utkast til forskrift om luftfartøy uten fører om bord mv.
Saksbehandler: Telefon direkte: Vår dato: Vår referanse: Iht. adresseliste Hege Aalstad +47 98261680 21.01.2015 13/03676-38 Deres dato Deres referanse: Høring - utkast til forskrift om luftfartøy uten fører om bord mv. 1. Innledning Arbeidet med å utarbeide forslag til forskrift som skal regulere det som ofte omtales som «droneflyging», har vært utfordrende. På kort tid har flyging med droner utviklet seg fra å være noe som et lite antall entusiaster har arbeidet med og utforsket, til å bli en aktivitet som svært mange har tatt del i. Den raske utviklingen har bidratt til at vi på regelverkssiden har møtt utfordringer med å ha et oppdatert og relevant regelverk, tatt i betraktning den faktiske bruken av droner til enhver tid. Utviklingen i luftfarten har tradisjonelt skjedd gradvis, noe som har bidratt til at det bestående luftfartssystemet til enhver tid ikke har blitt utfordret i større grad enn systemet har kunnet takle. Det er derfor utfordringer knyttet til at sivil flyging med droner, som en ny aktivitet, på relativt kort tid har hatt en så rask utvikling. Luftfartssystemet er i sin natur konservativt, men har på den andre siden historisk sett vært velregulert og velfungerende. Når en ny aktivitet nå skal finne sin plass i dette systemet, har det brakt med seg utfordringer, men også muligheter. Den nye industrien har vist at denne type flyging har et stort potensiale og kan få stor samfunnsmessig betydning. I arbeidet har Luftfartstilsynet lagt til grunn at det er den nye aktiviteten som må tilpasse seg den etablerte luftfarten, og ikke motsatt. RPAS-flyging må altså oppfylle de ordinære sikkerhetskrav. Samtidig ønsker vi å legge til rette for at det etableres et regelverk som gjør det reelt mulig å utnytte de mange positive mulighetene som ligger i den nye teknologien. Utfordringen ligger i å finne den rette innretningen for de særregler som skal foreslås, da de fleste særreglene vil ha betydning for andre i luftfartssystemet. Problemstillingen kan også formuleres noe annerledes: hvor moden er den nye industrien? I hvor stor grad kan dagens operatører og de som ønsker å etablere seg som operatør i dag få tilgang til luftrom? Den forskriften som nå foreslås er en minimumsregulering ut fra kjente problemstillinger og den virksomheten som er aktuell per i dag. Det vil derfor være behov for oppdatering av forskriften i årene som kommer. Når et felleseuropeisk regelverk er på plass vil det til en viss grad erstatte behovet for denne forskriften. Med den raske utviklingen som er på området, og den usikkerhet som eksisterer rundt mange faktorer, vil behovet for endringer måtte vurderes mer eller mindre fortløpende. Det kan oppstå behov for Luftfartstilsynet / Civil Aviation Authority T: +47 75 58 50 00 F: +47 75 58 50 05 E: [email protected] Postadresse: Postboks 243 8001 BODØ Besøksadresse: Sjøgata 45-47 8006 BODØ Fakturaadresse: [email protected] Fakturamottak DFØ Postboks 4104 2307 HAMAR 2 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 regulering av forhold som ikke er berørt i forskriften, eller det kan vise seg at sikkerhetshensyn tilsier at gjeldende bestemmelser må endres. Det viktige nå er å få en regulering på plass, og så må utviklingen videre styre behovet for revisjon. Begrepsavklaring Det har de siste årene vært benyttet en mengde begreper på området, blant annet UAS (Unmanned Aerial Systems/Unmanned Aircraft Systems), UAV (Unmanned Aerial Vehicle), RPA (Remotely Piloted Aircraft) og RPAS (Remotely Piloted Aircraft Systems). Ofte benyttes begrepene multikopter, multirotor eller quadrokopter. Innen luftfarten, og i mer offisielle tekster, har begrepet RPAS vært det dominerende de siste årene. RPAS står for Remotely Piloted Aircraft Systems og betegner strengt tatt en type luftfart/flyging. Luftfartsloven bruker begrepet «luftfartøy som ikke har fører ombord»1. I forskriftsteksten brukes derfor dette begrepet og for øvrig kun luftfartøy. I media har begrepet droner i stor grad tatt over. Når begrepet droner benyttes i media, skilles det ikke mellom ulike typer bruk. I forskriften som nå foreslås er det nødvendig å skille mellom ulike typer flyging ut fra formålet, og det er derfor behov for å være presis i teksten. I dette notatet vil derfor for enkelthets skyld begrepet RPAS benyttes i stedet for «luftfartøy uten fører ombord». Luftfartsloven skiller mellom «luftfartøy som ikke har fører ombord» og «innretninger som er bestemt til å bevege seg i luften, men som ikke kan anses som luftfartøyer»2. Det må altså skilles mellom RPAS og modellfly. Modellfly er ikke luftfartøy. 2. Bakgrunn Det er per 12. januar 2015 208 godkjente RPAS-operatører i Norge. Fra medio desember 2014 har Luftfartstilsynet mottatt 23 nye søknader om operatørtillatelse. Det er også en etablert en norsk designog produsentindustri. Den største utfordringen i øyeblikket er at det per i dag ikke foreligger teknologi av typen «Detect and Avoid». For at luftfartøy skal kunne operere i såkalt ikke-segregert luftrom (det luftrommet som sivil luftfart for øvrig benytter og har tilgjengelig), må luftfartøyet ha innebygd teknologi som gjør at det kan oppdage annen trafikk og deretter automatisk gjennomføre korrigerende tiltak. Slik teknologi er ikke tilgjengelig til bruk i RPAS. Dette er den direkte årsak til at mange begrensninger må fastsettes. Det er ikke klart når den nødvendige teknologien vil kunne foreligge. Det foregår en rekke forsknings- og utviklingsprosjekter knyttet til dette over hele verden. Også andre teknologiske spørsmål er uavklarte, blant annet hvordan integrasjon til lufttrafikktjenesten skal gjennomføres, hvordan verifikasjon og validering av data skal skje, forhold knyttet til datakommunikasjonslinker, frekvenser og security. Manglende instrumentering i dagens RPAS gjør det utfordrende å definere atskillelseskriterier i luftrom som av lufttrafikktjenesten overvåkes ved hjelp av teknologi som radar, ADS og lignende. I denne typen luftrom vil det derfor inntil videre være behov for 1 2 Luftfartsloven § 15-1 første ledd Luftfartsloven § 15-1 andre ledd 3 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 å etablere segregerte områder for RPAS-operasjoner. EU-Kommisjonen har igangsatt en rekke prosjekter som skal imøtekomme de identifiserte utfordringene3. Ulykker og hendelser Antallet rapporter ulykker og hendelser hvor modellfly/RPAS har vært involvert, er isolert sett lite i Norge. Vi har ikke noen rapporter før 2011. År Hendelser Alvorlige hendelser Ulykker 2011 2012 2013 2014 2015 SUM: 0 2 1 6 0 9 0 0 0 1 0 1 2 3 3 2 0 10 Totalt innrapporterte saker 2 5 4 9 0 20 Selv om omfanget er lite, så er tendensen stigende. Alle 10 ulykker er tap av kontroll i luften av ulike grunner, med ødelagt RPAS/modellfly som resultat. En alvorlig hendelse og fire av de øvrige hendelsene er særlig interessante, da det her dreide seg om RPAS/modellfly som har vært nær annen luftfart: AH: Alvorlig hendelse med nestenkollisjon mellom RPAS og et allmennfly H: Hendelse med nestenkollisjon mellom RPAS og et helikopter H: Hendelse med nærpassering mellom RPAS og et helikopter H: Hendelse med nestenkollisjon mellom stort radiokontrollert modellfly og helikopter H: Hendelse hvor et rutefly ble forstyrret av et modellfly på kort finale Det er grunn til å understreke at ingen andre luftfartøy eller personer har blitt skadet i noen av disse sakene. Per i dag har vi ikke noen sikker kunnskap om hvilken konsekvens en kollisjon mellom modellfly/RPAS og et annet luftfartøy kan få, for eksempel om det kan sammenlignes med såkalt birdstrike. Fra andre land er en rekke nærpasseringer mellom modellfly/RPAS og andre luftfartøy kjent. Pågående regelverksarbeid i EU EU har i sitt policydokument4 lagt til grunn følgende: By 2050, a number of different aircraft categories are expected to be operating, diverse in size, performance and type, with some still having a pilot on board, but many remotely piloted or fully 3 For mer informasjon: A Strategic R&D Plan for the integration of civil RPAS into the European Aviation System http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/aerospace/files/rpas-roadmap-annex-2_en.pdf 4 Parliament and the Council: A new era for aviation. Opening the aviation market to the civil use of remotely piloted aircraft systems in a safe and sustainable manner (Brussels, 8.4.2014; COM(2014) 207 final): http://easa.europa.eu/system/files/dfu/Communication_Commission_Drones.pdf 4 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 automated. Opening the European market for remotely piloted aircraft systems (RPAS) – or the civilian use of drones - is therefore an important step towards the aviation market of the future. Det uttalte målet er at RPAS skal nå en utvikling som innebærer at de flyr og opptrer som «andre luftfartøy», og integreres fullt ut i det luftrommet som sivil luftfart for øvrig benytter og har tilgjengelig. I Roadmap for the integration of civil Remotely-Piloted Aircraft Systems into the European Aviation System fra juni 20135, fremkommer det at målsettingen er at integrasjon for RPAS skal være nådd («file and fly») innen utløpet av 2028. EU har i 2014 forsterket arbeidet med å få på plass felleseuropeisk regulering for RPAS. I arbeidsprogrammet6 er det lagt opp til en rekke delprosjekter knyttet til utvikling av nødvendig og relevant regelverk, hvor det første regelverksforslaget er beregnet å være ferdig utarbeidet i 2017 (luftdyktighetskrav). Delprosjektene skal deretter ferdigstilles suksessivt over flere år. EASA har varslet at de planlegger å fremme en NPA7 (høring) ang. de minste RPAS i løpet av første kvartal 2015. For øvrig vil de prioritere å få på plass det regulatoriske rammeverket for RPAS-regulering. EASA vurderer også om det kan gjøres endringer i den fastsatte tidsplanen i arbeidsprogrammet. EU vil basere sitt regelverksarbeid på det arbeidet som er utført i JARUS. JARUS er et samarbeid som luftfartsmyndighetene i en rekke land8 etablerte for å bidra til utvikling av et mer harmonisert regelverk for RPAS. Det ventes imidlertid at det felleseuropeiske regelverket vil kunne avvike noe fra det som JARUS frem til nå har utarbeidet, da det må legges til grunn en del særlige regelverksprinsipper for EUregelverk samtidig som regelverket må tilpasses regelverkssystemet på luftfartsområdet (EASAreguleringen). Det er i tidligere nevnte Roadmap identifisert 27 ulike regelverksprosjekter som vil være nødvendige etter hvert som RPAS suksessivt skal inn i ikke-segregert luftrom med viktige milepæler i 2018, 2023 og 20289. Per i dag foreligger kun hjemmel for at EU kan gi regelverk som omfatter RPAS som veier 150 kg eller mer. Det pågår et regelverksarbeid i EU hvor man vurderer å endre denne grensen, og da i retning av at EU skal kunne gi regelverk for RPAS som veier mindre enn 150 kg. Norge støtter at vektgrensen endres, da det vil bidra til rettsenhet på området og åpne for like konkurransevilkår for operatører innenfor EU/EØS-området. Det er per i dag ikke klart hva som kan bli den nye vektgrensen. Dette regelverksarbeidet er planlagt sluttført i 2016. Avhengig av hva som skjer når det gjelder vektgrensen, vil det være et større eller mindre område hvor det er behov for nasjonal regulering av RPAS. Det vil være naturlig å vurdere den nasjonale forskriften når det er klart hvordan den felleseuropeiske reguleringen vil være. 5 http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/aerospace/files/rpas-roadmap_en.pdf EASA Rulemaking Program: http://easa.europa.eu/document-library/rulemaking-programmes/revised-20142017-rulemaking-programme 7 Notice of Proposed Amendment 8 Joint Authorities for Rulemeaking on Unmanned Systems: AT, Australia, BE, Brasil, DK, Canada, CH, CZ, DE, ES, FI, FR, EL, Israel, IT, MT, NL, NO, Russland, Sør-Afrika, UK, USA, samt Eurocontrol og EASA 9 http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/aerospace/files/rpas-roadmap-annex-1_en.pdf 6 5 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 Annet internasjonalt regelverksarbeid Flere land har vedtatt nasjonalt regelverk for RPAS10, av mer eller mindre omfattende karakter, særlig de siste 2 årene. Innretningen på regelverket varierer imidlertid noe, noe som er knyttet til blant annet den teknologiske utviklingen, den usikkerheten som foreligger rundt den fremtidige felleseuropeiske regelverksutviklingen samt at omfang og aktivitet varierer fra land til land. Luftfartstilsynet har valgt å utarbeide en forskrift som ikke direkte kan sammenlignes med noen av de eksisterende regelverkene. ICAO (FNs luftfartsorganisasjon) nedsatte allerede i 2007 en arbeidsgruppe11 som skulle komme med råd og standarder til medlemslandene. ICAO publiserte i 2011 dokumentet Unmanned Aircraft Systems (UAS) (Circ 328)12, som imidlertid vil bli erstattet av Manual on Remotely Piloted Aircraft Systems (Doc 10019). Denne manualen vil bli publisert første kvartal 2015. Dokumentet gir medlemslandene veiledning om tekniske og operasjonelle spørsmål når det gjelder integrering av RPAS i ikke-segregert luftrom og på lufthavner. Arbeidet i ICAO har nå sin basis i en ny arbeidsgruppe13 etablert i november 2014. 3. Viktige hensyn i arbeidet Som det fremkommer innledningsvis har utviklingen i tilknytning til sivil bruk av RPAS skjedd raskt. Når det nå skal etableres en særregulering for RPAS, er det mange hensyn som må tas i betraktning. Basis for regelverksarbeidet har vært at det er den nye aktiviteten som må tilpasse seg den etablerte luftfarten, og ikke motsatt. Dette grunnprinsippet er lagt til grunn også av andre europeiske luftfartsmyndigheter og av EU. Dette innebærer at utgangspunktet er at RPAS-flyging må oppfylle de ordinære sikkerhetskrav slik de er fastsatt i luftfartsloven og tilhørende forskrifter. RPAS-flyging må skje med samme sikkerhetsnivå som tilsvarende flyging med bemannet luftfartøy. Samtidig er det en kjensgjerning at denne nye luftfarten slik den utøves i dag, har andre karakteristika enn tradisjonell luftfart. Et eksempel kan belyse forholdet: mindre RPAS som skal operere lavt og/eller utenfor områder med ferdsel, må kanskje ikke gjennom den samme luftdyktighetssertifiseringen som luftfartøy normalt trenger. Risikoen for skade er begrenset og det er for samfunnet uten betydning om RPAS ødelegges gjennom en ulykke. Det har i arbeidet vært et mål å fastsette nødvendige sikkerhetsregler, men at det samtidig ikke fastsettes strengere bestemmelser enn nødvendig. Dette er begrunnelsen for at det foreslås ulike krav til de ulike typene operasjoner. Videre er det slik at RPAS-flyging er i startfasen som en sivil luftfartsindustri. I dag er det nok mulighetene knyttet til fotografering og ulike typer radarteknologi som er mest aktuell, men andre bruksområder vil komme til fortløpende fremover. Vi har ansett det viktigere å få på plass en minimumsregulering nå, ut fra dagens situasjon, enn å ta høyde for en usikker fremtid. Dette innebærer at det er en rekke bestemmelser som over tid vil måtte revideres, samt at regulering som kun er relevant på lengre sikt er utelatt. Bestemmelsene som foreslås er utformet på bakgrunn av den teknologiske utviklingen som industrien har utviklet frem til nå og dermed det modenhetsnivå som industrien sett under ett befinner seg på i dag. Det er flere teknologiske utfordringer som må løses før det er aktuelt å legge til rette for ytterligere integrering av RPAS. 10 For eksempel UK, SV, CH, IT, FR, CZ, NL, DK, AT, EI ICAO’s Unmanned Aircraft Systems Study Group (UASSG) 12 Kun tilgjengelig gjennom bestilling hos ICAO 13 The Remotely Piloted Aircraft Systems Panel (RPASP). Leder for arbeidsgruppen fra FAA, nestleder fra CAA UK 11 6 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 Det er også forsøkt å ta hensyn til at de administrative byrdene for mindre aktører skal begrenses, uten at sikkerhetsnivået reduseres. For de som skal drive med operasjoner som innebærer størst risiko, er kravene omfattende. Hensynet til støyreduksjon har ikke vært et primærhensyn i arbeidet. Imidlertid vil støyhensynet indirekte hensyntas gjennom en del av de bestemmelsene som foreslås, spesielt gjennom at flyging i tettbygde strøk vil være begrenset. Videre så har utviklingen de siste årene, særlig når det gjelder de mindre modellene, gått i retning av batteridrift. Dette har medført reduksjon av støyen forbundet med modellfly og RPAS. Utviklingen av nasjonalt regelverk i Europa har ikke vært entydig. Det regelverket som nå foreslås avviker på enkelte områder fra andre lands regulering. I noen tilfeller foreslås strengere bestemmelser og på andre områder mindre strenge bestemmelser. De eksisterende regelverkene i Europa er for lite ensartede til at det har vært lagt vekt på å oppnå rettsenhet med disse. Videre er det en del forhold i Norge, med områder med relativt spredt befolkning, store havområder og mye plass/luftrom, som legger til rette for at RPAS kan benyttes i endel sammenhenger hvor det for øvrig i Europa per i dag vil være vanskelig. Luftfartstilsynet har hatt som målsetning at en nasjonal, norsk forskrift ikke skal avvike for mye i forhold til fremtidig felleseuropeisk regulering. Arbeidet i EU har imidlertid ikke kommet så langt at det er klart hvordan innretningen på regelverket vil være. Det er derfor tatt noen valg som over tid vil måtte vurderes opp mot det fremtidige felleseuropeiske regelverket. EU har som mål at man i Europa gradvis og med oppstart fra 2016 skal integrere RPAS-flyging i ikkesegregert luftrom. Denne forskriften vil være et første skritt på veien mot integrering av RPAS. Det er også en rekke andre problemstillinger som har blitt aktuelle som følge av økt bruk av RPAS, særlig i tilknytning til retten til privatlivets fred, personvern og beskyttelse av data og generelt uetisk bruk av RPAS-teknologien. I stor grad er det annen regulering som her er aktuell, blant annet personopplysningsloven, åndsverkloven og straffeloven. Luftfartstilsynet har derfor ikke tillagt hensynene som skal vernes gjennom disse lovene vekt i forbindelse med dette arbeidet. 4. Om skillet mellom modellflyging og luftfartsvirksomhet Modellflyging er i forskriften definert som fjernstyrte innretninger som beveger seg i luften og der flygingen kun har rekreasjon, sport eller konkurranse som formål. Det foreligger per i dag ikke en fast, internasjonal definisjon av hva modellfly er, men den norske definisjonen inneholder kjernen av begrepet og er i samsvar med definisjonen som benyttes av et flertall av luftfartsmyndighetene. Luftfartøy uten fører ombord, her kalt RPAS, er altså fjernstyrte innretninger som beveger seg i luften og hvor flygingen har et annet formål enn rekreasjon, sport eller konkurranse. Det er valgt en definisjon for «luftfartøy uten fører ombord» som kun innebærer en avgrensing mot modellfly. Flyging hvor formålet er noen annet enn det som er oppgitt for modellfly vil innebære at innretningen er et luftfartøy som er omfattet av luftfartsloven § 15-1 første ledd. Dette innebærer at all flyging med ervervsmessig formål skjer med RPAS. Det samme er tilfellet for såkalt egenflyging/nytteflyging. Det er altså ikke nødvendig at man har direkte inntekt knyttet til virksomheten for at det kommer inn under reglene for luftfartøy. En eiendomsmegler som benytter RPAS til å ta bilder av eiendommer som skal selges, vil drive 7 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 luftfartsvirksomhet og kommer inn under reglene for operatører. Det er ikke en betingelse at bildene selges mot betaling eller annen godtgjøring. På den andre siden kan man som modellflyger bruke modellflyet til å ta bilder fra luften. Det vil ikke bli luftfartsvirksomhet uten videre hvis man bruker modellflyet til å ta bilder fra luften. Bildene kan brukes i privat sammenheng og for eksempel publiseres på internett. Hvis man fotograferer med det formål å selge bilder mot betaling eller annen godtgjørelse, krever det at man er operatør. Flygingen går da over til å bli luftfartsvirksomhet og man må oppfylle kravene i forskriften til operatører. Forskriften omhandler flyging med modellfly og RPAS, og ikke det som må forstås som leketøy. Leketøy vil normalt være produkter som er produsert til bruk for, eller tiltenkt brukt av, barn under 14 år, uavhengig av om produktet også brukes av andre14. Konsekvensen av at RPAS-flyging er luftfart Konsekvensen av at RPAS er luftfartøy er at denne flygingen dermed omfattes av luftfartslovens bestemmelser som regulerer luftfart. Dette innebærer at alle lovens bestemmelser som gjelder for luftfartøy og luftfartsvirksomhet, og tilhørende forskrifter, vil gjelde for flyging med RPAS. Ut fra luftfartøyenes særlige art er det imidlertid en rekke av de gjeldende bestemmelsene i loven og forskriftene som ikke uten videre kan legges til grunn. Det er derfor behov for en særforskrift hvor det gis en del særbestemmelser og unntak i forhold til gjeldende bestemmelser. Dette innebærer imidlertid at det samtidig vil være andre bestemmelser i lov eller forskrift, som ikke er særlig omtalt i særforskriften, som direkte vil gjelde for RPAS-flyging. I enkelte tilfeller er det valgt å foreslå bestemmelser i forskriften slik at det ikke skal være noen tvil om hva som gjelder, selv om det rettslig sett ikke er nødvendig. Dette gjelder for eksempel krav om forsikring, jf. § 17 og fastsettelse av at de alminnelige lufttrafikkreglene gjelder, jf. § 44. Oppbyggingen av forskriften Forskriften er inndelt i 10. kapitler. Kapittel 2 inneholder bestemmelser som gjelder for modellflyging. Kapittel 3 til og med 8 inneholder bestemmelser som gjelder for flyging med luftfartøy uten fører ombord, dvs. flyging som er luftfartsvirksomhet. Kapittel 9 inneholder regler for sivil statsluftfart, mens kapittel 10 inneholder sluttbestemmelsene. 5. Virkeområde – særlig om Forsvaret Ett av de områdene hvor bruk av RPAS vil kunne være særlig relevant, er flyging over havområdene utenfor Norge. Det foreslås derfor at forskriften får et vidt virkeområde. Forsvaret For Forsvarets bruk av RPAS er det gitt en rekke bestemmelser i Bestemmelser for Militær Luftfart, fastsatt 10. juni 2014. Den forskriften som nå foreslås gjelder i utgangspunktet ikke for militær luftfart. Imidlertid inneholder forskriften også en del lufttrafikkbestemmelser og bestemmelser om operative 14 Direktiv 2009/48/EF artikkel 2 8 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 forhold som gis med hjemmel i luftfartsloven §§ 7-4 og 9-1 (kapitlene7 og 8 samt § 14). Det følger av luftfartsloven § 17-7 at forskrifter som sivile luftfartsmyndigheter gir med hjemmel i §§ 7-3, 7-4 og 9-1 også gjelder for norsk militær luftfart, med mindre annet blir bestemt av Kongen. Verken Luftfartstilsynet eller Samferdselsdepartementet har ikke hjemmel til å fastsette i forskriften at den ikke skal gjelde for militær luftfart. Forsvaret bør derfor vurdere å igangsette arbeid med tanke på en gjennomgang av om det helt eller delvis er noen av de aktuelle bestemmelsene som det bør gjøres unntak for når det gjelder militære flyginger. Det foreslås imidlertid en bestemmelse i tilknytning til de fareområder og restriksjonsområder som Luftfartstilsynet oppretter med hjemmel i luftfartsloven, som etter Luftfartstilsynets oppfatning til en viss grad vil avklare situasjonen for mange militære flyginger. Det foreslås at forskriften ikke skal gjelde for Forsvarets bruk av luftfartøy uten fører ombord i fare- eller restriksjonsområde opprettet til Forsvarets bruk. Dette vil etter det Luftfartstilsynet forstår innebære at Forsvaret vil kunne fortsette sin virksomhet i tilknytning til trening og testing, på samme måte som tidligere. 6. Nærmere om bestemmelsene for modellflyging Det har de siste to årene vært en stor økning i antall modellflygere. Antallet typer modellfly til salgs har blitt stort, og mange har kjøpt relativt avansert utstyr til bruk som privatpersoner. I media og på internett kan man se bilder og opptak som er gjort under flyging. Det har også vært hendelser med nærpassering av andre luftfartøy. Mange vil også huske brannen i Lærdal, hvor uautorisert flyging med modellfly medførte stor usikkerhet for de aktørene som var satt inn i slokkings- og hjelpearbeidet. Det grunnleggende kravet i forskriften er at modellflyet «til enhver tid skal være godt synlig for den som fører det». For å kunne opprettholde kontrollen over modellflyet er det nødvendig at den som fører det fullt ut kan se hvordan modellflyet er posisjonert. Mange modellfly er så små at dette kravet i praksis vil innebære at modellflyet vil måtte være nært føreren i luftlinje. Utviklingen har vist at det er nødvendig å regulere privatflyging med modellfly. Av hensyn til sikkerheten for luftfarten for øvrig er det viktig at det fastsettes en absolutt maksimal flygehøyde. I områdene rundt en flyplass er det særlig stor risiko for annen luftfart, og det foreslås derfor at det ikke skal være tillatt å fly modellfly i et visst område rundt en flyplass. Luftfartstilsynet har vurdert hvor stor denne avstanden av sikkerhetsgrunner bør være, men foreslår ikke her en konkret avstand. Relevant, nødvendig avstand må minst være 5 km rundt flyplassen, og kan være opp til 10 km rundt en flyplass. Forslaget om at flyging skal være tillatt opp til 120 meter må altså sees i sammenheng med at det skal være forbudt å fly i en viss omkrets rundt en flyplass. Det foreligger et stort skadepotensiale for personer, dyr eller eiendom hvis man mister kontrollen over et modellfly. På grunn av skadepotensialet er det nødvendig å fastsette begrensinger for flygingen, jf. § 5. Også av andre samfunnshensyn er det nødvendig å fastsette enkelte begrensninger. Det foreslås forbud mot flyging i tilknytning til militære installasjoner, ambassader, fengsler, restriksjonsområder eller områder hvor det er etablert innsatsområde i forbindelse med ulykker o.l., jf. § 6. Gjennom at det fastsettes klare bestemmelser om hvilken flyging som er tillatt og ikke, gir det mulighet for samfunnet å følge opp ulovlig flyging. Det foreslås en straffebestemmelse i § 64 som innebærer at 9 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 brudd på reglene som gjelder for modellflygere vil kunne medføre straffansvar i form av bøter og/eller fengselsstraff. Hvis man gjennom modellflyging forårsaker en luftfartsulykke, kan det være straffbart i henhold til straffeloven § 148. Modellfly er en populær aktivitet også for barn og unge. Foreldre har ansvar for å følge opp sine barns aktivitet og kan bli erstatningsansvarlige for skade som oppstår hvis de har latt det mangle på tilbørlig tilsyn eller på annen måte ikke har gjort det som etter forholdene er rimelig å kreve av dem for å hindre skadeforvoldelse. Dette følger av lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning § 1-2. Særlig om modellflyklubber Det er en rekke modellflyklubber i Norge som organiserer modellflygere. Gjennom organisert opplæring og trening, holdningsskapende arbeid og sikkerhetsarbeid, har modellflyklubbene over mange år bidratt til en kultur hvor modellflyging har skjedd i en sikker ramme. Luftfartstilsynet ser ingen grunn til at de nye sikkerhetsreglene skal innebære at det må skje noen endring i denne aktiviteten. Det fastsettes derfor at de fastsatte begrensningene i § 5 ikke skal gjelde for flyging som skjer på en sikker måte i regi av modellflyklubb. Modellflyklubbenes aktiviteter skjer til en viss grad på egne modellflyplasser og noen av disse kan ligge i nærheten av ordinære flyplasser. I andre tilfeller kan aktiviteten skje på en flyplass. I alle tilfeller er aktiviteten tilpasset annen luftfart og avklart med lokal lufttrafikktjeneste. Også denne aktiviteten legges det opp til skal kunne fortsette som i dag, jf. § 6 tredje ledd. Modellflyforskrift Luftfartstilsynet vil vurdere om det skal gis en forskrift som regulerer modellflyging ut over det som foreslås i denne forskriften. Det vil da være aktuelt at kapittel 2 i denne forskriften overføres til en ny forskrift. Et forslag til modellflyforskrift vil bli gjenstand for en separat høringsprosess. 7. Nærmere om bestemmelsene for operatører For å drive med flyging med RPAS, dvs. flyging med annet formål enn rekreasjon, sport eller konkurranse, må man oppfylle kravene i forskriftens kapittel 3 til 8. Operatørene er inndelt i 3 kategorier ut fra vekt på luftfartøyene og type operasjon. Operatør av type RO 1 Det følger av § 20 hvilken virksomhet som kan komme inn under denne operatørkategorien. Det foreslås at RPAS skal kunne ha en maksimal startmasse opp til 2,5 kg og en maksimal hastighet på 60 knop. Vektgrensene som er lagt til grunn i ulike nasjonale forskrifter avviker relativt mye. Det foreslås en forholdsvis lav vektgrense for denne operatørkategorien, da det legges til rette for at man skal kunne drive som operatør med små RPAS uten at det medfører store administrative byrder. Det foreslås derfor at det ikke skal kreves tillatelse fra Luftfartstilsynet for å drive som RO 1-operatør, men Luftfartstilsynet skal notifiseres før virksomheten tar til. Kravene til organisasjon, operasjonsmanual, vedlikehold osv. som foreslås i kapittel 4 er svært moderate. Operatør av type RO2 10 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 For å drive som operatør av type RO 2, jf. § 26, kan luftfartøyet ha en maksimal startmasse opp til 25 kg og en maksimal hastighet på 80 knop. Det stilles nå strengere krav til organisasjon, operasjonsmanual, vedlikehold osv. Operatøren må kunne dokumentere at RPAS som benyttes er luftdyktige, og det stilles dokumentasjonskrav, men det stilles ikke krav til sertifisering. Pilot og eventuell fartøysjef må minimum ha bestått teorieksamen for sertifikattypene LAPL, PPL, CPL eller ATPL, enten (A) eller (H), i samsvar med om luftfartøyet som skal opereres er fixed wing eller helikopter. De særlige kravene til RO 2-operatører er fastsatt i kapittel 5. Operatør av type RO 3 Hvis luftfartøyet har en maksimal startmasse på 25 kg eller mer eller har en maksimal hastighet på 80 knop eller mer eller drives av turbinmotor, så kreves operatørtillatelse av type RO 3, jf. § 34. Det kreves også operatørtillatelse av type RO 3 for flyging BVLOS eller over eller i nærheten av folkeansamlinger, uavhengig av luftfartøyets vekt eller maksimale hastighet. Det åpnes altså for at denne type flyging kan skje, på særlige vilkår, når utviklingen og teknologien er moden for dette. Kravene som stilles til organisasjon, operasjonsmanual, vedlikehold osv. er mer konkrete og til dels omfattende. Det stilles krav om at kun luftfartøy eller system godkjent av Luftfartstilsynet skal kunne brukes. Det legges opp til at sertifiseringsforskriftens bestemmelser skal brukes så langt den passer og for øvrig at godkjenning eller sertifisering av andre luftfartsmyndigheter kan anerkjennes av Luftfartstilsynet. Når det gjelder kravene til pilot og fartøysjef foreslås det også her i utgangspunktet krav om bestått teorieksamen i samsvar med type luftfartøy som skal opereres. Det foreslås imidlertid at man for visse operasjoner må inneha gyldig sertifikat og instrumentrettighet, se særlig § 43 tredje ledd for BVLOS. De særlige kravene for RO 3 følger av kapittel 6. Generelle krav og begrensninger som gjelder for alle RO-operatører I kapittel 3 foreslås en del generelle krav og begrensninger som vil gjelde for alle RO-operatører. Merk spesielt at det klargjøres at kravet om forsikring som følger av luftfartsloven § 11-2 gjelder for alle operatørene. Det fastsettes også en plikt til å rapportere alle ulykker og luftfartshendelser hvor det har oppstått skade på personer eller eiendom til Luftfartstilsynet. Innrapporteringen skal skje ved bruk av det systemet Luftfartstilsynet har etablert for frivillige flysikkerhetsrapportering og som finnes på vår nettside15. Operative bestemmelser Forskriften er bygd opp slik at kapittel 7 gir operative bestemmelser som vil gjelde for alle ROoperatører, mens kapittel 8 fastsetter særlige operative bestemmelser som kun vil gjelde for RO 3operatører. De sikkerhetsavstandene som fastsettes i § 47 vil gjelde absolutt for alle RO 1- og RO 2 operatører. RO 1operatører kan kun operere VLOS, jf. 20, mens RO 2-operatører kan opereres VLOS og EVLOS, forutsatt at tillatelsen fra Luftfartstilsynet fastsetter dette, jf. §§ 26 og 49. 15 http://www.luftfartstilsynet.no/selvbetjening/frivillig_rapportering/ 11 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 Det vil nå fastsettes at flyging FPV ikke er tillatt i andre tilfeller enn hvor flygingen faktisk oppfyller kravene til VLOS, og det er en fartøysjef som til enhver tid har visuell kontakt med luftfartøyet. Ut fra den risiko FPV-flyging representerer, og med de svakheter som dagens teknologi innehar, er det etter Luftfartstilsynets oppfatning helt nødvendig at annen FPV-flyging enn det som er beskrevet, ikke er tillatt. Merk for øvrig at det foreslås den samme bestemmelsen når det gjelder forbud mot flyging i et visst område rundt en flyplass, jf. § 51. Også her legges det opp til at operatøren må avklare flygingen med lokal lufttrafikktjeneste eller trafikkinformasjonstjeneste slik at en flyging i dette området kan gjennomføres på en sikker måte. Så langt det gjelder modellflyging, så foreslås det et absolutt forbud mot flyging over eller i nærheten av et sted nødetatene eller Forsvaret har etablert et innsatsområde i forbindelse med ulykke eller annen ekstraordinær hendelse, jf. § 6. Når det gjelder flyging som operatører gjennomfører, så foreslås det at flyging skal kunne skje, forutsatt at tillatelse fra innsatsleder foreligger, jf. § 52. Særlig om luftromsproblematikk Forslaget innebærer at så langt det gjelder RO 1- og RO 2-operatører, så skal de kunne operere opp til 120 meter (altså i underkant av 400 fot), forutsatt at sikkerhetsavstandene i § 47 overholdes, og for øvrig at flygingen ikke skjer i områder som nevnt i §§ 51 og 52. Det er her forholdet mellom fastsatt absolutt maksimal flygehøyde på 120 meter, sammenholdt med den særlige bestemmelsen som skal sikre flyging i områder rundt en kontrollert flyplass eller flyplass med trafikkinformasjonstjeneste, som skal ivareta sikkerheten. Dette innebærer imidlertid prinsipielt et avvik fra dagens luftromsbestemmelser. Det vil være deler av kontrollert luftrom hvor det ikke vil skje klarering for flyging under 400 fot hvis forskriften vedtas slik den nå foreslås. Luftfartstilsynet har valgt å sende forslaget på høring for å få innspill til forslaget fra luftfartsaktørene. På den ene siden innebærer forslaget enkle og håndterbare bestemmelser for RO-operatørene. Det må også sies å være en kjensgjerning at i høyder under 400 fot er det i store deler av luftrommet potensielt ikke andre luftfartøy. Men forslaget griper prinsipielt inn i ett av de grunnleggende prinsippene knyttet til hva man forventer når man har mottatt klarering i kontrollert luftrom. Ett av de forholdene som det gjerne ønskes kommentarer til, er hvor stor den aktuelle sonen rundt flyplassen bør være, og om opprettelsen av en slik sone vil være tilstrekkelig til at det kan foreslås at RO 1- og RO-operatører ikke skal kunne trenge å forholde seg til noe mer enn maksimal flygehøyde. Når det gjelder RO 3-operatører, foreslås det i kapittel 8 en rekke nødvendige særregler. Det foreslås at VLOS og EVLOS i kontrollert luftrom eller i ikke-kontrollert luftrom med krav til toveis radiokommunikasjon (per i dag TIZ/TIA), høyere enn 120 meter, vil kreve klarering, jf. § 54. BVLOS i kontrollert luftrom vil kreve aktivt fare- eller restriksjonsområde og klarering, jf. § 57, med åpning for at det i enkelte tilfeller vil være tilstrekkelig kun med klarering. Når det gjelder ikke-kontrollert luftrom, så foreslås det også der at BVLOS skal kreve aktivt fare- eller restriksjonsområde, jf. § 56, med samme åpning for at det i enkelte tilfeller kan skje utenfor aktivt fareeller restriksjonsområde. 12 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 Det prinsipielle spørsmålet er hva som skal tillates i ikke-kontrollert luftrom. Det foreslås i § 53 at det skal være tillatt å operere VLOS eller EVLOS høyere enn 120 meter i ikke-kontrollert luftrom. Det er ingen klarering i ikke-kontrollert luftrom og det er per i dag ikke ønskelig å etablere noen ny klareringseller tillatelsesordning. Enhver som flyr i ikke-kontrollert luftrom har ikke nødvendigvis kunnskap om det befinner seg andre luftfartøy i samme området. Det forhold at mange RPAS er så små av størrelse, gjør det imidlertid utfordrende for andre luftfartøy å oppdage at det er en RPAS i området. Det foreslås at RO 3-operatøren skal være ansvarlig for å vurdere om det er forhold knyttet til flygingen eller området som gjøre det nødvendig å utstede NOTAM med informasjon om den planlagte flygingen. Dette kan for eksempel knytte seg til størrelsen på luftfartøyene eller omfang og frekvens av annen luftfart i området. Det foreslås videre i § 59 at det skal være påbudt med såkalte strobelys for all flyging som RO 3operatører utfører i kontrollert luftrom eller over 120 meter i ikke-kontrollert luftrom eller BVLOS. Det foreslås at lyset skal være hvitt, minst 10 candela og blinkende (blink fremkalles ved roterende lys), minimum 20 blink i minuttet. Luftfartøy med slike lys kan imidlertid være vanskelig å bedømme avstand og retning for. Også når det gjelder spørsmålet om flyging i ikke-kontrollert luftrom er Luftfartstilsynet interessert i synspunkt fra luftfartsaktørene. Vil påbud om strobelys være et tilstrekkelig kompenserende tiltak til at man i Norge per i dag kan tillate denne luftfarten i ikke-kontrollert luftrom? Bør det etableres et krav om transponder for RPAS over en viss størrelse? 8. Økonomiske og administrative konsekvenser Etter Luftfartstilsynets oppfatning foreslås det balanserte krav som innebærer at man kan etablere en fungerende luftfartsorganisasjon med relativt begrenset med midler. En del av de som i dag har operatørtillatelse fra Luftfartstilsynet, vil ikke trenge det for den driften virksomheten har. De vil oppleve besparelser gjennom at de ikke trenger tillatelse fra Luftfartstilsynet og det vil ikke påløpe årsgebyr mv. Det foreslås mer omfattende og krevende krav, jo mer avanserte operasjoner som virksomheten skal drive med. Kostnadene vil dermed stige betydelig for den som vil søke om godkjenning som RO 3operatør. Dette er imidlertid noe som må påregnes av næringen da det er helt nødvendig med strenge sikkerhetskrav. Det foreslås overgangsbestemmelser når det gjelder de krav som stilles til operativ leder, pilot og fartøysjef, slik at de som i dag har disse posisjonene hos godkjente operatører, får tid til å skaffe seg den formelle utdanningen som kreves. Aktiviteten på området RPAS har økt betydelig de siste årene og ser fortsatt ut til å øke. For Luftfartstilsynet innebærer dette delvis behov for omdisponering av ressurser fra andre områder og delvis behov for en økning i antall personer som arbeider med RPAS. Det er behov for kompetanseøkning på mange felt i tilknytning til nye problemstillinger som oppstår som følge av den nye aktiviteten. Utviklingen skjer som nevnt tidligere raskt, noe som også bidrar til kontinuerlig behov for å opprettholde kompetansen. Luftfartstilsynet kan ikke per i dag sikkert si noe om hvor mye av det økte ressursbehovet som vil kunne hentes inn gjennom omdisponeringer og hvor stort behov det vil være for økte ressurser. Det som imidlertid allerede er klart er at det er behov for 1 stilling, inspektør teknisk vedlikehold, fra 2016 13 av 13 Luftfartstilsynet Vår dato Vår referanse 12.01.2015 13/03676-38 Sikkerhetsvurdering Det foreslås en del bestemmelser som vil ha konsekvens for luftromsorganiseringen. Hvis Luftfartstilsynet etter høringen finner grunnlag for å gå videre med forslagene, vil vi gjennomføre en sikkerhetsvurdering tilsvarende det som kreves for tjenesteytere som innfører sikkerhetsrelaterte endringer, jf. forordning (EU) nr. 1034/2011. Høringssvarene som mottas vil inngå i grunnlagsmaterialet for denne sikkerhetsvurderingen. På grunn av den sikkerhetsvurderingen som må gjennomføres, er det per i dag ikke mulig å anslå mulig tidspunkt for ikrafttredelse. 9. Høring Det foreslås ny regulering og i den forbindelse er innspill fra berørte aktører generelt av stor interesse. Av de konkrete forslagene er det noen punkter hvor innspill særlig er av interesse: Forslaget om forbud mot flyging i en omkrets rundt en flyplass og hvor stor dette området bør være Forslaget om et regelsett som vil innebære at RO 1- og RO-2 operatører kan operere i kontrollert luftrom, men under 120 meter Forslaget om at RO 3-operatører skal kunne operere VLOS og EVLOS over 120 meter i ikkekontrollert luftrom Høringssvar må være mottatt senest 21. april 2015. Høringssvar bes sendt til [email protected] og merkes 13/03676. Med vennlig hilsen Stein Erik Nodeland luftfartsdirektør Nina B. Vindvik avdelingsdirektør juridisk avdeling Dokumentet er elektronisk godkjent og krever derfor ikke signatur.
© Copyright 2024