mänskliga rättigheter togs fram. Handlingsplanen tar främst tar sikte på den offentliga sektorn och bygger på principen att mänskliga rättigheter utgör ett paraply för styrningen av de olika perspektiven. Andra händelser som indirekt fick betydelse för regeringens styrning av Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter är den kritik om diskriminering som upprepade gånger har riktats mot Sverige i internationella sammanhang.116 Kritiken ledde till att regeringen utsåg nio myndigheter som fick i uppdrag att påbörja ett aktivt antidiskrimineringsarbete. Eftersom Försäkringskassan redan höll på att ta fram en handlingsplan för mänskliga rättigheter, ansåg regeringen visserligen att det inte fanns behov av att komplettera den med en särskild antidiskrimineringsplan, men frågorna fick nytt fokus.117 Följaktligen gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att vid genomförandet av den framtagna handlingsplanen se till att insatser mot diskriminering särskilt uppmärksammades i kundundersökningar, analyser, utbildning av personal och andra i sammanhanget relevanta aktiviteter.118 Valet av åtgärder baserades på analyser avseende de olika perspektiven.119 Inom ramen för detta antidiskrimineringsarbete tillgodosågs bland annat Försäkringskassans ansvar som statlig myndighet, vilket innebär att verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett etnisk eller kulturell bakgrund och att motverka alla former av etnisk diskriminering.120 Även om det övergripande ansvaret för mänskliga rättigheter och mångfald ligger på Arbetsmarknadsdepartementet, har också Socialdepartementet ett ansvar för att bevaka frågorna gentemot Försäkringskassan. När ett departement väljer att styra en tvärsektoriell fråga genom andra departement finns det som regel en strävan att införliva frågan i den ordinarie styrningen. Det betyder att ett fackdepartement förväntas styra den tvärsektoriella frågan på i princip 115 Regleringsbrevet för budgetåret 2006 avseende Försäkringskassan, uppdrag kopplade till organisationsstyrning punkt 1. 116 Rasdiskrimineringskommittén har exempelvis riktat kritik mot Sverige om att samer, romer och andra minoriteter diskrimineras, att hatbrott alltför sällan leder till åtal, och att Sverige inte uppfyller kraven i konventionen beträffande rasistiska organisationer. 117 Statskontoret (2008:15). 118 Regleringsbrevet för budgetåret 2007 avseende Försäkringskassan, övriga uppdrag punkt 3. 119 Användarstöd för nulägesanalyser togs från Försäkringskassans intranät under Kundmötet Mänskliga rättigheter. 120 Förordning (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. 53 samma sätt som den styr myndighetens övriga verksamhet. I denna styrmodell har det ansvariga Arbetsmarknadsdepartementet en stödjande roll gentemot Socialdepartementet. Granskningen visar att Försäkringskassan i begränsad omfattning har belyst, analyserat och uppmärksammat Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna, vilket är det uppdrag i myndighetsinstruktionen som i princip ligger till grund för de andra uppdragen i instruktionen. Styrning av Försäkringskassans arbete med funktionshindersperspektivet Socialdepartementet har ansvaret för att samordna regeringens arbete med funktionshindersfrågor. Som ytterligare stöd för styrning och uppföljning inrättade regeringen stabsmyndigheten Handisam, numera Myndigheten för delaktighet, som har i uppdrag att följa upp arbetet inom funktionshinderspolitiken. En grundläggande förutsättning för att nå den tidigare nationella handlingsplanens mål för funktionshinderspolitiken var att ge ett antal utvalda myndigheter ett särskilt sektorsansvar för att aktivt verka för att funktionshindersperspektivet blev en integrerad del i hela myndighetens verksamhetsområde. Försäkringskassan är en av dessa sektorsansvariga myndigheter. Sektorsansvaret regleras i Försäkringskassans instruktion och innebär att myndigheten inom ramen för detta ansvar ska vara samlande, stödjande och pådrivande i förhållande till övriga berörda parter.121 Försäkringskassan redovisade år 2009 sitt arbete med sektorsansvaret för funktionshinderspolitiken åren 2003–2008.122 Redovisningen visade att det fanns ett fortsatt behov av att utveckla tillgängligheten med avseende på såväl fysisk miljö, som på information, kommunikation och verksamhet. Utvecklingsarbetet fortsatte under år 2010. I en rapport från Statskontoret som rör utpekade myndigheters sektorsansvar för genomförandet av funktionshinderspolitiken, är en av iakttagelserna att myndigheterna har haft problem med att bryta ned de övergripande målen till konkreta mål för att styra verksamheten i den egna sektorn. Statskontoret bedömer att det särskilda sektorsansvaret inom funktionshinderspolitiken är svårt att förena med den 121 122 Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Svar på regeringsuppdrag, Samlad redovisning av Försäkringskassans sektorsansvar för handikappolitiken 2003–2008 (dnr 60835-2008). 54 mål- och resultatstyrning som tillämpas i svensk statsförvaltning.123 Det hänger samman med att resultatstyrningens mer verksamhetsanpassade inriktning medför ett förstärkt ”stuprörstänkande” som kan motverka sektorsövergripande prioriteringar. De nationella målen för funktionshinderspolitiken är ständigt aktuella och har ingen bortre tidsgräns, men arbetet måste enligt regeringen förändras och bli mer effektivt.124 Regeringen har därför tagit fram en ny strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011– 2016 med delmål inom nio prioriterade områden som i stora drag korresponderar med EU:s strategi för personer med funktionsnedsättning. I samband med detta har Försäkringskassan, vid sidan av sitt sektorsansvar, utsetts till en av 22 strategiska myndigheter med uppgift att uppnå de fastställda delmålen inom ramen för de mer övergripande inriktningsmålen för varje politikområde.125 År 2011 gav regeringen följaktligen Försäkringskassan i uppdrag att föreslå nya delmål för att genomföra funktionshinderspolitiken.126 Tre nya delmål arbetades fram av Försäkringskassan. Det första målet innebär att Försäkringskassan med tidiga och aktiva insatser ska bidra till att öka delaktigheten för personer med funktionsnedsättning i arbetsliv och samhälle, med särskild inriktning mot unga som har aktivitetsersättning. Det andra målet handlar om att öka kunskaperna om orsaken till skillnader i beslut om riktade stöd till personer med funktionsnedsättning, med särskilt fokus på assistansersättning. Det tredje målet tar sikte på ökad tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och gäller Försäkringskassans fysiska och digitala mötesplatser. Med den nya nationella strategin för funktionshinderspolitiken 2011–2016 som plattform tog myndigheten också fram en fördjupad strategi inom funktionshindersområdet. Vid sidan av det sektorsansvar som finns reglerat i instruktionen, har alltså Försäkringskassan sedan år 2012 en roll som strategisk myndighet med uppdrag att bidra till att genomföra funktionshinderspolitiken via delmål inom sitt verksamhetsområde. Denna dubbla roll tillkom i särskild ordning på Försäkringskassans eget initiativ sedan regeringen initialt hade utsett 18 andra myndigheter.127 Det är inte tydligt hur 123 Statskontoret (2009). Regeringens skrivelse, En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken, (bilaga till protokoll vid regeringssammanträde 2011-06-16 nr 11:23). 125 Regeringen kommer att senast våren 2017 redovisa en slutlig uppföljning av strategin för funktionshinderspolitiken och de strategiska myndigheterna kommer att få i uppdrag att senast den 15 mars 2016 lämna en slutlig redovisning. 126 (S2011/8810/FST). 127 Regeringsbeslut 2011-10-06 (dnr S2011/8810/FST). 124 55 båda dessa roller förhåller sig till varandra. Någon uppdelning mellan de båda uppdragen som myndighet med sektors- respektive strategiskt ansvar verkar inte heller ha gjorts på Försäkringskassan, utan de båda ansvarsområdena går in i varandra.128 Sedan år 2012 har Myndigheten för delaktighet129 haft i uppdrag att följa upp Försäkringskassans och de andra strategiska myndigheternas delmål och analysera utvecklingen. Myndigheten för delaktighet och Försäkringskassan har fortlöpande både formella och informella kontakter.130 Enligt regeringens uppdrag ska de strategiska myndigheterna årligen redovisa hur de arbetat för att uppnå sina delmål. Rapporterna ska innehålla redogörelser för vilka insatser som har genomförts, insatsernas resultat och effekter samt en lägesbedömning.131 De strategiska myndigheterna, inklusive Försäkringskassan, har fått i uppdrag att löpande redovisa arbetet till Socialdepartementet och Myndigheten för delaktighet och lämna en slutlig redovisning senast den 15 mars 2016. Senast våren 2017 ska regeringen redovisa en slutlig uppföljning av strategin för funktionshinderspolitiken. Myndigheten för delaktighet följer fortlöpande upp Försäkringskassans genomförande av delmålen. Myndigheten för delaktighet bedömer att utvecklingen mot delmålen går framåt hos de strategiska myndigheterna, men att takten är för långsam. Endast Arbetsmiljöverket och Folkhälsomyndigheten bedöms kunna uppnå sina delmål till år 2016. Försäkringskassan lyfts tillsammans med Transportstyrelsen fram som den myndighet som har utvecklats mest när det gäller tillgänglighet.132 Styrning av Försäkringskassans arbete med barnrättsperspektivet Regeringen har i Försäkringskassans instruktion gett myndigheten i uppdrag att vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta särskild hänsyn till barnets bästa enligt FN:s konvention om barnets rättigheter. 128 Intervju på Försäkringskassan 2014-03-25. Tidigare Handisam. 130 Intervju på Försäkringskassan 2014-03-25 och intervju på Socialdepartementet 2014-03-11. 131 Se Försäkringskassans redovisning i svar på regeringsuppdrag, Delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016” (dnr 42239-2012-FPA). 132 Myndigheten för delaktighet, Hur är läget 2014-uppföljning av funktionshinderspolitiken. 129 56 Från regeringens sida sker, i förekommande fall, en uppföljning inom ramen för ordinarie myndighetsdialoger. Socialdepartementet har en funktion som ansvarar för att samordna regeringens arbete med barnrättsperspektivet samt att granska alla relevanta regeringsbeslut och lagförslag ur ett barnkonventionsperspektiv. Barnets rättigheter räknas inte som ett eget politikområde. Det skiljer frågor som rör barnets rättigheter från exempelvis funktionshinders- och jämställdhetsfrågor. Det är en särskild utmaning att få genomslag för ett perspektiv som inte samtidigt utgör ett eget politikområde och därigenom får extra drivkraft.133 Riksrevisionen har granskat om regeringen, de statliga myndigheterna och kommunerna har följt den strategi som antagits av riksdagen för att förverkliga FN:s barnkonvention i Sverige. När det gäller de statliga myndigheterna avgränsades Riksrevisionens granskning till kravet på att använda barnkonsekvensanalyser i beslut som berör barn. Riksrevisionen konstaterar i sin granskning att kommuner överlag är bättre än de statliga myndigheterna på att införliva barnrättsperspektivet i form av barnkonsekvensanalyser i sin verksamhet.134 Barnombudsmannen har i uppdrag att bevaka att barnkonventionen efterlevs i Sverige. Av myndighetens instruktion framgår sedan år 2009 att Barnombudsmannen systematiskt och återkommande ska följa upp och utvärdera tillämpningen av barnkonventionen i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. Ombudsmannen ska vidare förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter som är berörda.135 I samband med att regeringen år 2009 förtydligade att ombudsmannen har ett uppföljnings- och utvärderingsansvar gentemot myndigheter, uttalade regeringen att Barnombudsmannens dialog med statliga myndigheter kan stärkas.136 Barnombudsmannen har dock en mer självständig roll än regeringens stabsmyndigheter och bestämmer själv den närmare inriktningen av sitt arbete.137 Regeringen har i begränsad omfattning lyft fram barnrättsperspektivet i sin styrning av Försäkringskassan och inom socialförsäkringen. 133 Intervju på Socialdepartementet 2014-03-13. Riksrevisionen (2004), Barnkonventionen i praktiken, RIR 2004:30. Förordning (2007:1021) med instruktion för Barnombudsmannen. 136 Skr. 2007/08:111 s. 13. 137 6§ lagen (1993:335) om Barnombudsman. 134 135 57 Styrning av Försäkringskassans arbete med jämställdhetsperspektivet Jämställdhetsenheten på Regeringskansliet138 ansvarar för samordningen av jämställdhetsarbetet. Jämställdhet är ett begrepp som betonar jämlikhet mellan kvinnor och män och som brukar definieras som att kvinnor och män ska ha samma möjligheter, rättigheter och skyldigheter inom livets alla områden. Syftet med jämställdhetsintegrering är att motverka att jämställdhetsfrågorna hamnar i skymundan eller sidoordnas.139 Regeringen redovisade år 2010 de åtgärder på jämställdhetsområdet som utförts sedan mandatperioden inleddes år 2006.140 Det gällde satsningar på att utveckla och förstärka jämställdheten inom alla samhällsområden. Uppföljning av arbetet med jämställdhetsintegrering ska ske årligen och en slutlig utvärdering kommer att genomföras år 2015. Av instruktionen framgår sedan år 2009 att Försäkringskassan ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet. Regeringen har genom åren gett Försäkringskassan flera regleringsbrevsuppdrag som har handlat om jämställdhetsperspektivet. Försäkringskassan fick exempelvis år 2004 ett särskilt uppdrag att analysera socialförsäkringens regelverk och dess tillämpning utifrån ett jämställdhetsperspektiv. Uppdraget gällde politikområdena ersättning vid arbetsoförmåga, ekonomisk familjepolitik och ekonomisk äldrepolitik. Uppdraget resulterade år 2005 i rapporten ”Alltjämt ojämnt – hur kvinnor och män utnyttjar socialförsäkringen”. Flera uppdrag delades ut under påföljande år och resulterade bland annat i rapporter eller svar på regeringsuppdrag om: åtgärdsplan för integrering av könsperspektivet vid tillämpningen av socialförsäkringen i ohälsoarbetet skillnader mellan kvinnor och män i ansökningar om bilstöd skillnader mellan kvinnor och män i beviljandet av assistansersättning och arbetsskadelivränta skillnader mellan kvinnor och män rörande närståendepenning. 138 Jämställdhetsenheten var vid rapportens genomförande lokaliserad på Utbildningsdepartementet. 139 http://www.regeringen.se/sb/d/3267. 140 Skr. 2009/10:234. 58 Analyser av detta slag bör ha bidragit till att Försäkringskassan har ett gediget kunskapsunderlag när det gäller jämställdhetsperspektiv inom socialförsäkringen. År 2006 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att integrera jämställdhetsperspektivet i tillämpningen av socialförsäkringen och år 2013 fick myndigheten i uppdrag att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering i hela verksamheten.141 Granskningen visar att Försäkringskassan gör betydande satsningar för att främja jämställdhetsperspektivet vid genomförandet av särskilda uppdrag för regeringen, men att arbetet med jämställdhetsintegrering däremellan avklingar. Styrning av Försäkringskassans arbete med integrationsfrågor, nyanländas etablering och minoritetsperspektivet Arbetsmarknadsdepartementet ansvarar för frågor om integration och den så kallade etableringsreformen samt minoritetsfrågor. Sedan december år 2010 har Försäkringskassan i sin instruktion ett samlat ansvar inom sitt verksamhetsområde för frågor som har betydelse för nyanlända invandrares etablering i samhället. Försäkringskassans styrning på detta område har inledningsvis varit inriktad på att skapa en grund för fortsatt arbete med frågan i samverkan med andra myndigheter. I ett gemensamt regeringsuppdrag142 har Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Migrationsverket, Sveriges Kommuner och Landsting och länsstyrelserna i uppgift att utveckla och förbättra samverkan i etableringsprocessen för nyanlända. Vid sidan av detta uppdrag har myndigheterna bildat en samverkansdelegation för myndighetsövergripande integrationsfrågor inom vilken ett antal arbetsgrupper har bildats. Arbetsgrupperna har i sin tur klarlagt vilka uppdrag som myndigheterna har för de nyanländas hälsa och rehabilitering och underlaget kommer att användas i det fortsatta arbetet med att tillgodose de nyanländas behov. I anslutning till det arbetet har Försäkringskassan föreslagit ändringar i flera förordningar i syfte att underlätta för de nyanlända.143 141 (S2013/6368/SF). Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Försäkringskassan. 143 En ändring kommer att införas under år 2014 och innebär att etableringstillägg och bostadsersättning inte längre ska reduceras av andra inkomster. 142 59 Försäkringskassans åtgärder utifrån myndighetens ansvar att bidra till genomförandet av integrationspolitiken144 handlar i övrigt i stor utsträckning om att myndigheten ska vara tillgänglig för dem som inte talar svenska eller har svenska som modersmål. På Försäkringskassans webbplats finns information på ett tjugotal språk, däribland minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska. Den rättsliga regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter har förtydligats genom lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk.145 Av lagen framgår att Sveriges förvaltningsmyndigheter ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli respektive samiska där detta behövs i enskildas kontakter med myndigheten. Myndigheterna får bestämma särskilda tider och en särskild plats för att ta emot besök av enskilda som talar något av dessa språk, samt ha särskilda telefontider. Oavsett var man bor i landet ska det dock alltid gå att skriva på finska och samiska till Försäkringskassan i ärenden där man som enskild är part eller ställföreträdare för part.146 För att kunna infria sitt åtagande har Försäkringskassan valt en lösning som innebär att ett trepartssamtal med stöd av språkserviceföretag kan erbjudas i de fall det inte finns tillgång till handläggare som behärskar ett minoritetsspråk. Under perioden februari 2010 till oktober 2012 har elva myndigheter haft regeringens uppdrag att följa upp, analysera och redovisa sina interna och externa insatser för efterlevnaden av lagen utifrån minoritetspolitikens tre delområden. Redovisningarna visar att det tar tid att genomföra de förändringar som krävs. Myndigheternas prioriteringar är beroende av direkta regeringsuppdrag vilket också har framhållits från flera av myndigheterna.147 Försäkringskassan ingår inte bland de elva utvalda myndigheterna, men ställde sig i samband med lagens tillkomst positiv till att stärka den enskildes rätt att få kommunicera 144 Förordningen (1986:856) om statliga myndigheters ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. 145 De nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska. 146 Enskilda har alltid rätt att använda finska och samiska vid sina skriftliga kontakter med Riksdagens ombudsmän. Detsamma gäller vid enskildas skriftliga kontakter med Justitiekanslern, Försäkringskassan, Skatteverket och Diskrimineringsombudsmannen i ärenden i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part. 147 Nationella minoriteter, rapport om tillämpningen av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk år 2012. 60 på något av minoritetsspråken och efterfrågade också hur det allmänna skulle främja de andra nationella minoriteternas möjlighet att behålla och utveckla sina språk, romani chib och jiddisch.148 Försäkringskassans styrning av integrations- och minoritetsfrågor har alltså främst tagit sikte på åtgärder som ökar myndighetens tillgänglighet för människor som inte har svenska som modersmål genom att erbjuda information socialförsäkringen på olika språk, inklusive minoritetsspråk. 148 Försäkringskassans remissyttrande (dnr 19331-2008) på departementspromemoria, ”Nationella minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter – ett alternativ” (Ds 2008:26). 61 62 5 Försäkringskassans styrning Två faser kan urskiljas under den studerade tidsperioden 2005–2014 för styrningen av frågor som rör mänskliga rättigheter hos Försäkringskassan. På ett konceptuellt plan har Försäkringskassan gått från att under åren 2006–2009 arbeta med frågorna under samlingsbegreppet mänskliga rättigheter, till att under åren 2010–2014 ha fokus på att främja likabehandling. En återkommande strävan har varit att försöka införliva frågorna i den ordinarie styrningen av verksamheten. 5.1 Åren 2005–2009 När Försäkringskassan inrättades som statlig myndighet år 2005 förändrades förutsättningarna att administrera socialförsäkringsförmånerna, vilket har medfört ökade styrmöjligheter för såväl regeringen som för Försäkringskassan. Samtidigt präglades Försäkringskassans första år av genomgripande omorganisationer och ett omfattande reformarbete. Försäkringskassans arbete med mänskliga rättigheter måste förstås utifrån denna kontext. Försäkringskassans nya struktur och organisation innebar att arbetet med att bidra till målen för funktionshinders-, jämställdhets-, integrations- och barnpolitiken skulle integreras i verksamheten och inte drivas som enskilda delar. Försäkringskassans ansats var under denna tidsperiod att skapa en sammanhållen styrning under paraplybegreppet mänskliga rättigheter. Försäkringskassans styrning av mänskliga rättigheter under åren 2006–2009 ska ses i ljuset av det regeringsuppdrag som myndigheten fick i sitt regleringsbrev för år 2006, vilket gav Försäkringskassan i uppgift att ta fram en gemensam handlingsplan för styrningen av jämställdhets- och mångfaldsperspektivet. 63 Försäkringskassans handlingsplan för mänskliga rättigheter åren 2006–2009 I samband med att regeringen år 2006 gav Försäkringskassan ett omfattande uppdrag om mänskliga rättigheter som var kopplat till myndighetens organisationsstyrning, fick dåvarande samordnare för de tvärpolitiska frågorna i uppgift av ledningen att öka sin samverkan med varandra och ta fram en policy samt en handlingsplan för arbetet med mänskliga rättigheter. Försäkringskassan tog intryck av den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter när handlingsplanen för styrningen av de mänskliga rättigheterna togs fram.149 Av den kartläggning som genomfördes år 2005 avseende Sveriges förverkligande av mänskliga rättigheter på nationell nivå, framgår att diskriminering utgör det allvarligaste problemet. En konsekvens av denna insikt blev att de flesta åtgärder i såväl regeringens som Försäkringskassans handlingsplan tog sikte på att motverka just diskriminering. Syftet med Försäkringskassans handlingsplan för styrningen av mänskliga rättigheter var att: ”garantera att människor får en likformig och i övrigt rättssäker tillämpning av den allmänna försäkringen samt sträva efter full respekt för de mänskliga rättigheterna och ett aktivt skydd mot diskriminering inom hela myndighetens verksamhetsansvar.”150 De perspektiv som fanns representerade i Försäkringskassans handlingsplan var barn, funktionshinder, integration, jämställdhet, nationella minoriteter, sexuell läggning och ålder. Handlingsplanen innehöll fyra målområden, fyra mål och 53 åtgärder som tog sikte på att förtydliga, analysera och inkludera rättighetsperspektivet i Försäkringskassans verksamhet. Målområdena var Ledning och styrning, Utbildning och kunskap, Kund och handläggning samt Utvärdering och stöd/samordning. 149 En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2007–2009 (Dnr 033918-2010-APB). 150 Försäkringskassan, Mänskliga rättigheter i Försäkringskassan – en policy, fyra mål och 53 åtgärder. 64 Åtgärderna rörde i huvudsak utbildningar för medarbetare och chefer om politiska mål för berörda områden och de viktigaste frågeställningarna inom socialförsäkringen, aktiviteter för att integrera perspektiven i olika delar av myndighetens verksamhet151 samt analyser kring de aktuella områdena.152 En intern uppföljning av resultatet från Försäkringskassans handlingsplan för mänskliga rättigheter genomfördes år 2010 som också återrapporterades till regeringen.153 Uppföljningen visar att 37 av handlingsplanens åtgärder genomfördes medan16 åtgärder inte genomfördes. Vidare konstateras i Försäkringskassans interna uppföljning att myndighetens styrkort inte innehöll några mål som var kopplade till arbetet med de mänskliga rättigheterna. Styrkortets mål hade inte heller ett integrerat jämställdhets-, mångfalds-, eller barnrättsperspektiv, vilket i sin tur innebar att även resultatuppföljningen på myndigheten saknade dessa perspektiv. I uppföljningens analys diskuteras möjligheten att behålla handlingsplanen som en plattform för arbetet med mänskliga rättigheter och istället komplettera den med mål i styrkortet som skulle vara direkt kopplade till mänskliga rättigheter eller integrera ett jämställdhets-, mångfalds-, eller barnrättsperspektiv med redan befintliga mål i styrkortet. Ett arbete med att bygga upp ett ledningssystem för styrning, stöd och uppföljning av de tvärpolitiska frågorna initierades, men kom inte att fullföljas. Trots den ambitiösa satsningen att skapa en sammanhållen styrning av de mänskliga rättigheterna på en myndighetsövergripande nivå, medförde uppföljningen en omorientering hos Försäkringskassan. Handlingsplanen förnyades inte efter år 2009 eftersom man gjorde bedömningen att alltför få av handlingsplanens aktiviteter hade genomförts. 151 I exempelvis i Försäkringskassans grafiska profil, på Försäkringskassans hemsida och i handläggarnas vägledningar. 152 Åtgärd 41, 44 och 45 i handlingsplanen innehåller planer på att genomföra jämställdhets-, integrations- respektive funktionshinderspolitiska analyser. 153 En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2007–2009 (Dnr 033918-2010-APB). 65 5.2 Åren 2010–2014 Eftersom uppföljningen av den tidigare handlingsplanen för mänskliga rättigheter visar att det har varit svårt att kommunicera begreppet mänskliga rättigheter inom myndigheten, valde Försäkringskassan i stället att bygga det fortsatta arbetet på området kring begreppet likabehandling. Att arbeta med likabehandling kan ses som ett sätt att förebygga diskriminering. Det nya synsättet hos Försäkringskassan motiveras med att en central uppgift för myndigheten är att arbeta för ökad rättssäkerhet och motverka diskriminering och att arbetsområdet därför skulle koncentreras till att omfatta samordning och strategiska utvecklingsinsatser för ökad likabehandling. Denna kursändring uttrycks bland annat genom en förändrad terminologi i Försäkringskassans styrdokument.154 Policy och plan för likabehandling I juni 2010 antog Försäkringskassan en policy för likabehandling.155 Ansvaret för implementeringen av policyn är delegerat till samtliga avdelningar och staber inom Försäkringskassans organisation via Ekonomistabens riktlinjer för verksamhetsplanering.156 Policyn innebär en sammanslagning av tre tidigare styrdokument: policy för mänskliga rättigheter policy för tillgänglighet intern arbetsgivarpolicy för jämställdhet och mångfald. Vid sidan av policyn finns Försäkringskassans likabehandlingsplan som gäller för åren 2013–2015157. Likabehandlingsplanen omfattar myndighetens åtaganden både gentemot de försäkrade och i förhållande till personalen. Det betyder att likabehandlingsplanen gäller två helt skilda ansvarsområden: myndighetens verksamhet och de anställdas arbetsmiljö. 154 Se Försäkringskassans policy för likabehandling och Likabehandlingsplan 2013–2105. Policy för likabehandling 2010-06-11, dnr 033907-2010. 156 En första uppföljning av policyn från år 2010 gjordes av Försäkringskassan under våren 2012. Resultatet visar att policyn efter 1,5 år är delvis eller helt känd för 94 procent av Försäkringskassans medarbetare. 157 Likabehandlingsplan 2013–2015, dnr 031527-2012. 155 66 Planens utgångspunkt är att den ska komplettera policyn för likabehandling och ses som: ”ett stöd för att öka kvalitén i kundmötet samt bidra till en förbättrad arbetsmiljö och därmed också stödja Försäkringskassans vision, verksamhetsidé och Leans värden, respekt för människan och ständiga förbättringar.” Likabehandlingsplanens övergripande mål är att medarbetare och de försäkrade bemöts professionellt på lika villkor och ingen blir eller upplever sig bli diskriminerad eller kränkt utifrån diskrimineringsgrunderna: kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller trostillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Försäkringskassan ska vidare vara en tillgänglig arbetsplats och ha en tillgänglig kundmötesorganisation. Stöd ges till enskilda chefer eller hela ledningsgrupper i arbetet med likabehandling. En verktygslåda har tagits fram för likabehandling med material om hbtq-frågor158, etnisk mångfald, tillgänglighet, jämställdhet och diskrimineringslagen. Materialet består bland annat av filmer, spel, frågesport, dilemman, handledning för diskussioner och bildspel. För att öka fokus på likabehandling genomförs arbetsplatsträffar, seminarier och workshops. Webbutbildningen Mänskliga rättigheter på Försäkringskassan används också i detta arbete. Likabehandlingsplanens mål gäller emellertid i huvudsak frågor som rör medarbetarnas arbetsmiljö samt löne- och anställningsvillkor, men innehåller även delmål som tar sikte på de försäkrade159. Utöver tillgänglighet är målet för kundmötet att: ”det ska genomsyras av visionen160 och verksamhetsidén161.” Målet är allmänt hållet. I likabehandlingsplanen definieras inte vad som egentligen avses med målet. Utöver hänvisningen till myndighetens vision och verksamhetsidé innehåller planen inte några mer konkretiserade mål för likabehandlingsarbete som tar sikte på de 158 I Sverige är HBTQ en vedertagen förkortning för homo- och bisexuella, trans- och queerpersoner. Försäkringskassan använder förkortningen ”hbtq” och regeringen ”hbt”. 159 I likabehandlingsplanen benämns de försäkrade som kunder. 160 Försäkringskassans vision lyder ”Ett samhälle där människor känner trygghet om livet tar en ny vändning”. 161 Försäkringskassans verksamhetsidé är att ”ge människor inflytande över sin egen livssituation. Genom kunskap, empati och förståelse ska vi se till att alla som möter oss förstår sina rättigheter, får rätt stöd och behandlas med värdighet. Vi hjälper till att bryta de barriärer som kan finnas mellan människor och arbete, föräldraskap, rehabilitering eller utveckling. Vi är vanmaktens fiende.” 67 försäkrade. Målen i likabehandlingsplanen ska uppnås genom dialoger på individ-, grupp- och organisationsnivå. Tanken är att behov ska identifieras under dialogerna och åtgärder tas fram som bidrar till att bemötande- och likabehandlingsarbetet införlivas i arbetet. Av planen framgår vidare att det är cheferna som ansvarar för att verksamhetens externa och interna arbete för likabehandling integreras och ständigt förbättras i det dagliga arbetet. Till skillnad från målen och åtgärderna i den tidigare handlingsplanen för åren 2006– 2009, är det övergripande målet för mötet med den försäkrade i likabehandlingsplanen åren 2013–2015 för vagt för att det ska gå att göra en bedömning i vilken utsträckning det har kunnat infrias. Vid gruppintervjuer med handläggare framkom att de intervjuade handläggarna känner till att Försäkringskassan har åtaganden som berör mänskliga rättigheter, även om begreppet som sådant kändes främmande för vissa. Jämställdhetsperspektivet förknippas i större utsträckning med interna frågor såsom lön och anställningsvillkor, medan beaktandet av mänskliga rättigheter främst associeras med handläggarnas statliga tjänstemannaroll. Kompetenshöjande insatser och erfarenhetsutbyte i frågor relaterade till mänskliga rättigheter förekommer på lokalkontoren, men steget är fortfarande långt till att införliva dessa frågor i det dagliga arbetet.162 Som ett led att stötta MR-arbetet på Försäkringskassan har myndighetens rättsavdelning tagit fram en interaktiv utbildning om Förvaltningsrätt i praktiken som handlar om att medarbetarna ska förstå sitt ansvar för bland annat rättigheterna enligt regeringsformen om likabehandling och icke-diskriminering. Likaså i Försäkringskassans Vägledning om Förvaltningsrätt finns stöd och styrning för handläggare i frågor som rör mänskliga rättigheter.163 På Försäkringskassans tidigare huvudkontor har en grupp för tvärsektoriella frågor164 haft månadsvisa sammankomster för att ur ett styrningsperspektiv diskutera hur myndigheten kan undvika att de blir sidoordnade och utbyta erfarenheter hur frågorna kan integreras i kärnverksamheten. Svårigheten att få gehör för och integrera tvärpolitiska frågor in i den vanliga verksamheten är inte unik för MRfrågor, utan gäller även andra frågor som går på tvären som exempelvis miljö- och säkerhetsfrågor och riskanalyser. Det är generellt sett 162 Gruppintervjuer med handläggare från 12 olika LFC från verksamhetsområdena Öst, Väst, Syd och Norr. 163 Försäkringskassans vägledningar är styrdokument som utgör ett stöd i handläggningen. 164 Ekonomiavdelningens grupp för tvärsektoriella frågor. 68 svårt att få gehör för tvärsektoriella frågor och när det uppstår långvariga kristillstånd i kärnverksamheten kan det vara särskilt svårt att få tryck i frågorna.165 En återkommande strävan från Försäkringskassans har varit att undvika att skapa så kallade ”sidovagnar” och ”hyllvärmare”, det vill säga styrdokument som produceras utan att komma till praktisk användning.166 Det är förstås angeläget att identifiera sådana styrdokument. Samtidigt kan det vara svårt att bygga upp ett ledningssystem för tvärpolitiska frågor såsom mänskliga rättigheter och integrera dem i den ordinarie verksamheten i en så stor myndighet som Försäkringskassan utan stöd av ett styrdokument som stakar ut myndighetens gemensamma färdriktning. 5.3 Framtida ansats och utmaningar Försäkringskassans vision är ett samhälle där människor känner trygghet om livet tar en ny vändning och den 1 januari 2014 införde myndigheten en förändrad ledning och styrning för att nå dit. Försäkringskassans tidigare mål har ersatts av ett enda övergripande mål för verksamheten som innebär att kundernas förtroende för Försäkringskassan ska öka. Förändringen innebär bland annat att styrningen utgår från de försäkrades behov och baseras på sex olika livssituationer.167 Avsikten är att förbättra förutsättningarna att möta de försäkrades behov och därmed öka förtroendet för myndigheten. I samband med Försäkringskassans pågående utvecklingsarbete har nya riktlinjer för kundbemötande tagits fram.168 Riktlinjerna ska ses som verktyg för att skapa kvalitet i mötet med den försäkrade och infria myndighetens tre kundlöften om att göra myndighetsmötet och vardagen mänskligare, tryggare och enklare för den försäkrade. I riktlinjerna anges att kvalitet i kundmötet skapas när den enskildes behov blir tillgodosedda inom ramarna för lagstiftningen. Likabehandlingsarbetet betraktas som ett sätt att infria det kundlöfte som 165 Intervju på Försäkringskassan 2014-03-19. Intervju på Försäkringskassan, 2014-03-19. 167 Fr.o.m. 2014-10-01 har kundmötesavdelningarna bytt namn till Avdelningarna för barn och familj, för nyanlända eller arbetsökande, för sjukförsäkring, för funktionsnedsättning, för gemensamma försäkringsfrågor och gemensamma kundfrågor. 168 Beslut om nya riktlinjer ”Att möta våra kunder” (dnr 6520:2009) togs i juni 2014. 166 69 tar sikte på att göra mötet med Försäkringskassan mänskligare. Syftet med riktlinjerna är att visa vilken människosyn Försäkringskassan företräder och hur medarbetare kan tänka och agera i mötet med de försäkrade. I Försäkringskassans strategiska inriktning för hela myndighetens verksamhet, Försäkringskassans strategi till 2016 för utveckling av en modern och effektiv administration som har medborgarnas förtroende, görs bedömningen att myndigheten går in i den tredje utvecklingsfasen - moderniseringsfasen - sedan Försäkringskassan etablerades som en statlig myndighet år 2005. Ansatsen i utvecklingsarbetet är långsiktig.169 I den långsiktiga strategin omnämns tre huvudområden; Sjukförsäkring, Barn och familj samt Funktionshinder. En framtida utmaning för Försäkringskassan är att hantera de nya bestämmelserna i diskrimineringslagen som träder i kraft den1 januari 2015.170 Då utvidgas tillämpningsområdet för reglerna som innebär att bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning är en form av diskriminering, till att omfatta även socialförsäkringen och de försäkrade.171 En annan utmaning för Försäkringskassan är att lyfta fram barnrättsperspektivet på ett tydligare sätt än hittills. I den mån åtgärder med barnrättsperspektiv har införlivats i styrdokument har de inte alltid eller endast delvis genomförts.172 Barnets rättigheter omnämns dock i Försäkringskassans långsiktiga strategi i samband med myndighetens avsikt att öka fokus på analyser av barns ekonomiska situation inom området Barn och familj, samt att säkerställa barnets rättigheter inom området Funktionshinder. Försäkringskassans långsiktiga strategi saknar ett uttalat likabehandlings- och jämställdhetsperspektiv. ISF:s rapport Försäkringskassans handläggning av sjukförsäkringen – ur ett jämställdhetsperspektiv173 från år 2013 konstaterar att begreppet jämställdhet i 169 Den första fasen var etableringen av den nya statliga Försäkringskassan åren 2005–2008 och den andra fasen stabiliseringen av produktionen och säkerställande av ekonomisk balans åren 2009–2011. 170 Riksdagsskrivelse 2013/14:367. 171 Förbudet mot bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning har tidigare funnits inom samhällsområdena arbetsliv och högskola. Försäkringskassan har alltså redan sedan tidigare som arbetsgivare en skyldighet enligt diskrimineringslagen att vidta skäliga stöd- och anpassningsåtgärder för sin personal med funktionsnedsättning. 172 Se t.ex. En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2007–2009 (Dnr 033918-2010-APB). 173 ISF rapport 2013:16. 70 princip hade utmönstrats ur myndighetens styrdokument. Försäkringskassans uppdrag att bidra till att nå de jämställdhetspolitiska målen genom att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet kom inte till uttryck i den interna styrningen. Sedan ISF:s rapport publicerades har Försäkringskassan påbörjat ett arbete med att genomföra det uppdrag om jämställdhetsintegrering som myndigheten fick av regeringen år 2013.174 Försäkringskassan har identifierat ett antal utvecklingsområden och avser bland annat att inkludera ett jämställdhetsperspektiv i myndighetens långsiktiga strategiska inriktning och i den ordinarie verksamhetsplaneringen. Andra satsningar som Försäkringskassan ska göra med anledning av regeringsuppdraget är att verka för att osakliga könsskillnader inte ska förekomma i Försäkringskassans handläggning. Utifrån fördjupade kartläggningar ska analyser göras av könsskillnader inom någon eller några förmåner som i sin tur kan tjäna som underlag för stöd till handläggare.175 Handlingsplanen för jämställdhetsintegrering har lämnats till regeringen176 och enligt planen ska utvecklingsarbetet utgå från visionen: ”Ett jämställt samhälle där Försäkringskassan är en central aktör som tillsammans med andra driver utvecklingen framåt.” Planens fyra mål är: Försäkringskassan ska ha en tydlig styrning mot det jämställdhetspolitiska uppdraget. Osakliga könsskillnader ska inte förekomma i Försäkringskassans handläggning och beslut. Försäkringskassan ska arbeta för ett jämställt nyttjande av socialförsäkringens förmåner. Försäkringskassan ska arbeta systematiskt och hållbart med jämställdhetsintegrering. För Försäkringskassans del skulle det kunna innebära att den nya planen för jämställdhetsintegrering i verksamheten inspirerar till att vidareutveckla och samordna styrningen av andra perspektiv inom myndighetens verksamhetsområde. 174 (S2013/6368/SF). Svar på regeringsuppdrag om plan för jämställdhetsintegrering 2013-09-13, dnr 3046-2013. 176 Planen lämnades till regeringen den 15 september 2013. 175 71 72 6 Diskussion och slutsatser Ett av regeringens mål är att säkerställa full respekt för de mänskliga rättigheterna i Sverige. En förutsättning för att Försäkringskassan i sin verksamhet ska kunna bidra till regeringens mål är att uppdraget är tydligt, upplevs som angeläget hos myndigheten och bereds utrymme i styrningen. Att styra arbetet med mänskliga rättigheter i socialförsäkringen är en komplex uppgift. Styrkedjan sträcker sig från internationella åtaganden och riksdagens styrning genom lagstiftning till nationella mål och annan styrning från regeringens sida, för att sedan fortsätta in i myndigheten. Granskningens huvudsakliga resultat är att regeringens styrning och uppföljning har stor betydelse för i vilken utsträckning Försäkringskassan uppmärksammar och synliggör arbetet med mänskliga rättigheter i sin egen styrning. 6.1 Regeringen ställer höga krav på Försäkringskassan Granskningen visar att regeringen ställer höga krav på att Försäkringskassan ska bidra i arbetet med mänskliga rättigheter. Få andra statliga myndigheter har i sina instruktioner så omfattande uppdrag på området. Av granskningen framgår att olika satsningar har gjorts från Försäkringskassans sida för att bidra till att uppnå de nationella målen för de mänskliga rättigheterna och att fokus i dag ligger på att främja likabehandling. Samtidigt visar granskningen att de satsningar som myndigheten har genomfört genom åren nästan uteslutande är resultat av olika regeringsuppdrag. Regeringens styrning har alltså haft avgörande betydelse för hur Försäkringskassan i sin tur har styrt frågorna i sin egen organisation. 73 Försäkringskassans hantering av arbetet med mänskliga rättigheter ska ses i ljuset av den förändring som skedde år 2009 i styrningen av förvaltningsmyndigheterna. I denna förändrade styrning som införts i statsförvaltningen är en bärande princip att en myndighets instruktion ska vara det centrala dokumentet för regeringens styrning av myndigheterna i stället för regleringsbreven. I den meningen har myndigheternas instruktioner fått ökad tyngd som ett styrmedel från regeringens sida. Det innebär att kraven har höjts på att myndigheter ska arbeta mer självständigt och integrerat med frågor som numera i huvudsak regleras i deras instruktioner. Granskningen indikerar att vissa av regeringens styrmodeller har varit mer framgångsrika än andra. På kortare sikt har regeringens uppdrag via regleringsbrev varit det mest verkningsfulla styrmedlet. När Försäkringskassan ska göra prioriteringar och fördela resurser får särskilda regeringsuppdrag ordentligt genomslag. På längre sikt tycks uppföljningar från stabsmyndighet eller departement ha störst betydelse för att motivera Försäkringskassan att upprätthålla sitt arbete med att införliva mänskliga rättigheter i styrningen av sin verksamhet. Målstyrning via myndighetsinstruktionen synes däremot ha haft begränsad verkan. Intentionen att instruktionen ska vara det centrala styrmedlet har inte fungerat i praktiken när det gäller styrningen av Försäkringskassans arbete på MR-området. 6.2 Försäkringskassans styrning är ojämn Försäkringskassans styrning av arbetet med mänskliga rättigheter när det gäller funktionshinders-, barnrätts- och jämställdhetsfrågor har varit ojämn. Styrningen varierar i såväl ambitionsnivå som intensitet, både inom och mellan uppdragen, utan att det kan förklaras av hur uppdragen är formulerade i myndighetens instruktion. Störst uthållighet har Försäkringskassan visat när det gäller styrningen av arbetet med funktionshindersfrågor där genomförda och pågående insatser tar sikte på ökad digital och fysisk tillgänglighet, förbättrade förutsättningar för handläggning och ökad likformighet i bedömningen av vissa funktionshindersförmåner. Som strategisk myndighet på funktionshindersområdet har Försäkringskassan fått stöd att tolka och genomföra sina åtaganden av Myndigheten för delaktighet, som i egenskap av regeringens stabsmyndighet har till 74 uppgift att följa upp delmålen i funktionshindersstrategin. I denna styrmodell har stabsmyndighetens roll varit att tillsammans med regeringen föra en dialog och följa upp Försäkringskassans insatser för att uppfylla målen. Försäkringskassan ska enligt sin myndighetsinstruktion vid beslut och andra åtgärder som rör barn analysera konsekvenserna för barn och då ta hänsyn till barnets bästa enligt FN:s barnkonvention. Det innebär att Försäkringskassan har ett långtgående uppdrag när det gäller barnets rättigheter. Regeringen har vid sidan av uppdraget i Försäkringskassans instruktion i begränsad omfattning lyft fram barnrättsperspektivet i sin styrning av myndigheten. Det återspeglas i Försäkringskassans egen styrning där barnrättsperspektivet fått en undanskymd roll. Granskningen visar att Försäkringskassan inte arbetar i enlighet med uppdraget i instruktionen. I den långsiktiga strategiska inriktningen för hela myndighetens verksamhet lyfts dock barnrättsperspektivet fram. I strategin framhålls att myndighetens avsikt är att i framtiden öka fokus på analyser av barns ekonomiska situation och säkerställandet av barnets rättigheter. Till skillnad från andra perspektiv, ställer regeringen ett uttalat krav i myndighetens instruktion att Försäkringskassan ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i hela sin verksamhet. På jämställdhetsområdet har regeringen hittills använt en styrmodell som innebär att det instruktionsenliga uppdraget kompletterats med avgränsade regeringsuppdrag som berör aktuella jämställdhetsfrågor inom olika delar av socialförsäkringen. De utpekade uppdragen från regeringens sida har sannolikt bidragit till att stärka myndighetens arbete på området. Granskningen visar samtidigt att styrningen av arbetet med jämställdhetsintegrering har varierat avsevärt över tid och att arbetet avklingar när regeringen inte ger myndigheten särskilda regleringsbrevsuppdrag. Av Försäkringskassans instruktion framgår också att myndigheten i sin verksamhet ska belysa, analysera och uppmärksamma Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna. Uppdraget har bäring på de andra uppdragen i instruktionen som tar sikte på funktionshinders-, barnrätts- och jämställdhetsperspektiv samt nyanländas etablering i samhället och kan vara ett stöd i samordningen av arbetet med de olika rättigheterna. 75 De mänskliga rättigheterna och principen om allas lika värde måste alltid utgöra plattformen för arbetet med olika delområden. Vissa områden riskerar annars att hamna i skuggan av andra och bli beroende av politiska trender och styrkan hos olika lobbygrupper. Granskningen visar att Försäkringskassan i begränsad omfattning har belyst, analyserat och uppmärksammat Sveriges åtaganden enligt internationella konventioner till skydd för de mänskliga rättigheterna. Det kan medföra att Försäkringskassan missar att identifiera utvecklingsområden i sin verksamhet som berör mänskliga rättigheter. 6.3 Försäkringskassans likabehandlingsplan ger begränsad vägledning Försäkringskassan har på olika sätt tagit sig an styrningen av mänskliga rättigheter. Styrningen under åren 2005–2009 var mer transparent och därmed lättare att följa än styrningen de efterföljande åren 2010– 2014. I dag utgör Försäkringskassans likabehandlingsplan det huvudsakliga styrdokumentet för mänskliga rättigheter. Försäkringskassan har valt att koncentrera sin styrning till att omfatta samordning och strategiska utvecklingsinsatser för ökad likabehandling. Likabehandlingsplanen fokuserar emellertid på myndighetens interna arbetsmiljöarbete och ger begränsad vägledning när det gäller styrningen av den externa verksamheten som riktar sig till de försäkrade. Av granskningen framgår att Försäkringskassan strävar efter att integrera likabehandlingsarbetet med den ordinarie styrningen. Ett sådant systematiskt förbättringsarbete är emellertid inte möjligt att bedriva utan att målen för likabehandlingsarbetet närmare preciseras och det finns en gemensam färdriktning för hela myndigheten. Det övergripande målet för likabehandlingsarbetet är att ingen ska diskrimineras, men eftersom förbudet mot diskriminering inom socialförsäkringen redan är ett lagstadgat krav, tillför målet inte någon information angående verksamhetens inriktning om det inte bryts ned och konkretiseras. Trots att Försäkringskassan valt att koncentrera sin styrning till att omfatta samordning och strategiska utvecklingsinsatser för ökad likabehandling, går det inte att närmare utläsa hur myndigheten 76 faktiskt avser att gå tillväga för att främja likabehandling och säkerställa att diskriminering inte förekommer. Förbudet mot diskriminering utgör dessutom bara en del av Försäkringskassans åtaganden kring mänskliga rättigheter, och det är inte klart hur likabehandlingsarbetet förhåller sig till myndighetens utpekade uppdrag i instruktionen. 6.4 Samspelet mellan regeringen och Försäkringskassan är viktigt Instruktionen måste på ett tydligare sätt lyftas fram som det centrala styrmedlet. Enskilda regeringsuppdrag som rör mänskliga rättigheter bör fungera som extra bränsle, snarare än att vara motorn i Försäkringskassans arbete på området. Eftersom strategin för styrningen av tvärsektoriella frågor såsom mänskliga rättigheter är att de i första hand ska införlivas och utgöra en del av andra politikområden, är det också viktigt att olika perspektiv, såsom barnrätts-, jämställdhets- och funktionshindersperspektivet synliggörs och integreras i alla typer av regeringsuppdrag. För att undvika att ambitiösa satsningar ebbar ut och får ad hockaraktär måste Försäkringskassan självständigt fortsätta att driva sina åtaganden även under perioder när de får minskad uppmärksamhet av regeringen. För att åstadkomma detta krävs ett mer systematiskt arbetssätt från Försäkringskassans sida där målen konkretiseras och kopplingen till verksamheten tydliggörs. I styrningen av arbetet med mänskliga rättigheter är det också angeläget att Försäkringskassan uppmärksammar samtliga perspektiv och uppdrag som finns formulerade i myndighetens instruktion. Det krävs också insikt på alla nivåer inom Försäkringskassans organisation om värdet av arbetet med mänskliga rättigheter och en medvetenhet om hur nära förbundna frågorna är med myndighetens förmåga att leva upp till de förvaltningspolitiska målen om rättssäkerhet, effektivitet och medborgarorientering. 77 78 Referenser Arbetsdepartementet. Promemoria 2011-05-20 (dnr A3011/2469/DISK). Danelius, G. (2007): Mänskliga rättigheter i europeisk praxis. Norstedts juridik, Stockholm. Ds 2001:1, bilaga 1. European Commission (2010): European Disability Strategy 2010–2020: A Renewed Commitment to a Barrier-Free Europe. Försäkringskassan (2005): Svar på regeringsuppdrag – Omvärldsanalys av de handikappolitiska målen. Diarienummer 71142-2005. (2006): Försäkringskassan analyserar 2006:2. (2006): Försäkringskassans handlingsplan för mänskliga rättigheter inom socialförsäkringen 2007–2009. Diarienummer 66379-2006. (2006): Försäkringskassans policy för de mänskliga rättigheterna inom socialförsäkringen. Diarienummer 66385-2006. Beslutsdatum 2006-10-18. (2008): Remissyttrande på Departementspromemoria Nationella minoritetsspråk vid domstolar och myndigheter – ett alternativ. Diarienummer 19331-2008. (2008): Samlad redovisning av Försäkringskassans sektorsansvar för handikappolitiken. Diarienummer 60835-2008. (2008): Svar på regeringsuppdrag – Skillnader i beviljade bilstöd. Diarienummer 1668-2008. (2009): Riktlinjer – Att möta våra kunder. Diarienummer 65:20:2009. (2009): Samlad redovisning av Försäkringskassans sektorsansvar för handikappolitiken 2003–2008. Diarienummer 60835-2008. 79 (2010): Likabehandling i socialförsäkringen: En återrapportering av Försäkringskassans handlingsplan för de för mänskliga rättigheterna 2007–2009. Diarienummer 033918-2010-APB. Beslutsdatum 201006-11. (2010): Policy för likabehandling. Diarienummer 033907-2010. Beslutsdatum 2010-06-11. (2010): Strategisk inriktning för Försäkringskassan till 2015. Version 2. Beslutsdatum 2010-02-17. Diarienummer 028415-2011. (2011): Försäkringskassans strategi till 2016 för utveckling av en modern och effektiv administration som har medborgarnas förtroende. Version 3.0. Beslutsdatum 2010-02-17. Ändringsdatum 201207-09. Diarienummer 040547-2012. (2012): Likabehandlingsplan 2013–2015. Diarienummer 031527-2012. Beslutsdatum 2012-10-12. (2013): Svar på regeringsuppdrag, Plan för jämställdhetsintegrering. Beslutsdatum 2012-10-12. (2014): Svar på regeringsuppdrag, Delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016”. Beslutsdatum 2014-03-07. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Förordning (2009:1174) med instruktion för Försäkringskassan. Inspektionen för socialförsäkringen, ISF (2013): Försäkringskassans handläggning av sjukpenning – ur ett jämställdhetsperspektiv. Rapport 2013:16. KOM (2010) 636 slutlig. Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén. EU:s funktionshindersstrategi 2010–2020: Nya åtgärder för ett hinderfritt samhälle i EU. Myndigheten för delaktighet (2014): Hur är läget 2014 – uppföljning av funktionshinderspolitiken. Prop. 1997/98:182. Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter. Prop. 1999/2000:79. Från patient till medborgare – en nationell handlingsplan för handikappolitiken. Prop. 2005/06:155. Makt att forma samhället och sitt eget liv – nya mål i jämställdhetspolitiken. Prop. 2007/08:95. Ett starkare skydd mot diskriminering. 80 Prop. 2008/09:158. Från erkännande till egenmakt – regeringens strategi för de nationella minoriteterna. Prop. 2009/10:80. En reformerad grundlag. Prop. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt. Prop. 2009/10:232. Strategi för att stärka barnets rättigheter i Sverige. Prop. 2013/14:1. Budgetpropositionen. Utgiftsområde 13. Rasdiskrimineringskommittén. Sammanfattande kommentarer (CERD/C/SR.2261) avseende Sveriges gemensamma 19:e till 21:a periodiska rapport, antagna av kommittén vid dess 83:e möte (12–30 augusti 2013). Regeringsbeslut, S2011/8810/FST. Uppdrag om delmål, uppföljning och redovisning inom ramen för ”En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken 2011–2016”. Regleringsbrev för budgetåren 2005–2014 avseende Försäkringskassan. Riksrevisionen (2004). Barnkonventionen i praktiken. RIR 2004:30. Roth, I (2007): Vad är mänskliga rättigheter? Bokförlaget Natur och Kultur, Stockholm. Rskr. 2009/10:315. SOU 1974:100. Internationella överenskommelser och svensk rätt. SOU 2007:75. Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning. SOU 2008:118. Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning. SOU 2010:55. Romers rätt – en strategi för romer i Sverige. SOU 2010:70. Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. Staaf, A. (2007): Mänskliga rättigheter i svensk belysning. Liber, Malmö. Statskontoret (2006): På tvären – styrning av tvärsektoriella frågor. 2006:13. (2008): Myndigheters arbete med mångfald, antidiskriminering och mänskliga rättigheter. 2008:15. (2009): Från vision till verklighet – en utvärdering av nationell handlingsplan för handikappolitik. 2009:21. (2010): Värdegrunden i staten – en nulägesbild. Om offentlig sektor 8. (2013): Flexibilitetens fördelar och faror – perspektiv på regeringens styrning. Om offentlig sektor 18. 81 Skr. 1998/99:171. Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter. Skr. 2003/04:47. Utveckling av den nationella strategin för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter. Skr. 2005/06:95. En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006–2009. Skr. 2007/08:111. Barnpolitiken – en politik för barnets rättigheter. Skr. 2009/10:234. Redovisning av den särskilda jämställdhetssatsningen. Skr. (bilaga till protokoll vid regeringssammanträde 2011-06-16 nr 11:23). En strategi för genomförandet av funktionshinderspolitiken. Skr. 2011/12:3. Jämställdhetspolitikens inriktning 2011–2014. Skr. 2011/12:56. Sveriges rapport till Europarådet under ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter. Strömberg, H., Melander, G. (2010): Folkrätt. Studentlitteratur AB, Stockholm. Sveriges nationella halvtidsrapport till FN (A2012/2841/DISK). UNDP, Human Rights in UNDP, Practice note, April 2005. UNHCR, UNHCR- Global Trends 2013. www.unhcr.org/5399a14f9.html. www.manskligarattigheter.gov. www.minoritet.se. www.regeringen.se/sb/d/3267. www.fn.se. 82 isf INSPEKTIONEN FÖR SOCIALFÖRSÄKRINGEN adress Box 202, 101 24 Stockholm besöksadress Fleminggatan 7 telefon 08 58 00 15 00 fax 08 58 00 15 90 e-post [email protected] webb www.inspsf.se
© Copyright 2024