Sammanställning av möjliga samverkansformer
Dokumenttyp Rapport Område eArkiv Kalmar län Rapport 4 – Sammanställning av möjliga samverkansformer Version 1.0 Kisa 2015-03-10 Ort och datum Anki Heimonen Projektledare Dokumenttyp Rapport Område 1 Bakgrund Under punkt 2.3 i projektdirektivet framgår att ”Syftet med projektet är att höja kunskapen, kompetensen och medvetenheten om digital informationshantering och belysa innebörden av de vägval som kommunerna måste göra inför ett införande av system för långsiktigt digitalt bevarande.” Punkt 3 i projektdirektivet stadgar att ett av målen med projektet är att ge ”… förslag till strategier för enskilda eller sammanhållna regionala lösningar för långsiktigt digitalt bevarande ska utarbetas där tekniska, organisatoriska, juridiska och ekonomiska förutsättningar belyses.” I projektplanen, punkt 2.2 Projektmål, framgår att ”Genom samverkan och omvärldsbevakning ska kunskaper och erfarenheter från liknande projekt och från de egna medverkande organisationerna fångas upp och delges samtliga berörda. Förbättringsförslag och förslag till åtgärder ska utarbetas och presenteras för samtliga deltagare.” Uppdragsgivarens riktlinjer: När projektet påbörjades önskade uppdragsgivarna att flera olika aspekter och vägval för ett framtida arbete med långsiktigt digitalt bevarande, här kallat e-arkiv, skulle belysas. De vägval som angavs var: Att fortsätta som tidigare med analog pappersarkivering. Att varje kommun upphandlar ett eget e-arkiv och administrerar sin egen e-arkivorganisation. Att flera eller samtliga kommuner tillsammans upphandlar och administrerar en gemensam e-arkivorganisation. Vid kommunchefsmötet den 11 september beslutades att projektet eArkiv Kalmar län skulle ändra inriktning. Kommuncheferna såg inte längre någon mening med att titta på enskilda lösningar eller en regional lösning inom Kalmar län. De klargjorde att de redan insett att frågan är komplex och kommer att kräva gemensamma personella och ekonomiska resurser samt viss specialistkompetens. Det nya inriktningsförslaget från kommunchefsgruppen blev att i första hand undersöka om det idag finns någon nationell lösning eller samverkan att delta i. I andra hand skulle projektet fokusera på en större regional samverkan med andra regioner och projekt i närområdet. I enlighet med detta uppdrag redovisar denna rapport förslag på möjliga samverkansformer. Tyngdpunkten har lagts på större regionala samverkansformer och vad dessa innebär utifrån organisatorisk och juridiskt perspektiv. Till grund för denna rapport ligger ett flertal rapporter som utarbetats och sammanställts av pågående och avslutade e-arkivprojekt i närområdet. Källorna redovisas i slutet av rapporten. Anki Heimonen Projektledare eArkiv Kalmar län Dokumenttyp Rapport Område 2 Sammanfattning Alla behöver inte gå in i en gemensam organisation samtidigt. Är det några som vill gå före så ska de göra det och vill några vänta tills deras organisation är redo så är det möjligt. Att införa ett e-arkiv är ingen enkel uppgift. Det är en angelägenhet för hela organisationen och kräver både personella och ekonomiska resurser. Alla kommuncheferna i Kalmar län är överens om att det ska finnas möjlighet för arkivering av elektroniska handlingar. Det motiverar samverkan mellan kommuner (och eventuellt landsting). Om samverkan avgränsas till "slutarkiv", det vill säga den information som inte används i den dagliga löpande verksamheten utan främst bevaras för allmänhetens och forskningens behov, kan ett system och en organisation för långsiktigt digitalt bevarande med fördel skalas upp. Enhetligt strukturerad och formaterad information gör det möjligt att automatisera processer, säkerställa bevarande och förbättra tillgänglighet genom olika söktjänster, självservicetjänster, maskinell analys av data mm. Med tanke på de mycket begränsade resurser och kompetens inom området som finns idag så finns det mycket som talar för "stordrift". Möjligheterna att idag hitta en enkel lösning för nationell samverkan rörande digital långtidslagring av information är begränsade. Sveriges kommuner och landsting (SKL) har inte uppdraget eller mandatet att samordna och erbjuda någon nationell arkivlösning. De erbjuder via SKL Kommentus möjligheten att avropa e-arkivlösning genom sitt ramavtal, men längre än så sträcker sig inte uppdraget. Riksarkivet har inte någon beslutanderätt över de kommunala och landstingskommunala organisationerna och deras arkiv. Det kommunala självstyret gör att Riksarkivet med dagens lagstiftning inte kan fungera som arkivmyndighet för kommuner och landsting. Vid val av samverkansform måste man ta särskild hänsyn till gällande regler och lagstiftning. Ett speciellt område är LOU som till viss del begränsar handel mellan kommuner utan upphandling. Andra områden att beakta är hur investeringar och anställningar ska genomföras. 2.1 Fördelar, nackdelar och risker Fördelar med samverkan Gemensamt avrop/upphandling ger ökade möjligheter till samverkan och möjliga skalfördelar. Lägre kostnader totalt, lägre kostnad per part (förutsatt att alla har samma behov). De mindre kommunerna får tillgång till kompetens och erfarenhet som de själva inte har. Detta kan ge högre kvalitet genom att man exempelvis delar kravställning och utvärderingsmetoder. Kommunerna blir mindre personberoende. Högre kvalitet på information och säkrare informationshantering. Enkelriktning av rutiner ökar effektiviten i arbetet med dokumenthantering, och möjliggör kvalitetssäkring. Dokumenttyp Rapport Område Möjlighet att stänga gamla system tidigare och därmed minska licenskostnader, driftkostnader och förvaltningskostnader för dessa. Forskningen kan få tillgång till sökvägar och sammanställningsmöjligheter av information som inte har varit möjlig tidigare. Det kan även bli möjligt att jämföra information mellan flera kommuner genom enklare sökning från ett e-arkiv. Det är möjligt att kvalitetssäkra resultatet av ett avrop eller upphandling av e-arkiv, t.ex. genom att gemensamma resurser tas i bruk för att utreda vilka funktioner som earkivet ska ha, samt hur man kan samordna verksamheten inför överlämnande av handlingar medtillhörande metadata till e-arkiv. Nackdelar och risker: Olika kommuners representanter kan ha olika upplevelser av vilka funktioner som ett e-arkiv ska ha, och vilka rutiner som ska gälla. Detta alternativ kräver därmed en synkronisering av krav och förväntningar. E-arkivet kommer ett steg bort från den egna organisationen som i sin tur innebär att nya arbetssätt behöver införas. Kräver nya kontaktvägar mellan IT-avdelningarna och e-arkivfunktionen. Ökad sårbarhet om den tekniska lösningen för e-arkiv inte hanterar behörigheter enligt en lämplig metod. Krångligt att samordna upphandling, införande och organisering eftersom kommunerna har kommit olika långt i utvecklingen. Olika tekniska förutsättningar beroende på hur en eventuell gemensam arkivmyndighets och arkivförvaltnings uppdrag utformas. 2.2 Möjliga vägval Projektet har identifierat åtta möjliga vägval. Två är enskilda alternativ och sex är samverkansalternativ. 1. Enskilda alternativ: 1.1. Upphandla ett eget e-arkiv och administrera sin egen e-arkivorganisation. 1.2. Arbeta vidare som tidigare med analoga pappersarkiv. 2. Samverkansalternativ: 2.1. Kommunerna samverkar när det gäller metoder, verktyg och kravställning. 2.2. Val av samma tekniska lösning för e-arkiv, drift på två eller flera platser. 2.3. Ett gemensamt e-arkiv i länet. Samverkan om lösning och drift. Skulle även kunna innefatta en samverkande e-arkivfunktion i regionen. 2.4. En större regional lösning med gemensam arkivmyndighetsfunktion som hanterar digital långtidslagring i form av ett gemensamt e-arkiv och en stödjande earkivfunktion. 2.5. En större regional lösning med gemensam arkivmyndighetsfunktion som hanterar långtidslagring av analoga och digitala arkiv i form av gemensamma arkivlokaler, gemensamt e-arkiv och en stödjande arkivfunktion. 2.6. Nationell e-arkivlösning Dokumenttyp Rapport Område 3 Slutsats Om kommunen själv vill vara arkivmyndighet, ha full kontroll över sina arkiv, kan upprätthålla kompetens inom den egna organisationen och vet att de kan garantera ett långsiktigt bevarande och så är alternativ 1.1 – 2.3 de alternativ som är aktuella. En något mer formell samverkan är genom en gemensam funktion som ger råd och stöd inför upphandling, vid inleverans och vid återsökning enligt alternativ 2.1 – 2.3. Rent praktiskt kan det innebära att samverka när det gäller metoder, verktyg och kravställning, gemensamt avrop/upphandling och drift på en eller flera platser eller avrop av tjänst. Alternativen 2.2 och 2.3 kräver ett samlat avrop från kommunerna, vilket innebär samverkan om metoder och kravställning. Alternativ 2.3 låter kommunerna ha kvar sin egen arkivmyndighet. I de fall samverkan berör gemensam drift och organisering kan detta regleras och hanteras genom samverkansavtal, gemensam nämnd eller kommunalförbund. Om kommunen är intresserad av en formaliserad samverkan och av ett centraliserat styre av metoder och verktyg så kan man välja att låta samtliga kommuner gå in under en gemensam arkivmyndighet enligt alternativ 2.4 – 2.5. Detta innebär att kommunstyrelsen i varje kommun, i enlighet med arkivlagen, utser en gemensam nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. För alternativ 2.6 Nationell e-arkivlösning gäller samma förutsättningar som ovan med den skillnaden att samtliga av landets kommuner i detta fall måste gå samman i en gemensam nämnd eller i ett gemensamt kommunalförbund. Oberoende av vilket mer formaliserad samverkansform man väljer så är det lämpligt att den gemensamma funktionen har tillsynsfunktion över den digitala informationen. Dokumenttyp Rapport Område 4 SAMVERKANSFORMER Det finns några huvudtyper för organisering av samverkan mellan kommuner och landsting. Dessa är avtal/samverkansavtal, gemensam nämnd, kommunalförbund. Några exempel på vad som kan ligga inom ramen för samverkan: Metod för systemkartläggning. Metod för informationsklassning/ processkartläggning. Metoder inom informationssäkerhet. En samverkan inom kravställning (både funktionella och icke-funktionella krav). Direktiv för kravställning vid upphandling av nya verksamhetssystem. Handledning vid kravställning för export från verksamhetssystem gentemot leverantör av systemlösning. 4.1 Exempel 1: Samverkan när det gäller metoder, verktyg och kravställning Exempel 1: Kommunerna väljer i detta exempel att samverka runt ett antal områden. Samverkan och finansiering regleras via avtal. Förutsättningar för att kunna genomföra detta alternativ: Att ett samarbete etableras. Att resurser finns tillgängliga för att genomföra arbetet (kompetens, personer samt ekonomiska medel). Dokumenttyp Rapport Område 4.2 Exempel 2: Val av samma tekniska lösning för e-arkiv med drift på två eller flera platser. Exempel 2: Kommunerna samverkar om kravställning och införande av samma tekniska lösning. Driftsamverkan kan i detta fall ske i kluster eller inte alls. Förutsättningar för att kunna genomföra detta alternativ: Att ett samarbete etableras. Att resurser finns tillgängliga för att genomföra arbetet (kompetens, personer samt ekonomiska medel). Beslut att införa e-arkiv i varje kommun samt en ekonomisk ram. Alla måste förvalta sin egen lösning, vilket kräver större kunskap i varje kommun. Samarbetsvilja. Gemensam kravställning, gemensamt avrop/upphandling. Samtliga kommuner i projektet är idag avropsberättigade. Denna samverkan föregås av ett gemensamt arbete kring kravställning, metoder m.m. Kommunerna väljer i detta fall samma tekniska lösning men avropet mot ramavtalet/upphandlingen bekostas av respektive kommun. Därefter kan samverkan av drift ske i kluster, eller inte alls. 4.3 Verksamhetsmässig samverkan De mest omfattande formella samverkansalternativen kan ske genom samverkansavtal, gemensam nämnd eller kommunalförbund. För att säkerställa insyn och demokrati är en gemensam nämnd eller ett kommunalförbund att föredra eftersom insynen är reglerad i förväg och inte behöver avtalas specifikt. Valet av organisation påverkas av om e-arkiv avropas/upphandlas som tjänst eller produkt, samt om den gemensamma funktionen ska ha egen anställd personal. Investeringar och anställningar underlättas av om samverkan sker som en egen juridisk enhet, d.v.s. genom ett kommunalförbund. Man ska ta i beaktande att investeringar måste finansieras och att avskrivningar måste hanteras. Det bör även noteratt en ny juridisk enhet (nytt Dokumenttyp Rapport Område organisationsnummer) inte kan avropa på SKL:s ramavtal eftersom anmälan om att bli avropsberättigad part måste ske inför upphandling. 4.3.1 Exempel 3: Verksamhetsmässig samverkan via interkommunalt avtal eller i bolagsform. Exempel 3: Varje kommun har kvar sitt arkivmyndighetsansvar, men kommunerna samverkar om drift och arkivorganisation/personal för de digitala arkiven. Förutsättningar för att kunna genomföra detta alternativ: Beslut i varje kommun och en överenskommelse om att delta. Personer behöver utses i varje kommun. För att kommunen ska ha nytta av en earkivfunktion måste det finnas en mottagare av informationen och samarbetspartner till e-arkivfunktionen. Att resurser finns tillgängliga för att genomföra arbetet med leveranser och utlämnande (kompetens, personer samt ekonomiska medel). Alla måste förvalta sin egen lösning, vilket kräver större kunskap i varje kommun. Beslut att införa e-arkiv i varje kommun samt en ekonomisk ram. Samarbetsvilja. Gemensam kravställning, gemensamt avrop/upphandling. Samtliga medlemmar i projekt e-arkiv Kalmar län är idag avropsberättigade. Dokumenttyp Rapport Område 4.3.2 Exempel 4: Samverkan om delar av arkivmyndighetsfunktionen via gemensam nämnd eller kommunalförbund Exempel 4: Kommunerna skapar en gemensam nämnd eller kommunalförbund för de digitala arkiven. Arkivmyndighetsanvaret för de digitala arkiven överförs till den gemensamma organisationen. 4.3.3 Exempel 5: Samverkan om hela arkivmyndighetsfunktionen via gemensam nämnd eller kommunalförbund Exempel 5: Kommunerna skapar en gemensam nämnd eller kommunalförbund för de digitala och analoga arkiven. Arkivmyndighetsanvaret för både digitala och analoga arkiv överförs till den gemensamma organisationen. Värt att observera är att en ny organisation inte kan avropa mot SKL:s ramavtal. Dokumenttyp Rapport Område Förutsättningar för att kunna genomföra dessa alternativ: Samarbetsvilja. Lämplig organisation för samverkan utreds och fastställs. Beslut i varje kommun/landsting att gå in i en e-arkivfunktion och en förvaltning av ett gemensamt e-arkivsystem samt om finansiering av dess verksamhet (medlemsavgift eller liknande). Beslut i varje kommun om en gemensam organisation. Ekonomisk ram. Varje part måste skapa en lämplig organisation i den egna kommunen. En gemensam arkivmyndighet ger utrymme för tvingande gemensamma normer för hur dessa lokala organisationer ska fungera och vilka direktiv som ska ges. Eventuellt beslut i kommunernas kommunstyrelse om gemensamma gallringstider. 5 Presentation av de olika alternativen – fördelar och nackdelar. Enskilda alternativ: Arbeta vidare som tidigare med analoga pappersarkiv. Upphandla ett eget e-arkiv och administrerar sin egen e-arkivorganisation. Samverkansalternativ: Samverkar kring metoder, verktyg och kravställning. Val av samma tekniska lösning för e-arkiv, drift på två eller flera platser. Samverkan om samma tekniska lösning med drift på två eller flera platser. Verksamhetsmässig samverkan via interkommunalt avtal eller i bolagsform. Samverkan om hela eller delar av arkivmyndighetsfunktionen via gemensam nämnd eller kommunalförbund Nationell e-arkivlösning för kommunerna 5.1 Arbeta vidare som tidigare med analoga pappersarkiv Analog arkivering har fram till idag varit det enda sättet att garantera informationens hållbarhet och sökbarhet över tid. Databäraren och informationen har varit knutna till varandra i form av pappersdokument. Pappersarkiven kräver utrymmen i form av godkända närarkiv och slutarkiv. Att bygga och inreda lokaler för analog arkivering är kostsamt. Mycket av den nyare informationen förvaras i dag i kommunernas verksamhetssystem och skulle behöva skrivas ut, paketeras och levereras till centralarkivet och det skulle kräva extra resurser både ute i verksamheterna och i centralarkiven. Därutöver ligger många kommuner efter med uppordnande och förtecknande av sitt befintliga arkivbestånd. För att informationen ska ha kunnat hållas sökbar över tid har det krävts olika former av analoga och på senare tid digitala register. Trots detta är sökbarheten i analoga arkiv förhållandevis dålig och kräver tid och personal som kan ordna, förteckna och söka i materialet, tyda äldre skrivstil m.m. Dokumenttyp Rapport Område Fördelar: Väl inarbetat arbetssätt Relativt säkert över tid Nackdelar: Dålig sökbarhet. Kräver personal som skriver ut, ordnar upp och förtecknar arkiven. Kräver mycket utrymme. Dyrt att bygga nytt allt eftersom arkiven växer. 5.2 Varje kommun upphandlar ett eget e-arkiv och administrerar sin egen e-arkivorganisation Att kravställa, upphandla, införa och administrera ett e-arkiv är kostsamt. Enligt aktuella beräkningar uppskattas kostnaden för upphandling och införande av ett system för digitalt bevarande till mellan 3 och 9 miljoner kronor per år under de första tre åren, beroende av organisation och samverkansform. E-arkivet kräver en organisation med bred kompetens för att kunna ta emot, hantera och lämna ut information ur systemet. Tillgången på personer med den kompetens som kommer att behöva rekryteras är begränsad. Det kan därför bli svårt för en enskild kommun att bemanna dessa tjänster. Fördelar: Varje kommun har själv kontroll över sina handlingar. Varje kommun har kontroll över sin drift och organisation. Nackdelar: Dyrt. Kan vara svårt att rekrytera och upprätthålla kompetens inom området. 5.3 Samverkan kring metoder, verktyg och kravställning Denna samverkan bedrivs enklast inom ramen av ett kommunalt nätverk bestående av relevanta tjänstemän, såsom arkivarier och IT-personal. Nätverkets verksamhet kan bedrivas inom ordinarieverksamhetsbudget eller med en extra avsatt finansiering som regleras genom samarbetsavtal. Likaså kan ett samarbetsavtal upprättas för att säkerställa förvaltning av gemensamma resurser. Denna samverkan innebär att kommunerna gemensamt utvecklar, använder och förvaltar lämpliga metoder och verktyg för analys och kravställning inför ett avrop eller upphandling av e-arkiv. Kommunerna kan även ha en gemensam arbetsprocess för att få fram beslut och en gemensam resursbank. Utbildningar och andra kompetenshöjningar kan med fördel genomföras gemensamt. Dokumenttyp Rapport Område Fördelar: Enkelriktning av rutiner ökar effektiviten i arbetet med dokumenthantering, och möjliggör kvalitetssäkring. Det underlättar ett djupare samarbete. Det är kostnadseffektivt att dela kompetens, metoder och verktyg. Det är möjligt att kvalitetssäkra resultatet av ett avrop eller upphandling av e-arkiv, t.ex. genom att gemensamma resurser tas i bruk för att utreda vilka funktioner som earkivet ska ha, samt hur man kan samordna verksamheten inför överlämnande av handlingar medtillhörande metadata till e-arkiv. Nackdelar: Kräver politiska beslut om samverkan och samverkansform. Kräver gemensam administration eller att någon av de medverkande kommunerna tar ett huvudansvar och i vissa fall står som värdkommun, vilket kan vara svårt att åstadkomma. 5.4 Samma tekniska lösning med drift på två eller flera platser Kommunerna väljer i detta fall samma lösning. Samverkan när det gäller drift kan ske i kluster eller inte alls. Detta samverkansalternativ innebär att kommunerna avropar samma tekniska e-arkivlösning, eventuellt även från samma leverantör. Det föregås lämpligen av samverkansalternativ som bland annat innebär samverkan om kravställning. Valet kan antingen vara e-arkiv som tjänst eller som produkt men bör vara samma för alla. Vid avrop av produkt kan drift ske på två eller flera platser i regionen. Genom att samverka i kluster kan två eller flera kommuner ha gemensam drift. Vid avrop av e-arkiv som tjänst behövs inte någon egen drift. Fördelar: Gemensamt avrop/upphandling ger ökade möjligheter till samverkan och möjliga skalfördelar. Lägre kostnader totalt, lägre kostnad per part (förutsatt att alla har samma behov). Kompetens och erfarenhet delas mellan kommungränser, vilket innebär att kommuner som har dålig tillgång till en viss kunskap kan få ta del av denna från samarbetspartners. Högre kvalitet genom att dela kravställning och utvärderingsmetoder och kunna använda kommunernas samlade kompetens. Nackdelar: Olika kommuners representanter kan ha olika upplevelser av vilka funktioner som ett e-arkiv ska ha. Kräver synkronisering av kraven på verksamheterna. I detta arbete ingår bland annat att utvärdera skall- och börkrav. Kan innebära osäkerhet om vems/vilka rutiner som ska gälla. Kommunerna har kommit olika långt i utvecklingen och har olika tekniska förutsättningar. Dokumenttyp Rapport Område 5.5 Verksamhetsmässig samverkan via interkommunalt avtal eller i bolagsform. Detta alternativ innebär att flera eller samtliga kommuner inom Kalmar län upphandlar gemensamt system och administrerar en gemensam e-arkivorganisation genom avtal eller i form av ett bolag. Observera att detta samverkansalternativ inte innebär en förändring av kommunernas legala skyldighet att upprätthålla en egen arkivmyndighet. Samverkan skulle kunna bedrivas på det sätt som redovisas i punkt 3.3.1. En gemensam e-arkivorganisering i regionen innebär i detta fall en gemensam teknisk lösning och förvaltningsorganisation. Genom samverkan kan kostnaderna för upphandling, införande och organisering av ett e-arkiv fördelas på flera parter. Beroende på hur många som samverkar bör kostnaderna för den enskilda kommunen reduceras. Samtidigt behöver organisationen utökas för att kunna administrera fler leveranser, mer lagringsutrymme m.m. Inom samverkan kan samordning av erfarenhet och kunskap i regionen, antingen i form av en nätverksorganisation eller en gemensam organisation administreras. I ett första steg kan earkivfunktionen vara en stödfunktion till arkivmyndigheterna och arkivarierna i regionen. Nästa steg kan vara ett gemensamt e-arkiv. Möjligheten att rekrytera rätt personal förenklas då en större organisation kan ses som mer attraktiv. Fördelar: Kostnaderna kan fördelas över flera parter. Hjälper kommunerna att hålla kompetens inom e-arkivområdet. De får stöd i earkivfrågor och tillgång till kompetens inom området. Det krävs ingen stor investering för att starta. Ger en enhetlig hantering vilket ger möjlighet till gemensam utveckling av effektiva processer och arbetssätt. Kommunerna kan ta fram gemensamma, generella arkivregler vilket leder till ökad rättssäkerhet. Nackdelar: Olika kommuners representanter för en viss verksamhet kan ha olika upplevelser av vilka funktioner e-arkivet ska ha. Kräver en synkronisering av kraven på verksamheterna. Kan innebära att e-arkivet kommer ett steg bort från den egna organisationen. Nya arbetssätt behöver införas – kräver utbildning och implementering. Kräver nya kontaktvägar mellan IT-avdelningarna och e-arkivfunktionen. Kan innebära ökad sårbarhet, om den tekniska lösningen för e-arkiv inte hanterar behörigheter och tillgång till information enligt en lämplig metod. Krångligt att samordna eftersom kommunerna har kommit olika långt i utvecklingen och har olika tekniska förutsättningar. Dokumenttyp Rapport Område 5.6 Samverkan om hela eller delar av arkivmyndighetsfunktionen via gemensam nämnd eller kommunalförbund Om kommunerna är intresserade av ett centraliserat styre av metoder och verktyg så kan man välja att låta samtliga kommuner gå in under en gemensam arkivmyndighet, i enlighet med exempel 4 och 5. Det innebär att kommunstyrelsen i varje kommun, i enlighet med arkivlagen, utser en gemensam nämnd eller styrelse till arkivmyndighet. Det är även möjligt att välja att låta kommunerna ha kvar sin egen arkivmyndighet för t ex de analoga pappersarkiven. Rent praktiskt innebär detta alternativ ett gemensamt avrop/upphandling och drift på en plats (med nödvändig redundans) i inom Kalmar län, alternativt avrop av en tjänst (e-arkiv köps som tjänst). Båda alternativen kräver ett samlat avrop från kommunerna, som i sin tur kräver en samverkan om metoder och krav. Det är lämpligt att den gemensamma arkivmyndigheten är tillsynsmyndighet för kommunerna, ger råd och stöd inför upphandling, vid inleverans och vid återsökning. En större regional samverkan innebär i detta fall en större regional samverkan mellan ett större antal kommuner, eventuellt även tillsammans med landstinget, Exemplet gemensam arkivmyndighet och organisation för digital information: I exempel 4 presenteras en stor regional samverkan som inkluderar ett gemensamt e-arkiv och en stödjande e-arkivfunktion som kan bistå i integreringsprojekt (när ett system kopplas till earkivet) och i metodarbete i kommunerna. Den gemensamma arkivorganisationen upphandlar och inför arkivsystem, tillhandahåller specialistkompetens, genomför arkivtillsyn och stödjer deltagande kommuner genom utbildning, gemensamma standarder och riktlinjer, främst rörande digital informationshantering och digitalt bevarande. Exemplet gemensam arkivmyndighet och organisation för digital och analog information: Exempel 5 visar på en organisering som innebär en gemensam arkivmyndighet för både de analoga och digitala arkiven som kan innefatta de funktioner som presenteras ovan, samt gemensamt arkivutrymme för de som så önskar. De kvalitativa nyttorna handlar om att kunna erbjuda samma tillgänglighet och service till allmänhet, forskare, andra myndigheter och privata näringslivet, oavsett vilken organisation arkivet ursprungligen tillhör. Genom att deltagande organisationer får hjälp med dokumenthanteringsplaner och korrekta gallringsbeslut säkerställs en rättssäker informationshantering. Genom denna utveckling av dokumenthantering ämnar man uppnå att det blir lättare att hitta information i arkivet och att underlätta när det gäller att tillhandahålla öppen data. Fördelar: Möjlighet att ta del av kompetens från den arbetskraft som den gemensamma organisationen anställer, vilket hjälper små kommuner att hålla kompetens inom earkivområdet. De får stöd i e-arkiv-frågor och tillgång till kompetens inom området. Lösningen innebär även minskat personberoende. Dokumenttyp Rapport Område En enhetlig hantering ger möjlighet till gemensam utveckling av effektiva processer och arbetssätt. Ökade möjligheter till samverkan för verksamheterna. Kommunerna kan utarbeta gemensamma, generella arkivregler vilket leder till ökad rättssäkerhet och informationssäkerhet. Gemensamt avrop ger skalfördelar och säkerställer att det görs på korrekt sätt för alla. Lägre kostnader totalt ger lägre kostnad per part. Lägre kostnader kan uppnås genom exempelvis rabatter. En avlastning för den egna organisationen. Högre kvalitet genom att dela kravställning och utvärderingsmetoder. Möjlighet att stänga gamla system tidigare och därmed minska licenskostnader, driftkostnader och förvaltningskostnader för dessa. Forskningen kan få tillgång till sökvägar och sammanställningsmöjligheter av information vilket inte har varit möjligt tidigare. Det blir möjligt att jämföra information mellan flera kommuner genom enklare sökning från ett e-arkiv (vilket förutsätter att krav på säkerhet och sekretess uppfylls.). Nackdelar: E-arkivet kommer ett steg bort från den egna organisationen som i sin tur innebär att nya arbetssätt behöver införas. Man behöver exempelvis skapa nya kontaktvägar mellan IT-avdelningarna och e-arkivfunktionen. Ökad sårbarhet om den tekniska lösningen för e-arkiv inte hanterar behörigheter enligt en lämplig metod. Om en organisation skulle vilja gå ur nämnden/förbundet, så kan denna enligt det senaste utkastet för förbundsordning hamna i en situation då denna inte lyckas träffa en överenstämmelse om att få återbördat sina avlämnade handlingar. Nämnden/förbundet hanterar sekretessbedömning av överlämnade handlingar och agerar arkivmyndighet. Därmed finns en möjlighet för förbundet att neka att lämna ut handlingar som förbundet tagit ansvar över. Då samtliga kommuner antar enhetliga gallringstider kan det uppstå tillfällen då dessa direktiv står i strid med lokala behov av hur länge en viss verksamhet har behov/önskan av att bevara en handlingstyp. Dokumenttyp Rapport Område 5.7 Gemensam nationell e-arkivlösning för kommunerna Med tanke på de mycket begränsade resurser och kompetens inom området som finns idag så finns det mycket som talar för "stordrift". Det fungerar idag med ett riksarkiv för alla statliga myndigheter. Det finns exempel i andra europeiska länder där regionala arkiv eller nationella arkiv även omfattar information från kommuner eller motsvarande. Dock tillåter inte svensk lagstiftning denna typ av statlig styrning över arkivverksamheten inom kommun och landsting. Att utreda frågan om ett gemensamt "nationellt arkiv" för de kommunala, landstingskommunala och eventuellt statliga myndigheterna skulle sannolikt vara ett ganska stort företag och ta ett antal år, kanske kräva ändringar i lagstiftning m.m. 5.7.1 Statens roll och möjligheter För den statliga sektorn är Riksarkivet och Statens Servicecenter den samordnande parten. På statlig nivå har Statens Servicecenter fått i uppdrag att i samverkan med Riksarkivet utveckla en myndighetsgemensam tjänst för e-arkiv. Tjänsten blir dock endast tillgänglig för statliga myndigheter. Detta motsäger att staten skulle investera i ett gemensamt e-arkiv där kommuner och landsting kan ingå. Motsvarande funktion finns inte för den kommunala och landstingskommunala sektorn. Det kommunala självstyret ger inte staten någon rätt att styra kommunerna i sin organisering eller hur de utför sitt arbete. Detta gäller även den kommunala arkivhanteringen. Riksarkivet har således ingen tillsyn- eller beslutanderätt över de kommunala arkiven. Staten kan inte heller tvinga kommunerna att samverka runt digital långtidslagring av information. Detta arbete måste ske mellan kommunerna på frivillig basis. Frågan har varit uppe tidigare. Till exempel i samband med arkivutredningen från 2000. Då konstateras kort "En statlig tillsyn skulle sannolikt medföra en bättre samordning av statlig och kommunal arkivhantering och därmed ökade förutsättningar för en förbättrad arkivhantering. Mot bakgrund av den kommunala självstyrelsen förordar vi dock inte ett sådant alternativ". I samband med de nationella projekt som bedrivits har frågan diskuterats om inte kommunerna borde ha en gemensam arkivmyndighet, d v s ett kommunalt Riksarkiv. Förutom tillsyn så kan arkivmyndigheter enligt arkivlagen överta ansvar för arkiv - för vård, bevarande, sekretessprövning m.m. 5.7.2 SKL:s roll och möjligheter Sveriges kommuner och landsting (SKL) är en intresseorganisation som idag inte har vare sig uppdrag eller mandat att bedriva verksamhet åt kommunerna, t ex i form av en nationell lösning för digital långtidslagring. Deras uppgift är att vara en rådgivande och stödjande organisation för sina medlemmar. En nationell e-arkivlösning inom ramen för SKL:s verksamhet är således inte möjlig utan stora förändringar av SKL:s uppdrag. Utöver det bör noteras kommunernas självbestämmanderätt. Dokumenttyp Rapport Område SKL har tidigare haft verksamhet i egen regi, nämligen Kommundata. Kommundata var den dataservicebyrå som ägdes av Kommunförbundet. SKL Kommentus utför samordnade inköp för hela den kommunala sektorn och har på uppdrag av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Center för eSamhälle (CeSam) och projektet e-Arkiv genomfört en upphandling om ramavtal för e-arkiv under år 2013. Ramavtalet omfattar e-arkiv som tjänst eller produkt samt konsulttjänster kring införande av e-arkiv och målsättningen är att ramavtalet ska erbjuda ett gemensamt arbetssätt och ett förenklat avropsförfarande för kommuner, landsting och regioner att själva kunna införa, förvalta och utveckla ett e-arkiv. Detta är då sannolikt samma målsättning som SKL:s eftersom SKL Kommentus är ett bolag ägt av SKL. 5.7.3 Möjligheter för kommunal/landstingskommunal nationell samverkan Erfarenheten av praktiskt arbete och samarbete när det gäller långsiktigt digitalt bevarande i kommuner och landsting är fortfarande begränsat. En möjlighet är att starta ett operativt samarbete regionalt med de förutsättningar som finns idag. Om konceptet visar sig framgångsrikt kan det på sikt kunna motivera en större samverkan. Möjligheterna handlar framför allt om att verksamheten när det gäller långsiktigt digitalt bevarande med fördel kan skalas upp. Särskilt om verksamheten avgränsas till "slutarkiv". Om samtliga kommuner ska kunna överlämna sina arkiv till en gemensam arkivmyndighet och ett gemensamt system för bevarande så är den enda möjlighet som erbjuds idag ett kommunalförbund som innefattar alla landets 290 kommuner. Med tanke på SKL:s upphandling och olika IT-strategier i kommunerna framstår ett gemensamt avrop för hela den kommunala sektorn som mindre sannolikt. 6 Planerade och pågående samverkansprojekt Flera kommuner och landsting har redan startat ett samarbete för att bemöta alla utmaningar med ett e-arkiv. Några exempel: R7 e-arkiv (nio landsting i samverkan), 4M (fyra kommuner i Mälardalen) Kommunförbundet Stockholms Län (KSL). Vidare har Stockholms stad ett e-arkivprojekt. Dessutom finns flera universitetsprojekt och landstingssamarbeten. Idag finns det fem ”aktörer” i närområdet som skulle kunna vara intressanta för en bredare samverkan beroende av vilken samverkansform som efterfrågas. Dokumenttyp Rapport Område 6.1 SYDARKIVERA I dagsläget finns det enbart kommunalförbundet Sydarkivera som kan erbjuda samverkansformen kommunalförbund för drift och organisering för digitala arkiv. Sydarkivera består av 10 kommuner i Kronoberg och Blekinge samt Region Blekinge. Förbundet har fr o m 1 januari 2015 övertagit rollen som arkivmyndighet för de deltagande kommunernas digitala bevarandeinformation. I medlemskapet ingår ett ”grundpaket” som sedan kan kompletteras med andra tjänster allt efter behov. Finansieringen för Sydarkivera fördelas proportionerligt mellan deltagande organisationer baserat på invånarantal. Till denna finansiering räknas kostnader för gemensam personal, leveranser av information, arkivsystem och teknisk drift. Förbundet tillhandahåller en gemensam organisation med kompetens inom olika områden. Medlemskommunerna har enhetliga styrdokument och gallringstider, vilket i praktiken införs genom att man tar ett beslut om Sydarkiveras övergripande dokumenthanteringsplan i kommunernas kommunstyrelse. Det ingår även i Sydarkivera att en och samma mall ska användas för att klassificera information i samtliga kommuner. Slutarkiv upphandlas av arkivförvaltningen Sydarkivera och mellanarkiv upphandlas av varje kommun. Kompabilitet för mellanarkiv att leverera till slutarkiv säkras genom att FGS:er används vid kravställning för upphandling av mellanarkiv och slutarkiv. Den gemensamma arkivorganisationen har rollen som arkivmyndighet för deltagande organisationer. Sydarkivera övertar ansvaret för informationen som har överlämnats till slutarkivering samt den lagstadgade arkivtillsynen hos medlemmarna. 6.2 REGION JÖNKÖPING Region Jönköping har ett pågående projekt om upphandling av ett system för bevarande i Region Jönköpings regi. De kommer att erbjuda regionens kommuner att utnyttja denna tjänst, troligtvis via avtal. Enligt den diskussion som förts hittills så kommer regionen står för organisationen, personalen och verksamhetssystemet och kommunerna betalar en avgift utifrån invånarantal. Varje kommun kommer fortfarande att vara sin egen arkivmyndighet och äga sina egna arkiv. 6.3 ÖSTERGÖTLANDS LÄN – Linköping och/eller Norrköping Linköping och Norrköpings kommuner har båda kommit långt i sitt arbete och räknar med att enskilt eller gemensamt upphandla system för bevarande under år 2015 och vara igång med en organisation som tar emot leveranser under år 2016. Diskussioner om eventuell samverkan påbörjades under år 2014 och har formaliserats allt mer under januari och februari 2015. När denna rapport skrivs har det ännu inte fattats något formellt beslut om samverkan eller möjlig samverkansform. I dagsläget finns det inte heller några formella beslut om att erbjuda andra kommuner att gå in i deras arkivlösningar. Frågan har dock lyfts och diskussioner förs i den gemensamma arbetsgruppen. Dokumenttyp Rapport Område Några kommuner i Östergötland funderar över eller håller på att starta upp egna förstudier om e-arkiv. I andra kommuner har inte frågan aktualiserats över huvud taget. 6.4 Kommunalförbundet ITSAM ITSAM har en gemensam arkivfunktion som övertagit delar av arkivmyndighetsfunktionen från de sex medlemskommunerna i södra Östergötland och norra Kalmar län. ITSAM Arkiv arbetar med tillsyn, råd och stöd, utbildning och omvärldsbevakning. Medlemskommunerna har arbetat med förberedande aktiviteter så som nulägesanalyser, systeminventeringar och alla medlemskommunerna har antagit en informationssäkerhetspolicy. De har således kommit en bit på väg med förberedelserna inför en digital informationshantering och arkivering. ITSAM Arkiv har, i samverkan med andra e-arkivprojekt i södra Sverige, deltagit i arbetet med att utarbeta en gemensam klassificeringsstruktur och en generisk dokumenthanteringsplan för kommunerna. ITSAM erbjuder idag inget system för bevarande till sina medlemmar. 6.5 Arkivcentrum Kalmar – för att hantera de analoga arkiven (pappersarkiven) Detta alternativ gäller idag endast gemensamma lokaler för analoga arkiv och frågan utreds just nu av Länsstyrelsen i Kalmar län. De organisationer som i första hand omfattas av utredningen är Länsstyrelsen i Kalmar län, Landstinget i Kalmar län och Kalmar kommun. En intresseanmälan har skickats ut till övriga kommuner i länet och ett antal kommuner i södra Kalmar län har i skrivande stund visat intresse för förslaget om samlokalisering av de analoga arkiven. Den organisering de föreslår är en gemensam arkivmyndighet för kommuner och landsting inom ramen för ett kommunalförbund, gärna inom ett större geografiskt område, som även skulle kunna hantera digital information. På så sätt kan befintliga resurser och kompetenser utnyttjas på bästa sätt och hanteringen av utlämnande av allmän handling förenklas. Dokumenttyp Rapport Område Källor: Skriftliga källor: Guide till handlingsalternativ – ett utbildningsmaterial 1.0, 2013-08-07, Förstudie e-arkiv Kronoberg och Blekinge (dnr KS/2012:974). Verksamhetsbeskrivning gemensam arkivorganisation – beslutsunderlag till Avsiktsförklaring 1.0, 2014-04-02, Konceptstudie gemensamt e-arkiv (dnr KS/2013:550). FÖRSTUDIE E-ARKIV INOM SKÅNE NORDOST - slutrapport, 2014-12-10, Förstudie om införande av gemensamt e-arkiv inom Skåne Nordost Förstudie e-arkiv i Jönköpings län. E-utvecklingsrådet, Bertil Thunberg (2014). Hemsidor: Yammer: https://www.yammer.com/e-arkiv Fysiska möten: Möte med Stadsarkivet i Norrköping och Stadsarkivet i Linköping rörande e-arkivsamverkan inom Östergötlands län, 2015-01-26 och 2015-02-11.
© Copyright 2024