Den offentliga affären Betalning utifrån prestation inom offentlig service: Vad är det som krävs? Hur kan ett lands regering bevisa för sina skattebetalare att offentlig service såsom försvar, säkerhet, sjukvård eller kollektivtrafik tillhandahålls på ett kostnadseffektivt och ändamålsenligt sätt? Prestationsbaserade kontrakt har framträtt som en lovande metod för att öka möjligheten till ansvarsutkrävande när det gäller spenderandet av offentliga medel. Kostas Selviaridis Lancaster University Management School, Department of Management Science, Storbritannien; OCH Lunds universitet, Institutionen för teknisk ekonomi och logistik, Sverige Andreas H. Glas och Michael Essig Universität der Bundeswehr München, Competence Network Performance Based Logistics & Department of Materials Management and Distribution, Tyskland Jens K. Roehrich University of Bath, School of Management, Storbritannien V i är alla beroende av offentlig service för att samhället ska fungera. Vare sig det gäller sjukvård eller försvar, äldreomsorg eller kollektivtrafik förväntar vi oss att kunna nyttja tjänster av hög kvalitet och få valuta för våra skattepengar. I dag har offentliga institutioner inte längre monopol på tillhandahållandet av sådan service. Tvärtom har många västerländska länder – exempelvis Sverige, Storbritannien och Tyskland – valt att anlita privata aktörer för att utföra kritiska tjänster. Tillhandahållandet av ”business-togovernment”-tjänster (B2G) är därmed ett växande fenomen. Ett exempel är arbetsförmedlingstjänster i Sverige. Statliga Arbetsförmedlingen har outsourcat dessa till privata entreprenörer som ansvarar för att bedöma de arbetssökandes behov liksom att utbilda dem, tillhandahålla yrkesvägledning samt förmedla långvariga arbeten. 28 Utmaningarna vid upphandlingar av B2G-tjänster Den grundläggande avsikten med privatiseringar av offentlig service är att kunna dra nytta av privata aktörers expertis, skarpsinne Silf Supply Chain Outlook 5/2014 och avancerade teknologier. Förespråkare av privatiseringar menar att det leder till ökad effektivitet och ändamålsenlighet i leveransen av servicen. Att lägga ut offentlig service på entreprenad kan dock vara problematiskt – de väntade fördelarna infinner sig inte alltid. Ett exempel är äldreomsorgen i Sverige, där en stor entreprenörs avtal sades upp i förtid efter anklagelser om missförhållanden och aggressiva besparingar som urholkade servicekvaliteten. Det privata företaget anklagades bland annat för att väga de äldre servicebrukarnas blöjor för att förvissa sig om att de användes så länge som möjligt innan de byttes ut. Leverantörens kostnadsminimerande agerande kan i detta fall förklaras utifrån upphandlingsavtalets utformning. Framför allt var ersättningsmodellen inte kopplad till olika utfall för servicebrukarna. Det fasta priset gav entreprenören incitament att skära ned på resurser och kostnader för att höja sin egen vinstmarginal. Detta uppmärksammade fall är ett exempel på hur leverantörer kan misslyckas med att utforma och leverera service som motsvarar medborgarnas förväntningar. Bristande service leder inte bara till missnöjda brukare, DEN OFFENTLIGA AFFÄREN utan även till ekonomisk ineffektivitet. Det är till exempel värt att fråga sig hur många tågpassagerare som kan tillåtas bli frustrerade över försenade tåg eller inställda resor, och hur kostnaderna för servicen ökar dramatiskt när operatörerna tvingas betala stora summor i kompensation till passagerare eller ordna alternativa buss- och taxiresor. Diskussioner om effektivitet och ändamålsenlighet har satt tryck på regeringar att förbättra möjligheten till ansvarsutkrävande när det gäller hur offentliga medel används. Myndigheter har börjat pröva alternativa upphandlingsmetoder där fokus flyttas till resultaten och utfallen av den service som levereras. Dessa metoder har introducerats under olika namn, som ofta varierar från en bransch till en annan: ”prestationsbaserade kontrakt” eller PBC (efter engelskans performance-based contracting), ”utfallsbaserade kontrakt”, ”ersättning efter resultat”, ”ersättning efter utfall” och ”prestationsbaserad logistik”. Prestationsbaserade kontrakt – vad är det? Prestationsbaserade kontrakt flyttar fokus till resultaten och utfallen (vad servicen ska åstadkomma) i stället för att specificera leverantörens insatser och arbetsprocesser (hur servicen ska levereras och vad som krävs för att göra det). När det till exempel gäller arbetsförmedlingstjänster innebär detta att man betonar mängden bibehållna anställningar och långsiktiga återanpassningsresultat (i stället för exempelvis hur många timmars yrkesvägledning som tillhandahålls). Denna sorts avtal kräver konsultationer med brukare av servicen för att definiera relevanta utfall och översätta dem till specifika prestationsmål (t.ex. att 95 % av alla med funktionshinder ska behålla ett arbete i mer än sex månader). Serviceleverantörens ersättning är åtminstone delvis knuten till uppfyllandet av dessa mål. Detta innebär i praktiken att ersättningen ökar tillsammans med tiden som brukarna behåller sina jobb. Det innebär även att leverantören enligt PBC-avtalet endast får en begränsad kompensation för yrkesväglednings- och utbildningsaktiviteter. PBC betyder med andra ord att risk överförs till leverantören, eftersom underprestation kan leda till minskade intäkter för leverantören. Syftet med PBC är att harmonisera den upphandlande institutionens och entreprenörens målsättningar och SVE N • Incitament – incitamentstrukturen och dess inverkan på leverantörens agerande. Utformningen av ersättningsmekanismen är avgörande för ett framgångsrikt PBCavtal. • Risk – bestämmandet av ekonomiska och driftmässiga risker, vilket beror på de avtalsslutande parternas riskpreferenser. Ett centralt inslag i PBC är att risk överförs till entreprenören. Spara golvyta - lagra på höjden L E TS KT ER E AD K VA IT • Prestation – processer och metoder för att specificera, mäta, utvärdera och rapportera prestation. HISSAUTOMATER Anderstorpsvägen 24, 332 36 Gislaved TILLVERK Telefon 0371-52 30 40 SK www.welandlagersystem.se Hissautomater ger dig följande fördelar: incitament med de önskade utfall som specificerats av beslutsfattande instanser och av slutanvändarna. Därmed blir det också viktigt att hitta rätt mätmetoder och att följa upp de avtalade prestationsnivåerna. PBC kan i stora drag beskrivas som en kombination av tre skilda men samverkande aspekter: PROD U • Ökad plockhastighet • Förbättrad ergonomi • Förenklad inventering • Skyddad godsmiljö • Ordning och reda I Gislaved har vi allt under ett tak: • Konstruktion • Tillverkning • Försäljning • Utbildning • Service och underhåll Silf Supply Chain Outlook 5/2014 29 / DEN OFFENTLIGA AFFÄREN / För- och nackdelar Väl utformade och implementerade prestationsbaserade kontrakt leder till bättre kostnadseffektivitet, harmoni mellan köparens och entreprenörens incitament, effektiv fördelning av risker/ansvar samt budgetflexibilitet vid förhandling av olika ersättningsnivå för olika servicenivå. På försvarsområdet kan PBC exempelvis leda till innovativa utfall och potentiellt fungera som ett verktyg för att utforska olika aspekter av gemensamt värdeskapande i nya samarbetslösningar, exempelvis offentlig-privat samverkan. I stället för den traditionella värdeskapande modell där försvarsutrustning och -underhåll var uppdelade på olika upphandlingar är i dag Försvarsmakten och Försvarets materielverk på väg att gå över till ett prestationsbaserat upphandlingsparadigm, där vapensystem och relaterad underhållstjänst upphandlas som integrerade lösningar, och där systemets tillgänglighet, tillförlitlighet och en minskad total ägandekostnad är centrala eftersträvade utfall. Utifrån de svenska försvarsmyndigheternas synvinkel är tanken med detta att uppmuntra leverantörer av försvarsmateriel att ta ett större ansvar för den fullständiga livscykeln hos exempelvis vapensystem, samt att maximera kostnadseffektiviteten. Trots sina fördelar medför PBC även nackdelar för både offentliga institutioner och leverantörer i den privata sektorn. Incitamentsbaserade ersättningsmodeller ökar leverantörens finansiella exponering, eftersom betalningen är beroende av de slutgiltiga resultaten och endast en begränsad ersättning utgår för leverantörens förbrukade resurser. Detta kan ge upphov till problem med kassaflöde och finansiell stabilitet för leverantörerna. Ett annat problemområde är specifikationen av relevanta utfall. Låt oss exemplifiera med sjukvården. Det är ofta svårt att översätta strategiska verksamhetsmål om medborgares hälsa och välbefinnande till mätbara utfallsmål. En lyckad serviceleverans kan bero på en mångfald av okontrollerbara faktorer, bland annat patienters beteenden och villighet (eller brist på villighet) att följa läkares uppmaningar. Det gör att utfallen av serviceleveransen ofta inte kan förklaras av den medicinska personalens arbetsinsatser. Detta kan begränsa offentliga institutioners förmåga att knyta sjukvårdsutfallen till prestationsbaserade ersättningar för leverantören av sjukvård (ekonomiska bonusar eller straffavgifter). Prestationsbaserade incitament kan också ge upphov till snedvridna incitament och göra att leverantörer fokuserar på annat än att uppnå de avsedda utfallen. Detta uppges ofta vara en central utmaning inom primärvården och beteendeorienterad vård, där allvarligt sjuka patienter kan komma att undvikas av läkare vars ekonomiska kompensation är knuten till prestationsbaserade incitament. Sådana patienter kan då remitteras till andra vårdleverantörer för att undvika risken för misslyckad vård, vilket kan innebära att patienten blir ekonomiskt lidande. Samtidigt kan lättbehandlade fall sökas upp aktivt för att maximera den ekonomiska bonusen. Entreprenören kan också avsiktligt ”jaga” vissa prestationsmått för att maximera sin bonus eller undvika straffavgifter. Av dessa anledningar krävs adekvata system för att övervaka och styra prestationer. Vad krävs för att använda PBC med framgång? Vägen framåt ser ut att erbjuda många utmaningar. Läkare, akademiker och beslutsfattande instanser måste ha en tydlig förståelse av dessa utmaningar, och de behöver förstå vilka interventioner som har störst chans att lyckas när man väljer en PBC-lösning. Det finns mycket kvar att göra innan PBC uppnår sin fulla potential, och akademiska forskare har pekat ut många områden som behöver förbättras. Bland annat är investeringar i informationssystem som möjliggör insamling av exakta uppgifter om servicen avgörande för en adekvat utvärdering och styrning av leverantörers prestationer. En omfattande förståelse av hur olika tillförda resurser, processer och utfall relaterar till varandra är nödvändig för att kunna förvissa sig om att servicens framgångar eller misslyckanden är avhängiga leverantörens ansträngningar snarare än externa, okontrollerbara faktorer. Vidare är förfinandet av kontraktutformningsfärdigheter en nödvändig förutsättning för att kunna harmoniera leverantörers incitament med förverkligandet av de önskade serviceresultaten, och undvika de oönskade konsekvenser av PBC som har beskrivits ovan. Framför allt bör det noteras att framgången hos alla prestationsbaserade incitamentsmodeller är beroende av hur väl de utformas och implementeras. Ta ett bra beslut idag – boka en annons i nästa nummer! Tema Supply Chain Excellence – Materialdag 26 november Peter Gillemo • 08-505 73 817 • [email protected] 30 Silf Supply Chain Outlook 5/2014