Rapport 2011 -16 - Innlandet Revisjon IKS
Innlandet Revisjon IKS Forvaltningsrevisjon Nord-Fron kommune Oppfølging av lov om offentlige anskaffelser Rapport 2011 -16 [Skriv inn tekst] FORORD Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet « Oppfølging av lov om offentlege innkjøp i Nord-Fron kommune» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Nord-Fron kommune. Forvaltningsrevisjon er en lovpålagt oppgave. Kontrollutvalget har ansvaret for å påse at det føres kontroll med at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets/fylkestingets vedtak og forutsetninger (Kommunelovens § 77. nr. 4). Prosjektarbeidet er utført i perioden september 2011 til januar 2012 av Tove Grini. Utkast til rapport er sendt administrasjonssjefen til uttalelse. Administrasjonssjefen gir utfyllende kommentarer til rapporten. Vi har rettet opp feil vedrørende Tretten Bygg i tabell 4.1. Svaret fra administrasjonssjefen er vedlagt rapporten. Lillehammer, januar 2012 Bjørg Hagen Oppdragsansvarlig Tove Grini Prosjektansvarlig 2 SAMMENDRAG Formålet med prosjektet var å bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved anskaffelser over kr 100 000. Vi hadde følgende problemstillinger og underproblemstillinger: 1. Har kommunen etablert en betryggende intern kontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 2. Har anskaffelser større enn kr 100 000 eks mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? Underproblemstillinger Blir regelmessige anskaffelser(mange enkeltinnkjøp) av samme type sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket? Blir leverandører benyttet som ”faste” leverandører til kommunen uten at det har vært konkurranse? Er det inngått kontrakt med leverandørene? Er det store innkjøpsområder som kommunen ikke har rammeavtaler på? Vi har foretatt kontroll blant leverandører hvor samlet kjøp i 2010 var over 100 000 kr eks mva. 3. Benytter kommunen rammeavtalene som er inngått i ulike innkjøpssamarbeid? Underproblemstillinger Hvilke innkjøpssamarbeid foreligger?(med hvem og for hvilke typer varer/tjenester) Hvor stort er omfanget av kjøp på rammeavtalene i 2010? I tillegg til lovbestemmelser og kommunens vedtatte reglementer har vi brukt KRD´s rapport om «85 tilrådinger for styrkt eigenkontroll i kommunane» som revisjonskriterier. Data er innhentet ved hjelp av dokumentanalyse, regnskapsanalyse, intervjuer og utsendelse av spørrebrev. Konklusjoner og anbefalinger Problemstilling 1 Problemstillingen var om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering har kommunen innkjøpsreglement som gir støtte til den enkelte innkjøper. Innføringen av kvalitetssystemet QM+ vil etter hvert også gi støtte til den enkelte innkjøper. 3 Kommunen har per i dag ikke kontroller eller rutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Kvalitetssystemet QM+ kan gi mulighet for å gjennomføre kontroller som er med på å sikre etterlevelse av regelverket. Revisjonen anbefaler kommunen: - Å gjennomføre opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser og kvalitetssystemet QM+ systemet tilpasset behovet til den enkelte innkjøper - Å vurdere å utarbeide kontrollrutiner og iverksette systematiske kontroller for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Problemstilling 2 Problemstillingen var om anskaffelser større enn kr 100 000 eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse og om kravet til dokumentasjon av konkurransen har vært oppfylt. Kommunen har gjennomført flere anskaffelser større enn kr 100 000 uten konkurranse. I flere anskaffelser med gjennomført konkurranse, mangler kommunen opplysninger i forhold til kravet til anskaffelsesprotokoll. Revisjonen anbefaler kommunen: Å sikre at anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng slik at konkurranse blir gjennomført i samsvar med regelverket Å gjøre en ny vurdering av konkurranseutsetting av elektrisk kraft Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for alle anskaffelser over kr 100 000 i samsvar med regelverket Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for alle anskaffelser av samme type med anslått verdi over kr 100 000 i samsvar med regelverket Å vurdere løpende behovet for rammeavtaler på større innkjøpsområder Problemstilling 3 Undersøkelsen viser at rammeavtalene i innkjøpssamarbeidet ble brukt i 2010 og at kommunen totalt sett kjøpte varer og tjenester for 5,47 millioner å avtalene. Rammeavtalene i innkjøpssamarbeidene har vært gjenstand for konkurranse, men for kontorog skolerekvisita inkludert kopipapir(avtale til 1.5.10) og renholdsartikler, papir og plast(avtale til 1.8.10) var det ikke gyldige rammeavtaler for deler av 2010 og 2011. 4 INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD ................................................................................................................................................. 2 SAMMENDRAG .................................................................................................................................... 3 1. INNLEDNING ................................................................................................................................ 6 1.1 1.2 1.3 2. 3. METODE ........................................................................................................................................ 8 PROBLEMSTILLING 1 ................................................................................................................. 9 3.1 3.2 3.3 3.4 4. REVISJONSKRITERIER ....................................................................................................................................... 9 DATA/FAKTA ..................................................................................................................................................... 10 REVISJONENS VURDERINGER ....................................................................................................................... 12 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER .............................................................................................................. 14 PROBLEMSTILLING 2 ............................................................................................................... 16 4.1 4.2 4.3 4.4 5. BAKGRUNN .......................................................................................................................................................... 6 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER ............................................................................................................... 6 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER ............................................................................................................... 7 REVISJONSKRITERIER ..................................................................................................................................... 16 RESULTATET AV UNDERSØKELSEN ............................................................................................................ 19 VURDERINGER .................................................................................................................................................. 24 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER .............................................................................................................. 26 PROBLEMSTILLING 3 ............................................................................................................... 28 5.1 5.2 5.3 5.4 REVISJONSKRITERIER ..................................................................................................................................... 28 INNKJØPSSAMARBEID .................................................................................................................................... 28 OMFANG AV KJØP PÅ RAMMEAVTALER .................................................................................................... 29 KONKLUSJON .................................................................................................................................................... 30 6. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER ................................................................................. 31 REFERANSER ..................................................................................................................................... 32 VEDLEGG RÅDMANNENS UTTALELSE ....................................................................................... 33 5 1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN «Oppfølging av lov om offentlege innkjøp» var et prioritert tema i den reviderte planen for forvaltningsrevisjon fra desember 2009. I sak 31/10 ble revisjonen bedt om å legge fram forslag til problemstillinger og vinkling basert på tidligere forvaltningsrevisjoner om samme tema. Revisjonen presenterte forslag til prosjektplan i møtet 4.11.10. På grunnlag av forslaget til prosjektplan og kommentarer som framkom i møtet, bestilte kontrollutvalget i sak 36/10 i møtet 4.11.10 gjennomføring av prosjektet «Oppfølging av lov om offentlege innkjøp» fra Innlandet Revisjon IKS. 1.2 FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER Formål Formålet med prosjektet er å bidra til økt fokus og bevisstgjøring omkring forretningsmessighet og bruk av konkurranse ved anskaffelser over kr 100 000. Problemstillinger Basert på revisjonens forslag til prosjektplan og diskusjoner i kontrollutvalget vedtok kontrollutvalget endelig prosjektplan i sak 8/11 med følgende problemstillinger: 1. Har kommunen etablert en betryggende intern kontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 2. Har anskaffelser større enn kr 100 000 eks mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? Underproblemstillinger Blir regelmessige anskaffelser(mange enkeltinnkjøp) av samme type sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket? Blir leverandører benyttet som ”faste” leverandører til kommunen uten at det har vært konkurranse? Er det inngått kontrakt med leverandørene? Er det store innkjøpsområder som kommunen ikke har rammeavtaler på? Avgrensning: Vi kontrollerer leverandører hvor samlet kjøp i 2010 var over 100 000 kr eks mva. 3. Benytter kommunen rammeavtalene som er inngått i ulike innkjøpssamarbeid? Underproblemstillinger Hvilke innkjøpssamarbeid foreligger?(med hvem og for hvilke typer varer/tjenester) Hvor stort er omfanget av kjøp på rammeavtalene i 2010? 6 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative ”standarder” som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Kriteriene til gjennomføringen av dette prosjektet finner vi i: LOV – 1992-09-25-107 Lov om kommuner og fylkeskommuner(kommuneloven) LOV – 1999-07-16-69 Lov offentlige anskaffelser (LOA) FOR – 2006-04-07-402 Forskrift om offentlige anskaffelser(FOA) FAD november 2006 «Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar». Nord-Fron kommunes innkjøpsreglement vedtatt i kommunestyret 15.06.10 Nord-Fron kommunes økonomireglement vedtatt i kommunestyret 21.06.11 KRD`s rapport «85 tilrådinger for styrkt eigenkontroll i kommunane» I tillegg til lovbestemmelser og kommunens vedtatte reglementer har vi brukt KRD´s rapport om «85 tilrådinger for styrkt eigenkontroll i kommunane» som revisjonskriterier i første problemstilling. Disse er ikke uten videre bindende for kommunen, men vi mener at de er såpass generelle at det er lite kontroversielt å bruke disse som grunnlag for vurderinger og anbefalinger. For å vurdere våre funn i andre problemstilling er revisjonskriterier hentet fra Lov om offentlige anskaffelser, Forskrift om offentlige anskaffelser og ”Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar” og kommunens eget innkjøpsreglement. Som revisjonskriterier for tredje problemstilling har vi brukt innkjøpsreglementets punkt 7.2 om rammeavtaler. 7 2. METODE Prosjektet er gjennomført i samsvar med Norges kommunerevisorforbunds standard for forvaltningsrevisjon (RSK 001). Vi hadde oppstartmøtet med kommunalsjef og juridisk rådgiver i januar 2011. Referater fra oppstartmøtet og møtet med innkjøpsrådgivere er verifisert. Første problemstilling er en kartlegging av hvordan kommunen har forsikret seg om at regelverket for offentlige anskaffelser følges med hensyn til organisering, opplæring, rutiner, retningslinjer og kontroll. Vi har fremskaffet opplysninger om dette ved dokumentanalyse, intervjuer og test av kommunens KVALITETSSYSTEM QM +. Andre problemstilling er gjennomført ved en analyse av kommunens leverandørreskontro, regnskap, utsendelse av spørrebrev, intervjuer med aktuelle innkjøpere og dokumentanalyse for å avdekke hvordan innkjøpene er foretatt. Vi tok utgangspunkt i leverandørreskontro på på sum – nivå og valgte ut leverandører med mange enkelttransaksjoner i med samlet kjøp over kr100 000 eks. mva. For å finne ut om dette var regelmessige anskaffelser av samme type/karakter, har vi brukt hovedboks-rapporter på detaljnivå, summert pr art, ansvar og leverandør for art 100 – 290 (kjøp av varer og tjenester som inngår i kommunal tjenesteproduksjon) og 300 – 380 (kjøp av tjenester som erstatter kommunal tjenesteproduksjon) i investerings og driftsregnskapet. Vi sendte ut spørrebrev til de budsjettansvarlige for å få nærmere informasjon om de aktuelle kjøpene. Vi har vurdert om kommunens innkjøpspraksis er i samsvar med innkjøpsreglementet og bestemmelsene i loven og forskriften. Vurderingen av om kommunens rammeavtaler har vært konkurranseutsatt, er behandlet i tredje problemstilling. Tredje problemstilling er en kartlegging av hvilke innkjøpssamarbeid som foreligger og hvor mye som er kjøpt på rammeavtalene gjennom året. 8 3. PROBLEMSTILLING 1 Har kommunen etablert en betryggende intern kontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges? 3.1 REVISJONSKRITERIER Vi tar utgangspunkt i kommunelovens sentrale bestemmelse i § 23 om administrasjonssjefens oppgaver og myndighet. I henhold til andre ledd, skal administrasjonssjefen sørge for at administrasjonen drives i samsvar med lover, forskrifter og overordnede instrukser og at den er gjenstand for betryggende kontroll. Dette gjelder da også for etterlevelse av lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Det står ikke noe mer i loven om hvordan administrasjonssjefen i praksis skal sørge for dette, men slik det tolkes blant annet i KRD’s rapport ”85 tilrådinger for styrkt eigenkontroll i kommunane”, må administrasjonssjefen etablere et system for å sikre ”betryggende kontroll” og teste at systemet virker. Feil vil skje, men god internkontroll skal føre til færre og mindre feil. Det ligger i definisjonen av internkontroll som en prosess, at systemene og rutinene alltid kan bli bedre. Internkontrollen skal redusere risikoen for uønskte hendelser, ikke fjerne all risiko. I KRD’s rapport gjelder anbefaling nr. 27 til 32 internkontroll for anskaffelser. Etter revisjonens vurdering er anbefalingen nr. 27 til 30 sentrale kriterier som kan legges til grunn for vurderingen av problemstilling 1, dvs. om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges: Tilrådning nr. 27 «Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom anna skil mellom rammeavtaler, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtaler. Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for skilje mellom ulike typer anskaffingar.» Tilrådning nr. 28 «Ansvar og roller i anskaffelsesprosessen må defineres tydeleg. Særleg er det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateinigane sjølve, og kva for nokre som skal gjerast av staben. Det må og definerast i kva tilfelle staben skal involvast undervegs.» Tilrådning nr. 29 «Ansvaret for anskaffelsesprosessen bør være tydeleg. Det vil seie ansvaret for policy og rutiner så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av prosesskrav og avtaler som kommunen har inngått.» 9 Tilrådning nr. 30. «Kommunen bør lage eit system for oppbevaring av rammeavtaler, og avtalene må være tilgjengelege.» 3.2 DATA/FAKTA Her beskriver vi hvordan innkjøpsarbeidet er organisert (fullmakter, retningslinjer mv), hvilken opplæring som er gitt, hvilken bistand innkjøperne får og hvilken kontroll/overvåking som er etablert. Organisering Retningslinjer Nord Fron kommune vedtok nytt innkjøpsreglement 15.06.10 som gjelder for alle typer innkjøp til kommunen. Reglementet viser til at kommunen blant annet skal følge Lov om offentlige anskaffelser med forskrifter og veiledere i tilknytning til varekontrakter, tjenestekontrakter og bygg- og anleggskontrakter. Reglementet gjengir i punkt 4 de grunnleggende prinsipper som gjelder for alle innkjøp og legger også vekt på at det skal stilles etiske krav og at det skal tas miljømessige hensyn ved innkjøp. Videre beskrives i korte trekk prosessen fra behov oppstår til kontraktinngåelse. Reglementet inneholder blant annet bestemmelser om inngåelse og bruk av rammeavtaler, hvordan innkjøper skal forholde seg ved kjøp under kr 100 000, kjøp mellom kr 100 000 og nasjonale terskelverdi og kjøp over nasjonal terskelverdi(herunder kjøp fra nasjonal terskelverdi og opp til EØS-terskelverdi og kjøp over EØS- terskelverdi). Reglementet inneholder også bestemmelser om konkurransegrunnlag, anskaffelsesprotokoll, utlysning og frister, evaluering av tilbud og valg av leverandør, kontraktsinngåelse og klage og til slutt offentlighet og journalføring. Reglementet forutsetter at alle administrative rutiner og skjemaer knyttet til innkjøp ligger i kvalitetssystemet QM+. Kommunen har tatt i bruk kvalitetssystemet QM+ på innkjøpsområdet i 2011 for å sikre at innkjøp foretas i samsvar med regelverket. Pr i dag er systemet lagt til rette for registrering og dokumentasjon av alle anskaffelser på investeringsbudsjettet over kr 100 000. Det er ikke lagt til rette for meldingssystem og meldingsskjemaer for anskaffelser under kr 100 000. Det er i hovedsak to virksomhetsområder som har prosjekt på investeringsbudsjettet; TNE(Teknikk, Næring og Eiendom) og Kultur. QM+ er et verktøy for kvalitetsforbedring og internkontroll. Systemet gir huskelister for handlinger i anskaffelsesprosessen tilpasset type anskaffelse. Alle som arbeider med innkjøp har tilgang til systemet. Kort beskrevet gir systemet: Lett adgang til lov og forskrift mv. Skjema for melding av avvik/uønskede hendelser Skjema for logging av utførte tiltak/ulike steg i innkjøpsprosessen Lett adgang til grafer/oversikter over meldte hendelser eller loggede tiltak 10 Lederne har følgelig mulighet til å følge innkjøpsprosessene via rapporter/grafer. De som jobber med innkjøp kan bruke de skjemaene som er spesielt tilpasset innkjøp over kr 100 000. I kvalitetssystemet QM + ligger linker til Lov og forskrift om offentlige anskaffelser, kommunens innkjøpsreglement, nye rammeavtaler(inngått i 2011), terskelverdier, maler for anskaffelsesprotokoller og konkurransegrunnlag, Difi´s hjemmeside1 og veiledere for Etiske krav i offentlige anskaffelser, Grønt Punkt Norge og Knutepunkt Oppland slik at innkjøperne har oppdaterte bestemmelser og maler og forholde seg til. Alle dokumenter som vedrører en anskaffelse skal skannes inn på saken i sak/arkiv-systemet. Kommunen har ikke hatt system for oppbevaring av rammeavtaler. Det har vært opplyst om nye rammeavtaler på møter og via eposter. Etter hvert som det blir inngått nye rammeavtaler, vil de nå bli gjort tilgjengelige i kvalitetssystemet QM+. I tillegg får virksomhetslederne det essensielle i de nye avtalene tilsendt på epost. Kommunen har ikke hatt som praksis å ha oppstartmøter etter inngåelse av nye rammeavtaler. Rammeavtalene som er inngått før 2011 vil ikke bli lagt inn. Tidligere rammeavtaler er sendt ut til virksomhetslederne. Ansvar og roller Administrasjonssjefens ansvar for kommunens innkjøp er nedfelt i Nord-Fron kommunes innkjøpsreglement, punkt 3 på følgende måte: «Administrasjonssjefen har det øverste ansvaret for kommunen sine innkjøp og at de til enhver tid skjer etter gjeldende regelverk. Eventuell delegasjon fremgår av kommunen sitt delegasjonsreglement, økonomireglement og i forbindelse med enkeltsaker. Administrasjonssjefen skal underskrive på alle avtaler om anskaffelser over den nasjonale terskelverdien. Administrasjonssjefen kan delegere retten til å underskrive i de enkelte prosjekt.» Ifølge økonomireglementet punkt 2.1.2 er anvisningsmyndigheten gitt til administrasjonssjefen. Han delegerer videre til de 16 virksomhetslederne for deres virksomhetsområder og to av kommunalsjefene for hele budsjettet. I praksis er oppgaven med å kjøpe inn ofte delegert videre til andre personer på virksomhetsområdene. Virksomhetslederne er ansvarlige for innkjøp på sine områder og har ansvar for at kvalitetsstyringssystemet blir brukt i samsvar med de rutinene som ligger i systemet. De kan søke bistand hos staben for gjennomføring av konkurranser. Det er ikke målet at den enkelte virksomhetsleder skal kunne gjennomføre konkurranser selv. Det er bare TNE(Teknikk, Næring og Eiendom) som gjennomfører større anbudskonkurranser selv og har derfor relativt god kompetanse og erfaring på gjennomføring av større anskaffelser. 1 Direktoratet for forvaltning og IKT 11 To rådgivere i staben er ressurspersoner i forhold til innkjøp og delaktige i anskaffelsesprosesser forut for inngåelse av rammeavtaler i kommunen. Rådgiverne er også kommunens representanter i innkjøpssamarbeidet INNOFF2. Innkjøpssamarbeidet jobber for tiden med å utarbeide felles maler for konkurransegrunnlag og standard avtalevilkår. Kommunen har innkjøpssamarbeid med: Oppland Fylkeskommune, Lillehammer, Øyer og Gausdal kommuner, INNOFF. Kommunene Sør-Fron og Ringebu Opplæring Det er lenge siden det har vært opplæring i regelverket for offentlige anskaffelser (loven og forskriften) for virksomhetsledere og andre aktuelle innkjøpere i kommunen. Sentrale personer, rådgiverne i staben og ressurspersoner i TNE, har holdt seg oppdatert ved å delta på diverse innkjøpskurs blant annet deltagelse på KIFHOs årlige samlinger for Hedmark og Oppland. Rådgiverne og en ressursperson i TNE får mye faglig påfyll ved deltagelse og praktisk jobbing i INNOFF- samarbeidet. Det er meningen at det skal gjennomføres intern opplæring på innkjøp i forbindelse med implementeringen av kvalitetssystemet QM + for innkjøp i organisasjonen. Det er opplyst at det er behov for opplæring i forhold til mindre anskaffelser. Kontroll og overvåking Det har ikke vært etablert kontroller eller kontrollrutiner for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. Kommunen har prioritert å ta i bruk kvalitetssystemet QM + for innkjøp. Det jobbes fortsatt med å få innført systemet. Administrasjonssjefen har ansvar for å følge med på om systemet blir brukt i kommunen. 3.3 REVISJONENS VURDERINGER Vi vil vurdere om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser etterleves. I KRDs rapport om ”85 tilrådningar for å styrkt eigenkontroll i kommunane” er anbefaling nr. 27 til 31 rettet mot internkontroll med anskaffelser. Etter revisjonens vurdering er anbefaling nr. 27 til 30 sentrale kriterier som kan legges til grunn for vurderingen av om kommunen har etablert en betryggende internkontroll for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Nedenfor følger en vurdering av om kommunen følger anbefalingene. 2 Innkjøpssamarbeid med Oppland Fylkeskommune, Lillehammer, Gausdal og Øyer kommuner, etablert i 2011. 12 Tilrådning nr. 27 «Kommunen bør ha tydelege retningslinjer for anskaffingar som mellom anna skil mellom rammeavtaler, direkteanskaffingar og avrop på rammeavtaler. Retningslinjene bør også ha beløpsgrenser for skilje mellom ulike typer anskaffingar.» Kommunen har innkjøpsreglement og innfører nå kvalitetssystemet QM+. Etter revisjonens vurdering gir reglementet og etter hvert også kvalitetssystemet QM+ den enkelte innkjøper støtte i anskaffelsesprosessen. Gjennom det nye innkjøpsreglementet har kommunen etter revisjonens vurdering klare retningslinjer for kommunens innkjøp med beløpsgrenser som skiller mellom de ulike anskaffelsesprosedyrene. I den grad innkjøperne har fått tilstrekkelig opplæring i regelverket og bruk av kvalitetssikringssystemet, bør dette etter revisjonens mening være et tilstrekkelig hjelpemiddel for dem i anskaffelsesprosessen. Vi vurderer at anbefaling nr.27 er oppfylt. Tilrådning nr. 28 «Ansvar og roller i anskaffelsesprosessen må defineres tydeleg. Særleg er det viktig å vere tydeleg på kva for anskaffingar som kan gjerast av resultateinigane sjølve, og kva for nokre som skal gjerast av staben. Det må og definerast i kva tilfelle staben skal involvast undervegs.» Administrasjonssjefen har det øverste ansvaret og skal underskrive på alle avtaler om anskaffelser over kr 500 000. Denne retten kan delegeres i de enkelte prosjekt. For øvrig har virksomhetslederne ansvar for at anskaffelsene på sine områder foregår i henhold til reglementet og regelverket. Når det gjelder staben/rådgiverne sin rolle, kan vi ikke se at denne rollen er nevnt. I møter med innkjøpsrådgiverne fremgår det at de yter bistand til virksomhetene ved behov og er delaktige i prosessene for inngåelse av rammeavtaler. Etter revisjonens vurdering oppfyller kommunen anbefaling nr. 28, men kommunen bør vurdere å beskrive stabens oppgave og ansvaret for inngåelse av rammeavtaler i innkjøpsreglementet. Tilrådning nr. 29 «Ansvaret for anskaffelsesprosessen bør være tydeleg. Det vil seie ansvaret for policy og rutiner så vel som ansvaret for kontrollar for å sikre etterleving av prosesskrav og avtaler som kommunen har inngått.» Kommunens innkjøpsreglement beskriver ansvaret for policy og rutiner tydelig, men det har ikke vært etablert kontroller for å sikre at regelverket etterleves. Kvalitetssikringssystemet som er tatt i bruk for innkjøp, vil etter revisjonens vurdering bidra til å gjøre det enklere å kontrollere etterlevelse for anskaffelser som foretas i investeringsregnskapet. Anskaffelsesprosesser som gjelder kjøp som føres i driftsregnskapet, f.eks. kjøp av 13 driftsrelaterte varer og tjenester som snøbrøyting eller septikk-tømming, vil foreløpig ikke bli dokumentert i kvalitetssikringssystemet og vil falle utenfor eventuell kontroll i systemet. Det mangler foreløpig rutiner for kontroller som skal foretas av virksomhetslederne og hvordan administrasjonssjefen vil forsikre seg om at regelverket etterleves. Etter revisjonens vurdering er kontroll viktig for å sikre etterlevelse. Tilrådning nr. 30. «Kommunen bør lage eit system for oppbevaring av rammeavtaler, og avtalene må være tilgjengelege.» Rammeavtaler inngått fra 2011 har vi fått opplyst vil bli lagret i kvalitetssystemet QM+ og vil dermed bli tilgjengelige for innkjøperne. Kommunen har også rammeavtaler inngått før 2011. Vi har fått opplyst at kommunen ikke har hatt et system for lagring av disse rammeavtalene. Etter revisjonens vurdering vil kommunen for rammeavtaler inngått etter 2011 følge anbefaling nr. 30. 3.4 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Gjennomgangen har kartlagt hvilke retningslinjer og rutiner kommunen har for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Vi har under problemstilling to og tre testet om Lov om offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering har kommunen innkjøpsreglement som gir støtte til den enkelte innkjøper. Innføringen av kvalitetssystemet QM+ vil etter hvert også gi støtte til den enkelte innkjøper. Innkjøpers muligheter for å få støtte av staben i anskaffelsesprosessen er viktig for å sikre at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Kommunen har den senere tid hatt liten fokus på opplæring av den enkelte innkjøper. Etter revisjonens vurdering er tilpasset opplæring i forhold til behovet for den enkelte innkjøper viktig. Det er viktig for at den enkelte innkjøper får kjennskap til loven og at den søker støtte i innkjøpsreglement, kvalitetssystemet QM+ eller fra staben. Kommunen har per i dag ikke kontroller eller rutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Kvalitetssystemet QM+ kan gi mulighet for å gjennomføre kontroller som er med på å sikre etterlevelse av regelverket. Etter revisjonens vurdering er kontroll viktig for å sikre etterlevelse. Gjennomførte tester under problemstilling to og tre viser at kommunen har gjennomført flere anskaffelser der regelverket for offentlige anskaffelser med hensyn til konkurranse og anskaffelsesprotokoll ikke er fulgt. 14 Revisjonen anbefaler kommunen å gjennomføre opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser og kvalitetssystemet QM+ systemet tilpasset behovet til den enkelte innkjøper. Revisjonen anbefaler kommunen å vurdere å utarbeide kontrollrutiner og iverksette systematiske kontroller for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. 15 4. PROBLEMSTILLING 2 Har anskaffelser større enn kr 100 000 eks mva. vært gjenstand for konkurranse og er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? Problemstillingen er avgrenset til kontroll av kjøp fra leverandører hvor samlet kjøp i 2010 var over 100 000 kr eks mva. Vi skal undersøke om regelmessige anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket for offentlige anskaffelser. Vi skal også undersøke om leverandører blir benyttet som «faste» leverandører til kommunen uten at det har vært konkurranse, om det er inngått kontrakter med disse leverandørene og om det er store innkjøpsområder som kommunen ikke har rammeavtaler på. 4.1 REVISJONSKRITERIER Lov om offentlige anskaffelser. Formål Formålsparagrafen i Lov om offentlige anskaffelser lyder som følger: ”Loven og tilhørende forskrifter skal bidra til økt verdiskapning i samfunnet ved å sikre best mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. Regelverket skal også bidra til at det offentlige opptrer med stor integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.” Grunnleggende krav De grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser, fremgår av lovens § 5: ”Oppdragsgiver skal opptre i samsvar med god forretningsskikk, sikre høy forretningsetisk standard i den interne saksbehandling og sikre at det ikke finner sted forskjellsbehandling mellom leverandører. En anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre at hensynet til forutberegnelighet, gjennomsiktighet og etterprøvbarhet ivaretas gjennom anskaffelsesprosessen. Utvelgelse av kvalifiserte anbydere og tildeling av kontrakter skal skje på grunnlag av objektive og ikke-diskriminerende kriterier. Oppdragsgiver skal ikke a. diskriminere mellom leverandører på grunnlag av nasjonalitet, b. bruke standarder og tekniske spesifikasjoner som et virkemiddel for å hindre konkurranse, eller c. dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov kommer til anvendelse.” 16 Forskrift om offentlige anskaffelser Grunnleggende krav jf. § 3.1. Forskriften har også et sett grunnleggende krav som gjelder for alle anskaffelser som omfattes av forskriften, uavhengig av anskaffelsens art og verdi: ”(1) Enhver anskaffelse skal så langt det er mulig være basert på konkurranse uansett hvilken anskaffelsesprosedyre som benyttes. (2) Oppdragsgiver skal ikke diskriminere leverandører på grunn av nasjonalitet eller lokal tilhørighet. (3) Oppdragsgiver skal ikke dele opp en planlagt anskaffelse i den hensikt å unngå at denne forskrift kommer til anvendelse. (4) Konkurranse skal gjennomføres på en måte som innebærer lik behandling av leverandører og med mulighet for leverandører til å bli kjent med de forhold som skal vektlegges ved deltakelse og tildeling av kontrakt. (5) Oppdragsgiver skal gjennomføre konkurransen på en måte som står i forhold til anskaffelsen. (6) Konkurransen skal gjennomføres i samsvar med god anbuds- og forretningsskikk. (7) Oppdragsgiver skal fortløpende sikre at de vurderinger og den dokumentasjon som har betydning for gjennomføringen av konkurransen er skriftlig, slik at en tredjeperson eller et klageorgan i ettertid kan få en god forståelse av oppdragsgivers vurderinger og upartiskhet. (8) Oppdragsgiver skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.” Anvendelsesområdet for de ulike delene av forskriften går fram av kapittel 2 i FOA. Vi refererer følgende hovedregler i forskriftens § 2-1: ”(1) Forskriftens del I gjelder for alle anskaffelser som omfattes av denne forskrift, uavhengig av anskaffelsens art og verdi. (2) For kontrakter hvor den anslåtte verdi overstiger 500 000 kroner eks. mva. men ikke overstiger terskelverdiene angitt i § 2-2(terskelverdier), gjelder reglene i forskriftens del I og II. (……..). (4) For kontrakter hvor den anslåtte verdi overstiger terskelverdiene i § 2-2 (terskelverdiene) gjelder reglene i forskriftens del I og III.” Når brukes de forskjellige anskaffelsesprosedyrer? Anskaffelser under kr 500 000 ekskl. mva Oppdragsgiver kan følge forskriftens del I, men står fritt i å velge å følge del II eller del III. I henhold til formålet med loven bør oppdragsgiver velge den konkurranseformen som han mener vil føre til den mest effektive anskaffelsen. 17 Anskaffelser under kr 500 000 ble i tidligere forskrift omtalt som direkte anskaffelser. Nå benyttes begrepet ”kjøp etter forskriftens del I” for å unngå misforståelsen om at en oppdragsgiver kan gå direkte til en leverandør uten å holde konkurranse. Oppdragsgiver skal sikre reell konkurranse også for disse anskaffelsene. Det er ikke de samme detaljerte krav til prosedyren som for anskaffelser etter del II og III, men oppdragsgiver må likevel følge de grunnleggende kravene i lovens § 5 og forskriftens § 31 som er referert over. Proporsjonalitetsprinsippet, jf. FOA § 3-1(5), om at konkurransen skal gjennomføres på en måte som står i forhold til anskaffelsen, er grunnleggende. Anskaffelsene kan foretas på følgende måter jf. veilederen kapittel 14.2.4: Ulike former for annonsering f.eks. internett eller Frivillig kunngjøring i Doffin Invitere leverandører til å delta i konkurranse i stedet for eller i tillegg til annonsering. Det er viktig å sikre reell konkurranse Anskaffelser under EØS – terskelverdi og uprioriterte tjenester3(uavhengig av verdi). Anskaffelser mellom kr 500 000 og EØS – terskelverdiene(kr 1,7 mill eks. mva for vare og tjenestekontrakter og kr 43,5 mill eks mva for bygge - og anleggskontrakter, jf. FOA § 2-2) skal følge prosedyrene i forskriftens del II. Tillatte anskaffelsesprosedyrer er, i følge § 5, åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller konkurranse med forhandling. Konkurranse med forhandling kan gjennomføres enten ved at alle interesserte leverandører får levere tilbud, eller ved at oppdragsgiver foretar utvelgelse av leverandører før disse gis mulighet til å levere tilbud. I enkelte unntakstilfeller kan oppdragsgiveren kjøpe inn etter del I, jf. FOA § 2-1 (2)a-f og (3). Protokollføring De generelle reglene i Forskriftens del I har i § 3-2 regler om protokollføring som gjelder for alle anskaffelser fra 01.01.07: ”(1) Oppdragsgiver skal føre protokoll for anskaffelser som overstiger 100 000 kroner ekskl. mva. (2) Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen. Protokollen skal minst omfatte opplysningene som fremgår av forskriftens vedlegg 3 eller 4.” Protokollene er forskjellige for anskaffelser over og under kr 500 000. Det er strengere krav til anskaffelser over kr 500 000. 3 Uprioriterte tjenester er eksempelvis juridiske tjenester og helse og sosialtjenester, se vedlegg 6 til FOA. 18 Beregning av anskaffelsens anslåtte verdi Reglene finner vi i Forskriftens del I § 2-3 punktene 1-14. Vi nevner noen: (1) Anskaffelsens anslåtte verdi beregnes på grunnlag av oppdragsgivers anslag av det samlede beløp oppdragsgiver kan komme til å betale, eks. mva. for de kontrakter som utgjør anskaffelsen. (2) Beregningen skal være holdbar på kunngjøringstidspunktet, eller for anskaffelser som ikke krever kunngjøring, på det tidspunktet oppdragsgiver etter en forsvarlig vurdering av markedet begynner å innhente tilbud. (3) Valg av metode for beregning av anskaffelsens anslåtte verdi skal ikke foretas i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften får anvendelse på kontrakten. (4) En planlagt anskaffelse av en bestemt ytelse kan ikke deles opp i den hensikt å unngå at bestemmelser i forskriften kommer til anvendelse. (11) For vare- og tjenestekontrakter som inngås med regelmessige mellomrom eller som skal fornyes innen et gitt tidsrom, beregnes den anslåtte kontraktsverdien basert på følgende: enten den samlede faktiske verdien av de påfølgende kontrakter av samme type tildelt i løpet av de tolv foregående månedene eller det foregående regnskapsåret med ev justeringer for kjente endringer eller den samlede anslåtte verdien av de påfølgende kontraktene tildelt i løpet av tolv måneder fra den første leveransen eller i løpet av regnskapsåret dersom dette er lengre enn tolv måneder 4.2 RESULTATET AV UNDERSØKELSEN Vi har fremstilt resultatet av undersøkelsen for de 14 leverandørene vi har valgt ut i påfølgende tabell, tabell 4.1. Tabellen viser: navn på leverandør og hva som er anskaffet i 2010, totalt kjøp i 2010 i millioner kroner eksklusive merverdiavgift, om det er foretatt regelmessige anskaffelser , om anskaffelsene er basert på konkurranse, om det foreligger anskaffelsesprotokoll, om leverandøren blir brukt som fast leverandør om det foreligger skriftlig kontrakt Kommentarkolonnen inneholder nødvendige tilleggsopplysninger. 19 Leverandør -prosjekt Brendemoen OB AS -Kåja idrettsanlegg (10,8mill.kr) Gudbrandsdal Energi AS strømleverandør Tretten Bygg AS Totalt kjøp 2010 Eks. mva. (i mill.kr) 11 Regelmessig Anskaffelse (Flere enn 4 i 2010) Nei Konkurranse Anskaffelse > 100 000 kr 9,93 Ja Ja Ja - Utlyst på DOFFIN Nei 8,23 Nei Ja Anskaffelsesprotokoll Fast leverandør Skriftlig kontrakt Kommentar Ja Foreligger anbudsprotokoll og evalueringsrapport Vedtak i kommunestyret Nei Nei Nei Ja Nei -Leilighet Givrav.1 (0,134) Ja Ja Ja -Nytt tak Givrav.1 (0,249) -Avlastn.boliger – Givravegen 2 (3,995) -Skåbu vassverk (2,726) -Knutsmorka tomannsbolig(1,7) OM Bakken Bygg AS Ja Ja Ja Ja – utlyst på DOFFIN Ja Ja Ja – utlyst på DOFFIN Ja – utlyst på DOFFIN Ja/Nei Nei Ja Ja Ja Ja - utlyst på DOFFIN Nei Ja/Nei Vaskeri og annet tilleggsarbeid (0,1) ikke Ja Kåja idrettsanlegg -Garderobeanlegg (3,58) Handicaptoalett-NOA (0,25) [Skriv inn tekst] 2,94 Ja Nei Ja Alle kjøp er gjort på grunnlag av anbud/ konkurranse Fikk to tilbud - Tre leverandører invitert til å gi tilbud Fikk tilbud fra de tre leverandørene som fikk delta Brukt protokoll for anskaffelser mellom 100000 og 500 000kr Foreligger skriftlig vurdering av tilbudene fra konsulent Hovedsakelig Kåja idrettsanlegg Foreligger anbudsprotokoll og evalueringsrapport Leverandør -prosjekt Utbedring av gammelt ventilasjonsanlegg (0,08) Vinstra Libris -kjøp av lærebøker -kjøp av bøker til bibliotek Jørstad AS -rørleggeroppdrag og rørdeler Totalt kjøp 2010 Eks. mva. (i mill.kr) Regelmessig Anskaffelse (Flere enn 4 i 2010) 1,37 (1,2) (0,17) Ja 1,08 Ja Konkurranse Anskaffelse > 100 000 kr Anskaffelsesprotokoll med i konkurranse - - Nei Nei Nei Nei Nei Fast leverandør Skriftlig kontrakt Kommentar Nei Ja Ja/Nei Nei Nei Ja Rabattavtale Kun muntlig avtale – rask levering og gjennomsyn av bøker for å kvalitetssikre innkjøpene Ja/Nei -Ny tannklinikk (2,9) -Avlastn boliger Givravegen 2 Ja Ja Ja Ja Ja Ja Del av totalentreprise -div mindre innkjøp varer og tjenester (0,46) Vitus Apotek Vinstra -medikamenter Nei Nei Nei Nei Rabattavtale - eneste lokale firma som har komplett lager – faste rabatter Anbudskonkurranse gjennomført i 2011 – ny avtale fra 1.1.12 Vegen over Voll og brøyting er de største postene tils. Ca. kr 690 000 i 2010 Br. Lium AS 0,86 Ja Nei 0,855 Ja Ja/Nei Ja Ja 21 Nei Leverandør -prosjekt Totalt kjøp 2010 Eks. mva. (i mill.kr) Regelmessig Anskaffelse (Flere enn 4 i 2010) -vegen over Voll (1,06) -snøbrøyting -våropprydding/ akutte hastejobber/ høvling av veger og mindre investering prosjekter (0,3) Elektro-Montasje AS -Rundkjøring Lomoen 0,755 Ja -Oppgradering kommunestyresal(0,103) - mindre innkjøp drift (0,6) Buan Gård og Familiesenter AS Gulv Hansen -kjøp av tjenester gulvlegging og maling 0,51 Ja 0,4 Ja Konkurranse Anskaffelse > 100 000 kr Anskaffelsesprotokoll Ja - DOFFIN 15.6.09 Ja – opplyst om lokal anbudsrunde ikke Doffin da hver kontrakt ville bli liten. Nei Fast leverandør Skriftlig kontrakt Kommentar Nei Ja Nei Ja Anbudsprotokoll/ åpningsprotokoll Oppstilling over innkomne tilbud foreligger. Nei Nei Brøytekontrakt inneholder priser på innleie av tjenester utenom kontrakt. Hastejobber :Bruker den maskin som er nærmest skaden, uavhengig av pris Ja Statens vegvesen har stått for anbudet. Anbudsprotokoll er framlagt – 3 tilbud Ikke planlagt – innhenter ofte tilbud fra lokale firmaer – innkjøp fordelt på de to billigste lokale el-firmaene Avtale om individuell plassering i institusjon Involvert i prosjekter som krever oppmøte på kort varsel Ja/Nei Ja, DOFFIN Ja Nei Ja Nei Nei Nei Faste rabatter Nei Nei – ikke aktuelt Nei – opplyst men ikke dokumentert prissammen- Nei Ja Ja Nei Ja Brukt i 2 – 3 år Nei 22 Leverandør -prosjekt Totalt kjøp 2010 Eks. mva. (i mill.kr) Asmund Kamp AS -snøbrøyting inkl. vårpuss 0,46 (0,32) -generelt vedlikehold veg Anders Stø -snøbrøyting (0,14) -diverse jobber på timebasis (0,15) Tolketjenesten AS 0,267 0,35 (0,19) Regelmessig Anskaffelse (Flere enn 4 i 2010) Ja Konkurranse Anskaffelse > 100 000 kr ligning. Ja/Nei Ja Opplyst at anbud er utlyst i lokalpressen – ikke Doffin da hver kontrakt ville bli liten. Nei Ja Ja Ja/Nei Ja – Opplyst om anbud utlyst i lokalpressen ikke Doffin da hver kontrakt ville bli liten. Nei Nei Anskaffelsesprotokoll Fast leverandør Skriftlig kontrakt Kommentar Nei Ja Oppstilling over innkomne tilbud foreligger. Brøytekontrakt inneholder priser på innleie av tjenester utenom kontrakt. Nei Nei Veger han har brøytinga på – priser i brøytekontrakt. Nei Ja Oppstilling over innkomne tilbud foreligger. Brøytekontrakt inneholder priser på innleie av tjenester utenom kontrakt. Nei Nei 4 investeringsprosjekter og vanskelige småjobber. Den eneste med så liten maskin. Opplyst: ikke gjort vurdering av pris fra andre leverandører, kvalitet og hvor enkelt det er å få utført tjenestene/det er ikke gjort vurdering av samlet kjøp. Ja Ja Nei 23 Ja Brukt i 2009 også Nei Sammendrag av tabell 4.1. Det ble valgt ut 14 leverandører og 29 prosjekter/anskaffelser for nærmere kontroll. - 13 av de 14 utvalgte leverandørene ble brukt av kommunen i flere enn 4 anskaffelser eller prosjekter - Kommunen gjennomførte/utlyste konkurranse i 16 av 28 anskaffelser over kr 100.000 o Anskaffelser fra Buan Gård og Familiesenter AS er ikke medregnet. - Kommunen skrev anskaffelsesprotokoll for 7 av 29 anskaffelser. For 14 av de resterende 22 anskaffelsene foreligger annen dokumentasjon. - Kommunen brukte 9 av 13 leverandører som faste leverandører uten tilstrekkelig konkurranse. o Anskaffelser fra Buan Gård og Familiesenter AS er ikke medregnet. - 4.3 Kommunen hadde skriftlige kontrakter ved alle kjøp etter forutgående konkurranse. Kommunen har flere enkeltanskaffelser uten skriftlig kontrakt. VURDERINGER Vi vil vurdere om anskaffelser større enn kr 100 000 eks mva. har vært gjenstand for konkurranse og om kravet til dokumentasjon av konkurransen er oppfylt. Blir regelmessige anskaffelser(mange enkeltinnkjøp) av samme type sett i sammenheng gjennom året i samsvar med regelverket? Ved kjøp av varer og tjenester som kommunen gjør regelmessig, stiller forskriften om offentlige anskaffelser i § 2-3 krav om at det skal tas hensyn til andre lignende regelmessige anskaffelser samlet i kommunen når anskaffelsesverdien skal beregnes. I motsatt fall ville kommunen kunne omgå konkurransekravene ved stadig å peke på at anskaffelsene er for små i forhold til terskelverdiene. Typiske kontrakter som inngås regelmessig er driftsrelaterte anskaffelser. Vår undersøkelse viser at kommunen i 2010 har anskaffet følgende varer og tjenester uten forutgående konkurranse: Elektrisk kraft Lærebøker; rabattavtale Rørleggeroppdrag, mindre oppdrag; rabattavtale [Skriv inn tekst] Medikamenter, anbudskonkurranse gjennomført i 2011, avtale gjeldende fra 01.01.12 Vårrydding, veghøvling og lignende; timepriser fra brøytekontrakter Elektrikeroppdrag, mindre oppdrag; rabatt og oppdragsavtaler etter innhentede tilbud Gulvlegging og maling; prissammenligning andre prosjekter Tolketjenester Kommunen skal se samlede kjøp av samme type varer/tjenester under ett før vurdering av konkurranseprosedyre. Etter revisjonens vurdering skulle ovenstående anskaffelser vært sett i sammenheng og de samlede anskaffelsene skulle vært gjenstand for konkurranse. Kommunen plikter å beregne samlet verdi av forventede anskaffelser. For samlede anskaffelser mellom 100`kr og kr 500` skulle det vært sendt forespørsler til minimum 2-3 leverandører i følge kommunens eget reglement. I de tilfeller anslått verdi av kommunens samlede anskaffelse av samme type vare eller tjeneste overstiger kr 500 000, skulle kommunen ha utlyst konkurranse på Doffin. For samlede anskaffelser over kr 1,6 millioner skulle anskaffelsen også vært utlyst i det europeiske markedet. Når det gjelder snøbrøyting, har det vært konkurranse, men det er brukt feil anskaffelsesprosedyre. Kommunens begrunnelse for ikke å utlyse konkurranse på Doffin, er at hver kontrakt ville bli liten. Kommunen må se tjenesten snøbrøyting under ett i samsvar med regelverket. Siden samlet anskaffelse pr år er på ca.1 mill. kr og det er inngått kontrakter for 5 år, kommer samlet anskaffelse over EØS-terskelverdi og skulle vært utlyst i det europeiske markedet. Kommunen har i konkurransegrunnlaget anledning til å åpne for at tilbyderne kan gi tilbud på hele eller deler av oppdraget. Dette vil være aktuelt for en tjeneste som snøbrøyting. Anskaffelsen fra Buan Gård og Familiesenter AS på over 500´kr gjelder avtale om individuell plassering i institusjon. KOFA4 slår i sak 2010-364 fast at kjøp av enkeltplasser for barn i barnevernsinstitusjoner er unntatt kunngjøringsplikt. Begrunnelsen er blant annet at det økonomiske aspektet er helt underordnet slik at avtalen ikke kan klassifiseres som en «kontrakt» i regelverkets forstand. Revisjonen vurderer derfor at direkte-anskaffelsen fra Buan Gård er i samsvar med regelverket. Vi vil imidlertid bemerke at rammeavtaler om kjøp av institusjonsplasser(ikke enkeltkjøp) fremdeles kunngjøres, for her er det mulig å ivareta barnas beste gjennom konkurransegrunnlaget. Kjøp av elektrisk kraft. Nord-Fron kommune er aksjonær i Gudbrandsdal Energi AS sammen med andre kommuner. Omsetningen til eierkommunene utgjør en mindre andel av totalomsetningen til Gudbrandsdal Energi AS. Unntaket fra regelen om offentlige anskaffelser, egenregi jf. forskriftens § 1-3 h, kommer derfor ikke til anvendelse og anskaffelsen skulle derfor vært konkurranseutsatt. 4 Klagenemda for offentlige anskaffelser 25 Er kravet til dokumentasjon av konkurransen oppfylt? Forskriftens krav til dokumentasjon av konkurransen er oppfylt for 7 av anskaffelsene. For 14 anskaffelser foreligger det noe variert dokumentasjon, men denne tilfredsstiller ikke kravene til anskaffelsesprotokoll; blant annet mangler anslått kontraktsverdi. Det mangler begrunnelse for manglende konkurranse for anskaffelser hvor det ikke er gjennomført konkurranse og ikke er ført anskaffelsesprotokoll. Blir leverandører benyttet som «faste» leverandører til kommunen uten at det har vært konkurranse? I ovenstående anskaffelser har kommunen benyttet leverandørene som «faste» leverandører uten at det har vært konkurranse med unntak av snøbrøyting. Direkte kjøp av enkeltplass i institusjon er unntatt fra konkurranse. Kommunen har inngått rabattavtaler med flere av ovenstående leverandører. Rabattavtalene kan ha gitt kommunen bedre betingelser. Er det inngått kontrakt med leverandørene? Det er inngått kontrakt for anskaffelsene hvor det har vært konkurranse i samsvar med kommunens innkjøpsreglement. Ved mindre løpende anskaffelser er det ikke inngått skriftlige kontrakter. Er det store innkjøpsområder som kommunen ikke har rammeavtaler på? Vår undersøkelse viser at kommunen har større innkjøpsområder uten rammeavtaler jf. tabell 4.1. Dette gjelder elektrisk kraft, lærebøker, rørleggeroppdrag, vegvedlikehold, elektrikeroppdrag, gulvlegging og maling og tolketjenester. Kommunen opplyser at det også på andre områder mangler rammeavtaler som vil bli tatt opp i INNOFF-samarbeidet. Det gjelder spesielt nevnt drivstoff og fyringsolje (kr 0,55 mill.), matvarer storkjøkken og byggevarer (kr 0,51 mill.). Vi har også fått opplyst at septikktømming (0,9 mill.kr) skal konkurranseutsettes. 4.4 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Problemstillingen var om anskaffelser større enn kr 100 000 eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse og om kravet til dokumentasjon av konkurransen har vært oppfylt. Kommunen har gjennomført flere anskaffelser større enn kr 100 000 uten konkurranse. I flere anskaffelser med gjennomført konkurranse, mangler kommunen opplysninger i forhold til kravet til anskaffelsesprotokoll. 26 Revisjonen anbefaler kommunen: Å sikre at anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng slik at konkurranse blir gjennomført i samsvar med regelverket Å gjøre en ny vurdering av konkurranseutsetting av elektrisk kraft Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for alle anskaffelser over kr 100 000 i samsvar med regelverket Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for alle anskaffelser av samme type med anslått verdi over kr 100 000 i samsvar med regelverket Å vurdere løpende behovet for rammeavtaler på større innkjøpsområder 27 5. PROBLEMSTILLING 3 Benytter kommunen rammeavtalene som er inngått i ulike innkjøpssamarbeid? 5.1 REVISJONSKRITERIER En rammeavtale er definert slik i FOA § 4-2 bokstav f: Avtale inngått mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller fler leverandører. Avtalen har til formål å fastsette vilkårene for de kontrakter som skal tildeles i løpet av en gitt periode, særlig med hensyn til pris og eventuelt planlagte mengder. En rammeavtale er en avtaletype som følger de alminnelige konkurransereglene jf. FOA §§ 61 og 15-1 første ledd. Nord-Fron kommunes innkjøpsreglement punkt 7.2 pålegger innkjøperne i kommunen å sjekke ut om kommunen har inngått rammeavtale for varen eller tjenesten som skal bestilles. I så fall skal avtalen benyttes. 5.2 INNKJØPSSAMARBEID Nord-Fron kommune har de siste årene hatt et uformelt innkjøpssamarbeid med Sør-Fron og Ringebu kommuner hvor det er inngått noen felles innkjøpsavtaler etter forutgående anbudskonkurranse. Det ble i 2011 etablert et interkommunalt innkjøpssamarbeid for offentlige virksomheter i Oppland, organisert etter § 27 i kommuneloven, som går under navnet INNOFF. Nord-Fron kommune deltar i dette samarbeidet sammen med Lillehammer, Gausdal og Øyer kommuner samt Oppland fylkeskommune. Følgende tabell viser oversikt over hvilke varer og tjenester Nord-Fron kommune kjøper på avtaler inngått i innkjøpssamarbeid og hvilke perioder avtalene gjelder for. Tabell 5.1 Oversikt innkjøpssamarbeid Samarbeidspartner/e Ringebu kommune Varer/tjenester Bedriftshelsetjeneste Kontor- og skolerekvisita inkl. kopipapir Avtale periode 1.10.10 til 31.12.12 1.8.05 til 31.07.10 Kommentar Opsjon 2 år Ikke gyldig avtale pt. Sør-Fron kommune Medisinsk forbruksmateriell 01.07.05 til 30.06.10 Se neste Ringebu og Sør-Fron kommuner Medisinsk forbruksmateriell 01.07.10 til 30.06.12 Opsjon 2 år Renholdsartikler, papir og plast Sekretariat kontrollutvalg 01.05.05 til 30.04.10 Ikke gyldig avtale pt. Nytt anbud 28 01.01.09 til 31.12.11 Samarbeidspartner/e Anbud sammen med 13 andre kommuner5 INNOFF Varer/tjenester Avtale periode Leasingavtaler biler Heis – vedlikehold 01.05.10 til 28.04.13 01.07.10 til 01.07.13 Lysmateriell til daglig drift 01.06.08 til 31.05.12 Luftfilter – vedlikehold 01.06.08 til 31.05.12 Busstransport skole og barnehage Legemidler 01.08.11 til 31.07.13 Kommentar 7.11.11 Opsjon 2 år Opsjon 2 år 01.01.12 til 31.12.13 Kontor- og skolerekvisita inkludert kopipapir og renholdsartikler, papir og plast hadde ikke gyldig rammeavtaler for deler av 2010 og 2011. I 2011 er det inngått avtaler for busstransport skole og barnehage og legemidler gjennom INNOFF; den ene med virkning fra 1.8.11 og den andre fra 1.1.12. Inngåtte rammeavtaler i innkjøpssamarbeidene har vært gjenstand for konkurranse. Vi har fått opplyst at konkurransegrunnlag for følgende varer/tjenester er under arbeid/skulle vært ute på anbud i 2011: alkoholkontroll, renholdsartikler, papir og plast(1,4 mill.kr6), kontor- og skolerekvisita inkl. kopipapir(0,6 mill.kr) og kommunaltekniske tjenester. For andre produktområder hvor kommunen mangler rammeavtaler opplyses det at dette vil bli tatt opp i INNOFF - samarbeidet. Det er spesielt nevnt drivstoff og fyringsolje ( kr 0,55 mill.), matvarer storkjøkken og byggevarer (kr 0,51 mill.). Vi har også fått opplyst at septikktømming(0,9 mill.kr) skal konkurranseutsettes. 5.3 OMFANG AV KJØP PÅ RAMMEAVTALER Omfanget av kjøp på rammeavtalene inngått i samarbeid med andre kommuner fremgår av følgende tabell: Tabell 5.2 Omfang av kjøp 2010 Samarbeidspartner/e Varer/tjenester Ringebu kommune Sør-Fron kommune Leverandør Bedriftshelsetjeneste Kontor- og skolerekvisita inkl. kopipapir – avtale tom. 31.07.10 Medisinsk forbruksmateriell Til 30.6.10 5 Bedriftshelsa Fron Corporate Express Nor Engros/Dahle Medical Kjøp i 2010 324 755 747 668 1 072 423 1 679 259 Hedmark fylkeskommune, Oppland Fylkeskommune, Gran kommune, Lunner kommune, Jevnaker kommune, Nord-Fron kommune, Nord-Aurdal kommune, Sør-Aurdal kommune, Øystre Slidre kommune, Vestre Slidre kommune, Vang kommune, Etnedal kommune, Ringebu kommune og Sør-Fron kommune 6 Tallene i parentesene er kjøp i 2010 eks. mva. 29 Samarbeidspartner/e Varer/tjenester Leverandør Ringebu og Sør-Fron kommuner Medisinsk forbruksmateriell fra 1.7.10 Renholdsartikler, papir og plast - avtale t.o.m.30.04.10 Sekretariat kontrollutvalg Leasingavtaler biler Nor Engros/Dahle Medical Nor Engros/J.Olsen Lysmateriell til daglig drift Mindre enn 100 000 i 2010 Luftfilter - vedlikehold Auralight Anbud sammen med 13 andre kommuner7 Inter Revisjon Gudbr. VW Møller Dokken Bil Interfil Kjøp i 2010 1 679 259 1 778 321 160 962 428 875 232 020 2 600 178 118 806 118 806 Omsetningstallene for 2010 er hentet fra kommunens reskontro og er inkludert merverdiavgift. Totalt kjøpte kommunen varer og tjenester for 5,47 millioner kr i 2010 på avtaler inngått i innkjøpssamarbeid. Nord-Fron kommunes innkjøpsreglement pålegger innkjøperne å bruke kommunens inngåtte rammeavtaler. Undersøkelsen viser at avtalene ble brukt i 2010. 5.4 KONKLUSJON Undersøkelsen viser at rammeavtalene i innkjøpssamarbeidet ble brukt i 2010 og at kommunen totalt sett kjøpte varer og tjenester for 5,47 millioner kr på avtalene. Rammeavtalene i innkjøpssamarbeidene har vært gjenstand for konkurranse, men for kontorog skolerekvisita inkludert kopipapir(avtale til 1.5.10) og renholdsartikler, papir og plast(avtale til 1.8.10) var det ikke gyldige rammeavtaler for deler av 2010 og 2011. 7 Hedmark fylkeskommune, Oppland Fylkeskommune, Gran kommune, Lunner kommune, Jevnaker kommune, Nord-Fron kommune, Nord-Aurdal kommune, Sør-Aurdal kommune, Øystre Slidre kommune, Vestre Slidre kommune, Vang kommune, Etnedal kommune, Ringebu kommune og Sør-Fron kommune 30 6. KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER Problemstilling 1 Problemstillingen var om kommunen har etablert en betryggende internkontroll slik at regelverket for offentlige anskaffelser følges. Etter revisjonens vurdering har kommunen innkjøpsreglement som gir støtte til den enkelte innkjøper. Innføringen av kvalitetssystemet QM+ vil etter hvert også gi støtte til den enkelte innkjøper. Kommunen har per i dag ikke kontroller eller rutiner for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Kvalitetssystemet QM+ kan gi mulighet for å gjennomføre kontroller som er med på å sikre etterlevelse av regelverket. Revisjonen anbefaler kommunen: - Å gjennomføre opplæring i regelverket om offentlige anskaffelser og kvalitetssystemet QM+ systemet tilpasset behovet til den enkelte innkjøper - Å vurdere å utarbeide kontrollrutiner og iverksette systematiske kontroller for å sikre etterlevelse av regelverket for offentlige anskaffelser. Problemstilling 2 Problemstillingen var om anskaffelser større enn kr 100 000 eks. mva. har vært gjenstand for konkurranse og om kravet til dokumentasjon av konkurransen har vært oppfylt. Kommunen har gjennomført flere anskaffelser større enn kr 100 000 uten konkurranse. I flere anskaffelser med gjennomført konkurranse, mangler kommunen opplysninger i forhold til kravet til anskaffelsesprotokoll. Revisjonen anbefaler kommunen: Å sikre at anskaffelser av samme type blir sett i sammenheng slik at konkurranse blir gjennomført i samsvar med regelverket Å gjøre en ny vurdering av konkurranseutsetting av elektrisk kraft Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for alle anskaffelser over kr 100 000 i samsvar med regelverket Å sikre at anskaffelsesprotokoll føres for alle anskaffelser av samme type med anslått verdi over kr 100 000 i samsvar med regelverket Å vurdere løpende behovet for rammeavtaler på større innkjøpsområder Problemstilling 3 Undersøkelsen viser at rammeavtalene i innkjøpssamarbeidet ble brukt i 2010 og at kommunen totalt sett kjøpte varer og tjenester for kr 5,47 millioner på avtalene. Rammeavtalene i innkjøpssamarbeidene har vært gjenstand for konkurranse, men for kontorog skolerekvisita inkludert kopipapir(avtale til 1.5.10) og renholdsartikler, papir og plast(avtale til 1.8.10) var det ikke gyldige rammeavtaler for deler av 2010 og 2011. 31 REFERANSER Kommunale dokumenter - Innkjøpsreglement Nord-Fron 2010 Økonomireglement for Nord-Fron kommune 2010 og 2011 Delegasjonsreglement for Nord-Fron kommune Vedtekter innkjøpssamarbeid INNOFF Andre dokumenter - - Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Lov om kommuner og fylkeskommuner Fornyings- og administrasjonsdepartementet. Lov og forskrift om offentlige anskaffelser. Fornyings- og administrasjonsdepartementet 2006: Rettleiar til reglane om offentlege anskaffingar. Kommunal og regionaldepartementet (2009) «85 tilrådinger for styrkt eigenkontroll i kommunane» Klagenemda for offentlige anskaffelser(KOFA) - Sak 2010-364 Kjøp av enkeltplasser for barn i institusjon Sør- Gudbrandsdal kommunerevisjonsdistrikt IKS 2003 – Revisjonsrapport om implementering av ny lov om offentlige anskaffelser gjeldende frå 01.07.01 i Nord-Fron kommune 32 VEDLEGG RÅDMANNENS UTTALELSE 33 34 35 36 37
© Copyright 2024