בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים 7760/12 א"ע כבוד ה
מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט לערעורים אזרחיים ע"א 7760/12 לפני: כבוד הנשיא א' גרוניס כבוד השופט י' דנציגר כבוד השופט נ' סולברג המערערת: מדינת ישראל – מינהל מקרקעי ישראל נ ג ד המשיבים: .1חיים עטיה .2אליה עטיה .3לינדה פנש .4מושב בן זכאי המשיבה הפורמלית: הסוכנות היהודית לארץ ישראל ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד בה"פ ] 36495-01-10פורסם בנבו[ מיום 5.7.2012שניתן על-ידי השופט י' שינמן תאריך הישיבה: כ"ה בתמוז התשע"ד בשם המערער: עו"ד חגית שפיצר בשם המשיבים :1-3 עו"ד רמי דרור בשם המשיב :4 עו"ד ירון אילן )(23.07.2014 מיני-רציו: * המנוח היה בתהליך של חתימה על חוזה חכירה ,ותהליך זה הופסק שלא מיוזמתו אלא בשל אי תקינות של פעולות המינהל .בנסיבות העניין ,יש לקבל את המסקנה כי המנוח עמד בכל התנאים והיה זכאי כי המגרש יוחכר לו בהתאם לתנאים בהחלטה .339 ;1 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 * מקרקעין – מקרקעי ישראל – מינהל מקרקעי ישראל * מקרקעין – מקרקעי ישראל – חכירתם * מקרקעין – מקרקעי ישראל – הקצאתם . ערעור על פסק הדין של ביהמ"ש המחוזי ,שבמסגרתו התקבלה תובענת המשיבים ,1-3ונקבע כי יש לראות את אביהם המנוח כמי שהיה זכאי "להחזיק חוזה חכירה תקף למשק עזר" במושב מגוריו ,וכי זכויות המנוח הנובעות מכך יועברו לידי יורשיו ,הם המשיבים .1-3 . ביהמ"ש העליון דחה את הערעור בקובעו: מחד גיסא ,לא ניתן להתעלם מן העובדה כי המנוח נהג מנהג בעלים במלוא שטח המגרש עוד מצעירותו ,במשך למעלה מיובל שנים ועד לאחרית ימיו .היה זה ביתו ומקור פרנסתו .הדעת אינה נוחה מן האפשרות ,כי זיקתו העמוקה של המנוח לקרקע לא תזכה להכרה משפטית הולמת .מאידך גיסא, במקרקעי ישראל עסקינן ,הם מהווים משאב מדינתי רב-חשיבות ,ואין להקל ראש בדרכי הקצאתו. לגישת המינהל ,עובר לביטול החלטה 339לא הוגשה לפתחו כל בקשה ע"י המנוח שעניינה בהסדרת זכויותיו במגרש .הבקשה היחידה בנושא מאותה התקופה נכללה בהמלצתו הראשונה של המושב ,אך זו נשלחה ישירות לוועדה הבין-מוסדית לבניה חריגה במושבים ,שהייתה גוף חיצוני ונפרד .טענה זו אינה יכולה להתקבל .ראשית ,גם אם באופן פורמאלי לא הייתה הוועדה חלק מן המינהל ,הרי שהקשר ההדוק בין הגופים ברור .שנית ,וחשוב מכך ,ביהמ"ש המחוזי כלל לא נדרש לסוגיית שיוך ומעמד בכדי ,שכן ממילא המלצת הוועדה התקבלה במינהל בעת שעמדה החלטה 339בתוקפה. הוועדה ,ולא ִ לא נמצא להתערב בקביעת בימ"ש קמא לפיה אי-הגשת בקשה נפרדת למינהל הייתה זו שהובילה להפסקת הטיפול בעניינו של המנוח .מכל מקום ,גם אם נניח כי היה על המנוח להגיש בקשה ישירה ורשמית למינהל ,וכי עקרונית לא ניתן היה להסתפק בהמלצות המושב והוועדה ,הרי שבנסיבות העניין אין המינהל יכול להִ בָּ נות מכך .מרגע שנתקבלה במינהל המלצת הוועדה ,היה זה "תור" המינהל לפעול .ביטול ההמלצה שהתקבל במינהל היה מטעם המושב ,ולא מטעם הוועדה .לפיכך ,דומה כי אלמלא הכשלים בהתנהלות המושב ,שחזר בו מהמלצתו משיקולים זרים ,היה המינהל ,למצער ,מודיע למנוח כי עליו להגיש בקשה נוספת ,ולא מן הנמנע כי בקשה כזו אכן הייתה מוגשת .המינהל לא עשה כן .מכאן ,שהעיקר הוא בשאלה ,האם יצא המינהל ידי חובתו בהסתמכ ֹו על מכתב הביטול של המושב. ייאמר במפורש :המינהל לא היה מודע לפגמים שנפלו בהתנהלות המושב ,אשר עמדו בבסיס מכתב הביטול .ברי גם כי אין זה מתפקידו של המינהל להתחקות אחר המניעים הסמויים אשר מובילים לגיבושה של כל עמדה המובאת לפניו .ואולם דומה כי בהקשר זה ,לא הרי מתן המלצה כהרי ביטולה לאחר שכבר ניתנה ,וקבלת השינוי המרע עם הפרט טעונה הפעלת שיקול דעת ביתר-זהירות .הדברים אמורים ביתר שאת בענייננו ,שבו ההמלצה שהתקבלה הייתה מאת הוועדה ,ואילו הביטול היה מאת המושב ,וזה נעדר פירוט כלשהו באשר לזהותם של "הגופים המוסמכים" והסיבות ל"התנגדותם". לכך יש להוסיף ,כי ע"פ חוזה המשבצת ,רשאים המינהל והסוכנות לפעול גם ללא קבלת הסכמת המושב ,במקרים שנדרשת קבלת הסכמה כזו ,במקרים חריגים וע"פ שיקולם הבלעדי .אע"פ שמדובר בסמכות רשות ,הרי שבכל אופן קמה למינהל חובה לשקול האם הפעלת הסמכות נדרשת בנסיבות העניין .המינהל לא מילא אחר חובתו-זו .גם במצבים שבהם פועל המינהל ב"כובעו הפרטי" ,לשם הגשמת ומימוש תפקידו הסטטוטורי ,אין הוא מתפרק מעקרונות המשפט הציבורי החלים עליו. ;2 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 ועוד ,מעמד המושב היה כשל גורם ממליץ בלבד ,בעוד שהכוח להתקשר עם המנוח בהסכם חכירה נשמר למינהל .אמנם ,אין ספק כי עמדת המושב חשובה וראוי להעניק לה משקל רב .עם זאת ,המלצת המושב ,לחיוב או לשלילה ,כשמה כן היא – המלצה בלבד .לא ניתן ,כעניין של מדיניות ,לקבלהּ כעובדה מוגמרת ,אחרת תהא זו האצלה שלא כדין של סמכות המינהל לנהל את מקרקעי ישראל. על רקע האמור ,לא נמצא כי יש להתערב בקביעתו של ביהמ"ש המחוזי לפיה המנוח היה בתהליך של חתימה על חוזה חכירה ותהליך זה הופסק שלא מיוזמתו אלא בשל אי תקינות של פעולות המינהל. בנסיבות אלה ,ובהתחשב בשאר ממצאיו העובדתיים של ביהמ"ש המחוזי ,יש לקבל את המסקנה כי המנוח עמד בכל התנאים והיה זכאי כי המגרש יוחכר לו בהתאם לתנאים בהחלטה .339 השופט נ' סולברג: פסק-דין ערעור על פסק הדין של בית המשפט המחוזי מרכז-לוד מיום 5.7.2012בה"פ .1 ] 36495-01-10פורסם בנבו[ )השופט י' שינמן ( ,אשר במסגרתו התקבלה תובענת המשיבים ,1-3ונקבע כי יש לראות את אביהם המנוח כמי שהיה זכאי "להחזיק חוזה חכירה תקף למשק עזר" במושב מגוריו ,וכי זכויות המנוח הנובעות מכך יועברו לידי יורשיו ,הם המשיבים .1-3 רקע החל משנת 1956ועד לאחרית ימיו ,התגורר אביהם של המשיבים ) 1-3להלן: .2 המנוח ( בבית שנבנה על מגרש הידוע כגוש ,5519חלקה ,31מגרש ) 98להלן :המגרש ( במושב בן זכאי )להלן :המושב( .המקרקעין הללו מצויים בבעלות המדינה ,וחל עליהם "חוזה משבצת" ,המשקף מערכת יחסים משפטית בין כמה גורמים :מינהל מקרקעי ישראל )להלן :המינהל ( ,האָמוּן על ניהול הקרקע; הסוכנות היהודית )להלן :הסוכנות (, שׂוכרת הקרקע ,אשר פועלת כגורם מיישב; והמושב ,בעל זכויות השימוש בקרקע, המעניק רשות למתיישבים להחזיק בשטחים מסויימים למטרות שונות )להלן :חוזה המשבצת ( .בעבר ,נהוג היה להקצות מגרשים ל"בעלי מקצוע" ,אשר נועדו למגורי תושבים שאינם חקלאים ,שמקצועותיהם היו נחוצים למושב ,כגון רופא ,מורה וכיוצא באלה .לבעלי מקצוע אלו ניתנה רשות שימוש אישית במקרקעין ,שאינה ניתנת להעברה או להורשה .מנגד ,מגרש שהוקצה כ"משק עזר" ,שימש בנוסף למגורים גם לעבודה חקלאית ,ועבירוּת וֹ ,כמו גם הורשתו ,לא הוגבלו באופן נוקשה שכזה )ראו :גדעון ויתקון דיני מקרקעי ישראל כרך ב ) 1180-1179 ,988-986מהדורה רביעית, תש"ע) (2009-להלן :ויתקון ((. ;3 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 במהלך השנים צומצמו ההבחנות בין בעלי מקצוע לבין בעלי משקי-עזר. .3 תחילת התהליך ביום ,28.10.1986שבו התקבלה במועצת המינהל החלטה 339בעניין "הסדרת החכרת מגרשי מגורים בנויים במושבים" )להלן :החלטה .( 339החלטה זו אִ פשרה לבעלי מקצוע ,בהתקיים תנאים מסויימים ,לחתום עם המינהל על הסכמי חכירה מיטיבים ,לרישום המגרשים על שמם .תוקפו של הסדר זה הוארך מעת לעת ,תוך שינוי ועדכון תנאיו ,לרבות בעניין גודל השטח המוחכר ושיעור דמי החכירה ,עד לביטולו הסופי ביום ) 5.11.2003ויתקון .((1183-1180 , .4 ביום ,5.1.2009התקבלה במועצת המינהל החלטה 1178בעניין "משקי עזר" )להלן :החלטה ,( 1178וזו חלה "רק על מי שמחזיק או זכאי להחזיק חוזה תקף למשק עזר" .מכוח החלטה ,1178הוּצאה הוראת אגף חקלאי ) 109להלן :הוראה ,( 109 שמטרתה "לקבוע את כללי הטיפול בבעל זכויות במשק עזר ו/או למי שזכאי לחתום חוזה כזה" .על-פי סעיף 3.1להוראה " – 109המינהל יפעל לחתום על חוזה חכירה למטרת משק עזר עם כל מחזיק בנכס ...הזכאי לחוזה משק עזר" .מכאן השאלות המרכזיות העולות בענייננו :האמנם זכאי היה המנוח להחזיק בחייו חוזה תקף למשק-עזר ,כך ששומה היה על המינהל לפעול לשם חתימה על הסכם חכירה עמו? ואם כן ,מהי החלטת המינהל אשר לפיה אמורים היו להיקבע תנאי ההתקשרות? עיקרי העובדות .5 ביום ,16.1.1983הודיע המושב לסוכנות כי המנוח "גר בבית מקצועי ...מתאריך , "1956וביקש "להחתים אותו על הסכם בעל מקצוע כנהוג" .כשבוע לאחר מכן ,החתים נציג הסוכנות את המנוח ורעייתו על "הסכם שכירות בעל מקצוע במושב" . ביום ,20.6.1986פנה המושב לוועדה הבין-מוסדית לבניה חריגה במושבים .6 )להלן :הוועדה ( ,וביקש כי ביתו של המנוח יֵרשם במינהל" ,ויהפך למשק עזר הרשום על ]שמו[" .כמו כן ,ביקש המושב לאפשר את הרחבת ביתו של המנוח ,מאחר ש"תנאי המגורים במצב הנוכחי הם בלתי נסבלים" )להלן :ההמלצה הראשונה ( .כחצי שנה לאחר מכן ,ביום ,31.12.1986השיבה הוועדה למושב כי "החליטה להמליץ בפני ]המינהל[ להקצות את ]המגרש[ למשפחת ]המנוח[ בתנאים כפי שאושרו ]בהחלטה ) "[339להלן: החלטת הוועדה ( .חלפו כשלושה חודשים ,וביום 24.2.1987פנה המושב אל הוועדה בשנית ,בציינ ו ֹ כי יש לראות את ההמלצה הראשונה "כהמלצה שלא קבלה אישור ועד ההנהלה והגופים המוסמכים ובשל התנגדותם של אלה – בוטלה" )להלן :מכתב הביטול (. כעבור חודשיים ,ביום ,22.4.1987פנה המנוח אל המושב ,באלו המילים: ;4 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 "לאחר פניות רבות במשך שנים ובעל-פה ,אני שוב פונה אליכם בכתב בבקשה לאשר לי לבנות את ביתנו .מיותר לציין את המצב הקשה והצפיפות הידועים לכם ,בהם נמצאת משפחתי – 45מ"ר ל 5-נפשות. כמו כן ,ידוע לכם ש]הוועדה[ אישרה לי בזמנו את החכרת המגרש כמו לכל יתר בעלי בית מקצוע במושב שכבר הספיקו לבנות .אי-אישורכם ,מכל סיבה שהיא ,ייצור הפליה לרעה לגבי ,משום שאם מגרש במושב שייך למושב ולא לבעל המגרש ,אז מדוע רק עלי חל חוק זה ...אני מבקש ...שבהחלטתכם תקבעו לי כמו יתר בעלי בית מקצוע ולא יותר. אינני חושב שזוהי בקשה מיוחדת .אני מקווה שכל הויכוחים שהיו ,יהיו מנת העבר ואינני רואה סיבה במצב הקיים במושב לגבי בעלי בית מקצוע שלא תאשרו דווקא לי לבנות. אודה לכם אם תדונו בבקשתי בהקדם ותגיעו להחלטה חיובית בנדון ,ברוח חברית וטובה". למעלה מעשור לאחר מכן ,ביום ,1.9.2000פנה בא-כוח המנוח אל המושב בדרישה דומה ,תוך שהלין על העדר התייחסות המושב לבקשותיו החוזרות ונשנות של המנוח להמליץ למינהל לחתום עמו על חוזה חכירה. בחודש יולי ,2006השיבה הוועדה המקומית לתכנון ולבניה "שורקות" .7 לבקשה שהוגשה מטעם המנוח ,ביחס לתוספת ל"בית מגורים בעלי מקצוע" ,והבהירה כי על המנוח לנקוט בפעולות שונות ולצרף מסמכים כאלו ואחרים ,לרבות אישור זכויות מאת המינהל .ביום 27.3.2007פנה המושב אל המינהל ,וסיפק את ההמלצה ביחס למנוח .בהמלצה צויין ,כי קשרים משפחתיים הדוקים מחברים בין המנוח לבין המושב, וכי הוא מתגורר בו למעשה מיום היווסדו .עוד בשלהי שנת 1986המליצו המושב והוועדה להקצות את המגרש בשלמותו למשפחת המנוח ולהפכו למשק עזר .בפועל, המגרש כבר "מוכר כמשק עזר" במושב ,והמנוח מחזיק בו ,מעבּד וֹ ,ו"נוהג בו כבעלים ממש" .אמנם ,בשל חילוקי דעות עם ועד המושב בזמנו ,בוטלה ההמלצה הראשונה לחתום עם המנוח על הסכם חכירה ,אך המושב "רואה ]במנוח[ כבעל ]המגרש[ ומבקש ]מהמינהל[ לאפשר לו להרחיב את ביתו ,בתנאים כפי שאושרו ]בהחלטה ,[339לאור העובדה כי בית זה לא ראוי למגורים" .יתרה מזאת ,למושב "אין התנגדות שהמגרש יירשם על שמו של ]המנוח[ בכפוף לאישור ]המינהל[ וכל הגורמים המוסמכים" ,ובתנאי שהמנוח יחתום על הסכמי המושב )להלן :ההמלצה השנייה (. ;5 ; עא 7760/12 .8 מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה ביום ,28.2.2008הודיעה הסוכנות כי "אינה מתנגדת לכך ]שהמגרש[ ,שהינו מגרש של בית מקצועי יהפוך למשק עזר בכפוף לקבלת הסכמת ]המושב[ והמינהל ובהתאם לקיום הליכי התכנון הנדרשים" .ביום 30.12.2008עדכן המינהל כי עניינו של המנוח נמצא בטיפול ,והוסיף כי הסחבת שאליה נקלע המנוח לא הייתה תלויה במינהל ,אלא במושב .כשנה לאחר מכן ,ביום ,20.1.2010הודיע המינהל כי "יש להגיש שינוי תבע נקודתית להגדרת המגרש המבונה כסטאטוטורי בשטח של 500מ' בלבד .רק לאחר אישור התבע סופית נוכל לבחון את בקשתכם" . ביום ,25.3.2010הגיש המנוח לבית המשפט המחוזי את המרצת הפתיחה .9 מושא הערעור שלפנינו ,ולאחר פטירתו באו יורשיו ,הם המשיבים ,1-3בנעליו. עיקרי פסק הדין של בית המשפט המחוזי בית המשפט המחוזי בחן את התוכניות והתשריטים שהגישו הצדדים ,והסיק כי .10 עוד משנות ה '50-של המאה שעברה נחשב המגרש מושא המחלוקת כמשק-עזר. למצער ,לא ניתן לשלול את האפשרות כי זוהי הגדרתו מבחינה תכנונית .על סמך המסמכים והעדויות שהובאו לפניו ,הגיע בית המשפט המחוזי למסקנה כי החתימה על "הסכם שכירות בעל מקצוע במושב" ,בראשית שנת ,1983נועדה לצורך קבלת הלוואה, ואין בה כדי ללמד על זכויות המנוח .ממילא ,ההסכם אינו מפרט מהו מקצועו של המנוח ,אשר בפועל עסק במגרש בחקלאות ,כדרכם של בעלי משקי-עזר .זאת ועוד ,גם אם מלכתחילה הוענקה למנוח ,באופן פורמלי ,רשות שימוש בבית של בעל מקצוע, הרי שבמהלך השנים ,ולכל המאוחר ביום ,20.6.1986מועד ההמלצה הראשונה ,הובהר כי זכויותיו של המנוח במגרש הן כשל בעל משק-עזר .ההמלצה השנייה ,למרות שהוגשה שנים רבות לאחר מכן ,מעידה גם היא ,כי מאז ומעולם נהג המנוח במגרש כבעל משק-עזר ,וכי הדבר אף נעשה על דעת המושב .כמו כן ,לנוכח אינטרס ההסתמכות של המנוח ,מכתב הביטול אינו יכול לעמוד ,והמושב לא היה רשאי לחזור בו מהמלצתו ,שכן הדבר נעשה בלא טעם של ממש ,בשל חילוקי דעות בלתי-ענייניים, ולא התבסס על צורך כּן באישור גורמים מוסמכים נוספים .מכל מקום ,על-פי ההלכה הפסוקה ,מעמדו של המושב בכגון דא הוא כשל גורם ממליץ בלבד ,והסמכות להקצות מקרקעין ולהתקשר בהסכם חכירה נתונה בידי המינהל .משכך ,הרי ש"ברגע שניתנה למינהל המלצת הועדה היה על המינהל לפעול להחכרת המגרש למנוח כמשק עזר" .יתרה מזאת ,על-פי חוזה המשבצת רשאי המינהל לפעול במקרים מסויימים אף מבלעדי הסכמת המושב. ;6 ; עא 7760/12 .11 מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה בית המשפט המחוזי סקר את הפסיקה ,ומצא כי "כאשר הוגשה בקשה ]למינהל[ על מדיניות קיימת ...ולאחר הגשת הבקשה שונתה המדיניות ,יש להחיל את התנאים שנהגו בעת הגשת הבקשה ...אם הבקשה היתה מוצדקת על פי המצב המשפטי בעת הגשתה" . לפיכך" ,יש לבחון את פעילות המינהל בהתאם למצב החוקי שהיה קיים במועד ההמלצה הראשונה לועדה ,כלומר בהתאם להחלטה .339המינהל מנוע מלטעון כי ...כיום חלות החלטות מועצה אחרות שאינן מאפשרות החכרת מגרשים לבעלי מקצוע" .על רקע זה, ולאחר עיון ודיון בתנאי החלטה 339ובמכלול הטענות והראיות שהובאו לפניו ,קבע בית המשפט המחוזי ,כי "המנוח עמד בכל התנאים והיה זכאי כי המגרש יוחכר לו בהתאם לתנאים בהחלטה . "339אשר על כן ,היה המנוח "זכאי" גם "להחזיק חוזה תקף למשק עזר" ו"לחתום על חוזה כזה" ,בהתאם להחלטה 1178והוראה .109בית המשפט המחוזי הדגיש ,כי אין בפרשנות זו כדי לפתוח פתח לכל בעלי המקצוע שלא הסדירו את זכויותיהם בעבר לעקוף את ביטול החלטה ,339הואיל וב"מקרה מיוחד" עסקינן ,שבו "המנוח היה בתהליך של הסדרת הזכויות במגרש כמשק עזר והמינהל הוא זה שלא פעל כהמלצת הועדה וכהמלצת ]המושב[ במועדים הרלבנטיים" . בית המשפט המחוזי הוסיף וציין ,כי אילו פעלו המושב והמינהל כנדרש ,היו .12 המשיבים 1-3יורשים משק-עזר ,שכן לפי החלטה " 339צאצאים יכנסו ל'נעלי' הוריהם" .בין כך ובין כך ,זכאותו של המנוח לחתום על חוזה חכירה למשק-עזר עברה אליהם .עם זאת ,אין בכך "כדי להכשיר העברת המגרש על שם ]המשיבים [1-3וזאת תעשה בכפוף לכל נוהל או הוראת דין ובכלל זה כללי המינהל בקשר להעברה ,אישורי המיסים הנדרשים ,ואישורי הרשויות" . בניגוד למושב ,סרב המינהל להשלים עם פסיקתו של בית המשפט המחוזי, .13 ומכאן הערעור שלפנינו. עיקרי טענות הצדדים בערעור לטענת המינהל ,לצורך הסדרת זכויות מכוח החלטה ,339נדרש מאת המנוח .14 לעמוד בתנאי מקדמי ,והוא הגשת בקשה מפורשת למינהל בנושא .דרישה בסיסית זו לא התקיימה בענייננו ,וגם אם הגיע מסמך כזה או אחר לידי המינהל בעקיפין ,הרי שאין מדובר בפניה מסודרת שעל המינהל לפעול לפיה .ככלל ,פניותיו של המנוח אל הגורמים השונים עסקו בהרחבת ביתו ,ועד לשנת ,2007שנים לאחר ביטול החלטה ,339לא נתקבלה במינהל כל בקשה רשמית להסדרת זכויותיו של המנוח בקרקע. ההתכתבויות העומדות ביסוד פסיקתו של בית המשפט המחוזי ,לרבות ההמלצה ;7 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 הראשונה מטעם המושב וההודעה על אודות החלטת הוועדה )אשר לא הייתה אורגן של המינהל ,אלא גוף חיצוני לו( ,לא מוענו אל המינהל ,והוא אף אינו מצוי ברשימות המכותבים שאליהם נשלח העתק של ההתכתבויות .ממילא ,מדובר בהמלצות גרידא ,שגם אילו היו מתקבלות במינהל ,וגם אם ניתן היה ,בדוחק ,לראות בהן משום 'בקשה' ,אין כל ודאות כי היו מובילות בסופו של דבר לחתימת הסכם .על רקע זה ,המנוח מעולם לא הוכר במינהל כזכאי לחתום על חוזה למשק-עזר .לכך יש להוסיף ,כי יעודו התכנוני של המגרש אינו מעלה ואינו מוריד ,והעיקר הוא בעובדה שהמנוח הוגדר כבעל מקצוע ,היה מודע לכך ,ואף ראה את עצמו ככזה במהלך השנים .יתרה מזאת ,גם לגופו של עניין ,המנוח לא עמד בּתְ נ ָ ֵא י החלטה ,339בין היתר בשל הצורך בהמלצה מאת המושב ,אשר בוטלה זמן קצר לאחר שניתנה .המנוח ידע בזמן אמת על ביטול ההמלצה ,ולמרות זאת שקט אל שמריו במשך שנים ארוכות ,למצער במסגרת מערכת היחסים שבינו לבין המינהל .על יסוד כל האמור לעיל ,אין לראות את המנוח כמי שהיה זכאי לחתום על הסכם חכירה למשק-עזר, והחלטה ,1178כמו גם הוראה ,109אינן חלות בענייננו .על-פי ההחלטות התקֵ פות כיום ,לא ניתן עוד להקצות מגרשים מבוּנים כמשקי-עזר ,אלא כמגרשי מגורים בלבד, וגם זאת בתנאים שונים בתכלית מאלו שנקבעו לפני עשרות שנים בהחלטה .339 פרשנותו של בית המשפט המחוזי מעקרת מתוכן את מדיניותו העדכנית של המינהל, ומאפשרת לכל אדם לטעון כי עמד בתנאי החלטה אשר בוטלה זה מכבר .לבסוף, מאחר שלמנוח לא קמה זכות כלשהי אל מול המינהל ,ובהתחשב בכך שאין להכיר בו ,בדיעבד ,כמי שהיה זכאי לחכירת המגרש כמשק-עזר ,לא כל שכן על מלוא שטחו ובתנ ֵא י החלטה 339המקוריים ,הרי שגם המשיבים 1-3לא ירשו כל זכות מעין זו. מנגד ,המשיבים 1-3סומכים את ידיהם על פסק הדין של בית המשפט .15 המחוזי .לשיטתם ,הוועדה הייתה אורגן של המינהל וחלק בלתי נפרד ממנו .לפיכך, אין ממש בטענה לפיה המינהל לא היה צד להתכתבויות השונות ,וממילא לא נדרשה הגשת בקשה רשמית ונפרדת מעבר להמלצותיהם של המושב והוועדה .יתרה מזאת, הוועדה הייתה ממוקמת ,מבחינה היררכית ,מעל הזרוע המבצעת של המינהל, והמומחיות ,הכלים ,ושיקול הדעת הבלעדי להחליט בדבר התקשרות בהסכמי חכירה היו נתונים בידיה .חרף חזרתו של המושב מהמלצתו ,המלצת הוועדה בעניינו של המנוח מעולם לא בוטלה ,ושומה היה על המינהל לפעול בעקבותיה ,מבלי להרהר אחריה .טענת המינהל כיום ,לפיה בהמלצה בלבד עסקינן ,אשר אין כל הכרח כי הייתה מסתיימת בחתימת חוזה ,נטענה בעלמא ,ולא ניתנה סיבה אפשרית כלשהי ;8 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 שעשויה הייתה להיות לכך .מכל מקום ,מעמד המושב הוא של גורם ממליץ בלבד, ולא הוקנתה לו כל סמכות הכרעה .קבלת עמדתו החדשה של המושב ,באופן שהיה בו כדי להרע עם המנוח ,הייתה טעונה ,לכל הפחות ,בירור מעמיק מצד המינהל בדבר הטעמים והשיקולים העומדים ביסוד השינוי .כמו כן ,המלצתו השנייה של המושב והסכמת הסוכנות שניתנה מיד לאחריה ,מספיקות כשלעצמן כדי לבסס את זכאותו של המנוח "להחזיק חוזה תקף למשק עזר" ו"לחתום על חוזה כזה" ,בהתאם להחלטה 1178והוראה .109עוד מראשית הדרך הוגדר המגרש כמשק-עזר ,ושימש ככזה ,ואיש לא העלה ספק ביחס לזכותו של המנוח לנהוג מנהג בעלים במלוא שִ טחו .גם בכך די כדי לבסס את זכאותו של המנוח לכך שהקרקע תרשם על שמו. דיון והכרעה .16ההכרעה בעניין שלפנינו אינה פשוטה .מחד גיסא ,לא ניתן להתעלם מן העובדה ,כי המנוח נהג מנהג בעלים במלוא שטח המגרש עוד מצעירותו ,במשך למעלה מיובל שנים ועד לאחרית ימיו .היה זה ביתו ומקור פרנסתו .הדעת אינה נוחה מן האפשרות ,כי זיקתו העמוקה של המנוח לקרקע לא תזכה להכרה משפטית הולמת. מאידך גיסא ,במקרקעי ישראל עסקינן ,הם מהווים משאב מדינתי רב-חשיבות ,ואין להקל ראש בדרכי הקצאתו .מורכבות נוספת ,קשורה בכך שמעצם טבעו של ענייננו, שביסודו מסכת אירועים הנפרשת על-פני עשרות שנים ,התשתית העובדתית המשתקפת ממכלול העדויות שנגבו והמסמכים שאותרו – אינה מלאה .עם זאת ,וכפי שיפורט להלן ,לאחר עיון מעמיק בטענות הצדדים ,בחומר הראיות ובפסק הדין של בית המשפט המחוזי ,נחה דעתי כי דין הערעור להידחות. .17לגישת המינהל ,עובר לביטולה של החלטה ,339לא הוגשה לפתחו כל בקשה, על-ידי המנוח או מי מטעמו ,שעניינה בהסדרת זכויותיו במגרש .הבקשה היחידה בנושא מאותה התקופה נכללה בהמלצתו הראשונה של המושב ,אך זו כלל לא הופנתה אל המינהל ,ונשלחה ישירות אל הוועדה ,אשר הייתה גוף חיצוני ונפרד .סבורני כי טענה זו אינה יכולה להתקבל .ראשית ,ומבלי לטעת מסמרות ,אציין כי אף-על-פי שהוועדה פעלה תחת המרכז החקלאי של הסתדרות הפועלים החקלאים )כפי שעולה מהסמליל המתנוסס בראש מכתבה( ,והגם שחבריה מוּנוּ על-ידי שר החקלאות ) החלטה , 339סעיף ,(1כך שבאופן פורמלי לא הייתה חלק מן המינהל ,הרי שמתוקף היותה "בין-מוסדית" ,ולאור העובדה ש"הרכב הועדה ,סמכויותיה והקריטריונים לפעולתה" נקבעו על-ידי מועצת המינהל ) שם ( ,הקשר ההדוק בין הגופים ברור מאליו ,והדעת נותנת כי בוועדה ישבו בין היתר נציגים מטעם המינהל .שנית ,וחשוב מכך ,בית בכד י ,שכן ִ המשפט המחוזי כלל לא נדרש לסוגיית שיוכה ומעמדה של הוועדה ,ולא ;9 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 ממילא ,כפי שעולה מעדותה של נציגת המינהל ,המלצת הוועדה התקבלה במינהל בחודש דצמבר ) 1986פרוטוקול :עמוד ,30שורה ;17עמוד ,31שורות 22ו.(27-28- ניכר כי בית המשפט המחוזי ראה בהמלצה זו משום בקשה שהוגשה למינהל ,ובאותה העת עמדה החלטה ,339על תנאיה המקוריים ,בתוקפה. .18על רקע זה ,מוסיף וטוען המינהל ,כי בין כה וכה ,המלצת הוועדה לא פטרה את המנוח מן הצורך להגיש בקשה ישירה ורשמית למינהל .אף-על-פי שדרישה להגשת בקשה שכזו אינה נזכרת באופן מפורש בהחלטה ,339מעדותה של נציגת המינהל עולה ,לכאורה ,כי בפועל היה זה תנאי שאין בלתו לפתיחת הליך התקשרות בהסכם חכירה ) פרוטוקול :עמוד ,28שורה ;29עמוד ,29שורות 15 ,6ו ;31-עמוד ,32שורה ;18עמוד ,36שורה .(26בית המשפט המחוזי דן בטענה זו ,ודחה אותה ,בציינ ו ֹ בין היתר כי כאשר נשאלה נציגת המינהל "כיצד המינהל היה מסדיר זכויות במגרשי מגורים לפי החלטה 339השיבה שאינה יודעת" .בעניין זה ,דומה כי בית המשפט המחוזי נקלע לכלל שגגה ,שכן למעשה ,השאלה שהופנתה לנציגת המינהל הייתה "כיצד המינהל היה מסדיר מגרשי מגורים לפני החלטה זו" ) פרוטוקול :עמוד ,29שורה .(11ואולם ,מסקנתו של בית המשפט המחוזי לא הושתתה על טעם זה לבדו .כך ,למשל ,הדגיש בית המשפט המחוזי ,כי במענה לשאלה נוספת ,אשר נגעה לאופן שבו התנהל הליך הסדרת הזכויות מכוח החלטה ,339השיבה נציגת המינהל ,כי "אני לא יודעת איך זה עבד אז .אז לא עבדתי במינהל" .כמו כן ,ציין בית המשפט המחוזי כי בעדותה של נציגת המינהל "קיימות סתירות נוספות" ,ואף עמד על כמה מהן .לאור כל זאת ,לא שוכנע בית המשפט המחוזי כי אי-הגשתה של בקשה נפרדת למינהל הייתה זו שהובילה להפסקת הטיפול בעניינו של המנוח ,ודעתי היא כי אין זה מסוג המקרים החריגים המצדיקים את התערבותה של ערכאת הערעור בכגון דא. .19מכל מקום ,גם אם נניח כי שומה היה על המנוח להגיש בקשה ישירה ורשמית למינהל ,וכי עקרונית לא ניתן היה להסתפק בהמלצות המושב והוועדה ,הרי שבנסיבות העניין שלפנינו אין המינהל יכול להִ ָבּ נות מכך .כאמור לעיל ,המלצת הוועדה התקבלה במינהל בחודש דצמבר .1986לכאורה ,לא הייתה למנוח כל סיבה להניח כי אין בה די. ואכן ,לדברי נציגת המינהל" ,המינהל כנראה לא הספיק לפנות או לדרוש את יתר המסמכים ו ...לאחר 3חודשים הועדה שלחה את ביטולה" ) פרוטוקול :עמוד ,31שורות .(27-29עדות זו מלמדת ,כי מרגע שנתקבלה במינהל המלצת הוועדה ,היה זה 'תורו' של המינהל לפעול ,והדבר לא נעשה אך ורק בשל ביטול ההמלצה .מתשובות נוספות ;10 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 שסיפקה נציגת המינהל במסגרת עדותה ,עולה כי ביטול ההמלצה שהתקבל במינהל היה מטעם המושב ,ולא מטעם הוועדה ) פרוטוקול :עמוד ,30שורה ;2עמוד ,31שורה .(7לפיכך ,דומה כי אלמלא הכשלים בהתנהלות המושב ,אשר חזר בו מהמלצתו משיקולים זרים ,היה המינהל ,למצער ,מודיע למנוח כי עליו להגיש בקשה נוספת ,ולא מן הנמנע כי בקשה שכזו אכן הייתה מוגשת .המינהל לא עשה כן .מכאן ,שהעיקר הוא בשאלה ,האם יצא המינהל ידי חובתו בהסתמכ ֹו על מכתב הביטול של המושב ,או שמא אין הוא רשאי להִ ָתּ לות בו. .20א ֹו ַמ ר במפורש :המינהל לא היה מודע לפגמים שנפלו בהתנהלות המושב ,אשר עמדו בבסיס מכתב הביטול .כמו כן ,ההסבר שסיפק המושב ,לפיו ההמלצה "לא קבלה אישור ועד ההנהלה והגופים המוסמכים ובשל התנגדותם של אלה – בוטלה" ,אינו מעורר, על פניו ,כל חשש למעורבותו של טעם פסול .ברי גם כי אין זה מתפקידו של המינהל להתחקות אחר המניעים הסמויים אשר מובילים לגיבושה של כל עמדה המובאת לפניו. ואולם דומני כי בהקשר זה ,לא הרי מתן המלצה כהרי ביטולה לאחר שכבר ניתנה, וקבלת השינוי המרע עם הפרט טעונה הפעלת שיקול דעת ביתר-זהירות .הדברים אמורים ביתר שאת בענייננו ,שבו ההמלצה שהתקבלה הייתה מאת הוועדה ,ואילו הביטול היה מאת המושב ,וזה נעדר פירוט כלשהו באשר לזהותם של "הגופים המוסמכים" והסיבות ל"התנגדותם" .לכך יש להוסיף ,כי על-פי סעיף 26לחוזה המשבצת ,רשאים המינהל והסוכנות "לפעול גם ללא קבלת הסכמת ]המושב[ ,במקרים שנדרשת קבלת הסכמה כזו ...ואשר הם מקרים חריגים וזאת על פי שיקולם הבלעדי" .הגם שהסעיף מקנה שיקול דעת 'מוחלט' לכאורה ,ואף-על-פי שמדובר בסמכות רשות ,הרי שבכל אופן קמה למינהל חובה לשקול האם הפעלת הסמכות נדרשת בנסיבות העניין, דהיינו האם עניינו של המנוח נופל בגדר אותם "מקרים חריגים" ,אשר בהם מוצדק לפעול גם בהעדר הסכמת המושב )ראו ,למשל :בג"ץ 297/82ברגר נ' שר הפנים ]פורסם בנבו[ ) ;(1983בג"ץ 2344/98מכבי שירותי בריאות נ' שר האוצר ]פורסם בנבו[ ) .((2000המינהל לא מילא אחר חובתו-זו .אציין ,כי אמנם בהתקשרות חוזית עסקינן, אך לא הצורה היא הקובעת ,אלא המהות .גם במצבים שבהם פועל המינהל ב'כובעו הפרטי' ,לשם הגשמת ומימוש תפקידו הסטטוטורי ,אין הוא מתפרק מעקרונות המשפט הציבורי החלים עליו )ראו ,למשל :בג"ץ 840/79מרכז הקבלנים והבונים בישראל נ' ממשלת ישראל ]פורסם בנבו[ ) ;(1980ע"א 3414/93און נ' מפעלי בורסת היהלומים ) (1965בע"מ ]פורסם בנבו[ ) .(1995אמת נכון הדבר ,גם התנהגותו של המנוח אינה חפה מקשיים ,שכן יכול היה הוא בעצמו 'לעקוף' את המושב ולפנות ישירות למינהל .יתכן ;11 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 כי בכך היה מסתיים הסיפור ומתייתר דיוננו .עם זאת ,כאמור לעיל ,בנקודה זו רבץ הנטל לפעול על כתפי המינהל ,וזה לא דרש כל מסמך נוסף ,לא עדכן את המנוח כי הטיפול בעניינו הופסק ,לא פירט את הסיבות לכך ,ולא הציע למנוח כל הזדמנות להשמיע את דברו .בנסיבות אלה ,אינני סבור כי יש לזקוף לחובתו של המנוח את העובדה שריכז את מאמציו במסגרת מערכת היחסים שבינו לבין המושב. .21זאת ועוד ,בצדק ציין בית המשפט המחוזי כי מעמדו של המושב בענייננו היה כשל גורם ממליץ בלבד ,בעוד שהכוח להתקשר עם המנוח בהסכם חכירה נשמר למינהל ,ונשאר בידיו בלבד .אמנם ,אין ספק כי עמדתו של המושב חשובה היא .מן הראוי להעניק לה משקל ,ואפילו משקל רב .הדבר מתבקש הן מטעמי יעילות, הקשורים בתהליך מיון וסינון המועמדים להתיישבות ,הן משום שקיים ערך ביכולתו של המושב להשפיע על דמותו ,אופיו וחיי קהילתו .עם זאת ,דעתו של המושב אינה יכולה להיות השיקול הבלעדי .כך ,למשל ,המינהל אינו רשאי להתפרק מזכותו )ומחובתו( להתקשר עם פלוני בהסכם חכירה )או להימנע מכך( ,בניגוד לעמדתו של המושב ,מקום שזו נגועה בפגמים כמו שרירות ,הפליה וחוסר תום-לב .המלצת המושב, לחיוב או לשלילה ,כשמה כן היא – המלצה בלבד .לא ניתן ,כעניין של מדיניות, לקבלהּ כעובדה מוגמרת ,שכן אחרת תהא זו ,הלכה למעשה ,האצלה שלא כדין של סמכות המינהל לנהל את מקרקעי ישראל )ראו ,למשל :ע"א 3962/97בארותיים, מושב עובדים להתיישבות חקלאית שיתופית בע"מ נ' ארד ]פורסם בנבו[ ) ;(1998ע"א 8871/08רמת רזיאל כפר שיתופי של תנועת חרות בית"ר בע"מ נ' אהרונסון ]פורסם בנבו[ ) .((2010בכך אף נסתם הגולל על טענתו החלופית של המינהל ,אשר ממנה משתמע כי הדרישה להמלצת המושב הייתה בגדר תנאי 'בלעדיו-אין' גם בהחלטה 339 גופה. .22על רקע כל האמור לעיל ,לא מצאתי כי יש להתערב בקביעתו של בית המשפט המחוזי ,לפיה המנוח "היה בתהליך של חתימה על חוזה חכירה ותהליך זה הופסק שלא מיוזמתו אלא בשל אי תקינות של פעולות המינהל" .בנסיבות אלה ,ובהתחשב בשאר ממצאיו העובדתיים של בית המשפט המחוזי ,אף מקובלת עלי המסקנה כי "המנוח עמד בכל התנאים והיה זכאי כי המגרש יוחכר לו בהתאם לתנאים בהחלטה . "339המינהל מלין אמנם על כך וטוען כי אין להתבסס על זכאות 'היסטורית' זו כיום ,אך למעשה הדבר נשען על החלטותיו העדכניות ביותר .כזכור ,מכוח החלטה 1178והוראה ,109אשר עמדו בתוקפן בעת הגשת התובענה מושא דיוננו ,נדרש המינהל לפעול לשם חתימה על ;12 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 הסכם חכירה עם כל אדם ה"זכאי" להחזיק חוזה תקף למשק .ברי כי 'זכאות' זו נובעת מאירועי העבר ומכוח החלטות קודמות .גם החלטות 1269 ,1213ו 1301-בעניין "משקי עזר" ,אשר התקבלו לאחר מכן ,נוקטות במינוח זהה .פרשנותו של המינהל לתיבה "זכאי" ,לפיה מדובר באדם שכבר הוכר במינהל כבעל משק-עזר ,אך מסיבות שונות לא נחתם עמו החוזה בפועל ,אינה יכולה לעמוד בענייננו ,שכן אי-ההכרה נעוצה במחדליו של המינהל עצמו .לפיכך ,המשיך המנוח להיות מוגדר ,באופן פורמלי ,כבעל מקצוע, ואין להתפלא או לזקוף לחובתו את העובדה ,כי כך אף הציג את עצמו בפניותיו לגורמים השונים ,לרבות במסגרת בקשותיו להרחבת ביתו. .23הנה כי כן ,בצדק קבע בית המשפט המחוזי כי יש לראות את המנוח כמי שהיה "זכאי" ,מכוח החלטה " ,339להחזיק חוזה תקף למשק עזר" ו"לחתום על חוזה כזה" , בהתאם להחלטה 1178והוראה .109משזו התוצאה שאליה הגעתי ,איני נדרש לדון בטענותיהם הנוספות של הצדדים ,ובכלל זה בטענות בדבר מעמדו של המגרש בין השנים 1956ועד מועד ההמלצה הראשונה בשנת .1986כמו כן ,מאחר שלא הועלתה כל טענה ביחס לזכויותיהם של המשיבים 1-3החורגת משאלת זכויותיו של המנוח ,גם בסוגיה זו לא ראיתי צורך להרחיב .להשלמת התמונה אציין ,כי אני שותף למסקנתו של בית המשפט המחוזי ,לפיה ענייננו מאופיין בנסיבות מיוחדות ויוצאות דופן ,ומשכך סבורני כי גם החשש שהעלה המינהל מפני 'מדרון חלקלק' אינו מבוסס דיו. .24אשר על כן ,אציע לחברַ י לדחות את הערעור .כמו כן אציע לחייב את המינהל בתשלום הוצאות משפט למשיבים 1-3בסך של .₪ 20,000 שופט הנשיא א' גרוניס : אני מסכים. ;13 ; מדינת ישראל מינהל מקרקעי ישראל נ' חיים עטיה עא 7760/12 ה נ ש י א השופט י' דנציגר : אני מסכים. שופט הוחלט כאמור בפסק הדין של השופט ֹנעם סולברג . ניתן היום ,כ"ד בחשון התשע"ה ).(17.11.2014 5129371 5 4 6 7 8 3 1 3 ה נ ש י א שופט שופט _________________________ העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח 12077600_O12.doc .עב מרכז מידע ,טל' ; 077-2703333אתר אינטרנטwww.court.gov.il , י' דנציגר 54678313-7760/12 נוסח מסמך זה כפוף לשינויי ניסוח ועריכה בעניין עריכה ושינויים במסמכי פסיקה ,חקיקה ועוד באתר נבו – הקש כאן ;14 ;
© Copyright 2024