tilsynsrapport - Fylkesmannen.no
Fylkesmannen i Finnmark TILSYNSRAPPORT Forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging Kvalsund kommune - Kvalsund skole 1 Innholdsfortegnelse Sammendrag ........................................................................................................ 3 1. Innledning ........................................................................................................ 4 2. Om tilsynet med Kvalsund kommune – Kvalsund skole ........................................... 5 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler ................................................ 5 2.2 Tema for tilsynet........................................................................................... 5 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet ..................................................................... 6 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak .................................................. 7 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning ..................................................................11 5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring ............................................................16 6. Frist for retting av brudd på regelverk .................................................................20 7. Kommunens frist til å rette ................................................................................21 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget ......................................................................22 2 Sammendrag Formål Tema for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse. Tilsynet vurderer skolens rutiner rundt generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak. Mer konkret skal tilsynet vurdere skolens rutiner rundt enkeltvedtak om spesialundervisning og enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Formålet med tilsynet er å bidra til at alle elver får et godt utbytte av opplæringen og da spesielt elever med behov for tilrettelegging ut over ordinært opplæringstilbud. Gjennomføring Tilsynet med Kvalsund skole ble åpnet gjennom brev datert 05.09.16. Dokumentasjon fra Kvalsund skole ble mottatt hos oss 24.10.16. Fylkesmannens vurdering og konklusjon er basert på den skriftlige dokumentasjonen vi har mottatt fra Kvalsund skole. Avdekke brudd på regelverket Det er til sammen avdekket 3 lovbrudd og 9 korreksjonspunkter ved Kvalsund skole. Under legger vi ved en oversikt: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 1. Kvalsund kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Kvalsund skole oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27. Kvalsund kommune må i denne forbindelse se til at: a. Enkeltvedtaket viser hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn b. Enkeltvedtaket viser hvilke hensyn som er vektlagt Status på rapporten og veien videre I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av lovbrudd som er avdekket under tilsynet. Fristen er 09.01.17. Dersom lovbrudd ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Fylkesmannen gjør oppmerksom på at våre konklusjoner bygger på det konkrete kildematerialet som foreligger, og tar bare utgangspunkt i status på det tidspunktet tilsynsrapporten er datert. Tilsynsrapporten er avgrenset til tilsynstemaet, og er ikke noe uttømmende tilstandsvurdering av skolens øvrige virksomhet. 3 1. Innledning Fylkesmannen åpnet 05.09.16 tilsyn med forvaltningskompetanse – avgjørelser om særskilt tilrettelegging i Kvalsund kommune. Undersøkelsene har vært på skolenivå ved Kvalsund skole. Felles nasjonalt tilsyn 2014-17 handler om skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen og består av tre områder for tilsyn: Skolens arbeid med elevenes utbytte av opplæringen, forvaltningskompetanse (som denne rapporten omhandler) og skolebasert vurdering. Utdanningsdirektoratet har utarbeidet veiledningsmateriell 1 knyttet til tilsynet, og Fylkesmannen har gjennomført informasjons- og veiledningssamlinger. Det er kommunen som har det overordnede ansvaret for at kravene i opplæringsloven blir overholdt, jf. opplæringsloven § 13-10 første ledd. Kommunen er derfor adressat for denne foreløpige tilsynsrapporten. I denne tilsynsrapporten er det fastsatt frist for retting av brudd på regelverket som er avdekket under tilsynet. Fristen er 09.01.17. Dersom brudd på regelverket ikke er rettet innen fristen, vil Fylkesmannen i Finnmark vedta pålegg om retting med hjemmel i kommuneloven § 60 d. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som enkeltvedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. 1 http://www.udir.no/Regelverk/regelverk/tilsyn/ 4 2. Om tilsynet med Kvalsund kommune – Kvalsund skole 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler Fylkesmannen fører tilsyn med offentlige skoler jf. opplæringsloven § 14-1 første ledd, jf. kommuneloven kap. 10 A. Fylkesmannens tilsyn på opplæringsområdet er lovlighetstilsyn jf. kommuneloven § 60 b. Fylkesmannens tilsyn med offentlige skoler er myndighetsutøvelse og skjer i samsvar med forvaltningsrettens regler for dette. I de tilfeller Fylkesmannen konkluderer med at et rettslig krav ikke er oppfylt, betegnes dette som brudd på regelverket, uavhengig av om det er opplæringsloven eller forskrifter fastsatt i medhold av denne, som er brutt. 2.2 Tema for tilsynet Temaet for tilsynet er skolens forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen. Det overordnede formålet med det nasjonale tilsynet er å bidra til at elever får et godt utbytte av opplæringen. For å sikre at dette gjelder for alle elever, er elever med behov for særskilt tilrettelegging gitt egne rettigheter i opplæringsloven. Særskilt tilrettelegging for elever innebærer avvik fra ordinært opplæringstilbud og er enkeltvedtak etter loven. Hovedpunkter i tilsynet vil være: - Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak Enkeltvedtak om spesialundervisning Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Tilsynet tar ikke stilling til: - Enkeltvedtak om punktskriftopplæring Enkeltvedtak om tegnspråkopplæring Grunnen til dette er at Kvalsund skole ikke har elever med slike vedtak. Tilsynet skal bidra til at kommunen som skoleeier sørger for at skolen ivaretar elevens rettssikkerhet gjennom å involvere elever og foreldre i vurderingene før skolen tar avgjørelser om avvik fra ordinært opplæringstilbud følger reglene for innhold i enkeltvedtak sørger for å vurdere og kartlegge elevens behov på en faglig forsvarlig måte fatter vedtak som gir gode føringer for å tilrettelegge innholdet i opplæringen I tilsynet vurderer vi om Kvalsund skole på denne måten sikrer elevenes rettigheter ved enkeltvedtak. 5 Manglende forvaltningskompetanse i avgjørelser om særskilt tilrettelegging av opplæringen kan medføre at elevene ikke får ivaretatt sine rettigheter. Det kan også medføre at avgjørelsene ikke gir gode faglige føringer for innholdet i opplæringen. Elevene står da i fare for å få en opplæring som ikke gir et forsvarlig utbytte. Det er bare utvalgte deler av saksbehandlingsreglene for enkeltvedtak som kontrolleres i tilsynet. Opplæringsloven og forskrift til loven har også krav som gjelder spesialundervisning, punktskriftopplæring og særskilt språkopplæring som ikke er inkludert i dette tilsynet. 2.3 Om gjennomføringen av tilsynet Tilsyn med Kvalsund kommune ble åpnet gjennom brev 05.09.16. Fylkesmannen har krevd at kommunen legger frem dokumentasjon, jf. kommuneloven § 60 c. Fylkesmannens vurderinger og konklusjoner er basert på skriftlig dokumentasjon, se vedlegg. 6 3. Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene som gjelder generelt for saksbehandling av enkeltvedtak. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Rettslige krav 1: Elever og foreldre skal varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Dersom foreldre eller elever ikke allerede har uttalt seg i saken, skal de varsles før skolen gjør et vedtak. De skal ha anledning til å uttale seg innen en nærmere angitt frist, jf. forvaltningsloven § 16. Skolen skal gi forhåndsvarslet skriftlig. Varslet til foreldre gjelder for elever under 18 år. Når eleven er over 15 år, skal skolen varsle eleven selv om eleven er representert av foreldre. Skolen kan la være å varsle dersom eleven eller foreldre har - søkt eller bedt om vedtaket hatt anledning til å gi sine synspunkter i saken fått kjennskap på annen måte til at skolen skal gjøre et vedtak og har hatt rimelig tid til å uttale seg Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole har i egenvurderingsskjemaet besvart at de varsler elever og foreldre før det fattes enkeltvedtak. I denne sammenheng er det vist til et dokument som viser at det er foretatt en elevsamtale den 25.03.14. Eleven, elevens foresatte og kontaktlærer skal ha vært til stede under denne samtalen. I oppsummeringen skal lærer ha anbefalt at det søkes om timer til spesialundervisning for eleven det kommende skoleår. Kvalsund skole har i tillegg vist til en henvisning til pedagogisk-psykologisk tjeneste. I denne dokumentasjonen fremstår det som at elevens foresatte er informert om at saken henvendes til PP-tjenesten. Det fremstår også som at foreldrene har uttale seg om saken. I følge forvaltningsloven § 16 skal elever og foreldre varsles før det fattes enkeltvedtak om avvik fra ordinært opplæringstilbud. Utgangspunktet er at et slikt forhåndsvarsel skal være skriftlig. Et forhåndsvarsel kan likevel unnlates dersom part «allerede på annen måte har fått kjennskap til at vedtaket skal treffes og har hatt rimelig foranledning og tid til å uttale seg» eller at et forhåndsvarsel «av andre grunner må anses åpenbart unødvendig», jf. forvaltningsloven § 16 tredje ledd bokstav c. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen har ikke mottatt forhåndsvarsel om avvik fra den ordinære opplæringen fra Kvalsund kommune. Likevel viser besvarelsen i egenvurderingsskjemaet at Kvalsund skole varsler elever og foreldre muntlig før det fattes enkeltvedtak. Dokumentasjon fra Kvalsund skole viser at det er foretatt en elevsamtale der elev, foresatte og kontaktlærer var tilstede. Dokumentasjonen viser også at foresatte får mulighet til å uttale seg i saker 7 som gjelder spesialundervisning. Dette skjer ved at de får mulighet til å komme med sine innspill i en henvendelse til PP-tjenesten. På bakgrunn av dette vurderer Fylkesmannen at Kvalsund skole informerer foreldrene og eleven om saken før det fattes enkeltvedtak. Vi finner det dermed ikke nødvendig med et skriftlig forhåndsvarsel etter forvaltningsloven § 16. Vi vurderer at elev og foresatte «på annen måte» gis anledning til å uttale seg i saken før rektor skal fatte vedtak. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. Rettslig krav 2: Forhåndsvarslet skal gjøre rede for hva saken gjelder, og gi opplysninger om hvilke bestemmelser vedtaket bygger på, og hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Forhåndsvarslet skal inneholde det som er nødvendig for at elever og foreldre kan ivareta sine interesser på en forsvarlig måte, jf. forvaltningsloven § 16. Varslet må derfor inneholde de faktiske forholdene: Hva det varslende vedtaket vil innebære for eleven, hvilke type avvik fra ordinær opplæring det dreier seg om og hvilke forhold som er grunnlaget for vedtaket. Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole viser i egenvurderingsskjemaet at de redegjør i forhåndsvarselet for hva saken gjelder. I denne sammenheng er det vist til elevsamtale som er foretatt 25.03.14 og henvendelsen til PP-tjenesten der elevens foresatte har fått uttalt seg. I tillegg er det vist til PP-tjenestens sakkyndige vurdering som er sendt med kopi til foreldrene. Fylkesmannens vurdering Fordi elevens foresatte har fått uttalt seg før vedtak fattes for spesialundervisning, har Fylkesmannen vurdert overfor at det ikke er nødvendig med et forhåndsvarsel i disse sakene. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt Rettslig krav 3: Enkeltvedtaket skal inneholde begrunnelse for vedtaket med henvisning til hjemmelen, faktiske forhold som er lagt til grunn, og hvilke hensyn som er vektlagt. 8 Eleven eller foreldrene har rett til å klage på enkeltvedtaket. For å gi eleven eller foreldrene en reell mulighet til å argumentere for sitt syn, må vedtaket være skriftlig og begrunnet, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 27. Begrunnelsen skal vise til de regler og faktiske forhold vedtaket bygger på, og hvilke hensyn skolen har lagt mest vekt på, jf. forvaltningsloven § 25. Skolen trenger ikke å begrunne vedtaket dersom vedtaket innvilger en søknad, og skolen ikke har grunn til å tro at elevene og foreldrene vil være misfornøyd med vedtaket. Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole har informert i egenvurderingsskjemaet at deres enkeltvedtak viser hvilke bestemmelse vedtaket bygger på. Det er i denne sammenheng vist til et enkeltvedtak datert 29.06.16. Videre i egenvurderingsskjemaet har Kvalsund skole svart at deres enkeltvedtak har to mangler når det kommer til begrunnelsens innhold. Det ene er at vedtaket ikke viser til hvilke forhold rundt elevens skolesituasjon som er grunnlaget for vedtaket. Det andre er at vedtaket ikke viser hvilke hensyn som er vektlagt. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen finner i vedtaket av 29.06.16 at eleven tildeles spesialundervisning etter opplæringsloven § 5-1. Vi vurderer at en henvisning til gjeldende lovhjemmel er tilstrekkelig og derfor innenfor lovkravet, jf. fvl. § 25 første ledd første punktum. Det bemerkes likevel at det med fordel kan vises til innholdet i regelen eller problemstillingen enkeltvedtaket bygger på. Dette for å gjøre innholdet i regelen klart og tydelig for mottaker. Fylkesmannen er enig med Kvalsund skole om at deres enkeltvedtak har to mangler. Det er ikke vist til de faktiske forhold som er grunnlaget for vedtaket og det er heller ikke vist hvilke hensyn som er vektlagt i vedtaket. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige krav er oppfylt når det gjelder å vise til hjemmelen for enkeltvedtaket. Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder faktiske forhold som er grunnlaget for vedtaket og hvilke hensyn som er vektlagt. Rettslig krav 4: Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om klageadgang, klagefrist, klageinstans og fremgangsmåte ved klage. Det er et krav at brevet med enkeltvedtaket skal opplyse om de formelle forhold som gjelder dersom eleven eller foreldrene vil klage, jf. forvaltningsloven § 27. Nærmere regler for saksbehandling ved klage går frem av forvaltningsloven § 27-32. Skolen må opplyse om at klagefristen er tre uker fra eleven eller foreldrene fikk vedtaket, at klagen skal sendes til skolen, og hvem som er klageinstans. Klageinstans ved de ulike aktuelle typer enkeltvedtak går frem av opplæringsloven § 15-2. Fylkesmannens undersøkelse 9 Kvalsund skole viser i egenvurderingsskjemaet at enkeltvedtaket inneholder informasjon om klageadgangen, klagefrist og klageinstans. Dokumentasjonen skolen viser til i denne sammenheng enkeltvedtaket datert 29.06.16. Videre i egenvurderingsskjemaet viser Kvalsund skole at deres enkeltvedtak ikke inneholder informasjon om at klagen skal sendes til skolen. Kvalsund skole viser likevel at klagen skal sendes til Kvalsund kommune, oppvekst og kultur, da det er de som er klageinstans. Fylkesmannens vurdering Etter Fylkesmannens vurdering oppfyller vedtaket forvaltningslovens krav til informasjon om muligheten for å klage, og om saksbehandlingen ved klage. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. Rettslig krav 5: Enkeltvedtaket skal inneholde informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Foreldrene og elevene har rett til å gjøre seg kjent med dokumentene som inngår i saken, jf. forvaltningsloven § 27. Brevet om enkeltvedtaket skal informere om denne retten. I noen tilfeller har skolen grunn til å gjøre unntak fra innsynsretten. Nærmere om innsynsretten og unntak fra innsyn går frem av forvaltningsloven §§ 18 og 19. Fylkesmannens undersøkelse Kvalsund skole viser i egenvurderingsskjemaet at enkeltvedtaket inneholder informasjon om retten til å se sakens dokumenter. I enkeltvedtaket av 29.06.16 står det at partene kan henvende seg til kontoret om de vil ha opplysninger om retten til å se sakens dokumenter. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen vurderer at vedtaket viser hvor en part kan henvende seg for å få informasjon om retten til innsyn i sakens dokumenter. Vi finner ikke at vedtaket inneholder informasjon om en parts innsynsrett eller unntak fra innsyn som fremgår av forvaltningsloven §§ 18 og 19. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder informasjon om partenes rett til dokumentinnsyn . 10 4. Enkeltvedtak om spesialundervisning Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om spesialundervisning. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Rettslig krav 6: Foreldre / elever over 15 år skal gi samtykke før det settes i gang utredning av behovet for spesialundervisning. Skolen må hente inn samtykke fra foreldrene til elever under 15 år, før PPT foretar sakkyndig vurdering av behovet for spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-4. Elever som har fylt 15 år, skal selv gi samtykke i saker om spesialundervisning og om at foreldre skal orienteres (forutsatt at de er samtykkekompetente). Dersom foreldrene/eleven selv har bedt om spesialundervisning, ligger samtykket implisitt i søknaden. Fylkesmannens undersøkelse I egenvurderingsskjemaet har Kvalsund skole svart at de innhenter samtykke fra foreldre og elever over 15 år før det igangsettes utredning av behovet for spesialundervisning. I denne sammenheng viser skolen at de ikke har elever over 15 år. Skolen har ikke i denne sammenheng vist til noen dokumentasjon. Fylkesmannen har likevel funnet en henvisning til PP-tjenesten som er datert 05.05.14. Her finner vi at foreldrene har uttalt seg og signert før henvendelsen har gått videre til PP-tjenesten. Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen vurderer denne henvendelsen til PP-tjenesten som tilstrekkelig samtykke fra elevens foresatte. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt Rettslig krav 7: Foreldrene/eleven skal ha mulighet til å uttale seg om innholdet i en sakkyndig vurdering før enkeltvedtaket fattes. Foreldrene har rett til å gjøre seg kjent med innholdet i den sakkyndige vurderingen og til å uttale seg før skolen fatter et enkeltvedtak, jf. opplæringsloven § 5-4. Skolen kan gi begrensinger i denne retten, jf. forvaltningsloven § 19 og reglene om taushetsplikt. Skolen og PPT har ansvar for at samarbeidet med eleven og foreldrene blir ivaretatt på 11 en god måte på de ulike trinnene i prosessen. Foreldrene må få se den sakkyndige vurderingen og få rimelig tid til å uttale seg om innholdet. Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole har vist i egenvurderingsskjemaet at de gir foreldre og eleven mulighet til å uttale seg. De viser i denne sammenheng til den sakkyndige vurderingen. Elevens foresatte skal ha vært kopimottaker når PP-tjenesten sendte den ut til skolen. Fylkesmannen finner at muligheten til å uttale seg innebærer at eleven og foreldre gis tilstrekkelig informasjon om innholdet i sakkyndige vurdering og tilstrekkelig tid til at de kan uttale seg. Typisk måte å gjøre dette på er at de mottar en kopi av den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at den sakkyndige vurderingen er sendt med kopi til elevens foresatte. I tillegg er det bakerst i den sakkyndige vurderingen vist til foreldrenes mulighet til å uttale seg om den sakkyndige vurderingen. Det er her satt en frist og gitt kontaktinformasjon. Dette gir foreldrene og eleven en mulighet til å uttale seg om innholdet i den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. Rettslig krav 8 Elever som etter sakkyndig vurdering har behov for spesialundervisning, skal ha et enkeltvedtak. Etter den sakkyndige vurderingen må skolen fatte et vedtak. Dette gjelder både dersom skolen innvilger spesialundervisning og dersom skolen ikke innvilger dette. Kravet om enkeltvedtak gjelder både når PPT anbefalte spesialundervisning og når de ikke anbefalte dette. En avgjørelse om spesialundervisning gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V. Fylkesmannens undersøkelse I følge egenvurderingsskjemaet viser Kvalsund skole at de fatter enkeltvedtak etter at sakkyndig vurdering er gjennomført. Dokumentasjon fra Kvalsund er et enkeltvedtak datert 04.08.15 og enkeltvedtak datert 29.06.16. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen finner at i enkeltvedtaket datert 04.08.15 tildeles ikke eleven timer til spesialundervisning. Denne vurderingen skal være tatt på bakgrunn av en sakkyndig vurdering datert 23.06.15. Vi finner også at Kvalsund skole fatter enkeltvedtak datert 29.06.16 der eleven tildeles spesialundervisning. Denne vurdering ble også tatt på bakgrunn av en sakkyndig vurdering datert 15.09.15. Med dette vurderer vi at Kvalsund 12 skole fatter enkeltvedtak etter den sakkyndige vurderingen er foretatt. Dette gjøres både når den sakkyndig vurdering kommer frem til at eleven har behov for spesialundervisning og når eleven ikke har dette behovet. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. Rettslig krav 9: Avvik fra en sakkyndig vurdering skal begrunnes i enkeltvedtaket. Dersom skolens vedtak avviker fra den sakkyndige vurderingen, må skolen begrunne dette. Begrunnelsen skal vise hvorfor eleven likevel får et opplæringstilbud som oppfyller elevens rett til spesialundervisning, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolen må få klart frem hva avviket består i, og hva opplæringstilbudet innebærer for eleven. Begrunnelsen må være slik at foreldrene forstår hvilke vurderinger som ligger til grunn for at skolen ikke følger tilrådningen i den sakkyndige vurderingen. Fylkesmannens undersøkelse I følge egenvurderingsskjemaet begrunner Kvalsund skole slike avvik i sine enkeltvedtak. De viser likevel til at de ikke har hatt avvik fra den sakkyndige vurderingen de siste to årene. Det er i denne sammenheng ikke vist til noen dokumentasjon. Fylkesmannen finner heller ikke annen dokumentasjon som sannsynliggjør at det foreligger avvik fra den sakkyndige vurderingen som må begrunnes i enkeltvedtaket. Fylkesmannens vurdering Det må foreligge en sannsynlighetsovervekt for å fastslå at det foreligger lovbrudd. Uten noe dokumentasjon finner Fylkesmannen det vanskelig å fastslå at det foreligger et lovbrudd. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. Rettslig krav 10: Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om hvilke omfang, innhold og organisering spesialundervisningen skal ha, og kompetansekrav for de som skal gjennomføre opplæringen. Den sakkyndige vurderingen skal ta stilling til hva som gir et forsvarlig opplæringstilbud, ta stilling til innholdet i opplæringen og gjøre rede for andre særlige forhold som er viktig for opplæringen, jf. opplæringsloven § 5-3. Skolens vedtak om spesialundervisning skal bygge på den sakkyndige vurderingen. Enkeltvedtaket må vise antall timer med spesialundervisning, hvilke fag og områder spesialundervisningen skal dekke, om det 13 skal være avvik fra LK06, hvordan undervisningen skal organiseres, og hvilken kompetanse personalet skal ha. Fylkesmannens undersøkelse I egenvurderingsskjemaet viser Kvalsund skole at deres enkeltvedtak inneholder opplysninger om omfanget av spesialundervisningen. Det vises i denne sammenheng til enkeltvedtak av 29.06.16. Fylkesmannen finner at i enkeltvedtak om spesialundervisning skal omfanget gjøres i tid og ikke vage skjønnsmessige størrelser. Her stilles det et krav til klarhet. Videre i egenvurderingsskjemaet viser Kvalsund skole at de gjør rede for innholdet i spesialundervisningen. De viser i denne sammenheng til Individuell opplæringsplan for skoleåret 2015/2016 og enkeltvedtaket 29.06.16. Fylkesmannen finner at enkeltvedtaket skal redegjør for hvilke fag spesialundervisningen gjelder og hvilke opplæringstilbud eleven skal gis i disse fagene. I tillegg skal det komme klart frem dersom det gjøres større eller mindre avvik fra Læreplanverket for Kunnskapsløftet. Kvalsund skole svarer videre i egenvurderingsskjemaet at deres enkeltvedtak ikke opplyser om organisering av spesialundervisningen. Det er i denne sammenheng ikke vist til noe dokumentasjon. Fylkesmannen finner at organiseringen skal komme klart og tydelig frem i vedtaket. Det skal komme frem om undervisningen skal skje i det ordinære klasserommet, om eleven skal ut i små grupper eller andre alternative løsninger. Til slutt svarer Kvalsund skole i egenvurderingsskjemaet at deres enkeltvedtak ikke inneholder opplysninger om kompetansekrav for de som skal gjennomføre spesialundervisningen. I Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) bemerkes det i sammenheng med oppll. § 5-3 at et vedtak om spesialundervisning skal være så klart og fullstendig at det ikke er tvil om hvilket opplæringstilbud eleven skal få. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen finner at i enkeltvedtak av 29.06.16 har skolen vist til et omfang på 142,5 årstimer til spesialundervisning, som tilsvarer 3,75 timer i uken. Fylkesmannen finner at dette er klar og tydelig informasjon om timebruk. Videre finner Fylkesmannen at det i enkeltvedtaket av 29.06.16 viser at «innhold og organisatorisk gjennomføring av opplæringstilbudet skal bygge på sakkyndig vurdering og utarbeides i en endelig individuell opplæringsplan for eleven». Vi finner ikke at formuleringen i enkeltvedtaket gjør innholdet og organiseringen av spesialundervisningen klar og tydelig. Fylkesmannen vurderer at det i noen tilfeller kan være tilstrekkelig å henvise til den sakkyndige vurdering. Dette da det er foretatt en grundig utredning som knytter seg direkte til vedtaket. Dersom det skal være tilstrekkelig å henvise til den sakkyndige vurderingen er det viktig at den sakkyndige vurderingen er klart og tydelig i sitt innhold. I den sakkyndige vurderingen som Kvalsund skole har henvist til kommer det frem at eleven har behov for egen plan i norsk og matematikk. Det vises at eleven trenger å følge andre kompetansemål i disse fagene. Det anses realistisk for eleven å følge deler av 14 kompetansemålene for 1.-3. årstrinn, både i norsk og matematikk. Når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen finner vi ikke at den sakkyndige vurderingen informerer hvordan dette skal gjøres. Fylkesmannen finner etter dette at det anses tilstrekkelig å henvise til den sakkyndige vurderingen når det gjelder innholdet av spesialundervisningen. Når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen vurderer Fylkesmannen at det ikke er tilstrekkelig å henvise til den sakkyndige vurderingen. Det bemerkes at det i alle tilfeller anbefales at alt i enkeltvedtaket gjøres så klart og tydelig som mulig. Dette for å gi eleven og elevens foresatte mulighet til å forstå sine rettigheter. Til slutt vurderer Fylkesmannen at det i enkeltvedtaket ikke er nevnt noe om kompetansen til personalet som skal gi spesialundervisning. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt når det gjelder omfang og innhold av spesialundervisningen. Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder organiseringen av spesialundervisningen og kompetansekrav til de som skal gjennomføre spesialundervisningen. 15 5. Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Nedenfor har vi oppgitt de rettslige kravene i tilsynet som gjelder for enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Vi viser også til hvilke bestemmelser i opplæringsloven og/eller forvaltningsloven disse kravene er knyttet til. Kravene kommer i tillegg til de generelle saksbehandlingsreglene som er omtalt over i kapittel 3. Rettslig krav 11: Elever som har rett til særskilt språkopplæring, skal ha et enkeltvedtak. Elever med annet morsmål enn norsk og samisk har rett til særskilt norskopplæring til de har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring i skolen, jf. opplæringsloven § 2-8. Om nødvendig har elevene også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Skolen må sørge for å kartlegge norskferdigheter før skolen vedtar særskilt språkopplæring. En avgjørelse om særskilt språkopplæring gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V. Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole informerer om at de fatter enkeltvedtak om særskilt språkopplæring. Fylkesmannen har i denne sammenheng mottatt et enkeltvedtak som omhandler særskilt språkopplæring, datert 25.01.16. Fylkesmannens vurdering Ut i fra innsendt enkeltvedtak finner Fylkesmannen at Kvalsund skole fatter enkeltvedtak for elever som har rett til særskilt språkopplæring. Vedtakene fattes etter at kartlegging er foretatt, og resultatet viser at eleven har behov for særskilt språkopplæring. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er oppfylt. Rettslig krav 12: Enkeltvedtaket skal inneholde opplysninger om omfanget av opplæringen, hvilke læreplaner eleven skal følge og organiseringen av opplæringen. Eleven skal kartlegges før vedtak om særskilt språkopplæring, jf. opplæringsloven § 2-8. Kartleggingen vil danne grunnlag for å vurdere behovet for språkopplæring og for å kunne ta stilling til omfanget (antall timer og varighet), for kobling mot ordinær opplæring og eventuelt behovet for tospråklig opplæring i fag eller morsmålsopplæring. Skoleeier må også ta stilling til hvilken læreplan eleven skal benytte: læreplan i grunnleggende norsk for språklige minoriteter, eller ordinær læreplan i norsk. Skolen skal bruke en egen læreplan for morsmålsopplæring for elever som får slik opplæring. 16 Organiseringen må gå klart frem av vedtaket. Kommunen kan organisere tilbudet om særskilt språkopplæring i egne grupper for nyankomne elever i inntil to år, jf. opplæringsloven § 2-8. Vedtak kan bare gjøres for ett år om gangen. Det er en forutsetning at skolen vurderer at egne grupper er det beste for eleven. Denne vurderingen må komme frem av vedtaket. I vedtaket kan skolen også gjøre avvik fra læreplanverket. Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole viser i egenvurderingsskjemaet at deres enkeltvedtak inneholder opplysninger om antall timer særskilt språkopplæring. Fylkesmannen finner at når det gjelder omfanget av den særskilte språkopplæringen foreligger det noen krav. Det skal for det første informeres om hvilke type særskilt språkopplæring som tilbys, om det er særskilt språkopplæring og/eller tospråklig faglig opplæring/morsmål. En slik vurdering må komme frem i enkeltvedtaket. For det andre må det fremkomme hvor mange timer med særskilt språkopplæring eleven skal ha. For det tredje skal det komme klart frem hvor lenge vedtaket gjelder. Videre i egenvurderingsskjemaet viser Kvalsund skole at de ikke viser hvilken læreplan som skal brukes i enkeltvedtaket. Det er rektors ansvar å sikre at det fremgår av enkeltvedtaket hvilke læreplan i norsk som skal brukes for eleven. Til slutt viser Kvalsund skole at de i enkeltvedtaket opplyser om organiseringen av den særskilte språkopplæringen. Fylkesmannen finner at når det gjelder organiseringen av den særskilte språkopplæringen skal dette komme klart frem av enkeltvedtaket. Det skal oppgis hva og hvordan en skal gi opplæringen. Det skal også komme frem dersom morsmålsopplæringen skal gis på en annen skole. Fylkesmannen har i denne sammenheng mottatt et enkeltvedtak av 15.01.16, som omhandler særskilt språkopplæring. Det er også vist til den individuelle opplæringsplanen for spesialundervisning. Fylkesmannen legger til grunn at skolen ikke har ment å vise til denne IOPen, da denne ikke omhandler særskilt språkopplæring. Fylkesmannens vurdering Fylkesmannen vurderer først omfanget av særskilt språkopplæring i enkeltvedtaket. Vi finner at det i vedtaket er vist at eleven er tildelt 4,5 timer per uke med særskilt norskopplæring. Det fremgår også av vedtaket at det har varighet til 01.07.16. I enkeltvedtaket vises det til kartlegging av elevens norskspråklige kompetanse. Kartleggingen viser at eleven ikke har tilstrekkelig kunnskaper i norsk til å følge den ordinære opplæringen og har derfor rett til særskilt språkopplæring. Vi finner ikke at det er foretatt en vurdering av elevens behov for tospråklig faglig opplæring. Dette vurderer vi som en viktig for at eleven skal kunne ha mulighet til å følge den ordinære opplæringen så godt som mulig. Dette mens eleven bedrer sin norskspråklige kompetanse. Fylkesmannen finner at enkeltvedtaket ikke viser hvilke læreplan som skal brukes i enkeltvedtaket. Fylkesmannen finner at organiseringen av den særskilte språkopplæringen er med i enkeltvedtaket. Her viser skolen at opplæringen vil organiseres i en liten gruppe med 17 utgangspunkt i elevens ferdigheter. I tillegg vises det i vedtaket at dersom det vil skje endringer i løpet av skoleåret, vil opplæringstilbudet bli vurdert på nytt. Vi finner likevel at opplysningene om organiseringen ikke er tilstrekkelig konkret. Dette er nødvendig for å gjøre rettighetene til eleven klar og tydelig. Fylkesmannens konklusjon Det rettslige kravet er ikke oppfylt når det gjelder enkeltvedtakets innhold, hvilke læreplan som skal brukes eller hvordan den særskilte språkopplæringen skal organiseres. Rettslig krav 13: Det skal fattes enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring når eleven overføres til den ordinære opplæringen. Skolen må kartlegge elever som får særskilt språkopplæring, underveis i opplæringen, jf. opplæringsloven § 2-8. Dette for å vurdere om elevene har tilstrekkelige ferdigheter i norsk til å følge ordinær opplæring på skolen. Før skolen overfører eleven til å følge ordinær opplæring, må skolen fatte et enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Dette gjelder rettigheter for en bestemt person og er derfor et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 og kapittel IV og V. Fylkesmannens undersøkelser Kvalsund skole oppgir i egenvurderingsskjemaet at de ikke fatter enkeltvedtak ved opphør av særskilt språkopplæring når eleven starter den ordinære opplæringen. Skolen viser til at deres vedtak om særskilt språkopplæring er tidsavgrenset. Fylkesmannens vurderinger Fylkesmannen finner at det ikke er fattet enkeltvedtak om opphør av særskilt språkopplæring. Vi finner ikke at man kan unngå dette lovkravet ved å sette tidsbegrensede vedtak. Dette da det uansett er et lovkrav at vedtaket er avgrenset i tid. Fylkesmannens konklusjon På bakgrunn av dette konkluderer Fylkesmannen med at det rettslige kravet ikke er oppfylt. 18 Kvalsund kommune har gitt følgende tilbakemelding på forhåndsvarsel og foreløpig tilsynsrapport: Kvalsund kommune har uttrykt et ønske om å rette opp i deres lovbrudd og korreksjonspunkter. Dette da de ønsker å ha en praksis i fremtiden som er i tråd med regelverket. De har derfor utarbeidet nye maler for enkeltvedtak. Malene gjelder for spesialundervisning og særskilt språkopplæring. I tillegg viser de at når det gjelder den sakkyndige vurderingen har de snakket med PPD Midt-Finnmark om hva som kreves av innholdet i en slik vurdering. Kommunen har også snakket med PPT Hammerfest om dette. Det er fra PPT Hammerfest de skal kjøpe tjenester fra etter 01.01.17. Fylkesmannens sluttvurdering Fylkesmannen har vurdert tilbakemeldingene fra Kvalsund kommune. Vi ser at det er utarbeidet nye maler. En mal for spesialundervisning og en for særskilt språkopplæring. Vi legger til grunn at malene tas i bruk fortløpende dersom behovet for nye enkeltvedtak skal oppstå. Vi finner at i malen for spesialundervisning er det nå tatt med informasjon om retten til å se sakens dokumenter. Det er også med hvilke lovhjemmel som gir denne retten. Vi finner ikke at de faktiske forholdene som vedtaket bygger på eller hensynene bak vurderingen er med i malen. Videre finner vi at det i malen for spesialundervisning er satt inn et punkt om organisering av spesialundervisning. Om den skal gjennomføres i klassen, liten gruppe, eneundervisning eller alternativ opplæringsarena. Det er også at det er med et eget punkt om kompetanse, der man skal ha med hvem som har kompetanse til å gjennomføre spesialundervisningen. I malen for særskilt språkopplæring finner vi at det er mer detaljert når det gjelder opplæringens innhold. Det er med hvilke læreplan som skal brukes. Det er også med hvordan opplæringen skal organiseres. I tillegg finner vi at varigheten av vedtaket er tatt med som eget punkt i malen. Fylkesmannens konklusjon På denne bakgrunn konkluderer Fylkesmannen med at rettslig krav 5, 10, 12 og 13 er rettet opp i av Kvalsund kommune. Vi finner at rettslig krav 3 ikke er rettet opp i tilstrekkelig grad. 19 6. Frist for retting av brudd på regelverket Fylkesmannen har i kapitlene 3 konstatert brudd på regelverket. I denne rapporten gis Kvalsund kommune frist til å rette brudd på regelverket, jf. kommuneloven § 60 d. Frist for retting er 09.01.17. Kommunen må innen denne datoen sende Fylkesmannen en erklæring om at bruddet på regelverket er rettet og en redegjørelse for hvordan bruddet er rettet. Dersom brudd på regelverket ikke rettes innen den fastsatte rettefristen, vil Fylkesmannen vedta pålegg om retting. Et eventuelt pålegg om retting vil ha status som vedtak og vil kunne påklages, jf. forvaltningsloven kapittel VI. Følgende pålegg er aktuelle å vedta etter utløp av rettefristen i denne rapporten: Generelle saksbehandlingsregler for enkeltvedtak 1. Kvalsund kommune må sørge for at saksbehandlingen ved Kvalsund skole oppfyller forvaltningslovens krav til enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven §§ 24, 25 og 27. Kvalsund kommune må i denne forbindelse se til at: a. Enkeltvedtaket viser hvilke faktiske forhold som er lagt til grunn b. Enkeltvedtaket viser hvilke hensyn som er vektlagt 20 7. Kommunens frist til å rette Som nevnt i kapittelet ovenfor er kommunen gitt frist for å rette de brudd på regelverket som er konstatert i denne rapporten. Frist for tilbakemelding er 09.01.17. Kommunen har rett til innsyn i sakens dokumenter, jf. forvaltningsloven § 18. Janne Skarbø 21 Vedlegg: Dokumentasjonsgrunnlaget Følgende dokumenter inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Egenvurderingsskjemaet som Kvalsund skole har besvart Dokument som viser at det er foretatt en elevsamtale, datert 25.03.14 Henvisning til PP-tjenesten, datert 05.05.14 Sakkyndig vurdering, datert 15.09.15 Enkeltvedtak om spesialundervisning, datert 29.06.16 Enkeltvedtak om spesialundervisning, datert 04.08.15 Individuell opplæringsplan for skoleåret 2015 til 2016 Enkeltvedtak om særskilt språkopplæring, datert 25.01.16 Uttalelse fra Kvalsund kommune tilknyttet foreløpig tilsynsrapport, datert 30.11.16 Mal til enkeltvedtak om særskilt språkopplæring Mal til enkeltvedtak om spesialundervisning 22
© Copyright 2024