Omsorgsboliger på ROA - valg av gjennomføringsprosedyre
Arkivsaksnr.: 13/1541 -36 Arkivnr.: H31 Saksbehandler: kommunalsjef, Bente Rudrud OMSORGSBOLIGER PÅ ROA - VALG AV GJENNOMFØRINGSPROSEDYRE Hjemmel: Rådmannens innstilling: ::: Sett inn rådmannens innstilling under denne linja Kommunestyrets vedtak: «Lunner helse- og omsorgssenter med tilhørende omsorgsboliger og baser for hjemmetjenester deles heretter opp i 2 separate prosjekter. a. Prosjekt 575 Roa omsorgsboliger planlegges for 20 heldøgns plasser (bemannede omsorgsboliger), base for hjemmetjenesten og aktivitetssenter…» av 19.3.2015 gjennomføres med OPS som gjennomføringsmodell. ::: Sett inn rådmannens innstilling over denne linja Side 1 av 7 ... Sett inn saksopplysninger under denne linja Sammendrag: 19. mars 2015 vedtok kommunestyret i Lunner følgende: «Lunner helse- og omsorgssenter med tilhørende omsorgsboliger og baser for hjemmetjenester deles heretter opp i 2 separate prosjekter. b. Prosjekt 575 Roa omsorgsboliger planlegges for 20 heldøgns plasser (bemannede omsorgsboliger), base for hjemmetjenesten og aktivitetssenter…» Prosjektet legges frem som et P3 vedtak i oktober/november 2015. I samme vedtak er det besluttet byggestart i 2016. For å realisere prosjektet innstiller rådmannen på at prosjektet gjennomføres som et OPS prosjekt (offentlig privat samarbeid). Denne gjennomføringsmodellen medfører fravik fra Milepælsplan for innvesteringer i Lunner kommune og fører direkte frem til fremlegg om et P4b vedtak. Innstillingen baserer seg på at OPS som gjennomføringsmodell vil redusere usikkerhetene rundt realisering av prosjektet mht følgende forhold: -Tomt. Kommunen har ikke egen tomt til disposisjon. Det har i tidligere faser vært omfattende utredninger rundt lokalisering. Denne modellen åpner opp mulighet for flere alternativer innenfor et avgrenset sentrumsområde i tråd med tidligere beslutninger. -Finansiering. OPS modellen muliggjør realisering av prosjektet uten låneopptak for kommunen. Dette vil være gunstig ift. realisering av Lunner Helse og omsorgssenter. Finansieringsmodell er nærmere omtalt i det følgende. - Kommunestruktur. OPS som gjennomføringsmodell vil være en kommunestrukturnøytral beslutning. OPS (offentlig, privat samarbeid) innebærer at oppdragsgiver inngår kontrakt med en OPS leverandør (profesjonell utbygger og eiendomsbesitter) for planlegging, design, prosjektering, bygging, drift og vedlikehold og finansiering av prosjektet. OPS som gjennomføringsmodell kvalifiserer for oppnåelse av tilskudd og finansiering fra husbanken samt at kommunen vil oppnå full momskompensasjon. Kommunens risiko ved bruk av OPS som gjennomføringsmodell vil totalt sett være mindre enn kommunens risiko ved bruk av tradisjonell modell (egen regi). OPS er en sammensatt modell, men det er vanskelig å se at en utbygging i egen regi gir fordeler som OPS ikke har. Husbanktilskudd og Husbanklån reduserer de økonomiske ulempene ved OPS. Den økonomiske belastningen blir betydelig mindre i byggefasen, men den binder opp kommunens budsjett over en lengre periode (30 år). De årlige betalingene blir mer forutsigbare. Med tanke på kommunens økonomiske stilling og det forhold at det samtidig planlegges 90 heldøgnsplasser lenger sør i kommunen, innstilles det på valg av OPS som gjennomføringsmodell for oppfyllelse av pkt. 1 a) i Kommunestyrets vedtak av 19.3.2015. Side 2 av 7 Saksutredning: 19. mars 2015 vedtok kommunestyret i Lunner følgende: «Lunner helse- og omsorgssenter med tilhørende omsorgsboliger og baser for hjemmetjenester deles heretter opp i 2 separate prosjekter. c. Prosjekt 575 Roa omsorgsboliger planlegges for 20 heldøgns plasser (bemannede omsorgsboliger), base for hjemmetjenesten og aktivitetssenter…» Prosjektet legges frem som et P3 vedtak i oktober/november 2015. I samme vedtak er det besluttet byggestart i 2016. For å realisere prosjektet innstiller rådmannen på at prosjektet gjennomføres som et OPS prosjekt (offentlig privat samarbeid). Denne gjennomføringsmodellen medfører fravik fra Milepælsplan for innvesteringer i Lunner kommune og fører direkte frem til fremlegg om et P4b vedtak. Valg av anskaffelsesstrategi og valg av leiemodell for prosjektet nye omsorgsboliger i Lunner kommune OPS som gjennomføringsmodell OPS (offentlig, privat samarbeid) innebærer at oppdragsgiver inngår kontrakt med en OPS leverandør (profesjonell utbygger og eiendomsbesitter) for planlegging, design, prosjektering, bygging, drift og vedlikehold og finansiering av prosjektet. Kontrakt inngås etter gjennomført konkurranse, hvor tilbyderne utarbeider sine tilbud (skisseprosjekt) basert på kommunens kravspesifikasjon, herunder blant annet rom- og funksjonsprogram og Husbankens krav til utforming av omsorgsboliger. Etter at konkurransen er avsluttet og kontrakt inngått, gjennomføres en forprosjektfase. I denne fasen bearbeides leverandørens løsningsforslag i detalj. Kommunens plikt til å betale husleie overfor leverandøren starter først ved ferdigstillelse av bygget og oppstart av leieperioden. Det innebærer at OPS leverandøren har ansvaret for å finansiere prosjektet. Dette prosjektet vil kunne finansieres gjennom Husbanken. Kommunen nedbetaler sin forpliktelse gjennom 30 år. Nedbetalingen skjer enten som operasjonell eller finansiell leie. Lånopptaket skjer enten som et annuitets- eller serielån. Dette behandles nærmere under pkt. 2.4. Kommunens risiko ved gjennomføring av OPS prosjektet I det følgende gis enkelte overordnede føringer mht hvilken risiko kommunen påtar seg ved et OPS prosjekt sammenlignet med tradisjonell modell (egen regi). Husbankfinansiering En forutsetning for gjennomføring av prosjektet vil være at man oppnår tilskudd fra Husbanken, og ellers Husbankens gunstige lånebetingelser. Her er det ingen forskjell mellom OPS som gjennomføringsmodell og egen regi. Husbankfinansiering oppnås dersom objektet leies ut til omsorgsboliger i 30 år eller mer, og Husbankens krav til fysisk utforming (størrelse og universell utforming) overholdes. OPS-leverandøren vil nyte godt av Husbankens gunstige betingelser på samme måte som kommunen. Merverdiavgift Kommunen vil få full momskompensasjon uavhengig av om prosjektet gjennomføres i egen regi eller som et OPS prosjekt. Forutsetningen er at kommunen er leietager av OPS selskapet og at kommunen fremleier til omsorgsboliger til kommunens innbyggere (lovpålagt oppgave). Skatt øst har i to bindende forhåndsuttalelser bekreftet at både operasjonelle og finansielle leiemodeller (pkt. 2.4) oppnår fradragsrett på merverdiavgift. Side 3 av 7 Risiko for konkurs hos OPS leverandøren Konkurs hos OPS-leverandøren kan inntre både i prosjekterings- og byggefasen samt i selve leieperioden. For å sikre seg mot konkurs vil det i OPS-konkurransen stilles strenge krav til leverandørens økonomiske soliditet. Leverandørene må dokumentere god økonomisk soliditet og finansieringsevne. Det vil her bli gjennomført økonomiske analyser av leverandørene som klargjør om de er økonomisk i stand til å gjennomføre dette prosjektet i bygge- og driftsfasen. Særlig viktig er det for kommunen å sørge for at de har økonomisk evne til å gjennomføre byggeperioden. Foruten en grundig evaluering av leverandørens økonomiske soliditet i kvalifikasjonsfasen vil det stilles krav til morselskapsgarantier for oppfyllelse av leverandørens forpliktelser i byggefasen. Dersom leverandøren skulle få økonomiske problemer med å gjennomføre utbyggingen vil kommunen ha adgang til å gjøre gjeldende morselskapsgarantier fra leverandøren. En slik garanti er aktuell dersom leverandøren går konkurs og kommunen må få andre leverandører til å sluttføre byggeprosjektet. Sammenlignet med et ordinært byggeprosjekt er kommunen i utgangspunktet bedre økonomisk sikret ved et OPS-prosjekt. For det første har kommunen ikke noen betalingsplikt til leverandøren før bygget er klart til overtakelse og leieperioden starter. Ved en tradisjonell gjennomføring vil kommunen måtte betale leverandøren suksessivt i henhold til avtalt fremdrift og betalingsplan. Dernest vil leverandøren ved tradisjonell modell kun være forpliktet til å stille en tredjemannsgaranti på 10 % av kontraktssummen for sine kontraktsforpliktelser. I OPS-avtalen skal det stilles en morselskapsgaranti for hele kontraktsforpliktelsen. Morselskapsgarantiens godhet avhenger imidlertid av at morselskapet er søkegodt. I leie- og driftsperioden skal leverandøren enten (1) stille en påkravsgaranti fra finansinstitusjoner for sine forpliktelser som tilsvarer to ganger årlig forvaltning, drifts- og vedlikeholdsleie (FDVSleie) eller (2) bygge opp et vedlikeholdsfond som sikkerhet for sine driftsforpliktelser. Ved mislighold eller eventuell konkurs vil kommunen ha sikkerhet for å få dekket sitt økonomiske tap på inntil to ganger årlig FDVS-leie. I tillegg vil kommunen ha rett til å overta omsorgsboligene til mot å betale et vederlag for bebyggelsen. Vederlaget skal fastsettes ut fra en lineær avskrivning av bebyggelsen over 30 år basert på prosjektkostnaden. Eksempelvis dersom OPS-leverandøren går konkurs etter 15 år vil kommunen, så fremt boet ikke vil overta bygget, kunne overta omsorgsboligene til 50 % av opprinnelig prosjektkostnad. Om kommunen ikke ønsker å overta omsorgsboligene, er det etter vår vurdering forbundet liten risiko med at det ikke vil være seriøse aktører i markedet som vil kjøpe kontrakten av boet og tre inn i OPS-leverandørens forpliktelser. På bakgrunn av ovennevnte anser vi kommunens risiko ved eventuell konkurs hos OPS-leverandøren for å være liten og den er håndterbar. Videre er kommunen noe bedre stilt enn ved tradisjonell modell (egen regi). Kommunens risiko i fasen frem til leieperioden starter I hovedtrekk vil OPS leverandøren ha et samlet totalansvar som byggherre og formell eier av bygget for å sørge for at kommunen får oppfylt sin kravspesifikasjon (rom- og funksjonsprogram). Risiko og ansvar som påligger kommunen i prosjekterings- og byggefasen er begrenset til følgende: (1) (2) (3) (4) Utformingen av kravspesifikasjonen for omsorgsboligene. Eventuelle uteglemmelser og feil er kommunens risiko. Forsinkelser og feil i kommunal saksbehandling av byggesøknaden (leverandøren bærer risikoen for å utforme byggesøknaden korrekt). Forsinkelser i kommunens beslutninger om utforming av omsorgsboligene. Skjerpede lovpålagte krav til omsorgsboligene som leverandøren ikke kunne forutse på avtaletidspunktet. Side 4 av 7 Dette er en betydelig mindre risiko sammenlignet med prosjekter som gjennomføres i egen regi. I egen regi vil kommunen eksempelvis ha risikoen for grunnforholdene, prosjekteringen (at beskrivelse og tegninger er tilstrekkelig klare) at byggherrens leveranser gis i tide, mv. I dagens marked, hvor det er et økende antall tvister relatert til disse forholdene, vil OPS modellen eksponere kommunen for lavere risiko og således gi større forutsigbarhet mtp prosjektets kostnader. Derimot medfører dette at finansieringen blir noe dyrere i en OPS modell fordi OPS leverandøren vil prise denne risikoen, jf. pkt. 2.5 nedenfor. Kommunens risiko i leieperioden I leieperioden vil OPS-leverandøren ha at samlet totalansvar (utvendig og innvendig drifts-, renhold-, og vedlikeholdsansvar) for å sørge for at kommunen får omsorgsboliger som til enhver tid skal oppfylle kommunens kravspesifikasjon. Risiko og ansvar som normalt påligger kommunen i leieperioden er: (1) (2) (3) (4) (5) (6) Betaling av årlig husleie. Endringer i offentlige skatter og avgifter. Faktisk energibruk til omsorgsboligene og prisutviklingen på energi (OPS-leverandøren har normalt ansvaret for omsorgsboligenes teoretiske energibruk). Faktiske renovasjon, vann- og avløpsavgifter. Nye myndighetskrav. Funksjonelle endringer. I denne fasen av prosjektet er ikke risikoen til kommunen nevneverdig annerledes enn ved egen regi, men slik at kommunen i egen regi må konkurranseutsette drift- og vedlikehold hvert fjerde år. Ved en slik driftsform vil det ikke bli politisk mulig å prioritere driftsmidler og/eller –miljø, da dette vil bli ivaretatt av utleier. Derimot vil livssykluskostnader spille inn. Livssykluskostnadene omfatter alle kostnader som påløper i prosjektet gjennom prosjektets levetid. Ved at OPS leverandøren får et helhetlig ansvar, velges ofte helhetlige og gode løsninger i prosjekterings- og utbyggingsfasen, slik at drift- og vedlikeholdsoppgavene blir rimeligere. Oppsummering Kommunens risiko ved bruk av OPS som gjennomføringsmodell er mindre enn kommunens risiko ved bruk av tradisjonell modell (egen regi). Kommunen overlater byggherreansvaret til OPS leverandøren og sitter igjen med et begrenset leietakeransvar. Overføringen av byggherreansvaret medfører imidlertid at kommunen må betale OPS leverandøren en risikopremie for å overta denne risikoen. Denne risikopremien gjør seg normalt utslag i en noe høyere finansieringskostnad. Leiemodeller Tema for denne del av notatet er å gi en presentasjon av de mest aktuelle leiemodellene. Vi går ikke nærmere inn på de økonomiske forskjeller og hvordan dagens finansmarked vil være styrende for dette valget. I konkurransefasen bør tilbyderne gis pris på begge alternativer. Når det er gjort bør det tas stilling til hvilke modell som skal anvendes, et valg som er nokså sammensatt. Dersom kommunen velger OPS som gjennomføringsmodell må leieavtalen være på minimum 30 år. Etter utløp av leieperioden må kommunen å ha muligheten til å overta omsorgsboligene. Kommunen kan da ved utløpet av leieperioden enten velge å eie omsorgsboligene selv eller videreselge dem med kommunen som leietaker. Som følge av ovennevnte situasjon står kommunen overfor følgende to hovedvalg med hensyn til valg av leiemodell: (1) Leieavtale hvor kommunen overtar omsorgsboligene vederlagsfritt etter 30 år, såkalt finansiell leie (kredittkjøp). (2) Leieavtale hvor kommunen har rett til å overta omsorgsboligene til avtalt markedspris etter 30 år, såkalt operasjonell leie (ordinær leieavtale). (Markedsprisen kan forhåndsdefineres og knyttes opp mot prosjektkostnaden). Side 5 av 7 Det skilles altså mellom finansiell og operasjonell leie, men den nøyaktige definisjonen av disse kan ofte være flytende. Hovedkriteriet for klassifisering av en leiekontrakt som finansiell eller operasjonell leie er om eierskapet til leieobjektet som finansieres overføres fra utleieren til leietakeren. Den av partene som tar den finansielle risikoen er med å definere hvem som faktisk har eierskapet til objektet uavhengig av hvem som står som formell eier. Ved finansiell leie er det leietakeren som har den finansielle risikoen, mens det ved operasjonell leie er utleieren. For kommunen innebærer de økonomiske forskjellene i valg av modell, noe forenklet, at operasjonell leiemodell kan innebære lavere årlig husleie i leieperioden, men da slik at kommunen må ut med et høyere engangsbeløp dersom kommunen velger å kjøpe omsorgsboligene etter 30 år. Finansiell leie innebærer trolig en høyere årlig husleie (+/- 15 %) enn operasjonell leie siden kommunen da vil ha nedbetalt prosjektkostnaden i leieperioden. For den finansielle leien må kommunen ta stilling til om den skal struktureres med en serielånsprofil eller som et annuitetslån. Hovedregelen er at den skal struktureres som et serielån. Kommunen må ved finansiell leiemodell føre boligene i egen balanse som eiendom og tilsvarende føre lånebeløpet som gjeld. Finanskostnader - risikopåslag Finansielt vil kommunen måtte påregne en dyrere finansieringsløsning ved en OPS gjennomføring. Økningen skyldes i hovedsak at kommunen ikke stiller krav til avkastning på risikokapital. Dette gjør en privat aktør. OPS leverandøren overtar kommunens byggherrerisiko for gjennomføringen av prosjektet, herunder risiko for forsinkelser og kostnadsoverskridelser. Dette tar de en risikopremie for i størrelsesorden 1 % av netto investeringsbeløp for denne type prosjekter. Det er naturlig at en kommunal byggherre også må prise inn slik risiko i egne prosjekter. Dersom netto investeringsbeløp etter fratrekk for Husbanktilskudd eksempelvis er NOK 50 millioner, vil kommunen måtte påregne at OPS leverandøren vil beregne et årlig risikopåslag på NOK 500 000. Videre viser erfaringen med OPS at prosjektkostnadene blir lavere enn ved tradisjonell gjennomføring. Dette er ikke hensyntatt i ovennevnte tall. Merknader til anskaffelsesprosessen Trolig vil prosjektet kunne gjennomføres som en konkurranse med forhandling. Det er strenge vilkår for å bruke denne konkurranseformen, men det er normalt akseptert at den kan anvendes ved OPS prosjekter fordi det er nødvendig for partene å forhandle om den mer eksakte risikoplasseringen, herunder ulike finansieringsløsninger. Konkurransen gjennomføres i to trinn. Det gjennomføres en prekvalifisering før konkurransegrunnlaget sendes ut. Kommunen bør i prekvalifiseringsfasen velge ut 3-5 leverandører som gis adgang til å innlevere tilbud. Dette så fremt det er tilstrekkelig antall kvalifiserte søkere. Kommunen har ikke tomt tilgjengelig for utbygging av omsorgsboligene. Disponering av egnet tomt bør gjøres til en del av kvalifikasjonsvurderingen. Fordi en potensiell leverandør i dag har tilgang til tomt, må det settes av tilstrekkelig tid til at øvrige aktører i markedet gis anledning til å komme i kontakt med grunneiere med tanke på et samarbeid eller kjøp av tomt. Kommunen bør rett etter kunngjøring av konkurransen invitere til informasjonsmøte hvor markedet og grunneiere inviteres. Dette for å sikre best mulig konkurranse. Anskaffelsesprosessen må påregnes å ta mellom 9-12 måneder fra kunngjøringstidspunktet. Dersom konkurransen kunngjøres høsten 2015 bør kontrakt kunne inngås sommeren 2016. Det bør utarbeides en detaljert plan som viser hvilke aktiviteter som ligger inne i anskaffelsesprosessens ulike faser. Kommunestyret vil bli forelagt saken til p4b-vedtak febr/mars 2016. Side 6 av 7 Alternative løsningsforslag Kommunen gjennomfører etablering av omsorgsboliger på Roa i egenregi, og starter denne prosessen med anskaffelse av tomteareal. Konklusjon med begrunnelse Gjennomgangen viser at OPS reduserer kommunens risiko for planlegging, bygging, drift og vedlikehold og finansiering av omsorgsboliger på Roa. OPS er en sammensatt modell, men det er vanskelig å se at egen regi gir fordeler som OPS ikke har. Husbanktilskudd og Husbanklån reduserer de økonomiske ulempene ved OPS. Den økonomiske belastningen blir betydelig mindre i byggefasen, men den binder opp kommunens budsjett over en lengre periode (30 år). De årlige betalingene blir mer forutsigbare. Videre vil det ligge en gevinst ved at OPS leverandøren tvinges til å tenke langsiktig med gode løsninger i et livssyklusperspektiv. Med tanke på kommunens økonomiske stilling og det forhold at det samtidig planlegges 90 heldøgnsplasser lenger sør i kommunen, innstilles det på valg av OPS som gjennomføringsmodell for oppfyllelse av pkt. 1 a) i Kommunestyrets vedtak av 19.3.2015. Innstilling: Kommunestyrets vedtak 1 a) av 19.3.2015 gjennomføres med OPS som gjennomføringsmodell. DOKUMENT I SAKEN: Vedlagt: Øvrige dokument: 14/2164 Tilbud på utredninger tilknyttet lokalisering av nytt helse og omsorgssenter. 14/2166 Svar - Tilbud på utredninger tilknyttet lokalisering av nytt helse og omsorgssenter. 13/14529 Informasjon til grunneiere i sak om nytt helse- og omsorgssenter. 14/10244 Informasjon til grunneiere i sak om nytt helse- og omsorgssenter. 15/5468 Vedr. vannlinjeberegning Klemma/Harestuvannet. 14/17427 Innspill vedrørende plassering av Lunner omsorgssenter. 15/486 Oppdragsbekreftelse. 15/6050 Lokalisering av Lunner helse-og omsorgssenter. 14/20509 Avsender:Norconsult AS Avsender: Avsender: Avsender: Avsender:Norconsult AS Avsender:Knut Skollerud Avsender:Fredrik Bärnholdt Avsender:Emmy Nikoline Strømnes Bestilling av beregning av flomvannsbergninger for Avsender:Hjellnes Consult AS Harestuvannet. Særutskrift av saken med saksframlegg sendes til: Rett utskrift av møtebok. Roa, Utvalgssekretær ... Sett inn saksopplysninger over denne linja Side 7 av 7
© Copyright 2024