tilsynsrapport
TILSYNSRAPPORT Kommunen som barnehagemyndigheit – tilsyns- og godkjenningsmyndigheit Øygarden kommune Bergen, 30. januar 2017 1 Innhald 1 Innleiing........................................................................................................................................ 4 2 Om tilsynet med Øygarden kommune ............................................................................. 4 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit ............................... 4 2.2 Tema for tilsynet ..................................................................................................................... 4 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet ............................................................................................... 5 3 Kommunen som barnehagemyndigheit – val og bruk av verkemidla rettleiing og tilsyn ................................................................................................................................................ 6 3.1 Generelt om kommunen som barnehagemyndigheit ............................................................. 6 3.2 Rettslege krav .......................................................................................................................... 7 3.3 Fylkesmannen sine undersøkingar og vurderingar ................................................................. 7 3.3.1 Oversikt over barnehagar (kontrollspørsmål 1) .............................................................. 7 3.3.2 Oversikt over lovkrava (kontrollspørsmål 2) ................................................................... 7 3.3.3 Kunnskapsgrunnlag (kontrollspørsmål 3) ........................................................................ 7 3.3.4 Bruk av informasjon (kontrollspørsmål 4) ....................................................................... 8 3.3.5 Bruk av verkemiddel (kontrollspørsmål 5) ...................................................................... 8 3.4 4 Kommunen som tilsynsmyndigheit .................................................................................... 9 4.1 Rettslege krav .......................................................................................................................... 9 4.2 Fylkesmannen sine undersøkingar og vurderingar ................................................................. 9 4.2.1 Generelt ........................................................................................................................... 9 4.2.2 Delegasjon av tilsynsmyndigheit (kontrollspørsmål 6).................................................. 10 4.2.3 Likebehandling (kontrollspørsmål 7) ............................................................................. 10 4.2.4 Innhenting av informasjon ved tilsyn (kontrollspørsmål 8) .......................................... 11 4.2.5 Vurdering av om lovkrav vert etterlevd (kontrollspørsmål 9) ....................................... 11 4.2.6 Oppfølging av lovbrot (kontrollspørsmål 10 og 11) ...................................................... 11 4.2.7 Kommunen sin bruk av reaksjonar (kontrollspørsmål 12–16) ...................................... 12 4.3 5 Fylkesmannen sin konklusjon .................................................................................................. 9 Fylkesmannen sin konklusjon ................................................................................................ 12 Kommunen som godkjenningsmyndigheit .................................................................... 12 5.1 Rettslege krav ........................................................................................................................ 12 5.2 Fylkesmannen sine undersøkingar og vurderingar ............................................................... 12 5.2.1 Generelt ......................................................................................................................... 12 5.2.2 Likebehandling av kommunal og ikkje-kommunale barnehagar (kontrollspørsmål 17)13 2 5.2.3 Vurdering av barnehagen er eigna (kontrollspørsmål 18 og 23)................................... 13 5.2.4 Godkjenning etter anna regelverk (kontrollspørsmål 19 og 20) ................................... 14 5.2.5 Vurdering av leikeareal (kontrollspørsmål 21 og 22) .................................................... 14 5.2.6 Bemanning (kontrollspørsmål 24–26) ........................................................................... 15 5.2.7 Politiattest (kontrollspørsmål 27–28)............................................................................ 15 5.2.8 Vedtekter (kontrollspørsmål 29) ................................................................................... 15 5.2.9 Godkjenning av familiebarnehagar (kontrollspørsmål 30–36)...................................... 15 5.2.10 Saksbehandling av godkjenningar (kontrollspørsmål 37 og 38).................................... 15 5.3 6 Fylkesmannen sin konklusjon ................................................................................................ 16 Frist for tilbakemelding om retting av lovbrot............................................................. 16 3 1 Innleiing Fylkesmannen har i perioden frå 9. november 2016 til dags dato gjennomført tilsyn med kommunen som tilsyns- og godkjenningsmyndigheit etter barnehagelova i Øygarden kommune. I denne tilsynsrapporten er kommunen gitt ein frist til å melde tilbake om og korleis dei vil rette på tilhøve som tilsynet har funne å vere i strid med regelverket. Fristen er sett til 1. mars 2017. Dersom lovbrota ikkje er retta innan fristen, kan Fylkesmannen vurdere gi pålegg om retting med heimel i kommunelova § 60 d. 2 Om tilsynet med Øygarden kommune 2.1 Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit Fylkesmannen fører tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova § 9 andre ledd. Fylkesmannen sitt tilsyn med kommunen som barnehagemyndigheit er tilsyn med det som er lovpålagt, jf. kommunelova § 60 b. Fylkesmannen sitt tilsyn er utøving av myndigheit og skjer i samsvar med reglane for dette i forvaltningsretten. Tilsynet skal vere prega av openheit, likebehandling, at det let seg etterprøve og er effektivt. I dei tilfella der Fylkesmannen konkluderer med at eit rettsleg krav ikkje er oppfylt, blir dette sett på som lovbrot, uavhengig av om det er føresegnene i barnehagelova eller i forskrifter fastsett i medhald av denne lova som er brotne. 2.2 Tema for tilsynet Tema for tilsynet: Tilsynet skal undersøkte om kommunen utfører dei oppgåvene den er pålagd som barnehagemyndigheit, jf. barnehagelova § 8 og § 16. Dette vart belyst gjennom følgjande tre hovudtema: kommunen sin rettleiingsplikt, jf. barnehagelova § 8 kommunen som tilsynsmyndigheit, jf. barnehagelova § 16 kommunen som godkjenningsmyndigheit, jf. barnehagelova § 10 Føremålet med tilsynet Tilsynet har som føremål å kontrollere om: - kommunen gjennom godkjenning, rettleiing og tilsyn ser til at barnehagane følgjer regelverket, jf. barnehagelova §§ 8, 10, 11 og 16 - kommunen sin saksbehandling i samband med godkjenning og tilsyn er i samsvar med forvaltningslova Barnehagar skal godkjennast av kommunen før verksemda kan setjast i gang. Godkjenningsordninga skal sikre at det vert etablert gode barnehagar. Kommunen skal 4 allereie i etableringsfasen sjå til at krava i barnehagelova vil bli følgde, og at det elles vert lagt opp til ei forsvarleg verksemd. 2.3 Om gjennomføringa av tilsynet Tilsyn med Øygarden kommune vart opna gjennom brev 9. november 2016. Kommunen er blitt pålagd å leggje fram dokumentasjon for Fylkesmannen med heimel i kommunelova § 60 c. Fylkesmannen sine vurderingar og konklusjonar er baserte på skriftleg dokumentasjon og opplysningar frå intervju. Følgjande dokument inngår i dokumentasjonsgrunnlaget for tilsynet: Eigenvurderingsskjema utfylt av Øygarden kommune, med følgjande vedlegg: Godkjenning av Toftøy barnehage Godkjenning av Terna barnehage etter forskrift om miljøretta helsevern Godkjenning av Terna barnhage Godkjenning av Tjeldstø barnehage 2005 Godkjenning av Knappen familiebarnehage 2003 Godkjenning av Spurven familiebarnehage 2003 Godkjenning av Breivik barnehage 2003 Referat frå møte mellom barnehagemyndigheit, styrarar og HTV 28.10.16 Referat frå møte mellom barnehagemyndigheit, styrarar og HTV 16.06. Referat frå møte mellom barnehagemyndigheit, styrarar og HTV 19.05.16 Referat frå møte mellom barnehagemyndigheit, styrarar og HTV 07.04.2016 Referat frå møte mellom barnehagemyndigheit, styrarane og HTV Referat frå møte mellom barnehagemyndigheit, styrarar og HTV 14.01.16 Rapport etter tilsyn i Spurven familiebarnehage Rapport etter tilsyn med Breivik barnehage 10.11.14 Rapport etter tilsyn 27.04.15 ved Tjeldstø barnehage Oppfølging etter tilsyn med Breivik barnehage Oversyn over gjennomførte barnehagetilsyn i 2015 og 2016 Tilsynsmanual region Vest 2014-2016 Mal for årsplan for barnehagane i Øygarden Utdrag frå årsmelding for Øygarden kommune 2016 Interkommunal plan for tilsyn med barnehagar i Region Vest 2011 Felles tilsyn med barnehagar i region vest – forslag om koordinator Døme på orientering om tilsyn og ønskt dokumentasjon Oppsummering brukarundersøking Toftøy barnehage 2014 Referat frå møte i kommunalt foreldreutval for barnehagane 27.04.16 Referat frå møte i kommunalt foreldreutval for barnehagane 23.02.16 Informasjonsbrev tilsyn Region Vest 2016 Oversikt over tilsyn Region Vest 2016- m tilsynspar Rulleringsplan Tilsyn Region Vest 2014-2016 Årsplan Tjeldstø barnehage 2016 Årsplan Toftøy barnehage 2016-2017 Årsplan Familiebarnehagane-2016 Årsplan Terna barnehage 2016 Årsplan Breivik barnehage 2018-17 Brukarundersøking Breivik barnehage 2016 Brukarundersøking Terna barnehage 2016 5 Brukarundersøking Tjeldstø barnehage 2016 Politisk delegasjonsreglement for Øygarden kommune 2011–2015 (henta frå kommunen si heimeside) Administrativt delegasjonsreglement (henta frå kommunen si heimeside) Leiaravtale for kommunalsjefar (lagt fram på intervjudagen) I samband med tilbakemelding etter sluttmøte og førebels rapport, la kommunen fram: Presisering av rutine ved oppfølging av tilsyn i barnehagane i Øygarden Administrativt delegasjonsreglement oppdatert pr. 25.01.17 Det vart gjennomført tilsyn på staden tysdag 6. desember 2016. Det var intervju med: Rådmann Siri Fahlvik Pettersen Kommunalsjef for oppvekst Rune Landro Styrar Marita Harkestad Oen og pedagogisk leiar Bente Tveit, Terna Bernehage Styrar Ingunn Solbakk Harkestad og pedagogisk leiar Elisabeth Ledang Helle, Toftøy barnehage Førebels rapport vart gitt 13. januar 2017. Kommunen ga tilbakemelding på denne i brev 25. januar 2017. Sluttmøte vart halde 16. januar 2017. 3 3.1 Kommunen som barnehagemyndigheit – val og bruk av verkemidla rettleiing og tilsyn Generelt om kommunen som barnehagemyndigheit Øygarden kommune har tre kommunale og tre private barnehagar, med rundt 300 born til saman. Det går fram av Utdrag frå årsmelding for Øygarden kommune 2016, barnehagesektoren og intervju at Øygarden kommune har full barnehagedekning. I følge årsmeldinga sysselsett barnehagesektoren 95 årsverk. Tal henta frå BASIL pr. 15.12.2015 viser at barnehagelærardekninga i kommunen var på 85,9 prosent. Det var gitt mellombels dispensasjonar frå utdanningskravet for dei resterande 14,1 %. To av dei private barnehagane er familiebarnehagar, og kommunen har tilsett ein pedagogisk leiar i 40 % stilling med ansvar for å følgje opp desse. Kommunen er organisert som ein to-nivåkommune. Oppgåvene som kommunal barnehagemyndigheit når det gjeld rettleiing, tilsyn og godkjenning, er lagt til kommunalsjef oppvekst. Kommunalsjefen har alle rådmannen sine fullmakter på sitt område. Kommunen har ingen tilsette med barnehagefagleg kompetanse på nivå 1. I administrativt delegasjonsreglement er rådmannen gitt myndigheit til å godkjenne barnehagar. Delegasjonsreglementet nemner ikkje tilsyn. Derimot har rådmannen fått myndigheit til «å ta avgjerd i saker innafor barnehagelova sine rammer vedk. dispensasjon frå utdanningskravet for styrar/pedagogisk leiar i barnehage. Det går vidare fram her at «mynde vert delegert til einingsleiarar barnehage». 6 3.2 Rettslege krav Når kommunen driv rettleiing og tilsyn med dei private barnehagane er dette utøving av offentleg myndigheit. Det følgjer av barnehagelova § 8 at kommunen som barnehagemyndigheit skal rettleie og sjå til at den einskilde barnehagedriv i samsvar med gjeldande regelverk. Barnehagelova § 16 gir kommunen heimel til å føre tilsyn med dei private barnehagane. Ein føresetnad for at kommunen skal kunne sjå til at barnehagane driv i samsvar med gjeldande regelverk er at kommunen har kunnskap om barnehagane. Denne kunnskapen må danne grunnlaget for å vurdera behovet for å bruke verkemidla rettleiing og tilsyn. Kommunen må gjennomføre ei rettleiings- og tilsynsaktivitet som svarer til behovet for å bruke verkemidla. Dette gjer at kommunen må ha ein oversikt over barnehagane og krava til rettleiing og tilsyn som er nedfelt i barnehagelova. Kommunen skal sjå til at barnehagane driv i samsvar med gjeldande regelverk. Det er difor ein føresetnad at rettleiinga og tilsynet er basert på riktig kjennskap til lovkrava. 3.3 3.3.1 Fylkesmannen sine undersøkingar og vurderingar Oversikt over barnehagar (kontrollspørsmål 1) For at kommunen skal oppfylle sitt ansvar for å sjå til at føreseigna i barnehagelova blir oppfylt, må dei ha ei oversikt over barnehagane i kommunen. Oversikta må gjelde alle barnehagar som enten allereie er godkjende eller som er søknadspliktige. Fylkesmannen finn både ut frå dokumentasjonen og intervju at kommunen har kjennskap til barnehagane dei skal føre tilsyn med. 3.3.2 Oversikt over lovkrava (kontrollspørsmål 2) Kommunen må ha oversikt over lovkrava dei skal rettleie og føre tilsyn med. Kommunen må ha ein overordna kjennskap til dei pliktane eigarar av barnehagar har etter barnehagelova og forskriftene. Kommunen har vist til at dei deltek på faglege samlingar, mellom anna i regi av Fylkesmannen, og i regional styringsgruppe for tilsyn i Øygarden, Sund, Fjell og Askøy. Fylkesmannen har i 2016 arrangert tre samlingar for kommunane. Øygarden kommune var påmeldt ei samling i juni 2016. Fylkesmannen finn det godtgjort at kommunen har overordna kjennskap til lovkrava dei skal rettleie om og føre tilsyn med. 3.3.3 Kunnskapsgrunnlag (kontrollspørsmål 3) Kommunen kan nytte rettleiing og tilsyn som verkemiddel for å sjå til at barnehagane følgjer føreseigna i barnehagelova. Kommunen må ha tilstrekkeleg kjennskap til at barnehagane følgjer barnehagelova for å kunne gjere risikovurderingar, og ta stilling til kva slags verkemiddel som er aktuelt å bruke. Øygarden kommune har vist til ulike måtar dei får informasjon om barnehagane på. Mellom anna har kommunalsjef oppvekst jamlege møte med styrarane i alle dei private 7 og kommunale barnehagane; i regelen ein gong i månaden. I desse møta deltek òg dei hovudtillitsvalde frå arbeidstakarorganisasjonane. Det er lagt fram referat frå fleire slike møte. Overskrifta på referata viser at kommunen gjennomfører møta som barnehagemyndigheit. Referata viser at det vert tatt opp tema som er naturlege for kommunen å ta opp som barnehagemyndigheit. Samstundes viser referata at kommunen òg tek opp saker som er knytt til kommunen som barnehageeigar (sak 14/16 mfl. (sjukefråvær), 17/16, 32/16, 49/16, 50/16 (sommaravikling), 58/16 (planar for opplæring om kystkultur), 59/16 (prosedyrar ved tilsetjing), 62/16 (Oppsummering/ oppfølging av brukarundersøking). Møta har difor ikkje preg av å vere reine «myndigheitsmøter». Kommunen viser vidare til at Øygarden har eit felles kommunalt foreldreutval for barnehagane, der kommunalsjef kallar inn til møte. I tillegg ber kommunen om å få tilsendt årsplanar frå barnehagane. Det er noko uklart i kva grad barnehagane får tilbakemelding på desse. Kommunen får òg innsyn i brukarundersøkingar som barnehagane gjennomfører. Det er lagt ved døme på slik brukarundersøking, både frå dei kommunale barnehagen og frå den private Toftøy barnehage. Referat frå styrarsamlingane viser at barnehagane jamleg rapporterer talet på barnehageplassar gjennom året. I referat frå styrarsamling 28. oktober 2016 er det ei sak som gjeld rapportering – årsmelding, HMS-rapport m.m., der det mellom anna står at kommunalsjef sender ut påminning. Fylkesmannen finn det godtgjort at Øygarden kommune sørgjer for å ha få tilstrekkeleg informasjon om barnehagane til å vurdere kva slags verkemiddel kommunen skal bruke. 3.3.4 Bruk av informasjon (kontrollspørsmål 4) Det er ein føresetnad at kommunen bruker informasjonen dei har om barnehagane til å vurdere behovet for rettleiing og tilsyn. Kommunen må kartleggja kva slags risiko som ligg føre, og vurdere kva slags verkemiddel som er best eigna for å kunne sjå til at barnehagane følgjer lovkrava. I eigenvurderingsskjema viser kommunen til den interkommunale styringsgruppa for tilsyn, der tema for tilsyn vert drøfta. Det er derimot noko uklårt kva rutinar kommunen har for å gjere særskilte risikovurderingar for barnehagane i eigen kommune. 3.3.5 Bruk av verkemiddel (kontrollspørsmål 5) Kommunen må vurdere behovet for rettleiing og tilsyn ut i frå den kunnskap og informasjon dei har om barnehagane. Det er ein føresetnad at kommunen gjennomfører rettleiing og tilsyn som svarar til behovet. Det er dokumentert at Øygarden kommune nyttar både rettleiing og tilsyn som verkemiddel. Det er lagt fram referat frå møte med barnehagestyrarane der regelverk har vore tema. 8 Kommunen har lagt fram ein tilsynsplan der det vert planlagt tilsyn innanfor fastsette tema. Det har i det siste ikkje ført tilsyn på bakgrunn av konkrete hendingar. 3.4 Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen har gjennom tilsynet fått inntrykk av at Øygarden kommune har kjennskap til barnehagane i kommunen. Kommunen har òg kjennskap til dei lovkrava den som barnehagemyndigheit fører tilsyn med. Gjennom jamlege møte og anna kontakt, innhenting av årsplanar, foreldreundersøkingar, skaffar kommunen seg grunnlag for risikovurdering av barnehagane, og dermed behov for rettleiing og tilsyn. Fylkesmannen vurderer at kommunen som barnehagemyndigheit gjennomfører rettleiing og tilsyn som svarer til behovet. 4 Kommunen som tilsynsmyndigheit Tilsyn er ein viktig del av kommunen sine verkemiddel for å sjå til barnehagane følgjer regelverket. Behovet for tilsyn vil vere avhengig av korleis kontakten er mellom barnehagemyndigheita og barnehagane og den rettleiing som vert gitt. Informasjon om barnehagane vil gje grunnlag for kor ofte kommunen må ha tilsyn. Omfanget av tilsynet må også sjåast i samanheng med kor mange barnehagar det er i kommunen. Omfanget må vere eigna til å sjå til at barnehagane vert drivne i samsvar med gjeldande regelverk. Barnehagelova gir ingen bindande reglar for kor omfattande eit tilsyn må vere. Utgangspunktet for vurderinga er om kommunen innhentar tilstrekkeleg informasjon til å kunne ta stilling til om barnehagane driv lovleg. Ved planlegging av tilsyn må ein ta omsyn både til kor stor barnehagen er og val av tema. Det vil ha betydning for tidsbruk og kor mange ein eventuelt vel å intervjue. 4.1 Rettslege krav Etter barnehagelova § 16 fører kommunen tilsyn med barnehagane i kommunen. Kommunen kan gi pålegg om retting av uforsvarlege eller ulovlege tilhøve ved godkjente eller godkjenningspliktige verksemder, og vedta tidsavgrensa eller varig stenging. Kommunen bestemmer sjølv korleis og kor ofte tilsyn skal gjennomførast. Vi viser elles til Kunnskapsdepartementet sin rettleiar om tilsyn i barnehagar. 4.2 4.2.1 Fylkesmannen sine undersøkingar og vurderingar Generelt Øygarden kommune gjennomfører tilsyn i interkommunalt samarbeid med dei andre kommunane i Region Vest. Kommunane i Region Vest har laga ein felles plan for tilsyn. Det er lagt fram ein plan frå 2011, som mellom anna gjer greie for korleis tilsyn skal gjennomførast. Planen for 2016 viser kva for barnehagar det skal førast tilsyn med, og kven som skal gjennomføre tilsyna. Tilsyna vert gjennomført av to personar frå ein av dei andre kommunane i regionssamarbeidet, såkalla tilsynspar. Region Vest har tilsett ein koordinator for tilsyn. 9 Koordinatoren sender ut informasjonsbrev med tilsynsplan til alle barnehagane. Når tilsynet er nærmare tidfest, sender tilsynsparet ut eit varsel om tilsyn med oppmoding om innsending av dokumentasjon. Tilsynsparet gjennomfører tilsynet, skriv tilsynsrapport, og sender denne til barnehagemyndigheita. Det kom fram i intervju at kommunane i den interkommunale styringsgruppa vert einige om eit felles tilsynstema i ein periode. Kommunen har ikkje har ført tilsyn på bakgrunn av konkrete hendingar dei siste åra. 4.2.2 Delegasjon av tilsynsmyndigheit (kontrollspørsmål 6) Etter kommunelova § 6 er det kommunestyret som har heimel til å gjere vedtak på vegne av kommunen. Skal andre enn kommunestyret gjere vedtak, må slik myndigheit vere delegert. Politisk og administrative delegasjonsreglement ligg på kommunen sin nettstad. Administrativt delegasjonsreglement viser at myndigheit etter barnehagelova er delegert til rådmannen. I førebels rapport sakna Fylkesmannen dokumentasjon som viste at dei som gjennomførte tilsyn på kommunen sine vegner, hadde fått delegert myndigheit til dette. Det kom det fram i intervju at kommunen meinte det burde vere kommunen sjølv som varslar om tilsyn og sender ut rapport. Kommunen ønska òg at barnehagetilsyn skulle inn som eit punkt i kommunen sin årsmelding. Etter sluttmøtet har kommunen endra delegasjonsreglementet. I det nye reglementet står det no at kommunane Fjell, Sund, Øygarden og Askøy samarbeider om ei tilsynsordning, og at mynde til å gjennomføra tilsyn vert delegert til interkommunalt tilsynsteam. Mynde til å gje pålegg er delegert til kommunalsjef oppvekst I ein av tilsynsrapportane som er lagt fram, er det kryssa av for at det er «avdekka avvik der det vert gitt pålegg om retting av ulovlege forhold». Det er noko uklart om ein her har vore bevisst forskjellen mellom det å konstatere eit avvik frå lovkrav, og det å gi eit pålegg om retting. For barnehagen vil ei slik avkryssing i alle høve kunne sjåast som eit pålegg om retting. Fylkesmannen legg til grunn at det ikkje har vore meininga å overføre myndigheit til personar tilsett utanfor eigen kommune. Etter sluttmøte og førebels rapport har kommunen presisert at kommunalsjef oppvekst skal skrive under på tilsynsrapportane. Såleis vil dette ikkje lenger vere problematisk. 4.2.3 Likebehandling (kontrollspørsmål 7) Det er eit ulovfesta prinsipp i forvaltningsretten at kommunale og ikkje-kommunale barnehagar skal behandlast likt. Fylkesmannen har ikkje funne noko som skulle tyde på at kommunen behandlar dei kommunale og ikkje-kommunale barnehagane ulikt når det gjeld tilsyn. I eigenvurderinga har kommunen vist til at han samarbeider med andre kommunar med tilsyn. Dei som gjennomfører tilsynet og skriv rapporten, kjem frå andre kommunar. Dette medverkar til å sikre eit nøytralt tilsyn. 10 4.2.4 Innhenting av informasjon ved tilsyn (kontrollspørsmål 8) For å kunne vurdere om det ligg føre uforsvarleg eller ulovleg forhold rundt ved ein barnehage, må kommunen ha eit riktig og fullstendig informasjonsgrunnlag. I eigenerklæring har kommunen vist til at det vert sendt informasjon om kva dokumentasjon tilsynspara må få før tilsynet. Det er lagt ved døme skriv om orientering om tilsyn og etterspurnad etter dokumentasjon. Tilsynsrapportane viser at tilsynspara innhentar dokumentasjon. Dei gjennomfører òg intervju med tilsette i barnehagen. Det går ikkje fram om representant for eigar, som t.d. styreleiar, blir intervjua. Fylkesmannen finn at Øygarden kommune har rutinar som sikrar eit tilstrekkeleg informasjonsgrunnlag når kommunen gjennomfører tilsyn. 4.2.5 Vurdering av om lovkrav vert etterlevd (kontrollspørsmål 9) For å sjå til at barnehagane etterlev krav i lova, må kommunen som tilsynsmyndigheit vurdere tilhøva opp mot aktuelle krav i lova. Kommunen har lagt fram to døme på tilsynsrapportar. Rapportane konkluderer når det gjeld samsvar med lovkrav. Tilsynsrapportane inneheld vurderingar av tilhøva det vert ført tilsyn med. Fylkesmannen finn dermed at kommunen vurderer om tilhøva i barnehagane er i tråd med lovkrav når kommunen gjennomfører tilsyn med barnehagane. 4.2.6 Oppfølging av lovbrot (kontrollspørsmål 10 og 11) For at tilsyn skal føre til barnehagane følgjer regelverket, må barnehagen korrigere aktuelle lovbrot. Etter barnehagelova er det opp til kommunen om han vil gje pålegg om retting eller ikkje, men kommunen må likevel sjå til at barnehagen faktisk retter opp ulovlege tilhøve. I eigenvurdering og intervju kom det fram at tilsynsrapportane vert lest av barnehagemyndigheita, og at oppfølging skjer i styrarmøte der ein drøftar og følgjer opp med felles tiltak. Som døme vert det vist til at det har vore avvik når tilsynet dei siste åra har vurdert innhaldet i barnehagane, slik det vert dokumentert i årsplanen. Som oppfølging av dette har barnehagemyndigheit i Øygarden arbeidd med krav til innhaldet i ein årsplan. Samstundes kom det fram i eigenvurdering og intervju at det har mangla konkret oppfølging av dei barnehagane som har hatt tilsyn. I tilbakemelding etter førebels rapport har kommunen lagt ved ei presisering av rutine ved oppfølging av tilsyn. Her vert det understreka at når tilsynsrapport ligg føre, skal kommunen ved kommunalsjef for oppvekst skriva under på tilsynsrapporten. Det vil òg vere kommunen som gjev barnehagen frist for tilbakemelding om korleis barnehagen vil lukka eventuelle avvik knytt til lovkrav. Om kommunen finn det naudsynt, vil det verta gitt pålegg om retting. Fylkesmannen finn at kommunen med dei nye rutinane sikrar at dei følgjer opp eventuelle regelbrot som vert avdekka ved kommunalt tilsyn med barnehagane. 11 4.2.7 Kommunen sin bruk av reaksjonar (kontrollspørsmål 12–16) Kommunen har i praksis ikkje nytta seg av reaksjonar. 4.3 Fylkesmannen sin konklusjon Fylkesmannen finn at Øygarden kommune fører systematisk og jamleg tilsyn med barnehagane. Gjennom det internkommunale samarbeidet vert det sikra at barnehagane vert vurdert av andre enn eigar av barnehagane. Tilsynet er retta mot oppfylling av lovkrav, og kommunen vurderer tilhøva opp mot lovkrav. Myndigheit til å gjennomføra tilsyn vert delegert til interkommunalt tilsynsteam som gjennomfører sjølve tilsyna. Fylkesmannen finn likevel at kommunen har rutinar som viser at det er Øygarden kommunen som er tilsynsmyndigheit, og at kommunen sjølv som følgjer opp korleis den enkelte barnehage retter opp dei avvika som er avdekka i tilsynsrapportane. Eventuelle pålegg om retting vert gjort av kommunalsjef oppvekst. 5 Kommunen som godkjenningsmyndigheit 5.1 Rettslege krav Barnehagelova § 6 nemner kva slags verksemder som pliktar å søkje godkjenning. Dersom vilkåra i § 6 bokstav a, b og c er oppfylt, er verksemda godkjenningspliktig. Etter barnehagelova § 10 er kommunen godkjenningsmyndigheit. Kommunen skal ved godkjenninga vurdere om barnehagen er eigna i forhold til dei krava som kan utleiast av §§ 1 og 2 om barnehagens formål og innhald. Barnehagen sine fysiske rammer, dvs. lokale og uteområde, må vere eigna for barnehagedrift. Etter § 2 skal barnehagen mellom anna gje barn høve til leik, livsutfolding og meiningsfylte opplevingar og aktivitetar i trygge og samstundes utfordrande omgjevnadar. Vidare må bemanningsplanen vise at drifta vil bli forsvarleg, og at barnehagetilbodet kan oppfylle krava i lova og rammeplanen. I godkjenningsprosessen er det viktig med god rettleiing til søkjarane. Søkjarane må gjerast kjende med krav frå andre offentlege styringsorgan som er relevante for godkjenninga. Godkjenningsmyndigheten må kjenne til kva krav andre styringsorgan, som t.d. kommunehelsetenesta, stiller til barnehagar. Etter § 17 i forvaltningslova skal kommunen sjå til at saka er så godt opplyst som mogleg før det vert gjort vedtak. I dette ligg at godkjenningsmyndigheita må klårgjere vilkåra andre myndigheter stiller før godkjenning kan gjevast. Godkjenningsvedtaket skal grunngjevast. Normalt gjeld kravet til grunngjeving ikkje når ein søknad vert innvilga, men både omsynet til barna og andre samfunnspolitiske omsyn talar for at kommunen grunngjev kvifor den einskilde barnehagen vert godkjent, og kva rammar det vert sett for drifta. 5.2 5.2.1 Fylkesmannen sine undersøkingar og vurderingar Generelt Øygarden kommune har delegert til rådmannen å godkjenne lokale til barnehagedrift. 12 I eigenvurderinga har kommunen vist til at dei sist godkjente ein barnehage i juli 2013. Den førre godkjenninga før dette vart gitt i november 2008. Kommunen forklarer at dei difor ikkje har utarbeidd ei rutine for slik godkjenning, sidan det er så sjeldan dei gjer slike vedtak. I intervju kom det fram at det skal byggjast to nye private barnehagar i kommunen. Spørsmålet om godkjenning vil difor bli relevant i nær framtid. 5.2.2 Likebehandling av kommunal og ikkje-kommunale barnehagar (kontrollspørsmål 17) Barnehagar som ein finn eigna i tråd med føresegnene om føremål og innhald i barnehagelova, har rett til godkjenning. Etableringsretten lik for kommunale og private verksemder. Som nemnt ovanfor, har kommunen ikkje hatt godkjenningssak sidan 2013, og har ikkje utarbeid rutinar for godkjenning. Kommunen viser likevel til at relevant lovverk vil vera førande for godkjenning, enten det gjeld ein kommunal eller ikkje-kommunal barnehage. Fylkesmannen finn at kommunen er medvetne om kravet til likebehandling. Det er ikkje funne teikn til avvik frå dette i godkjenningspraksis. 5.2.3 Vurdering av barnehagen er eigna (kontrollspørsmål 18 og 23) Ved behandling av søknad om godkjenning, skal kommunen gjere ei konkret vurdering av om barnehagen er eigna høve til krava i § 1 og § 2 om barnehagens formål og innhald. Av desse føreseigna går det mellom anna frå fram at barnehagen skal vere ei pedagogisk verksemd som skal gi barna høve til utvikling og aktivitet. Dette vert spesifisert i krava til utforming, innhald og bemanning. Kommunen har lagt fram godkjenningane for barnehagane. Godkjenningsvedtaket til Breivik barnehage er samstundes saksførebuande dokument for kommunestyrebehandling. Dokumentet inneheld både tilråding om oppretting av barnehagen, og tilråding om godkjenning av den. Dokumentet inneheld soleis både politiske og økonomiske drøftingar, og vurderingar av om bygget eigna for barnehagedrift, og om dei føreslegne bemanningsmodellane er tilfredsstillande for at barnehagen kan drive forsvarleg pedagogisk verksemd. Også i godkjenningsvedtaka til familiebarnehagane Knappen og Spurven har kommunen vurdert lokala, organiseringa og vedtektene. For to av barnehagane, Terna og Tjeldstø, har kommunen berre nytta godkjenningsblankett. Desse inneheld inga vurdering eller grunngjeving av kvifor kommunen har funne at barnehagane er eigna. Desse godkjenningane tilfredsstiller dermed ikkje krava slik Kunnskapsdepartementet har tolka dei i rettleiaren om godkjenning, sjå s. 21 andre spalte i denne. Kommunen har opplyst at Tjeldstø barnehage etter planen skal avviklast, og at kommunen vil gjennomføra ei regodkjenning av Terna barnehage. Det siste godkjenningsvedtaket er frå 2013, og gjeld Toftøy barnehage. I dette godkjenningsvedtaket går det fram at kommunen har vurdert om barnehagen er eigna 13 som pedagogisk verksemd. Her er det mellom anna vist til årsplan, verdidokument, bemanningsplan, vedtekter og politiattest. Fylkesmannen legg til grunn at det siste godkjenningsvedtaket er representativt for kommunen sin praksis, og finn dermed at praksis er i tråd med barnehagelova § 10. 5.2.4 Godkjenning etter anna regelverk (kontrollspørsmål 19 og 20) Også anna lovverk stiller krav til barnehagane. Dette gjeld mellom anna plan- og bygningslova og forskrift om miljøretta helsevern for barnehagar og skolar m.v. Dei aktuelle kommunale instansane er sjølv ansvarlege for handhevinga av eige regelverk, men barnehagemyndigheita må leggje opp til et nært samarbeid med dei aktuelle etatane. I godkjenningsvedtaket til Toftøy barnehage vert det vist til at bygningsmyndigheit, helsemyndigheit og brannvesen, samt Arbeidstilsynet, vil vere aktuelle i samband med søknad om godkjenning av barnehagar. Det går fram at kommunen som barnehagemyndigheit har kravd dokumentasjon som viser at er godkjent av etter brann og eksplosjonsvernlova, plan- og bygningslova, arbeidsmiljølova og forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar. Det vert òg vist til at barnehagen er godkjent etter forskrift om miljøretta helsevern, at det ligg føre dokumentasjon frå Arbeidstilsynet og ferdigattest frå kommunen er på plass, samt at brannsjefen har vore på tilsyn. Fylkesmannen vurderer etter dette at kommunen kontrollerer at barnehagane er godkjent etter dei nemnde lovverka. Når det gjeld kontrollspørsmålet om kommunen tek omsyn til vilkår sett av andre myndigheiter i si vurdering om barnehagen skal godkjennast, viser godkjenningsvedtaket til Toftøy barnehage til at brannvernetaten har utført tilsyn, og at det var «mindre tiltak å rette opp». Det vart ikkje sett som vilkår for godkjenninga at dette vart retta. For Tjeldstø og Terna barnehagar har kommunen kryssa av for at det ikkje ligg føre merknadar frå andre instansar som har uttalt seg om etableringa. Samstundes er det lagt fram eit godkjenningsvedtak etter forskrift om miljøretta helsevern i barnehagar og skolar, som viser at Terna barnehage vart godkjent etter denne forskrifta først i 2013. Det går ikkje fram av godkjenninga etter barnehagelova i 2008 at barnehagen då ikkje vart helseverngodkjent. 5.2.5 Vurdering av leikeareal (kontrollspørsmål 21 og 22) Rettleiande norm for leikeareal er 4 kvadratmeter netto per barn over tre år, og om lag 1/3 meir (ca. 5,3 kvadratmeter) for barn under 3 år. Det skal vurderast om barnehageanlegget fremjar barn sine moglegheiter for leik, livsutfalding og meiningsfylt aktivitet. Alle godkjenningsvedtaka som er lagt fram, inneheld føresegner om leikeareal. Når det gjeld vurdering av kva areal som kan godkjennast som leikeareal, er dette gjort i godkjenningsvedtaket frå miljøretta helsevern. Det går ikkje fram av sjølve godkjenningsvedtaket etter barnehagelova kva areal i barnehagen som er godkjent som leike- og opphaldsareal. 14 Toftøy barnehage har i følgje kommunen sitt vedtak fått godkjent innandørs leike- og opphaldsareal på 633 m2. I årsrapporteringa til BASIL står det derimot at Toftøy er godkjent med eit areal på 532,4 m2. Ut frå rapporteringa kunne det dermed synast som om barnehagen hadde fleire barn enn han var godkjent for. Kommunen har opplyst at dette skuldast ein feilrapportering, og at den truleg viser til arealet i dei midlertidige lokala barnehagen hadde før 2013. Dette er no retta opp i rapporteringa. 5.2.6 Bemanning (kontrollspørsmål 24–26) Barnehagelova § 2 krev at barnehagen skal vere ein pedagogisk verksemd. Bemanninga må være tilstrekkeleg til at personalet kan drive ein tilfredsstillande pedagogisk verksemd (§18 femte ledd). Godkjenningsmyndigheita må difor kunne stille krav om ein bemanningsplan som viser at drifta vil bli forsvarleg og at barnehagetilbodet kan oppfylle krava til innhald i lova og rammeplanen. I godkjenningsvedtaket for Toftøy barnehage går det fram at barnehagen har sendt inn bemanningsplan, og at denne har vore ein del av grunnlaget for vurderinga om barnehagen er eigna som pedagogisk verksemd. 5.2.7 Politiattest (kontrollspørsmål 27–28) Det er eit krav om tilfredsstillande politiattest frå barnehageeigar før godkjenning vert gitt, sjå barnehagelova § 19 og forskrift om politiattest i barnehagen. I det nyaste godkjenningsvedtaket (Toftøy barnehage) går det fram at kommunen har bedt om politiattest, og at det er levert politiattest for dei tilsette. 5.2.8 Vedtekter (kontrollspørsmål 29) Alle barnehagar skal ha vedtekter, sjå barnehagelova § 7. Vedtektene skal mellom anna opplyse om eigarforhold, barnehagen sitt føremål, opptakskriterier osb. Med to unntak (Terna og Tjeldstø), går det fram av godkjenningsvedtaka at kommunen hentar inn barnehagane sine vedtekter i samband med godkjenninga. I det nyaste godkjenningsvedtaket (Toftøy barnehage) går det fram at kommunen har bedt søkjaren om å sende inn vedtektene, og at vedtektene er vurdert ved godkjenninga. 5.2.9 Godkjenning av familiebarnehagar (kontrollspørsmål 30–36) Det er opplyst at det er to familiebarnehagar i kommunen. I eigenvurderinga er det opplyst at barnehagen i høve til godkjenninga må samarbeide med anna familiebarnehage eller med anna barnehage. 5.2.10 Saksbehandling av godkjenningar (kontrollspørsmål 37 og 38) Kommunen har lagt fram skriftlege godkjenningsvedtak. Dei eldste godkjenningsvedtaka – til Breivik barnehage og familiebarnehagane Knappen og Spurven – inneheld ikkje opplysningar om klagerett eller partsinnsyn. Godkjenningsvedtaka til barnehagane Terna, Tjeldstø og Toftøy opplyser om klagerett, men ikkje om retten til partsinnsyn etter forvaltningslova § 18. 15 Når det gjeld Toftøy, seier vedtaket at søkjar «kan etter forvaltningslova § 27 tredje ledd klaga inn vedtaket til kommunen. Klageinstans er i første rekkje rådmannen». Her er det fleire feil. For ordens skuld er det § 28 som er klageføresegna i forvaltningslova – § 27 gjeld plikta til å opplyse om klage. Det avgjerande er likevel at barnehagelova § 10 har ei særskilt klageføresegn som går føre forvaltningslova § 28, jf. prinsippet om at føresegner i særlov går føre generell lov (lex specialis-prinsippet). Etter barnehagelova § 10 er det Fylkesmannen som er klageinstans på kommunen sine godkjenningsvedtak. 5.3 Fylkesmannen sin konklusjon Det er ein mangel at siste godkjenningsvedtak ikkje viser til riktig klageinstans. Det går heller ikkje fram av godkjenningsvedtaket etter barnehagelova kva areal i barnehagen som er godkjent som leike- og opphaldsareal. Utover dette synest Øygarden kommune etter dagens praksis å ha ein tilfredsstillande rutine for godkjenning. Dei barnehagane som i dag har ei godkjenning som ikkje tilfredsstiller krava til grunngjeving o.l., vil anten leggjast ned i nær framtid eller regodkjennast. 6 Frist for tilbakemelding om retting Fylkesmannen har i kapitel 5 konstatert praksis som ikkje oppfyller lovkrava. Etter kommunelova § 60 d skal kommunen ha ein rimeleg frist til å rette på tilhøva. Fylkesmannen ber om at kommunen innan 1. mars 2017 sender ei erklæring om at det ulovlege forholdet er retta, og ei utgreiing om korleis lovbrotet er retta. Dersom forholdet ikkje er retta innan den fastsette rettefristen, vil Fylkesmannen kunne vedta pålegg om retting, jf. kommunelova § 60 d. Eit eventuelt pålegg om retting vil vere eit enkeltvedtak og kan klagast på etter reglane for dette i forvaltningslova, jf. forvaltningslova kapittel VI. Følgjande pålegg kan vere aktuelle å vedta etter utløpet av rettefristen i denne rapporten: 1. Øygarden kommune må sikre at søknader om godkjenning av barnehagar vert saksbehandla og gjort i tråd med barnehagelova § 10 jf. §§ 1 og 2, og i tråd med forvaltningslova. Dette inneber at kommunen må a. sikre at framtidige godkjenningsvedtak viser kva delar av barnehagen som er godkjent som leike- og opphaldsareal. b. sikre at framtidige godkjenningsvedtak opplyser om rett klageinstans. Johan Sverre Rivertz tilsynsleiar Ingunn Landro Sandset seniorrådgjevar 16
© Copyright 2024