‫מדיניות החוץ ומדיניות הביטחון בישראל – למי הבכורה?‬ ‫סיכום כנס שנערך ב‪91.1.1.91-‬‬ ‫באודיטוריום תשובה במכללה האקדמית נתניה‬ ‫לאורך ההסטוריה של המדינה עמדו בפני מדיניות החוץ הישראלית אתגרים רבים‪.‬‬ ‫בשל תחושת האיום הקיומי המתמדת‪ ,‬הושפעו מטרות מדיניות החוץ מהערכות מערכת‬ ‫הביטחון‪ .‬במצב זה נוצרה דינמיקה של חוסר עצמאות מחשבתית ותלות של מקבלי‬ ‫ההחלטות מהדרג המדיני בדרג הביטחוני‪ .‬דבר זה עורר את השאלה‪ ,‬האם קיימת‬ ‫בישראל מדיניות חוץ או רק מדיניות ביטחון‪ .‬הממסד הביטחוני הוביל במקרים רבים‬ ‫לאורך ההיסטוריה של מדינת ישראל‪,‬‬ ‫את משרד החוץ‪ ,‬שקיבל תפקיד משני‬ ‫בקביעת מדיניות החוץ‪.‬‬ ‫מרכז ש‪ .‬דניאל אברהם לדיאלוג‬ ‫אסטרטגי בשיתוף עם קרן אברט ערך‬ ‫כנס‪ ,‬שדן ביחסים בין מדיניות החוץ‬ ‫ומדיניות הביטחון בישראל‪ ,‬בעקבות‬ ‫פרסום ספרו של דב בן‪-‬מאיר מדיניות‬ ‫החוץ – תולדות‪ ,‬מדיניות‪ ,‬שליחות בו‬ ‫בן‪-‬מאיר סקירה היסטורית‪,‬‬ ‫מציג‬ ‫שדנה בכמה מהסוגיות שעולות מהנושא‪.‬‬ ‫הכנס עסק במספר שאלות‪:‬‬ ‫‪.1‬‬ ‫‪.2‬‬ ‫‪.3‬‬ ‫‪.4‬‬ ‫לפי אילו פרמטרים פועלת מדיניות החוץ הישראלית?‬ ‫כיצד הוצגה מדיניות החוץ הישראלית בארועים היסטוריים שונים?‬ ‫מה היחס בין מדיניות החוץ למדיניות הביטחון?‬ ‫באיזו מידה מנסה‬ ‫לפתור‬ ‫ישראל‬ ‫אתגרים דיפלומטיים‬ ‫בדרך של שימוש‬ ‫ושימוש‬ ‫בכוח‬ ‫בחשיבה ביטחונית?‬ ‫מומחים‬ ‫השתתפו‬ ‫בכנס‬ ‫בהם‬ ‫שונים‪,‬‬ ‫משטחים‬ ‫ודיפלומטים‬ ‫אקדמאים‬ ‫לשעבר‪ .‬הכנס העלה את‬ ‫הנושאים החיוניים בצורה‬ ‫פומבית‪ ,‬תוך שהוא מעשיר את הדיון הציבורי בנושא זה‪ ,‬שעל פי רוב לא נדון‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫להלן סיכום ההרצאות בכנס‪.‬‬ ‫פנל ‪ :I‬סקירה היסטורית של מדיניות החוץ הישראלית‬ ‫מר איתן בנצור‪ ,‬לשעבר מנכ"ל משרד החוץ‬ ‫מדיניות החוץ והביטחון בישראל‪ -‬האם למדינה הבכורה?‬ ‫בדבריו‪ ,‬ניסה מר בנצור לנתח כיצד הושפעו האינטרסים של המדינה מהיחסים בין‬ ‫מדיניות החוץ והביטחון בראיה היסטורית‪ .‬הוא סבור כי אפשרות הקמתה של ישראל‬ ‫נבעה רק מתוך השיתוף בין מדיניות‬ ‫החוץ למדיניות הביטחון‪ .‬באותה‬ ‫הדיפלומטיה‬ ‫הצליחה‬ ‫תקופה‪,‬‬ ‫הישראלית ליצור לגיטימציה למדינת‬ ‫ישראל‪ ,‬אך אחרי מלחמת ששת הימים‪,‬‬ ‫הופר האיזון העדין לטובת מדיניות‬ ‫הביטחון‪ ,‬וזאת‪ ,‬בשל שינויים פרסונליים‬ ‫בנוף המדיני‪ ,‬כאשר אישים מכוחות‬ ‫הביטחון הצטרפו לעשייה המדינית‪.‬‬ ‫הדבר הוביל לכך שסוגיות ביטחוניות‬ ‫הפכו להיות חלק מהסצינה המדינית‪.‬‬ ‫בעקבות מלחמת ששת הימים ניסה שר החוץ אבא אבן למנף את הניצחון למעבר‬ ‫לשלום כולל אזורי‪ ,‬על ידי החזרת השטחים בתמורה להסכמי שלום‪ .‬מהלך זה נדחה‬ ‫לטובת שיקולים ביטחוניים‪ .‬מר בנצור סיכם ואמר כי אף אחד מהמשרדים לא צריך‬ ‫לקבל הגמוניה בלעדית‪.‬‬ ‫גב' קולט אביטל‪ ,‬מנכ"ל המרכז הרעיוני בקרן ברל כצלסון; לשעבר ח"כ‬ ‫וקונסול כללי בדרגת שגריר בניו‪-‬יורק‬ ‫מדיניות החוץ – אז ועכשיו‪.‬‬ ‫גב' אביטל נתנה סקירה היסטורית של‬ ‫למדיניות‬ ‫ויחסה‬ ‫החוץ‬ ‫מדיניות‬ ‫האסטרטגיה‬ ‫לטענתה‪,‬‬ ‫הביטחון‪.‬‬ ‫הקוהרנטית ביותר של מדיניות החוץ‬ ‫באה לידי ביטוי בזמן של טרם הקמת‬ ‫המדינה‪ ,‬דרך פעילותו של משה שרת‪.‬‬ ‫היא טוענת‪ ,‬בדומה למר בנצור‪ ,‬כי מאז‬ ‫‪ ,1967‬יד מדיניות הביטחון נמצאת על‬ ‫העליונה‪ ,‬כפי שלדוגמא מתנהלים‬ ‫‪2‬‬ ‫הדברים בתת הוועדה לביטחון ולמדיניות חוץ‪ ,‬שם מנהלים מומחים ביטחוניים כ‪88%-‬‬ ‫מהדיונים‪ .‬לדבריה‪ ,‬ישראל הפסידה מספר הזדמנויות להגיע להסכם שלום עם‬ ‫המדינות השכנות בשל מעמד הבכורה שניתן למדיניות הביטחון‪.‬‬ ‫לדבריה‪ ,‬קיים קשר הדוק בין מצב היחסים של ישראל עם הפלסטינים‪ ,‬לבין מעמדה‬ ‫הדיפלומטי של ישראל בעולם‪ .‬הביטוי "שתי מדינות לשני עמים" הפך להיות סיסמא‬ ‫ריקה‪ ,‬ובמהלך העשור האחרון ישראל חסרה מדיניות חוץ ברורה‪.‬‬ ‫ד"ר מאיר רוזן‪ ,‬לשעבר היועץ המשפטי של משרד החוץ ושגריר ישראל‬ ‫בארה"ב ובצרפת‬ ‫מה מעמדו של הסכם השלום עם מצרים לאור האביב הערבי‪.‬‬ ‫הגידול שחל בתנועה‬ ‫למרות‬ ‫והעובדה‬ ‫במצרים‬ ‫האיסלמית‬ ‫ש"האביב הערבי" הופך להיות‬ ‫"החורף הערבי"‪ ,‬אין הוא רואה סכנה‬ ‫להמשך קיום חוזה השלום הישראלי‪-‬‬ ‫מצרי‪ .‬ארה"ב משמשת כשותפה‬ ‫מלאה בחוזה השלום‪ ,‬והמימון הנרחב‬ ‫אותו מעמידה ארה"ב‪ ,‬מהווה נדבך‬ ‫חשוב בכלכלה המצרית‪ .‬זאת הסיבה‬ ‫הראשית לכך שמצרים לא תבטל את‬ ‫הסכם השלום עם ישראל‪ .‬הכאוס‬ ‫הקיים במדינות הסובבות את ישראל תרם לשיפור ביחסי ישראל‪-‬ארה"ב‪ ,‬מאחר‬ ‫ובארה"ב רואים בישראל כעוגן יחידי של יציבות‪ ,‬עליו ניתן לסמוך באזור‪.‬‬ ‫השגריר יצחק מאיר‪ ,‬יועץ בכיר במרכז ש‪ .‬דניאל אברהם לדיאלוג אסטרטגי;‬ ‫לשעבר שגריר ישראל בבלגיה ובשוויץ‬ ‫ייצוג מדינת ישראל וייצוג מדינת עם‬ ‫ישראל בקרב מדינות העולם‬ ‫ישראל חייבת להפסיק לשאול האם‬ ‫יש לה זכות קיום וחייבת להפסיק‬ ‫לטעון שהעולם כולו נגדנו‪ .‬לטענתו‪,‬‬ ‫השתמע מההכרה במדינת ישראל‪ ,‬גם‬ ‫‪State of‬‬ ‫ברמה הלקסיקלית‪ ,‬כמושג‬ ‫‪" the People of Israel‬מדינה לעם‬ ‫היהודי"‪ ,‬שכן המושג "ישראל" מתייחס‬ ‫לעם או לאומה‪ ,‬ואכן‪ ,‬מדינת ישראל התקבלה כישות יהודית מרכזית ברחבי העולם‪.‬‬ ‫‪3‬‬ ‫פנל ‪ :II‬היחסים בין מדיניות החוץ למדיניות הביטחון‬ ‫מר עמוס ערן‪ ,‬לשעבר מנכ"ל משרד ראש הממשלה ויועץ מדיני לראש‬ ‫הממשלה‬ ‫החוץ והבטחון‪ ,‬האם שונים ומתי משתנים‪.‬‬ ‫ישראל עומדת בפני איומים חדשים‪,‬‬ ‫שדורשים את ההעדפה של מדיניות החוץ‬ ‫על פני מדיניות הביטחון‪ ,‬אך צרכי‬ ‫הביטחון בישראל נחשבים לחשובים‬ ‫מצרכי מערכת מדיניות החוץ‪ .‬קיימת גישה‬ ‫כללית של שימוש בכוח כדי לפתור‬ ‫אתגרים הקשורים במדיניות חוץ‪ .‬היחסים‬ ‫עם המדינות השכנות נבחנים בראיה‬ ‫ביטחונית‪ ,‬מאחר ואין לישראל יחסים‬ ‫דיפלומטיים עם החלק הארי של אותן‬ ‫מדינות‪.‬‬ ‫יש טשטוש באבחנה בין הפעולות של כל אחת מהמערכות‪ .‬לדוגמא – מאחר והנשק‬ ‫של כוחות הביטחון מקורו בארה"ב‪ ,‬למשרד הביטחון ולמשרד ראש הממשלה יש‬ ‫סמכות מלאה לקבוע בסוגיות אלה מול ארצות הברית‪.‬‬ ‫מר‬ ‫ערן‬ ‫עציון‪,‬‬ ‫ראש‬ ‫לתכנון‬ ‫חטיבה‬ ‫מדיני‬ ‫במשרד‬ ‫החוץ‪.‬‬ ‫המימד המדיני של הבטחון הלאומי בהקשר הישראלי‪.‬‬ ‫מר עציון דן ביישום תפיסת הביטחון הלאומי‪ ,‬בהתבסס על תפיסת הביטחון האישי‪,‬‬ ‫זכויות הפרט והאחריות להגן על אזרחים‪ .‬יעד הביטחון הלאומי הישראלי הוא להבטיח‬ ‫את המשך קיומה של מדינה דמוקרטית יהודית‪ ,‬במסגרת גבולות מוכרים ובטוחים‪.‬‬ ‫מדיניות הביטחון הישראלית היתה מבוססת מאז ומתמיד על עקרונות כוחניים נוקשים‬ ‫של הרתעה‪ ,‬של איום מוקדם‪ ,‬ניצחון‬ ‫והגנה עצמית‪ ,‬בעוד שהאסטרטגיה‬ ‫הדיפלומטית משתמשת בדרכים של "כח‬ ‫רך" כמו מדיניות‪ ,‬מדיניות ציבורית‪,‬‬ ‫כלכלה ותרבות‪ .‬לדעתו‪ ,‬המשרד לעניינים‬ ‫אסטרטגיים יוצר גישה חדשה כלפי‬ ‫ביטחון לאומי‪ ,‬גישה המערבת יחסי חוץ‪,‬‬ ‫השפעה‪ ,‬לגיטימציה תוך הכרה בצרכי‬ ‫ביטחון‪.‬‬ ‫ההמלצות לוועדת וינוגראד‪ ,‬שלמשרד‬ ‫‪4‬‬ ‫החוץ חייב להיות חלק בתהליך קבלת ההחלטות‪ ,‬נדחו ברובן‪ .‬לטענתו‪ ,‬קיים צורך‬ ‫בחקיקת חוק שיסדיר את סמכות משרד החוץ‪.‬‬ ‫ד"ר ראובן פדהצור‪ ,‬מנהל אקדמי‪ ,‬מרכז ש‪ .‬דניאל אברהם לדיאלוג אסטרטגי‪,‬‬ ‫המכללה האקדמית נתניה‬ ‫שבויים בידי גנרלים‪.‬‬ ‫אחת הסיבות לכך שלמשרד החוץ‬ ‫יש כה מעט השפעה על תהליך‬ ‫קבלת החלטות אסטרטגיות היא‬ ‫העובדה‪ ,‬שהממשלה מתייעצת אך‬ ‫ורק עם כוחות הביטחון ומתחשבת‬ ‫כוללות‬ ‫שתמיד‬ ‫בהמלצותיהם‪,‬‬ ‫שימוש בכוח‪ ,‬ובדרך כלל ההמלצות‬ ‫גם מתקבלות‪ .‬המקרים המעטים‬ ‫בהם הממשלה לא קיבלה את‬ ‫המלצות כוחות הביטחון היו כאשר‬ ‫עמדו בראשה גנרלים (אהוד ברק‪,‬‬ ‫אריאל שרון‪ ,‬יצחק רבין) או שהיו בקרבתם גנרלים מוערכים (כפי שלצידו של מנחם‬ ‫בגין היו עזר ויצמן ומשה דיין בקמפ דיוויד)‪ .‬במידה מסויימת יש לרמטכ"ל יותר כוח‬ ‫מאשר לכל שר בממשלה‪ ,‬לבד מראש הממשלה‪ ,‬מכיוון שלמערכת הביטחון יש‬ ‫מונופול על המידע והיא יכולה להחליט איזה מידע להציג בפני הממשלה‪ .‬הקמת‬ ‫המטה לביטחון לאומי היתה צעד חיובי‪ ,‬אך לא ניתן למטה כל כוח אמיתי‪.‬‬ ‫דר'‬ ‫יגאל‬ ‫קיפניס‪,‬‬ ‫מכון‬ ‫האוניברסיטה‬ ‫טרומן‪,‬‬ ‫העברית‬ ‫בירושלים‪.‬‬ ‫ארה"ב וישראל ‪ ,1973‬חיבוק טוב‬ ‫דוב?‬ ‫חיבוק‬ ‫או‬ ‫ההתנהלות המדינית‪-‬ביטחונית של‬ ‫ישראל בתקופה שקדמה למלחמת‬ ‫יום כיפור‬ ‫ד"ר קיפניס נתן סקירה מפורטת על‬ ‫האירועים המדיניים שהובילו למלחמת‬ ‫יום כיפור‪ .‬לטענתו‪ ,‬סאדאת הציג‬ ‫לאמריקאים כבר בשנת ‪ 1972‬תכנית‬ ‫שלום מפורטת‪ ,‬שנדחתה על ידי ההנהגה הישראלית בראשות גולדה מאיר‪ ,‬משה דיין‬ ‫וישראל גלילי‪ ,‬שהעדיפה להחזיק בחצי האי סיני מאשר להיות מעורבת בהסכם שלום‬ ‫עם מצרים‪ .‬לאחר מלחמת יום כיפור נעשו נסיונות מדיניים ביוזמת הנשיא סאדאת והנרי‬ ‫‪5‬‬ ‫קיסינג'ר‪ ,‬שהובילו להסכם השלום‪ ,‬שהיה מבוסס על אותם עקרונות שהציג הנשיא‬ ‫סאדאת בשנת ‪.1972‬‬ ‫מגיב‪ :‬דב בן‪-‬מאיר‪ ,‬מחבר הספר על מדיניות החוץ‬ ‫דב בן‪-‬מאיר הסכים עם ניתוח החולשה הבעייתית של משרד החוץ‪ ,‬הנובעת מעליונות‬ ‫מדיניות הביטחון‪ .‬אין בישראל הערכה למשרד החוץ כמו למשרד הביטחון‪ .‬ה'מוסד'‬ ‫יוצר סוג של שיתוף פעולה בין בכירים במשרד החוץ לבין בכירי משרד הביטחון‪ ,‬כחלק‬ ‫מפעילות משרד ראש הממשלה‪.‬‬ ‫קיימים יחסי גומלין בין מדיניות‬ ‫הביטחון ומדיניות החוץ הישראלים‪.‬‬ ‫הכוח של מערכת הביטחון‪,‬‬ ‫מבוסס על יחסים‬ ‫לדוגמא‪,‬‬ ‫דיפלומטיים מוצלחים עם ארה"ב‪.‬‬ ‫לדעתו‪ ,‬המטה לביטחון לאומי לא‬ ‫נקייה‬ ‫בצורה‬ ‫לפעול‬ ‫יכול‬ ‫שכן‬ ‫ביטחוניים‪,‬‬ ‫מאיטרסים‬ ‫ההמלצות מבוססות תמיד על‬ ‫מידע מודיעיני צבאי‪.‬‬ ‫למרות עמדתו החלשה יחסית של משרד החוץ‪ ,‬היו לו גם הצלחות‪ .‬לדוגמא – החלטה‬ ‫‪ 242‬של מועצת הביטחון של האו"ם היא תוצאה של עבודה של משרד החוץ‪ ,‬שאפשרה‬ ‫לישראל להשאר בשטחים כקלפי מיקוח להסכמי שלום‪.‬‬ ‫‪6‬‬ ‫מדיניות החוץ – תולדות‪ ,‬מדיניות‪ ,‬שליחות‬ ‫מאת‪ :‬דב בן‪-‬מאיר‬ ‫הוצאת‪ :‬ידיעות אחרונות ספרים‬ ‫הספר "מדיניות החוץ" מציג ללא כחל וסרק את מעמדה הבינלאומי של ישראל ומעלה בפני‬ ‫הקורא את מכלול התחומים והבעיות עמם נאלצת ישראל להתמודד מאז כניסתה כמדינה‬ ‫ריבונית למשפחת העמים‪ .‬אפילו המונח "ריבונות" אינו מעניק לישראל את המעמד שבו זוכות‬ ‫מדינות ריבוניות בעולם‪ .‬עובדה זו נובעת מכך שגבולות ישראל אינם סופיים ומוכרים ומדינות‬ ‫רבות (למעלה מ‪ )28-‬אינן מוכנות להכיר בקיומה הריבוני; חלקן‪ ,‬בהנהגת איראן‪ ,‬אף חותרות‬ ‫לחיסולה‪ .‬המציאות המאיימת הזאת מחייבת את מעצבי מדיניות החוץ הישראלית להקדיש את‬ ‫מיטב המאמצים והמשאבים להשגת שלום‪.‬‬ ‫בהיותה מדינה שהוקמה ע"י התנועה הציונית‪ ,‬חותרת ישראל לריכוז העם היהודי כולו בארצו‪,‬‬ ‫דבר המחייב אותה לקיים קשר זהיר עם אזרחיהן היהודיים של מדינות ריבוניות‪.‬‬ ‫כמדינה קטנה המוקפת באויבים רבים‪ ,‬עליה להבטיח לעצמה יכולת של עדיפות צבאית‬ ‫איכותית ע"י קיום קשרים מיוחדים עם מקורות אספקה אפשריים (כמו ארה"ב) של נשק חדיש‪.‬‬ ‫כמי שנאלצת להיאבק‪ ,‬מאז הקמתה‪ ,‬נגד מסעי החרמה ונידוי של אויבים‪ ,‬עליה לנסות ולקיים‬ ‫יחסי‪-‬ידידות עם מדינות רבות ככל האפשר כדי להדוף ניסיונות החרמה‪ ,‬כולל באו"ם‪.‬‬ ‫כמדינה דלת מחצבים‪ ,‬בעיקר בתחום האנרגיה‪ ,‬חייבת מדיניות החוץ של ישראל להבטיח‬ ‫מקורות הספקה של חומרים הדרושים לה‪ ,‬ללא מגבלות פוליטיות‪ ,‬ובנוסף ‪ -‬לקיים ולפתח‬ ‫מערכות של קשרים כלכליים עם מדינות רבות ככל האפשר כדי להבטיח שווקים לתוצרתה‪.‬‬ ‫בהיותה מדינה של עם עתיק‪ ,‬שהעניק בעבר לעולם כולו ערכים נעלים כמו מונותיאיזם‪,‬‬ ‫מחויבים מקימיה ומנהיגיה להבטיח את היותה‬ ‫"אור לגויים"‪ ,‬ולחלוק עם עמי העולם את‬ ‫הישגיה המדעיים והטכנולוגיים‪.‬‬ ‫משרד החוץ של ישראל הוא זה שמתמודד עם שלל המשימות והאתגרים המורכבים הללו‪.‬‬ ‫הספר מגולל את סיפורם של אותם לוחמים בזירות החוץ‪ ,‬שמאחורי הפראק והצילינדר‪ ,‬פועמת‬ ‫בהם נאמנות ושליחות לאומית במאבק הבלתי מתפשר על מקומה של ישראל בשער העמים‪.‬‬ ‫‪7‬‬