Nytt anskaffelsesdirektiv - en sosial gavepakke? Oppgaven
Nytt anskaffelsesdirektiv – En sosial gavepakke? Muligheten til å stille krav om sosiale hensyn i en anskaffelseskonkurranse med hjemmel i direktiv 2014/24/EU, sammenlignet med dagens regler i direktiv 2004/18/EF Kandidatnummer: 631 Leveringsfrist: 25. april 2015 Antall ord: 17 662 Innholdsfortegnelse 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 INNLEDNING .................................................................................................................... 1 Problemstilling .................................................................................................................. 1 Hva er sosiale hensyn? ...................................................................................................... 2 Temaet er høyaktuelt ......................................................................................................... 2 Avgrensing ........................................................................................................................ 3 Den videre fremstillingen .................................................................................................. 4 2 RETTSLIG GRUNNLAG ................................................................................................. 6 3 ANSKAFFELSESDIREKTIVENES SOSIALE PREG ................................................. 8 3.1 3.2 3.3 4 4.1 4.2 4.3 5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 Historisk bakgrunn ............................................................................................................ 8 Sosiale hensyns plass i dagens anskaffelsesdirektiv ......................................................... 9 Sosiale hensyns plass i det nye anskaffelsesdirektivet .................................................... 10 3.3.1 Ny fanebestemmelse for sosiale hensyn ............................................................ 11 VILKÅRENE FOR Å STILLE SOSIALE HENSYN ................................................... 16 Kunngjøring og konkurransegrunnlaget .......................................................................... 16 De grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene ...................................................... 17 Kontraktens gjenstand og kontraktens utførelse ............................................................. 19 NÅR OG HVORDAN KAN SOSIALE HENSYN INNTAS I EN ANSKAFFELSESKONKURRANSE ......................................................................... 20 Behovs- og planleggingsfasen ......................................................................................... 20 Kravspesifikasjonen – nærmere beskrivelse av anskaffelsen ......................................... 21 5.2.1 Sosiale hensyn i kravspesifikasjonen ................................................................. 22 5.2.2 Reserverte kontrakter ......................................................................................... 24 5.2.3 Merkeordninger .................................................................................................. 25 Kvalifikasjonskrav – valg av leverandør ......................................................................... 26 5.3.1 Obligatoriske og frivillige avvisningsgrunner ................................................... 26 5.3.2 Leverandørens egnethet ..................................................................................... 28 5.3.3 Ulovlige sosiale kvalifikasjonskrav ................................................................... 29 Tildeling av kontrakten ................................................................................................... 30 5.4.1 Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet eller tilbudet med lavest pris .......... 30 5.4.2 Det ytterligere kriterium..................................................................................... 34 Gjennomføring av kontrakten ......................................................................................... 35 5.5.1 Sosiale hensyn som kontraktsvilkår ................................................................... 35 i 6 HVORDAN KAN OPPDRAGSGIVER FORSIKRE SEG OM AT DE SOSIALE HENSYNENE OVERHOLDES AV LEVERANDØREN? ...................................... 42 6.1 6.2 7 7.1 7.2 Kontroll og oppfølging .................................................................................................... 42 Sanksjonering ved brudd på sosiale hensyn .................................................................... 44 6.2.1 Muligheten til å avhjelpe kontraktsbrudd .......................................................... 44 6.2.2 Krav om erstatning, prisavslag eller bøter ......................................................... 44 6.2.3 Heving av kontrakten ved brudd på sosiale hensyn ........................................... 45 6.2.4 Utestengelse fra fremtidige anskaffelseskonkurranser ...................................... 46 6.2.5 Utskifting av underleverandører ........................................................................ 47 6.2.6 Ros istedenfor ris ............................................................................................... 47 EN SOSIAL GAVEPAKKE? .......................................................................................... 48 Tør EU-medlemslandene ta utfordringen? ...................................................................... 48 Tør Norge ta utfordringen?.............................................................................................. 49 LITTERATURLISTE ............................................................................................................ 50 ii 1 Innledning 1.1 Problemstilling EU vedtok 26. mars 2014 tre nye anskaffelsesdirektiver, herunder et for klassisk sektor (direktiv 2014/24/EU), et for forsyningssektorene (direktiv 2014/25/EU) og et for konsesjonskontrakter (direktiv 2014/23/EU). I forbindelse med EUs nye direktiver om offentlige anskaffelser har sosiale hensyn fått stor aktualitet. Bakgrunnen for dette er at de nye direktivene inneholder bestemmelser som forplikter medlemslandene til å gjennomføre regler som setter klare vilkår for utøvelsen av sosiale hensyn. Oppgaven vil særlig belyse om det nye EU-direktivet for klassisk sektor i større grad enn i dagens direktiv1 åpner for å innta sosiale hensyn i anskaffelseskonkurranser, og om direktivet derfor er en sosial gavepakke til medlemslandene. Den horisontale bestemmelsen i det nye direktivet, artikkel 18 (2), vil være utgangspunktet for drøftelsen. Artikkel 18 (2) pålegger medlemslandene en ny og omfattende plikt til å sørge for at oppdragsgivere overholder sosiale forpliktelser ved en kontraktstildeling. Det er interessant å merke seg at artikkel 18 (2) er utformet som en ”skal-regel”, da tidligere direktiver ikke har hatt lignende bestemmelser. Oppgaven vil belyse hva en slik utforming av bestemmelsen innebærer. I tillegg til artikkel 18 (2) er det inntatt flere bestemmelser i det nye direktivet som utvider mulighetsrommet for å benytte sosiale hensyn i de ulike faser av anskaffelsesprosessen. Disse bestemmelsene er artikkel 20, (reserverte kontrakter), artikkel 42 (tekniske spesifikasjoner), artikkel 43 (merkeordninger), artikkel 56 (generelle prinsipper), artikkel 57 (avvisningsgrunner), artikkel 58 (kvalifikasjonskriterier), artikkel 67 (tildelingskriterier), artikkel 70 (kontraktsvilkår) og artikkel 71 (underleverandører). Oppgaven behandler når og hvordan en oppdragsgiver kan sikre at sosiale hensyn benyttes på en lovlig og effektiv måte i de ulike faser i anskaffelsesprosessen, med vekt på ovennevnte bestemmelser. Oppgaven vil belyse muligheten for å benytte sosiale hensyn etter dagens direktiv, og hvilke endringer det nye direktivet vil føre til. Derfor vil oppgaven også bli en praktisk tilnærming som kan være til hjelp for oppdragsgivere og leverandører. Som ledd i gjennomføringen av de tre nye anskaffelsesdirektivene, har Nærings- og Fiskeridepartementet sendt forslag om endring i lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrift på høring, med høringsfrist 17. juni 2015. Oppgavens aktualitet kunne derfor ikke ha vært større, nettopp fordi myndighetene må ta stilling til hvordan direktivets regler om sosiale kriterier skal gjennomføres. På den måten blir oppgaven også et innspill om hvilke rettigheter 1 Direktiv 2004/18/EF 1 og plikter som følger av direktivet, og hvorledes det kan gjennomføres i norsk rett. Reglene forventes gjennomført i nye norske anskaffelsesregler fra april 2016. Da Norge ikke har gjennomført det nye direktivet på tidspunktet oppgaven skrives, vil ordlyden og den naturlige språklige forståelsen av bestemmelsene i direktivet være avgjørende. 1.2 Hva er sosiale hensyn? Sosiale hensyn dekker et bredt spekter av ikke-økonomiske hensyn, og det kan være vanskelig å definere eksakt hva begrepet omfatter. EU-kommisjonen har definert sosiale hensyn som tiltak som ivaretar en eller flere av de følgende hensynene: ”… employment opportunities, decent work, compliance with social and labour rights, social inclusion (including persons with disabilities), equal opportunities, accessibility design for all, taking account of sustainability criteria, including ethical trade issues and wider voluntary compliance with corporate social responsibility..”.2 Uttalelser fra EU-kommisjonen har begrenset rettskildevekt, da uttalelsene ofte er utslag av politiske synspunkter. Da verken EU-domstolen eller EUmedlemslandene har motsatt seg Kommisjonens definisjon, anses definisjonen for å være allment akseptert. Sosiale hensyn er altså en samlebetegnelse på en lang rekke ikke-økonomiske hensyn som kan stilles som krav i ulike faser i en anskaffelseskonkurranse. I Norge omtales ofte sosiale hensyn som ”ikke-anskaffelsesfaglige hensyn”, fordi sosiale hensyn ikke direkte relaterer seg til økonomiske forhold.3 1.3 Temaet er høyaktuelt Bakgrunnen for EUs nye anskaffelsesdirektiver er basert på tre hovedformål. For det første har EU ønsket å styrke det indre marked ved å bidra til nye jobber og økonomisk vekst gjennom the Single Market Act.4 For det andre skal ”Europa 2020-strategien” bidra til "smart, sustainable and inclusive growth".5 For det tredje har EUs målsetting vært å redusere administrative byrder, økt fleksibilitet og rettslig klargjøring, herunder ivaretakelsen av samfunnshensyn. EU-lovgiverne har altså sett behovet for å fremme sosiale hensyn i regelverket, og fremhever dette på en tydelig måte i de nye direktivene.6 I 2013 handlet norske innkjøpere varer og tjenester for over 432 milliarder kroner 7, mens EUmedlemslandene årlig kjøper varer og tjenester for til sammen over 420 billioner euro8. Med 2 3 4 5 6 7 8 EU-kommisjonen (2010a) side 7 og sak C-368/10, avsnitt 85 NOU 2014:4, kap. 11.1 EU-kommisjonen (2012a) EU-kommisjonen (2010b) Steinicke (2008) kapittel 48.7 SSB (2015) EU-kommisjonen (2012b) 2 et stort innkjøpsbudsjett er offentlige innkjøpere en svært viktig kunde for det norske og internasjonale næringslivet. Det offentlige har derfor en betydelig kjøpermakt, og derigjennom stor mulighet til å stille krav om sosiale hensyn til anskaffelsen. Sosiale hensyn kan blant annet benyttes til å bekjempe sosial dumping, fremme universell utforming, ansette langtidsledige eller bedre arbeidsforholdene for arbeidstakere. Oppdragsgivere må være oppmerksom på at mange produkter blir produsert i land hvor det er særlig risiko for at grunnleggende menneskerettigheter brytes. Slike brudd har man sett eksempler på blant annet ved Rana Plaza tragedien9 og i den norske TV-dokumentaren ”Sweatshop”10. Ved å legge føringer for hvilke samfunnsmessige hensyn som skal tillegges vekt ved tildeling av kontrakter, kan offentlige oppdragsgivere bidra til å minske risikoen for ulykker på arbeidsplasser og bidra til å forbedre arbeidsforholdene for arbeidstakerne. Slike forbedringer kan gjøres ved at oppdragsgiver forsikrer seg om at varer og tjenester blir produsert og utført under lovlige, sikre og anstendige forhold. Et av EUs hovedformål er å fremme en bærekraftig utvikling i næringslivet.11 Sosiale hensyn kan gjennom offentlige anskaffelser brukes som et effektivt politisk verktøy til å bidra til en bærekraftig utvikling både for EU, Norge og for produksjonsland. Offentlige innkjøpere har et stort samfunnsansvar i forhold til å kjøpe varer og tjenester fra seriøse aktører. Regjeringens nye strategi mot arbeidslivskriminalitet støtter opp under en slik holdning.12 Særlig aktuell er strategien for bygge- og anleggskontrakter, som er svært utsatt for sosial dumping. Offentlige innkjøpere forvalter samfunnets penger, og det forventes at disse pengene anvendes på best mulig måte. Ved å anskaffe varer og tjenester fra aktører som ivaretar sosiale hensyn, vil det offentlige oppnå troverdighet og et godt omdømme. I tillegg vil krav om sosiale hensyn i kontrakten sette en standard for hvilke leverandører oppdragsgiver ønsker skal vinne konkurransen. Felleskapets midler skal brukes på en god og ansvarlig måte, og oppdragsgiver må være bevisst på at laveste pris ikke nødvendigvis gir det beste innkjøp. 1.4 Avgrensing Oppgaven avgrenses til å omfatte det nye direktivet for offentlige anskaffelser i klassisk sektor og dagens anskaffelsesdirektiv. Oppgaven avgrenses derfor mot forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet.13 Klassisk sektor omfatter anskaffelser av varer, tjenester og 9 10 11 12 13 Rana plaza ulykken (2013) Sweatshop (2014) TEU-traktaten artikkel 3 (3) og (5) Pressemelding fra Regjeringen (2015) Direktiv 2014/25/EU og Direktiv 2014/23/EU 3 bygg- og anleggskontrakter utført av stat, kommune, fylkeskommune og underliggende etater. Oppgaven vil likevel ha betydning for gjennomføringen av forsyningsdirektivet og konsesjonskontraktdirektivet, da mulighetene for å stille sosiale hensyn vil være de samme som for klassisk sektor. Da oppgaven kun omfatter sosiale hensyn i EU-direktivene, vil oppgaven omhandle anskaffelser over EØS-terskelverdi. EØS-terskelverdiene for vare- og tjenestekontrakter er for tiden 1 millioner kroner eks. mva. for statlige oppdragsgivere og 1,55 millioner kroner eks. mva. for kommunale og fylkeskommunale oppdragsgivere.14 For bygge- og anleggskontrakter er EØSterskelverdien 39 millioner kroner eks. mva.15 Selv om oppgaven knyttes til anskaffelser over terskelverdi er det åpenbart at sosiale hensyn også vil kunne få anvendelse for anskaffelser under nasjonal terskelverdi, med mindre nasjonale myndigheter skulle bestemme noe annet. Sosiale hensyn omfatter en lang rekke ikke-økonomiske hensyn, og oppgaven vil bli for omfattende om den skal ta for seg alle tenkelige sosiale hensyn direktivet åpner for å innta i en anskaffelseskonkurranse. Oppgaven vil derfor ta for seg noen utvalgte sosiale hensyn som blir eksemplifisert, og samtidig beskrive fremgangsmåten og muligheten til å benytte sosiale hensyn på de ulike trinn i anskaffelsesprosessen. 1.5 Den videre fremstillingen Kapittel 2 omfatter rettskildene som brukes i oppgaven. Kapittel 3 behandler de grunnleggende vilkårene som må være tilstede for at oppdragsgivere kan stille sosiale hensyn som kriterier i en anskaffelseskonkurranse. Oppgavens hoveddel er delt inn i to kapitler, som fremgår av kapittel 4 og 5. Kapittel 4 tar for seg den historiske utviklingen om sosiale hensyn og hvilken plass sosiale hensyn har i dagens anskaffelsesdirektiv og i det nye direktivet. I vurderingen om sosiale hensyns plass i det nye direktivet, vil den horisontale fanebestemmelsen i artikkel 18 (2) særlig drøftes. Kapittel 5 behandler når og hvordan oppdragsgiver på best mulig måte kan stille krav om sosiale hensyn etter det nye direktivet, sammenlignet med dagens direktiv. Denne delen av oppgaven vil behandle forskjellene mellom de to direktivene i forhold til hvilke kriterier som kan stilles i de ulike fasene i en anskaffelseskonkurranse. Kapittel 6 behandler hvordan oppdragsgiver kan forsikre seg om hvorvidt de sosiale hensynene som stilles faktisk overholdes av leverandøren, og hvordan brudd kan sanksjoneres. I kapit- 14 15 FOA § 2-2, sist endret 15.06.2014 Ibid 4 tel 7 gis det avsluttende bemerkning til oppgaven i form av de lege ferenda vurderinger og rettsutviklingen for sosiale hensyn. 5 2 Rettslig grunnlag Norge er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å følge EUs direktiver og forordninger på områder som er omfattet av EØS-avtalen, og gjennomføre regler i tråd med disse.16 Anskaffelsesretten i Norge er en kombinasjon av EU/EØS-rett og nasjonal rett, og reiser EU/EØS- rettslige spørsmål. Problemstillinger knyttet til sondringen mellom EU/EØS-retten og nasjonal rett behandles ikke i oppgaven. I dette kapittelet vil de viktigste rettskildene for oppgavens problemstilling bli belyst. Oppgaven omhandler primært nytt direktiv 2014/24/EU, med referanser til direktiv 2004/18/EF. Anskaffelsesdirektivene får anvendelse for alle anskaffelser over EØSterskelverdi. Direktivene inneholder utfyllende prosedyreregler for gjennomføringen av offentlige anskaffelser. Direktivene setter rammene for rekkevidden av sosiale hensyn i anskaffelseskonkurranser, og er de viktigste rettskildene for oppgaven. En sentral rettskilde er avgjørelser fra EU-domstolen. Domstolens hovedformål er å sikre en ensartet tolkning av EU/EØS-retten, og har derfor en eksklusiv rett til å tolke direktivene. Det vil si at nasjonale domstoler må rette seg etter EU-domstolens fortolkning av regelverket. Domstolens avgjørelser av tvister av ikke-økonomisk art og avgjørelser hvor det utledes generelle regler og prinsipper, vil ha betydning for oppgaven. Bruk av sosiale kriterier i offentlige kontrakter er ikke et fenomen. Sosiale kriterier har i flere europeiske land i lengre tid vært brukt som et politisk verktøy for å fremme samfunnsmessige hensyn. Mye av den juridiske teorien som er brukt i oppgaven er derfor hentet fra utenlandske forfattere. Det samme gjelder for utgitte artikler og veiledere som er brukt i forbindelse med oppgaven. Av internasjonale konvensjoner, henvises det til Den internasjonale arbeidsorganisasjonens (ILO) konvensjoner om grunnleggende rettigheter.17 ILOs konvensjoner får betydning i den utstrekning oppdragsgiver kan kreve at leverandøren overholder bestemmelsene som fastsatt i konvensjonene. De norske rettskilder som er brukt i oppgaven er lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 (heretter kalt LOA) og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser (heretter kalt FOA). FOA og LOA, samt Forsyningsforskriften, utgjør det samlede nasjonale regelverket for offentlige anskaffelser, og får anvendelse for anskaffelser som angitt i LOA § 16 17 EØS-avtalen artikkel 7 ILO-konvensjon nr. 87, nr. 98, nr. 94, nr. 29, nr. 105, nr. 138, nr. 111, nr. 100 og nr. 183 6 2, jf. § 3. I det norske regelverket finnes det få bestemmelser som sørger for ivaretakelse av sosiale hensyn.18 Regelverket vil måtte endres når det nye direktivet blir gjennomført i nasjonal lovgivning, men slik dagens regelverk er utformet vil LOA og FOA ha liten betydning for oppgaven. Flere av forarbeidene til nasjonal lovgiving inneholder inngående drøftelser om muligheten til å stille krav om sosiale hensyn, og er derfor sentrale rettskilder. Av særlig relevans er NOU 1997:21, som inneholder utredning fra utvalget for revidering av det statlige anskaffelsesregelverket (Tronslin-utvalget). Nyere forarbeider av særlig relevans er NOU 2014:4 om forenkling av det norske anskaffelsesregelverket. Utvalget uttaler flere ganger viktigheten av sosiale hensyn. Selv om utvalgets mandat omfatter anskaffelser under EU-terskelverdi, kommer utvalget med drøftelser som kan få overføringsverdi for anskaffelser over EØSterskelverdi. Klagenemda for offentlige anskaffelser (KOFA), har ikke fattet beslutninger som direkte omhandler sosiale kriterier, og får derfor liten betydning for oppgaven. De avgjørelsene som brukes i oppgaven, er avgjørelser hvor det kan utledes generelle prinsipper. I oppgaven vises det til politiske dokumenter som Stortingsmelding nr. 36, Det gode innkjøp, (2008-2009). Det vises også til veiledere og uttalelser fra EU-kommisjonen om sosiale hensyn. Disse tar inngående for seg sosiale hensyn som kan fremmes for å gjøre det internasjonale næringslivet mer bærekraftig. Det vises også til Nærings- og fiskeridepartementets høringsnotat 1 og 2 om gjennomføring av direktiv 2014/24/EU. Ved gjennomføring av direktiv 2014/24/EU i Sverige og Storbritannia, vises det til nasjonale utredninger og høringsuttalelser. Som en del av arbeidet med oppgaven har jeg hatt et kort opphold i Brussel for å diskutere oppgavens problemstilling med Claudio Romanini. Romanini er ansatt i EU-kommisjonen, og har vært aktiv i forhandlingen med Europaparlamentet og utarbeidelsen av dagens anskaffelsesdirektiver og de nye direktivene om offentlige anskaffelser. Samtaler med, og innhentede opplysninger fra Romanini er benyttet som inspirasjon i oppgaven. Det understrekes at Romanini ikke har uttalt seg på vegne av EU-kommisjonen, men har kommet med personlige refleksjoner og synspunkter rundt gjennomføringen av det nye direktivet for klassisk sektor. Mattias Almqvist fra Regeringskansliet i Sverige, som har hovedansvaret for gjennomføringen av artikkel 18 (2), har også kommet med innspill til hvordan Sverige skal gjennomføre det nye direktivet. I tillegg har ansatte i Oslo kommune, Næringslivets Hovedorganisasjon og Initiativ for etisk handel gitt innspill til praktiske eksempler på bruk av sosiale hensyn. 18 LOA § 6 og § 7 7 3 Anskaffelsesdirektivenes sosiale preg 3.1 Historisk bakgrunn Offentlige anskaffelser har i lang tid blitt brukt som et instrument for å nå sosiale mål. USA, Frankrike og England har helt siden 1800-tallet stilt sosiale kriterier til leverandører som har inngått avtaler med det offentlige.19 Allerede i 1891 vedtok House of Commons i England en resolusjon som innebar at det offentlige skulle stille krav om at ansatte hos private leverandører skulle betales allment akseptert lønn.20 Etter andre verdenskrig innførte England muligheten for å reserve offentlige kontrakter til virksomheter med ansatte som hadde funksjonshemninger.21 På 1980-tallet begynte flere europeiske myndigheter, blant annet de tyske forbundsstatene og italienske kommuner, å bruke offentlige anskaffelser som et instrument for å motvirke diskriminering på grunn av kjønn.22 I Norge har det hersket betydelig juridisk usikkerhet om rekkevidden av å benytte sosiale kriterier i anskaffelseskonkurranser. Allerede før lov om offentlige anskaffelser trådte i kraft, ble det diskutert om slike kriterier var gunstig å stille, og om det i det hele tatt var mulig å stille sosiale krav ved offentlig anskaffelser. Tronslin-utvalget diskuterte inngående i sin utreding fra 1997 hvorvidt sosiale hensyn kunne benyttes ved tildelinger av kontrakter. Utvalget mente at EØS-avtalen la klare begrensinger i forhold til innføring av samfunnsmessige krav i forbindelse med offentlige anskaffelser. Utvalget understrekte at det måtte vises tilbakeholdenhet når det gjaldt å innta samfunnsmessige krav i det statlige anskaffelsesregelverket. 23 Ved vedtakelsen av lov om offentlige anskaffelser i 1999 ble sosiale kriterier ansett som utenforliggende hensyn og det tok flere år før denne oppfatningen endret seg. Fra slutten av 1990-tallet vokste interessen for sosiale hensyn betraktelig innenfor EU.24 Eksempler på dette har vi sett i flere avgjørelser avsagt av EU-domstolen.25 Det er satt større søkelys på at oppdragsgivere ikke bare skal benytte pris ved offentlige anskaffelser, men at oppdragsgiver også har et overordnet ansvar for å sikre at varer, tjenester og bygg- og anleggsarbeidsanskaffelser produseres og leveres under anstendige forhold. I 2009 foreslo Regionsutvalget en sosial agenda, som omhandler hvilke muligheter medlemslandene har til å 19 20 21 22 23 24 25 McCrudden (2007) side 4 - 5 The Fair Wages Resolution (1891) McCrudden (2007) side 4 McCrudden (2004) side 257-267 NOU av 1997:21, kapittel 7.1 – 7.1.4 Ahlberg (2010) side 8 Se blant annet sak C-513/99 og C-368/10 8 legge vekt på sosiale kriterier.26 I 2010 ble det for første gang publisert en EU-veileder for sosialt ansvarlige offentlige anskaffelser.27 I forbindelse med revisjonen av dagens anskaffelsesdirektiver, ble det særlig i Europaparlamentet diskutert om det skulle gis bestemmelser som eksplisitt fremmet sosiale hensyn. EU-kommisjonen uttalte i pressemelding 11. februar 2014: ”The new rules seek to ensure greater inclusion of common societal goals in the procurement process. These goals include…social responsibility…”.28 Både gjennom EUkommisjonens uttalelse, og det arbeidet som er gjort for å sette sosiale hensyn på dagsordenen, har EU gått langt for å motivere medlemstatene til å benytte sosiale hensyn i anskaffelsesprosessen. Allerede før EU-kommisjonen i sin veileder ga uttrykk for at sosiale hensyn burde vektlegges i anskaffelseskonkurranser, hadde myndighetene i Norge begynt å se verdien av å sette sosiale kriterier som vilkår for en konkurranse. I Stortingsmelding nr. 36 ”Det gode innkjøp” fra 2009, fremhever regjeringen at offentlige innkjøp skal gjennomføres på en måte som fremmer viktige samfunnshensyn som miljø, etikk og innovasjon.29 Norske myndigheter viste gjennom Stortingsmeldingen en betydelig holdningsendring fra Tronslin-utvalgets syn i 1997. Ved kongelig resolusjon av 14. desember 2012 ble det nedsatt et Forenklingsutvalg som skulle foreslå forenklinger i regelverket for særnorske anskaffelser. Forenklingsutvalget uttalte at effektiviteten av en offentlig anskaffelse ikke isolert kunne baseres på pengebruk 30. Selv om et samlet utvalg understreket at regelverket ikke er eller skal være til hinder for å ivareta sosiale hensyn, gikk flertallet inn for at sosiale hensyn ikke skulle være en del av det norske regelverket for offentlige anskaffelser.31 Mindretallet uttalte derimot at anskaffelsesregelverket er et stort og viktig verktøy for å oppnå samfunnspolitiske mål, og at sosiale kriterier derfor må synligjøres i regelverket.32 Selv om mindretallet går lenger enn flertallet i å fremheve viktigheten av sosiale hensyn ved anskaffelseskonkurranser, var det enighet i utvalget om at det både er lov og gunstig å innta sosiale hensyn i offentlige anskaffelseskonkurranser. 3.2 Sosiale hensyns plass i dagens anskaffelsesdirektiv Anskaffelsesdirektivet fra 2004 er gjennomført i norsk rett og er således gjeldende rett. Når dagens anskaffelsesdirektiv ble vedtatt, hadde det et mer sosialt preg enn de tidligere direkti- 26 27 28 29 30 31 32 Regionsutvalget (2009) EU-kommisjonen (2010a) NOU 2014:4, kapittel 9.4.3 Stortingsmelding nr. 36, 2009, kapittel 3 NOU 2014:4, kapittel 9.4.2.2. og kapittel 9.4.3 NOU 2014:4, kapittel 11.1 NOU 2014:4, kapittel 9.4.3 9 vene for offentlige anskaffelser.33 Ved revisjonen av anskaffelsesdirektivene fra 1992 og 1993, gikk blant annet Sverige, Danmark og Belgia, med Europaparlamentet i ryggen, inn for at sosiale hensyn uttrykkelig skulle ivaretas gjennom 2004-direktivet.34 I forbindelse med vedtakelse av direktivet var EU-kommisjonen svært tydelig med å presisere viktigheten av å øke bevisstheten om å bruke offentlige anskaffelser til å fremme og verne om samfunnsmessige hensyn.35 Resultatet av revideringen ble likevel ikke et regelverk med tydelige bestemmelser om ivaretakelse av sosiale hensyn, med unntak av en ny bestemmelse om reservasjon av kontrakter for vernede bedrifter.36 I motsetning til det nye direktivet finnes det i dagens anskaffelsesdirektiv ingen bestemmelser som eksplisitt pålegger oppdragsgivere å fremme eller ivareta sosiale hensyn gjennom anskaffelseskonkurranser. Det vil si at det er opp til oppdragsgiver om sosiale hensyn skal anvendes eller ikke. Dersom oppdragsgiver ønsker, kan det i prinsippet benyttes sosiale hensyn som kriterier i alle fasene av en anskaffelseskonkurranse, og rekkevidden av dette vil bli omhandlet i oppgavens kapittel 4. 3.3 Sosiale hensyns plass i det nye anskaffelsesdirektivet I det nye anskaffelsesdirektivet for klassisk sektor har sosiale hensyn fått en sentral plass. Det fremkommer allerede i forslaget til nytt direktiv fra 2011, at en av hovedgrunnene til å utarbeide et nytt direktiv var å fremheve sosiale hensyn.37 Viktigheten av sosiale hensyn blir tydelig fremhevet i den horisontale bestemmelsen i artikkel 18 (2), og ved at flere bestemmelser i direktivet har fått et tydeligere sosialt preg. Med unntak av den obligatoriske bestemmelsen i artikkel 18 (2) som pålegger medlemslandene å innføre regler som ivaretar sosiale hensyn, er det opp til oppdragsgiverne om de vil anvende sosiale kriterier i konkurransen. Selv om flere av bestemmelsene i det nye direktivet er frivillige å ta i bruk, åpnes det i større grad enn tidligere for å innta krav om sosiale hensyn i flere faser i en anskaffelseskonkurranse. I dette kapittelet vil rekkevidden av den nye horisontale fanebestemmelsen artikkel 18 (2) drøftes. Det er usikkert hvor langt rammene for å benytte sosiale hensyn strekker seg i det nye direktivet. Flere av bestemmelsene er enten nye, utvidet, eller har fått en ny språkdrakt, og det foreligger ikke rettspraksis på området. Når det foreligger praksis fra medlemslandene om anvendelse av regelverket eller EU-domstolen har avgjort saker av sosial karakter, vil rekkevidden av de nye bestemmelsene bli klarere. 33 34 35 36 37 Steinicke (2008) kapittel 48.7 og Direktiv 92/50/EEC, 93/96/EEC, 93/38/EEC, 93/37/EEC Ahlberg (2010) side 29 EU-kommisjonen (2001) Artikkel 19 EU-kommisjonen (2011) kapittel 1, 2 og 5 10 3.3.1 Ny fanebestemmelse for sosiale hensyn Artikkel 18 (2) pålegger medlemslandene en ny og vidtfavnende plikt ved at: ”Member states shall take appropriate measures to ensure that in the performance of public contracts economic operators comply with applicable obligations in the fields of…social and labour law established by Union law, national law…or by international social law provisions…listed in Annex X”. Bestemmelsen er utformet som en ”skal-regel”, og pålegger medlemslandene en plikt til å handle i overenstemmelse med bestemmelsens innhold. Artikkel 18 (2) er horisontal og anses som en fanebestemmelse for medlemslandenes overholdelse av sosiale forpliktelser. Bestemmelsen er ment som et kraftig signal til medlemslandene om at sosiale hensyn er styrket og at sosiale hensyn til en viss grad skal inntas i alle anskaffelseskonkurranser. Bestemmelsen har sitt utspring i det gjeldende direktivets regler om avvisning av leverandører, hvor oppdragsgiver kan avvise tilbydere som ikke har oppfylt visse sosiale forpliktelser.38 Bestemmelsen er et produkt av en omfattende politisk dragkamp, med diskusjoner i Europaparlamentet og i EU-kommisjonen.39 Grunnen til uenighetene var at flere av medlemslandene ikke anså sosiale hensyn som en viktig del av en anskaffelseskonkurranse, mens andre medlemsland og interesseorganisasjoner mente sosiale hensyn var svært viktige. For mange av medlemslandene har det vært viktig å få en lovbestemt plikt til å overholde sosiale kriterier, særlig i forhold til arbeidsrettslige spørsmål som sosial dumping, minstelønn og ansettelse av arbeidstakere på særlige vilkår. Artikkel 18 (2) anses derfor som en kompromissbestemmelse. 3.3.1.1 Rettigheter og plikter for medlemslandene og nasjonale oppdragsgivere Etter artikkel 18 (2) skal medlemslandene sørge for at offentlige oppdragsgivere overholder ”applicable obligations”, altså gjeldende forpliktelser, ved anskaffelseskonkurranser. Bestemmelsen skal forstås slik at det bare kan stilles krav om overholdelse av sosiale hensyn som er i tråd med medlemslandets gjeldende forpliktelser.40 Det betyr at nasjonale myndigheter bare kan kreve at oppdragsgivere ivaretar sosiale hensyn som omfattes av landets gjeldende forpliktelser i henhold til EU-retten, nasjonal lovgivning, kollektive avtaler eller internasjonale lovbestemmelser som fremgår av ILO-konvensjonene. EU-retten gjelder for alle medlemsland, og på den måten sørger direktivet for at medlemslandene overholder et visst minimum av sosiale forpliktelser. Direktivet kan derimot ikke pålegge medlemslandene å handle i tråd med bestemmelser av sosial karakter som landene ikke har inntatt i nasjonal lovgivning eller sluttet seg til. Utenfor rekkevidden av EU-retten, bestemmer 38 39 40 Artikkel 45 (1) og (2) og oppgavens kapittel 5.3.1 Romanini (2015) Direktivets fortale punkt 37 11 medlemslandene hvilke sosiale bestemmelser som skal inngå i nasjonal lovgiving. Medlemslandene kan derfor i sin interne lovgiving fastsette strengere regler enn det som følger av EUrettens minstekrav. Det følger likevel av EU-retten at utøvelsen av slike sosiale bestemmelser må overholde EU-rettens grunnleggende prinsipper. Artikkel 18 (2) pålegger medlemstatene en plikt til å sørge for at offentlige oppdragsgivere og leverandører ivaretar sosiale forpliktelser. Denne plikten må ses i lys av direktivets fortale punkt 37 som fastsetter at alle tiltak som settes i verk av medlemslandene for å sikre overholdelse av artikkel 18 (2), skal gjelde på stedet kontrakten utføres eller tjenesten leveres. Det følger videre av fortalen punkt 40 at kontrollen med sosiale- og arbeidsrettslige bestemmelser må foregå i de relevante faser i anskaffelseskonkurransen. Hvordan en slik kontroll skal gjennomføres vil være opp til det enkelte medlemsland, og det vil også være opp til medlemslandene hvor omfattende kontrollen skal være.41 Medlemslandene kan føre kontroll med at oppdragsgivere og leverandører overholder bestemmelsen i artikkel 18 (2). Slik kontroll utføres ved at medlemslandene forsikrer seg om at det stilles krav om sosiale hensyn og at oppdragsgiver følger opp kontrakten overfor leverandøren. Kontroll med leverandørene kan skje ved bruk av nasjonalt arbeidstilsyn eller ved at medlemslandene gjennom andre tiltak undersøker om leverandører som er tildelt offentlige kontrakter overholder sosiale nasjonale og internasjonale regler. Andre tiltak kan være krav om bruk av egenrapportering, ID-kort på arbeidsplassen og krav om politiattest.42 Kontroll i form av arbeidstilsyn er en kontroll som medlemstatene må foreta når de mistenker at bedrifter ikke overholder arbeidsmiljøregelverket. Medlemslandene må sørge for at kontrollen som utøves er i overenstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. Det vil både være uforholdsmessig og lite kostnadseffektivt dersom det skal utføres kontroll med alle anskaffelser, særlig med tanke på anskaffelser av liten verdi med kort varighet. Det følger av fortalen punkt 37 at også nasjonale oppdragsgivere må treffe relevante tiltalt for å sikre overholdelse av sosiale forpliktelser.43 Relevante tiltak kan være kontroll eller innføring av rutiner. Oppdragsgiver kan i tråd med fortalen punkt 40, utføre den samme kontrollen med leverandører som medlemslandene. Krav til dokumentasjon og egenerklæringer er den mest aktuelle form for kontroll med leverandørene.44 Krav til dokumentasjon skal være i tråd med proporsjonalitetsprinsippet, slik at leverandører slipper å produsere uforholdsmessig store mengder med dokumentasjon i forhold til anskaffelsens omfang. Et av de største forenklingsgrepene i det nye direktivet skjer gjennom innføringen av den nye bestemmelse i artikkel 41 42 43 44 Vogel (2014) kapittel 2 Politiet (2015) side 2 Vogel (2014) kapittel 2 Artikkel 60 12 59 om ”The European Single Procurement Document (ESPD)”. ESPD er en egenerklæring som fungerer som foreløpig bevis for at leverandøren og underleverandøren oppfyller kvalifikasjonskrav, og at ingen av avvisningsgrunnene kommer til anvendelse. ESPD skal gjennomføres som en forordning hvor sosiale kriterier får en sentral plass i dokumentet. I forlengelse av artikkel 18 (2) fremgår det av artikkel 69 (3) annet avsnitt at oppdragsgiver kan avvise unormalt lave tilbud som ikke er i overenstemmelse med artikkel 18 (2). Videre oppstiller artikkel 56 generelle prinsipper for utvelgelsen av tilbydere og for tildeling av kontrakter. Det følger at artikkel 56 (1) annet avsnitt, at oppdragsgiver kan avvise leverandører som leverer det økonomisk mest fordelaktige tilbudet dersom det viser seg at tilbudet ikke er i overenstemmelse med de forpliktelsene som følger av artikkel 18 (2). Bestemmelsene skal sikre overholdelse av viktige bestemmelser fra EUs sosiale lovgivning, med særlig henblikk på sosial dumping fra arbeidstakere fra andre land. Oppdragsgiver kan velge å anvende både artikkel 56 og 69 i en konkurranse, og dersom bestemmelsene skal få anvendelse må det angis i kunngjøringen og/eller konkurransegrunnlaget. Medlemslandene kan ved gjennomføringen av det nye direktivet gjøre artikkel 56 (1) annet avsnitt eller 69 (3) obligatorisk for alle fremtidige anskaffelseskonkurranser.45 Medlemslandene har derfor en omfattende mulighet til å sørge for ivaretakelse av sosiale hensyn i konkurransen. 3.3.1.2 Gjennomføring av artikkel 18 (2) i nasjonal lovgivning 3.3.1.2.1 Storbritannia Storbritannia er det første landet i Europa som har gjennomført det nye anskaffelsesdirektivet i nasjonalt regelverk.46 Storbritannia har ikke gjennomført artikkel 18 (2) som en egen bestemmelse i nasjonal lovgivning, med den begrunnelse at bestemmelsens innhold allerede overholdes gjennom nasjonale administrative tiltak.47 De administrative tiltakene består av at myndighetene skal utarbeide en veileder som oppdragsgivere kan benytte for å innta sosiale kriterier i anskaffelseskonkurranser, og utarbeide standardbestemmelser i tråd med artikkel 18 (2).48 En slik fortolkning av gjennomføringen av artikkel 18 (2) ble kritisert i høringen av regelverket. Det ble påpekt at slike administrative tiltak var uegnet til å ivareta sosiale hensyn, og at det burde utformes bestemmelser som forpliktet oppdragsgivere til å inkludere klausuler i tråd med de sosiale bestemmelsene i artikkel 18 (2). Juridisk sett kan det stilles spørsmål om bruk av veiledning av oppdragsgivere oppfyller den strenge ordlyden i artikkel 18 (2) om å iverksette administrative tiltak. 45 46 47 48 Van den Abeele (2014) side15-16 Regelverket tråde i kraft 26. februar 2015 The Cabinett office (2015) side 29 Crown Commercial Service (2014) 13 Ordlyden i artikkel 18 (2) er tilsynelatende streng, men det følger av bestemmelsen at det er opp til nasjonale myndigheter å avgjøre hvilke tiltak som anses som relevante for ivaretakelse av sosiale forpliktelser. Artikkel 18 (2) pålegger medlemslandene en plikt til å sikre overholdelse av sosiale forpliktelser, og dersom det gjøres ved allerede eksisterende nasjonal lovgiving må bestemmelsens ordlyd anses oppfylt. Bestemmelsen kan ikke forstås slik at medlemslandene må iverksette nye tiltak. Om artikkel 18 (2) anses oppfylt, vil bero på innholdet i veiledningen utarbeidet av britiske myndigheter. Dersom oppdragsgivere, som et resultat av veiledningen, stiller konkrete kriterier om sosiale hensyn i anskaffelseskonkurranser eller iverksetter rutiner for å overholde sosiale hensyn, må artikkel 18 (2) kunne anses oppfylt. Hvorvidt Storbritannia har gjennomført direktivet på en tilstrekkelig måte gjenstår å se, men mye taler for at britiske myndigheters tolking av bestemmelsen er tilstrekkelig. 3.3.1.2.2 Sverige I forbindelse med arbeidet med gjennomføringen av det nye direktivet, har Sverige brukt mye tid og ressurser på å utrede hvordan artikkel 18 (2) best mulig kan inntas i det nasjonale regelverket.49 I den første svenske offentlige utredningen foreslås det å gjennomføre artikkel 18 (2) gjennom forskrifter.50 Regjeringen anså den første utredningen som utilstrekkelig, og nedsatte derfor en ny komite den 22. desember 2014 som blant annet skal utrede nærmere hvordan artikkel 18 (2) skal gjennomføres i nasjonal lovgiving.51 Planen er at den nye utredningen skal innarbeides i regjeringens kommende proposisjon til Riksdagen. Utredningen skal senest være klar 1. september 2015. Sverige har tidligere argumentert for at det er viktig at sosiale hensyn får en sentral plass i anskaffelsesregelverket.52 På bakgrunn av de tiltak som er iverksatt i forbindelse med gjennomføringen av direktivet, synes det som om sosiale hensyn vil få en sentral plass i det svenske regelverket. 3.3.1.2.3 Norge Nærings- og fiskeridepartementet sendte forslag om endring av lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift som ledd i gjennomføringen av de tre nye anskaffelsesdirektivene på høring 17. mars 2015.53 Høringsnotatet fremhever at offentlige anskaffelser kan benyttes aktivt for å fremme samfunnshensyn og at regelverket bør legge til rette for det.54 Departementet fremhever at ett av EUs mål med revisjonen av anskaffelsesdirektivene har vært å legge til rette for bedre å kunne ivareta sosiale hensyn. Departementet foreslår derfor å utvide LOA § 6 49 50 51 52 53 54 Almqvist (2015) SOU 2014:51 side 31-42 og 436 og Ds 2014:25 side 32 Dir. 2014:162 Ahlberg (2010) side 29 Nærings- og Fiskeridepartement (2015a) og (2015b) Nærings- og Fiskeridepartement (2015a) kapittel 3 14 med et nytt annet ledd som skal gjenspeile de utvidede mulighetene i det nye direktivet ved å trekke inn ulike samfunnshensyn i offentlige anskaffelser.55 Det understrekes at forslaget til ny § 6 er et ledd i gjennomføring av klassisk direktiv artikkel 18 (2), men bestemmelsen får også anvendelse for alle anskaffelser underlagt LOA. I bestemmelsen foreslås det rent konkret at oppdragsgivere bør utforme rutiner for å overholde menneskerettighetene. Ved gjennomføringen av direktivet kan Norge fremstå som et foregangsland for sosiale hensyn. Norge kan sette klare rammer for utøvelsen av sosiale forpliktelser, og har muligheten til å pålegge oppdragsgivere å iverksette tiltak som strekker seg lengre enn minstekravene som følger av direktivet og den generelle EU-retten. De mange frivillige bestemmelsene som ivaretar sosiale hensyn kan også gjøres obligatoriske for enhver anskaffelseskonkurranse. Som et økonomisk velstående land kan det argumenteres med at Norge har et ekstra ansvar for å sørge for en sosial bærekraftig utvikling, særlig i tilfeller hvor det anskaffes varer og tjenester fra lavkostland. 3.3.1.3 Rettsvirkningene av artikkel 18 (2) Artikkel 18 (2) retter seg direkte mot medlemslandene, men kan også få betydning for leverandørene. Leverandørene har en egeninteresse i å oppfylle de krav som oppdragsgiver stiller i medhold av bestemmelsen, da de ellers risikerer å bli avvist fra konkurransen. Selv om artikkel 18 (2) kan øke leverandørens oppfyllelse av sosiale forpliktelser, vil en slik interesse avhenge av om oppdragsgiver stiller sosiale kriterier i konkurransen og at overholdelse av slike kriterier blir fulgt opp av oppdragsgiver. Artikkel 18 (2) virker tilsynelatende som en omfattende plikt for medlemslandene til å sikre overholdelse av sosiale forpliktelser. Ved gjennomgang av bestemmelsen og de plikter den pålegger medlemslandene, synes det derimot at artikkel 18 (2) ikke vil medføre vesentlige endringer i rettstilstanden om sosiale hensyn. Bestemmelsen pålegger medlemslandene å iverksette tiltak de selv mener vil sikre overholdelse av lovfestede forpliktelser. Da regelen gir medlemslandene et stort handlingsrom vil tiltakene kunne variere. Bestemmelsen tvinger likevel medlemslandene til å vurdere betydningen av sosiale hensyn og hvor langt de ønsker at kravet om sosiale hensyn skal gå i nasjonal lovgiving. Hvorvidt det resulterer i ”Keiserens nye klær” eller omfattende bestemmelser, vil fremtiden vise. I kapittel 7 drøftes hvorvidt det nye direktivet vil medføre en rettslig endring fra dagens direktiv i forhold til å stille krav om sosiale hensyn. Herunder vil rettsvirkningene av artikkel 18 (2) drøftes nærmere. 55 Nærings- og Fiskeridepartement (2015a) kapittel 3.4 15 4 Vilkårene for å stille sosiale hensyn Sosiale hensyn kan i prinsippet inntas i alle faser i en anskaffelseskonkurranse. Altså kan sosiale hensyn inntas i behovs- og planleggingsfasen, ved fastsettelsen av kravspesifikasjonen, ved utvelgelsen av egnede tilbydere, ved tildelingen av kontrakten og ved kontraktens gjennomføring. Det er viktig å plassere de riktige sosiale kriterier i de riktige fasene i en anskaffelseskonkurranse. Da oppdragsgiver ellers kan risikere å tildele en kontrakt på feil grunnlag. For at en oppdragsgiver skal kunne stille krav om sosiale hensyn må de angitte kravene fremgå av kunngjøringen og/eller konkurransegrunnlaget. Kravene må være i overenstemmelse med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene og kravene må knyttes til kontraktens gjenstand eller utførelse. Oppdragsgiver må gjennom hele anskaffelseskonkurransen overholde disse vilkårene for at det kan inntas krav om sosiale hensyn. 4.1 Kunngjøring og konkurransegrunnlaget Anskaffelseskonkurranser skal kunngjøres for å gjøres kjent for potensielle leverandører. Kunngjøringsplikten omfatter som hovedregel alle anskaffelser over nasjonal terskelverdi. Hvordan anskaffelser under terskelverdi gjøres kjent for potensielle leverandører, er opp til det enkelte medlemsland.56 Kunngjøringsplikten er grunnleggende for å oppnå formålet om konkurranse og effektive anskaffelser, slik at leverandører skal bli kjent med konkurransen i markedet. Innholdet i kunngjøringen vil ofte være avgjørende for hvorvidt potensielle leverandører skal delta i konkurransen eller ikke. Kunngjøringen skal derfor angi klart hva som skal anskaffes og hvordan konkurransen skal gjennomføres. Kunngjøringen vil bare unntaksvis utgjøre et tilstrekkelig grunnlag for å utforme et tilbud, og oppdragsgiver må derfor utarbeide et konkurransegrunnlag. Konkurransegrunnlaget gir en mer presis og detaljert beskrivelse av hva oppdragsgiver ønsker å anskaffe.57 Kunngjøringen og konkurransegrunnlaget skal til sammen inneholde alle nødvendige opplysninger for at leverandører skal kunne levere et tilbud, og utgjør dermed grunnlaget for hva oppdragsgiver skal vektlegge ved en anskaffelseskonkurranse.58 Bruk av sosiale hensyn skal, som et hvert annet kriterium, fremgå av kunngjøringen og eller konkurransegrunnlaget. Som uttalt i EU-domstolens avgjørelse i Kommisjonen mot Spania, skal beskrivelsen i kunngjøringen være så tydelig at alle potensielle tilbudsgivere som er normalt opplyste og erfarne samt rimelig omhyggelige, objektivt gis mulighet til å vurdere hvilke 56 57 58 Anskaffelser opp til 500 000 NOK ekskl. mva. Se FOA § 8-1 LOA § 5 16 kriterier og ytelse kontrakten gjelder.59 Det vil si at dersom oppdragsgiver ønsker å legge vekt på sosiale hensyn i anskaffelsesprosessen, skal kravene være klart og tydelig utformet. Oppdragsgiver kan rette, endre eller supplere konkurransegrunnlaget frem til tilbudsfristens utløp, så lenge endringen ikke er av vesentlig karakter.60 Er endringen vesentlig, må oppdragsgiver avlyse konkurransen, og kunngjøre anskaffelsen på nytt. Begrunnelsen for det er at vesentlige endringer i konkurransegrunnlaget kan føre til at andre leverandører også ville ha hatt interesse i å delta i konkurransen. Det betyr at oppdragsgiver verken kan innta nye eller fjerne krav om sosiale hensyn i konkurransegrunnlaget etter at det er kunngjort. 4.2 De grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene Anskaffelsesregelverket er basert på visse grunnleggende prinsipper. Prinsippene gjelder for alle anskaffelser som er omfattet av direktivene og nasjonal lovgiving, uavhengig av anskaffelsens verdi, av hva som skal anskaffes eller hvilken anskaffelsesprosess som velges. 61 Det kan ikke stilles sosiale kriterier som strider mot de grunnleggende prinsippene. De grunnleggende prinsippene har to hovedfunksjoner.62 For det første brukes prinsippene for å utlede forpliktelser og/eller krav som ikke direkte følger av ordlyden i direktivet eller nasjonal lovgivning. Prinsippene kan dermed bli et selvstendig rettslig grunnlag for plikter og rettigheter i anskaffelsesprosessen. For det andre har prinsippene direkte betydning, da de fungerer som momenter ved tolkningen av enkeltbestemmelser i regelverket. Dersom det er tvil om hvordan en bestemmelse skal forstås, legges den løsning til grunn som støttes av de grunnleggende prinsippene. Slik har de fått en sentral plass i anskaffelsesretten, både på EU-nivå og på nasjonalt nivå. Prinsippene må følges gjennom hele anskaffelsesprosessen. Flere av de grunnleggende prinsippene vil ha betydning for denne oppgaven, da de både åpner for og setter skranker for hva som er mulig å stille som sosiale krav i en anskaffelseskonkurranse. De viktigste prinsippene ved anvendelsen av sosiale kriterier vil bli gjennomgått nedenfor. 4.2.1.1 Likebehandling og ikke-diskrimineringsprinsippet Likebehandlingsprinsippet innebærer at like situasjoner skal behandles likt og ulike situasjoner skal behandles ulikt, med mindre forskjellsbehandlingen er saklig begrunnet. Likebehandlingsprinsippet skal sikre at alle tilbydere gis like muligheter i en konkurranse. EU-domstolen 59 60 61 62 Sak C-423/07, avsnitt 58 Se for eksempel FOA § 8-2 (1) og § 17-2 (1) Bakken (2014) kapittel 10 Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet (2013) side 63 17 har uttalt at likebehandlingsprinsippet må følges gjennom hele anskaffelsesprosessen, og at tildelingen av en kontrakt i tilfeller hvor likebehandlingsprinsippet ikke er overholdt er å anse som en ulovlig anskaffelse.63 Ikke-diskriminering på grunn av nasjonalitet er utslag av likebehandlingsprinsippet64, og omfatter både direkte og indirekte diskriminering. Direkte diskriminering65 er bestemmelser som er vedtatt kun for å ramme utledninger, mens indirekte diskriminering66 er opprinnelsesnøytrale regler som har diskriminerende effekt. 4.2.1.2 Proporsjonalitetsprinsippet/Forholdsmessighetsprinsippet For offentlige anskaffelser gjelder et alminnelig proporsjonalitetsprinsipp.67 Kjernen i proporsjonalitetsprinsippet er at oppdragsgiver bare kan gjennomføre en konkurranse som står i forhold til anskaffelsens omfang. Det vil si at oppdragsgiver bare kan stille krav som står i en rimelig sammenheng med det som skal anskaffes, og kravene må ikke virke mer begrensende enn nødvendig med hensyn til formålet med anskaffelsen. Proporsjonalitetsprinsippet er avgjørende for om tiltak som kan ha handelshindrende effekt, som sosiale hensyn, skal aksepteres fordi tiltaket er ment for å ivareta et legitimt hensyn. 4.2.1.3 Forutberegnelighetsprinsippet Kravet til forutberegnelighet innebærer at anskaffelsesprosessen skal være forutsigbar for leverandører, og at oppdragsgiver handler i samsvar med det som er kommunisert i kunngjøringen og konkurransegrunnlaget. Rammene for konkurransen må være klart formidlet fra oppdragsgivers side, og det skal ikke være mulig å endre rammene for konkurransen etter at leverandørene har levert sitt tilbud. 4.2.1.4 Gjennomsiktighet og etterprøvbarhet Prinsippet om gjennomsiktighet skal sikre åpenhet rundt alle stadier i anskaffelsesprosessen. Formålet med prinsippet er å sikre at oppdragsgiveren overholder likebehandlingsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet. Prinsippet kommer til anvendelse ved at anskaffelseskonkurransene skal kunngjøres og ved at leverandørene skal ha mulighet til å kontrollere at vilkårene for konkurransen ikke bryter med likebehandlingsprinsippet. Prinsippet om etterprøvbarhet innebærer at oppdragsgiveren er forpliktet til å dokumentere hvordan anskaffelsen er 63 64 65 66 67 Sak C-513/99, avsnitt 81-82 Sak C-810/79, avsnitt 16 Sak C-243/89, avsnitt 37, 39 Sak C-225/98, avsnitt 83 Sak C-265/87, avsnitt 21 18 gjennomført. Det skal sikre leverandørenes mulighet til å kontrollere at anskaffelsesregelverket er fulgt både under og etter avsluttet konkurranse.68 4.3 Kontraktens gjenstand og kontraktens utførelse Den første muligheten for å trekke inn sosiale hensyn i forbindelse med en offentlig kontrakt er ved valget av hva som skal anskaffes, altså valget av kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver står relativt fritt til å velge hva som skal anskaffes, og kan derfor velge å legge en sosial profil på anskaffelsen. Hvorvidt en oppdragsgiver benytter seg av en slik mulighet beror på oppdragsgivers bevissthetsnivå. Muligheten til å benytte sosiale hensyn i anskaffelseskonkurransen vil bero på hvilken type anskaffelse som skal gjennomføres. Sosiale hensyn kan også knyttes til kontraktens utførelse. Kontraktens utførelse skiller seg fra kontraktens gjenstand, ved at forhold ved kontraktens utførelse ikke angår spesifikke egenskaper ved anskaffelsen. Kontraktens utførelse angår fremstillingen, levering eller produksjonen av den vare eller tjeneste som oppdragsgiver ønsker anskaffet. Anskaffelsesdirektivene beskriver ikke på hvilken måte oppdragsgiver skal anskaffe, og er derfor nøytral med hensyn til kontraktsgjenstanden og kontraktens utførelse. Selv om oppdragsgiver har vide valgmuligheter, er friheten med hensyn til valg av kontraktsgjenstanden eller kontraktens utførelse likevel ikke ubegrenset. Ved fastsettelsen av kontraktens gjenstand eller kontraktens utførelse, må oppdragsgiver overholde de begrensingene som følger av nasjonal rett og de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Det betyr at oppdragsgiver ikke kan legge til rette for at kontrakter forbeholdes nasjonale bedrifter, da det vil stride mot likebehandlingsprinsippet. Kriteriene som stilles må ha en verdi for den enkelte anskaffelse. Hvorvidt sosiale hensyn er forenlig med fellesskapsretten vil ofte måtte besvares ut fra en konkret vurdering. 68 Se NOU 1997:21, side 116 19 5 Når og hvordan kan sosiale hensyn inntas i en anskaffelseskonkurranse 5.1 Behovs- og planleggingsfasen Det første en oppdragsgiver må vurdere er om anskaffelsen av ønsket vare, tjeneste eller bygg- og anleggskontrakt er nødvendig. Før konkurransegrunnlaget utformes må oppdragsgiver foreta en vurdering av hvilket behov anskaffelsen skal oppfylle, og på den bakgrunn fastsette kontraktens gjenstand. I behovs- og planleggingsfasen må oppdragsgiver overveie hvorvidt det er relevant og hensiktsmessig å innta sosiale hensyn som kriterier i konkurransen. Vurdering må tas i forhold til det som skal anskaffes og om det er i overenstemmelse med oppdragsgivers faktiske behov å stille krav om sosiale hensyn. Bruk av sosiale hensyn gjenspeiles ofte i oppdragsgivers innkjøpsstrategi. Flere oppdragsgivere har utarbeidet innkjøpsstrategier som i særlig grad retter søkelyset mot og ivaretar sosiale hensyn. Oslo kommune er et godt eksempel på en oppdragsgiver som legger stor vekt på sosiale hensyn i sin innkjøpsstrategi. I kommunen er det tverrpolitisk enighet om at det er viktig å anvende sosiale hensyn, selv om det kan medføre at anskaffelsen blir dyrere. 69 I arbeidet mot arbeidslivskriminalitet har Oslo vært en foregangskommune for bruk av lærlinger og kommunen har utarbeidet egne standardavtaler hvor det blant annet stilles krav til anstendige lønns- og arbeidsvilkår.70 Vi ser tydelige eksempler på at også mindre kommuner etablerer strategier og virkemidler for å unngå bruk av useriøse foretak og ivaretakelse av sosiale hensyn.71 Hvilke sosiale krav som stilles i de ulike fasene, vil ha betydning for konkurransen. Dersom kravene som stilles er for strenge, vil oppdragsgiver risikere å begrense konkurransen. Hvorvidt kravene er for strenge vil ofte bero på markedets modenhet. Dersom markedet ikke er modent, vil sosiale hensyn være best egnet som kontraktskrav. Å benytte sosiale krav til kvalifisering av leverandøren krever særlig kompetanse hos oppdragsgiver, da handlingsrommet for å bruke sosiale hensyn er lite. Grunnen til dette er at kvalifikasjonskravene knytter seg til leverandørens egnethet, som omfatter leverandørens økonomiske og finansielle stilling, samt tekniske og faglige stilling. Oppdragsgiver kan formulere sosiale hensyn som minimumskrav i kravspesifikasjonen. Dette er krav som vil være gjennomsiktige og forutberegnelige for leverandørmarkedet. Å benytte sosiale kriterier som tildelingskriterier og dermed som et konkurranseparameter, har tidligere ikke vært brukt i særlig stor grad. Det er viktig å understreke at 69 70 71 Andersen (2015) Ibid Skien kommune (2015) 20 oppdragsgiver må klargjøre innholdet av sosiale hensyn for å kunne benytte slike kriterier som et tildelingskriterium. Med det nye regelverket som eksplisitt tillater leverandører å konkurrere om den beste sosiale anskaffelsen vil sosiale hensyn som tildelingskriterium få større anvendelse. Oppdragsgiver kan gå i dialog med markedet dersom det er tvil om markedet kan oppfylle kravene om sosiale hensyn som ønskes stilt.72 Ved dialog med potensielle tilbydere kan oppdragsgiver få kjennskap til muligheter og begrensninger som sosiale hensyn kan medføre for konkurransen. Oppdragsgiver kan stille krav om sosiale hensyn selv om få tilbydere kan oppfylle oppstilte krav, dersom kravene til sosiale hensynene er stilt på en saklig og ikkediskriminerende måte. Ved å stille krav om sosiale hensyn kan prisen på anskaffelsen bli høyere, særlig dersom det stilles sosiale krav til produksjonsprosessen. Sko som er produsert under lovlige forhold, med anstendig lønn og gode arbeidsvilkår, vil koste mer å produsere enn sko produsert under uansvarlige forhold. Imidlertid viser den svenske rapporten ”Healthier Procurement” at innkjøpsprisene på medisinske instrumenter produsert i Sialkot i Pakistan ikke har gått opp, selv om lønningene til arbeidstakerne har blitt høyere og arbeidsforholdene har blitt bedre.73 5.2 Kravspesifikasjonen – nærmere beskrivelse av anskaffelsen Når oppdragsgiver har bestemt hva som skal anskaffes, skal anskaffelsen beskrives og defineres. Den nærmere beskrivelsen gjøres ved en kravspesifikasjon.74 Kravspesifikasjonen skal inneholde en beskrivelse av alle egenskapene ved anskaffelsen som oppdragsgiver krever oppfylt. Kravspesifikasjonen skal alltid angis i konkurransegrunnlaget. Kravspesifikasjonen kan angis på to måter, enten gjennom en behovs- og funksjonsspesifikasjon eller ved en detaljspesifikasjon. Ved en behovs- eller funksjonsspesifikasjon angir oppdragsgiver hvilket behov eller funksjon som skal dekkes, uten å beskrive i detalj hvilke løsninger som skal tilbys for å dekke behovet. Leverandøren som dekker oppdragsgivers behov på best mulig måte vinner konkurransen. Ved en detaljspesifikasjon bruker oppdragsgiver detaljerte tekniske spesifikasjoner som beskriver nærmere hva som ønskes anskaffet, hvilke egenskaper anskaffelsen skal ha og hvilke behov den skal dekke. Kravene som stilles i kravspesifikasjonen vil være avgjørende for hvilke tilbud som kan aksepteres av oppdragsgiveren. Dersom tilbudene ikke er i overenstemmelse med kravspesifikasjonen skal tilbudene avvises. 72 73 74 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, 2014, kapittel 4.2 Swedwatch (2015) Direktiv 2004/18/EF artikkel 23 (bilag VI) og Direktiv 2014/24/EU artikkel 42 (bilag VII) 21 5.2.1 Sosiale hensyn i kravspesifikasjonen Et relevant spørsmål er hvorvidt det kan stilles krav om sosiale hensyn i kravspesifikasjonen, og omfanget av muligheten til å stille slike krav. Krav som ivaretar sosiale hensyn kan bare inntas i kravspesifikasjonen dersom de faller inn under anskaffelsesregelverkets definisjon av ”tekniske spesifikasjoner”.75 Regelverkets definisjon finner vi i dagens anskaffelsesdirektiv artikkel 23 og i det nye anskaffelsesdirektivet artikkel 42, som begge henviser til ”bilag VII”. I direktivenes ”bilag VII” defineres tekniske spesifikasjoner som alle krav som gjelder egenskaper ved selve kontraktsgjenstanden eller som skal sikre oppdragsgivers eller brukerens nytte av anskaffelsen.76 Sosiale hensyn kan altså inntas i kravspesifikasjonen dersom de dekker ovennevnte definisjon. Kommisjonen uttaler i veiledning om sosiale hensyn, at de krav som oppdragsgiver kan fastsette i den tekniske spesifikasjonen skal gjelde varen eller tjenestens egenskaper, funksjonsdyktighet eller dens fremstilling.77 Oppdragsgiver kan derfor stille krav til anskaffelsens utforming, hvilke materialer som skal brukes ved fremstillingen eller tekniske løsninger for fremstillingen. I det nye direktivet kan kravspesifikasjonen omfatte krav til alle faser ved produktets livssyklus, slik som produksjonsprosessen og leveransen. Kravene kan stilles selv om slike faktorer ikke påvirker produktets egenskaper. Krav om universell utforming får større rekkevidden i det nye direktivet. Etter dagens direktiv fremgår det at oppdragsgiver ”bør” ta hensyn til universell utforming.78 Ordlyden i det nye direktivets bestemmelse om universell utforming går lenger enn etter dagens direktiv. Etter det nye direktivet ”skal” oppdragsgiver, ved alle innkjøp som er beregnet for anvendelse av fysiske personer, ta hensyn til universell utforming.79 Ved bygging av lekeplasser skal det inntas tekniske spesifikasjoner for lekeplassens utforming, slik at lekeplassen skal kunne brukes av barn med funksjonshemminger. Kommunen som skal kjøpe datamaskiner til bruk av blinde og døve, skal også innta krav om universell utforming i kravspesifikasjonen. Kravene kan stilles som detaljerte krav til ytelsen formulert i kravspesifikasjonen. Slike krav vil også være mulig å stille som funksjonskrav hvor det vil være opp til leverandørene å konkurrere om den beste ytelsen. Kravspesifikasjonen kan også omfatte krav som ikke direkte er knyttet til anskaffelsens nytteverdi. Slike eksempler omfatter merking av varer skal utformes, at varen er pakket på en forbrukervennlig måte og at det medfølger bruksanvisning. Sosiale hensyn kan altså knyttes til indirekte krav ved at det stilles krav om at bruksanvisningen skal kunne leses av blinde eller svaksynte. 75 76 77 78 79 Direktiv 2004/18/EF artikkel 23 og Direktiv 2014/24/EU artikkel 42 Grimelid (2014) side 72 EU-kommisjonen (2010a) side 29 Artikkel 23 (1) Artikkel 42 (1) avsnitt 4 og 5 22 Forutsetningen for at sosiale hensyn kan inntas i kravspesifikasjonen er at de er kunngjort i kunngjøringen og/eller i konkurransegrunnlaget, og at de er i overenstemmelse med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. EU-domstolen har uttalt at kravet til likebehandling og gjennomsiktighet er særlig viktige for de tekniske spesifikasjonene.80 Kravspesifikasjonen skal derfor utformes på en objektiv måte, slik at alle interesserte leverandører kan delta i konkurransen. For å ivareta forutberegnelighetsprinsippet skal kravspesifikasjonen utformes på en klar og tydelig måte. Oppdragsgiver kan ikke benytte kriterier som ”høy sosial standard”, uten å presisere hva som ligger i denne betegnelsen. Sosiale hensyn som benyttes i kravspesifikasjonen må ha tilknytning til kontraktens gjenstand, og dersom vilkåret ikke oppfylles, kan ikke kravene inntas i kravspesifikasjonen. Oppdragsgivere kan ikke ved utformingen av kravspesifikasjonen stille krav til leverandørens virksomhet i sin alminnelighet, da et slikt krav ikke kan knyttes til kontraktens gjenstand. En av de største forskjellene fra dagens anskaffelsesdirektiv, er at det nye direktivet tydeliggjør muligheten for å stille krav til anskaffelsens produksjonsprosess, herunder krav om sosiale hensyn. 5.2.1.1 Krav om sosiale hensyn som ikke gjelder egenskaper ved anskaffelsen Etter dagens regelverk er det tvilsomt om det kan stilles krav til produksjonsprosessen i kravspesifikasjonen, fordi krav til produksjonsprosessen ikke har vært ansett som knyttet til kontraktens gjenstand eller som en del av anskaffelsens materielle innhold. I det nye direktivet uttrykkes det eksplisitt at krav til produksjonsprosessen kan inntas i kravspesifikasjonen. Vilkårene for å stille krav til produksjonsprosessen etter nytt direktiv artikkel 42 (1) annet avsnitt, er at kravene må være forbundet med kontraktens gjenstand, men trenger ikke å utgjøre en del av anskaffelsen materielle innhold. Bestemmelsen er en kodifisering av rettspraksis. I Wienstrom-avgjørelsen slo EU-domstolen fast at det kunne stilles krav til produksjon av grønn elektrisitet selv om en slik produksjonsprosess ikke utgjorde en del av strømmens materielle innhold.81 EU-kommisjonens daværende holdning om at krav knyttet til produksjonsprosessen måtte utgjøre en del av anskaffelsen materielle innhold, ble offisielt forkastet. Etter artikkel 42 (1) annet avsnitt, kan det stilles krav til den spesifikke prosessen eller metoden for produksjon, men også for prosesser som er knyttet til andre faser i anskaffelsens livssyklus. I medhold av bestemmelsens ordlyd kan oppdragsgiver stille sosiale krav til alle forhold vedrørende produksjonsprosessen og forhold som angår levering av anskaffelsen. Det kan stilles krav til produksjonsprosessen om at varen, tjenesten eller bygg– og anleggskon- 80 81 Sak C-368/10, avsnitt 62 Sak C-448/01, avsnitt 68 – 71 23 trakter ikke skal produseres eller utføres ved bruk av giftige kjemikalier og at det skal benyttes miljøvennlig transport ved levering. Hvor langt rekkevidden av sosiale hensyn som kan knyttes til produksjonsprosessen favner, er uklart. Det hevdes i juridisk teori at det i kravspesifikasjonen ikke kan stilles krav til at anskaffelsen skal være merket fairtrade eller at ansatte skal betales minstelønn, men at slike krav må stilles i en annen fase av anskaffelsesprosessen.82 Begrunnelsen for et slikt standpunkt er at ovennevnte forhold ikke direkte knytter seg til produksjonsprosessen, og derav kontraktens gjenstand. Denne teorien støttes i forhold til kravet om minstelønn. Derimot vil det kunne argumenteres med at arbeidsforhold og forhold knyttet til arbeidernes helse kan inngå som krav i produksjonsprosessen. Ved produksjon og bearbeidelse av produkter er det viktig at gode arbeidsforhold sikres, og at de ansattes helse blir ivaretatt. Det kan for eksempel stilles krav om at visse produksjonsmetoder ikke skal benyttes, som kloring av klær eller sandblåsing med bruk av kvarts. Ordlyden i artikkel 42 (1) annet avsnitt er forholdsvis lik ordlyden i artikkel 67 (3) som omhandler tildelingskriterier. Det har vært diskutert hvorvidt rekkevidden av ordlyden i artikkel 42 (1) annet avsnitt skal kunne forstås på samme måte som ordlyden i artikkel 67 (3). 83 Ordlyden i bestemmelsene er langt på vei identiske, og derfor kan en slik fortolkning synes naturlig. Begge bestemmelsene er kodifisering av Wienstrom-avgjørelsen,84 noe som også peker i retning av at bestemmelsenes ordlyd skal forstås på samme måte. Dersom dette er tilfellet, vil det åpne for å stille de samme kravene i kravspesifikasjonen som for tildelingskriterier. Fortolkningen av innholdet i bestemmelsene vil i første rekke være opp til medlemslandene. Først da vil rekkevidden av artikkel 42 (1) annet avsnitt, og rettstilstanden bli klarlagt. Inntil det tidspunkt er det mye som taler for at ordlyden i de to bestemmelsene kan forstås på samme måte, og at artikkel 42 (1) annet avsnitt åpner for ivaretakelse av flere sosiale hensyn enn det som følger av dagens juridiske teori. 5.2.2 Reserverte kontrakter Dagens anskaffelsesdirektiv slår fast at oppdragsgiver kan reservere kontrakter til bedrifter med ansatte som har en funksjonshemming.85 I Norge omtales slike bedrifter ofte som vernede bedrifter. Vernede bedrifter er en samlebetegnelse på bedrifter som tilbyr arbeid til mennesker som av ulike grunner har falt utenfor arbeidslivet. Særregelen for reserverte kontrakter gir oppdragsgiver mulighet til å unnta kontrakter fra en normal anskaffelseskonkurranse, slik at bare vernede bedrifter kan konkurrere om kontrakten. For at en oppdragsgiver skal kunne reserve kontrakter til slike bedrifter, krever dagens anskaffelsesdirektiv at ”… flertallet” av de 82 83 84 85 Van den Abeele (2014) side 11-12 Vogel (2014) side 7 Romanini (2015) Se artikkel 19 24 som jobber i bedriften har en funksjonshemning. En naturlig språklig forståelse av ordlyden i direktivet tilsier at 50 % eller flere av de ansatte må ha en funksjonshemning for at bedriften skal konkurrere om reserverte kontrakter. Hensynet bak regelen er å sikre sosial og faglig integrasjon av alle typer mennesker i arbeidslivet. Regelen er videreført i det nye anskaffelsesdirektivet, men ordlyden er vesentlig utvidet, noe som innebærer at bestemmelsens sosiale profil er styrket.86 Regelens virkeområde er utvidet til ikke bare å omfatte bedrifter med ansatte som har en funksjonshemming, men også vanskeligstilte personer, jf. direktivets ordlyd: "disadvantaged persons”. Begrepet er upresist, men fortalen gir uttrykket mening ved å nevne blant annet arbeidsledige, medlemmer av minoritetsgrupper og andre sosialt marginaliserte grupper.87 I Norge vil det kunne bety at både bedrifter med langtidsledige, rusmisbrukere, sosialt entreprenørskap og "pøbelungdom"88 kan nyte godt av utvidelsen av regelen. Det forutsetter at minst 30 prosent av de ansatte i bedriften faller inn under begrepet. Det nye regelverket åpner derfor for at det blir lettere for oppdragsgivere å reservere både hele anskaffelseskontrakter eller delkontrakter til såkalt vernede bedrifter. 5.2.3 Merkeordninger Etter dagens anskaffelsesdirektiv, er det klare utgangpunkt at oppdragsgiver ikke kan kreve at anskaffelsen viser til bestemte merker som sikrer oppfyllelse av sosiale standarder. 89 En kommune kan derfor ikke kreve at leverandøren av kontormøbler skal bruke treverk som er sertifisert av Forest Stewardship Council.90 Oppdragsgiver kan i stedet beskrive de bakenforliggende kriteriene til det ønskede merket i kravspesifikasjonen, med vilkår om at disse kriteriene kan knyttes til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver må derfor foreta en vurdering av hvilke kriterier som er relevante for anskaffelsen og dermed kontraktens gjenstand, og kan ikke bare ”kopiere” alle kriteriene som ligger til grunn for et merke og sette de inn i kravspesifikasjonen. Det må vurderes hvilke kriterier som er nødvendige for den aktuelle anskaffelsen, og om de utgjør lovlige tekniske spesifikasjoner. I Max Havelaar-saken, uttalte EUdomstolen at det ikke er adgang til å stille krav om at kaffe til kaffeautomater skal være EKOsertifisert, men at kravene som ligger til grunn for ordningen kan inntas i kravspesifikasjonen.91 Oppdragsgiver kan i konkurransegrunnlaget oppgi at produkter som bærer bestemte merker automatisk anses å oppfylle kravspesifikasjonen, men må også godkjenne alternativ 86 87 88 89 90 91 Se artikkel 20 og fortalen punkt 75 Se fortalen punkt 36 Pøbelprosjektet (2015) Artikkel 23 (8) Forest Stewardship Council (2015) Sak C-368/10 25 dokumentasjon.92 Kun unntaksvis kan oppdragsgiver henvise direkte til en merkeordning. Det vil være tilfellet hvor anskaffelsen ikke kan beskrives på en annen tilstrekkelig presis måte, men også her må oppdragsgiver godkjenne alternativ dokumentasjon.93 Det nye anskaffelsesdirektivets artikkel 43 inneholder flere materielle endringer fra dagens bestemmelse. Oppdragsgiver vil kunne henvise til bestemte merker som bevis for at anskaffelsen sikrer oppfyllelsen av sosiale standarder. Vilkåret for å anvende merkeordninger er at samtlige underliggende merkekrav er knyttet til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver må akseptere andre tilsvarende merker eller annet bevis for at anskaffelsen dekker de samme sosiale standarder, dersom tilbydere ikke kan levere det relevante merket innen fristen satt i anskaffelseskonkurransen. Bruken av merkeordninger gjelder både for kravspesifikasjoner, tildelingskriterier og kontraktskrav.94 5.3 Kvalifikasjonskrav – valg av leverandør Kvalifikasjonskrav skal sikre at leverandøren er økonomisk og finansielt og/eller teknisk og faglig kompetent i stand til å levere den anskaffelsen som oppdragsgiver ønsker anskaffet.95 Sosiale kriterier som skal benyttes som kvalifikasjonskrav må derfor være knyttet til et av disse kravene. Leverandører som oppfyller kvalifikasjonskravene får være med å konkurrere om å tilby den beste ytelsen. Leverandører som ikke oppfyller kvalifikasjonskravene skal avvises fra konkurransen, og vil ikke få sine tilbud vurdert. På den måten kan leverandører som ikke overholder etterspurte sosiale kriterier utelukkes på et tidlig stadium i anskaffelsesprosessen. Da kvalifikasjonskravene skal sikre at leverandøren er egnet til å levere den aktuelle anskaffelsen på bakgrunn av økonomiske, tekniske og faglige kriterier, vil det være sterke begrensninger i å stille sosiale kriterier som kvalifikasjonskrav. 5.3.1 Obligatoriske og frivillige avvisningsgrunner Dagens anskaffelsesdirektiv inneholder en uttømmende liste som kan medføre avisning av leverandøren. Listen inneholder obligatoriske- og frivillige avvisningsgrunner, og noen av disse avvisningsgrunnene er av sosial art.96 92 93 94 95 96 Grimelid (2014) side 79-80 Ibid, side 80 Nærings- og Fiskeridepartement (2015b) kapittel 3.2.8 Direktiv 2004/18/EF artikkel 45-52 og Direktiv 2014/24/EU artikkel 57, 58 Direktiv 2004/18/EF artikkel 45 (1) og (2), Direktiv 2014/24/EU artikkel 57 (1) – (5) 26 Det nye anskaffelsesdirektivet utvider listen over obligatoriske og frivillige avvisningsgrunner. For det første utvides de obligatoriske avvisningsgrunnene til å omfatte barnearbeid og andre former for menneskehandel, jf. artikkel 57 (1) litra f. For det andre vil oppdragsgiver ha hjemmel til avvise leverandører som ikke har oppfylt sine forpliktelser til å betale skatter, avgifter og trygdeavgifter.97 Hva gjelder de frivillige avvisningsgrunnene, gir anskaffelsesdirektivet oppdragsdragsgiver hjemmel til å avvise leverandører som ikke har overholdt EU/EØS-rettslige eller nasjonale forpliktelser innenfor sosial- og arbeidsmiljølovgivningen i medhold av artikkel 18 (2).98 Frivillige avvisningsgrunner må være inntatt i konkurransegrunnlaget dersom oppdragsgiver skal kunne anvende disse. Det samme gjelder ikke for de obligatoriske avvisningsgrunnene. Uavhengig av om de obligatoriske avvisningsgrunnene er nevnt i konkurransegrunnlaget, vil de komme til anvendelse dersom det viser seg at en leverandør ikke har overholdt disse kravene. De obligatoriske avvisningsgrunnene kommer til anvendelse dersom oppdragsgiver har kjennskap til at en eller flere av leverandørene har vært dømt for barnearbeid eller menneskehandel. De obligatoriske avvisningsgrunnene kommer bare til anvendelse dersom leverandøren faktisk er dømt for forholdet Dersom det bare foreligger siktelse i saken kan leverandøren ikke utelukkes på bakgrunn av disse bestemmelsene. Plikten til å avvise leverandører må tolkes i lys av proporsjonalitetsprinsippet, noe som kan innebære en begrensing i plikten til å avvise.99 Det vil være uforholdsmessig å avvise en leverandør som har små skatterestanser. Det kan derfor gjøres unntak fra plikten til å avvise i slike situasjoner. Sosiale hensyn inngår som en del av de frivillige avvisningsgrunnene. Den frivillige avvisningsretten er begrenset til de tilfellene hvor leverandøren har begått en forsømmelse av vesentlig betydning og hvor forsømmelsen er relevant for den aktuelle anskaffelse. Oppdragsgiver kan derfor avvise tilbydere som ikke har oppfylt visse sosiale forpliktelser. Slike tilfeller kan tenkes hvor bedrifter har overtrådt lovgivning som forbyr sosial dumping eller forskjellsbehandling på grunn av rase, kjønn, handikap mv.100 Leverandøren kan avvises dersom et slikt lovbrudd er konstatert i en rettskraftig dom, eller tilbyder i forbindelse med utførelse av sitt arbeid har begått en alvorlig feil og oppdragsgiver kan bevise dette.101 I Forpostaavgjørelsen uttalte EU-domstolen at ”en alvorlig feil” må være en forsettlig eller uaktsom opptreden av et visst alvor, og at ikke ethvert kontraktsbrudd gir rett til å avvise.102 Med hen- 97 98 99 100 101 102 Artikkel 57 (2) Artikkel 57 (4) litra a Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet (2011) side 12 og KOFA sak. 2011/206, avsnitt 21 EU-kommisjonen (2010a,) side 35 Artikkel 45 (2) litra c og d Sak C-465/11, avsnitt 27 27 visning til bestemmelsens ordlyd og rettspraksis, taler mye for det at det må foreligge relativt grove lovbrudd. I Spania vil en overtredelse av lovgivning om ansettelse av handikappende utgjøre en alvorlig feil, og kan derfor medføre avvising.103 5.3.2 Leverandørens egnethet Kvalifikasjonskravene vurderer leverandørens egnethet. Med unntak av de obligatoriske avvisningsgrunnene, står oppdragsgiver fritt til å stille kvalifikasjonskrav innenfor den rettslige rammen som direktivet oppstiller.104 Kvalifikasjonskravene som stilles i konkurransen må være i overenstemmelse med de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Proporsjonalitetsprinsippet får særlig betydning for fastsettelse av kvalifikasjonskrav. Oppdragsgiver kan ikke stille strengere krav til leverandøren enn det som er relevant for gjennomføringen av kontrakten. Kvalifikasjonskravene som stilles må være knyttet til kontraktens gjenstand.105 5.3.2.1 Leverandørens økonomiske og finansielle stilling Kravene om økonomisk og finansiell stilling tar sikte på å sikre at leverandøren har tilstrekkelige økonomiske ressurser til å levere den ønskede anskaffelsen. Sosiale hensyn omfatter ikkeøkonomiske aspekter, og det er vanskelig å se for seg at sosiale hensyn kan ivaretas gjennom krav som relaterer seg til virksomhetens regnskap eller erklæringer fra virksomhetens bank. Det vil derfor i svært liten utstrekning, om ikke umulig, å knytte sosiale hensyn opp mot leverandørens økonomiske og finansielle stilling. 5.3.2.2 Leverandørens tekniske og faglige stilling Krav til leverandørens tekniske og faglige stilling skal sikre at leverandøren har faglig kompetanse og erfaring, ressurser, personale og rutiner. Krav til leverandørens tekniske og faglige stilling skal sikre at leverandøren er i stand til å levere en kontraktsmessig ytelse. Både dagens anskaffelsesdirektiv og det nye direktivet gir derfor oppdragsgiver mulighet til å innta sosiale hensyn som en del av leverandørens tekniske og faglige stilling. Anskaffelsesdirektivene inneholder en uttømmende liste over hva som er å anse som virksomhetens tekniske og faglige stilling.106 Sosiale hensyn fremgår ikke som en uttrykkelig del av listen men oppdragsgiver kan stille krav til virksomhetens erfaring og faglige dyktighet, noe som vil ha betydning for anskaffelser av sosial art. Hvis formålet med kontrakten er å få langtidsledige tilbake i arbeid, kan oppdragsgiver legge vekt på leverandørens tidligere erfaringer med lignende prosjekter, eller om leverandøren har særlig kompetanse til å gjennomføre kontrakten. Ved utlysning av en kontrakt for å drifte en kommunal ungdomsklubb, kan 103 104 105 106 EU-kommisjonen (2001) avsnitt 36 Direktiv 2004/18/EF artikkel 47 og 48, Direktiv 2014/24/EU artikkel 58 (3) og (4) EU-kommisjonen (2010a) side 36 Direktiv 2004/18/EF artikkel 48, Direktiv 2014/24/EU artikkel 58 (4) 28 oppdragiver legge vekt på om leverandøren har ansatte med særlig kunnskap eller utdanning innenfor barne- og ungdomsarbeid. I slike tilfeller vil også oppdragsgiver kunne be om politiattest som dokumentasjon.107 Sosiale hensyn kan også være relevant i tilfeller hvor anskaffelsen ikke er av sosial art. Det følger av anskaffelsesdirektivene at oppdragsgiver har mulighet til å kreve opplysninger om leverandørens kvalitetsstandarder. I den grad det har betydning for anskaffelsen, kan sosiale hensyn inntas som en del av disse standardene.108 Sosiale hensyn kan inntas som en del av kvalitetssikringsstandardene, ved å sikre gode rutiner for håndtering av farlig avfall. En tekstilfabrikk som ikke har tilstrekkelige sikkerhetsrutiner kan lettere risikere forsinkelser, da det kan inntreffe ulykker. Slike sikkerhetsrutiner kan inntas som en del av kvalitetssikringsstandardene, da det har betydning for kontraktens oppfyllelse. Oppdragsgiver kan også stille krav om at leverandøren skal ha gode oppfølgingsrutiner for sine underleverandører, og på den måten sikre at de oppfyller sosiale hensyn som er stilt i andre faser i anskaffelsesprosessen. 109 Oppdragsgiver kan også kreve at leverandøren bekrefter gjennom egenerklæringer at det ikke brukes barnearbeid i leverandørkjeden. Slike egenerklæringer er svært vanlig, og gir oppdragsgiver en forsikring om at leverandøren vil gjøre sitt beste for å forsikre seg om at det ikke forekommer barnearbeid. 5.3.3 Ulovlige sosiale kvalifikasjonskrav Oppdragsgiver kan ikke stille generelle sosiale krav til virksomheten. Oppdragsgiver kan heller ikke kreve at det skal gis en viss prosentandel av leverandørens årlige overskudd til veldedige formål. Slike krav vil ikke ha tilknytning til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver kan heller ikke kreve at en bedrift etter kontraktens utløp fortsatt skal stille de samme sikkerhetskravene til produksjonen som i kontraktsfasen. Slike krav vil helt klart stride mot proporsjonalitetsprinsippet. I Beentjes-avgjørelsen ble ansettelse av langtidsledige stilt som et kvalifikasjonskrav, og en leverandør som ikke var i stand til å ansette langtidsledige ble avvist av oppdragsgiver.110 EU-domstolen uttalte at et slikt krav ikke hadde noen sammenheng med kontrollen av leverandørens egnethet, verken som et økonomisk og finansielt kvalifikasjonskrav eller som et teknisk kvalifikasjonskrav. Kravet om ansettelse av langtidsledige kunne dermed ikke stilles som et kvalifikasjonskrav. Hvorvidt ansettelse av langtidsledige kan benytte som et lovlig kriterium på et annet stadium i anskaffelseskonkurransen vil bli belyst senere i oppgaven. 107 108 109 110 Politiet (2015) side 2 Direktiv 2004/18/EF artikkel 48 (2) litra b, Direktiv 2014/24/EU artikkel 58 (4) Grimelid (2014) side 91-93 Sak C-31/87 29 5.4 Tildeling av kontrakten Tildelingskriterier benyttes for å avgjøre hvem som vinner konkurransen. Tildelingskriterier er konkurranseparametre som oppdragsgiver skal vurdere tilbudene etter. Kontrakten skal tildeles leverandøren som samlet sett kan tilby det beste tilbudet basert på tildelingskriteriene som er stilt i konkurransegrunnlaget. 5.4.1 Det økonomisk mest fordelaktige tilbudet eller tilbudet med lavest pris Etter dagens direktiv skal tildeling av en kontrakt foretas på grunnlag av hvilket tilbud som er det økonomisk mest fordelaktige, eller utelukkende på bakgrunn av hvilket tilbud som har lavest pris.111 Dersom kontrakten tildeles på bakgrunn av laveste pris, er det ikke rom for å benytte krav om sosiale hensyn i konkurransen. En forutsetning for at oppdragsgiver skal kunne stille krav om sosiale hensyn som tildelingskriterier, er at kontrakten tildeles ved bruk av andre kriterier enn bare pris, nemlig det økonomisk mest fordelaktige. Slike kriterier kan være kvalitet, service, sosiale hensyn og miljøhensyn. Dersom kontrakten skal tildeles basert på hvilken leverandør som har det mest økonomisk fordelaktige tilbudet, må oppdragsgiver på forhånd fastsette hvilke kriterier som vil bli vektlagt. Begrepet ”det økonomisk mest fordelaktige tilbudet” skal forstås som det tilbudet som gir oppdragsgiver mest ”verdi for pengene” totalt sett. I det nye direktivet har det skjedd en rekke endringer i bestemmelsen om tildelingskriterier. I artikkel 67 brukes begrepet ”det økonomisk mest fordelaktige tilbud” som et overordnet kriterium for tildeling av anskaffelseskontrakter. Det presiseres i fortalen punkt 89 at alle vinnende tilbud bør velges i samsvar med det som den individuelle oppdragsgiver anser for å være den økonomisk mest fordelaktige løsningen blant tilbudene som er kommet inn. Artikkel 67 (1) synes å gi uttrykk for at det ikke lenger er mulig å tildele en kontrakt utelukkende på grunn av pris. Bestemmelsens andre ledd presiserer likevel at det kan legges vekt på pris som det eneste tildelingskriteriet i en anskaffelseskonkurranse. Da det har vært rettet mye kritikk mot bestemmelsen om laveste pris, har det nye direktivet inntatt en begrensing i forhold til å anvende pris som eneste moment. Medlemslandene kan i medhold av artikkel 67 (2) 3 avsnitt, begrense oppdragsgivers mulighet til å vektlegge pris som eneste tildelingskriterium i vurdering av det beste tilbudet. På den måten kan medlemslandene tvinge oppdragsgiver til å vektlegge andre forhold, og da særlig sosiale kriterier. 111 Artikkel 53 (1) a) og b) 30 Det nye direktivets artikkel 67 har i lovgivningsprosessen vært gjenstand for kompromisser under den politiske behandlingen i Europaparlamentet.112 Oppdragsgivere har hatt en tendens til å legge større vekt på pris enn foreskrevet i konkurransen. Derfor har ett av de store diskusjonstemaene i Europaparlamentet vært spørsmålet om hvorvidt laveste pris som eneste tildelingskriterium skulle tas ut av direktivteksten. Forslaget om å ta ut priselementet fra direktivet har ikke fått gjennomslag, da det i flere situasjoner vil være samfunnsøkonomisk å legge vekt på pris alene, som for eksempel ved anskaffelser av hyllevarer. 5.4.1.1 Generelle vilkår for tildelingskriterier Tildelingskriteriene må fremgå av kunngjøring og/eller konkurransegrunnlaget. Dersom oppdragsgiver ikke har inntatt spesifikke tildelingskriterier i verken kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, er det en presumsjon for at pris gjelder som eneste kriterium. I tillegg må tildelingskriteriene være knyttet til kontraktens gjenstand. Det betyr at oppdragsgiver ved bruk av sosiale hensyn ikke kan stille krav om generelt gode arbeidsforhold, krav om leverandørens samfunnsansvar eller at leverandøren skal støtte enkeltstående sosiale tiltak. Slike krav er for generelle og relaterer seg ikke til kontraktens gjenstand, og kan dermed ikke kan benyttes som sosiale kriterier. Tildelingskriteriene skal være forutsigbare. Kravet til forutberegnelighet innebærer at alle ”… rimelige opplyste og normalt påpasselige leverandører” skal kunne oppfatte kriteriene på samme måte.113 I tillegg skal tildelingskriteriene være spesifikke og objektivt målbare, med særlig vekt på likebehandlingsprinsippet, ikke-diskrimineringsprinsippet og 114 gjennomsiktighetsprinsippet. Gjennom artikkel 67 (4) har det nye direktivet innført et domstolskapt prinsipp om at oppdragsgiver ikke har et ubetinget fritt valg med hensyn til tildelingskriterienes presisjon og målbarhet.115 Det betyr at tildelingskriteriene må være klart formulert slik at det er mulig å kontrollere og sammenligne opplysningene som leverandørene gir, og dermed vurdere om tilbudene faktisk oppfyller de inntatte kriteriene.116 5.4.1.2 Sosiale hensyn som tildelingskriterier I dagens regelverk er sosiale hensyn ikke nevnt blant de opplistede kriteriene i anskaffelsesdirektivet. Det har derfor vært usikkert om hvor langt man kan gå i å stille sosiale kriterier i denne fasen. Da listen i direktivet ikke er uttømmende, kan det argumenters med at oppdragsgiver kan benytte sosiale kriterier som tildelingskriterium, så lenge de generelle 112 113 114 115 116 Romanini (2015) Sak C-19/00, avsnitt 44 Sak C-368/10, avsnitt 46, 84-88 Ibid Sak C-448/01, avsnitt 50 31 vilkårene for å stille kravet er oppfylt.117 EU-domstolen har uttalt at kriterier som oppdragsgiver stiller for å identifisere det økonomisk mest fordelaktige tilbudet, ikke nødvendigvis må være av ren økonomisk karakter.118 EU-domstolens uttalelse gir grunnlag for at sosiale hensyn kan inkluderes i tildelingsfasen. Det nye anskaffelsesdirektivet avklarer rettstilstanden. Det følger uttrykkelig av direktivets artikkel 67 (2) og (3) at tildelingskriterier kan omfatte sosiale aspekter og karakteristika. Det blir derfor i større grad mulig for oppdragsgiverne å la tilbyderne konkurrerer på grunnlag av sosiale hensyn, herunder sosiale hensyn som knytter seg til utførelsen av kontrakten.119 Oppdragsgiver kan velge å innta krav om sosiale hensyn i tildelingsfasen. Sosiale hensyn kan også fremgå av kravspesifikasjonen som minstekrav. Dersom oppdragsgiver ønsker å stille sosiale hensyn ut over minstekravene, bør kravene benyttes som tildelingskriterier, slik at tilbyderne har et insentiv til å yte sitt beste. Sosiale kriterier kan stilles slik at oppdragsgiver gir leverandøren ekstrapoeng desto bedre kravet oppfylles i tildelingsfasen. Som eksempel kan oppdragsgiver tildele en kontrakt til den leverandør som kan ansette flest langtidsledige eller ansette flest handikappede. 5.4.1.2.1 Krav om sosiale hensyn som ikke gjelder egenskaper ved anskaffelsen Tildelingskriteriene må ha tilknytning til kontraktens gjenstand. EU-kommisjonen har tidligere uttalt at sosiale hensyn som relaterer seg til ansettelse eller arbeidsforhold, generelt ikke bør tas inn som tildelingskriterier, da slike forhold vanskelig kan knyttes til kontraktens gjenstand.120 Ordlyden i dagens direktiv artikkel 53 gir til en viss grad støtte til Kommisjonens oppfattelse. Det nye direktivet inneholder en ny og utvidet presisering av når vilkåret om tilknytning til kontraktens gjenstand er oppfylt. Det fremgår av artikkel 67 (3) at tildelingskriteriene anses for å være forbundet med kontraktens gjenstand så lenge kriteriene angår ethvert aspekt og ethvert trinn i anskaffelses livssyklus, uavhengig om kriteriene påvirker anskaffelsens egenskaper. Herunder inngår fremstillingen, leveringen og andre prosesser i forbindelse med anskaffelsen. Bestemmelsen ordlyd kan tolkes slik at alt fra produksjonsmåte til ansettelse av arbeidstakere kan knyttes til kontraktens gjenstand. Oppdragsgiver vil med hjemmel i det nye direktivet kunne stille krav til anstendige arbeidsforhold, at det ikke skal anvendes giftige kjemikaler i produksjon, at anskaffelsen skal være fairtradeprodusert eller at langtidsledige 117 118 119 120 Trygstad (2006) side 98 og sak C-368/10, avsnitt 84, 85 Sak C-513/99, avsnitt 69 og C-448/01, avsnitt 34 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2014) kapittel 7.1 EU-kommisjonen (2010a) side 44 32 skal arbeide på kontrakten. Med andre ord kan oppdragsgiver stille krav om alt som foregår på produksjonsstedet til anskaffelsen blir levert til oppdragsgiver. Ny artikkel 67 (3) kodifiserer rettspraksis fra Wienstrom-saken.121 I Wienstrom-saken klargjorde EU-domstolen rekkevidden av kontraktens gjenstand. EU-domstolen uttalte at et tildelingskriterium som utelukkende henviser til mengden av elektrisitet som overstiger det forventede årlige forbruket som er fastsatt i konkurransegrunnlaget, ikke kan anses for å ha tilknytning til kontraktens gjenstand. Det ble også uttalt at det kunne stilles krav om produksjon av grønn elektrisitet som tildelingskriterium, selv om en slik produksjonsprosess ikke utgjorde en del av strømmens materielle innhold. I Max Havelaar-avgjørelsen uttalte EUdomstolen at krav om fairtradeproduserte varer kunne stilles både som et tildelingskriterium og som kontraktsvilkår.122 Domstolen uttalte videre, at det avgjørende for om et tildelingskriterium som gjelder produksjonen av en anskaffelse oppfyller tilknytningskravet til kontraktens gjenstand, er om kriteriet sier noen om produksjonen av den konkrete ytelsen som skal anskaffes.123 Det kan diskuteres om rekkevidden av ”tilknytning til kontraktens gjenstand” utvides etter artikkel 67 (3). Det kan være vanskelig å vurdere om det er foreligger en tilknytning mellom kontraktens gjenstand og metoden for hvordan anskaffelsen blir produsert eller utført på. På den måten kan oppdragsgivere ende opp med å stille ulovlige tildelingskriterier. Det er imidlertid vanskelig å forstå hvorfor krav som relaterer seg til kontraktens utførelse ikke skal kunne stilles som tildelingskriterier, men kun som kontraktsvilkår. En slik tankegang styrkes når det etter Max Havelaar-avgjørelsen er akseptert å stille tildelingskriterier om fairtradeproduserte varer. Fairtrade omfatter både arbeidernes lønn og arbeidsforhold, som har en direkte tilknytning til kontraktens utførelse. Det vil fra et konkurransemessig synspunkt være mindre konkurransebegrensende å la leverandører konkurrere om å oppfylle sosiale tildelingskriterier enn å oppfylle sosiale kontraktsvilkår. Det har sin forklaring i at leverandører blir avvist dersom de ikke oppfyller de fastsatte kontraktsvilkårene i kontrakten, noe som ikke er tilfellet ved tildelingskriterier. Det blir svært interessant å se hvordan EUdomstolen tolker ordlyden i artikkel 67, og hvor grensen går for hva som er tillatt å stille som tildelingskriterier. 121 122 123 Romanini (2015), Sak C-448/01, avsnitt 34 og 96 og saml. oppgavens kapittel 5.2.1.1 Sak C-368/10, avsnitt 89-91 Grimelid (2014) side 101-102 33 5.4.2 Det ytterligere kriterium Etter det nye direktivets artikkel 67 (3) kan det stilles krav til forhold som ikke gjelder egenskaper ved anskaffelsen, men det er usikkert hvor langt rekkevidden av denne retten går. Dersom det i praksis skulle vise seg at det ikke er adgang til å stille visse sosiale krav i medhold av artikkel 67 (3), kan ”det ytterlige kriterium” utvide rekkevidden av å stille slike krav i tildelingsfasen. ”Det ytterligere kriterium” er et domstolskapt kriterium som på visse vilkår tillater medlemslandene å innta tildelingskriterier som ikke direkte kan knyttes til kontraktens gjenstand.124 ”Det ytterligere kriterium” dukket for første gang opp i Beentjes- avgjørelsen125 og deretter i Nord-pas de Calais-avgjørelsen126. I Beentjes-avgjørelsen utviklet EU-domstolen det såkalte ”ytterligere kriterium” i forbindelse med bekjempelse av arbeidsledighet. Kriteriet ble hverken ansett som et kvalifikasjonskriterium eller tildelingskriterium. Det ”ytterligere kriterium” ble videreført i Nord-Pas de Calais-avgjørelsen. Avgjørelsen gjaldt blant annet spørsmålet om et krav om ansettelse av langtidsledige, som var forbundet med en lokal plan for å bekjempe arbeidsløshet, skulle tillates som et tildelingskriterium. Frankrike hadde i et visst antall kunngjøringer uttrykkelig stilt dette som et tildelingskriterium. EU-kommisjonen mente at krav om slike ansettelser bare kunne anses som et kontraktsvilkår. EU-domstolen uttrykte at oppdragsgiver kan stille slike betingelser i forbindelse med bekjempelse av arbeidsledighet, forutsatt at de anskaffelsesrettslige grunnleggende prinsipper er overholdt og at kriteriet fremkommer av konkurransegrunnlaget. I tillegg uttalte domstolen at dette bare kan skje i det omfang hvor oppdragsgiver står overfor to eller flere like tilbud.127 Et slikt krav kan bare bli anvendt som et tilleggskriterium128 etter at tilbudene hadde blitt sammenlignet ut fra et rent økonomisk synspunkt. Det ytterlige kriterium åpner for at det kan stilles krav som ikke direkte kan knyttes til kontraktens gjenstand, dersom man står mellom valget av to eller flere like tilbud. Da domstolen bare har henvist til ”det ytterligere kriterium” ved få anledninger, er det usikkert om hvor langt kriteriet strekker seg og hvordan domstolens bemerkninger til kriteriet skal forstås.129 Det har tidligere kun blitt stilt som krav i forbindelse med bekjempelse av arbeidsledighet, og det er usikkert hvilke andre krav som kan stilles med hjemmel i det domstolskapte kriteriet. På bakgrunn av EU-domstolens drøftelser kan det være mulig å stille 124 125 126 127 128 129 EU-kommsjonen (2010a) side 40 Sak C-31/87, avsnitt 28-36 Sak C-225/98 Dommens engelske ordlyd ”Equivalent” Dommens engelske ordlyd ”Accessory criterion” Trygstad (2006) kapittel 13.2.2 og 13.4.1-13.4.4 34 andre sosiale krav, slik som ansettelse av lærlinger, dersom oppdragsgiver står ovenfor flere like tilbud. 5.5 Gjennomføring av kontrakten Når konkurransen er avsluttet, og oppdragsgiver har tildelt kontrakt til den valgte tilbyder, skal kontrakten gjennomføres. Oppdragsgiver kan innta særlige vilkår for gjennomføring av kontrakten, og dette kalles kontraktsvilkår. 5.5.1 Sosiale hensyn som kontraktsvilkår For at oppdragsgiver skal kunne bruke sosiale hensyn som kontraktsvilkår, må generelle vilkår være oppfylt. Kontraktsvilkårene som ønskes stilt må kunne knyttes til kontraktens utførelse.130 Kontraktsvilkårene må derimot ikke ha tilknytning til kontraktens gjenstand, som er et krav i alle de andre fasene i anskaffelsesprosessen. Oppdragsgiver kan ikke stille krav som gjelder bedriftens generelle sosiale profil, da et slikt vilkår ikke vil kunne knyttes til utførelsen av den aktuelle kontrakten. Videre må vilkårene fremgå av kunngjøringen og konkurransegrunnlaget. Til slutt må vilkårene som stilles være i overenstemmelse med de anskaffelsesrettslige grunnprinsippene, med særlig vekt på proporsjonalitets-, ikke-diskriminerings- og likebehandlingsprinsippet.131 I medhold av proporsjonalitetsprinsippet kan oppdragsgiver ikke stille kontraktsvilkår som får anvendelse for andre kontrakter enn den som gjelder den aktuelle anskaffelsen, eller kontraktsvilkår som løper lenger enn kontraktstiden. Oppdragsgiver kan heller ikke stille krav som medfører at kun én tilbyder har mulighet til å levere anskaffelsen, jf. ikke-diskriminerings- og likebehandlingsprinsippet. Det følger av dagens direktiv at oppdragsgiver kan stille betingelser til kontraktens gjennomførelse som omhandler sosiale hensyn.132 I 2014-direktivet er bestemmelsen om kontraktens gjennomførelse i artikkel 70 utvidet slik at oppdragsgiver kan innta kontraktsvilkår som omfatter betingelser som er ”… social or employment-related…”. De sosiale aspektene er derfor utvidet til å kunne omfatte arbeids- og sysselsetningsrelaterte hensyn som en del av de sosiale kriterier. En slik formulering synes å være en direkte hjemmel til å stille krav om bruk av langtidsledige, lærlinger, anstendige arbeidsforhold og anstendige lønninger som kontraktsvilkår. EU-kommisjonen har tidligere uttalt at kontraktens gjennomføringsfase er den fasen i en anskaffelseskonkurranse som anses best egnet til å innta sosiale hensyn, særlig med hensyn til 130 131 132 EU-kommisjonen (2010a) side 43 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2014) kapittel 8.1 Artikkel 26 og direktivets fortale punkt 33 35 ansettelser og arbeidstakernes arbeidsforhold.133 Som kontraktsvilkår kan det stilles sosiale hensyn som knytter seg til fremstillingen av en vare, levering av en tjeneste eller utførelsen av en bygg-og anleggskontrakt. Sosiale hensyn som knyttes til kontraktens gjennomførelse går ofte ut på å ivareta samfunnshensyn i en bredere forstand. Det kan stilles sosiale kontraktsvilkår til hele leverandørkjeden, både til leverandører og underleverandører. I den videre fremstillingen vil relevante sosiale hensyn som kan stilles som kontraktsvilkår belyses. 5.5.1.1 Integrasjon av yrkeshemmede på arbeidsmarkedet Oppdragsgivere kan stille som vilkår at leverandøren skal ansette et bestemt antall eller en viss prosentandel av utvalgte grupper personer som har vanskeligheter med integrering i arbeidsmarkedet.134 Slike personer kan være langtidsledige, personer med psykiske eller fysiske lidelser, aleneforsørgere, eller ungdom med læringsvansker. For offentlige oppdragsgivere vil et slikt kontraktsvilkår ha en positiv dobbelteffekt, ved at kontrakten gjennomføres samtidig med at man får folk i arbeid. EU-domstolen har i særlige situasjoner godtatt å benytte slike krav som tildelingskriterier, gjennom det ”ytterligere kriterium”. Da det hersker juridisk usikkerhet med hensyn til i hvilken utstrekning kriteriet kan benyttes, vil det anbefales å stille slike krav som et kontraktsvilkår. Ved utarbeidelse av kontraktsvilkårene er det viktig at oppdragsgiver tilpasser vilkårene til kontraktens omfang og lengde, som ved kravet om antall yrkeshemmede som skal ansettes. Det vil stride mot proporsjonalitetsprinsippet dersom oppdragsgiver stiller krav om et uforholdsmessig stort antall arbeidstakere for en kontrakt av lite omfang og som har kort løpetid. Oppdragsgiver kan bare stille krav som får anvendelse for kontraktens varighet. Det betyr at det ikke kan stilles krav om fast ansettelse av yrkeshemmede ut over kontraktsperioden. I medhold av ikke-diskrimineringsprinsippet kan oppdragsgiver ikke stille vilkår som favoriserer yrkeshemmede fra bestemte land, som har en bestemt religion eller hudfarge. I medhold av ikke-diskrimineringsprinsippet står leverandøren fritt til å ansette langtidsledige fra alle EU/EØS-land. 5.5.1.2 Lærlingklausuler En lærlingklausul er vilkår om ansettelse av lærlinger for gjennomføring av en kontrakt. Bruk av lærlingklausuler er et virkemiddel for å øke antall læreplasser og styrke fag- og yrkesopplæringen. I senere tid er det blitt argumentert med at lærlingklausuler vil styrke det seriøse næringslivet og begrense arbeidslivskriminalitet. I Norge, Danmark, Tyskland, Sveits og Øs- 133 134 EU-kommisjonen (2010a) side 44 EU-kommisjonen (2001) kapittel 1.6 og Direktiv 2014/24/EU fortale punkt 98-99 36 terrike har lærlingordninger lang tradisjon, og er en innarbeidet del av yrkesopplæringssystemet. Ordlyden i artikkel 70 omfatter arbeids- og beskjeftigelsesrelaterte hensyn som en del av de sosiale kriterier. Med utgangpunkt i en naturlig språklig forståelse av ordlyden i artikkel 70, åpner bestemmelsen for å benytte lærlinger som kontraktsvilkår. Det fremheves at kravet om bruk av lærlinger er mest relevant hvor arbeidet med anskaffelsen skal utføres av fagarbeidere. Som for alle sosiale hensyn, må vilkåret om lærlingklausul knyttes til den enkelte utlyste anskaffelse. Behovet for lærlinger må knyttes til de oppgaver som er nødvendige for gjennomføringen av bygg- og anleggskontrakten eller andre tjenesteytelser som oppdragsgiver utlyser. Det kan ikke stilles krav om at lærlinger skal få fast ansettelse etter endt kontraktsgjennomførelse, eller delta i andre prosjekter som ikke har noen tilknytning til den aktuelle kontrakt. Kravet om bruk av lærlinger bør bare stilles dersom det er behov for lærlinger i den aktuelle bransje. Det kan tenkes tilfeller hvor det ikke vil være behov for lærlingplasser, og at et krav om bruk av lærlinger vil virke uforholdsmessig og være i strid med proporsjonalitetsprinsippet. Kravet om lærlingklausul må også overholde de grunnleggende anskaffelsesrettslige prinsippene. Hvor stort antall lærlinger som skal arbeide med gjennomførelsen av den enkelte kontrakten, vil avhenge av kontraktens omfang, basert på kontraktens art, verdi og lengde. Det vil være i strid med proporsjonalitetsprinsippet dersom oppdragsgiver stiller krav om at leverandøren skal ansette et stort antall lærlinger på en kontrakt av lite omfang og av kort varighet. Hvorvidt en leverandør må ansette nye lærlinger eller vil kunne benytte allerede ansatte lærlinger til oppfyllelse av kontrakten, vil være opp til oppdragsgiver å bestemme gjennom kontraktsvilkårene. Oslo kommune har tidligere stilt som kontraktsvilkår at det skal ansettes nye lærlinger for å oppfylle kontrakten. Da kravet har vist seg svært vanskelig for leverandørene å oppfylle, har vilkåret blitt justert til også å gjelde for allerede ansatte lærlinger.135 I medhold av likebehandlingsprinsippet kan kravet om lærlinger stilles til alle leverandører, så lenge det ikke stilles krav om at lærlingene skal være tilknyttet en norsk lærlingeordning. En utenlandsk leverandør som er godkjent lærlingsbedrift i hjemlandet, vil kvalifisere til å vinne kontrakten i Norge. Det kan ikke kreves at lærlingordningene i andre EU/EØS-land skal være identisk med den norske ordningen, og det må aksepteres at utenlandske ordninger har en annen oppbygning og et annet innhold enn den norske. Det må likevel kunne stilles krav til at utenlandske lærlingordninger ivaretar utdanningsmessig formål. Dersom dette ikke er tilfelle, 135 Andersen (2015) 37 vil ikke ordningen kunne anses som en lærlingeordning, og kontraktsvilkåret kan ikke anses oppfylt. Dersom en leverandør ikke kan oppfylle kontraktsvilkårene som er inntatt i kunngjøringen eller konkurransegrunnlaget, vil det medføre avvisning av leverandørens tilbud. Det gjelder ikke dersom kontraktsvilkåret er umulig å oppfylle. Dersom en leverandør ikke har mulighet til å oppfylle kontraktsvilkåret om ansettelse av lærlinger fordi markedet er "støvsugd" for lærlinger, kan det ikke medføre avvisning. Det samme vil gjelde dersom en eller flere virksomhet har ansatt alle tenkelige lærlinger i en bransje, og dermed har et slags "monopol" på lærlingene. Leverandører som derfor ikke får tak i lærlinger, kan ikke avvises, og bedrifter med lærlinger kan ikke automatisk tildeles kontrakten. Det forekommer feil bruk av lærlingklausuler i anskaffelseskonkurranser. Som eksempel kan det vises til konkurranse om driftig av et driftskontrollanlegg. Oppdragsgiver stilte som kvalifikasjonskrav at leverandøren skulle godtgjøre”… krav til bevis på godkjent lærebedrift og oversikt over lærlinger i bedriften siste to år”. For det første gjelder dagens krav om lærlingklausul kun som et kontraktsvilkår. I eksemplet hadde oppdragsgiver stilt kravet som et kvalifikasjonskrav, og dermed et ulovlig kvalifikasjonskrav. For det andre vil kravet om leverandøren har hatt lærlinger i oppfyllelsen av en tidligere kontrakt, ikke være tilknyttet kontraktens gjenstand i gjeldende konkurranse. Lærlingekravet kan bare knyttes direkte til kontrakten som skal oppfylles. 5.5.1.3 Anstendige arbeidsforhold ILOs kjernekonvensjoner får særlig betydning under det nye direktivet, da artikkel 18 (2) henviser direkte til konvensjonene gjennom ”bilag X”. Ved varekontrakter blir varer ofte produsert i land hvor produksjonskostnadene er svært lave. I flere produksjonsland har det blitt dokumentert store avvik fra internasjonale arbeidsstandarder, blant annet ved at det forekommer barne- og tvangsarbeid. ILO har gjennom sine åtte kjernekonvensjoner136 hjemlet universelle grunnleggende rettigheter som oppdragsgiver kan stille krav om at skal overholdes i alle ledd av leverandørkjeden. Oppdragsgiver kan kreve at varen produseres lovlig og etisk forsvarlig, og at arbeidstakerne har anstendige og sikre arbeidsforhold. Oppdragsgiver kan også kreve at leverandørene og underleverandørene overholder arbeidslovgivningen i produsentlandet. Dersom varen er produsert i et annet EU-land, kan kontraktsvilkår som krever endring av organiseringen eller strukturen i en bedrift anses som diskriminerende eller utgjøre en handelshindring.137 136 137 Se oppgavens kapittel 2.2 EU-kommisjonen (2010a) side 45 38 Fairtradeproduserte produkter skal sikre anstendige arbeidsforhold og arbeidsbetingelser for arbeidstakere, og skal dermed bidra til en mer rettferdig handel og utvikling i fattige land. Oppdragsgiver kan stille krav om kjøp av fairtradeprodukter138, men må også godta at leverandører kan vise til andre merkeordninger eller dokumentasjon som bekrefter at varen stammer fra rettferdig handel. 5.5.1.4 Anstendige lønninger Oppdragsgiver kan sette vilkår om at arbeidstakerne til hovedleverandøren og underleverandørene skal betales anstendig lønn for arbeid knyttet til den aktuelle kontrakten.139 Det har likevel hersket juridisk usikkerhet med hensyn til om oppdragsgiver gjennom kontraktsvilkår kan pålegge leverandører og underleverandører å betale en bestemt lønn til sine arbeidstakere.140 Det kan være viktig for oppdragsgiver å ha mulighet til å sette en minstestandard for hva leverandørens og underleverandørens arbeidstakere skal tjene, for å unngå sosial dumping. Krav om anstendige lønninger vil særlig kunne ha betydning for kontrakter mellom oppdragsgiver og leverandører fra forskjellige land.141 Grunnen til det er at lønninger varierer fra land til land, og at lønnen i produksjonsland ofte er svært lav. Dersom leverandøren kommer fra et land som har ratifisert ILOs konvensjon nr. 94 om arbeidsklausuler offentlige kontrakter, kan oppdragsgiver kreve at arbeidstakerne skal ha anstendige lønn i medhold av konvensjonen.142 Problemet oppstår dersom ILO-konvensjonen ikke er ratifisert, eller oppdragsgiver ønsker å innta krav om bestemte lønninger som ikke dekkes av bestemmelsene i konvensjonen. I Dortmund-avgjørelsen hadde oppdragsgiver satt som kontraktsvilkår at hovedleverandøren og underleverandøren skulle betale arbeidstakerne minstelønn etter tyske minstelønnssatser.143 Kontraktsvilkåret ble påklaget av den tyske hovedleverandøren. Hovedleverandøren motsatte seg ikke å betale angitt minstelønn til egne arbeidstakere i Tyskland, men motsatte seg å betale tyske lønninger til underleverandøren i Polen. EU-domstolen uttalte at kontraktsvilkåret var ulovlig. Kontraktsvilkåret ble ansett som en handelshindring og ble dermed ansett å være uforholdsmessig. Begrunnelsen var at polsk minstelønn var betraktelig lavere enn tysk mins- 138 139 140 141 142 143 Sak C-368/10, avsnitt 75-76 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2014) kapittel 8.2 Sak C-346/06 og sak C-319/06 For anskaffelser under terskelverdi finnes det i LOA § 7 bestemmelser om lønns- og arbeidsvilkår i offentlige kontrakter ILO-konvensjon nr. 94, artikkel 2, 4, og 5 Sak C-549/13, avsnitt 30-36 39 telønn. Det kan derfor ikke stilles krav om at fastsatte minstelønnssatser i et land skal gjelde for et annet land med andre minstelønnssatser. I Storbritannia opererer britiske myndigheter med betegnelsen ”minimum wage” og “living wage”.144 "Minimum wage” betegnes som den laveste lønnen oppdragsgiver kan betale arbeidstakere. ”Living wage” er basert på et minimumsregnestykke i forhold til hva det koster å leve på det aktuelle stedet. ”Living wage” endrer seg fra sted til sted, og er derfor forskjellig fra London til en liten engelsk havneby. Britiske myndigheter har begynt å innta kravet om ”living wage” som et kontraktsvilkår ved tildeling av offentlige kontrakter. Et slikt kontraktsvilkår vil være lovlig å stille overfor britiske leverandører. Usikkerheten gjelder hvorvidt dette kravet også kan stilles som kontraktsvilkår for kontrakter som utføres av leverandører eller underleverandører i andre EU/EØS- land. Det foreligger ingen rettspraksis om spørsmål knyttet til ”living wage”, og britiske jurister er usikre på om det er mulig å innta et slikt kontraktsvilkår i en anskaffelseskonkurranse for utenlandske leverandører.145 Kravet om "living wage" kan se ut som en konstruert betegnelse etter at EU-domstolen satte foten ned for bruk av et lands minstelønn overfor leverandører i et annet medlemsland med et lavere lønnsnivå. Dersom betegnelsen "living wage" kan utformes nøytralt, ved at det er leverandørlandenes eget lønnsnivå som legges til grunn, vil klausulen være forholdsmessig, og kan dermed brukes som et kontraktsvilkår. 5.5.1.5 Begrensing av underleverandører Ved gjennomføringen av kontrakten kan det være ønskelig for oppdragsgivere å ha kontroll over leverandørkjeden. Dette kan gjøres ved å stille krav om begrensning av underleverandører i leverandørkjeden. Krav om begrensning i leverandørkjeden har blitt tatt i bruk av flere oppdragsgivere, særlig ved bygg- og anleggsanskaffelser. Hovedhensynet bak kravet er å kunne begrense og utelukke useriøse leverandører. Det er viktig å understreke at begrensning av underleverandører relaterer seg til antall ledd i kontraktskjeden vertikalt, og ikke til antall underleverandører som kan benyttes. I bransjer hvor det er særlige utfordringer og fare for sosial dumping, vil oppdragsgivere kunne ønske å begrense antall underleverandører i kontraktskjeden. På den måten vil det bli lettere for oppdragsgivere å kontrollere underleverandørene, og sørge for at forpliktelsene de er pålagt etter kontrakten blir overholdt. Et slikt kontraktsvilkår kan oppfattes som diskriminerende eller som en handelshindring overfor leverandører som ikke har mulighet til å oppfylle kontrakten uten å benytte flere ledd i leverandørkjeden. 144 145 Romanini (2015) Wragge, Lawrence, Graham & Co Advokatfirma (2014) 40 Regjeringen har i sin strategi mot arbeidslivskriminalitet foreslått å innføre bestemmelser som åpner for å sette et tak på maksimalt antall ledd i leverandørkjeden hvor det er særskilte utfordringer.146 Oslo kommune har inntatt som kontraktsvilkår i sine standardkontrakter for bygg- og anleggskontrakter at hovedleverandøren maksimum skal ha to leverandører i leverandørkjeden.147 Skien kommune har gjennom sin modell foreslått at det ikke skal være mer enn ett ledd i kontraktskjeden for bygg- og anleggskontrakter.148 Oppdragsgiver kan godkjenne to ledd når det foreligger en god begrunnelse. I NOU 2014:4, ble det stilt forslag fra et mindretall om å innføre begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden.149 Begrensing av antall ledd i kontraktskjeden, må bero på en konkret vurdering. Et krav som avskjærer leverandører helt fra å benytte underleverandører, vil kunne være i strid med likebehandlingsprinsippet. Oppdragsgiver kan heller ikke begrense antall underleverandører som står i direkte kontraktsforhold med hovedleverandør. En slik begrensing vil favorisere leverandører som besitter kompetanse til å utføre hele leveransen, eller som kan nyte godt av kompetanse i konsernet. Kravet vil diskriminere leverandører som ikke besitter all kompetanse selv, men er avhengig av innleie eller å støtte seg på andre foretaks kompetanse for å gi tilbud. Det antas at selskaper i konsern, ikke vil bli omfattet av en slik begrensing. 146 Pressemelding fra Regjeringen (2015) 147 Andersen (2015) Skien kommune (2014) NOU 2014:4, kapittel 15.7.4 148 149 41 6 Hvordan kan oppdragsgiver forsikre seg om at de sosiale hensynene overholdes av leverandøren? Det nye anskaffelsesdirektivet inneholder ikke utførlige regler om kontraktsoppfølging. Nytt er likevel regler om utskifting av underleverandører som bryter med de obligatoriske og frivillige avvisningsgrunnene. For at oppdragsgiver skal kunne følge opp kontrakten på best mulig måte, er det viktig at oppfølgingstiltakene er fastsatt i kontrakten. Oppdragsgiver har stor valgfrihet til å fastsette kontraktsvilkår som gjelder oppfølging av kontrakten. Oppdragsgiver kan innta i kontrakten at det skal være mulig å kontrollere både leverandøren og underleverandørens etterlevelse av kontrakten ved å foreta stikkprøver eller kreve dokumentasjon. Oppfølging av kontrakten gjelder for hele leverandørkjeden. 6.1 Kontroll og oppfølging Oppdragsgiver bør alltid forsikre seg om at anskaffelsen leveres i overenstemmelse med kontrakten. Oppfølging av leverandørens leveranser er avgjørende for å få gode leveranser, oppdage avvik og raskt rette eventuelle feil og mangler. Dersom kravene som stilles i anskaffelseskonkurransen ikke blir fulgt opp verken av oppdragsgiver eller leverandør, vil det være en risiko for at kontrakten ikke vil fungere etter sin hensikt. Derfor er det viktig at oppdragsgiver har et godt system for å avklare forhold som kan få betydning for anskaffelsen, nettopp for å unngå sanksjonering av leverandøren. Et oppstartsmøte mellom oppdragsgiver og leverandør vil ofte være en fordel. Ved et oppstartsmøte kan oppdragsgiver understreke hvilke forpliktelser oppdragsgiver anser som viktig og tydeliggjøre konsekvensene av manglende overholdelse av sosiale kriterier. For å sikre at blant annet sosiale kriterier blir oppfylt bør det avtales fremtidige oppfølgingsmøter mellom partene. På den måten får oppdragsgiver et helhetlig bilde av hvordan leverandøren arbeider for å oppfylle kravene, slik at partene har en felles forståelse om å skape forbedringer. 150 Det er en svært viktig jobb som gjøres i oppfølgingssamtalen med leverandøren, da det er lite effektiv å stille krav om sosiale hensyn uten å påse at kravene faktisk overholdes. Dersom oppdragsgiver ikke følger opp kravene som er inntatt i kontrakten kan det spørres om det overhodet er noe poeng å stille slike krav. Den vanligste og mest brukte formen for kontroll med leverandøren er dokumentasjon for at leverandøren overholder de avtalte forpliktelser, herunder betingelser for gjennomføring av kontrakten. Dersom det er fastsatt i kontrakten, kan oppdragsgiver kreve fortløpende dokumentasjon for at ILO-konvensjonen om barnearbeid eller tvangsarbeid blir overholdt. Leverandøren kan forpliktes til å dokumentere lønns- og arbeidsvilkår for egne arbeidstakere og 150 Initiativ for etisk handel (2009) kapittel 3.2.2 42 arbeidstakere hos eventuelle underleverandører. Dersom oppdragsgiver har fastsatt krav om ansettelse av langtidsledige, kan det kreves dokumentasjon om slike ansettelser. Slik dokumentasjon kan komme fra leverandøren selv, eller lokale NAV-kontorer som verifiserer at bedriften har ansatt langtidsledige. Dersom leverandøren ikke oppfyller kontraktsvilkårene, skal det dokumenteres hvorfor vilkårene ikke er overholdt. Ny og mer presis dokumentasjon kan kreves, dersom oppdragsgiver mener at dokumentasjonen som ble mottatt i første omgang ikke er god nok. Oppdragsgiver kan beslutte å foreta kontroller på leverandørens produksjonssted. Rett til å foreta kontroll av leverandøren og underleverandøren må være kontraktsfestet, da oppdragsgiver ikke har en generell rett til befaring på anskaffelsens produksjonssted eller stedet hvor kontrakten utføres. Slike kontroller kan være uanmeldt eller forhåndsanmeldt, og vil bestå av en kartlegging av arbeidsforholdene med særlig fokus på sosiale vilkår i kontrakten. Stedlig kontroll ved produksjonsstedet bør alltid gjøres av erfarne revisorer som kjenner til forhold ved produksjonsstedet. SKI-innkjøpssentral, som eies av Sveriges kommuner og Landsting, har inngått avtale med revisorer som har kompetanse til å utføre revisjon/stikkprøver hos hovedleverandøren og underleverandører på produksjonsstedet.151 Stikkprøveordningen foretas ved at revisorer besøker utvalgte leverandører og utarbeider en rapport, hvor det fremkommer om det foreligger avvik fra kontrakten som kan medføre sanksjoner. I Norge har vi eksempel på at Stavanger kommune utførte stikkprøver av en steinprodusent etter at bedriften kom i medias søkelys på grunn av spekulasjoner om steinleverandørens bruk av barnearbeid i India.152 Det ble i 2007 påstått at den indiske steinen som Stavanger kommune hadde lagt på byens nye torg var bearbeidet av barn. Kommunen hadde mottatt erklæring fra leverandøren om at steinen var produsert på etisk forsvarlig vis, men var ikke fornøyd med informasjonen som var gitt. Kommunen bestemte seg derfor for å foreta en stedlig kontroll av forholdene i India. Kontroll av produksjonssted vil ofte medføre ekstra kostander. Det kan diskuteres hvorvidt det er oppdragsgiver eller leverandøren som skal dekke kostnadene ved en eventuell kontroll. Dersom leverandøren har gitt oppdragsgiver grunn til mistanke om at det foreligger brudd på kontrakten, vil leverandøren være nærmest til å bære utgiftene dersom oppdragsgiver bestemmer seg for å foreta en kontroll. Tilfellet vil være motsatt hvor oppdragsgiver foretar generelle stikkprøver. Hvem som skal dekke kostnadene ved en kontroll bør kontraktsfestet, slik at det ikke oppstår tvister. 151 152 SKL Kommentus Inköpscentral (2012) Stavanger kommune (2013) 43 6.2 Sanksjonering ved brudd på sosiale hensyn Verken dagens anskaffelsesdirektiv eller det nye direktivet inneholder regler om misligholdsbeføyelser for brudd på kontrakten. Alminnelige kontraktsrettslige regler kommer derfor til anvendelse i de tilfeller oppdragsgiver bestemmer seg for å rette misligholdsbeføyelser mot leverandøren. Misligholdsbeføyelser som vil bli aktuelle ved avvik fra kontrakten, må være inntatt i kontrakten. Misligholdsbeføyelsen bør avspeile hvor viktig det er for oppdragsgiver at sosiale hensyn blir overholdt. Det er viktig å merke seg at sosiale hensyn ofte er inntatt i kontrakten som biforpliktelser, og i slike tilfeller bør det ikke innføres vidtgående misligholdsbeføyelser dersom det foreligger avvik. Hvor alvorlig og hvor stort omfanget av misligholdet er bør være utgangspunkt for hvilke misligholdsbeføyelser som blir iverksatt. Det vil variere mellom hvilke misligholdsbeføyelser som er praktisk å benytte i forhold til hva som anskaffes. 6.2.1 Muligheten til å avhjelpe kontraktsbrudd Dersom det er fastslått at leverandøren ikke har levert anskaffelsen i tråd med kontrakten, kan leverandøren få en ny mulighet til å levere anskaffelsen i tråd med kontrakten. Hvorvidt slik avhjelp tillates av oppdragsgiver vil bero på hvor graverende forholdet som leverandøren har gjort seg skyldig i er, og på hva som skal anskaffes. For noen anskaffelser vil det være mer praktisk å gi leverandøren mulighet til å avhjelpe, nettopp for å reparere kontraktsbruddet. Ved bygg- og anleggskontrakter er avhjelp en praktisk form for misligholdsbeføyelser. Det er lite hensiktsmessig å heve kontrakten ved oppføring av en skole dersom det viser seg at entreprenøren har betalt sine arbeidere for lite i lønn. Et slikt forhold kan repareres ved at arbeiderne får lønnen de har krav på. Oppdragsgiver kan også holde tilbake deler av kontraktssummen til det dokumenterte forholdet er i orden.153 For enkelte tilfeller av vareanskaffelser kan avhjelp være lite praktisk. Dersom leverandøren har brukt barnearbeid, i forbindelse med produksjon av arbeidsklær, vil det være vanskelig å reparere et slikt forhold. Forholdet kan ikke repareres dersom klærne allerede er produsert, og en omlevering av samme anskaffelse vil innebære en mulighet for at nye overtredelser kan finne sted. 6.2.2 Krav om erstatning, prisavslag eller bøter Hvorvidt oppdragsgiver kan kreve erstatning for brudd på sosial hensyn eller omdømmetap er usikkert. For å fremme et erstatningskrav følger det av alminnelig kontraktsrett at oppdragsgiver må ha lidt et økonomisk tap.154 Det kan være vanskelig å fastsette et erstatningsbeløp for brudd på sosiale hensyn, da slike brudd sjelden vil medføre økonomiske konsekvenser. I slike 153 154 Statsbygg, (2014) Del 1, kapittel 10 Hagstrøm (2011) kapittel 20.4 44 tilfeller vil det være hensiktsmessig å innta klausuler i kontrakten om prisavslag, bøter eller dagsmulkter dersom kontraktsvilkårene ikke etterleves. Mange oppdragsgivere, blant annet Oslo kommune og Statsbygg, opererer med dagmulkt for overtredelse av kontraktsvilkår.155 Dagmulkt skal forstås som et insitament til å få leverandøren til å levere i tråd med kontrakten. Leverandøren får på den måten muligheten til å rydde opp i forholdene, og oppdragsgiver får kompensasjon for overtredelsen. Proporsjonalitetsprinsippet kommer til anvendelse i forhold til dagmulktens størrelse og hvilke overtredelser som skal medføre dagsmulkt. Det kan argumenteres med at det er uetisk at oppdragsgiver skal ”tjene” på at leverandøren ikke oppfyller sine sosiale forpliktelser. På den annen side er regelverket ikke til hinder for at oppdragsgiver bestemmer at dagsmulkter og bøter som blir innbetalt skal gå til veldedige formål. 6.2.3 Heving av kontrakten ved brudd på sosiale hensyn Ved alvorlige overtredelser av kontrakten vil heving være den eneste misligholdsbeføyelsen som har ønsket virkning. Hensynet til likebehandling og rettferdig konkurranse tilser at oppdragsgiver på et tidspunkt må ta et endelig oppgjør med leverandøren og kontrakten. Heving er en alvorlig sanksjon, da den medfører at kontrakten opphører. Etter alminnelig kontraktsrett kan oppdragsgiver heve kontrakten dersom det foreligger ”vesentlig mangel/avvik”.156 Oppdragsgiver må i slike tilfeller foreta en grundig vurdering om heving er ønskelig og om hevingsvilkårene er oppfylt. Sosiale hensyn er ofte inntatt i kontrakten som en biforpliktelse, og det må foreligge gjentatte brudd på kontraktsforpliktelsene før vesentlighetskravet kan anses oppfylt. Det vil stride mot proporsjonalitetsprinsippet dersom oppdragsgiver hever en kontrakt hvor leverandøren ikke har ansatt riktig antall lærlinger som følger av kontrakten. Dersom det er viktig at de sosiale hensynene overholdes, kan oppdragsgiver bestemme at brudd på angitte biforpliktelser anses som et vesentlig kontraktsbrudd og kan medføre heving.157 Hvis sosiale hensynene utgjør hovedforpliktelsen, vil kontraktbrudd lettere kunne anses som vesentlig, slik at oppdragsgiver kan heve kontrakten. Det er ikke ofte at sosiale hensyn utgjør hovedforpliktelsen i en anskaffelseskonkurranse, men det kan være tilfellet ved anskaffelser som skal ivareta hensynet til universell utforming eller krav om bestemte merker. Dersom en oppdragsgiver ønsker fairtradeproduserte varer og leverandøren ikke overholder kravet, kan det gi oppdragsgiver hjemmel for å heve kontrakten. 155 156 157 Andersen (2015) For rekkevidden av begrepet ”vesentlig mangel/avvik”, se Rt. 1998 s. 1510 (Ekte Hussopp) s. 1518 Grimelid (2014) side 144-146 45 6.2.4 Utestengelse fra fremtidige anskaffelseskonkurranser Leverandører som har overtrådt de obligatoriske og fakultative avvisningsgrunner risikerer å bli utestengt fra fremtidige anskaffelseskonkurranser.158 I Forposta-avgjørelsen uttalte EU-domstolen at manglende overholdelse av kontraktsmessige forpliktelser, kan i prinsippet betraktes som en feil i forbindelse med utførelse av leverandørens arbeid.159 Leverandøren må imidlertid ha utvist en forsettlig eller uaktsom oppførsel av en visst alvorlighetsgrad, og det kreves en konkret og individuell vurdering av den aktuelle leverandørens holdninger for å konstatere om det er en alvorlig feil.160 Manglende overholdelse av kontraktsvilkår vil altså kunne føre til at leverandøren utelukkes ved fremtidige konkurranser, på lik linje som ved brudd på de fakultative avvisningsgrunnene.161 I dagens direktiv er det ingen tidsbegrensing i forhold til hvor lenge en leverandør kan utestenges, men i det nye direktivet er det fastsatt en maksimal utestengelsesperiode.162 Leverandøren kan for overtredelse av de obligatoriske avvisningsgrunnene utelukkes i inntil fem år fra datoen for den rettskraftige dommen. For brudd på de fakultative avvisningsgrunnene og brudd på kontraktsvilkår, kan utestengelsesperioden vare i inntil tre år fra den relevante hendelsen. Det nye direktivet inneholder en sikkerhetsventil som innebærer at leverandører får en mulighet til å gjøre opp seg, gjennom en såkalt ”self cleaning”. Bestemmelsen i det nye direktivets artikkel 57 nr. 6, gir leverandørene mulighet til å reparere overtredelsen dersom det treffes passende og tilstrekkelige tiltak for å forebygge at slike forsømmelser skjer igjen. På den måten kan leverandørene unngå avvisning og fremtidig utelukkelse fra anskaffelseskonkurranser. Utestengelser fra fremtidige konkurranser er en sanksjon som kan få svært alvorlige konsekvenser for de leverandørene som blir utstengt. I verste fall kan de risikere å gå konkurs, særlig i de tilfeller hvor det offentlige er deres største eller eneste kunde. Oppdragsgiver skal alltid handle i overenstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet ved offentlige innkjøp, og bør derfor være tilbakeholden med å anvende en slik sanksjon. 158 159 160 161 162 Se oppgavens kapittel 5.3.1 Sak C-465/11, avsnitt 29-30 Ibid, avsnitt 27 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen (2014) kapittel 9.3 Se artikkel 57 nr. 7 46 6.2.5 Utskifting av underleverandører Artikkel 71 i nytt direktiv inneholder bestemmelser om bruk av underleverandører. Bestemmelsen inneholder både en videreføring av dagens bestemmelse og ny bestemmelse. Ny er bestemmelsen om utskifting av underleverandører på visse vilkår. For å sikre at underleverandører oppfyller sine forpliktelser etter kontrakten, er det mulig å skifte ut straffedømte leverandører. Artikkel 71 (6) litra b, inneholder en bestemmelse hvor medlemslandene kan pålegge oppdragsgiver å kontrollere om det foreligger forhold som gjør underleverandørene uegnet til å medvirke til kontraktens utførelse. Bestemmelsens har en henvisning til artikkel 57 som pålegger oppdragsgivere å skifte ut underleverandører som har overtrådt de obligatoriske eller frivillige avvisningsgrunner. Bestemmelsen kan aktivt bruke som et virkemiddel for å bekjempe arbeidslivkriminalitet. Når underleverandører er kjent med at det kan bli byttet ut, vil det medføre en mer bevisst holdning til overholdelse av sosiale forpliktelser. 6.2.6 Ros istedenfor ris Oppdragsgivere må vurdere om hvilke sanksjoner som skal benyttes ved brudd på sosiale forpliktelser. Oppdragsgiver må ikke nødvendigvis bruke sanksjoner for å få leverandører til å oppfylle de fastsatte kontraktsvilkårene. Ofte kan ros istedenfor ris fungere som et bedre virkemiddel. Et slikt eksempel er Statens Vegvesen som gir kronetillegg til leverandører som bruker lærlinger i kontrakter.163 Gjennom positive tiltak kan oppdragsgiver oppmuntre leverandørene til å satse på sosiale hensyn. 163 Statens vegvesen (2014) 47 7 En sosial gavepakke? Som vist i oppgaven åpner det nye direktivet for at sosiale hensyn som er forholdsmessige og har tilknytning til kontraktens gjenstand, i større grad enn ved dagens direktiv kan benyttes i en anskaffelseskonkurranse. Sosiale hensyn kan brukes som et ledd til å bidra til et mer bærekraftig internasjonalt og nasjonalt næringsliv, og vil trolig få større plass i anskaffelseskonkurranser med årene. Det nye direktivet innfører obligatoriske plikter for medlemslandene i medhold av artikkel 18 (2). For de øvrige bestemmelsene som inneholder krav om sosiale hensyn er det opp til medlemslandene hvorvidt de skal gjøres obligatoriske. Dersom medlemslandene velger å gjøre de fakultative bestemmelsene obligatoriske, vil det sikre en bedre overholdelse av sosiale forpliktelser i offentlige kontrakter. Det er sikker rett at medlemslandene kan forplikte seg til å overholde flere og strengere sosiale bestemmelser enn det som følger av minstekravet i EUlovgivingen. Det kan med god grunn hevdes at det nye direktivet er en sosial gavepakke til oppdragsgivere, leverandører og politikere som er opptatt av at regelverket ikke bare skal legge vekt på økonomiske hensyn, men være et politisk virkemiddel for å ta samfunnsansvar. At det nye direktivet i større grad åpner for ivaretakelse av sosiale hensyn i flere faser i anskaffelseskonkurransen enn etter dagens direktiv, er et faktum. I tillegg til å kunne benytte sosiale kriterier i kravspesifikasjonen og ved kvalifisering av leverandøren, åpner direktivet for å stille sosiale krav både i produksjonsprosessen og i tildelingsfasen. 7.1 Tør EU-medlemslandene ta utfordringen? Forutsetningen for at sosiale hensyn kan bidra til et mer bærekraftig næringsliv er at medlemslandene legger til rette for en slik utvikling. Det må skapes bevissthet hos oppdragsgivere om anvendelsen av sosiale hensyn, slik at de blir trygge på å stille sosiale krav som en del av anskaffelsen og at kontrakten følges opp på en god og strukturert måte. Oppgaven vurderer rekkevidden av hvilke hensyn som kan stilles og hvordan de kan stilles i en anskaffelsesprosess. Krav som ikke kan stilles i en fase i konkurransen, kan ofte stilles i en annen fase. EU-kommisjonen overlater i første omgang fortolkningen av regelverket til medlemslandene, og vil avvente utarbeidelse av en veileder om sosiale hensyn. EU-kommisjonens policy vil være å rettlede medlemslandene til å foreta riktige og gode fortolkninger og avgjørelser. Det nye direktivet gir medlemslandene stor mulighet til å innføre omfattende tiltak for å overholde sosiale forpliktelser gjennom artikkel 18 (2). Avhengig av hvordan medlemslandene benytter mulighetsrommet, vil det kunne skje raske fremskritt på feltet for sosialt ansvar i 48 offentlige anskaffelser. Medlemslandene kan ved gjennomføringen av direktivet gjøre de frivillige bestemmelsene obligatoriske ved enhver anskaffelseskonkurranse. Det vil i stor grad sikre en rask og bærekraftig utvikling. Det gjenstår å se om noen av medlemslandene, herunder EØS-land, tør å ta denne utfordringen. 7.2 Tør Norge ta utfordringen? Det nye direktivet gir Norge som EØS-land, et stort handlingsrom for hvordan sosiale hensyn skal gjennomføres i norsk lovgiving. Med unntak av de obligatoriske avvisingsgrunnene, kan Norge overlate ansvaret om å stille sosiale krav i anskaffelseskonkurranser til oppdragsgiver. Oppdragsgivere som har gjort offentlige anskaffelser til et ledelsesansvar, har som regel inntatt krav om sosiale hensyn i sin anskaffelsespolicy. Norge kan også velge å gjøre fakultative regler obligatoriske. Det betyr at oppdragsgiver blir forpliktet til å stille krav om sosiale hensyn. Det kan argumenteres med at obligatoriske regler ved bruk av sosiale hensyn blir for kompliserte og pålegger oppdragsgiver store administrative byrder. For å lykkes med en sosial innkjøpspolitikk er det viktig at det utarbeides retningslinjer og at disse formidles til oppdragsgiver, samt utvikle verktøy som på en enkel måte kan brukes for å inkludere sosiale hensyn i offentlige anskaffelser. Når det skal avgjøres hvordan de sosiale hensyn skal innarbeides i regelverket vil det være en avveining mellom hensynet om å hindre useriøse leverandører og hensynet til fleksibilitet for oppdragsgiver om selv å bestemme når sosiale hensyn bør benyttes. Bruk av sosiale kriterier er et virkemiddel som bidrar til at det offentlige får seriøse bedrifter som leverandører til det offentlige. Å stille sosiale krav til leverandører, vil bidra til at useriøse leverandører diskvalifiseres og at seriøse leverandører premieres gjennom tildeling av kontrakter. Et slikt synspunkt støtter opp om "Det gode innkjøp", som vil bidra til å legge til rette for et seriøst næringsliv.164 Å benytte offentlige anskaffelser som et virkemiddel til å fremme sosial ansvarlig utvikling er både riktig og viktig. Er det på tide å la seriøse leverandører få et konkurransefortrinn? 164 Stortingsmelding (2009) 49 Litteraturliste EU-direktiver: 1992 Direktiv 92/50/EEC Rådets direktiv av 18. juni 1992 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige tjenesteytelseskontrakter 1993 Direktiv 93/37/EEC Rådets direktiv av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene med hensyn til inngåelse av offentlige bygge- og anleggskontrakter 1993 Direktiv 93/38/EEC Rådets direktiv av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved tilbudsgivning innenfor for vann- og energiforsyning samt transport og telekommunikasjon 1993 Direktiv 93/96/EEC Rådets direktiv av 14. juni 1993 om samordning av fremgangsmåtene ved offentlige innkjøp 2004 Direktiv 2004/18/EF Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 31. mars 2004 om samordning av fremgangsmåtene ved inngåelse av offentlige vareinnkjøpskontrakter, offentlige tjenesteytelseskontrakter og offentlige bygge- og anleggskontrakter 2014 Direktiv 2014/23/EU Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 26. februar 2014 om tildeling av konsesjonskontrakter 2014 Direktiv 2014/24/EU Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 26. februar 2014 om offentlige anskaffelser og om opphevelse av direktiv 2004/18/EF 2014 Direktiv 2014/25/EU Europa-Parlamentets og Rådets direktiv av 26. februar 2014 om fremgangsmåten ved inngåelse av kontrakter innenfor vann- og energiforsyning, transport samt posttjenester og om opphevelse av direktiv 2004/17/EF Lover og forskrifter 1992 EØS-avtalen, inntatt ved Norsk lov av 27. november 1992, nr. 109 om gjennomføring i norsk rett av hoveddelen i avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområde (EØS) m.v. (EØS-loven) 1999 Lov av 16. juli 1999 om offentlige anskaffelser 2006 Forskrift av 7. april 2006 om offentlige anskaffelser 50 Forarbeider Norges offentlige utredning (NOU) NOU 1997:21 Offentlige anskaffelser NOU 2014:4 Enklere regler - bedre anskaffelser - Forenkling av det norske anskaffelsesregelverket Sverige: SOU 2014:51 Nya regler om upphandling Ds 2014:25 Nya regler om upphandling Konvensjoner, direktiver og resolusjoner 1891 The Fair Wages Resolution of the House of Commons ILO-konvensjonene: 1930 Nr. 29 om tvangsarbeid 1948 Nr. 87 om foreningsfrihet og vern av organisasjonsretten 1948 Nr. 94 om arbeidsklausuler i offentlige arbeidskontrakter 1949 Nr. 98 om retten til å organisere seg til å føre kollektive forhandlinger 1951 Nr. 100 om lik lønn for mannlige og kvinnelige arbeidere for arbeid av lik verdi 1957 Nr. 105 om avskaffelse av tvangsarbeid 1958 Nr. 111 om diskriminering i sysselsetting og yrke 1973 Nr. 138 om minstealder for adgang til sysselsetting 1999 Nr. 182 om forbud mot og umiddelbare tiltak for å avskaffe de verste former for barnearbeid 2010 Traktaten om Den Europeiske Union og traktaten om Den Europeiske Unions funksjonsmåte (konsolidert utgave) (2010/C 83/01) (TEU-traktaten) 2014 Dir. 2014:162, Kommittédirektiv, Upphandling och villkor enligt kollektivavtal Rettspraksis EU-domstolen Sak C-810/79 Peter Überschär v Bundesversicherungsanstalt für Angestellte. Saml. 1980 - 02747 Sak C-31/87 Gebroeders Beentjes BV v State of the Netherlands. Saml. 1988 - 04635 Sak C-265/87 Hermann Schräder HS Kraftfutter GmbH & Co. KG v Hauptzollamt. Gronau. Saml. 1989 - 02237 Sak C-243/89 Commission of the European Communities v Kingdom of Denmark. Saml. 1993 I-03353 Sak C-87/94 Commission of the European Communities v Kingdom of Belgium. Saml. 1994 I-01395 51 Sak C-225/98 Commission of the European Communities v French Republic Saml. 2000 I-07445 Sak C-19/00 SIAC Construction Ltd v County Council of the County of Mayo Saml. 2001 I-07725 Sak C-513/99 Concordia Bus Finland Oy Ab, formerly Stagecoach Finland Oy Ab v Helsingin kaupunki and HKL-Bussiliikenne. Saml. 2002 I-07213 Sak C-448/01 EVN AG and Wienstrom GmbH v Republik Österreich. Saml. 2003 I-14527 Sak C-319/06 Commission of the European Communities v Grand Duchy of Luxembourg. Saml. 2008 I-04323 Sak C-346/06 Dirk Rüffert v Land Niedersachsen. Saml. 2008 I-01989 Sak C-423/07 European Commission v Kingdom of Spain. Saml. 2010 I-03429 Sak C-368/10 European Commission v Kingdom of the Netherlands. EU:C:2012:284 Sak C-465/11 Forposta SA and ABC Direct Contact sp. z o.o. v Poczta Polska SA. EU:C:2012:801 Sak C-549/13 Bundesdruckerei GmbH v Stadt Dortmund. EU:C:2014:2235 Høyesterettspraksis: Rt. 1998 s. 1510 Praksis fra KOFA: Sak. 2011/206 Juridisk litteratur McCrudden, Christopher Using Public Procurement to achieve social outcomes, Natural Resources Forum, volume 28, Issue 4, november 2004 Trygstad, Kristian Dahle, Tildeling av offentlige kontrakter. Rettslige vurderinger i tildelingsfasen ved offentlige anskaffelser, 1. utgave, 1. Opplag, 2006 McCruddden, Christopher, Buying Social Justice: Equality, Government Procurement, and Legal Change, 1. utgave, 2007 Steinicke, Michael, og Lise Groesmeyer, EU`s udbudsdirektiver med kommentarer, 2. utgave, 2008 Initiativ for etisk handel, Etiske krav i offentlige anskaffelser, versjon 1, andre opplag, 2009 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/bld/for/ie_veileder_for_etisk_handel.pdf, (Sitert 10. januar 2015) 52 EU-kommisjonen, Buying Social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement, 2010, (2010a) http://ec.europa.eu/social/BlobServlet?docId=6457&langId=en, (Sitert 10. januar 2015) EU-kommisjonen, Communication from the Commission 2020, A strategy for smart, sustainable and inclusive growth, COM(2010) 2020 final, 2010, (2010b), http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:2020:FIN:EN:PDF, (Sitert 19. april 2015) Ahlberg, Kerstin og Niklas Bruun, Upphandling och arbete i EU, Rapport nr. 3, Svenska Institutet för europapolitiska studier, 2010, http://www.sieps.se/sites/default/files/6262010_3.pdf, (sitert 12. mars 2015) Hagstrøm, Viggo Obligasjonsrett, 2. utgave, 2011 Det Kongelige Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet, Avvisning av straffedømte leverandører mv. i forbindelse med offentlige anskaffelser, 2011, https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/anskaff elser/fortolkningsuttalelse_avvisning_straffedomte_lev.pdf, (Sitert 11. mars 2015) SKL Kommentus Inköpscentral, Handledning för åtgärder och rapportering vid avvikelser från SKI:s sociala och etiska krav”, 2012, http://www.swedwatch.org/sites/default/files/swedwatch_-_handledning_ski_2012.pdf, (Sitert 27. mars 2015) EU-kommisjonen, Communication from the Commission to the European parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions, Single Market Act II Together for new growth, COM (2012) 573 final, 2012, (2012a) http://ec.europa.eu/internal_market/smact/docs/single-market-act2_en.pdf, (Sitert 22. april) Bakken, Espen og Thomas Nordby, Offentlige anskaffelser, 1. utgave, 2013 Det Kongelige Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet, Veileder til reglene om offentlige anskaffelser, 2013 https://www.regjeringen.no/globalassets/upload/fad/vedlegg/konkurransepolitikk/anskaff elsesveilderer_2013.pdf, (Sitert 18. januar 2015) Grimelid, Ane, Christian B. Hjort, Heddy Ludvigsen, Henrik W. Smiseth, m.fl., Etikk og offentlige anskaffelser, 1. utgave, 2014 Goller, Morten, Kine Bjelke Christophersen, Oda Hellenes Ekre, Alf Amund Gulsvik, m.fl, Anskaffelsesrett i ett nøtteskall, 1. utgave, 2014 Konkurrence- og Forbrugerstyrelsen, Sociale hensyn ved offentlige indkøb, bilag I, 2014, https://www.kfst.dk/~/media/KFST/Publikationer/Dansk/2014/20140402%20Sociale%2 0hensyn%20BILAG%20I.pdf, (Sitert 3. februar 2015) 53 Vogel, Myrthe, Promoting human rights compliance through public procurement (regulation): the new European Diretive, 2014, http://www.ippc6.com (Downloads, Book of proceedings, s. 980) (Sitert 6. januar 2015) Van den Abeele, Eric, Integrating social and environmental dimensions in public procurement: one small step for the internal marked, one giant leap for the EU?, Working paper, European Trade Union Institute, august 2014, https://www.etui.org/Publications2/Working-Papers/Integrating-social-andenvironmental-dimensions-in-public-procurement-one-small-step-for-the-internalmarket-one-giant-leap-for-the-EU, (Sitert 3. februar 2015) Arbeids- og sosialdepartementet, Strategi mot arbeidslivskriminalitet, 13. januar 2015, https://www.regjeringen.no/contentassets/4f7ae70171bd480682b8dafddadaf311/strategi _mot_arbeidslivskriminalitet.pdf, (Sitert 27. mars 2015) Crown Commercial Service, A Brief Guide to the EU Public Contracts Directive (2014), Februar 2015, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/407236/ A_Brief_Guide_to_the_EU_Public_Contract_Directive_2014_-_Feb_2015_update.pdf, (Sitert 12. mars 2015) Swedwatch, Healthier Procurement, http://www.swedwatch.org/sv/rapporter/halsosammareupphandling, 2015 (Sitert 24. april 2015) Lovforslag EU-kommisjonen, Proposal for a directive of the European parliament and of the council on public procurement, COM (2011) 896 final, (2011/0438 (COD), 2011 Høringer The Cabinet Office, Government Response to the Consultation on UK Transposition of new EU Procurement Directives, Public Contracts Regulations 2015, September 2014, https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/400242 /Government_Response_to_the_Consultation_on_UK_Transposition_of_new_EU_Pr ocurement_Directives_Public_Contracts_Regulations_2015.pdf, (Sitert 12. Mars 2015) Det kongelige Nærings- og Fiskeridepartement, (NFD), Høringsnotat 1, Endringer i lov om offentlige anskaffelser, 2015, (2015a) Det kongelige Nærings- og Fiskeridepartement, (NFD), Høringsnotat 2, Ny forskrift om offentlige anskaffelser, 2015, (2015b) Uttalelser, stortingsmeldinger mm. Stortingsmelding Nr. 36, (2008-2009), Det gode innkjøp, 2009 Regionsutvalget, Official journal of the EU Union, C 200/37, Opinion of the Committee of the Regions on renewed social agenda: opportunities, access and solidarity in 21st century Europe, (2009/C 200/08), 2009 54 EU-kommisjonen, Interpretative communication of the Commission on the Community law applicable to public procurement and the possibilities for integrating social considerations into public procurement, COM/2001/0566 final, Official Journal 333, 2001 Pressemelding fra Regjeringen. Nr: 11/2015, Felles innsats mot arbeidskriminalitet, 2015 Statistikk: SSB, offentlige innkjøp 2013, 2015 http://www.ssb.no/offentlig-sektor/statistikker/offinnkj/aar/2015-01-23#content (Sitert 8. April 2015) EU-kommisjonen, External public procurement initiative - Frequently Asked Questions, 2012, (2012b) http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-201_en.htm?locale=en (Sitert 8. april 2015) Andre kilder Statsbygg, Blåboka, Statsbyggs generelle og spesielle kontraktsbestemmelser for entreprise, 2014, http://www.statsbygg.no/Files/publikasjoner/kontraktsdokumenter/BlaabokaNS8405-2014.pdf, (Sitert 8. April 2015) Statens Vegvesen, C Kontraktsbestemmelser, C 2 Spesielle kontraktsbestemmelser for Statens vegvesen, 2014, http://www.vegvesen.no/s/anbud/dkmal2015/xxxx-C2Spesielle_kontraktsbestemmelser_for_Statens_vegvesen-20140602.pdf, (Sitert 8. April 2015) Skien kommune, Presentasjon av «Skiens modellen» Gode innkjøp – stopp de useriøse, Tønsberg 27. november 2014, https://www.nho.no/siteassets/regioner-filer-ogbilder/vestfold/filer/jon/sven-egil-kristoffersen---skien-kommune.pdf, (Sitert 18. januar 2015) Wragge, Lawrence, Graham & Co Advokatfirma, Can a living wage requirement comply with the public procurement rules? 2014, http://www.wragge-law.com/insights/can-a-livingwage-requirement-comply-with-the-public-procurement-rules-bundesdruckerei-gmbhv-sta/, (Sitert 12. mars 2015) Politiet, Politiattest, formål, 2015 https://www.politi.no/vedlegg/skjema/Vedlegg_2946.pdf (Sitert 18. april 2015) Muntlige kilder Romanini, Claudio, EU-kommisjonen, møte i Brussel, 3. mars 2015 Almqvist, Mattias, Regeringskansliet i Sverige, e-post, 18. mars 2015 Andersen, Gro Bergeius, Oslo kommune, telefonmøte, 9. mars 2015 Nyhetsartikler: Rana Plaza ulykken, 2013, http://www.ranaplaza-arrangement.org, (Sitert 18. april 2015) TV-dokumentaren Sweatshop, omhandler arbeidsforholdene til tekstilarbeidere i Kambodsja, 2014, http://www.aftenposten.no/webtv/serier-og-programmer/sweatshop/, (Sitert 18. april 2015) 55 Pøbelprosjektet, Pøbelprosjektet har som mål å få unge mennesker ut i jobb eller skole, 2015, http://www.pobelprosjektet.no, (sitert 18. april 2015) Forest Stewardship Council, Bærekraftig hugst av skog, 2015, https://us.fsc.org, (Sitert 18. april 2015) Stavanger kommune, om ”barnearbeidssaken” i, 2013, http://stavanger.kommune.no/Arkivaktuelt/Pris-for-etisk-handel/, (Sitert 18. april 2015) 56
© Copyright 2024