1. No category

Bilag 3
22. september 2015
Side 1 af 7
Notat
Til
Til
Byrådet
Drøftelse ved 2. Fællesmøde
Valg mellem statsgaranti og selvbudgettering for 2016
BORGMESTERENS
AFDELING
Aarhus Kommune
Byrådet skal ved vedtagelsen af budgettet træffe et valg mellem
selvbudgettering og statsgaranti i forhold til budgetteringen af indkomstskat,
tilskud og udligning i 2016. Valget omfatter desuden udskrivningsgrundlaget
for kirkeskatten.
Til beregning af forskellen mellem indtægter ved henholdsvis
selvbudgettering og statsgaranti anvendes KL´s skatte- og tilskudsmodel.
Ved udarbejdelsen af Magistratens budgetforslag for 2016 viste
beregningerne en fordel ved valg af selvbudgettering, og derfor blev
budgetforslaget udarbejdet med udgangspunkt i valg af selvbudgettering,
men dog med et provenu på niveau med statsgarantien i 2016. Den
forventede gevinst ved valg af selvbudgettering er således ikke forlods
blevet indarbejdet i økonomien.
Efter udsendelsen af Magistratens budgetforslag har Finansministeriet
justeret deres skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget i Økonomisk
Redegørelse, og KL har herefter opdateret skatte- og tilskudsmodellen.
Modellen viser stadig en fordel ved valg af selvbudgettering, som dog fortsat
er indenfor en usikkerhedsmargin. Den mulige gevinst skal vurderes i forhold
til det faktum, at den beregnede fordel ved selvbudgettering kan ændre sig
betragteligt fra budgetvedtagelsestidspunktet og frem mod det endelige
opgørelsestidspunkt i foråret 2018.
To af landets kommuner har tidligere på måneden på administrativt niveau
tilkendegivet overfor KL, at de overvejer selvbudgettering i 2016. De øvrige
kommuner, herunder bl.a. de andre 6-byer, forventer at vælge statsgaranti.
Valget mellem selvbudgettering og statsgaranti skal drøftes politisk på 2.
Fællesmøde. Med mindre de politiske drøftelser resulterer i et andet valg,
forudsættes der valg af statsgaranti i 2016. Borgmesterens Afdeling
bemyndiges til at bringe indtægterne fra skatter og generelle tilskud i 2016
på plads rent bevillingsteknisk som følge af det politiske valg, der træffes.
Budget og Planlægning
Rådhuset, Rådhuspladsen 2
8000 Aarhus C
Telefon: 89 40 20 00
Direkte telefon: 89 40 21 45
E-mail:
[email protected]
Direkte e-mail:
[email protected]
www.aarhus.dk
Sag: 15/025072
Sagsbehandler:
Marianne Pedersen/Lars Mark
Christensen
Forskellen mellem statsgaranti og selvbudgettering
Hvis en kommune vælger statsgaranti, er udskrivningsrundlaget for
indkomstskatten fastsat af staten. Dette er også tilfældet for de parametre,
der indgår i beregningen af tilskuds- og udligningsbeløb, herunder
befolkningstal, udskrivningsgrundlag samt grundværdierne. Ved valg af
statsgaranti er kommunen sikret et bestemt indtægtsgrundlag i 2016, uanset
hvordan konjunkturerne i øvrigt udvikler sig.
Hvis en kommune omvendt vælger at selvbudgettere, anvendes
kommunens eget skøn over udskrivningsgrundlaget for indkomstskatten.
Endvidere anvendes egne skøn i de parametre, der anvendes til beregning
af tilskud og udligning. For selvbudgetterende kommuner vil der være en
efterregulering i forhold til de faktisk realiserede skatteindtægter i 2016.
Ligeledes vil tilskuds- og udligningsbeløbene blive efterreguleret på
baggrund af det faktiske niveau for udskrivningsgrundlag, grundværdier og
befolkningstal. Denne efterregulering vil finde sted tre år efter budgetåret for 2016 altså i 2019.
Selvbudgetterende kommuner realiserer dermed en gevinst i de tilfælde,
hvor de faktiske nettoindtægter overstiger det statsgaranterede
indtægtsniveau, men bærer omvendt også risikoen for, at de faktiske
nettoindtægter bliver lavere end de statsgaranterede. Det kan fx være som
følge af en anderledes udvikling i konjunkturerne end forventet, eller
ændrede forudsætninger i de øvrige komponenter, som indgår i
Finansministeriets skøn for væksten i udskrivningsgrundlaget.
Det skal nævnes, at bloktilskuddet til kommunerne hæves eller sænkes i de
år, hvor der er selvbudgetterende kommuner, som skal efterreguleres.
Denne regulering er på niveau med afregningen for efterreguleringen og
sker med ”modsat fortegn”, således at bloktilskuddet hæves, hvis de
selvbudgetterende kommuner skal aflevere penge og vice versa.
Ændringen i bloktilskuddet påvirker alle kommuners økonomi, uanset om
kommunerne har været selvbudgetterende eller valgt statsgaranti. På denne
vis kan man som kommune tabe på sit valg af statsgaranti - det sker, hvis
der sker en negativ modregning i bloktilskuddet samtidig med, at kommunen
ville have haft en gevinst ved valg af selvbudgettering. Denne mekanisme
gør, at valg af statsgaranti ikke altid er ”det sikre valg”.
Valg mellem selvbudgettering og statsgaranti i 2016
Ifølge den opdaterede skatte- og tilskudsmodel har Aarhus Kommune i 2016
en umiddelbar fordel ved valg af selvbudgettering på ca. 52 mio. kr. i forhold
til statsgarantien.
22. september 2015
Side 2 af 7
Fordelen skabes primært via den budgetterede mervækst i
1
udskrivningsgrundlaget i Aarhus i forhold til landsplan i årene 2014-2016 ,
men også lavere grundværdier i selvbudgetteringen end i statsgarantien
medfører højere tilskuds- og udligningsbeløb. Kommunen modtager dog
altid grundskyld ud fra de faktiske ejendomsværdier.
Modsat budgetterer Aarhus Kommune med et folketal, der er 1.927 personer
lavere end det folketal (fra Danmarks Statistiks prognose), som beregningen
af statsgarantien baseres på. Et lavt folketal giver lavere tilskuds- og
udligningsbeløb, så denne faktor reducerer fordelen ved selvbudgettering
betragteligt.
Vurdering af usikkerheder
Det er generelt vanskeligt at skønne over konjunkturerne og
skatteindtægterne. Væksten i Aarhus Kommune - i forhold til landsplan - må
antages at være den faktor i usikkerhedsberegningen, som er lettest at
forholde sig til – selvom det også her er svært at forudsige væksten i de
kommende år. Forventes en mervækst i befolkningen i forhold til landsplan,
er der dog et godt belæg for at budgettere med en vækst i
udskrivningsgrundlaget, der er højere end den budgetterede vækst på
landsplan.
Sværere kan det være at vurdere, hvordan væksten på landsplan udvikler
sig. For det første er det vanskeligt at vurdere, hvordan økonomien i landets
øvrige kommuner vil udvikle sig, hvilket har stor betydning for udligningen
mellem kommunerne. For det andet har det de senere år vist sig, at
skattetekniske forhold, som påvirker udskrivningsgrundlagets størrelse, kan
snyde meget på trods af, at landets økonomi i øvrigt udvikler sig (stor set)
som forventet.
Nedenfor følger nogle beregninger af, hvor meget/hvor lidt, der skal til, før
fordelen ved selvbudgettering forsvinder, og det bliver mere fordelagtigt at
vælge statsgaranti. Der ses først på usikkerheder forbundet med
udskrivningsgrundlaget, dernæst grundværdierne og endelig
befolkningsudviklingen2.
Udskrivningsgrundlaget:
I Aarhus Kommune budgetteres væksten i udskrivningsgrundlaget
grundlæggende på baggrund af de niveauer, som KL forventer på landsplan.
Det, der tages stilling til i Aarhus Kommune er, om kommunen forventes at
1
I 2014 budgetteres med en mervækst på 0,9 pct.-point, og i 2015 og frem budgetteres med en
mervækst på 0,6 pct.-point.
2
Det skal bemærkes, at når der ændres på forudsætningerne på landsplan har det stor
betydning for udfaldet for valget mellem statsgaranti og selvbudgettering, hvad der samtidig
forudsættes om væksten i og udenfor hovedstadsområdet. Det skyldes udligningssystemets
indretning. Forskellige scenarier herfor er der dog ikke taget hensyn til i dette notat.
22. september 2015
Side 3 af 7
følge udviklingen på landsplan, eller om der forventes en mere positiv eller
negativ udvikling. I budgetlægningen for 2016 forventes det pt., at der vil
være en mere positiv udvikling i Aarhus end på landsplan (som følge af
befolkningstilvækst), og at dette resulterer i et positivt væksttillæg på 0,6
pct.-point.
Hvis spændet mellem Aarhus Kommune og landsplan fra 2015 til 2016 bliver
lavere og ender på -0,5 pct.-point (samlet ændring på -1,1 pct.-point), vil den
forventede gevinst ved selvbudgettering på ca. 52 mio. kr. forsvinde.
Det skal herudover nævnes, at valget mellem statsgaranti og
selvbudgettering i 2016 også bliver påvirket, hvis vækstspændet mellem
Aarhus Kommune og landsplan mellem både 2013 og 2014, og 2014 og
2015, bliver lavere eller højere end henholdsvis 0,9 pct.-point og 0,6 pct.point, som der pt. budgetteres med. Det skyldes, at udgangspunktet for
væksten fra 2015 til 2016 bliver lavere (eller højere), og dermed skal der en
højere (lavere) vækst til fra 2015 til 2016, hvis det samme niveau skal nås.
På landsplan forudsætter KL en vækst i udskrivningsgrundlaget
(efterreguleringsgrundlaget) på 3,2 pct. fra 2015 til 2016 på baggrund af
Finansministeriets økonomiske redegørelse fra august 2015. Hvis væksten
på landsplan kun bliver 2,6 pct. (ændring på -0,6 pct.-point), vil forskellen
mellem statsgaranti og selvbudgettering være forsvundet, således at
statsgaranti bliver mere fordelagtig.
Som ovenfor skal det herudover nævnes, at valget mellem statsgaranti og
selvbudgettering i 2016 også påvirkes, hvis væksten i
udskrivningsgrundlaget mellem 2013 og 2014 og 2014 og 2015 ændres i
forhold til de henholdsvis 2,1 pct. og 2,9 pct., som er forudsat i den
nuværende skatte- og tilskudsmodel. Det skyldes, at udgangspunktet for
væksten fra 2015 til 2016 bliver lavere (eller højere), og dermed skal der en
højere (lavere) vækst til fra 2015 til 2016, hvis det samme niveau skal nås.
Grundværdierne:
I Aarhus Kommune er der budgetteret med en vækst i grundværdierne på
6,4 pct. på 6,4 pct. Bliver væksten i grundværdierne fra 2015 til 2016 ikke
6,4 pct., men 13 pct. (stigning på 6,6 pct.-point), vil fordelen ved
selvbudgettering forsvinde. I praksis er en sådan stigning dog ikke mulig på
grund af reguleringsprocenten, der angiver loftet for den årlige stigning i
grundværdierne. Reguleringsprocenten er i 2016 på 6,6 pct.
På landsplan har KL i skatte- og tilskudsmodellen forudsat en vækst i
grundværdierne fra 2015 til 2016 på 4,9 pct. Det er lavere end
reguleringsprocenten som følge af, at væksten i grundværdierne i
yderområderne ikke er så positiv. Bliver væksten i stedet -1,8 pct. fra 2015 til
22. september 2015
Side 4 af 7
2016 (samlet ændring på -6,7 pct.-point) på landsplan, vil fordelen ved valg
af selvbudgettering for Aarhus Kommune være forsvundet.
Befolkningsudviklingen:
I Aarhus Kommune er der forudsat at være 330.040 borgere3 i 2016.
Stagnerer befolkningen, således at der bliver 2.200 færre borgere i 2016
svarende til 327.840, vil fordelen ved selvbudgettering være forsvundet. Det
kan oplyses, at det faktiske betalingskommunefolketal i Aarhus Kommune
pr. 1. januar 2015 var 326.728 borgere.
På landsplan er der i skatte- og tilskudsmodellen forudsat, at befolkningen i
2016 vil udgøre 6.587.571. Der er samtidig forudsat en aldersfordeling, der
har betydning for fordeling af tilskuds- og udligningsbeløbene. Hvis der bliver
37.666 flere borgere (med samme aldersfordeling), og disse ikke bosætter
sig i Aarhus Kommune, vil fordelen ved selvbudgettering i 2016 forsvinde.
Opsummering:
Nedenstående tabel viser usikkerhedsberegningerne på skemaform:
Udskrivningsgrundlag - Aarhus
Kommune
Udskrivningsgrundlag landsplan
Grundværdier - Aarhus
Kommune
Grundværdier - landsplan
Befolkning - Aarhus
Befolkning - landsplan
Størrelse på ændring for at neutralisere
fordel ved selvbudgettering
-1,1 pct.-point
-0,6 pct.-point
+6,6 pct.-point
-6,7 pct.-point
-2.200 borgere
+37.666 borgere
Beregningerne kan give et billede af, hvor meget et enkelt parameter skal
rykke sig for at neutralisere den nuværende gevinst ved selvbudgettering i
2016. Ofte vil der dog typisk ske ændringer på flere/alle parametre - og
ændringerne kan påvirke valget mellem statsgaranti og selvbudgettering i
forskellig retning. Valget mellem statsgaranti og selvbudgettering er et
komplekst valg og beror på den baggrund især på et politisk valg.
Tidligere års valg af statsgaranti og selvbudgettering
Valget mellem statsgaranti og selvbudgettering blev indført i 1996.
Nedenstående tabeller viser den opgjorte forskel mellem selvbudgettering
og statsgaranti for perioderne 1996 til 2003 og fra 2007 til 2013. I årene
3
Betalingskommunefolketal
22. september 2015
Side 5 af 7
2004 til 2006 blev efterregulering suspenderet som følge af kommunal- og
finansieringsreformen. Derfor indgår disse år ikke i tabellerne.
(+) angiver fordel ved selvbudgettering og (-) en fordel ved statsgaranti. I
årene med grå markerede felter har Aarhus Kommune valgt statsgaranti.
Hvor Aarhus Kommune har valgt ’rigtigt’, fremgår tallene med fed skrift.
Mio. kr.
Selvbudgettering
- statsgaranti
Mio. kr.
Selvbudgettering
- statsgaranti
1996
30,5
1997
-4,4
1998
31,4
1999
10,8
2000
46,9
2001
102,7
2002
31,9
2007
30,5
2008
-231,9
2009
-453,8
2010
39,9
2011
-6,5
2012
6,6
2013
-272,7
I 2013 har Aarhus Kommune vundet 272,7 mio. kr. på at vælge statsgaranti.
Ved opgørelsen af 2013 endte væksten i Aarhus 1,1 pct.-point lavere end
budgetteret, mens landsplan endte 2,7 pct.-point lavere.
Årene 2014 og 2015 er endnu ikke endeligt opgjorte, og derfor kan der på
nuværende tidspunkt kun skønnes på, om valget af selvbudgettering i 2014
og valget af statsgaranti i 2015 har været rigtigt.4
De foreløbige skøn for 2014 viser, at Aarhus Kommune kan se frem til et tab
på 188,6 mio. kr. på valget af selvbudgettering, mens valget af statsgaranti i
2015 på dette meget tidlige tidspunkt ser ud til at give en gevinst på 28,2
mio. kr.
Det skal i forbindelse med opgørelsen vedrørende 2014 bemærkes, at ved
budgetvedtagelsen for Budget 2014 tegnede der sig en fordel på 45 mio. kr.
ved valg af selvbudgettering, og dette har altså i løbet af to år ændret sig
med godt 230 mio. kr. til et forventet tab på 188,6 mio. kr. Dette er sket på
trods af, at væksten i udskrivningsgrundlaget fra 2013 til 2014 i Aarhus
Kommune i forhold til landsplan fortsat er markant højere. Pt. skønnes det
faktiske væksttillæg at være 0,9 pct.-point. I Budget 2014 var vækst-tillægget
i Aarhus Kommune i forhold til landsplan forudsat at være 1,0 pct.-point..
Årsagen til det forventede store tab i 2014 skal dermed ikke findes i
udviklingen i Aarhus Kommune, men skyldes, at den forventede vækst i
udskrivningsgrundlaget på landsplan er faldet med hele 0,9 pct.-point - fra
3,0 pct. til 2,1 pct.
For Finansministeriet (og tidligere Økonomi- og Indenrigsministeriet) har det
været særdeles vanskeligt at skønne over væksten i udskrivningsgrundlaget
4
22. september 2015
Side 6 af 7
Dette skøn foretages i KL´s skatte- og tilskudsmodel på baggrund af de skøn for væksten i
udskrivningsgrundlaget mellem 2013 og 2015, som KL har lagt ind på landsplan, og vi har lagt
ind for Aarhus Kommune.
2003
-75,7
for 2014, hvilket afspejles i, at skønnet for udviklingen i kommunernes
skattegrundlag er sænket i alt 6 gange med i alt 1,5 pct.-point siden den
reviderede maj-vurdering i Økonomisk Redegørelse fra maj 2013. Det var
denne, som udgjorde grundlaget for KL`s skøn forud for budgetlægningen
for 2014.
Som det fremgår ovenfor, har valget mellem statsgaranti og selvbudgettering
– set i bakspejlet – ikke i alle tilfælde været ”det rigtige”. Det gælder både år,
hvor der har været valgt statsgaranti og år, hvor der har været valgt
selvbudgettering. For perioden 1996-2013 (ekskl. 2004-2006) har Aarhus
Kommune samlet set ”vundet” knap 600 mio.kr. på de valg, der har været
truffet i de enkelte år. Hvis Aarhus Kommune i samme periode havde valgt
statsgaranti i alle år, ville Aarhus Kommune have ”vundet” godt 700 mio. kr.
Det er især finanskrisens opståen i 2008 og 2009, som påvirker disse tal.
Grundlæggende bør valget mellem statsgaranti og selvbudgettering basere
sig på et politisk valg, da der ikke på forhånd kan udstedes garantier for,
hvad der år for år er det mest fordelagtigt.
22. september 2015
Side 7 af 7