Rapport 715 018 - Offentlige anskaffelser
Offentlige anskaffelser Forvaltningsrevisjon – Kragerø kommune 2015 :: 715 018 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Innhold Sammendrag ............................................................................................................ ii 1 Innledning ........................................................................................................ 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 2 Anskaffelsesstrategi .......................................................................................... 4 2.1 2.2 2.3 2.4 3 Problemstilling .................................................................................................. 14 Kriterium ........................................................................................................... 14 Fakta om rammeavtaler..................................................................................... 14 Revisors vurdering av bruken av rammeavtaler .................................................. 19 Anskaffelse av ventilasjonsanlegg på Sannidal barneskole ............................... 21 5.1 5.2 6 Problemstilling ....................................................................................................8 Kriterium .............................................................................................................8 Fakta om enkeltanskaffelser ................................................................................8 Revisors vurdering ............................................................................................. 11 Bruk av rammeavtaler ..................................................................................... 14 4.1 4.2 4.3 4.4 5 Problemstilling ....................................................................................................4 Kriterium .............................................................................................................4 Fakta om anskaffelsesstrategien ..........................................................................4 Revisors vurdering av kommunens anskaffelsesstrategi ........................................7 Enkeltanskaffelser............................................................................................. 8 3.1 3.2 3.3 3.4 4 Kontrollutvalgets bestilling ..................................................................................1 Bakgrunn.............................................................................................................1 Problemstillinger og revisjonskriterier ..................................................................1 Avgrensning ........................................................................................................2 Metode og kvalitetssikring ...................................................................................2 Høring .................................................................................................................3 Fakta om anskaffelsesprosessen ........................................................................ 21 Revisors vurdering av anskaffelsesprosessen ...................................................... 22 Konklusjoner og anbefalinger .......................................................................... 23 6.1 6.2 Konklusjoner ..................................................................................................... 23 Anbefalinger...................................................................................................... 24 Litteratur og kildereferanser ................................................................................... 25 Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse ................................................................ 26 Vedlegg 2: Revisjonskriterier .................................................................................. 27 Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring .................................................................... 30 Foto forside: Freeimages.com 2 Telemark kommunerevisjon IKS Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Sammendrag Bestilling og bakgrunn Forvaltningsrevisjonen er bestilt av kontrollutvalget i Kragerø kommune i KU-sak 18/14. Vi har undersøkt følgende problemstillinger: 1. Har kommunen en anskaffelsesstrategi? 2. I hvilken grad blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser og eventuelt internt innkjøpsreglement/anskaffelsesstrategi? 3. I hvilken grad bruker kommunen rammeavtalene? Vi har videre gjennomgått prosessen rundt anskaffelsen av nytt ventilasjonsanlegg på Sannidal skole i 2011. Konklusjoner Innkjøpsstrategi Kommunen har et anskaffelsesreglement med en innkjøpsstrategi som tilfredsstiller kravene i lov om offentlige anskaffelser. Enkeltanskaffelser Anskaffelser med verdi under kr 500 000 skjer i for stor grad uten at det er gjennomført konkurranse. Bruk av protokoll ved innkjøp over kr 100 000 er mangelfull. Innhenting av skatteattest og HMS-erklæring ved anskaffelser over kr 100 000 er mangelfull. Utlysing av anskaffelser med verdi over kr 500 000 skjer i samsvar med kravene i lov og forskrift. Rammeavtaler Det er ingen samlet oversikt over de rammeavtalene som ikke er inngått i samarbeid med GKI. Basert på våre undersøkelser er det stor grad av lojalitet til rammeavtalene kommunen har, men det finnes tilfeller av avvik. Telemark kommunerevisjon IKS ii Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Kommunen forholder seg i enkelte tilfeller til avtaler som er utløpt. På enkelte områder (matvarer) gjøres det innkjøp med en samlet verdi på over kr 100 000 uten rammeavtaler. Ventilasjonsanlegg på Sannidal skole Vi legger til grunn KOFAs konklusjon om at modellen som ble brukt i anbudsprosessen er i tråd med regelverket. Vi kan ikke peke på noen andre kritikkverdige forhold. Anbefalinger Enkeltanskaffelser Kommunen bør treffe tiltak for i større grad å etterleve kravet om konkurranse ved anskaffelser av varer og tjenester til en verdi under kr 500 000. Kommunen bør sørge for å etterleve kravet om bruk av protokoller ved anskaffelser. Vi mener kommunen bør sørge for at kravet om innhenting av skatteattest og HMSerklæring blir fulgt. Rammeavtaler Kommunen bør samle og gjøre tilgjengelig alle rammeavtaler på linje med de avtaler som er inngått i samarbeid med GKI. Kommunen bør sørge for at medarbeidere kjenner til og bruker inngåtte rammeavtaler. Kommunen bør vurdere å inngå rammeavtaler med leverandører der kommunen kjøper varer og/eller tjenester med verdi på over kr 100 000 i løpet av et år. Kommunen, eventuelt i samarbeid med GKI, bør sørge for at prosesser med nye konkurranser om avtaler/rammeavtaler starter i god tid slik at en unngår perioder der en står uten avtale. Vi anbefaler kommunen å avklare om de kan hente tjenester fra Delecto AS som egenregi. Skien, 26. februar 2015 Telemark kommunerevisjon IKS Telemark kommunerevisjon IKS iii Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 1 Innledning 1.1 Kontrollutvalgets bestilling Bakgrunnen for forvaltningsrevisjonen finner vi i Plan for forvaltningsrevisjon 2012 – 2015. «Med bakgrunn i risiko knyttet til de kommunale enhetenes selvstendige ansvar for å følge innkjøpsreglementet og samhandlingen mellom GKI og enhetene, foreslår vi prosjekt med offentlige anskaffelser som tema. Prosjektet kan undersøke overordnet arbeid med innkjøp i Kragerø, ledelsesforankring og kommunens anskaffelsesstrategi, men særlig fokusere på enhetene eiendom, teknisk drift og bygg og areal. Prosjektet vil ikke innebære revisjon av GKIs arbeid, fordi Skien kommune er kontorkommune, og et slikt prosjekt måtte gjennomføres i samarbeid med kontrollutvalget i Skien.» Forvaltningsrevisjonen ble bestilt av kontrollutvalget i Kragerø i KU-sak 18/14. Prosjektbeskrivelsen ble godkjent i KU-sak 31/14. Under behandlingen av saken ba kontrollutvalget om følgende: «Kontrollutvalget henstiller til revisjon om å ta med i prosjektet innkjøp av ventilasjonsanlegg ved Sannidal skole.» Hjemmel for forvaltningsrevisjon er gitt i kommunelovens § 77 nr. 4, jamfør forskrift om kontrollutvalg kapittel 5 og forskrift om revisjon kapitel 3. 1.2 Bakgrunn Kragerø kommune bruker hvert år betydelige midler på kjøp av varer og tjenester for å gi innbyggerne ulike tjenestetilbud. Regelverket skal sikre at pengene utnyttes best mulig, og at innkjøpene bidrar til et konkurransedyktig næringsliv. Denne forvaltningsrevisjonen undersøker om kommunen har en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi og om kommunen etterlever aktuelle lover, forskrifter og reglement. 1.3 Problemstillinger og revisjonskriterier Rapporten har følgende problemstillinger: 1. Har kommunen en anskaffelsesstrategi? Telemark kommunerevisjon IKS 1 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 2. I hvilken grad blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser og eventuelt internt innkjøpsreglement/anskaffelsesstrategi? 3. I hvilken grad bruker kommunen rammeavtalene? Revisjonskriteriene1 i denne forvaltningsrevisjonen er i hovedsak utledet fra lov og forskrift om offentlige anskaffelser og veiledningsmateriell knyttet til dette regelverket. Kriteriene er angitt under hver problemstilling nedenfor, og er nærmere omtalt i vedlegg 2 til rapporten. 1.4 Avgrensning I rapporten er det i all hovedsak brukt regnskapsdata og hentet dokumentasjon fra 2014. I forbindelse med undersøkelsen av anskaffelsen som gjelder ventilasjonsanlegget på Sannidal skole er det hentet dokumentasjon fra 2011. Vi har foretatt en breddeundersøkelse av anskaffelser i kommunen, men har hatt et ekstra fokus på enhetene eiendom, teknisk drift og bygg og areal. Vi har ikke sett på anskaffelsene av selve rammeavtalene, og om avtalene er hensiktsmessig innrettet for kommunen. Alle summer som er hentet fra regnskapet og framstilt i rapporten er oppgitt uten merverdiavgift, MVA. 1.5 Metode og kvalitetssikring Forvaltningsrevisjonen er gjennomført av forvaltningsrevisor Dag Oftung med bistand fra oppdragsrevisor Marianne Rogn i perioden oktober 2014 til februar 2015. Oppdragsansvarlig er Kirsti Torbjørnson. Våre funn i rapporten er basert på dokumentgjennomgang og gjennomgang av regnskapsdata. Vi har videre innhentet informasjon fra og hatt samtaler med administrativt ansatte i kommunen. 1 Revisjonskriterier er en samlebetegnelse på de regler og normer som gjelder innenfor det området som skal undersøkes. Revisjonskriteriene er basis for de analyser og vurderinger som revisjonen foretar, konklusjonene som trekkes, og de er grunnlag for å kunne dokumentere samsvar, avvik eller svakheter. Telemark kommunerevisjon IKS 2 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Metode og tiltak for kvalitetssikring er omtalt nærmere i vedlegg 3 til rapporten. 1.6 Høring Faktadelen i rapporten er presentert i et oppsummeringsmøte med administrasjonen i kommunen og fullstendig høringsutkast sendt på høring 12. februar 2015. Høringen har ikke ført til endringer i rapportens innhold. Rådmannens høringsuttalelse ligger i vedlegg 1. Telemark kommunerevisjon IKS 3 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 2 Anskaffelsesstrategi 2.1 Problemstilling Den første problemstillingen vi har sett på er: Har kommunen en anskaffelsesstrategi? 2.2 Kriterium Disse revisjonskriteriene er lagt til grunn for vurderingene: Kommunen bør ha en anskaffelsesstrategi Anskaffelsesstrategien bør omhandle: Ledelsens ansvar, mål og strategier for innkjøp Ansvar, oppgaver og kompetansebehov hos medarbeidere Strategier for å forebygge, avdekke og rette opp avvik Samfunnsansvar i anskaffelser (etisk handel, sosial dumping og miljøhensyn) 2.3 Fakta om anskaffelsesstrategien 2.3.1 Om kommunen har en anskaffelsesstrategi Kragerø kommune har ikke et eget strategidokument for anskaffelser. Kommunen har et anskaffelsesreglement som ble vedtatt høsten 2011. Dette er et felles dokument for alle kommunene som samarbeider om innkjøp gjennom Grenlandskommunens innkjøpsenhet (i det videre kalt GKI). De øvrige kommunene i samarbeidet er Skien, Porsgrunn, Bamble, Siljan og Drangedal. Dokumentet gjelder for alle typer innkjøp i kommunene, dvs. anskaffelser av varer og tjenester, samt kontrahering av bygg og anlegg. Dokumentet inneholder tre deler: Del 1 Innkjøpsstrategi Del 2 Grunnleggende krav for alle anskaffelser Del 3 Innkjøpsrutiner I tillegg til anskaffelsesreglementet har de aktuelle kommunene også inngått en samarbeidsavtale (i to deler) som regulerer forholdet mellom GKI og kommunene. Telemark kommunerevisjon IKS 4 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Samarbeidsavtalen er underskrevet av rådmennene i de aktuelle kommunene. I samarbeidsavtalen finner vi også målsettinger for kommunenes samarbeid om anskaffelser: Effektivisere innkjøpene til de 6 kommunene gjennom samordning og gode rutiner Gjennom felles rammeavtaler og innkjøp oppnå stordriftsfordeler, bedre innkjøpspriser og betingelser Øke kompetansen i innkjøpsenheten og i kommunene Bidra til et godt omdømme for kommunene På kommunens intranett er det under Lokaldemokrati/Reglementer/retningslinjer /Administrative reglementer og retningslinjer en link til GKIs hjemmesider, der en finner anskaffelsesreglementet. I tillegg til anskaffelsesreglementet har Kragerø kommune etiske retningslinjer som omhandler temaer som tangerer problemstillinger i anskaffelsesreglementet. 2.3.2 Om ledelsens ansvar, mål og strategier for innkjøp Ansvaret for anskaffelser er plassert hos den i kommunen som er budsjettansvarlig. Anskaffelsesreglementet beskriver at kommunens innkjøpsvirksomhet skal koordineres av GKI2. Det framgår av samarbeidsavtalen at hver av kommunene skal stille med en kontaktperson til samarbeidet. Kontaktpersonene har blant annet sektorovergripende saker av innkjøpsrelatert art som en av sine oppgaver. Anskaffelsesreglementet definerer enkelte målsetninger, blant annet i kapitlet om innkjøpsrutiner. Her gis det generelle føringer knyttet til miljø, universell utforming og etisk handel. Her finner vi også målsetninger om effektiv utnyttelse av kommunens ressurser, klar ansvarsplassering og forebygging av misligheter og feil. Samarbeidsavtalen beskriver målsettinger for innkjøpssamarbeidet. Godt omdømme, effektivisering av innkjøpsarbeidet og stordriftsfordeler, samt høyere kvalitet i innkjøp gjennom kompetansebygging i innkjøpsenheten er de overordnede målene. Dokumentet beskriver også enkelte strategier for å nå noen av målene, blant annet satsing på rammeavtaler og e-handel3. 2 Anskaffelsesreglementet pkt. 1.2. Se www.ehandel.no. Dette er et offentlig nettsted som skal bidra til å fremme bruk av elektronisk handel i offentlig sektor. 3 Telemark kommunerevisjon IKS 5 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 2.3.3 Ansvar, oppgaver og kompetansebehov hos medarbeidere Anskaffelsesreglementet slår fast at: «Innkjøp i kommunen er et administrativt ansvar. Den enkelte leder er ansvarlig for alle anskaffelser innenfor eget budsjettområde.» Videre heter det: «Innkjøp i kommunene skal foretas av personell som er gitt fullmakt gjennom delegasjon. Det er et lederansvar å sørge for at personell med innkjøpsfullmakt har kunnskap til å foreta anskaffelser i henhold til gjeldende regler og forskrifter.» 2.3.4 Strategier for å forebygge, avdekke og rette opp avvik Det går fram av anskaffelsesreglementet at GKI har kontrolloppgaver rettet mot enhetene i kommunen og leverandørene. Mot enhetene i kommunen dreier det seg om å få kommunen til å følge de rammeavtalene som er inngått, samt å følge regler og retningslinjer om anskaffelser. I innkjøpsstrategien heter det også: «Den enkelte leder har ansvaret for å påse at innkjøpene foretas i henhold til gjeldende forskrifter og retningslinjer.» GKI utøver dette ansvaret ved å gjennomføre intern opplæring om innkjøpsordningen og om lover og regler på anskaffelsesområdet, samt å tilby opplæring med eksterne krefter overfor brukerne i kommunene. I tillegg gis det råd og veiledning overfor brukerne. Det framgår av anskaffelsesreglementet at: «Den budsjettansvarlige er ansvarlig for å følge opp at innkjøpene i enheten følger forskrifter og retningslinjer for innkjøp. I tillegg skal den budsjettansvarlige kontrollere at gjeldende fullmakter, attestasjons- og anvisningsreglement blir fulgt, samt at det er budsjettmessig dekning for innkjøpet.» 2.3.5 Samfunnsansvar i anskaffelser (etisk handel, sosial dumping og miljøhensyn) Anskaffelsesreglementet omtaler i kapittel 1, Innkjøpsstrategi, kommunens målsetting om å ta samfunnsansvar: «…. gjennom å etterspørre og forbruke varer tjenester som er produsert etter høye miljømessige og etiske standarder.» Telemark kommunerevisjon IKS 6 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Vi finner i tillegg et eget punkt om miljø og samfunnsansvar: «Kommunene skal bidra til å minimere miljøbelastningen ved den enkelte anskaffelse, styrke etisk og rettferdig handel og forebygge sosial dumping. Kommunene skal håndheve en streng praksis i forhold til å avvise leverandører med straffbare eller mislige forhold.» En nærmere omtale av samfunnsansvar i anskaffelser finner vi i også dokumentets del 3.12, etisk handel. 2.4 Revisors vurdering av kommunens anskaffelsesstrategi Vi har sett på de felles dokumenter som gjelder for GKI-samarbeidet. Anskaffelsesreglementet og samarbeidsavtalen inneholder målsettinger og strategier for anskaffelsesområdet. Etter vår vurdering tilfredsstiller dokumentet anbefalt innhold i en anskaffelsesstrategi. Telemark kommunerevisjon IKS 7 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 3 Enkeltanskaffelser 3.1 Problemstilling Problemstillinga her er: I hvilken grad blir varer og tjenester anskaffet i samsvar med reglene om offentlige anskaffelser og eventuelt internt innkjøpsreglement? 3.2 Kriterium Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse 4. Ved anskaffelser over 100 000 skal det innhentes skatteattest og HMSerklæring. For anskaffelser over 100 000 skal det føres protokoll i samsvar med vedlegg i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA).5 Anskaffelser til en verdi av over 500 000 u/mva skal være lyst ut i samsvar med kravene i forskriften. 3.3 Fakta om enkeltanskaffelser 3.3.1 Om konkurranse ved anskaffelser Under 100 000 Vi har plukket ut og gjennomgått 25 fakturaer som gjelder anskaffelser med beløp fra kr 50 000 til kr 100 000. Av disse 25 var 15 ikke enkeltanskaffelser, men avrop på rammeavtaler, del av større prosjekt som har vært gjenstand for anbud/konkurranse eller som av annen grunn ikke er relevante for å undersøke denne problemstillingen. Vi har ikke sett nærmere på disse. Av de ti tilfellene vi gikk nærmere inn på, var det i to tilfeller gjort undersøkelser av pris fra flere tilbydere før en valgte leverandør. Det ble innhentet tilbud fra tre firmaer ved innkjøp av en garasjeport. Det bel innhentet pristilbud fra flere leverandører ved innkjøp av sykehussenger til sykehjemmet I de resterende åtte anskaffelsene er det ikke dokumentert konkurranse eller at det er innhentet pristilbud fra flere leverandører. 4 5 LOA § 5 andre ledd FOA § 3-2, § 3-3 og § 3-4 Telemark kommunerevisjon IKS 8 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Kommentarer til og begrunnelser for at det ikke ble innhentet pristilbud fra flere aktører var bl.a. Et reisebyrå ble brukt med bakgrunn i referanser fra Telemark fylkeskommune6. Disse hadde brukt firmaet tidligere og var fornøyd med pris og service. Et arkitektfirma ble hyret inn uten konkurranseutsetting med bakgrunn i deres lokalkunnskap og tidsperspektiv. Ved reparasjon av en hjullaster brukte kommunen verkstedet der hjullasteren var kjøpt. Pristilbud ikke innhentet. Samme forhold gjaldt reparasjon av en traktor. Nytt gjerde på Kragerø skole ble bestilt og utført uten å sjekke pris hos andre leverandører. Kommunen hadde god erfaring fra firmaet fra tidligere oppdrag. Brannvesenet har tilbud om trening i arbeidstiden. Treningssenter er lokalisert kun 2 minutter unna brannstasjonen og gjør at responstiden for uttrykninger kan holdes om alarmen skulle gå under trening. 100 000 – 500 000 Vi har videre undersøkt 24 fakturaer som gjelder kjøp/anskaffelser med en verdi på mellom kr 100 000 – 500 000. Av disse 24 er 11 avrop eller innkjøp i tråd med rammeavtaler eller andre kontrakter der det tidligere er gjennomført anbudskonkurranse. Vi går her ikke nærmere inn på disse. Av de resterende 13 finner vi at det i 3 tilfeller er innhentet tilbud fra flere tilbydere. I forbindelse med tilsetting av ny rådmann ble det utarbeidet et konkurransegrunnlag og fire konsulentfirmaer ble invitert til å gi pristilbud. Det ble innhentet pristilbud fra flere leverandører i forbindelse med etablering av en aktivitetsløype. Ved en misforståelse oppfattet ett av firmaene at dette var en bestilling og leverte varene. Om dette var laveste pris er ukjent. Det ble innhentet pris på konferansepakker fra flere hoteller i forbindelse med kommunen ledersamling. For 10 anskaffelser er det ikke dokumentert at det er innhentet pristilbud fra flere leverandører. Noen eksempler herfra er: 6 Reisen ble kansellert og deler av beløpet refundert Telemark kommunerevisjon IKS 9 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Et lokalt maskinfirma brukes til soping av gater på våren. Begrunnelsen er at de er eneste firma i kommunen med slikt utstyr. Det er ikke innhentet tilbud fra «andre kommuner». Ved bestilling av en rapport om skolestrukturen i Kragerø ble kun ett konsulentfirma kontaktet og avtale inngått. Opparbeidelse av strand. På grunn av tidsnød ble det bestemt at en skulle bruke entreprenør som allerede var på stedet med maskiner og ansatte i forbindelse med en annen jobb. Det ble innhentet tilbud kun fra denne entreprenøren. Gjengrodde rør ble oppdaget i sluttfasen av et prosjekt. Med begrunnelse i tidsnød (asfaltering bestilt, fare for utrasing m.m.) ble et rørleggerfirma kontaktet direkte for å spyle rørene. 3.3.2 Skatteattest og HMS-erklæring For anskaffelser med verdi over kr 100 000 skal det innhentes skatteattest og HMSerklæring (gjelder ikke varekjøp). Vi har etterspurt om dette er innhentet for de fakturaene vi plukket ut og som vi betrakter som enkeltanskaffelser. Av de 13 tilfellene vi har sett på og ba om tilbakemelding på, så er det ikke i noen tilfeller dokumentert at det er innhentet skatteattest og/eller HMS-erklæring. 3.3.3 Protokoll For anskaffelser med verdi over kr 100 000 skal det føres protokoll. I noen tilfeller fikk vi tilsendt anbudsprotokoller, dvs. dokumenter som viser hvilke tilbydere som leverte tilbud og til hvilken pris. Disse dokumentene oppfyller ikke minstekravet til innhold som beskrevet i forskrift om offentlige anskaffelser. For utplukket av enkeltanskaffelser (13) med verdi mellom kr 100 000 og kr 500 000 har vi ikke fått dokumentert at det er laget noen protokoller som beskriver prosessen med innkjøpet og grunnlaget for utvelgelse av leverandør i samsvar med forskriftens krav. 3.3.4 Anskaffelser til verdier over kr 500 000 For anskaffelser med verdi over kr 500 0007 gjelder særlige krav til utlysning. Ved slike anskaffelser skal det lyses ut konkurranse på den den nasjonale kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser, Doffin. I følge kommunens eget anskaffelses- 7 For anskaffelser med verdi på over kr 1 600 000 (kr 1.550.000 fra juni 2014) gjelder også krav om utlysing i EØS-området. Telemark kommunerevisjon IKS 10 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune reglement skal det også kunngjøres på kommunens internettsider når det er formålstjenlig. Kragerø inngår rammeavtaler både i samarbeid med GKI og på egenhånd. For enkeltanskaffelser eller større prosjekt som kun gjelder Kragerø utlyser kommunen selv, men får gjerne bistand fra GKI. Vi har sjekket alle relevante bilag8 med verdier over kr 500 000 både i drifts- og investeringsregnskapet 2014. Med unntak av to tilfeller som er beskrevet nedenfor er alle disse anskaffelsene lyst ut på Doffin. Fra kommunen får vi opplyst at det ikke er praksis for å nytte kommunens egne hjemmesider for kunngjøringer av slike anbudskonkurranser. Disse to tilfellene er ikke lyst ut på Doffin: Det ble i 2014 kjøpt inn en brukt lastebil med en kjøpesum på kr 825 000. Lastebilen lå ute for salg på en annonse på markedsstedet Finn.no. Anskaffelsen ble ikke lagt ut på Doffin eller kommunens hjemmesider. Det ble heller ikke på annen måte lyst ut konkurranse. Det foreligger ikke protokoll for anskaffelsen. Kommunen har fra 1975 betalt opphold for 1, og etterhvert 2 personer på et senter for multifunksjonshemmede med døvhet/døvblindhet. Senteret ligger i Andebu kommune. Årlig total utgift er om lag kr 5,2 millioner kroner. Vi får opplyst at avtalen har ikke vært gjenstand for vurdering på mange år. 3.4 Revisors vurdering Konkurranse på anskaffelser under kr 100 000 Med forbehold om at vi har sett på et begrenset antall og tilfeldig utplukk av fakturaer, er det etter vår vurdering grunn til å si at kommunen bare i liten grad etterlever det grunnleggende kravet om konkurranse. Konkurranse på anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000 I utplukket av anskaffelser i denne kategorien finner vi også her at kravet om konkurranse i flertallet av de undersøkte tilfeller ikke er tilfredsstilt. I noen av disse tilfellen er det (særlig innenfor teknisk sektor) pekt på at dette har vært oppdrag der tidsperspektiv og praktiske løsninger med hensyn til maskiner og 8 Ikke tatt med f.eks. tilskudd private barnehager, overføringer til Helseforetak m.m Telemark kommunerevisjon IKS 11 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune arbeidskraft har vært utslagsgivende for valg av leverandør. Anskaffelsesreglementet åpner for unntak fra regelen om konkurranse: «Unntatt fra kravet om konkurranse i pkt 3.5.2 og 3.5.3 er usedvanlig fordelaktige tilbud og/eller uforutsette situasjoner hvor anskaffelsen ikke kan utsettes i den tiden det tar å gjennomføre konkurranse etter reglene ovenfor. 9» Skatteattester og HMS erklæringer Med bakgrunn i vårt utvalg kan det synes som om kravet om innhenting av skatteattest og HMS-erklæring (gjelder ikke varekjøp) ikke er tilstrekkelig ivaretatt. Vi har ikke grunnlag for å si mye om omfanget i forhold til det totale antall anskaffelser og vi kan heller ikke utelukke at noen av leverandørene i vårt utplukk kan ha levert skatteattest og HMS-erklæring i forbindelse med andre oppdrag. Protokoller I forbindelse med rapporten sendte vi ut spørsmål om kommunen kunne dokumentere at det forelå protokoller i forbindelse med de anskaffelser vi hadde valgt å undersøke. I anskaffelsesforskriften heter det at protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Maler for slike protokoller ligger både i anskaffelsesreglementet og i vedlegg til forskriften. Protokoll i lovens betydning forelå ikke i noen tilfeller i vårt utplukk av 24 anskaffelser mellom kr 100 000 og 500 000. Anskaffelser med verdi over kr 500 000 Med unntak av de to tilfellene vi omtaler nedenfor har kommunen lyst ut konkurranser på Doffin i forbindelse med de store prosjektene kommunen gjennomførte i 2014. Kjøpet av brukt lastebil på Finn.no mener vi er en direkteanskaffelse som er i strid med lovverket. Det er visse unntak fra bestemmelsen om bruk av konkurranse for kontrakter der den anslåtte verdi overstiger kr 500 000 eksl. mva. De unntakene som kan være relevante for denne anskaffelsen, er beskrevet i forskrift om offentlige anskaffelser § 2-1 punkt 2 b og f. «b. det foreligger et usedvanlig fordelaktig tilbud som gjør det mulig å anskaffe ytelser til en pris som ligger vesentlig under normale markedspriser, og en anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling ikke lar seg gjennomføre i det tidsrommet tilbudet foreligger 9 Anskaffelsesreglementet: 3.5.4 Unntak fra krav om konkurranse Telemark kommunerevisjon IKS 12 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune f. det gjelder varer eller tjenester som kjøpes på børs, råvarebørs eller lignende marked.» I veilederen til reglene om offentlige anskaffelser er de aktuelle tilfellene beskrevet nærmere. Vi tolker det slik at det skal det være et usedvanlig godt tilbud og at tilbudet er begrenset i tid. På Finn.no er det jevnt over en rekke lastebiler til slags, både fra private og fra bilforhandlere. Vi legger til grunn at prisene det opereres med på Finn.no i stor grad er i tråd med en forventet markedspris. I forhold til punkt f. er vår vurdering at Finn.no kan ikke regnes som en slik varebørs. I veilederen til Lov om offentlige anskaffelser er det pekt på at vi snakker om råvarebørser der det omsettes varer som f.eks korn, kaffe, metaller og strøm.10 Avtalen med om opphold på institusjon (Signo-Vivo) er inngått før anskaffelsesreglene trådte i kraft. Forhold som dette er omtalt i Veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester fra Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). Her er særlige forhold ved anskaffelser inne helse og sosialtjenester beskrevet. Om løpende kontrakter heter det: «Kontrakter inngått før EØS-avtalens ikrafttredelse (dvs. før 1.januar 1994) er ikke omfattet av direktivene om offentlige anskaffelser og EØS-avtalens bestemmelser om fri flyt av tjenester. Anskaffelsesreglene regulerer prosedyrer for inngåelse av kontrakter og påvirker i utgangspunktet ikke innholdet av eksisterende avtaler. Etter kontraktsinngåelse vil anskaffelsesregelverket, herunder kravet om forretningsmessighet og konkurranse, i utgangspunktet ikke gjelde. Praksis fra EU-domstolen tilsier at det offentlige neppe plikter å si opp tidsubegrensede (løpende) avtaler inngått før EØS-avtalens ikrafttredelse.»11 Etter vår vurdering ligger den aktuelle avtalen innenfor denne kategorien og er sånn sett i tråd med regelverket. 10 Veileder til reglene om offentlige anskaffelser (oppdatert des. 2013) 7.3.2 Unntak: Kjøp etter forskriftens del 11 Difi Veileder 2013:2 Veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester, side 20. Telemark kommunerevisjon IKS 13 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 4 Bruk av rammeavtaler 4.1 Problemstilling Her har vi sett på følgende problemstilling: I hvilken grad bruker kommunen rammeavtalene? 4.2 Kriterium Kriterium er: Kommunen skal ha en oppdatert oversikt over alle inngåtte rammeavtaler Kommunen skal følge de rammeavtaler som til enhver tid gjelder 4.3 Fakta om rammeavtaler 4.3.1 Oppdatert oversikt over rammeavtaler De fleste rammeavtaler som Kragerø kommune har bundet seg til, er inngått via GKI. Ansatte i Kragerø kommune kan finne oppdaterte oversikter over disse rammeavtalene via kommunens intranettsider. Alle som kjøper inn varere eller tjenester i kommunen har tilgang til intranettet. På intranettet finner en link til Visma med oversikter over de aktuelle avtalene. Her er lister både etter varegruppe/type og etter leverandør. Det er mulig å se de aktuelle kontraktene/avtalene og vare/prisoversikter. Det er GKI som legger ut og oppdaterer avtalene på denne siden. Kragerø kommune har også inngått rammeavtaler som ikke er gjort via GKIsamarbeidet. Dette gjelder i all hovedsak rammeavtaler om innkjøp av varer og tjenester innenfor teknisk sektor. Eksempler kan være rammeavtaler om brøyting for ulike brøyteroder, anleggsarbeid og septiktømming i skjærgården. For de rammeavtalene som ikke er inngått via GKI foreligger det ingen samlet oversikt som er åpent tilgjengelig for alle ansatte i kommunen. Disse rammeavtalene er i stor grad knyttet til fagspesifikke anskaffelser, og kommunen opplyser at de som har bruk for avtalen kjenner til disse. 4.3.2 Oppfølging av rammeavtalene For å undersøke kommunens bruk av rammeavtaler, har vi gjort noen søk i regnskapet på områder (varer og/eller tjenester) der det foreligger rammeavtaler. Telemark kommunerevisjon IKS 14 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Medisinsk forbruksmateriell I tabellen nedenfor har vi satt opp en oversikt over innkjøp ført på konto/art 1110, medisinsk forbruksmateriell. Leverandør Mediq Norge AS Erik Tanche Nilssen AS Air Liquide Norway AS Vitus Apotek Andre (15 ulike) Totalt Beløp i kr 554 137 21 058 10 132 6 512 9 024 600 863 Prosent av total 92,2 % 3, 5 % 1, 6 % 1,1 % 1,5 % 100 % Kommunen har rammeavtale med Mediq Norge AS og Air Liquide Norway AS innenfor denne varegruppen. Tabellen viser at om lag 96 % av slike innkjøp skjer fra leverandører med rammeavtaler. Kontorrekvisita Leverandør med rammeavtale er Erik Tanche Nilssen AS. Innkjøp derfra er i regnskapet ført på art 1100, og utgjorde kr 245 105 i 2014. Art/konto 1100, kontorutstyr. Dette er en art som brukes for svært mange ulike varetyper, også varer som ikke ligger i rammeavtalen for kontorrekvisita og fritt skolemateriell. Det er også slik at flere av leverandørene av kontorutstyr også leverer en mengde andre varetyper. Det betyr at det er vanskelig å analysere bruk av rammeavtalen bare ved hjelp av søk på art/konto. Vi har derfor sett på 12 enkeltbilag fra 8 leverandører (av typisk kontorutstyr) uten rammeavtale for å se om disse har levert kontorrekvisita til kommunen. I halvparten av tilfellene, 6 innkjøp, er det kjøpt utstyr som vi mener er omfattet av rammeavtalen, og som dermed burde vært kjøpt inn fra leverandøren med rammeavtale. Fakturasummene på disse bilagene var på mellom kr 5 000 og kr 26 00012. Matvarer Vi har sett på art/konto 1115, matvarer. På arten 1115 føres både matvarer i tjenesteproduksjon og innkjøp/catering i forbindelse med møter og arrangement. Kommunen har rammeavtaler med fire leverandører av matvarer. 12 Asko på kolonialvarer Enkelte av fakturaene kunne inneholde produkter både i og utenfor rammeavtalen. Telemark kommunerevisjon IKS 15 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Nortura levere kjøttprodukter Tine leverer meieriprodukter Lunde Gård fram til juli 2014 og Meum Frukt og Grønt AS fra juli 2014 leverer frukt, grønt, egg og frosne grønnsaker (to ulike avtaler) Disse avtalene gjelder for produksjonskjøkken, storkjøkken, kantiner og kiosker. Det er derfor mange enheter i kommunen som ikke er bundet av disse avtalene ved kjøp av matvarer. Vi har sett på Marienlyst sykehjem som skal forholde seg til alle rammeavtalene og satt opp en tabell over innkjøp fra ulike leverandører: Leverandør Asko Øst AS Lunde Gård Tine BA Sykehuset Telemark HF Vidars bakeri og konditori Delecto AS Joker Ringnes AS (leveres av Asko) Andre Total Kroner 257 265 35 795 119 700 608 400 112 381 10 373 31 428 44 801 3 969 1 224 112 Prosent av total 21,0 % 2,9 % 9,8 % 49,7 % 9,2 % 0,8 % 2,6 % 3,7 % 0,3 % 100 % Sykehuset Telemark leverer varm mat til Lovisenberg sykehjem. Det har vært en egen rammeavtale på dette som gikk ut i juni 2014. Om lag 87 % av matvarekjøpene for Marienlyst sykehjem er kjøp fra leverandører med rammeavtaler. Vi ser at det er innkjøp for over ca. kr 112 000 fra Vidars bakeri og konditori. Kommunen har ikke rammeavtale med denne leverandøren. Vi har også sett på matinnkjøp for hele kommunen og laget en tabell som viser noen større innkjøp på arten 1115, matvarer fordelt på leverandører. Leverandører Rema 1000 (flere butikker) Spar (flere butikker) Sykehuset Telemark Nærbutikken i Sannidal Asko (leverer for Nortura) Tine Joker (flere butikker) ICA (flere butikker) Beløp i kr 696 362 615 920 608 400 482 669 379 490 357 284 353 211 264 342 Telemark kommunerevisjon IKS 16 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Bama Telemark Datter as Meny Brødrene Brubakken Meum Lunde Gård engros Delecto AS Vidars bakeri og konditori 219 250 30 103 20 671 6 914 68 484 156 809 181 590 Avtalen om kjøp av matvarer gjelder som tidligere sagt levering til storkjøkken og kantiner. Det er derfor ikke alle instanser i kommunen som er pliktige å kjøpe fra leverandørene med rammeavtaler og som tabellen viser ble det i 2014 kjøpt for store beløp direkte fra ulike butikker/butikkjeder. Deler av disse kjøpene, omlag kr 975 000, er innkjøp for beboere i bofelleskap, der kommune handler inn på vegne av enkeltpersoner. Andre innkjøp direkte fra butikker/butikkjeder skal i prinsippet være innkjøp som ikke gjelder storkjøkken, kantine eller kiosk. Vi har ikke gått nærmere inn på disse innkjøpene. Kommunen har ikke rammeavtaler med de aktuelle butikkene eller butikkjedene. Delecto AS er et kommunalt eid aksjeselskap. Vi ser at det ble kjøpt matvarer fra selskapet for om lag kr 156 000 i 2014. Det er ikke noen rammeavtale om kjøp derfra. Det er kjøpt inn varer for kr 181 590 fra Vidars bakeri og konditori. Kommunen har ingen rammeavtale om levering av bakervarer fra Vidars bakeri og konditori. Det er gjort innkjøp fra Bama for over kr 200 000 i 2014. Dette er frukt og grønt i skolen, en ordning som ble avviklet i 2014. Avtalene om levering av skolefrukt var gjort nasjonalt, utenom det kommunale systemet. Medikamenter Vi har sett på art/konto 1114, medikamenter. Her er en tabell som viser alle innkjøp ført på denne arten og fordeling på leverandører. Leverandør Apotek 1 Nasjonalt folkehelseinstitutt Mediq Vitus apotek Kragerø Annet Total Beløp i kr 1 021 024 147 688 7 073 57 148 8 523 1 241 456 Prosent av total 82,2% 11,9% 0,6% 4,6% 0,7% 100,0% Kommunen har rammeavtale med Apotek 1. Vi ser at 82 % av kjøpene er fra denne leverandøren. Telemark kommunerevisjon IKS 17 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Innkjøpene fra Nasjonalt folkehelseinstitutt gjelder ulike typer vaksiner. Fra Apotek 1 får vi opplyst at Nasjonalt Folkehelseinstitutt har et særskilt ansvar for tilgjengelighet og distribusjon av disse vaksinene. Det er derfor uproblematisk for Apotek 1 at disse kjøpes fra Nasjonalt Folkehelseinstitutt. Når det gjelder kjøp fra Vitus Apotek har vi sjekket 5 enkeltbilag. Alle disse innkjøpene ser ut som de er dekket av rammeavtalen og burde vært gjort via leverandøren med rammeavtale. Renhold Tabellen viser fordeling av innkjøp på art 1260, renhold og renholdsmidler. Leverandør Nor Tekstil AS Erik Tanche Nilssen AS Resolve AS Pernilles Renhold Sykehuset Telemark Andre Total Beløp i kr 588 591 8 644 16 594 6 825 8 000 11 008 639 662 Prosent av total 92,0% 1,4% 2,6% 1,1% 1,3% 1,7% 100% Kragerø kommune hadde avtale med Nor Tekstil AS om leveranse av leievask. Avtalen ble inngått i juli 2010 gikk ut i juli 2014. Det pågår arbeid med å anskaffe ny rammeavtale. I påvente av ny avtale har kommunen kjøpt inn i henhold til avtalen med Nor Tekstil AS i hele 2014. Kommunen har også rammeavtale med Erik Tanche Nilssen AS om kjøp av renholdsartikler, papir og plast. Til sammen utgjør dette omlag 93% av det totale innkjøpet innenfor varegruppen Kontormøbler Vi har sett på innkjøp av kontormøbler i kommunen. Arten som brukes er 1200, kjøp og leasing av driftsmidler som også omfatter mange andre ulike typer varer som brukes i kommunens drift. Kommunen har rammeavtale om slike innkjøp fra Erik Tanche Nilssen AS. Her er satt opp en tabell som viser innkjøp fra denne leverandøren og fra noen andre leverandører som også selger kontormøbler. Telemark kommunerevisjon IKS 18 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Leverandør Erik Tanche Nilssen AS Skeidar Sannindal Ditt kontor AJ produkter AS Ikea Beløp i kroner 98 511 9 444 21 420 5 240 22 464 Når vi sjekket 7 enkeltbilag fra 4 leverandører uten rammeavtale, fant vi at 2 bilag gjelder kjøp av kontorstoler som etter vår vurdering er omfattet av rammeavtalen. Beløpene er til sammen i størrelsesorden kr 26.000 (ca. 25 % av summen som er levert fra leverandøren med rammeavtale). 4.4 Revisors vurdering av bruken av rammeavtaler 4.4.1 Oppdatert oversikter over rammeavtaler Rammeavtalene som er fremforhandlet via GKI er etter vår vurdering samlet på en hensiktsmessig måte. Det er enkelt å finne fram og dermed kunne orientere seg i hvilke rammeavtaler som gjelder. De rammeavtalene som ikke er inngått i regi av GKI, bør etter vår vurdering samles og gjøres tilgjengelig på samme måte som de andre avtalene. 4.4.2 Oppfølging av rammeavtalene Med bakgrunn i de utvalgte områdene som vi har undersøkt, mener vi at det er grunnlag for å si at Kragerø kommune i stor grad er lojale mot inngåtte rammeavtaler. Samtidig finner vi større og mindre avvik som indikerer behov for kontinuerlig opplæring i og oppfølging av bruken av slike avtaler. I et par tilfeller ser vi at kommunen forholder seg til rammeavtaler som er gått ut på dato i påvente av inngåelse av nye avtaler. Anskaffelser gjort i slike perioder er i prinsippet direkteanskaffelser, og kan være ulovlige. Innenfor området matvarer ser vi at kommunen samlet handler for større beløp (over kr 100 000) fra aktører det ikke er rammeavtale med. Dette gjelder matvarebutikker som f.eks. Spar, nærbutikken i Sannidal og ICA. Videre er det gjort innkjøp av bakervarer for over kr 180 000 fra Vidars bakeri og konditori. Kommune har også samlet sett et større innkjøp fra arbeidsmarkedsbedriften Delecto AS uten at vi er gjort kjent med noen rammeavtale på dette. I utgangspunktet bør en utlyse konkurranse om levering av slik mat/catering. Delecto AS er eid av Kragerø kommune, og det kan derfor være mulig for kommune å kjøpe varer og tjenester fra Delecto AS som egenregi. En forutsetning for at det skal være anledning til egenregi er Telemark kommunerevisjon IKS 19 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune at den vesentlige delen av leverandørens aktivitet må være for oppdragsgiveren (kommunen).13 Vi har ikke undersøkt om dette vilkåret er oppfylt. Dersom ikke vilkåret for egenregi er oppfylt, vil kommunen kunne utlyse konkurranse om rammeavtale blant tilsvarende virksomheter, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 3-12 og veilederen s. 85 om reserverte kontrakter.14 13 Se nærmere om egenregi i Veileder for offentlige anskaffelser kapittel 3. Forskrift om offentlige anskaffelser §3-12: Konkurransen kan begrenses til «……virksomheter hvor flertallet av de berørte ansatte er funksjonshemmede, og arten eller omfanget av deres handikap innebærer at de ansatte ikke kan utøve arbeid på ordinære vilkår. Dersom oppdragsgiver benytter denne muligheten, må det opplyses om dette i kunngjøringen.» 14 Telemark kommunerevisjon IKS 20 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 5 Anskaffelse av ventilasjonsanlegg på Sannidal barneskole Kontrollutvalget har bedt oss særlig om å se på prosessen rundt anskaffelsen av ventilasjonsanlegg på Sannidal barneskole høsten 2011. Det var to tilbydere som var med i konkurransen og tilbyderen som ikke fikk oppdraget klaget på avgjørelsen til kommunen. Kommunen tok ikke klagen til følge. Vi har sett på anbudspapirer, protokoll, tildelingsbrev og kommunens korrespondanse med klager i etterkant av prosessen. 5.1 Fakta om anskaffelsesprosessen Saken gjaldt anskaffelse av totalentreprise for nytt ventilasjonsanlegg på Sannidal barneskole. Kragerø kommune brukte rådgivningsfirmaet SWECO Seljord til å gjennomføre selve anbudsprosessen. Det ble gjennomført en åpen anbudskonkurranse. Konkurransen ble lyst ut på Doffin, i fylkesavisene, samt på kommunens internettsider. SWECO leverte fra seg anbudsinnstillingen til kommunen 10.08.2011. Her var redegjort for de ulike tilbudene, hvordan en hadde vektet tilbudene og konklusjonen som ble trukket på bakgrunn av disse utregningene. Kommunen meddelte 27.09.2011 i brevs form de to tilbyderne hvem som hadde fått kontrakten. Tilbyderen som ikke fikk oppdraget sendte 04.10.2011 et brev til kommunen der det ble stilt spørsmål ved modellen for vekting som var benyttet. Med bakgrunn i en nærmere forklaring fra SWECO svarte kommunen tilbyderen i brev av 06.10.2011. Her ble det gitt en nærmer begrunnelse for modellen for vekting. Den 10.10.2011 sendte den aktuelle tilbyderen en formell klage på vedtaket. Begrunnelsen er uforutsigbarhet i kommunens modell for vekting. I brev av 12.10.2011 svarte kommunen klageren. Det blir i brevet på nytt redegjort for modell for vekting. Videre blir det vist til liknende klagesaker behandlet av Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA). I disse sakene har KOFA konkludert med at de ikke ser «noen vesentlige innvendinger mot den beregningsmodellen» som er brukt. Konklusjonen fra kommunes side var at klagen ikke ble tatt til følge. Etter det vi erfarer ble kommunens avgjørelse ikke klaget inn for KOFA. Telemark kommunerevisjon IKS 21 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Klageren sendte i etterkant av avgjørelsen et brev til formannskapets representanter i Kragerø kommune der det ble redegjort for klagerens syn på kommunens håndtering av saken. På formannskapsmøtet 08.11.2011 ble det gitt en muntlig orientering fra administrasjonen om anskaffelsen. Protokollen fra møtet er slik: Orientering om anskaffelsesprosessen knyttet til nytt ventilasjonsanlegg ved Sannidal barneskole ved eiendomssjef Heidi Howatson. Anskaffelsesprosessen ble gjennomført med basis i kommunestyrets vedtak, gjeldende regelverk, jf Lov om offentlig anskaffelser. Enhet for eiendom fant det nødvendig å bruke ekstern konsulent til å bistå i arbeidet med å forberede og gjennomføre konkurransen. Eiendomssjefen gjennomgikk deretter tidslinjen for de ulike aktivitetene i arbeidet med anskaffelsen. Formannskapet ble gitt informasjon om innkommet klage fra firmaet som ikke fikk kontrakten og behandlingen av klagen. Det ble i denne forbindelse opplyst om den juridiske vurderingen kommunen har gjennomført. Det har i evalueringsprosessen ikke framkommet opplysninger som tilsier at det er gjort feil fra kommunes side i anbudskonkurransen. Etter eiendomssjefens orientering fikk formannskapets medlemmer muligheter til å stille spørsmål. Spørsmålene ble besvart. I spørsmålsrunden var det særlig fokus framtidig bruk av kriterier 5.2 Revisors vurdering av anskaffelsesprosessen Etter vårt vurdering var utlysingen av konkurransen gjort i tråd med regelverket. Utlysing av konkurransen skjedde på Doffin. Klagen var basert på en faktisk uenighet i den modellen for vekting som ble benyttet av kommunen. Vi legger til grunn KOFAs konklusjon om at modellen som ble brukt er i tråd med regelverket. Vi kan ikke peke på noen andre kritikkverdige forhold i den aktuelle anbudsprosessen. Telemark kommunerevisjon IKS 22 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 6 Konklusjoner og anbefalinger 6.1 Konklusjoner Innkjøpsstrategi Kommunen har et anskaffelsesreglement med en innkjøpsstrategi som tilfredsstiller kravene i lov om offentlige anskaffelser. Enkeltanskaffelser Anskaffelser med verdi under kr 500 000 skjer i for stor grad uten at det er gjennomført konkurranse. Bruk av protokoll ved innkjøp over kr 100 000 er mangelfull. Innhenting av skatteattest og HMS-erklæring ved anskaffelser over kr 100 000 er mangelfull. Utlysing av anskaffelser med verdi over kr 500 000 skjer i samsvar med kravene i lov og forskrift. Rammeavtaler Det er ingen samlet oversikt over de rammeavtalene som ikke er inngått i samarbeid med GKI. Basert på våre undersøkelser er det stor grad av lojalitet til rammeavtalene kommunen har, men det finnes tilfeller av avvik. Kommunen forholder seg i enkelte tilfeller til avtaler som er utløpt. På enkelte områder (matvarer) gjøres det innkjøp med en samlet verdi på over kr 100 000 uten rammeavtaler. Ventilasjonsanlegg på Sannidal skole Vi legger til grunn KOFAs konklusjon om at modellen som ble brukt i anbudsprosessen er i tråd med regelverket. Vi kan ikke peke på noen andre kritikkverdige forhold. Telemark kommunerevisjon IKS 23 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune 6.2 Anbefalinger Enkeltanskaffelser Kommunen bør treffe tiltak for i større grad å etterleve kravet om konkurranse ved anskaffelser av varer og tjenester til en verdi under kr 500 000. Kommunen bør sørge for å etterleve kravet om bruk av protokoller ved anskaffelser. Vi mener kommunen bør sørge for at kravet om innhenting av skatteattest og HMSerklæring blir fulgt. Rammeavtaler Kommunen bør samle og gjøre tilgjengelig alle rammeavtaler på linje med de avtaler som er inngått i samarbeid med GKI. Kommunen bør sørge for at medarbeidere kjenner til og bruker inngåtte rammeavtaler. Kommunen bør vurdere å inngå rammeavtaler med leverandører der kommunen kjøper varer og/eller tjenester med verdi på over kr 100 000 i løpet av et år. Kommunen, eventuelt i samarbeid med GKI, bør sørge for at prosesser med nye konkurranser om avtaler/rammeavtaler starter i god tid slik at en unngår perioder der en står uten avtale. Vi anbefaler kommunen å avklare om de kan hente tjenester fra Delecto AS som egenregi. Telemark kommunerevisjon IKS 24 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Litteratur og kildereferanser Lover og forskrifter: Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven eller koml). Forskrift 15. juni 2004 om revisjon i kommuner og fylkeskommuner. Forskrift 15. juni 2004 om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner. Lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) Forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser (FOA) Kommunale reglement, retningslinjer og dokument: Anskaffelsesreglement for Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien kommuner (2011) Samarbeidsavtale del 1 og 2 mellom Grenlandskommunenes innkjøpsenhet og kommunene (2011) Administrativt delegasjonsreglement for Kragerø kommune (sist oppdatert 18.02.2014) Etiske retningslinjer for ansatte i Kragerø kommune Offentlige dokument/informasjon: Ot.prp. nr. 70 (2003-2004) om endringer i kommuneloven St.meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp Veileder til regler om offentlige anskaffelser (Fornyings- og administrasjonsdepartementet, desember 2013). Veileder for anskaffelser av helse- og sosialtjenester (Difi veileder 2013:2) Veileder om kjøp av konsulenttjenester (Direktoratet for forvaltning og IKT og Simonsen advokatfirma DA, 2010) www.anskaffelser.no (Direktoratet for forvaltning og IKT) Litteratur: Rapport: 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll i kommunesektoren (Rapport frå arbeidsgruppe 15. desember 2009, Kommunal- og regionaldepartementet, H2245) Vedlegg Vedlegg 1: Høringsuttalelse fra administrasjonssjefen/rådmann Vedlegg 2: Revisjonskriterier Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Telemark kommunerevisjon IKS 25 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Vedlegg 1: Rådmannens høringsuttalelse Telemark kommunerevisjon IKS 26 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Vedlegg 2: Revisjonskriterier Anskaffelsesstrategi I følge kommuneloven § 23 nr. 2 skal administrasjonssjefen se til at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for «betryggende kontroll». Det framgår av forarbeidene til kommuneloven at ansvaret for slik kontroll må regnes som en nødvendig del av administrasjonssjefens ledelsesansvar, og at det er i tråd med allment aksepterte ledelsesprinsipper at en leder av en virksomhet etablerer rutiner og systemer som blant annet skal bidra til å sikre at organisasjonen når de mål som er satt.15 St.meld. nr. 36 (2008-2009) Det gode innkjøp handler om tiltak for å forbedre offentlig innkjøpsvirksomhet. Ledelsens ansvar for offentlige innkjøp er omhandlet i kap. 5 i stortingsmeldingen. Det framgår av meldingen at lederfokus og god forankring av innkjøpsaktiviteten i kommunen er sentrale forutsetninger for profesjonelle og korrekte innkjøp. Meldingen sier videre at innkjøpsarbeidet bør settes inn i en strategisk sammenheng, og det må utarbeides mål og strategier. Anskaffelsesstrategien bør sikre at publikum har tillit til kommunen, ved at fellesmidlene utnyttes best mulig, at etiske og moralske verdier styrkes og at kommunen fremstår som en seriøs og redelig forretningspartner/avtalepart. Strategien for innkjøp må settes i sammenheng med kommunens ressurser, både personellmessige, faglige og økonomiske. Ifølge St.meld. nr. 36 må ledelsen sørge for effektive rutiner, og sørge for at de følges. Det må avklares konkret hvem som skal ha ansvar innkjøp, og det må gis tydelige mandat om hvem som har ansvar for de ulike fasene i en innkjøpsprosess. Det er en ledelsesoppgave å sørge for at kommunen har tilgang til den nødvendige merkantile, tekniske og juridiske kompetansen til å gjøre gode innkjøp. Ledelsen har videre et ansvar for å skape et miljø der det er høy bevissthet og fokus på risiko og risikohåndtering på innkjøpsområdet. Det må være etablert rutiner for å avdekke, rette opp og forebygge avvik. Stortingsmeldingen viser til at det offentlige må gå foran og etterspørre varer som er produsert etter høye etiske og miljømessige standarder. I stortingsmeldingen vises det til en handlingsplan for miljø og samfunnsansvar i offentlige innkjøp som regjeringen la fram i juni 2007 og en sier: «Det er eit mål at innkjøp i offentleg sektor skal skje med eit minimum av miljøbelastning og med respekt for grunnleggjande arbeidarrettar og 15 Ot.prp. nr 70 (2003-2004) s. 105 Telemark kommunerevisjon IKS 27 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune menneskerettar. Miljø- og etiske/sosiale omsyn i offentlege innkjøp skal vere ein reiskap som medverkar til ein effektiv offentleg sektor og eit konkurransedyktig næringsliv.» På grunnlag av kommuneloven og stortingsmeldingen har vi utledet noen revisjonskriterier knyttet til det å ha en hensiktsmessig anskaffelsesstrategi. Disse revisjonskriteriene er lagt til grunn for vurderingene: Kommunen bør ha en anskaffelsesstrategi Anskaffelsesstrategien bør omhandle: Ledelsens ansvar, mål og strategier for innkjøp Ansvar, oppgaver og kompetansebehov hos medarbeidere Strategier for å forebygge, avdekke og rette opp avvik Samfunnsansvar i anskaffelser (etisk handel, sosial dumping og miljøhensyn) Enkeltanskaffelser Regelverket om offentlige anskaffelser er omfattende, detaljert og i stadig endring. De grunnleggende prinsippene som gjelder for alle anskaffelser finner vi i lov om offentlige anskaffelser § 5 og i anskaffelsesforskriften § 3-1. Kragerø har i sitt anskaffelsesreglement16 dels overlappende krav med krav i lov og forskrift, og dels selvstendige krav. For problemstilling 2 har vi på denne bakgrunnen utledet følgende revisjonskriterier: Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse17. Ved anskaffelser skal det innhentes skatteattest og HMS-erklæring. Det skal føres protokoll i samsvar med vedlegg i forskrift om offentlige anskaffelser (FOA).18 Anskaffelser til en verdi av over 500 000 u/mva skal være lyst ut i samsvar med kravene i forskriften. 16 Anskaffelsesreglement for Bamble, Drangedal, Kragerø, Porsgrunn, Siljan og Skien, 2011 er tilgjengelig på www.gki.no. 17 LOA § 5 andre ledd 18 FOA § 3-2, § 3-3 og § 3-4 Telemark kommunerevisjon IKS 28 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Rammeavtaler En rammeavtale er en avtale som er inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere oppdragstakere19. Avtalen har til formål å fastsette vilkår for de kontraktene som skal tildeles i en periode, særlig med hensyn til pris og volum20. Plikt til å bruke rammeavtalene og ansvar for kontroll med at avtalene fungerer og blir fulgt er regulert i anskaffelsesreglementet pkt. 3.4.1, samt i samarbeidsavtalen mellom kommunene og GKI. GKI har et ansvar for å formidle innkjøpsrelatert informasjon til kommunene. Sentralt i informasjonsvirksomheten er GKI sin nettside, www.gki.no. Her skal det til enhver tid ligge oppdatert informasjon om samtlige rammeavtaler og om gjeldende regelverk og retningslinjer. Det er en forutsetning for at rammeavtalene er tilgjengelige for alle ansatte. På denne bakgrunn har vi utledet følgende revisjonskriterier: Kommunen skal ha en oppdatert oversikt over alle inngåtte rammeavtaler Kommunen skal følge de rammeavtalene som til enhver tid gjelder21. 19 FOA § 4-2 bokstav f. Veilder til reglene om offentlige anskaffelser, kp 8 21 Jf. anskaffelsesreglementet pkt. 3.4.1. 20 Telemark kommunerevisjon IKS 29 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune Vedlegg 3: Metode og kvalitetssikring Den praktiske gjennomføringen Forvaltningsrevisjonsprosjektet startet opp ved oppstartbrev til Kragerø kommune 23. oktober 2014. Det ble gjennomført et oppstartsmøte på rådhuset i Kragerø 3. november 2014. Prosjektplan ble gjennomgått og gjennomføring av forvaltningsrevisjonen diskutert. Datainnsamling har foregått i tidsrommet fra begynnelsen i november 2014 til midten av februar 2015. Innsamling og bearbeiding av data Vi har sett på kommunens innkjøpsreglement og sett dette i lys av de krav som stilles til kommunen i lov og forskrift. Vi har undersøkt kommunens håndtering av enkeltanskaffelser. Undersøkelsen og våre vurderinger er basert på regnskapsdata som vi har hentet ut fra kommunens regnskapssystem, og dokumentsøk i kommunens sak/arkivsystem. Vi plukket ut fakturaer med verdi over kr. 50 000, der det for oss kunne se ut som det ikke var kjøpt fra leverandør med rammeavtaler eller annen kontrakt. Vi delte inn utplukket i to grupper siden regelverket er litt ulikt i forhold til verdien av anskaffelsene. En gruppe for fakturaer med verdi under 100 000. Ut i fra en vesentlighetsvurdering tok vi ikke med fakturaer med summer under kr 50 000. Antall vi plukket ut var 25 stykker En gruppe fakturaer for anskaffelser mellom kr 100 000 og kr 500 000. Antallet vi plukket ut var 25 stykker. Disse to utvalgene ble sendt kontaktperson i kommunen med spørsmål om å kunne dokumentere konkurranse, protokoll, innhenting av skatteattest og HMS-erklæring samt journalføring av dette22. For å se på rammeavtaler og bruk av disse er har vi gjort et utvalg av varetyper det er inngått rammeavtaler på. Vi har sett på forholdet mellom kjøp fra leverandør med 22 Karvet om protokoll, skatteattest og HMS-erklæring (gjelder ikke varekjøp) samt journalføring av dette gjelder for anskaffelser med summer over kr 100 000. Telemark kommunerevisjon IKS 30 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune rammeavtale og kjøp fra leverandører uten slik avtale. Videre har vi sjekket enkeltbilag for å se om det finnes innkjøp fra leverandører uten rammeavtale Vedr. spørsmål om prosessen rundt anskaffelsen av ventilasjonsanlegg på Sannidal skole i 2011 er våre undersøkelser basert på gjennomgang av dokumenter fra kommunens sak/arkivsystem. Pålitelighet og relevans Forvaltningsrevisjonsprosjekter skal gjennomføres på en måte som sikrer at informasjonen i rapporten er relevant og pålitelig. Pålitelighet handler om at innsamling av data skal skje så nøyaktig som mulig, og at en skal kunne få samme resultat dersom undersøkelsen gjøres på nytt. Innsamling av regnskapsdata og gjennomgang av dokumenter er en metode som i stor grad kan etterprøves og testes for pålitelighet. Gyldighet handler om at en undersøker de forholdene som problemstillingene skal avklare. Vi mener at de de data som er samlet er relevante i forhold til å svare på problemstillingene vi har satt opp. Våre data er basert på et begrenset antall utplukk av fakturaer. Vi mener likevel at utplukket og de funn vi har gjort har tilstrekkelig omfang til å gjøre vurderinger mot kriteriene og å besvare problemstillingene. God kommunal revisjonsskikk - kvalitetssikring Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området, jf. forskrift om revisjon § 7. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon23. RSK 001 krever at forvaltningsrevisjon skal kvalitetssikres. Kvalitetssikring skal sikre at undersøkelsen og rapporten har nødvendig faglig og metodisk kvalitet. Videre skal det sikres at det er konsistens mellom bestilling, problemstillinger, revisjonskriterier, data, vurderinger og konklusjoner. Telemark kommunerevisjon IKS har utarbeidet et system for kvalitetskontroll som er i samsvar med den internasjonale standarden for kvalitetskontroll – ISQC 1 Kvalitetskontroll for revisjonsfirmaer som utfører revisjon og begrenset revisjon av 23 Gjeldende RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre med virkning fra 1 februar 2011, og er gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute of Internal Auditors (IIA). Telemark kommunerevisjon IKS 31 Offentlige anskaffelser– Kragerø kommune regnskaper samt andre attestasjonsoppdrag og beslektede tjenester. Denne forvaltningsrevisjonen er kvalitetssikret i samsvar med vårt kvalitetskontrollsystem og i samsvar med kravene i RSK 001. Telemark kommunerevisjon IKS 32
© Copyright 2024