לפסק דין

‫בית המשפט המחוזי בנצרת בשבתו כבית‪-‬משפט לעניינים מנהליים‬
‫עמ"נ ‪ 1609-04-11‬חגבי נ' מדינת ישראל‬
‫בפני‪:‬‬
‫המערער‬
‫כב' השופט דוד חשין‪ ,‬נשיא‬
‫אליהו חג'בי‬
‫ע"י ב"כ עו"ד מחאג'נה‬
‫נגד‬
‫המשיבה‬
‫מדינת ישראל‬
‫ע"י ב"כ עו"ד כוחן‬
‫כתבי עת‪:‬‬
‫יואב דותן‪" ,‬חובת ההנמקה של רשויות"‪ ,‬מחקרי משפט‪ ,‬כרך יט (תשס"ב‪-‬תשס"ג) ‪5‬‬
‫ספרות‪:‬‬
‫י' זמיר‪ ,‬הסמכות המינהלית (תשנ"ו)‬
‫מיני‪-‬רציו‪:‬‬
‫* החלטת ועדת הערר הרפואית והחלטת רשות הרישוי בעניין רישיון הנהיגה של המערער‪ ,‬אינן יכולות‬
‫לעמוד ודינן לביטול‪ .‬זאת מחמת הפגם המהותי של חוסר הנמקה שדבק בהן‪.‬‬
‫* משפט מינהלי – החלטות – הנמקתן‬
‫* משפט מינהלי – רשות מינהלית – רשות רישוי‬
‫* משפט מינהלי – רשות מינהלית – חובותיה‬
‫* משפט מינהלי – בית‪-‬המשפט לעניינים מינהליים – ביקורת שיפוטית‬
‫* תעבורה – רישוי – רישיון נהיגה‬
‫‪.‬‬
‫ערעור מינהלי על החלטת המשיבה בה אימצה את המלצת ועדת הערר הרפואית לפיה יש לקבל בחלקו‬
‫את עררו של המערער ולהחזיר לו את רישיון הנהיגה מסוג ‪ C‬לנהיגת רכב משא מעל ‪ 11‬טון‪ ,‬מזה‪,‬‬
‫ולדחות למעשה את בקשתו להשיב לו את יתר דרגות הרישיון שנשללו ממנו‪ ,‬מזה‪ .‬המערער טוען כי‬
‫החלטת המשיבה הינה שרירותית וללא כל ביסוס לתמיכה בה‪ .‬לטענתו‪ ,‬ההחלטה עומדת בסתירה לחומר‬
‫הראיות‪ ,‬לתיעוד הרפואי‪ ,‬להמלצות הרפואיות ולתוצאות הבדיקות הפסיכודיאגנוסטיות‪ ,‬אותן עבר לפי‬
‫דרישת ועדת הערר עצמה‪ ,‬והיא פוגעת בזכות יסוד שלו לעבוד ולהתפרנס‪.‬‬
‫‪.‬‬
‫בימ" ש לעניינים מנהליים קיבל את הערעור בעיקרו בקובעו כי העניין יוחזר לדיון מחדש בפני ועדת הערר‬
‫ולמתן החלטה חדשה ומנומקת כהלכה‪:‬‬
‫מהוראות פקודת התעבורה ותקנותיה עולה‪ ,‬כי הסמכות לפסול רישיון נהיגה של אדם או שלא לחדשו‬
‫מטעמי כושר נהיגה לקוי‪ ,‬היא של רשות הרישוי לבדה‪ .‬הרופא המוסמך במרב"ד (מכון הרפואי לבטיחות‬
‫בדרכים) או ועדות הערר הרפואיות הינם גופים מקצועיים בעלי מומחיות לבחינת כשירותם האישיותית‬
‫והרפואית של הנוהגים בדרכים‪ ,‬והחלטותיהם הן בגדר המלצה לרשות הרישוי המוסמכת לקבל החלטה‬
‫‪1‬‬
‫בעניין‪ .‬החלטת מרב" ד או ועדת הערר צריכה לכלול את תוצאות הבדיקות ואת הנימוקים להחלטה‪ ,‬ויש‬
‫למוסרה לבעל הרישיון ע"פ בקשתו‪ .‬על החלטת רשות הרישוי ניתן להגיש ערעור לביהמ"ש לעניינים‬
‫מינהליים בשאלה משפטית בלבד‪ .‬לא יוגש ערעור אלא לאחר שניתנה החלטה של ועדת ערר רפואית‬
‫בערר על החלטת הרופא המוסמך‪ ,‬ולעני ין זה יימנה הזמן להגשת הערעור מיום שהודיעו לבעל הרישיון‬
‫את ההחלטה של ועדת הערר‪.‬‬
‫על החלטת רשות הרישוי‪ ,‬ככל רשות מינהלית‪ ,‬חלים כל כללי המשפט המינהלי‪ ,‬ובכלל זה החובה לנמק‬
‫החלטותיה‪ .‬חובתה הסטטוטורית של רשות לנמק החלטותיה מקורה בחוק לתיקון סדרי המינהל (החלטות‬
‫והנמקות)‪ .‬בנוסף מצווה רשות הרישוי לנמק החלטתה אף מכוח הוראה מפורשת וספציפית שנקבעה בס'‬
‫‪ 51‬לפקודת התעבורה‪ .‬מקום בו סומכת רשות הרישוי את החלטת הפסילה על המלצה מנומקת של ועדת‬
‫ערר רפואית‪ ,‬אין לומר כי החלטת הרשות לוקה בחוסר הנמקה‪ ,‬ובלבד שהמלצת הוועדה נומקה כדבעי‬
‫(ולהיפך)‪ .‬חוק ההנמקות ופקודת התעבורה אינם אומרים דבר באשר לשאלה עד כמה צריכים הנימוקים‬
‫להיות מפורטים‪ ,‬והדבר תלוי בנסיבות העניין‪ .‬העיקר שההנמקה תבהיר את הטעמים העיקריים להחלטה‪.‬‬
‫במקרה הנדון‪ ,‬החלטת רשות הרישוי לא נומקה כלל והיא אימצה במלואה‪ ,‬ובצורה לאקונית‪ ,‬את המלצת‬
‫ועדת הערר‪ .‬אף המלצת ועדת הערר‪ ,‬שבהיותה המלצת הגוף המקצועי ניתן לראותה כאמור כחלק‬
‫מהחלטת הרשות‪ ,‬לא נומקה‪ .‬הוועדה לא התמודדה עם הפערים הקיימים בין חוות הדעת השונות‪ ,‬ולא‬
‫פירטה את השיקולים ששקלה ואת הנימוקים שעמדו בבסיס המלצתה‪ .‬הוועדה אף סתמה ולא פירשה‬
‫מדוע‪ ,‬ועל בסיס אילו חומרים שהוצגו לה‪ ,‬סברה כי כושר הנהיגה של המערער מאפשר לו לנהוג ברכב‬
‫משא כבד בדרגה ‪ ,C‬אך מונע ממנו לנהוג ברכב בדרגות ‪ D‬או ‪.E‬‬
‫משהחלטות המרב"ד‪ ,‬ועדת הערר ורשות הרישוי בעקבותיהן לא נומקו כנדרש ובאופן המאפשר ביקורת‬
‫שיפוטית עליהן‪ ,‬צודק המערער בטענתו כי נפל בהן פגם המצדיק את התערבות ביהמ"ש‪ .‬אחת התכליות‬
‫העומדת בבסיס חובת ההנמקה קשורה בטעמי ביקורת‪ .‬פשיטא‪ ,‬שהחלטה שאינה מנומקת אינה מאפשרת‬
‫ביקורת‪ :‬לא ע"י מקבל ההחלטה בדיעבד‪ ,‬לא ע"י הממונה עליו ולא ע"י ביהמ"ש‪ .‬על כן‪ ,‬על הרשות חלה‬
‫חובה לפרט את הנסיבות ולבאר את הנימוקים שהביאו להחלטתה‪ .‬למעשה חובת ההנמקה אינה אלא שם‬
‫כולל לשתי חובות משנה ‪ :‬האחת‪ ,‬החובה לנמק את ההחלטה המינהלית‪ .‬השנייה‪ ,‬למסור נימוקים אלה‬
‫לידי האזרח‪ .‬שהרי באין גילוי הנימוקים אין לעותר במה להיאחז ‪' :‬עם ספינקס אי אפשר להתווכח'‪.‬‬
‫פסק דין‬
‫זהו ערעור מינהלי על החלטת רשות הרישוי במשרד התחבורה (להלן – המשיבה) מיום ‪.26.12.10‬‬
‫בהחלטתה אימצה המשיבה את המלצת ועדת הערר הרפואית (להלן ‪ -‬ועדת הערר) לפיה יש לקבל‬
‫בחלקו את עררו של המערער ולהחזיר לו את רישיון הנהיגה מסוג ‪ C‬לנהיגת רכב משא מעל ‪ 12‬טון‪,‬‬
‫מזה‪ ,‬ולדחות למעשה את בקשתו להשיב לו את יתר דרגות הרשיון שנשללו ממנו‪ ,‬מזה‪.‬‬
‫רקע‬
‫‪.1‬‬
‫המערער ‪ ,‬יליד ‪ ,1967‬נשוי ואב לשלושה ילדים קטינים‪ ,‬החזיק ברשיון נהיגה בדירוג ‪D‬‬
‫כולל‪ ,‬לפיו הוסמך לנהוג‪ ,‬בין היתר‪ ,‬בכלי רכב מסוג אוטובוס‪ ,‬מונית ורכב משא פול‪ -‬טרייליר‪..‬‬
‫‪1‬‬
‫במהלך שנת ‪ 2002‬החל המערער לסבול מבעיות רפואיות ברגל ימין‪ .‬קצין הבטיחות במועצה‬
‫‪.2‬‬
‫אזורית עמק הירדן‪ ,‬בה עבד המערער באותה העת כנהג רכב כבד‪ ,‬הורה לו לעבור בדיקה במכון‬
‫הרפואי לבטיחות בדרכים (להלן – מרב"ד)‪ ,‬כתנאי להמשך העסקתו‪ .‬הבדיקות הרפואיות שעבר‬
‫המערער בשנת ‪ 2002‬העלו כי הוא סובל אף מדלקת בשריר הלב‪ .‬חרף זאת‪ ,‬בין השנים ‪2008 – 2002‬‬
‫האריכה המשיבה את תוקף רישיון הנהיגה של המערער‪ ,‬על כל דרגותיו‪ ,‬כל פעם למשך שנתיים‪,‬‬
‫וזאת בכפוף לבדיקות רפואיות עדכניות שנערכו לו‪.‬‬
‫‪.3‬‬
‫בשנת ‪ 2008‬המליץ המרב"ד שלא להאריך את רישיון הנהיגה של המערער לכל דרגותיו‪ ,‬אלא‬
‫להגבילו לדרגות ‪ A B 1‬בלבד‪ .‬משמעות הדבר היא‪ ,‬כי המערער נמצא כשיר לנהוג ברכב פרטי‪ ,‬אך‬
‫לא ברכב משא כבד‪ ,‬אוטובוסים ומוניות‪ .‬ערר שהגיש המערער על החלטה זו בסמוך למועד בו ניתנה‪,‬‬
‫נדחה ביום ‪ 21.12.08‬על ידי ועדת הערר‪ ,‬שהורכבה משלושה רופאים בכירים בראשותו של פרופ' מ'‬
‫שני‪ ,‬כלהלן‪:‬‬
‫"‪ ...‬בבדיקה אקו קרדיוגרפית בראשית שנה זו נמצא ‪36%‬‬
‫‪ LVEF‬עם ‪ ,MILD TO MODERATE LV‬עקב‬
‫קרדיומיופתיה‪ .‬לכן במכון הרפואי לבטיחות בדרכים ניטלו‬
‫הרישיונות למשא כבד ואוטובוס‪ ....‬לפנינו שילוב של מחלת‬
‫בירגר וקרדיומופטיה עם פגיעה בינונית בתפקוד הלב‪ .‬צרוף‬
‫שניהם מחייב כבר עתה לדחות ערעורו‪ .‬לכך יש גם להוסיף את‬
‫מבנה אישיותו שבא לידי ביטוי בועדה ‪ .‬ואכן במבחנים‬
‫הפסיכודיאגנוסטיים מצוין 'קשיים רגשיים הקשורים‬
‫בהכחשה של הבעייתיות הכרוכה במחלה ‪ ...‬יש חוסר שקט‬
‫פנימי שעלול להשליך על התנהגותו' [ההדגשה במקור]‪ .‬אם‬
‫כי צוין שהוא אדם נורמטיבי שמצליח להתארגן ולתפקד‬
‫בצורה סבירה‪ .‬דא עקא שבעיה תפקודית זו במבנה אישיותו‬
‫מצטרפת לשני ליקויים אורגניים ובהם בעיקר‬
‫הקרדיומופטיה ‪ ..‬במקרה זה אין מנוס מדחיית הערעור"‬
‫(נספח ב לעיקרי הטיעון מטעם המשיבה)‪.‬‬
‫‪.4‬‬
‫בימים ‪ 21.1.10‬ו‪ 23.3.10 -‬שב המרב"ד על קביעתו כי המערער כשיר לקבל רשיון לדרגות ‪A‬‬
‫‪ B 1‬בלבד‪ ,‬וזאת "מסיבה ווסקולרית" (שם‪ ,‬נספחים ג‪ 1‬ו ‪-‬ג‪ ;2‬ההדגשה במקור)‪ .‬המערער הגיש ערר‬
‫נוסף לוועדת הערר‪ ,‬והוזמן להופיע בפניה ביום ‪ .30.08.10‬לאחר שנבדק על ידי חבריה‪ ,‬החליטה‬
‫הוועדה‪ ,‬ביום ‪ ,31.8.10‬לשלחו להערכה פסיכודיאגנוסטית‪ .‬בהחלטתה כתבה הוועדה‪ ,‬בין השאר‪,‬‬
‫את הדברים דלהלן‪:‬‬
‫‪3‬‬
‫"עיון בתיקו מורה על קיום ארגומטריה ודופלר עורקים תקין‪.‬‬
‫ב‪ 20.01.08 -‬עשה אקו לב‪ ,‬בו צויין ‪ LVEF-36%‬עם הגדלה‬
‫קלה עד בינונית בחדר שמאל וליקוי דיאסטולי בינוני‪ .‬קראנו‬
‫גם את חוות דעתו של פרופ' חסין אשר סבר שאין כל מניעה‬
‫לתת לעותר רישיון נהיגה ברכב כבד ורכב ציבורי‪ .‬בתיקו נמצא‬
‫מכתב מהמשטרה כי ב‪ 28.06.10 -‬הנ"ל יצא מצומת ולא ציית‬
‫לתמרור ב‪ 37-‬וגרם לתאונת דרכים בה נפגע רוכב אופנוע‪ .‬על‬
‫כך טרם נשפט‪ .‬בבדיקתו נמצא אדם שטחי‪ ,‬במתח ניכר‪ ,‬ללא‬
‫תובנה והפנמה‪ .‬הוחלט לשולחו להערכה פסיכודיאגנוסטית"‬
‫(שם‪ ,‬נספח ד)‪.‬‬
‫במסמך המסכם את האבחון וההערכה הפסיכודיאגנוסטית‪ ,‬שנערך על‪-‬ידי מכון מור ביום‬
‫‪.5‬‬
‫‪ ,3.11.10‬נכתב כלהלן‪:‬‬
‫"לסיכום‪ ,‬אמנם קיים מתח פנימי ואלי נוטה לגישה שטחית‬
‫יחסית ובעל תובנה חלקית בלבד אך בסה"כ נראה שמדובר‬
‫באדם נורמטיבי‪ ,‬ללא חריגות אישיותיות משמעותיות וללא‬
‫עדויות לבעייתיות משמעותית בנהיגתו לאורך השנים‪ .‬כיוון‬
‫שכך וכיוון שזקוק לרישיונות שנלקחו ממנו לצורך פרנסתו‪,‬‬
‫יש להערכתנו מקום לשקול בחיוב החזרתם‪ ,‬תוך ביקורת‬
‫בתחום התעבורתי והרפואי" (נספח ב להודעת הערעור)‪.‬‬
‫ביום ‪ ,5.12.10‬לאחר שהסכום הפסיכודיאגנוסטי הומצא לה‪ ,‬קיימה הוועדה דיון משלים‬
‫‪.6‬‬
‫בעררו של המערער‪ .‬בתום דיון זה‪ ,‬החליטה הוועדה להחזיר למערער את רשיון הרכב למשא כבד‬
‫(‪ ,)C1‬ואגב כך דחתה ‪,‬למעשה‪ ,‬את עררו על קביעתו של המרב"ד לפיה אינו כשיר ליתר דרגות הרשיון‬
‫שנשללו ממנו (‪ ,)D,E‬כך שהותירה על כנה את פסילתו לנהוג ברכב ציבורי (אוטובוסים ומוניות)‪.‬‬
‫בגדר הקדמת המאוחר‪ ,‬אציין כבר כאן‪ ,‬כי ישיבת הוועדה מיום ‪ 5.12.10‬והחלטה שנתקבלה בה‪,‬‬
‫כאמור‪ ,‬לא תועדו בפרוטוקול באותו יום (ככל שבכלל נערך פרוטוקול לישיבה זו)‪ ,‬כי אם בשני‬
‫מסמכים שיצאו מלפני הוועדה במועד מאוחר יותר‪ ,‬דהיינו ביום ‪( 23.12.10‬נספחי ה לעיקרי הטיעון‬
‫מטעם המשיבה)‪ .‬במסמך המפורט יותר מבין השניים נכתב‪" :‬בהמשך לפרוטוקול ע ‪ 0387/10‬מיום‬
‫‪ 31.08.10‬נשלח לבדיקות פסיכודיאגנוסטיות‪ ,‬בהן לא נמצאו ממצאים בולטים למעט מתח פנימי‬
‫ותובנה חלקית בלבד‪ .‬מבחן מאמץ תקין‪ ,‬ב‪ .EF -40% ECHO -‬בישיבה מיום ‪ 5.12.10‬הוחלט‬
‫להחזיר לו הרישיון למשא כבד" (המסמך השנינחזה כהוראה אופרטיבית החוזרת על המשפט‬
‫האחרון שבמסמך הראשון)‪.‬‬
‫‪4‬‬
‫ועוד אחזור לעניין זה בהמשך‪.‬‬
‫‪.7‬‬
‫ביום ‪ 26.12.10‬החליטה המשיבה לאמץאת המלצת הוועדה לקבל את עררו לגבי רישיון‬
‫נהיגה מדרגה ‪ ,C‬כמבואר לעיל‪ ,‬ולדחותו באשר לרשיון נהיגה מדרגה גבוהה יותר(נספח א להודעת‬
‫הערעור)‪ .‬בהחלטת המשיבה נאמר עוד‪" :‬החלטה זו ניתנה לאחר ששוכנעתי כי אינך ראוי לנהוג‬
‫בדרגות הרשומות לעיל מחמת כושר נהיגה לקוי המהווה סיכון בטיחותי למשתמשים"‪.‬‬
‫על החלטה זו של המשיבה‪ ,‬הוגש הערעור שבפניי‪.‬‬
‫תמצית טענות הצדדים‬
‫‪.8‬‬
‫המערער טוען כי החלטת המשיבה הינה שרירותית וללא כל ביסוס לתמיכה בה‪ .‬לטענתו‪,‬‬
‫ההחלטה עומדת בסתירה לחומר הראיות‪ ,‬לתיעוד הרפואי‪ ,‬להמלצות הרפואיות ולתוצאות‬
‫הבדיקות הפסיכודיאגנוסטיות‪ ,‬אותן עבר לפי דרישת ועדת הערר עצמה‪ ,‬והיא פוגעת בזכות יסוד‬
‫שלו לעבוד ולהתפרנס‪.‬‬
‫כן טוען המערער‪ ,‬כי אף בבדיקות שנערכו לו ביום ‪ 18.06.09‬וביום ‪ 22.07.10‬על‪-‬ידי רופא קרדיולוג‪,‬‬
‫פרופ' יהונתן חסין‪ ,‬נמצא כי הוא החלים מהבעיה הרפואית שנתגלתה בליבו בשנת ‪ ,2002‬והרופא‬
‫חיווה דעתו כי אין מניעה רפואית כל שהיא להשיב לו את רישיון הנהיגה שלו – כולל לרכב כבד‬
‫ולרכב ציבורי (נספחים ג‪ 1‬ו‪-‬ג‪ 2‬להודעת הערעור)‪ .‬בהינתן כי מאז התגלתה הבעיה הרפואית בשנת‬
‫‪ 2002‬ועד שנת ‪ 2008‬האריכה המשיבה את תוקף הרישיון שלו‪ ,‬על כל דרגותיו‪ ,‬ובהינתן עוד כי כל‬
‫הבדיקות שצירף ‪ -‬הן אלה הרפואיות והן אלה הפסיכולוגיות ‪ -‬מראות כי בעקבות הטיפול שקיבל‬
‫חל שיפור במצבו עד שהחלים ממנה כליל‪ ,‬סבור המערער כי החלטת המשיבה שניתנה בשנת ‪,2008‬‬
‫להטיל מגבלות על חידוש הרישיון דווקא לאחר שחל שיפור במצבו הרפואי‪ ,‬הינה החלטה שרירותית‬
‫ובלתי סבירה‪ ,‬הנעדרת כל הנמקה‪ .‬אף ההחלטה המאוחרת‪ ,‬מיום‪ ,26.12.10‬בגדרה הוחזר לו הרשיון‬
‫לדרגה ‪ ,C‬אינה מעלה כל טעם שיש בו כדי להצדיק את פסילת הדרגות הגבוהות יותר שברשיונו‪.‬‬
‫אף העובדה כי עד שנת ‪ 2008‬נהג המערער ברכב מסוג ‪D‬ללא שנרשם לחובתו‪ ,‬כך על פי טענתו‪ ,‬עבר‬
‫תעבורתי מכביד‪ ,‬מלמד לשיטתו כי כושר הנהיגה שלו אינו לקוי‪ ,‬ואף מטעם זה החלטת המשיבה‬
‫הינה בלתי סבירה‪ .‬לאור האמור‪ ,‬ובהינתן חוסר הסבירות בה נגועה החלטת המשיבה‪ ,‬מבקש‬
‫המערער כי בית המשפט יורה על ביטול כל המגבלות שהוטלו על רישיון הנהיגה שלו‪.‬‬
‫מנגד‪ ,‬טוענת המשיבה כי כל ההחלטות שניתנו על‪-‬ידי ועדת הערר היו מנומקות‪ ,‬ברורות‬
‫‪.9‬‬
‫ומפורטות‪ .‬לטענתה‪ ,‬החלטותיה שלה ‪ -‬הן זו משנת ‪ 2008‬והן זו משנת ‪ ,2010‬שעליה הוגש ערעור זה ‪-‬‬
‫נתקבלו על בסיס המלצות ועדת הערר‪ ,‬שהיתה מורכבת משלושה רופאים בכירים‪ .‬שלושת חברי‬
‫הוועדה התרשמו מהמערער שהופיע בפניהם‪ ,‬כשלנגד עיניהם מצוי כל תיקו הרפואי של המערער‪.‬‬
‫הוועדה החליטה‪ ,‬פה אחד‪ ,‬כי המערער אינו כשיר להחזיק ברישיון נהיגה מסוג ‪ ,D‬והחלטתה נומקה‬
‫כדבעי‪ .‬אמנם‪ ,‬הסמכות ליתן‪ ,‬לשלול או להגביל רישיון לאדם מסורה לרשות הרישוי בלבד‪,‬‬
‫‪5‬‬
‫והחלטות המרב"ד או ועדת הערר הינן אך בגדר המלצה לרשות‪ .‬ברם‪ ,‬המלצות ועדת הערר‪ ,‬כגוף‬
‫המקצועי‪ ,‬הינן חלק בלתי נפרד מן ההחלטה המינהלית שקיבלה הרשות‪ ,‬ועל כן‪ ,‬טוענת המשיבה‪ ,‬לא‬
‫ניתן לומר כי חובת ההנמקה לא קוימה כהלכתה‪.‬‬
‫עוד טוענת המשיבה‪ ,‬כי על פי סעיף ‪(55‬א‪ )1‬לפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן ‪ -‬פקודת התעבורה‬
‫או הפקודה)‪ ,‬ערעור על החלטת הוועדה לפסול רישיון מטעמי אי כשירות רפואית יוגבל לשאלות‬
‫משפטיות בלבד‪ .‬משלא הציג המערער כל שאלה משפטית‪ ,‬כך המשיבה‪ ,‬יש לדחות את הערעור‪ .‬מכל‬
‫מקום‪ ,‬טוענת המשיבה‪ ,‬תפקידם של המרב"ד ושל ועדת הערר הוא לסייע לרשות הרישוי לזהות‬
‫נהגים שעצם החזקתם ברישיון נהיגה מסכנת את הציבור‪ .‬מדובר בגופים מקצועיים‪ ,‬המומחים‬
‫לבחון ולקבוע את כשירותם הרפואית של נהגים‪ .‬במקרים כאלה‪ ,‬ועל‪-‬פי ההלכה הפסוקה‪ ,‬בית‬
‫המשפט ייטה שלא להתערב בהחלטתם המקצועית ולא ישים את שיקול דעתו תחת שיקול דעתו של‬
‫הגוף המקצועי‪.‬‬
‫לעניין טענת המערער כי ההחלטה פוגעת בזכות יסוד שלו להתפרנס‪ ,‬מציינת המשיבה כי הזכות‬
‫להחזיק ברישיון נהיגה איננה זכות יסוד‪ .‬אף אם נאמר כי היא נגזרת מהזכות לחופש התנועה‪ ,‬הרי‬
‫זכות יסוד זו‪ ,‬כשאר זכויות היסוד‪ ,‬איננה זכות מוחלטת וניתן להגבילה בהתאם לפיסקת ההגבלה‪,‬‬
‫מקום בו הדבר נעשה לצורך תכלית ראויה ובמידה שאינה עולה על הנדרש‪ .‬לטענתה‪ ,‬מרב"ד‪ ,‬כמו גם‬
‫ועדת הערר‪ ,‬שמו דגש רב על זכויותיו של המערער‪" ,‬וכראיה‪ ,‬החליט מרב"ד לפסול את רישיונו של‬
‫המערער לדרגות ‪ D ,C‬ו‪ E -‬רק בשנת ‪ .2008‬רק אז ‪...‬השתנה מצבו הרפואי של המערער לרעה‬
‫ונאלצו לפסול את רישיונו לדרגות האמורות" (פסקה ‪ 31‬לעיקרי הטיעון מטעמה)‪.‬‬
‫לעניין טענתו של המערער כי מאז שנת ‪ 2008‬לא צבר עבירות המלמדות על כושר נהיגה לקוי‪ ,‬ענתה‬
‫המשיבה כי ביום ‪ 28.06.10‬נפסל המערער מלנהוג ברכב על ידי קצין משטרה בשל אי ציות לרמזור‬
‫וגרימת תאונת דרכים בה נפגע רוכב אופנוע‪ ,‬והופנה לבדיקות רפואיות משום שחומר הראיות הצביע‬
‫על כך שסבל באותה עת מבעיית כלי דם ברגליים‪ .‬דא עקא‪ ,‬בעת הדיון בעתירה טען ב"כ המשיב כי‬
‫נסיבות האירוע היו שונות לחלוטין‪ .‬לטענתו‪ ,‬היה זה נהג האופנוע שפגע מאחור ברכבו של המערער‬
‫לאחר שהלה כבר חצה את הצומת; לא מוצב בכלל רמזור בצומת זה; בפועל רשיונו של המערער לא‬
‫נפסל בעקבות אירוע זה; טרם הוגש כתב אישום בגינו‪ ,‬וגם לא ידוע לו אם זה יוגש (עמ' ‪2‬‬
‫לפרוטוקול הדיון)‪ .‬אין בידי בית המשפט אינו להכריע במחלוקת זו במסגרת הליך זה‪ ,‬ולפיכך לא‬
‫אדרש לו‪.‬‬
‫במהלך הדיון בעתירה מיום ‪ 06.07.11‬שאלתי את ב"כ המשיבה אם מצוי ברשותה פרוטוקול‬
‫הבדיקה שנעשתה למערער ביום ‪ 5.12.10‬על ידי ועדת הערר‪ .‬בתשובה טענה היא כי לקראת הדיון‬
‫פנתה אל רשות הרישוי ואל ועדת הערר ונענתה כי בוועדה יושבים שלושה פרופסורים‪ ,‬בוחנים את‬
‫כלל החומר‪ ,‬את מצב בריאותו של המערער ואת יכולתו הפסיכולוגית‪ ,‬ומגיעים להחלטה‪ .‬לשיטתם‪,‬‬
‫כפי שנמסרה לה‪ ,‬הם אינם נדרשים לפרט מה בדיוק מכל האמור הביא להחלטתם‪ .‬חברי הוועדה‬
‫מפעילים שיקול דעת‪ ,‬מאזנים בין השיקולים השונים ונותנים החלטתם‪ .‬לדבריה‪ ,‬אין ביכולתה‬
‫לקבל תשובות מפורטות יותר (עמ' ‪ 3‬לפרוטוקול בשורות ‪.)1-6‬‬
‫‪6‬‬
‫אקדים את המאוחר ואומר‪ ,‬כי דרך פעולתם זו של חברי ועדת הערר‪ ,‬ככל שהיא אכן מתנהלת כך‪,‬‬
‫אינה מקובלת עלי כלל וכלל‪.‬‬
‫דיון והכרעה‬
‫לאחר ששקלתי את טיעוני הצדדים‪ ,‬וגם עיינתי באסמכתאות שהפנו אליהן‪ ,‬באתי‬
‫‪.10‬‬
‫למסקנה כי דין הערעור להתקבל בעיקרו‪ ,‬כפי שיבואר להלן‪.‬‬
‫הוראות הדין‬
‫סעיף ‪ 51‬לפקודת התעבורה מסמיך את רשות הרישוי לפסול אדם‪ ,‬בהחלטה מנומקת‪,‬‬
‫‪.11‬‬
‫מלהחזיק רישיון מטעמי כושר נהיגה לקוי‪:‬‬
‫"רשות הרישוי רשאית‪ ,‬בהחלטה מנומקת‪ ,‬לפסול אדם‬
‫המחזיק ברשיון נהיגה‪ ,‬לצמיתות‪ ,‬לתקופה מסויימת‪ ,‬או עד‬
‫למילוי תנאים שייקבעו בהחלטה‪ ,‬אם היא משוכנעת שבעל‬
‫הרשיון אינו ראוי לנהוג מחמת כושר נהיגה לקוי"‪.‬‬
‫סעיף ‪55‬א(א) לפקודה מסמיך את רשות הרישוי למנות רופאים‪ ,‬בהודעה שתפורסם ברשומות‪,‬‬
‫הרשאים להעניק אישור רפואי לנהיגה‪ .‬מכח הסמכה זו הוקם המרב"ד אשר תפקידו‪ ,‬בין היתר‪,‬‬
‫לסייע לרשות הרישוי לאתר נהגים בעלי פרופיל אישיותי או מצב רפואי המעידים על אי התאמה‬
‫לנהיגה בטוחה‬
‫סעיף ‪55‬א(ב) לפקודה קובע את זכותו של נפגע מהחלטות המרב"ד להגיש ערר לועדת ערר רפואית‪,‬‬
‫במותב של שלושה רופאים‪:‬‬
‫"מבקש רשיון נהיגה או בעל רשיון נהיגה הרואה עצמו נפגע‬
‫מהחלטת רופא מוסמך רשאי לערור‪ ,‬תוך זמן שייקבע‬
‫בתקנות‪ ,‬לפני ועדת ערר רפואית של שלושה רופאים מתוך‬
‫רשימה שאישר שר התחבורה בהתייעצות עם שר הבריאות"‪.‬‬
‫תקנה ‪(195‬א) לתקנות התעבורה‪ ,‬התשכ"א‪( 1961-‬להלן – התקנות) מגדירה את סמכותה של ועדת‬
‫הערר‪ ,‬כלהלן‪:‬‬
‫"ועדת הערר רשאית לאשר את החלטת הרופא המוסמך‪,‬‬
‫לשנותה או לבטלה או להורות על בדיקה מחודשת בידי הרופא‬
‫‪7‬‬
‫המוסמך (להלן ‪ -‬בדיקה מחודשת) של מבקש רשיון הנהיגה‬
‫או של בעל רשיון הנהיגה (להלן בתקנה זו ‪ -‬המבקש) או ליתן‬
‫החלטה אחרת ככל שיחייב הענין"‪.‬‬
‫תקנה ‪195‬ג(א) לתקנות קובעת‪:‬‬
‫"רופא מוסמך או ועדת ערר‪ ,‬לפי הענין‪ ,‬ימסרו למבקש רשיון‬
‫נהיגה או לבעל רשיון נהיגה שבדקוהו‪ ,‬לפי בקשתו‪ ,‬את‬
‫תוצאות הבדיקה הרפואית שנערכה לו‪ ,‬ממצאיה ונימוקים‬
‫(להלן – הממצאים)"‪.‬‬
‫מהסקירה עד כאן עולה‪ ,‬כי הסמכות על פי הדין לפסול רישיון נהיגה של אדם או שלא לחדשו מטעמי‬
‫כושר נהיגה לקוי‪ ,‬היא של רשות הרישוי לבדה‪ .‬הרופא המוסמך במרב"ד או ועדות הערר הינם גופים‬
‫מקצועיים בעלי מומחיות לבחינת כשירותם האישיותית והרפואית של הנוהגים בדרכים‪,‬‬
‫והחלטותיהם בדבר מבנה אישיותו של הנהג או מצב תפקודו הינן בגדר המלצה לרשות הרישוי‬
‫המוסמכת לקבל החלטה בענין‪ .‬מכל מקום‪ ,‬בהתאם לתקנה ‪195‬ג(א)‪ ,‬החלטת מרב"ד או ועדת הערר‬
‫צריכה לכלול את תוצאות הבדיקות ואת הנימוקים להחלטה‪ ,‬ויש למוסרה לבעל הרישיון על פי‬
‫בקשתו‪.‬‬
‫על החלטת רשות הרישוי ניתן להגיש ערעור לבית המשפט לעניינים מינהליים בשאלה משפטית‬
‫בלבד‪ .‬כך קובע סעיף ‪(55‬א‪ )1‬לפקודה‪:‬‬
‫"ערעור על החלטה של רשות הרישוי לפי סעיף ‪ ,51‬שניתנה‬
‫מטעמים של כשירות רפואית לאחר שניתנה החלטה של ועדת‬
‫ערר רפואית כאמור בסעיף ‪55‬א(ב)‪ ,‬תהיה נתונה לערעור לפני‬
‫בית המשפט לענינים מינהליים; ערעור כאמור יהיה בשאלה‬
‫משפטית בלבד"‪.‬‬
‫סעיף ‪55‬א(ד) לפקודה מוסיף וקובע כי‪:‬‬
‫‪8‬‬
‫"לא יוגש ערעור לפי סעיף ‪ 55‬על החלטת רשות הרישוי לפי‬
‫סעיף ‪ 51‬שניתנה מטעמים של כשירות רפואית אלא לאחר‬
‫שניתנה החלטה של ועדת ערר רפואית בערר על החלטת‬
‫הרופא המוסמך‪ ,‬ולענין זה יימנה הזמן להגשת הערעור מיום‬
‫שהודיעו לבעל הרשיון את ההחלטה של ועדת הערר‬
‫הרפואית"‪.‬‬
‫אלו הן אפוא הוראות הדין הצריכות לענייננו‪.‬‬
‫ומן הכלל אל הפרט‬
‫אין חולק‪ ,‬כי המרב"ד איתר בעיות רפואיות אצל המערער כבר בשנת ‪ .2002‬למרות זאת‪,‬‬
‫‪.12‬‬
‫ראה המרב"ד לנכון‪ ,‬בין השנים ‪ ,2002-2008‬להמשיך ולהמליץ על חידוש רישיונו של המערער‪ ,‬על כל‬
‫דרגותיו‪ ,‬בכפוף לבדיקות רפואיות שנתיות‪ .‬נראה‪ ,‬אם כן‪ ,‬כי אף לדעת המרב"ד לא היה במצבו‬
‫הרפואי של המערער באותן שנים כדי להצדיק שלילת הרישיון או הגבלת דרגותיו‪ .‬בשנת ‪,2008‬‬
‫בהחלטה לאקונית (נספח א לעיקרי הטיעון מטעם המשיבה)‪ ,‬החליט המרב"ד להמליץ על חידוש‬
‫רישיונו של המערער אך בדרגות ‪ A ,1‬ו‪( B-‬רכב פרטי בלבד)‪ .‬הנימוק לכך‪ ,‬כפי שמופיע בהחלטת‬
‫המרב"ד‪ ,‬הינו‪" :‬קרדיולוגית‪ ,‬מחלות פנימיות"‪ .‬המרב"ד לא פירט דבר אודות שינויים שחלו במצבו‬
‫של המערער מאז חודש רישיונו בפעם האחרונה‪ ,‬אם היו כאלה‪ .‬ערר שהגיש המערער על החלטת‬
‫מרב"ד‪ ,‬נדון בפני ועדת הערר‪ .‬בהחלטת הוועדה מיום ‪ 21.12.08‬צוין כי המערער "חולה במחלת‬
‫בירגר מזה ‪ 6‬שנים עם קטיעת זרת ברגל הימנית‪ .‬עבד כנהג אוטובוס ומשא כבד" (שם‪ ,‬נספח ב)‪.‬‬
‫עוד נאמר בהחלטה כי בדיקה אקו קרדיוגרפית שנעשתה למערער בראשית אותה שנה (‪)2008‬‬
‫העלתה כי הוא סובל מקרדיומופטיה עם פגיעה בינונית בתפקוד הלב‪ .‬הוועדה מציינת כי לנוכח‬
‫הדברים האלה‪ ,‬ועל רקע התרשמותה ממבנה אישיותו של המערער ומסיכום המבחנים‬
‫פסיכודיאגנוסטים שנערכו לו‪ ,‬סבורה היא כי יש לדחות את עררו‪ ,‬על אף היותו‪ ,‬לדבריה‪ ,‬אדם‬
‫נורמטיבי המצליח להתארגן ולתפקד בצורה סבירה‪ .‬הגם שהמלצה זו של ועדת הערר אינה עומדת‬
‫לביקורתו של בית המשפט בערעור זה‪ ,‬רואה אני לציין כי המלצתה נומקה כדבעי‪ ,‬תוך פירוט‬
‫הבדיקה הרפואית שנערכה לו‪ ,‬הממצאים והנימוקים שהביאו לקבלתה‪.‬‬
‫לצערי‪ ,‬אין בידי לומר כן ביחס להחלטה נשוא ערעור זה‪.‬‬
‫ביום ‪ 3.03.09‬וביום ‪ ,18.06.09‬נבדק המערער על ידי פרופ' חסין‪ ,‬רופא קרדיולוג‪ .‬בסיכום‬
‫‪.13‬‬
‫הבדיקה השנייה כתב פרופ' חסין‪" :‬להערכתי יתכן כי עבר פגיעה חריפה בתפקוד הלב שהבריא‬
‫ממנה‪ .‬בכל מקרה – כיום מאוזן היטב אסימפטומטי‪ .‬בדיקה ללא עדות לפגיעה בלב‪ .‬מבחן מאמץ‬
‫תקין‪ .‬להערכתי אין כל סיבה קרדיאלית להגבלה כל שהיא כולל רישיון נהיגה ברכב כבד וברכב‬
‫ציבורי" (נספח יד לתיק המוצגים מטעם המערער)‪.‬‬
‫‪9‬‬
‫על אף חוות דעת זו‪ ,‬והגם שסביר להניח כי היתה אמורה להימצא בתיקו של המערער‪ ,‬חזר המרב"ד‬
‫והמליץ ביום ‪ 21.01.10‬על חידוש רישיונו של המערער בדרגות ‪ A ,1‬ו‪ B-‬בלבד‪ ,‬כאשר הנימוק הפעם‬
‫היה "מסיבה ‪ :‬ווסקולרית" (נספח ג‪ 1‬לעיקרי הטיעון מטעם המשיבה)‪.‬‬
‫ביום ‪ 22.07.10‬נבדק המערער פעם נוספת‪ ,‬שלישית במספר‪ ,‬על ידי הפרופ' חסין‪ .‬בגליון הבדיקה‬
‫פירט פרופ' חסין על אודות מחלתו של המערער‪ ,‬הטיפול שקיבל והשינויים שערך באורח חייו‪,‬‬
‫וסיכם כי המערער "סבל בעבר מווסקוליטיס‪ .‬החלים ממנה לחלוטין‪ .‬קיימת פגיעה בינונית‬
‫בתפקוד הלב‪ ...‬ללא הפרעת קצב משמעותית‪ .‬להערכתי אין כל מניעה להחזירו למקצועו כנהג‬
‫מקצועי‪ .‬אין במצבו כל חריגה מההמלצות של הרשות המוסמכת (ראה נייר עמדה מצורף)" (נספח‬
‫כא לתיק המוצגים מטעם המערער)‪.‬‬
‫המערער ערער פעם נוספת על החלטת המרב"ד בפני ועדת הערר‪ .‬בסיכום שהוציאה הוועדה‬
‫‪.14‬‬
‫ביום ‪ 31.08.11‬החליטה "לשולחו להערכה פסיכודיאגנוסטית" (נספח ד' לעיקרי הטיעון מטעם‬
‫המשיבה)‪.‬‬
‫ביום ‪ 3.11.10‬הוציא "מכון רום"‪ ,‬אליו הופנה המערער על ידי הוועדה‪" ,‬סיכום איבחון‬
‫‪.15‬‬
‫והערכה אישיותית" (נספח כד לתיק המוצגים מטעם המערער)‪ .‬בפסקה האחרונה לסיכום זה‪ ,‬עליו‬
‫חתומים ד"ר וינקלר ‪ -‬פסיכולוג שיקומי‪ ,‬והגב' טלי אפללו – פסיכולוגית קלינית‪ ,‬כתבו השניים כי‬
‫להערכתם יש מקום לשקול בחיוב החזרתם של הרשינות שנלקחו ממנו‪ ,‬תוך ביקורת בתחום‬
‫התעבורתי והרפואי‪.‬‬
‫ביום ‪ ,5.12.10‬לאחר שהסיכום הפסיכודיאגנוסטי של מכון מור הומצאה לה‪ ,‬קיימה‬
‫‪.16‬‬
‫הוועדה דיון משלים בעררו של המערער‪ .‬על בסיס דיון זה‪ ,‬שנערך ביום ‪ 15.12.10‬ולא תועד‬
‫בפרוטוקול ( שכנראה לא נרשם כלל)‪ ,‬החליטה הוועדה ביום ‪ 23.12.10‬להחזיר למערער את רשיון‬
‫הרכב למשא כבד (‪ – C‬מעל ‪ 12‬טון) (נספחים ה לעיקרי הטיעון מטעם המשיבה)‪ ,‬ואגב כך דחתה‬
‫‪,‬למעשה‪ ,‬את עררו על קביעתו של המרב"ד לפיה אינו כשיר ליתר דרגות הרשיון שנשללו ממנו (‪.)D,E‬‬
‫כך שפסילתו לנהוג ברכב ציבורי (אוטובוסים ומוניות) נותרה על כנה‪.‬‬
‫‪.17‬‬
‫ביום ‪ 26.12.10‬החליטה המשיבה לאמץ את המלצתה של ועדת הערר ‪ -‬לקבל את עררו של‬
‫המערער לגבי רישיון נהיגה מדרגה ‪ ,C‬כאמור‪ ,‬ולדחותו באשר לרשיון נהיגה מדרגה גבוהה‬
‫יותר(נספח א להודעת הערעור)‪ .‬בהחלטת המשיבה צויןכי‪" :‬החלטה זו ניתנה לאחר ששוכנעתי כי‬
‫אינך ראוי לנהוג בדרגות הרשומות לעיל מחמת כושר נהיגה לקוי המהווה סיכון בטיחותי‬
‫למשתמשים"‪.‬‬
‫אומר כבר עתה כי החלטת הוועדה אינה יכולה לעמוד‪ ,‬וכך גם החלטתה של רשות הרישוי‪.‬‬
‫‪.18‬‬
‫הוועדה לא התמודדה כלל בהחלטתה עם חוות דעתו של פרופ' חסין‪ ,‬ממנה עולה כי המערער‬
‫החלים ממחלתו‪ ,‬אלא רק ציינה כי חוות דעת זו הונחה בפניה‪ ,‬מבלי לקבוע ממצא משלה בשאלת‬
‫‪11‬‬
‫החלמתו של המערער מהבעיה הלבבית שבעטיה המליצה בשנת ‪ 2008‬לשלול את הרשיונות שנלקחו‬
‫ממנו‪ .‬הוועדה אף לא התמודדה עם הסיכום הפסיכודיאגנוסטי‪ ,‬אותו היא עצמה הזמינה‪ ,‬שהמליץ‬
‫לשקול בחיוב החזרתם של הרשיונות למערער‪ .‬בהסתמכה על נימוקים נסתרים שלא פורטו‪,‬‬
‫החליטה הוועדה להמליץ בפני רשות הרישוי להחזיר למערער את רישיונו לדרגה ‪ ,C‬אך לא לדרגות‬
‫‪ D‬ו‪ ,E-‬וזאת מבלי לגלות מה היו השיקולים שעמדו בבסיס המלצתה‪.‬‬
‫המשיבה מצידה קיבלה את המלצתה הבלתי מנומקת של ועדת הערר כלשונה‪ ,‬ובהודעה לאקונית‬
‫שהוציאה למערער ביום ‪ 26.12.10‬ציינה כי "הוחלט לקבל את המלצת ועדת הערר‪ ,‬לקבל את ערעורך‬
‫לגבי רישיון נהיגה מדרגה ‪ C‬משא מעל ‪ 12‬טון" (נספח כז לתיק המוצגים מטעם המערער)‪.‬‬
‫משכך‪ ,‬דין שתי ההחלטות לביטול‪ ,‬מחמת הפגם המהותי של חוסר הנמקה שדבק בהן‪.‬‬
‫‪.19‬‬
‫הלכה היא כי אין בית המשפט מחליף את שיקול דעתן של הרשויות בשיקול דעתו שלו‪,‬‬
‫אלא בוחן אם שיקול הדעת של הרשות המוסמכת הופעל בגדרי סמכותה ועל‪-‬פי כללי המשפט‬
‫המינהלי‪ ,‬כפי שנקבעו בדין ובפסיקת בתי המשפט‪ .‬בבר"מ ‪ 3186/03‬מדינת ישראל נ' שלומית עין‬
‫דור‪ ,‬פ"ד נח(‪ ,754 )4‬הבהירה כבוד השופטת (כתוארה אז) ביניש‪ ,‬את היקף הביקורת השיפוטית על‬
‫החלטות רשות הרישוי להעניק או לשלול רישיון נהיגה בשל אי כושר רפואי או נפשי‪ ,‬כלהלן ‪:‬‬
‫"בית‪-‬המשפט המינהלי יבחן בהליך המתקיים בפניו את‬
‫החלטת הרשות על‪-‬פי עילות הביקורת השיפוטית‪ ,‬אך אין‬
‫הוא משמש ערכאה המחליטה במקום הרשות המינהלית;‬
‫הוא אינו שוקל את שיקוליה ולא ימיר את שיקול‪-‬דעתה‬
‫בשיקול‪-‬דעתו שלו ‪ ....‬כל עוד החלטת הרשות אינה חורגת‬
‫ממיתחם הסבירות‪ ,‬כלומר כל עוד מדובר בהחלטה שרשות‬
‫מינהלית סבירה הייתה יכולה לקבל‪ ,‬לא יתערב בית‪-‬המשפט‬
‫בהחלטה ‪ ....‬כך בדרך כלל‪ ,‬וכך במיוחד כאשר הרשות‬
‫המינהלית משתיתה את החלטתה על בסיס חוות‪-‬דעת‬
‫מקצועיות של גורמים מקצועיים ‪ ...‬מקום שהפעילה הרשות‬
‫מומחים מטעמה‪ ,‬לא ישים עצמו בית‪-‬המשפט מומחה‪ ,‬וודאי‬
‫שלא ימנה מומחה תחתיו כדי להכריע לגופה של מחלוקת‬
‫מקצועית‪ .‬אכן‪ ,‬לעולם לכל בעיה יהיו פותרים ופתרונים‬
‫אחדים‪ .‬ייתכן אף שבית‪-‬המשפט ייטה אחר החלטה המבכרת‬
‫פתרון זה ולא פתרון אחר‪ .‬אך בכך אין כדי להביא את בית‪-‬‬
‫המשפט להחליף את שיקול‪-‬דעתה של הרשות בשיקול‪-‬דעתו‬
‫‪ . ...‬כך בבית‪ -‬המשפט הגבוה לצדק ‪ ,‬וכך כמובן גם‬
‫‪11‬‬
‫בבית‪ -‬המשפט המחוזי בשבתו כבית‪ -‬המשפט‬
‫לעניינים מינהליים‪ ,‬ובכל ערכאה שיפוטית‬
‫הנדרשת לכללי המשפט המינהלי " ( פיסקה ‪. ) 9‬‬
‫ולמטה מכך‪ ,‬בפיסקה ‪: 10‬‬
‫"הסמכות להעניק רשיון נהיגה או לשלול אותו ולהעריך את‬
‫הסיכון הנשקף ממצבו הנפשי או הפיזי של אדם המחזיק‬
‫רישיון נהיגה‪ ,‬נתונה למומחי רשות הרישוי‪ .‬להם הכלים‬
‫המקצועיים והניסיון לקבוע את מידת המסוכנות של אותו‬
‫אדם לציבור הנהגים והולכי הרגל‪ .‬מקום שהגורמים‬
‫המקצועיים קבעו בו כי אדם אינו כשיר להחזיק ברישיון‬
‫נהיגה‪ ,‬הרי שעשו זאת מתוך תחושת אחריות ולא מתוך רגשי‬
‫"פטרנליזם" או "גבהות לב"‪ ,‬כלשון השופט בפסק‪-‬דינו‪.‬‬
‫לפיכך אם לא נפל פסול מסוג הפגמים שיש בהם כדי לפסול‬
‫החלטה מינהלית‪-‬מקצועית של הרשות‪ ,‬לא ישים לעצמו בית‪-‬‬
‫המשפט מומחה תחת מומחי הרשות " ההדגשה שלי – ד '‬
‫ח ' )‪.‬‬
‫כאמור‪ ,‬הרשות המוסמכת להורות על פסילת רישיונו של אדם הינה רשות הרישוי‪ ,‬ולצורך‬
‫‪.20‬‬
‫קבלת ההחלטה רשאית היא להסתייע בגופים המקצועיים שהוקמו לצורך כך‪ ,‬קרי המרב"ד וועדת‬
‫הערר שמעליו‪ .‬על החלטת רשות הרישוי‪ ,‬ככל רשות מינהלית‪ ,‬חלים כל כללי המשפט המינהלי‪,‬‬
‫ובכלל זה החובה לנמק החלטותיה‪ ,‬כדברי פרופ' דותן‪" :‬חובת ההנמקה היא אחת החובות‬
‫הדיוניות החשובות ביותר החלות על הליכי הפעולה של רשויות המינהל‪ ,‬ואחד המרכיבים‬
‫המרכזיים בכל הליך רציונלי ומובנה של קבלת החלטות" (יואב דותן‪" ,‬חובת ההנמקה של‬
‫רשויות מינהל וגופים נבחרים"‪ ,‬מחקרי משפט יט (הוצאת אוניברסיטת בר אילן‪ ,‬התשס"ב‪-‬‬
‫‪ ,5 ,)2002‬בעמ' ‪ .)65‬על חשיבות ההנמקה אמר פרופ' זמיר‪ ,‬בספרו הסמכות המינהלית‪ ,‬כרך ב (נבו‬
‫הוצאה לאור‪ ,‬תשנ"ו‪ ,)1996-‬את הדברים הבאים ‪:‬‬
‫"כמה מעלות טובות להנמקת החלטות מינהליות‪ .‬ראשית‪,‬‬
‫ההנמקה דורשת מחשבה סדורה והגיונית‪ .‬לפיכך הצורך לנמק‬
‫‪11‬‬
‫מוביל לביקורת עצמית של המחליט‪ .‬ביקורת כזאת‪ ,‬אגב‬
‫ההנמקה‪ ,‬מקטינה את החשש מפני החלטות שרירותיות או‬
‫שגויות‪ .‬שנית‪ ,‬הנמקה המתלווה להחלטה‪ ,‬ונשארת בתיק‬
‫המינהלי‪ ,‬מאפשרת לרשות המינהלית לבדוק את עצמה לאחר‬
‫מעשה‪ ,‬לפי הצורך‪ ,‬כדי להבטיח עקביות ואחידות בהפעלת‬
‫הסמכות‪ .‬שלישית‪ ,‬ההנמקה המצוייה בתיק מסייעת גם‬
‫לממונים על הרשות המינהלית לקיים ביקורת על הרשות‪ ,‬בין‬
‫היתר‪ ,‬כדי לוודא שהיא מפעילה את סמכותה בהתאם‬
‫למדיניות רשמית או להנחיות של הממונים‪ .‬רביעית‪ ,‬ללא‬
‫הנמקה יקשה על אדם שנפגע מהחלטה מינהלית לשקול אם‬
‫ההחלטה עומדת במבחן הדין‪ ,‬ואם יש יסוד וטעם להעמיד‬
‫אותה לביקורת שיפוטית‪ .‬ולבסוף‪ ,‬ההנמקה‪ ,‬כמו השימוע‪,‬‬
‫תורמת למערכת היחסים הראויה שבין הרשות המינהלית‬
‫לבין האזרח במדינה דמוקרטית‪ ,‬שכן יש בה כדי להקהות את‬
‫התחושה של שרירות שלטונית" (שם‪ ,‬בעמ' ‪.)897-898‬‬
‫חובתה הסטטוטורית של רשות לנמק החלטותיה מקורה בחוק לתיקון סדרי‬
‫‪.21‬‬
‫המינהל (החלטות והנמקות)‪ ,‬התשי"ט‪( 1958-‬להלן – חוק ההנמקות) הקובע‪ ,‬בסעיף ‪2‬א‪ ,‬כי‬
‫ההנמקה חייבת להינתן בכתב‪ .‬נוסף על חובתה לנמק החלטותיה מכוח חובת הנמקה כללית‬
‫זו‪ ,‬מצווה רשות הרישוי לנמק החלטתה לפסול אדם מלהחזיק רישיון אף מכוח הוראה‬
‫מפורשת וספציפית שנקבעה בסעיף ‪ 51‬לפקודת התעבורה‪ ,‬המורה כי הפסילה תיעשה‬
‫"בהחלטה מנומקת"‪ .‬מקום בו סומכת רשות הרישוי את החלטת הפסילה על המלצה‬
‫מנומקת של ועדת ערר רפואית‪ ,‬אין לומר כי החלטת הרשות לוקה בחוסר הנמקה‪ ,‬ובלבד‬
‫שהמלצת הוועדה נומקה כדבעי (וכן להיפך)‪ ,‬כעולה גם מדברי כבוד השופט מ' סובל‪:‬‬
‫"המערער הגיש את הערר‪ ,‬טען פעמיים באמצעות בא‪-‬כוחו‬
‫בפני ועדת הערר‪ ,‬עד שלבסוף ניתנה (ביום ‪ )23.4.06‬החלטה‬
‫מנומקת של הוועדה‪ ,‬בה מפורטים על פני ‪ 2‬עמודים‬
‫הממצאים והנימוקים אשר לאורם הוחלט לאשר את פסילת‬
‫הרשיון‪ .‬מאחר שהחלטת ועדת הערר הנה חלק בלתי‪-‬נפרד‬
‫מההחלטה המינהלית עליה הוגש הערעור המינהלי‪ ,‬ומבחינה‬
‫כרונולוגית הנה אף החוליה האחרונה בשרשרת לפני הערעור‪,‬‬
‫אין לומר כי חובת ההנמקה לא קוימה כהלכה" (עמ"נ‬
‫(ירושלים) ‪ 322/06‬א' ס' נ' מדינת ישראל ‪ -‬משרד התחבורה‪,‬‬
‫פסקה ‪[ ,13‬פורסם בנבו] ניתן ביום ‪.)17.12.06‬‬
‫‪13‬‬
‫הן חוק ההנמקות והן פקודת התעבורה‪ ,‬אינם אומרים דבר באשר לשאלה עד כמה‬
‫‪.22‬‬
‫צריכים הנימוקים להיות מפורטים‪ ,‬והדבר תלוי בנסיבות כל מקרה ומקרה‪" .‬העיקר הוא‬
‫שההנמקה תבהיר את הטעם‪ ,‬או את הטעמים העיקריים‪ ,‬להחלטה‪ ,‬באופן שיאפשר גם‬
‫לברר אם היא חוקית‪ .‬לצורך זה נדרש לעיתים שההנמקה תציג גם ממצאים עובדתיים‪,‬‬
‫במידה שההחלטה מתבססת עליהם‪ ,‬או פרשנות של חוק‪ ,‬אם היא שנויה במחלוקת‪ ,‬או‬
‫שיקולי מדיניות‪ ,‬אם הם שהנחו את הרשות המינהלית‪ .‬אם ההנמקה אינה מפורטת או‬
‫ברורה‪ ,‬במידה הנדרשת לפי הנסיבות‪ ,‬עשוי בית המשפט לקבוע כי אין היא בגדר הנמקה‬
‫כלל‪ ,‬והתוצאה היא שהרשות לא קיימה את חובת ההנמקה" (זמיר‪ ,‬לעיל‪ ,‬בעמ' ‪.)909‬‬
‫ובחזרה לענייננו‪ :‬כנאמר לעיל‪ ,‬החלטת רשות הרישוי לא נומקה כלל והיא אימצה במלואה‪,‬‬
‫ובצורה לאקונית‪ ,‬את המלצת ועדת הערר‪ .‬אף המלצת ועדת הערר‪ ,‬שבהיותה המלצת הגוף המקצועי‬
‫ניתן לראותה כאמור כחלק מהחלטת הרשות‪ ,‬לא נומקה‪ .‬הוועדה לא התמודדה עם הפערים‬
‫הקיימים בין חוות הדעת השונות‪ ,‬ולא פירטה את השיקולים ששקלה ואת הנימוקים שעמדו בבסיס‬
‫המלצתה‪ .‬אין די באמירה סתמית לפיה " קראנו גם את חוות דעתו של פרופ' חסין אשר סבר שאין‬
‫כל מניעה לתת לעותר רישיון נהיגה ברכב כבד ורכב ציבורי"‪ .‬הוועדה אף סתמה ולא פירשה מדוע‪,‬‬
‫ועל בסיס אילו חומרים שהוצגו לה‪ ,‬סברה כי כושר הנהיגה של המערער מאפשר לו לנהוג ברכב משא‬
‫כבד בדרגה ‪ ,C‬אך מונע ממנו לנהוג ברכב בדרגות ‪ D‬או ‪.E‬‬
‫סבירותה של החלטה מינהלית נבחנת על רקע סבירותו של ההליך שקדם לקבלתה‪" .‬תקינות ההליך‬
‫היא תנאי לתוקפה של ההחלטה המינהלית‪ .‬כאשר ההליך שקדם לקבלת ההחלטה המינהלית‬
‫הוא בלתי תקין‪ ,‬עשויה ההחלטה להיפסל מטעם זה בלבד‪ ,‬גם אם הרשות היתה מוסמכת לקבל‬
‫את ההחלטה ואף הפעילה שיקול דעת ראוי" (פרופ' ד' ברק‪-‬ארז‪ ,‬משפט מינהלי כרך א (תש"ע‪-‬‬
‫‪ .)261 )2010‬בנסיבות אלה‪ ,‬ומשהחלטות המרב"ד‪ ,‬ועדת הערר ורשות הרישוי בעקבותיהן לא נומקו‬
‫כנדרש ובאופן המאפשר ביקורת שיפוטית עליהן‪ ,‬סבורני כי צודק המערער בטענתו כי נפל בהן פגם‬
‫המצדיק את התערבות בית המשפט‪.‬‬
‫ואחרון ‪ -‬שהוא במובן מסוים ראשון – התנהלותה של הוועדה בדיון שקיימה ביום ‪,5.12.10‬‬
‫‪.23‬‬
‫בגדרה קיבלה את החלטתה האמורה‪.‬‬
‫כזכור‪ ,‬לדיון שערכה הוועדה ביום ‪ 5.12.10‬אין כל תיעוד‪ ,‬ודבר קיומו נודע מהחלטות מאוחרות יותר‬
‫של הוועדה‪ ,‬במסגרתן היא מזכירה את דבר ההחלטה שנתקבלה באותו היום‪ .‬כזכור עוד‪ ,‬לשאלת‬
‫בית המשפט על אודות הבדיקה שערכה הוועדה למערער באותו דיון (בהנחה שבדקה אותו)‪ ,‬תיארה‬
‫ב"כ המשיבה ‪ ,‬על‪-‬פי מה שנמסר לה בעקבות פנייתה למשרד התחבורה וועדת הערר‪,‬כיצד פועלת‬
‫הוועדה‪ ,‬כלהלן‪" :‬התשובה שקיבלתי היא שיושבים ‪ 3‬פרופסורים‪ ,‬בוחנים את הכל‪ ,‬את מצב‬
‫בריאותו [של המערער}‪ ,‬את מחלתו‪ ,‬הם בודקים את היכולת הפסיכולוגית של המערער ומגיעים‬
‫להחלטה‪ ,‬הם לא נדרשים בעיני החוק ובעיני עצמם לפרט מה בדיוק גרם‪ .‬המצב שהם מפעילים‬
‫את שיקול הדעת שלהם ושוקלים את השיקולים‪ ,‬הם בוחנים ועושים את האיזון ואחרי שעושים‬
‫את המאזן הם מגיעים להחלטה שיש מקום לחזור בהם מהחלטה‪ ,‬זה נעשה ‪ ...‬הם לא מפרטים‬
‫‪14‬‬
‫את השיקולים הללו" (עמ' ‪ 3‬לפרוטוקול‪ ,‬ש' ‪ .)1-6‬כפי שכבר ציינתי לעיל‪ ,‬מתכונת פעולה זו של‬
‫הוועדה‪ ,‬שהנסתר בה רב על הגלוי‪ ,‬איננה מקובלת עלי לחלוטין‪ .‬זאת‪ ,‬משום שהיא מנוגדת לחובת‬
‫ההנמקה שוועדה חייבת בה מכוח הוראות החוק והתקנות‪ ,‬וגם אינה עולה עם טעמי ההנמקה‪ ,‬כפי‬
‫שבוארו לעיל‪ ,‬כמו גם עם חובת ההגינות החלה על כל רשות מינהלית ( בג"ץ ‪ 4288/10‬גרון‪ ,‬עו"ד נ'‬
‫המנהל הכללי של משרד התקשורת‪[ ,‬פורסם בנבו] ניתן ביום ‪ .)28.10.10‬כפי שראינו‪ ,‬אחת‬
‫התכליות העומדת בבסיס חובת ההנמקה קשורה בטעמי ביקורת‪ .‬פשיטא‪ ,‬שהחלטה שאינה מנומקת‬
‫אינה מאפשרת ביקורת‪ :‬לא על ידי מקבל ההחלטה בדיעבד‪ ,‬לא על ידי הממונה על מקבל ההחלטה‬
‫ולא על ידי בית המשפט‪ .‬על כן‪" ,‬על הרשות המינהלית חלה חובה לפרט את הנסיבות ולבאר את‬
‫הנימוקים שהביאו להחלטתה‪ .‬זאת אלא אם כן קיים טעם שלא לעשות כן‪ ....‬למעשה חובת‬
‫ההנמקה אינה אלא שם כולל לשתי חובות משנה ‪ :‬האחת‪ ,‬החובה לנמק את ההחלטה‬
‫המינהלית‪ .‬השניה‪ ,‬למסור נימוקים אלה לידי האזרח‪( "...‬אליעד שרגא ורועי שחר‪ ,‬המשפט‬
‫המינהלי – עילות ההתערבות‪ ,‬הוצאת שש‪ ,‬התשס"ח‪ ,8002-‬בעמ' ‪.)743‬‬
‫שהרי "‪ ...‬באין גילוי‬
‫הנימוקים אין לעותר במה להיאחז ‪' :‬עם ספינקס אי אפשר להתווכח'" (כדברי כבודהשופט לנדוי‬
‫(כתוארו אז) בבג"ץ ‪ 2/79‬אל אסעד נ' שר הפנים‪ ,‬פ"ד לד(‪.)513 ,505 )1‬‬
‫סוף דבר‬
‫לאור כל האמור‪ ,‬אני קובע כי נפל פגם מהותי בהחלטותיהן של המשיבה ושל ועדת הערר‪,‬‬
‫‪.24‬‬
‫המחייבות את ביטולן‪ .‬עם זאת‪ ,‬בית המשפט אינו מומחה בתחום הרפואה או בתחום רפואת הנפש‪,‬‬
‫ובהינתן הפערים בין חוות הדעת השונות אינני סבור כי יש מקום שאורה על החזרת רישיון הנהיגה‬
‫של המערער על כל דרגותיו‪.‬‬
‫משכך‪ ,‬אני מורה כי החלטת המשיבה והמלצתה של ועדת הערר בכל הנוגע לדחיית עררו של המבקש‬
‫לגבי רשיון נהיגה מדרגה ‪ D‬ומעלה (נהיגה במוניות ואוטובוסים) – תבוטלנה‪ ,‬והעניין יוחזר לדיון‬
‫מחדש בפני ועדת הערר ולמתן החלטה חדשה ומנומקת כהלכה‪ ,‬בתוך ‪ 45‬יום מהמצאת פסק דין זה‬
‫למשיבה‪ .‬ב"כ המערער יוזמן אף הוא לדיון שייערך על‪-‬ידי הוועדה‪.‬‬
‫המשיבה תישא בהוצאות הערעור‪ ,‬וכן בשכ"ט עו"ד של העותר בסך ‪.₪ 12,500‬‬
‫המזכירות תמציא פסק דין זה לצדדים בפקסימיליה‪.‬‬
‫ניתן היום‪ ,‬כ"ב אב תשע"א‪ 22 ,‬אוגוסט ‪ ,2011‬בהעדר הצדדים‪.‬‬
‫‪5129371‬‬
‫‪54678313‬‬
‫‪15‬‬
‫דוד חשין ‪54678313‬‬
‫נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה‬
‫בעניין עריכה ושינויים במסמכי פסיקה‪ ,‬חקיקה ועוד באתר נבו – הקש כאן‬
‫‪16‬‬