1. No category

Offentlig ledelse i et styringsperspektiv: før, nu og i fremtiden
Jacob Torfing
Gør offentlig ledelse en forskel?
Såvel massemedierne som en lang række studier antager, at individuelle ledelsesbedrifter forklarer
den offentlige sektors præstationer og dens evne til fornyelse (Doig og Hargrove, 1990; Greve,
2003). Når det går godt, og der skabes nye løsninger, effektiviteten forbedres, og
brugertilfredsheden stiger, skyldes det, at karismatiske, fremsynede og dygtige offentlige ledere har
sat sig i spidsen for nye initiativer og derigennem har skabt løsninger, der virker. Omvendt: når der
ikke gribes ind i tide, offentlige programmer slår fejl, budgetterne overskrides, og der er truffet
forkerte eller uhensigtsmæssige beslutninger, er det på grund af de offentlige lederes inkompetence,
uformåenhed og manglende konduite.
Andre studier viser imidlertid, at offentlige organisationer er ’organiserede anarkier’,
som giver offentlige ledere en stærk begrænset mulighed for at forme organisationen og påvirke
udviklingen (Cohen, March og Olsen, 1972). Når offentlig ledelse alligevel kan siges at spille en
vigtig rolle i den offentlige sektor, er det fordi ledelse sjældent er en individuel bedrift, men snarere
en rutinepræget organisatorisk funktion, der varetages af en større gruppe af ledere, der diskuterer
og koordinerer deres ledelsespraksis, og sammen forsøger at realisere organisationens forskellige
målsætninger. Kommuner, regioner og statslige styrelser og departementer styres af flere forskellige
lag af offentlige ledere, som – selvom de nogle gange har forskellige interesser og er i konflikt med
hinanden – arbejder sammen om at definere mål og midler og skabe de resultater og løsninger, som
den folkevalgte politiske ledelse efterspørger. Offentlig ledelse er således i høj grad en kollektiv og
regelstyret bedrift, og det er derfor, den har en betydelig effekt på den offentlige sektors
præstationer.
Der er situationer, hvor individuelle ledere skiller sig ud og i kraft af deres ideer, mod
og vedholdenhed gør en personlig forskel, men ofte er disse individuelle og karismatiske ledere blot
det synlige og personificerede udtryk for det institutionaliserede retningsgivende lederskab i
gruppen af top-, mellem- og kontor- eller institutionsledere.
Ledelse i og af offentlige organisationer gør en forskel, og derfor er god offentlig
ledelse vigtig og genstand for stor diskussion. Før vi ser nærmere på, hvad god offentlig ledelse er
for noget, skal vi først definere, hvad organisationsledelse og offentlig ledelse er.
Organisationsledelse defineres almindeligvis som en proces, hvorigennem én eller
flere administrative ledere forsøger at forme og påvirke en organiseret gruppes adfærd med henblik
på at forfølge og opfylde bestemte ambitioner og målsætninger. Selvom ledelse på denne vis er en
målrationel og instrumentel handling, er det vigtigt at skelne mellem lederskabs- og
styringsaspektet, som på engelsk betegnes henholdsvis ’leadership’ og ’management’ (Parry og
Bryman, 2006). Lederskab handler om at vinde støtte og opbakning til bestemte målsætninger og
strategier, der angiver retningen for organisationens udvikling, og sigter således på at skabe et mere
eller mindre entusiastisk følgeskab.
Styring handler om at fordele opgaverne, instruere dem, der skal udføre dem, og sikre,
at de løses på en god, hensigtsmæssig og effektiv måde. De to aspekter eksisterer side om side og er
hinandens forudsætninger. Styring forudsætter et vist ejerskab til mål og midler hos dem, der styres,
og dermed lederskab. Omvendt er lederskab uden en opfølgende styringsindsats ikke andet en varm
luft, der kun har begrænsede effekter.
Ledelse i offentlige organisationer er noget særligt og adskiller sig fra ledelse i private
virksomheder og foreninger, fordi den offentlige sektor i de vestlige demokratier i sidste ende styres
af en folkevalgt politisk ledelse, der institutionaliserer en til tider benhård konflikt mellem et
regeringsflertal, som sætter kursen, og et politisk mindretal, som bestræber sig på at vinde
regeringsmagten ved førstkommende lejlighed. Det betyder, at den administrative topledelse hele
tiden skal sikre sig et klart mandat og forhandle sit ledelsesrum, så den ved, hvad det
ledelsesmæssige handlerum er (Klausen, 1996). Det betyder også, at topledelsens fornemmelse for,
hvad politikerne mener og ønsker, samt dens evne til at yde politisk rådgivning og manøvrere i
stærkt politiserede omgivelser, er afgørende kompetencer, der kan sammenfattes i kravet om
’politisk tæft’.
Offentlig ledelse adskiller sig også fra eksempelvis ledelse i private virksomheder ved,
at der mange flere og meget mere komplicerede målsætninger i spil i offentlige organisationer.
Private virksomheder er i stigende grad blev opmærksomme på deres sociale og miljømæssige
ansvar, men de domineres fortsat af den altoverskyggende målsætning om at skabe størst mulig
profit til ejerne. Til forskel fra private ledere skal offentlige ledere ikke blot bekymre sig om
organisationens økonomi, men også forholde sig til en lang række forskellige politiske
målsætninger og modstridende fortolkninger af det fælles bedste. Det kræver et stort overblik og
evne til at håndtere kompleksitet og målkonflikter.
En sidste forskel handler om, at den offentlige sektor i langt højere grad end private
virksomheder og foreninger er i offentlighedens søgelys. Mens en offentlig IT-skandale rydder
forsider, hører vi sjældent om private virksomheders fejlinvesteringer. Den offentlige sektor er
desuden underlagt en række formelle krav om offentlighed, saglighed, upartiskhed og retssikkerhed,
samt en række uformelle normer om høring af berørte interesser, demokratisk åbenhed mv.
(Jørgensen, 2003). Offentlige ledere skal derfor både i deres daglige virke og i deres politiske
rådgivning tage hensyn en masse forskellige normer og regler, samtidig med at offentlighedens øjne
hele tiden hviler på dem. Evnen til at vurdere, hvad der er passende adfærd (March og Olsen, 1995),
og evnen til at kommunikere i offentligheden er således centrale kompetencer hos offentlige ledere.
Studiet af offentlig ledelse er krævende, idet det både omfatter analyser af offentlige
lederes faktiske adfærd, de forestillinger om ledelse og styring, der regulerer deres faktiske
handlinger, samt de overordnede styringsdiskurser, der former de offentlige lederes mentale
modeller. I dette kapitel ligger hovedvægten på studiet af forestillingerne om ledelse og styring og
de overordnede styringsdiskurser. Kapitlet lægger ud med et historisk blik på fremkomsten af den
moderne forestilling om offentlig ledelse. Derefter gives der en kort oversigt over den moderne
ledelsesteoris udvikling. Denne oversigt suppleres af en gennemgang af forskellige
forvaltningsteoriers syn på den offentlige lederrolle. Hovedvægten ligger dog på diskussionen af de
skiftende krav til offentlige ledere inden for de dominerende styringsparadigmer i form af ’Old
Public Administration’, ’New Public Management’ og ’New Public Governance’. Den offentlige
sektor i Danmark befinder sig i et vadested og vil sandsynligvis i fremtiden være domineret af et
helt nyt styringsparadigme og rumme nogle nye hybride styringsformer. Det vil bl.a. stille offentlige
ledere over for nye udfordringer med at lede netværk, frivillige og offentlig innovationsskabelse.
Offentlig ledelse i historisk belysning
I dag er der en overdreven opfattelse af, at alle problemer i den offentlige sektor kan løses ved hjælp
af mere og bedre ledelse. Offentlig ledelse opfattes således som allestedsnærværende,
altomfattende, nødvendig og problematisk i den forstand, at det er vanskeligt at være en god
offentlig leder og forene de mange modsatrettede krav. Sådan har det ikke altid været. Offentlig
ledelse blev en vigtig disciplin med udviklingen af de offentlige bureaukratier, der som bekendt var
hierarkisk opbygget og styret ovenfra og ned ved hjælp af regler, ordrer og kontrol.
Det er først i de sidste tre årtier, at offentlige ledere har fået ansvar for udviklingen af
den offentlige sektor (Greve, 2003). Det ansvar lå før hos de folkevalgte politikere. Samtidig er
ledelse blevet mere styringsorienteret. Offentlige ledere skal styre deres medarbejdere ved hjælp af
”pisk”, ”gulerod” og ”prædikener” (Bemelmans-Videc, Rist og Vedung, 2003). Det retningsgivende
lederskabsaspekt er tilsvarende blevet nedtonet.
Går vi tilbage til antikken var ledelse snævert koblet til spørgsmålet om
samfundsledelse. Frygten for kaos, uorden og manglende retning nærede behovet for ledelse. Jo
større truslen om samfundsmæssigt kollaps var, desto stærkere skulle ledelsen være. Ledere blev
hos Platon opfattet som en styrmand, der står oppe på skibets bro og holder kurser i al slags vejr
(Raffnsøe, 2004). Lederen er således en udenforstående hersker, og ikke en mand af folket. Lederen
har et privilegeret kendskab til målet og nogle kundskaber, der sikrer en stabil kurs for samfundet.
Målet er fast og uforanderligt og handler dels om at beskytte territoriet og dels om at sikre balancen
i den kosmiske orden. Det sociale og politiske fællesskab, som lederen skal lede, er givet på
forhånd, og er afgrænset af rigets yderste grænser. Ledelse forlader sig på generelle interventioner
og reguleringsformer, og fordrer kun undtagelsesvis en intensiv styringsindsats. Ledelsen bestræber
sig på at tage vare på og frelse hele fællesskabet og er baseret på suveræn magtudøvelse, der i sidste
ende handler om at kunne tage folks liv.
I jøde- og kristendommen blev styrmandsfiguren afløst af hyrdefiguren, hvilket på
flere punkter ændrede opfattelsen af, hvordan man udøver offentlig ledelse (Raffnsøe, 2004).
Lederen skal samle sin flok (menighed) og lede hver enkelt af flokkens medlemmer frem mod en
individuel frelse. Lederen er en hengiven del af sin flok, hvis opgave det er at forbinde mennesket
med Gud. Målet ligger i ledelsen selv, og det, der sker med dem, der ledes. Fællesskabet er ikke
givet en gang for alle, men konstrueres i processen og er således i konstant bevægelse. Menigheden
kan vokse eller formindskes. Nogle farer vild og kommer væk fra flokken, og andre kommer til.
Flokken forandrer sig, men ledelse er permanent, minutiøs og rettet både mod flokkens og den
enkeltes velfærd og frelse.
Den moderne opfattelse af offentlig ledelse er en sekulariseret og liberal udgave af
den jødiske og kristne hyrdefigur. Med Machiavelli og Hobbes sekulariseres den religiøse
styringstænkning. Lederne er ikke længere biskopper og præster, men fyrster, statsoverhoveder,
topembedsmænd, politifolk, socialrådgivere og folkevalgte politikere, og deres organisatoriske basis
er ikke kirken men staten, parlamentet og den offentlige forvaltning. Desuden er målet med
offentlig ledelse ikke længere den hinsidige frelse, men en dennesidig velfærd, der hos Machiavelli
og Hobbes handler om orden og stabilitet som forudsætning for menneskelig udfoldelse. Den
sekulære offentlige ledelse liberaliseres efterfølgende hos Locke og Adam Smith. Det understreges,
at ledelsen skal begrænses til et minimum, både af hensyn til markedskræfternes frie spil og
individets frihed. Ledelsen skal desuden være økonomisk, idet den skal anvende så få offentlige
ressourcer og så lidt tvang som muligt (Foucault, 1991).
Moderne ledelse bygger stadigvæk på den sekulariserede og liberaliserede
hyrdemetafor. Op gennem det 20. århundrede har forskellige typer af offentlige organisationer
imidlertid konstrueret temmelig forskellige ledelsesfigurer, som dog alle har til opgave at øge
befolkningens velfærd med en begrænset og ikke alt for indgribende indsats. I den formelle
organisation blev den offentlige leder til en ’kontrollant’, der sikrede beslutningernes saglighed og
lovlighed. I den rationelle organisation fokuserede ’teknokraten’ på den rationelle styring af
processen. I den faglige organisation forsøger ’planlæggeren’ at løse samfundets problemer og
udfordringer gennem koordination og samordning. Endelig fokuserer den ’strategiske leder’ i den
udviklende organisation på forandring med henblik på at øge effektiviteten.
Udviklingen i moderne ledelsesteori
Den moderne ledelsesforskning voksede frem efter anden verdenskrig i kølvandet på den kraftige
udvikling i organisationsteorien i 1920’erne og 1930’erne (Parry og Bryman, 2006). Den første
egentlige ledelsesteori hæftede sig ved lederes medfødte karakter og evner. Argumentet i karakterteorien var, at der var nogle, der fra naturens hånd var udstyret med de særlige kompetencer og
kvaliteter, der skal til for at være en god og effektiv leder. Det afgørende var derfor at identificere
og beskrive disse kompetencer og karaktertræk og anvende beskrivelserne i udvælgelsen af
fremtidens ledere. Den tankegang blev startskuddet til udviklingen af lang række forskellige
ledertests, som stadig anvendes den dag i dag. Kritikken var dog, at ’karakter-teorien’ fejlagtigt
antog, at lederevnen var givet én gang for alle i kraft af personens medfødte evner. Muligheden for
forandring gennem læring var ikke til stede.
Lederstil-teorien blev udviklet i 1950’erne og 1960’erne og antager modsat karakterteorien, at ledelse ikke er noget, vi er født med, men noget, der kan læres (Stogdill, 1950).
Ledertalenter kan sendes på kursus og lære at lede, og ledere kan ændre deres ledelsesstil, og
udvikle sig til bedre ledere. Gode offentlige ledere er således et resultat af træning snarere end
udvælgelse. Lederstil-teorien fremhævede to aspekter af den offentlige lederrolle. Det første aspekt
er den medarbejder-centrerede og relations-orienterede indsats, der handler om at skabe tillid og
være hensynsfuld, lydhør og responsiv over for medarbejderne. Det andet aspekt er den
produktions-centrerede og opgave-orienterede indsats, der handler om at fortælle de ansatte, hvilke
opgaver de skal løse, og hvordan de løser dem bedst muligt. Begge aspekter er vigtige i udøvelsen
af offentlig ledelse, men lederstil-teorien overser, at effektiviteten af de to forskellige former for
ledelse afhænger af situationen og den lokale kontekst. Nogle gange er det den ene form for ledelse,
der er behov for, mens det nogle gange er den anden.
Kontingens-teorien, der blev udviklet i 1960’erne, forsøger netop at indfange
betingelserne for effektivt lederskab. Vægten er på transaktionsledelse forstået som ledelse, der
regulerer og tilskynder til styring af medarbejderne med henblik på at sikre målopfyldelse, men der
er mange måder at udøve transaktionsledelse på. Nogle styrer medarbejderne ved hjælp af
bureaukratiske regler for opgaveløsningen, mens andre styrer de ansatte ved hjælp af sanktioner og
belønninger eller ved at skabe stimulerende arbejdsforhold for medarbejderne og udvikle gode
sociale relationer til dem. Hvordan ledere skal agere, og hvad de skal lægge vægt på, når de styrer
medarbejderne, afhænger af situationen i den organisation, de er sat til at lede. En af teserne var
eksempelvis, at opgaveorienterede ledere er mest effektive i organisationer med en meget høj eller
meget lav grad af kontrol, mens relations-orienterede ledere er mest effektive i organisationer med
en moderat kontrol (Fiedler, 1967). Da ledere har svært ved at skifte ledelsesform, er det vigtigt at
tage udgangspunkt i organisationens ledelsesbehov og finde en leder, som matcher dette behov,
snarere end den anden vej rundt. Når man først begynder at tænke over det, så er der rigtig mange
forskellige måder at lede på og rigtig mange forskellige typer af organisationer og konkrete
situationer. Problemet med at holde styr på og teste alle de mulige kombinationer af organisatoriske
betingelser og ledelsesudøvelse blev i høj grad kontingens-teoriens akilleshæl, og tog i sidste ende
livet af den (Parry og Bryman, 2006).
Transformationel ledelsesteori udviklede sig i 1970’erne og 1980’erne som et
alternativ til de tidligere teoriers fokus på medarbejderledelse og opgavestyring. Ledere blev nu i
stigende grad set som meningsskabere. Ledere tilbyder plausible tolkninger af situationen, skaber
forståelsesrammer, udvikler visioner, sætter dagsordenen, definerer målsætninger, inspirerer
medarbejderne og skaber følgeskab. Der er stadig brug for transaktionsledelse, hvorigennem ledere
sikrer lydighed ved hjælp af en kombination af pisk og gulerod, men hvis organisationen som
helhed skal forandres og udvikles, er der brug for en visionær, karismatisk og inspirerende
transformationsledelse, hvor ledere i kraft af deres kreative ideer, mod og vedholdenhed samt deres
politiske tæft, strategiske alliancer og evne til at mobilisere ressourcer, skaber de nødvendige
forandringer (Burns, 1978; Bass, 1985). Forandringsledelses-teorien flytter fokus fra styring til
lederskab og tilfredsstillede 1980’ernes behov for historier om heroiske ledere, der vender skuden
og skaber ny mening og retning. Problemet var, at mange offentlige ledere ofte oplevede det som en
handlingslammende byrde at skulle leve op til kravet om hele tiden at skulle udvikle, lancere og
gennemføre store radikale organisationsforandringer.
Post-transformationelle ledelsesteorier, der dukkede op ved årtusindskiftet, fastholder
interessen for forandring og meningsskabelse, men gør op med forandringsledelsens ensidige fokus
på topledere og deres personlige rolle i skabelsen af store spektakulære forandringer (Storey, 2004).
Frem for at fokusere på ledelsen af store offentlige organisationer blev der i stedet fokuseret på
ledelse i offentlige organisationer.
Opgøret med de store heroiske ledere medførte et skift til en ny form for distribueret
lederskab. Kernen i det distribuerede lederskab er ledelse af selv-ledelse. Offentlige ledere skal få
andre til at lede sig selv. Troværdige og procesorienterede ledere kan bidrage til at udvikle
medarbejdernes handlings- og forandringskapacitet og få dem til at tage ledelsesansvar for sig selv
og deres kollegaer. Ledelse handler om at organisere og rammesætte selv-ledende netværk, der
skaber en myriade af små og store forandringer.
Distribueret lederskab kombineres ofte med pragmatisk lederskab, der understreger
behovet for læring. Ledere og medarbejdere skal lære af hinanden og af deres erfaringer og
fiaskoer. Endelig er der et element af spirituelt lederskab, idet lederens integritet, værdier, visdom
og passion i stigende grad vægtes som afgørende for evnen til at fastholde og udvikle
medarbejdernes indre motivation (Parry og Bryman, 2006).
Selvom transformationel og post-transformationel ledelsesteori dominerer, er der
stadig den dag i dag spor af de tidligere ledelsesteorier i såvel den offentlige ledelsesforskning som i
den daglige ledelsespraksis. De fem ledelsesteoretiske hovedretninger sameksisterer i teori og
praksis, men giver samtidig hver deres bud på, hvad offentlig ledelse er, og hvordan ledelse skal
udøves, og de er således både deskriptive og præskriptive.
I studiet af offentlig ledelse kan man alt efter problemstillingen vælge at tage
udgangspunkt i den ene eller anden ledelsesteori. Vi må dog ikke glemme, at de centrale teorier om
politik, administration og styring også har vigtige implikationer for forståelsen af offentlig ledelse,
selvom de ikke har ledelse som deres primære fokus. I det næste afsnit ser vi nærmere på, hvordan
nogle af de mest betydningsfulde teorier om offentlig forvaltning tematiserer ledelsesaspektet.
Forvaltningsteori og offentlig ledelse
Hvis samspillet mellem politik og administration anskues som en parlamentarisk styringskæde,
hvor vælgerne sammensætter den parlamentariske forsamling, som udpeger og kontrollerer
regeringen, som styrer embedsværket, der regulerer og leverer service til borgere og brugere, så er
de offentlige ledere i udgangspunktet underordnet de folkevalgte ledere. Relationen mellem
politikere og topembedsmænd og relationerne mellem topledere, mellemledere, institutionsledere
og medarbejdere kan i forlængelse heraf ses som en delegations- og kontrolrelation mellem en
overordnet Principal og en underordnet Agent (Christensen, Christiansen og Ibsen, 2006). I
analysen af relationen mellem politikere og topembedsmænd kommer der imidlertid fokus på de to
parters relative magtressourcer og gensidige afhængighed. Politikerne er nemlig dybt afhængige af
topembedsmændenes viden, kontakter og politiske rådgivning. I analysen af relationen mellem
toplederne og eksempelvis institutionslederne samler den forskningsmæssige interesse sig i høj grad
om, hvordan toplederne kan begrænse institutionsledernes opportunistiske handlinger, som har rod i
beslutningsasymmetrien mellem Principal og Agent (Miller, 2005) og tendensen til målforskydning
og dekobling, der er en følge af institutionsledernes forsøg på at håndtere modsatrettede krav
artikuleret af henholdsvis den politisk-administrative topledelse og de fagprofessionelle
medarbejdere (Klausen, 2006).
I policy-analysen fokuseres der på formuleringen af nye politikker, inddragelsen af
relevante og berørte parter i policy-netværk, og evalueringen af effekten af nye politiske tiltag
(Parsons, 1996; Hill, 1997). Ud fra dette analytiske perspektiv har offentlige ledere på forskellige
niveauer en helt central rolle som rådgivere, idemagere og mediatorer. De vil imidlertid ofte have
en delt loyalitet over for politikere, relevante organisationer og deres egen faglighed og
professionalisme. De offentligere ledere skal rådgive politikerne, respektere deres holdninger og
bidrage til, at der kan skabes politisk flertal for nye tiltag. Samtidig er de afhængige af information,
viden og ressourcer fra policy-feltets aktører og har desuden brug for deres støtte og opbakning.
Endelig har de selv nogle faglige ambitioner og synspunkter, som de søger at tilgodese. Der er
ingen garanti for, at de tre forskellige hensyn spiller sammen, og det vil derfor ofte være svært og
dilemmafyldt at forsøge at mediere mellem dem (Bogason, 2008).
I offentlig organisationsteori antages det ofte, at organisationerne og de enkelte
kontorer og ledere har deres egne interesser og forfølger bestemte strategier med henblik på at
varetage deres interesse i større budgetter, mere prestigefyldte opgaver og mere politisk indflydelse
(Dunleavy, 1991). Offentlige ledere gøres i dette perspektiv til strateger, der er involveret i
’bureaucratic politics’ (Peters, 2001), som handler om placeringen i organisationshierarkiet,
fordelingen af ressourcer og opgaver og udviklingen af nye organisationspolitiske tiltag. Det bliver
derfor centralt at analysere deres interesseformulering, deres evne til at etablere strategiske og
taktiske alliancer, og i hele taget deres evne til at spille spillet og mobilisere de magtressourcer, de
har til rådighed. Det strategiske spil finder både sted inden for og mellem offentlige organisationer.
Toplederne står derfor over for vanskelig opgave med at sikre intern koordination og udkæmpe
eksterne grænsekrige. I analysen af den bureaukratiske interessevaretagelse spiller de
organisatoriske strukturer, kulturer og institutionelle regler en vigtig rolle. Lederne handler ikke i et
tomrum, og deres strategier begrænses af værdier, normer og regler. Eksempelvis gør de
økonomiske totalrammer og budgetloven det meget svært at budgetmaksimere.
I de historisk-institutionalistiske teorier om offentlig styring og forvaltning
understreges det offentlige systems træghed og inerti. Positive feedbackmekanismer fra
medarbejdere, brugere eller andre interessenter har en tendens til at fastholde offentlige politikker,
styringsmekanismer og serviceproduktion i et bestemt spor, også selvom det giver en sub-optimal
problemløsning (Pierson, 1994). Sporafhængigheden skaber lange perioder af stabilitet og stilstand,
hvor det er svært at skabe nogen som helst form for forandring, men nye begivenheder kan
pludselig føre til en problematisering af det eksisterende spor og skabe momentum for forandring
og etablering af et nyt spor. I dette perspektiv bliver offentlig ledelse reduceret til en rutine, der
momentvis afbrydes af kravet om at skabe nye kreative løsninger gennem kombination af gamle og
nye elementer (bricolage). Overgangen fra en stabil periode til en periode med radikal forandring
kan være svær at håndtere ledelsesmæssigt og vil ofte føre til et lederskifte.
Den nye governance-teori flytter vores fokus fra de formelle institutioner til de både
formelle og uformelle styringsprocesser (Torfing m.fl., 2012). I de interaktive styringsprocesser
kobles en lang række offentlige og private aktører i styringsnetværk, partnerskaber og relationelle
kontrakter baseret på løbende forhandling. Interaktive styringsarenaer giver plads til tværgående
samarbejde om løsning af komplekse problemer gennem ideudvikling og gensidig læring. Styring
ved hjælp af netværk og partnerskaber udfordrer offentlige ledere på to måder. For det første bliver
de offentlige ledere gjort til decentrerede med- og modspillere i diverse samarbejdsarenaer, hvor de
er tvunget til at udveksle ressourcer og samarbejde med andre for at realisere deres målsætninger.
For det andet er der nogle af de offentlige ledere, der må tage opgaven på sig med at lede og styre
de interaktive styringsarenaer. Da disse styringsarenaer er relativt selvstyrende vil forsøget på at
styre dem tage form af metastyring defineret som ’styring af selvstyring’ (Torfing, 2012).
Metastyring kan være hands-off og gøre brug af institutionelt design og mål- og rammestyring. Den
kan dog også være mere hands-on og tage form af processtyring og direkte deltagelse. Udfordringen
er i begge tilfælde at undgå såvel under- som overstyring af den interaktive styringsarena (se også
kapitel 7).
Den sidste teoriretning, vi skal se på, er de postmoderne teorier om offentlig
forvaltning, som hæfter sig ved den sociale konstruktion af mening og institutionelle arenaer i
fragmenterede rum med flydende grænser (Bogason, 2001). Den offentlige sektor har ikke nogen
dybere mening eller givet essens, men forandres gennem en række sprogspil, der er gennemsyret af
decentrede magtkampe. Resultatet er en mangfoldighed af koder og identiteter, der forhandles og
genforhandles i en uendelighed. Offentlig ledelse kan i dette perspektiv ikke forstås som en målrationel handling, men bliver et spørgsmål om at skabe enhed, orden og identitet, som gør det
muligt for aktørerne at orientere sig og handle.
Offentlig ledelse i skiftende styringsparadigmer
Der udvikles med jævne mellemrum nye tanker og forestillinger om, hvordan offentlig styring og
ledelse skal organiseres og udøves. Den nye styringstænkning udvikles af de dominerende politiske
og administrative eliter, som inspireret af nye ideer fra ind- og udland forsøger at finde svar på
tidens udfordringer og problematiseringerne af det eksisterende styringsparadigme (Pollitt og
Bouckaert, 2004). Der er ofte konkurrerende bud på indholdet af det nye styringsparadigme, og
politiske kampe og konflikter spiller derfor en afgørende rolle i udviklingen af det nye hegemoniske
styringsparadigme, som gradvist omsættes til konkrete styringsteknologier og rutiniserede
praksisser.
Det nye hegemoniske styringsparadigmer fortrænger ikke nødvendigvis de gamle
styringsparadigmer, men lægger sig som regel i forlængelse af, eller ovenpå disse. Det fører under
tiden til dannelse af hybride styringsformer, der kombinerer elementer fra forskellige
styringsparadigmer, hvilket både kan give positive og negative resultater (Christensen og Lægreid,
2010a, 2010b).
De nye styringsmæssige modebølger sætter hurtigt spor i de offentlige organisationer,
som gerne til fremstå legitime i bevillingsmyndighedernes og øvrige omverdens øjne (Powell og
DiMaggio, 1983). Det er dog sjældent, at alle aspekter af en organisation forandres på én og samme
tid. Som regel er det kun enkelte elementer, der skiftes ud eller reformeres, men hvis det sker
løbende over en årrække, bliver resultatet alligevel meget mærkbart (Røvik, 1992).
Ser vi på udviklingen af den offentlige sektor efter Anden Verdenskrig, er der særligt
tre styringsparadigmer, der har gjort sig gældende: den bureaukratiske udgave af Old Public
Administration, de markedsinspirerede New Public Management-reformer, og den nye
netværksinspirerede New Public Governance-tilgang. Lad os se nærmere på indholdet af disse tre
styringsparadigmer og derefter diskutere, hvordan de har forandret den offentlige lederrolle.
Old Public Administration er bygget op omkring Webers klassiske bureaukratimodel
(Lane, 1995). Kernen i den bureaukratiske styringsform er den hierarkiske beslutningsstruktur
baseret på centraliseret kontrol, opbygningen af specialiserede forvaltningssiloer, ansættelsen af
professionelle embedsmænd ud fra deres faglige kvalifikationer og styringen af den rationelle
beslutningsproces ved hjælp af nedskrevne regler, der eliminerer skøn og sikrer en høj grad af
saglighed. I følge Weber er bureaukratimodellens rationel-legale autoritetsform meget attraktiv,
fordi den i modsætning til den karismatiske autoritetsform sikrer en høj grad af forudsigelighed og
retssikkerhed, og i modsætning til den traditionalistiske autoritetsform giver mulighed for
effektivitetsfremmende forandring. Vi må heller ikke glemme, at bureaukratimodellen i kraft af det
professionelle og regelstyrede embedsværk er med til at begrænse korruption og magtfordrejning.
Vigtigst af alt er dog den store effektivitetsgevinst, der ligger i regelstyringen. Når man anvender
regler, behøver man ikke opfinde den dybe tallerken hver gang, men kan gøre sådan som regelen
foreskriver, og det giver store ressourcebesparelser, sammenlignet med en beslutningsproces, hvor
alle handlings- og beslutningssituationer betragtes som unikke.
Bureaukratimodellen var omdrejningspunktet for reorganiseringen og udvidelsen af
den offentlige sektor i tiden efter Anden Verdenskrig. De offentlige styringsambitioner på
velfærdsområdet var store, og det førte til udviklingen af en lang række nye programmer og
indsatser, der resulterede i en omfattende organisatorisk knopskydning. Opbygningen af den
moderne velfærdsstat blev ledsaget af en gradvis demokratisering af den offentlige sektor, som
betød, at borgerne, de fagprofessionelle medarbejdere og de store interesseorganisationer fik langt
større indflydelse på indretningen af den, hvilket satte yderligere skub i den vildtvoksende
offentlige sektor og førte til stigende offentlige budgetter. Den økonomiske stagflationskrise i
begyndelsen af 1970’erne satte en foreløbig stopper for den eksplosive vækst i det offentlige
bureaukrati. Samtidig sendte den Trilaterale Kommissions rapport (Crozier, Huntington og
Watanuki, 1975) en chokbølge gennem de vestlige landes regeringer. Ifølge den opsigtsvækkende
rapport var den offentlige sektor blevet overbebyrdet, fordi kravene om øget velfærdsservice vokser
hurtigere end den offentlige sektors ressourcer. Samtidig var samfundet blevet mere og mere
ustyrligt på grund af den tiltagende fragmentering og individualisering. Det offentlige systems
overbebyrdelse og samfundets manglende styrbarhed ville på længere sigt resultere i en omfattende
tillidskrise i befolkningen, som i yderste konsekvens ville skabe grobund for autoritære og
antidemokratiske bevægelser.
Det nyliberalistiske svar på denne dystre diagnose lå lige til højrebenet: hvis det
offentlige system var overbebyrdet måtte mængden af offentlige opgaver reduceres, og hvis
samfundet var ustyrligt måtte det i stedet for styre sig selv ved hjælp af markedsmekanismen. Svaret
var kort sagt, at den offentlige sektor skulle slankes gennem omfattende privatiseringer af offentlige
opgaver. Det sendte tilhængerne af de offentlige velfærdssystemer helt op i det røde felt.
Argumentet for en stor offentlig sektor havde jo netop været, at markedet ofte svigtede i forhold til
at producere offentlige goder og bekæmpe eksternaliteter i form af forurening og den slags.
New Public Management kom imidlertid hurtigt med et mere moderat svar på den
offentlige sektors krise. Det var ifølge New Public Management ikke den offentlige sektor som
sådan, men det offentlige monopol, der var problemet, fordi det betød, at den offentlige service på
grund af den manglende konkurrenceudsættelse blev for dyr og for dårlig. Løsningen var en øget
markedsgørelse af den offentlige sektor gennem privatisering, udlicitering og kommercialisering af
den tilbageværende offentlige sektor. Markedsgørelsen skulle kombineres med en styrkelse af
ledelsen af den offentlige sektor (Hood, 1991). Offentlige ledere skulle benytte sig af
ledelsesteknikker fra det private erhvervsliv, så de kunne trimme og effektivisere de offentlige
organisationer i lyset af konkurrencepresset fra private udbydere og borgere, der skulle agere som
kunder på de nye kvasi-markeder for offentlig service. Fleksibel anvendelse af regler, medarbejdere
og ressourcer og konstant opmærksomhed på ressourceforbruget (input) og præstationer (output)
var de offentlige lederes vej til skabelsen af mere effektive forvaltninger.
Med New Public Management blev der desuden indført en lang række nye
styringsprincipper i den offentlige sektor (Klausen og Ståhlberg, 1998). Det strategiske
ledelsesniveau blev adskilt fra driftsorganisationerne, og den organisatoriske specialisering på
driftsniveau blev forøget, idet organisationer helst kun skulle have én bestemt opgave for at
reducere kompleksiteten. De centrale myndigheder skulle styre de decentrale institutioner ved hjælp
af mål- og rammestyring og samtidig give det decentrale niveau en udstrakt autonomi. Til gengæld
skulle resultatmålingen styrkes og kombineres med incitamentsstyring, der både skulle benytte pisk
og gulerod til at få det decentrale driftsniveau til at præstere mere for mindre.
New Public Management har mange steder ført til mere og bedre offentlig ledelse, en
større brug af målstyring og udviklingen af en evalueringskultur, der dog i Danmark sagtens kan
styrkes yderligere. De gode ting er dog i høj grad blevet hverdag og kan ikke længere tjene som
ledestjerne for den fremtidige udvikling af den offentlige sektor. Samtidig står vi med en række
uindfriede ambitioner i form af øget decentral autonomi i opgaveløsningen, store besparelser
gennem udlicitering og forøgelse af innovationskapaciteten. Der er desuden også en række
utilsigtede negative konsekvenser af New Public Management i form af øget fragmentering og
manglende koordination, voksende mistillid mellem niveauerne, afkobling af politikerne,
fortrængning af medarbejdernes motivation og faglighed mv. Sidst men ikke mindst bliver det
sværere og sværere for New Public Management-reformerne at skabe de effektivitetsgevinster, som
den økonomiske krise nødvendiggør. Der synes således at være et faldende udbytte over tid,
ligesom vi så det med den bureaukratiske styringsform. Der er således alt i alt en stigende
frustration over New Public Management, og mange er begyndt at lede efter et nyt
styringsparadigme, der kan skabe ny energi og øget kvalitet og effektivitet i den offentlige sektor.
New Public Governance er et godt bud på et nyt styringsparadigme for den offentlige
sektor, eftersom flere af elementerne allerede viser sig i praksis (Osborne, 2006, 2010). Som vist i
skema 1 adskiller New Public Governance tilgangen sig på flere vigtige punkter fra New Public
Management.
Skema 11.1: Sammenligning af New Public Management og New Public Governance
Dimensioner
New Public Management New Public Governance
Handlingsteori
Principal-Agent teori:
’Mixed motives’: egeninteresse
offentlige medarbejdere
suppleres af en høj grad af
maksimerer deres egennytte
Public Service Motivation
Offentligt monopol gør
Øget kompleksitet i opgaver
offentlig service for dyr og
den offentlige sektor skal løse
Problem der skal løses
dårlig
Løsning på problemet
Øget konkurrence mellem
Øget samarbejde mellem
offentlige og private udbydere
offentlige og private aktører
på kvasi-markeder
gennem netværk og
partnerskaber
Vertikale og horisontale
Vertikale ’armslængde-’
Integreret vertikal styring og
styringsakser
relationer og horisontal
tværgående teamwork
specialisering
Organisatoriske fokus
Borgerrolle
Skabe effektive
Fremme interorganisatorisk
forvaltningssiloer gennem
samarbejde med fokus på
fokus på input og output
proces og resultater
Kunder i fritvalgsordninger der
Aktive medborgere der er
shopper rundt efter bedste
medskabere af offentlige
udbud
løsninger
Som det fremgår af skema 11.1 hæfter New Public Governance sig ved de offentlige medarbejderes
høje Public Service Motivation, som skal fremmes ved at supplere kontrolmekanismerne med
tillidsbaseret ledelse. Problemet er heller ikke længere det offentlige monopol, men de meget
komplekse opgaver i form af klimaomstilling, bandekrig og langtidsarbejdsløshed, som den
offentlige sektor skal løse. Komplekse problemer løses ikke ved at skabe øget konkurrence, men
ved at bringe relevante og berørte parter sammen i netværk og partnerskaber. Skabelsen af en mere
spændstig og behændig offentlig sektor kræver desuden et mere integreret vertikalt samarbejde
mellem styringsniveauerne samt en øget brug af tværgående teamwork, hvor medarbejdere fra
forskellige forvaltninger og faggrupper går sammen om at yde en helhedsorienteret service til
borgerne. Det betyder, at de administrative siloer skal nedbrydes, og at der skal skabes
interorganisatorisk samarbejde med fokus på gode og konstruktive samarbejdsprocesser og skabelse
af innovative løsninger. Borgernes ressourcer skal mobiliseres, og de skal involveres i
samarbejdsdrevet innovation, både som brugere og som frivillige. Det skal udnyttes, at det
offentlige ikke, som New Public Management påstod, producerer varer, men serviceydelser. Det
unikke ved serviceproduktion er, at brugeren er en integreret del af produktionsprocessen, hvilket
ikke er tilfældet på varemarkedet (Brown og Osborne, 2012).
New Public Governance inspirer i stigende grad til små og store reformer i en række
vestlige lande, men har endnu ikke konstitueret sig som et dominerende styringsparadigme. Det er
stadig uvist, om det vil gøre det, men der er et stigende pres fra kommuner og offentlige
medarbejdere for at supplere New Public Management med styringstiltag inspireret af New Public
Governance. Det er i hvert fald det billede, der tegner sig, i forbindelse med den omfattende debat,
som publiceringen af et debatoplæg skrevet af en bred kreds af forvaltningsforskere på
www.forvaltningspolitik.dk har afstedkommet.
Hvilke krav stiller de forskellige styringsparadigmer så til de offentlige ledere? Hvis
vi starter med den bureaukratiske udgave af Old Public Administration, så kan vi først konstatere, at
den administrative ledelsesrolle er forholdsvis begrænset, idet politikerne antages at stå for den
overordnede og retningsgivende styring og have ansvaret for at udvikle den offentlige sektor. De
offentlige ledere skal være gode til at lytte til politikernes ønsker og respektere deres beslutninger,
og de skal sørge for, at disse ønsker og beslutninger omsættes til brugbare regler og føres ud i livet.
Lederne skal varetage deres organisations interesser og udkæmpe grænsekrige med andre
organisationer. De skal lede og fordele arbejdet inden for deres egen organisation og hjælpe
medarbejderne, når reglerne ikke passer til den konkrete sag eller situation. De skal rekruttere
stabile og pligtopfyldende medarbejdere, og de har ansvaret for budget, ressourceforbrug og
administrativ planlægning. Succeskriteriet for de offentlige ledere er en stabil og lydefri forvaltning
baseret på saglighed.
New Public Management giver de offentlige ledere et meget større ansvar for
udviklingen af den offentlige sektor. Politikerne skal kun fastlægge de overordnede politiske og
økonomiske rammer og ellers holde fingrene væk fra administrationen. Det er de offentlige lederes
opgave at udfylde rammerne og skabe udvikling og forandring i den offentlige sektor.
Forandringsledelse er således et nyt og ubændigt krav til offentlige ledere. De offentlige ledere skal
træffe beslutning om, hvilke opgaver der skal konkurrenceudsættes og stå for kontraktstyringen af
de offentlige og private udbydere. De skal desuden sætte sig i spidsen for organisationsforandringer,
der øger effektiviteten i den offentlige opgavevaretagelse, og de skal mål-, ramme- og resultatstyre
decentrale institutioner, afdelinger og kontorer for at vurdere, hvor der skal sættes ind med
effektivitetsfremmende initiativer. Lederne skal rekruttere kompetente, produktive og
omstillingsparate medarbejdere og motivere gennem en kombination af pisk, gulerod og
prædikener. Succeskriteriet er forandring og effektivitet, og presset på de offentlige ledere er større
end tidligere, fordi de nu i stigende grad ansættes på åremålskontrakter og får individuelle
præstationsbaserede løntillæg, samtidig med at resultatet af deres indsats måles og vejes.
New Public Governance taler imod den ensidige vægt på regel-, mål- og
resultatstyring og forsøger at imødegå fortrængningen af de offentlige medarbejderes motivation og
faglighed ved at udvikle nye former for tillidsbaseret ledelse, hvor der kun måles på nogle få
resultatmål, unødvendige regler fjernes, og det decentrale råderum udvides. Råderummet skal
bruges til at øge servicekvaliteten og forbedre problemløsningskapaciteten. Det skal ske ved at give
mere plads til tværgående samarbejde og innovation, hvilket kalder på nye ledelsesformer (Ansell
og Gash, 2007, 2012). Tværgående samarbejde mellem organisationer og inden for ens egen
organisation kalder på netværksledelse og metastyring. Offentlige ledere skal her træde i karakter
som igangsættere, der bringer de relevante og berørte aktører sammen, og som facilitatorer, der får
de deltagende parter til at samarbejde i stedet for enten at gå solo eller skabe destruktive konflikter.
Den systematiske satsning på policy- og serviceinnovation som alternativ til grønthøsterbesparelser
og politisk prioriterede besparelser kræver et opgør med forandringsledelse og et nyt fokus på ’posttransformationelt lederskab’. Innovation skabes gennem et bredt samarbejde, der hverken afgrænses
af organisatoriske eller institutionelle grænsedragninger. Derfor er det ikke de offentlige ledere selv,
der skal skabe innovationen. De skal i stedet bruge kræfterne på at få andre til at skabe innovation
ved at samarbejde på kryds og tværs og inddrage brugere, borgere, private virksomheder, og
civilsamfundsorganisationer. De offentlige ledere skal skabe de organisatoriske og kulturelle
betingelser for samarbejdsdrevet innovation, sætte innovation på dagsordenen og bringe de
relevante parter sammen, men de skal ikke selv komme med ideerne. De skal skabe rum til
innovation uden for, men tæt på driften, og de skal katalysere innovation ved at skabe passende
forstyrrelser, der får parterne i innovationssamarbejdet til at tænke ud af boksen. Succeskriteriet er,
at lederne bidrager til at mobilisere samfundets ressourcer og fremmer samarbejdsdrevet innovation,
der gør det muligt at få mere og bedre for mindre.
Som vi har set stiller de tre styringsparadigmer forskellige krav til de offentlige ledere,
og da de eksisterer side og side i skiftende dominansforhold, er der en tendens til, at kravene til
offentlige ledere stiger og stiger, fordi de forventes at kunne det hele. Lederne forventes endda også
ubesværet at kunne omstille sig fra det ene styringsparadigme til det andet og fra den ene
ledelsesstil til den anden. Der er således et kæmpe pres på offentlige ledere, og et stort behov for
efteruddannelse og etablering af refleksionsrum, hvor de kan lave erfaringsudveksling og diskutere
deres lederrolle.
Afrunding
Forestilling om offentlig ledelse har ændret sig op gennem historien og forskellige ledelses- og
forvaltningsteorier har hvert deres bud på, hvordan man udøver offentlige ledelse. Hovedsigtet med
dette kapitel har imidlertid været at beskrive de skiftende styringsparadigmer og deres bud på,
hvordan offentlige ledere skal agere. Ledelsesrollen var inden for Old Public Administration
forholdsvis tilbagetrukket, formel og fokuseret på fordelingen af ansvaret for den offentlige
opgaveløsning. New Public Management udnævner i modsætning hertil de offentlige ledere til de
primære forandringsagenter i den offentlige sektor. Samtidig lægges der et tyngende åg på ledernes
skuldre, eftersom de selv har ansvar for at udvikle og implementere nye ideer i den evige
forandrings navn. New Public Governance tager på sin vis åget fra de offentlige lederes skuldre,
idet deres rolle er at skabe tillidsbaserede rum for tværgående samarbejde, der kan skabe en bedre
problemforståelse, fremme ideudveksling og gensidig læring og skabe fælles ejerskab til nye,
vovede ideer. Sammenlignet med New Public Management er der tale om decentrering af
lederrollen.
Offentlige ledere skal kunne jonglere rundt med mange forskellige ledelsesroller, og
kravene er nogle gange modstridende. For eksempel, kan bureaukratisk regelstyring og intens
kontrol med medarbejdernes indsats være i modstrid med ambitionen om at mobilisere
medarbejdernes energi og ideer i skabelsen af innovative løsninger. Dilemmaer og paradokser er der
nok af, og opgaven er derfor at lære at håndtere dem og blive god til at læse situationen for at finde
ud af, hvilken ledelsesform, der er passende. Det er en personlig opgave at udvikle strategier for at
håndtere ledelsesdilemmaer, men vi skal huske, at offentlig ledelse ikke står og falder med de
individuelle lederes formåen og bedrifter. Det er, som nævnt i indledningen, som regel den
kollektive og institutionaliserede ledelsesindsats, der er afgørende for offentlige organisationers
evne til at levere god service og løse de samfundsmæssige problemer, der trænger sig på.
Litteraturliste
Ansell, C. & A. Gash (2007): Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public
Administration Research and Theory, 18(4): 543-571.
Ansell, C. & A. Gash (2012): Stewards, Mediators and Catalysts: Toward a Model of Collaborative
Leadership. The Innovation Journal, 17(1): 1-21.
Bass, B.M. (1985): Leadership and Performance beyond Expectations. New York, NY: The Free
Press.
Bemelmans-Videc, M.L., R.C. Rist & E.O. Vedung (1998): Carrots, Sticks, and Sermons: Policy
Instruments and Their Evaluation. New Brunswick: Transaction Publishers.
Bogason, P. (2001): Postmodernism and American Public Administration in the 1990s.
Administration & Society, 33(3): 165-193.
Bogason, P. (2008): Forvaltning og stat. København: Hans Reitzels Forlag.
Brown, L. & S.P. Osborne (2012): Risk and Innovation. Public Management Review, 15(2): 186208.
Burns, J.M. (1978): Leadership. New York, NY: Harper & Row.
Christensen, J.G., P.M. Christiansen & M. Ibsen (2006): Politik og forvaltning. København: Hans
Reitzels Forlag.
Christensen, T. & P. Lægreid (2010a): Complexity and Hybrid Administration. Public Organization
Review, 11(4): 407-423.
Christensen, T. & P. Lægreid (2010b): Increasing Complexity in Public Organisations – the
Challenges of Combining NPM and Post-NPM. I: P. Lægreid & K. Verhoest (red.): Governance
of Public Sector Organizations. Proliferation, Autonomy and Performance. Basingstoke:
Palgrave-Macmillan.
Cohen, M.D., J.G. March & J.P. Olsen (1972): A Garbage Can Model of Organizational Choice.
Administrative Science Quarterly, 17(1): 1-25.
Crozier, M., S.P. Huntington and J. Watanuki (1975): The Crisis of Democracy: Report on the
Governability of Democracies to the Trilateral Commission. New York, NY: New York
University Press.
Doig, J.W. & E.C. Hargrove (red.)(1990): Leadership in Innovation. Baltimore: The John Hopkins
University Press.
Dunleavy, P. (1991): Politicians, Bureaucrats and Democracy. Hempstead: Harvester Wheatsheaf.
Fiedler, E.E. (1967): A Theory of Leadership Effectiveness. New York, NY: McGraw-Hill.
Foucault, M. (1991): Governmentality. I: G. Burchell, C. Gordon & P. Miller (red.): The Foucault
Effect. Hertfordshire: Harvester Wheatsheaf.
Greve, C. (2003): Offentlig Ledelse. København: DJØF Forlag.
Hill, M. (1997): The Public Policy Process. London: Pearson.
Hood, C. (1991): A Public Administration for All Seasons. Public Administration, 69(1): 1-19.
Jørgensen, T.B. (2003): På sporet af en offentlig identitet. København: DJØF Forlag.
Klausen, K.K. (1996): Offentlig organisation, strategi og ledelse. Odense: Odense
Universitetsforlag.
Klausen, K.K. (2006): Institutionsledelse. København: Børsen.
Klausen, K.K. (1998): New Public Management i Norden. Odense: Odense Universitetsforlag.
Lane, J.E. (1995): The Public Sector. London: Sage Publications.
March, J.G. & J.P. Olsen (1995): Democratic Governance. New York, NY: The Free Press.
Miller, G. (2005): The Political Evolution of Principal-agent Models. Annual Review of Political
Science, 8: 203-225.
Osborne, S. (2006): The New Public Governance? Public Management Review, 8(3): 377-387.
Osborne, S. (red.)(2010): The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and
Practice of Public Governance. London: Routledge.
Parry, K.W. & A. Bryman (2006): Leadership in Organizations. I: S. Clegg, C. Hardy, T. Lawrence
& W. Nord (red.): The Sage Handbook of Organization Studies. London: Sage Publications.
Parsons, W. (1995): Public Policy. Aldershot: Edward Elgar.
Peters, B.G. (2001): The Politics of Bureaucracy. London: Routledge.
Pierson, P. (1994): Dismantling the Welfare State. Cambridge: Cambridge University Press.
Pollitt, C. & G. Bouckaert (2004): Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford:
Oxford University Press.
Powell, W.W. & J. DiMaggio (1983): The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and
Collective Rationality in Organisational Fields. American Sociological Review, 48(2): 147-160.
Raffnsøe, S. (2004): Ledelse, styring og stat fra antikken til vor tid. I: D. Pedersen (red.): Offentlig
ledelse i managementstaten. Frederiksberg: Samfundslitteratur.
Røvik, K.A. (1992): Institutionaliserte standarder og multistandardorganisasjoner. Norsk
Statsvitenskabeligt Tidsskrift, 8(6): 261-284.
Stogdill, R.M. (1950): Leadership, Membership and Organization. Psychological Bulletin, 47(1): 114.
Storey, J. (red.) (2004): Leadership in Organizations. London: Routledge.
Torfing, J., B.G. Peters, J. Pierre & E. Sørensen (2012): Interactive Governance: Advancing the
Paradigm. Oxford: Oxford University Press.
Torfing, J. (red.) (2012), Ledelse efter kommunalreformen. København: DJØF Forlag.
Henvisning til kernetekster:
Klausen, K.K. (2006): Institutionsledelse. København: Børsen.
En god bog om ledelse af de mange lokale institutioner på velfærdsområdet, hvor ledere, som
ofte kommer fra de fagprofesiionelles rækker, skal træde i klarakter som ledere.
Greve, C. (2003): Offentlig Ledelse. København: DJØF Forlag.
En let forståelig indføring i den måde offentlig ledelse i Danmark er blevet tematiseret i forbindelse
med New Public Mangement.
Parry, K.W. & A. Bryman (2006): Leadership in Organizations. I: S. Clegg, C. Hardy, T. Lawrence
& W. Nord (red.): The Sage Handbook of Organization Studies. London: Sage Publications.
En håndbogsartikel der giver en grundig og gedigen oversigt over, hvordan ledelsesteorien i forhold
til store organisationer har udviklet sig gennem tiden.
Torfing, J. (red.) (2012), Ledelse efter kommunalreformen. København: DJØF Forlag.
En antologi der behandler en lang række af de ledelsesmæssige udfordringer, som rejser sig i de
danske kommuner i tiden efter kommunalreformen.
Forfatterbiografi:
Jacob Torfing, (1963), Cand. Scient. Pol.. MA, PhD, professor i politik og institutioner, Institut for
Samfund og Globalisering, Roskilde Universitet. Jacob forsker i offentlig administration, styring og
ledelse og har i de senere år særligt interesseret sig for, hvordan netværk og tværgående samarbejde
kan bidrage til at skab en mere effektiv, demokratisk og innovativ styring, og hvordan ledelse af
netværksbaserede samarbejdsprocesser kan fremme disse målsætninger.