1. No category

Fylkesårsmøte 6.
Sak 5.b:
8. mai 2015
Styring og tillit
«Lærarane protesterer mot umyndiggjering og detaljstyring og dimed mot rollefordelinga mellom
stat, fylke, kommune og lærarar i den offentlege skulen. Om lærarane har klårt føre seg kva for
rollefordeling dei vil ha, kan dei reorganisera skulane som ein konstruktiv protest der dei ikkje berre
klagar over umyndiggjering, men konkret myndiggjer seg sjølve.
Til dømes kunne dei gjera sams sak i unnlating av å fylla ut målstyringsskjema, slik som dei to
Sandefjord-lærarane Marius Andersen og Joakim Volden var åleine om å gjera tidlegare i år. Dei
kunne føra inn att det nedlagde lærarrådet og i praksis redusera rektormakta. Dei kunne skipa opp
att skrota fagutval. Dei kunne oversjå statlege forordningar. Dei kunne skipa til nett den skulen dei vil
ha».
(Kaj Skagen, Dag og Tid)
Bakgrunn for saka
Vi lever i eit samfunn der vi ser ein aukande tendens til fragmenterte styrings- og ansvarsstrukturar.
Streiken i 2014 var konkret eit oppgjer om arbeidstidsordninga i skuleverket. Reelt var det som
Skagen skriv i utdraget over, ein protest mot umyndiggjering og sterkare detaljstyring heilt ned til
møtet mellom læraren og det einskilde barnet. Samstundes opplever vi eit aukande misforhold
mellom rammene til kommunane, skulane og barnehagane, der ein opplever stadige kutt, og
forventningane frå staten som vert skjerpa gjennom lov og forskrift. I det moderne språket vert dette
kalla effektivisering. Merkelappen på regimet er mål- og resultatstyring.
Denne styringsforma er marknadsorientert, resultatorientert og konkurranseorientert. Den er
framandgjerande i ein sektor med ein formålsparagraf som mellom anna seier at ein skal opne dører
mot verda og framtida og skape respekt for menneskeverdet og naturen, på åndsfridom,
nestekjærleik, tilgjeving, likeverd og solidaritet . Korleis skal ein marknadsorientere, resultatorientere
og konkurranseorientere slike målsettingar?
Større statleg ansvar eller auka kommunalisering
Mange tek til orde for eit større statleg ansvar, men kva er det vi vil at staten skal ta ansvaret for?
Struktur? Prosessar? Resultat? Vi må stille oss spørsmålet; kva vil vi at staten skal ha ansvaret for, og
kor mykje ansvar vil vi at staten skal ha?
Det er fleire problemstillingar i dette. Vi har utfordringar i skule og barnehage på grunn av
styringsideologien. Denne ideologien står minst like sterkt i staten som i kommunane. Staten har i
mange år vore prosjektorganisert. I dag ser vi ein prosjektorganisert og styrande stat, og utøvande
kommunar. Kvar ansvaret reelt ligg er utydeleg. Dessutan er ikkje staten ein. Staten bidreg til
fragmenteringa av styringa. Kanskje er staten pådrivar for den? Uansett må vi ta med oss at det er
kommunane som kjem til å sitje som skule- og barnehageeigarar framover.
I tillegg slit vi med ein KOSTRA-problematikk. Kommune-Noreg er styrt frå staten gjennom mellom
anna KOSTRA-materialet. Dette er innrapportert statistikk som vert nytta til å samanlikne ulike
sektorar og ulike kommunar, og kommunane nyttar dette til å finne svakheiter og eventuelle
effektiviseringspotensiale i eigen organisasjon. Det er verdt å stille spørsmål ved om
Utdanningsforbundet og våre tillitsvalde, er i stand til å møte dette datamaterialet i vårt arbeid.
På bakgrunn av dette er det eit interessant spørsmål om vi er tente med å ha to eigarar stat og
kommune - som vi kan spele ut mot kvarandre? Og om så er: Korleis bør vi nytte makta dette gjev oss
som fagforeining og profesjon til å fylle dei romma som finst der ingen tek ansvar?
48
Fylkesårsmøte 6.
8. mai 2015
Målforskyvingsproblemet
Ønskjer vi å styre etter mål, eller bli målstyrte? Utdanningsforbundet har i lang tid problematisert
styringsideologien og målforskyvingsproblemet den gjev. Som ei stor yrkesgruppe med eit stort
samfunnsansvar, kan ikkje lærarar i skule og barnehage be om å ikkje verte kikka i korta. Vi er heller
ikkje redde for å bli det. Sektorar og yrke som utøver viktige samfunnsoppgåver, må tåle at
storsamfunnet stiller spørsmål ved og vil ha innsyn i kva ein driv med. Spørsmålet er kva ein blir kikka
i korta på, og styringsinformasjonen ein samlar inn gjev relevant informasjon til utanforståande.
Ideen bak målstyringsregimet, accountability, handlar om kontroll. Men kva skal ein ha kontroll over?
Problemet viser seg i måten vi nyttar ulike resultatindikatorar og styrer etter desse. Staten styrer
etter nasjonale prøver, PISA og TIMMS-resultat. Kommunane legg i aukande grad vekt på
språkkartlegging i barnehagane og på dei nasjonale prøvene i skulen - og på kommunebarometeret
for kommunen under eitt. Dette har ført til skiftande politikk, og at formålet med opplæringa og det
breie samfunnsmandatet til skulen og barnehagen gjerne har komme i andre rekke. Resultatet blir ein
kontroll som fragmenterer gjennom dei ulike resultatindikatorane. Dei viser ein liten del av biletet,
men det er eit sentralt spørsmål om dei viser ein representativ del av biletet av korleis norsk skule og
barnehage lukkast med samfunnsmandatet sitt.
Når resultatindikatorane blir målet er det fare for at ein leverer på bestilling og at ein innrettar seg
etter kva ein blir målt på. Nasjonale prøver er i utgangspunktet eit kartleggingsverkty. Det finst skular
som kartlegg kva elevar som vil score dårleg på nasjonale prøver, drillar desse i svake dugleikar og er
nøgde når dei nasjonale prøvene er forbetra frå eit år til eit anna. Dei kartlegg for å forbetre
resultatet av kartlegginga. Tidstjuv?
Vi ser i dag ein styringsideologi som fører til fragmentering og målforskyving. Vi ser
resultatindikatorar som manglar representativitet for samfunnsoppdraget, og eit samfunnsfokus
som undergrev formålsparagrafen i Opplæringslova og intensjonen i læreplanen. Vi ser at staten i
liten grad er i stand til å forvalte ansvaret sitt gjennom målstyringssystemet, og vi ser skuleeigarar
som innrettar seg etter resultatindikatorane.
Nokon må då ta ansvaret for heilskapen. Kven andre enn profesjonen kan greie det? Her trengs ein
sterk profesjon som vågar og evner å ta ansvaret for heilskapen i samfunnsoppdraget.
Alternativkostnad
Eit styringssystem basert på kontroll er ressurskrevjande. Accountability krev at det blir produsert
dokumentasjon, rapportert på resultatindikatorane, og at rapporteringane må analyserast, tolkast
og vurderast. Det lokale læreplanarbeidet som vart gjort i samband med Kunnskapsløftet, kan stå
som eit døme på kor store ressursar som går med til å bryte mål ned i målbare einingar. Tid og
pengar brukt på å gjere resultat målbare, og på dokumentasjon og rapportering, kunne vore brukt
annleis.
I skule og barnehage er alternativkostnaden til dokumentasjon at ressursane vert brukt på
pedagogisk og fagleg arbeid som kjem barn og elevar direkte til gode. Grisen får ikkje høgare
slaktevekt av å bli vegen ofte, og barnehage og skule blir ikkje betre av å rapportere ofte. Spørsmålet
er om barnehage og skule faktisk blir dårlegare av stor grad av ytre kontroll? Om resultatet er at
ressursar blir vridd frå kjerneoppgåvene til dokumentasjon, er svaret truleg ja.
I forskingsprosjektet Lærande Regionar er Jon P. Knudsen uroleg over at veksten i det sentrale
utdanningsbyråkratiet går parallelt med ei utvatning av lærarrolla. Hans påstand er: «Å måla og vega
alt mogeleg er uhyre kostbart og tillitsundergravande».
49
Fylkesårsmøte 6.
8. mai 2015
Eit styringssystem basert på tillit har lågare kostnader enn eit system basert på kontroll. Å tiltru
profesjonen at ein vil forvalte samfunnsmandatet ein har på best mogeleg vis og bygge eit
styringssystem på profesjonen sin indre kontroll med yrkesutøvinga og den faglege standarden,
reduserer samfunnsøkonomiske kostander. Men det krev òg mykje av profesjonen. Forvaltar vi ikkje
ein slik tillit, kan kostnaden vere eit lukka system der profesjonen vernar seg sjølv mot rettmessig
kritikk. Vil vi som profesjon ha tillit, må vi òg vere villig til å ta ansvaret for faglege og etiske
standardar på ein slik måte at det vil ha legitimitet i ålmenta.
Lojalitet
Kven og kva er vår lojalitet retta mot? Dette er til tider vanskelege avvegingar. Leiarane i skule og
barnehage opplever ofte å stå i ein lojalitetskonflikt mellom det å vere ein del av eit styringssystem
og det å vere profesjonsutøvar. For Utdanningsforbundet er det viktig å ha forståing for den rolla
leiarane har, og at denne kan vere utfordrande i spennet mellom å vere profesjonsutøvar, organisert
arbeidstakar, ein del av eit styringssystem og arbeidsgjevar. Mange leiarar i skule og barnehage
opplever å stå i ein lojalitetsskvis mellom styringssignal og faglege, pedagogiske omsyn.
Forventningane til lojalitet «oppover» er i mange kommunar svært sterke og utan vilkår.
Profesjonen sin lojalitet skal alltid ligge til eleven og barnehagebarnet sitt beste. Dette er
uomtvisteleg. Vi krev profesjonell fridom. Profesjonell fridom krev at vi er lojale til oppgåva vår
barna sitt beste. Men vi vil også oppleve lojalitetskonflikter mellom å gjere det vi opplever er rett, og
å gjere det som er tariffesta. Det kostar oss lite å delta på den eine overnattinga ein gong i året; utan
kompensasjon. Samstundes utholar vi tariffavtalane, og dermed fagforeininga si makt.
Fagforeininga sin lojalitet ligg hos medlemmane. Vi skal arbeide til beste for deira løns- og
arbeidsvilkår. Her oppstår utfordringa når nokon ikkje følgjer den tariffavtalen som er inngått. Skal vi
som profesjonsutøvarar og organiserte arbeidstakarar vere lojale til eleven som krev meir enn
ressursane vi har, eller til tariffavtalen som er forhandla fram?
Som autonome og profesjonelle yrkesutøvarar likar vi fridomen. Men om vi opptrer heilt fritt, og ikkje
følgjer opp det som er avtalt, vil vi då på sikt forringe eigne arbeidsvilkår? Er vi flinke nok til å opptre
lojalt til avtalt tariff og til demokratisk fatta klubbvedtak , eller føretrekk vi å sjølv definere kva som er
viktig å følgje eller ikkje? Kor langt skal ein slik fridom strekke seg før den vert øydeleggande? Og kor
langt kan eit lojalitetskrav gå før det vert destruktivt for profesjonsutøvinga? Å marsjere samla, kan
og føre til at vi trampar over nokon.
Makt gjev oss ei plikt å forvalte
dette spennet godt nok i dag?
fridom gjev oss eit ansvar å handtere. Forvaltar og handterer vi
Partssamarbeidet
Den nordiske modellen har vore ein viktig suksessfaktor i norsk arbeidsliv og økonomi. Kjenneteikna
ved den nordiske modellen er demokrati i arbeidslivet, likskap, konsensus gjennom diskusjon før
avgjerder vert tekne, medverknad frå fagforeiningar og tilsette og lojalitet til avgjerdsprosessen.
Svakheitene er at avgjerdsprosessar kan vere tidkrevjande, men modellen har sin klare styrke i
gjennomføringskrafta når avgjerder er tekne.
Fleire trekk ved dagens styringsideologi utfordrar den nordiske modellen. Vi ser etter kvart stadig
døme på at arbeidsgjevarar vel andre avgjerdsstrategiar og gjennomføringsstrategiar enn det
samarbeidet mellom partane som den nordiske modellen føreset. Styringsideologien som dominerer i
dag peikar i retning av ein «hard» personalpolitikk der ytre motivasjon gjennom belønningssystem,
insentiv og kontroll skal gje gjennomføringskraft.
50
Fylkesårsmøte 6.
8. mai 2015
Samstundes er der òg ein fare for at vi som yrkesgruppe kan undergrave vår eiga profesjonsmakt og
vår eigen plass ved bordet i partssamarbeidet. Gjennomføring av vedtak er avhengig av profesjonen
at profesjonen utfører det dei har fått beskjed om skal gjerast. Dersom profesjonen uansett lojalt
følgjer opp dei vedtak som vert gjort - uavhengig av om ein er samd i dei; uavhengig av om
trepartssamarbeidet har fungert; uavhengig av om ein meiner det er fagleg fornuftig eller fagleg
forsvarleg; og uavhengig av om ein meiner det tener til å fylle samfunnsoppdraget vi som profesjon
har står vi i fare for sjølv å undergrave fagforeininga og profesjonen si makt.
Kvifor skal arbeidsgjevar bruke tid og krefter på samarbeid med oss dersom det dei bestemmer blir
lydig utført uansett? Når plassen vår ved bordet ikkje lenger er sjølvsagt, er vi som fagforeining og
profesjon ikkje sterkare enn medlemmane gjer oss.
Kva vil vi skipe til?
Som profesjon kan vi ha stor makt dersom vi vil ha den! Det er lærarprofesjonen som har
fagkunnskapen og som utfører oppdraget. Profesjonsmakta har vi som kollektiv, og i liten grad kvar
for oss. Som enkeltindivid må vi i stor grad innrette oss etter systemet. Som tillitsvalde, kvar for oss
på vår arbeidsplass, kan sjølv den minste reform vere uoppnåeleg utan at vi har medlemmane i
ryggen. Ingen leiar i Utdanningsforbundet kan revolusjonere styringssystemet åleine.
Profesjonsmakt og fagforeiningsmakt har vi som kollektiv. Å ta makta vi kan ha, krev vilje til makt
ein kollektiv vilje.
Kaj Skagen har rett i at vi kan skipe nett den skulen vi vil ha. Har vi den kollektive viljen til å ta makta
og viljen til å ta ansvaret som følgjer med den makta kan vi tilsidesette styringssystemet. Vi kan
oversjå alle kontrollsystem. Vi kan nøye oss med å dokumentere det vi sjølve meiner har fagleg verdi.
Vi kan definere det innhaldet i skulen og barnehagen vi meiner er viktigast.
Spørsmålet er berre: Vil vi skipe nett den skulen og barnehagen vi vil ha? Har vi den kollektive viljen til
makt og ansvar? Vi seier vi vil ha tillit, men meiner vi det når det kjem til stykket? Dersom vi meiner
alvor med at vi vil ha tillit, må vi òg ha viljen til å skipe nett den skulen vi vil ha.
Å skipe nett den skulen og barnehagen vi vil ha krev mykje av oss. Først og fremst krev det at vi veit
kva skule og barnehage vi vil ha og vi må vere i stand til å einast om ei tydeleg retning. Læraryrket
har tradisjonelt hatt ein stor grad av individuell autonomi og liten grad av vilje til å innrette seg etter
autoritative avgjerder. Dette gjer skule og barnehage motstandsdyktig mot påtvinga endringar
utanfrå, men det er òg ein tradisjon som kan utfordre vår evne til å danne ein kollektiv vilje. Skal vi
krevje tillit og skal profesjonsmakta i større grad enn i dag styre skulen, må vi evne å kollektivt
definere kva institusjonar vi vil bygge.
I dette ligg det òg ein føresetnad om at vi evnar å avgrense profesjonen si makt. Skule og barnehage
er ikkje private bedrifter, men samfunnsinstitusjonar. Skule og barnehage må derfor styrast gjennom
demokratiske prosessar og partssamarbeid, ikkje gjennom allmannamøter på personalrommet. Vi er
ein profesjon som forvaltar eit samfunnsmandat, og derfor er det både rett, rimeleg og legitimt at
storsamfunnet meiner noko om kva skulen og barnehagen skal vere. Skal vi ta profesjonsmakt, må vi
derfor òg ha eit bilete av kva rollefordeling vi meiner er tenleg. Vi må finne fram til den oppgåve- og
ansvarsfordelinga mellom demokratiske institusjonar og profesjon, som best kan bidra til god kvalitet
i skule og barnehage. Vi må også ha ei fagleg fundert grunngjeving for korleis vi meiner oppgåvefordelinga mellom stat, skule-/barnehageeigar, rektor/styrar og lærar/barnehagelærar bør vere.
Vidare er vi som forvaltarar av eit samfunnsmandat avhengige av at profesjonsmakta vi gjer krav på,
og tilliten vi ber om, har legitimitet i storsamfunnet. Gjer vi krav på å styre skulen og barnehagen
etter vår faglege standard, må samfunnet ha tiltru til at profesjonen har både den gode viljen og den
faglege autoriteten som gjer standarden legitim. Å be om tilliten føreset òg at vi har ein intern disiplin
51
Fylkesårsmøte 6.
8. mai 2015
på kva som er fagleg og profesjonelt god nok yrkesutøving. Vilje til profesjonsmakt, gjer at vi og må
ha viljen til sjølvjustis.
Vil vi gjennomføre ein revolusjon, kan det ikkje skje ved eit «statskupp». Det må skje gjennom at vi
tek posisjonane og det rommet vi kan i partssamarbeidet. Våre tillitsvalde på alle nivå må vere på dei
arenaene der avgjerder vert tekne, og vi må opptre som aktørar som legg premissar og som
formidlar og forvaltar profesjonen sin kollektive vilje i skulen og barnehagen. I eit fragmentert
styringssystem finst det eit maktvakuum mellom stat og kommune og mellom politikk og
administrasjon . Dette maktvakuumet må vi ta mål av oss å gripe og nytte. Kva rolle vi har og får i
partssamarbeidet, vil i stor grad avhenge av om vi greier å vere premissleverandørar og ta initiativa
som fører skulen og barnehagen i den retninga vi vil. Vi må vere truverdige i analysen av situasjonen,
ta kontroll over problemskildringane og kunne føreslå løysingane. Òg kanskje viktigast av alt: Vi må
kunne argumentere med så stor fagleg tyngde at vi både synleggjer at vår kunnskap er naudsynt for
å gjere kloke avgjerder og at det er uråd å oversjå oss.
Skal tillitsvalde kunne opptre som aktørar og gripe det handlingsrommet som finst i
partssamarbeidet, føreset det òg at den tillitsvalde veit at ein kan setje makt bak krava. Denne makta
er det i hovudsak medlemmane som må gje, gjennom at den tillitsvalde hentar sitt mandat og
forankrar sine strategiar blant medlemmane, og at ein kollektivt vil slutte opp om dei strategiar som
vert valde. Kollektiv lojalitet til valde strategiar, krev igjen at vi får dei interne demokratiske
prosessane til å fungere.
Saman er vi sterke!
Framlegg til vedtak:
Lokallaga i Sogn og Fjordane og fylkeslaget skal i samarbeid:
Sette lokale tillitsvalde i stand til å gripe og ta ansvar for det profesjonsfaglege
handlingsrommet og ta definisjonsmakta over faglege problemstillingar. Gjennom godt
skulerte tillitsvalde i profesjonsfaglege spørsmål skal vi
1.
motverke straumlineforma undervisning og testregime
2. utpeike og fjerne tidstjuvar
3. sikre metodisk fridom for lærarar i skule og barnehage
For å utøve innverknaden som profesjonsmakta bør ha, skal tillitsvalde søke å delta på alle
arenaer og i alle prosessar som definerer struktur-, prosess- og resultatkvalitet i skule og
barnehage.
Med mål om å skape større tillit og likeverd mellom dei lokale partane, skal vi fremje
erfaringane frå profesjonsprosjektet 3. Tillit mellom dei lokale partane skal bidra til å utvikle
gode tenester og vere ei motkraft til eit styringssystem basert på kontroll og rapport ering. For
at vi skal kunne delta i samarbeidet som likeverdige partar må tillitsvalde sikrast lik tilgang til
informasjon og tid og ressursar til å utøve vervet.
For å gjere dei tillitsvalde trygge på rolla si og mandatet dei har, skal vi arbeide for god e
3
http://www.utdanningsforbundet.no/Fylkeslag/Sogn-og-Fjordane/Ikkjesynleg/Profesjonsprosjektet/Profesjonsprosjektet-i-Sogn-og-Fjordane/
52
Fylkesårsmøte 6.
8. mai 2015
strukturar og demokratiske prosessar i klubbar og lokallag og for å styrke klubbengasjementet
og fagforeiningslojaliteten. Vi skal vere tydelege på at vedtak skal vere demokratisk forankra
på klubb- og lokallagsnivå og gjere tillitsvalde i stand til å drive slik organisasjonsutvikling
gjennom å styrke tillitsvaldskuleringa.
For å sikre Utdanningsforbundet den påverknaden vi kan ha, skal dei tillitsvalde gjennom
opplæring og erfaringsutveksling verte trygge på å meistre rolla som aktør i det lokale
partssamarbeidet.
Innspela frå debatten vert teke til vitande.
Vedtak:
Problemstillingar til plenumsdiskusjon:
1.
Partssamarbeid og profesjonsmakt
Vil vi «skipe nett den skulen vi vil ha»? Vil vi ha den makta saka skisserer at profesjonen og
fagforeininga kan ha? Vil vi at våre tillitsvalde skal nytte det handlingsrommet som finst i
partssamarbeidet og ta større ansvar for skule- og barnehageutvikling enn i dag? Korleis kan vi i
så fall bidra til å styrke partssamarbeidet? Kva skal til for at vi kan skipe nett den barnehagen og
skulen vi vil ha»?
2.
Sterkare statleg styring versus sterkare profesjonsstyring
Kor mykje vil vi eigentleg at staten skal styre? Vil meir makt til staten og mindre makt til
kommunane løyse styringsutfordringane i skule og barnehage? Vil ei tilbakeføring av
forhandlingsansvaret for lærarane, frå kommunane til staten, gjere styringa av skulen mindre
fragmentert og bidra til å løyse tillitskrisa i sektoren? Når vert den statlege styringa anten det
er styring gjennom målformuleringar eller gjennom kontroll så sterk at det går ut over eit
naudsynt fagleg og profesjonelt handlingsrom? Er ei sterkare profesjonsmakt som tek ansvar for
heilskapen i skule og barnehage eit alternativ til sterkare statleg styring?
3.
Tillit versus kontroll korleis løyser vi behovet for styringsinformasjon?
Korleis skal samfunnet føre kontroll med om vi utøver samfunnsmandatet vårt på ein god måte?
Korleis skal samfunnet få naudsynt informasjon om kvaliteten på arbeidet vi gjer i skule og
barnehage? Mange av resultatindikatorane som i dag blir brukte i styringa av skule og barnehage
anerkjenner vi ikkje, men er det nokon av dei vi likevel ser oss tente med å halde på? Er problemet
at resultatindikatorane er for få slik at dei ikkje dekker eit breitt nok bilete av skulen og
barnehagen? Om vi ikkje vil bli målte på resultatindikatorar kva er då alternativet?
4.
Fagforeiningslojalitet og profesjonsmakt
Er lærarar og barnehagelærarar villige til å marsjere i takt? Korleis kan vi styrke dei demokratiske
prosessane og strukturane i fagforeininga slik at tillitsvalde kan vere trygge på kva mandat dei
har hos medlemmane? Kva kan bidra til å styrke engasjementet i klubbane? Kva skal til for at vi
kan forvente at medlemmar sluttar lojalt opp om vedtak som blir gjort i organisasjonen? Korleis
kan vi bidra til at det i klubbar og lokallag vert ein konstruktiv og kritisk debatt om politiske
vedtak i kommunar og fylkeskommunar? Korleis kan vi styrke tillitsvaldrolla som representant for
profesjonen, slik at ein bidreg til å trygge, heller enn å utfordre den einskilde lærar og
barnehagelærar sitt profesjonelle handlingsrom?
53