EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 23.9.2015 COM(2015) 490 final MEDDELANDE TILL EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA RÅDET OCH RÅDET Hantering av flyktingkrisen: omedelbara operativa, budgetära och rättsliga åtgärder enligt den europeiska migrationsagendan SV SV I. INLEDNING Varje dag tvingas tusentals människor att fly sina hem för att undkomma våld och söka tillflykt i sitt hemland eller utomlands. Antalet fördrivna är enormt och ökande, så länge som konflikterna fortsätter. Nästan 60 miljoner människor är fördrivna i hela världen – världen har inte sett så många människor som flyr från konflikter sedan andra världskriget. Dagens stora antal flyktingar, migranter och fördrivna som anländer vid våra gränser är en prövning för Europeiska unionen. I sin europeiska migrationsagenda från maj i år visade kommissionen att det behövs en övergripande strategi för migrationen. Sedan dess har en rad åtgärder vidtagits: bl.a. har två nödordningar antagits för att omplacera 160 000 personer i behov av internationellt skydd från de hårdast drabbade medlemsstaterna till andra EU-länder. Den pågående flyktingkrisen kräver dock ytterligare omedelbara åtgärder. Syftet med detta meddelande är att lägga fram en rad prioriterade åtgärder som ska vidtas inom de närmaste sex månaderna. Åtgärder på kort sikt för att stabilisera nuläget måste kombineras med åtgärder på längre sikt för att upprätta ett robust system som kan stå sig genom åren. Vi börjar inte från noll: vi har redan lagstiftning, ekonomiska resurser och arrangemang för att hantera nuläget. Problemet är att de i många fall inte har genomförts, inte är kända eller inte utnyttjas i tillräckligt hög grad. I förteckningen över prioriterade åtgärder (se bilaga I) anges de åtgärder som behövs omedelbart: i) operativa åtgärder ii) budgetstöd, iii) tillämpning av EU-rätten och iv) nästa lagstiftningssteg. Kommissionen håller redan på att genomföra dessa åtgärder inom sitt ansvarsområde. Det måste nu kompletteras med samordnade insatser från medlemsstaternas sida. Tillsammans måste vi visa världen att unionen kan hantera den här krisen. Detta innebär att alla medlemsstater måste dra sitt strå till stacken så att jämvikten mellan solidaritet och ansvar upprätthålls. 2 II. VAD HAR GJORTS HITTILLS? I sin europeiska migrationsagenda från maj i år visade kommissionen att det behövs en övergripande strategi för migrationen: akut krishantering, men också åtgärder i och utanför EU för att förändra hur vi uppfyller våra skyldigheter mot dem som behöver skydd, hjälper de mest drabbade medlemsstaterna, följer EU:s lagstiftning och fullgör de internationella skyldigheterna på asylområdet, återsänder dem som inte behöver skydd till deras hemländer, förvaltar våra yttre gränser, åtgärdar de grundläggande orsaker som får människor att ge sig i väg på farliga resor till Europa över huvud taget samt en undersökning av Europas långsiktiga behov av laglig migration. I migrationsagendan görs en avvägning mellan ansvar och solidaritet. Detta innebär att alla medlemsstater måste erbjuda stöd, och det innebär att de hårdast drabbade medlemsstaterna måste prioritera att återställa en ordnad process. Bägge sakerna måste förbättras för att vi ska kunna stabilisera läget igen. Genomförandet av agendan har påbörjats. Medlemsstaterna har visat solidaritet och gick med på att flytta 160 000 människor i tydligt behov av internationellt skydd från de mest drabbade medlemsstaterna till andra EU-länder. Vi har fått fram EU-medel till stöd för de mest drabbade medlemsstaterna: över 75 miljoner euro tilldelas i nödmedel utöver 7 miljarder euro i fleråriga medel som anslagits för åren 2014–2020 till stöd för satsningar på migration, flyktingar och gränsförvaltning. Vi har tredubblat vår närvaro till havs och tredubblat resurserna för Frontex gemensamma insatser Poseidon och Triton. Hela 29 medlemsstater och Schengenassocierade länder deltar i gemensamma insatser som samordnas av Frontex i Italien, Grekland och Ungern. Över 122 000 liv har räddats sedan dess. Varje förlorat liv är ett för mycket, men många fler liv har räddats som annars hade gått förlorade – en ökning med 250 %. Vi har intensifierat våra ansträngningar för att jaga smugglare och spränga ligor av människosmugglare, bl.a. genom den nya marina insatsen EUNAVFOR MED1. Detta har strypt tillgången till farkoster och medfört att färre människor riskerar livet i rangliga, otjänliga båtar. Resultatet är att på den centrala Medelhavsrutten har antalet stabiliserats kring 115 000 nyanlända under augusti månad, lika många som förra året. EU ger stöd till befolkningen i Syrien – i synnerhet till internflyktingar – och ekonomiskt stöd till de grannländer som tar emot flest flyktingar. Hittills har 3,9 miljarder euro mobiliserats av Europeiska kommissionen och medlemsstaterna till humanitärt bistånd, utvecklingsbistånd, ekonomiskt stöd och stabiliseringsbistånd till syrier i det egna landet och till flyktingar och värdsamhällena i näraliggande Libanon, Jordanien, Irak, Turkiet och Egypten. Europeiska kommissionen har också beslutat att anslå 1,8 miljarder euro i EU-medel för att inrätta en förvaltningsfond för nödåtgärder för stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och internflyktingar i Afrika. 1 Den 22 juni 2015 inleddes krishanteringsinsatsen EUNAVFOR MED för att bekämpa smuggling i södra centrala Medelhavet. Den 14 september 2015 enades medlemsstaterna om att övergå till den andra, operativa fasen efter en första fas med informationsinhämtning. Denna övergång gör att EU:s marina insats kan borda, visitera, beslagta och omdirigera fartyg enligt internationell rätt på öppet hav som misstänks användas för människosmuggling eller människohandel. 3 Vi har kollektivt åtagit oss att under nästa år vidarebosätta över 22 000 människor från länder utanför Europa i solidaritet med våra grannar. Enskilda medlemsstater2 har också gjort bilaterala åtaganden i fråga om vidarebosättning. Europa har de senaste månaderna reagerat beslutsamt. Den pågående flyktingkrisen kräver dock ytterligare omedelbara åtgärder. En hållbar lösning på krisen kräver en radikal förändring av EU:s migrationspolitik – för att garantera starka gränser, rättvisa förfaranden och ett system som kan förekomma problemen. Åtgärder som redan vidtagits enligt den europeiska migrationsagendan är bl.a. följande:  En tredubbling av resurserna för att garantera en närvaro till havs i Frontex gemensamma insatser Poseidon och Triton.  En fördubbling av den nödfinansiering som anslogs till de mest drabbade medlemsstaterna.  Jakten på smugglare har strypt tillgången till fartyg: antalet migranter Vidtagna som passerade centrala Medelhavet i augusti 2015 hade återgått till nyckelåtgärder 2014 års antal.  Omplacering av personer i behov av internationellt skydd som redan befinner sig i EU kan inledas snabbt efter överenskommelsen om omplacering av 160 000 ungdomar i år.  Arbete pågår också med UNHCR för att i medlemsstaterna vidarebosätta 22 000 flyktingar som fortfarande befinner sig utanför EU. III. PRIORITERADE ÅTGÄRDER FÖR DE KOMMANDE SEX MÅNADERNA Mest brådskande är att stödja de medlemsstater som hanterar exceptionella mängder flyktingar på sitt territorium. Detta kräver insatser både i och utanför EU. I EU för att stödja de medlemsstater som står under hårdast tryck, genom att tillämpa de befintliga förfarandena, ge ekonomiskt och tekniskt stöd, bidra till att minska trycket genom en rättvis omplacering och stärka våra gemensamma gränser. Utanför EU för att skapa förutsättningar för flyktingarna att stanna nära sina hem, genom att stärka vårt partnerskap med de grannländerna som ger tillfälligt skydd och viktiga transitländer, säkerställa finansiering för UNHCR och Världslivsmedelsprogrammet och andra relevanta organ, genom att intensifiera kampen mot människohandlare och smugglare och genom ökat diplomatiskt engagemang i allvarliga kriser såsom Syrien. III.1 OPERATIVA ÅTGÄRDER Stöd till behövande medlemsstater står i centrum för den politik som rådet nyligen enats om för att omplacera 160 000 människor i behov av internationellt skydd. Detta innebär en betydande om än partiell lättnad för de hårdast drabbade medlemsstaterna. Samtliga 2 Detta gäller Irland (åtagit sig att stödja 2 900 personer i tydligt behov av internationellt skydd, både omplacering och vidarebosättning, utöver EU-systemet) och Förenade kungariket (upp till 20 000 syriska flyktingar som ska vidarebosättas fram till 2020 under det sittande brittiska parlamentet). 4 medlemsstater måste nu snarast utse nationella kontaktpunkter för omplacering, så att de som vill omplaceras till en viss medlemsstat snabbt kan identifieras och överföras. De regler som ska förhindra sekundära förflyttningar – för att garantera att flyktingar blir kvar där de väl har omplacerats – kommer också att kräva insatser av medlemsstaterna. Det mest direkta praktiska stödet kommer att ges av stödgrupper för migrationshantering som arbetar i utsatta områden (se bilaga II). Stödgrupperna får omedelbar inverkan på den mest kritiska punkten i kedjan – där de hårdast drabbade medlemsstaterna finner det stora antalet nyanlända för stort att hantera. Personal från EU:s organ och andra EU-länder kommer att bidra till att identifiera, kontrollera och registrera migranter vid inresa till EU. Detta är det första steget mot en säker framtid för behövande och en möjlighet att i ett tidigt skede identifiera dem som bör återsändas till sina hemländer. Nätverket mellan de EU-organ som deltar kommer också att stärka samarbetet mot smuggling av migranter genom att identifiera misstänkta och bidra till nya undersökningar. Stödgrupperna kan endast arbeta i partnerskap med de nationella myndigheterna. Endast nationella myndigheter kan (med hjälp av EUmedel) upprätta och förvalta välfungerande infrastruktur för mottagandet, leda verksamheten och hålla kontakter med viktiga aktörer som kommuner, socialtjänst, polis och förvaltare av mottagningsanläggningar. Frontex3, Europeiska stödkontoret för asylfrågor4, Europol5 och Eurojust6 kan tillhandahålla den strategiska sakkunskapen, underlätta direkt kommunikation mellan medlemsstaterna och bidra till att samordna återsändande. Italien och Grekland måste nu prioritera att färdigställa och börja genomföra sina färdplaner för omplacering och för stödgrupper i utsatta områden, och se till att det finns tillräcklig infrastruktur för mottagningen. En annan del av det operativa stödet utgörs fortfarande av Frontex gemensamma insatser Triton och Poseidon. Detta utgör ett exempel på solidaritet i praktiken, som kommer att behöva byggas ut och efterbildas, och medlemsstaterna bör reagera snabbt och aktivt till Frontex förfrågningar om ytterligare utrustning och experter. Det finns flera mekanismer till medlemsstaternas förfogande som skulle kunna tjäna detta syfte, men som inte har utnyttjats fullt ut. EU:s civilskyddsmekanism7 kan aktiveras av en medlemsstat som anser sig inte kunna hantera en kris. Mekanismen kan omfatta olika typer av bistånd in natura, bl.a. moduler (grupper och utrustning), tillfälliga bostäder, medicinska förnödenheter, andra förnödenheter utom livsmedel samt expertis. De deltagande staterna tillhandahåller biståndet, och 3 4 5 6 7 Europeiska byrån för förvaltningen av det operativa samarbetet vid Europeiska unionens medlemsstaters yttre gränser (Frontex) främjar, samordnar och utvecklar gränskontrollen i Europa och inrättades den 26 oktober 2004 genom rådets förordning (EG) nr 2007/2004. Europeiska stödkontoret för asylfrågor ger praktiskt och tekniskt stöd till medlemsstaterna och inrättades den 19 maj 2010 genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 439/2010. Europol är EU:s brottsbekämpande organ och hjälper EU-länderna i kampen mot allvarlig internationell brottslighet och terrorism. Europol inrättades den 1 juli 1999. Eurojust är EU:s organ för domstolssamarbete, och stöder samordningen och samarbetet mellan nationella utredande myndigheter och åklagarmyndigheter. Eurojust inrättades den 28 februari 2002 genom rådets beslut 2002/187/RIF. EU:s civilskyddsmekanism underlättar samarbetet vid krisinsatser mellan 33 europeiska stater (EU:s 28 medlemsstater, Island, Montenegro, Norge, Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien). Turkiet har nyligen skrivit under ett avtal om att officiellt ansluta sig till mekanismen. Dessa deltagande stater sammanför resurser som de kan ställa till förfogande för varandra och för länder i hela världen. Europeiska kommissionen förvaltar mekanismen genom Centrumet för samordning av katastrofberedskap. Alla länder i världen kan begära bistånd från EU:s civilskyddsmekanism. Förenta nationerna och vissa internationella organisationer, t.ex. Internationella organisationen för migration, kan också aktivera mekanismen för att begära bistånd i länder utanför EU. 5 kommissionen kan medfinansiera transport av nödhjälpsartiklar och experter till landet i fråga. Under 2015 har EU:s civilskyddsmekanism aktiverats två gånger för att bistå Ungern8 och en gång för att bistå Serbien9 med att hantera de akuta behov som orsakats av ett rekordstort inflöde av flyktingar och migranter. Medlemsstaterna kan begära att snabba gränsinsatsenheter (Rabit) sätts in för att tillhandahålla omedelbart gränsbevakningsstöd vid brådskande eller exceptionella migrationstryck (se bilaga III). Mekanismen ger operativt bistånd under en begränsad tid. Frontex finansierar och sätter in tekniska resurser och personal från medlemsstaterna. Mekanismen har tagits i anspråk endast en gång av Grekland 201010, då antalet nyanlända ökade kraftigt vid den grekisk-turkiska landgränsen. Under insatsen bistod varje vecka nära 200 välutbildade gästtjänstemän från 26 medlemsländer sina grekiska kolleger med att kontrollera gränsområdena och identifiera gripna irreguljära invandrare. Den framgångsrika verksamheten vid den grekisk-turkiska gränsen stabiliserade läget och minskade antalet nyanlända jämfört med de toppar som noterades 2010. Under de senaste veckorna har vissa medlemsstater begärt att gränskontroller tillfälligt ska återinföras enligt kodexen om Schengengränserna. Detta kan vara motiverat i exceptionella krissituationer. Det kan dock aldrig vara mer än en kortsiktig åtgärd tills läget har stabiliserats. Det bör ses som ett tecken på att alla måste agera så att man kan gå tillbaka till den ordinarie migrationshanteringen så snart som möjligt. Om dessa åtgärder förlängs eller ytterligare åtgärder begäras, kommer kommissionen att formalisera sin bedömning av läget genom att avge ett yttrande enligt kodexen om Schengengränserna. Med hjälp av ett fullständigt genomförande av systemet för omplacering och stödgrupper som verkar i utsatta områden bör kontrollerna kunna avskaffas inom några månader. EU bör också omedelbart intensifiera den diplomatiska offensiven enligt det nyligen presenterade gemensamma meddelandet om den roll som EU:s yttre åtgärder spelar för åtgärder mot flyktingkrisen i Europa11. Centralt här är ett balanserat tillvägagångssätt som bygger på EU:s förväntningar på stöd från sina partnerländer i hanteringen av migrationsfrågan och på ökat stöd och samarbete som EU kan bidra med till dessa ansträngningar.  8 9 10 11 12 Vallettatoppmötet om migration den 11–12 november 2015 blir ett viktigt tillfälle att visa den nya prioriteringen av migrationsfrågor i EU:s förbindelser med afrikanska partnerländer12. EU har redan ökat ansträngningarna för att förbereda toppmötet i samarbete med alla berörda partnerländer och internationella organisationer. Inrättande av förvaltningsfonden för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer med ett första kapitaltillskott på 1,8 miljarder euro har redan gett ett konkret Flera av EU:s medlemsstater, bland annat Danmark, Bulgarien, Slovenien, Finland och Polen, har redan lämnat materiellt stöd såsom filtar, sängkläder och tält, vilka har tagits emot av de ungerska myndigheterna. Per den 21 september hade man bett om bl.a. fordon, bränsle, hygienartiklar, sängar, madrasser och livsmedel. Ungern har hittills erbjudit 50 000 skyddsmasker. Verksamheten vid den grekisk-turkiska gränsen inleddes den 2 november 2010 och avslutades den 2 mars 2011 (när Frontex återupptog den gemensamma insatsen Poseidon Land). JOIN(2015) 40, 9 september 2015. Vid toppmötet deltar EU:s medlemsstater, Afrikanska unionens medlemsstater, afrikanska länder som deltar i Rabat och Khartoum-processerna, UNHCR samt Internationella organisationen för migration. Valettatoppmötet följer efter mötet mellan Europeiska kommissionen och Afrikanska unionens kommission i Bryssel den 21 april 2015. 6 bevis på vad EU kommer att bidra med. Detta kan utgöra en del av ett ömsesidigt partnerskap för att bromsa inflödet av migranter från Afrika och främja återvändande av personer som inte är berättigade till internationellt skydd.  Vid högnivåkonferensen om västra Balkanrutten, som äger rum parallellt med mötet i rådet (rättsliga och inrikes frågor) den 8 oktober 2015, kommer man att diskutera hur man gemensamt kan hantera dagens belastningar och återställa stabiliteten i migrationshanteringen längs västra Balkanrutten. Den finansiering som EU tillhandahåller till västra Balkan är ett tecken på EU:s beslutsamhet att stödja grannländerna inför stora och snabbt växlande utmaningar. Det är inte bara fråga om humanitärt bistånd till flyktingar – att bidra till att snabbt öka kapaciteten i migrationshanteringen och i kampen mot smuggling är också av central betydelse.  En del av EU:s strategi bör vara att utveckla ett nytt operativt samarbete så att den kompetens och de kunskaper som samlats i EU oftare får komma partner utanför EU till del. Gemensamma expertgrupper, administrativ samverkan och informationsutbyte bör användas i större utsträckning för samverkan mellan rättsvårdande myndigheter och migrationsmyndigheter i EU och i angränsande partnerländer, bland annat i fråga om återvändande och återtagande. Frontex, Europeiska stödkontoret för asylfrågor, Europol och Eurojust har alla en roll att spela här.  Flyktingkrisen är en världsomfattande kris, och EU bör både bidra till och stimulera till globala insatser. Detta innebär ett nära samarbete med viktiga internationella organisationer som UNHCR, FN:s utvecklingsprogram, Internationella organisationen för migration och Röda korset. EU har redan intensifierat samarbetet med UNHCR. Den bör också bli en högprioriterad fråga i dialogen med strategiska partnerländer och med regionala aktörer som Gulfstaterna. Nyckelåtgärder för de kommande sex månaderna III.2  Fullständig driftsättning av omplaceringssystemet och stödgrupperna för migrationshantering i utsatta områden  Medlemsstaterna bör ta befintliga medel i anspråk genom civilskyddsmekanismen och snabba gränsinsatsenheter.  Normalisering av Schengenområdet och avskaffande av tillfälliga inre gränskontroller.  Intensifierad diplomatisk offensiv och intensifierat samarbete med tredjeländer. BUDGETSTÖD Det ekonomiska stödet kommer att förstärkas omgående. Den nödfinansiering som är tillgänglig från EU:s budget på asyl-, migrations- och gränskontrollområdena har redan fördubblats i år till 73 miljoner euro. Detta har gett direkt och omedelbart stöd under krisen (se bilaga IV). Från asyl-, migrations- och integrationsfonden och fonden för inre säkerhet har exempelvis Italien fått över 19 miljoner euro i nödfinansiering i år och Grekland nästan 5 miljoner euro, och fler ansökningar behandlas nu. I förra veckan anslogs 4 miljoner euro till Ungern, och totalt har över 5 miljoner euro anslagits hittills i år. Då flera andra ansökningar nu håller på att handläggas, har anslagen redan uttömts. Kommissionen kommer 7 nästa vecka att lägga fram ett förslag om att förse denna budget med ytterligare 100 miljoner euro under 2015. Detta ska läggas till de avsevärda belopp (mer än 300 miljoner euro) som betalas ut under 2015 som förfinansiering inom ramen för de fleråriga medlen för migration och gränser. I förra veckan fick Grekland en första delutbetalning på 33 miljoner euro, medan Italien fick 39,2 miljoner euro i augusti. Detta innebär att medel finns tillgängliga och görs tillgängliga, men för att de snabbt ska kunna tas i anspråk måste en rad myndigheter vara engagerade, och det behövs ett genomtänkt upplägg för att ge största möjliga effekt på kortast möjliga tid. Till exempel kan man i stället för att bygga traditionella mottagningsanläggningar finna lösningar i att snabbt använda befintliga offentliga eller privata byggnader. EU:s byråer spelar en viktig roll för samarbete och utnyttjande av tillgänglig sakkunskap på bästa sätt. De har nu uppmanats att bli betydligt mer aktiva på fältet än ursprungligen planerat. EU:s byråer som verkar på migrationsrelaterade områden behöver därför ett betydande tillskott av medel. Kommissionen kommer nästa vecka att föreslå att öka kapaciteten hos de tre viktigaste EU-byråerna med sammanlagt 120 nya tjänster: 60 till Frontex, 30 till Europeiska stödkontoret för asylfrågor och 30 till Europol. De ytterligare kostnaderna för 2015 är 1,3 miljoner euro, som görs tillgängliga före årsslutet. Om de tre byråernas uppdrag utökas ytterligare, krävs omedelbara tillskott. Kommissionen avser att lägga fram förslag om att öka anslagen för migration och gränsförvaltning med 600 miljoner euro under 2016. Detta är utöver de 780 miljoner euro som avsatts för nödplanen för omplacering. Denna tilläggsfinansiering ska gå till utsatta områden, hjälpa de hårdast drabbade medlemsstaterna, skjuta fram det ekonomiska stödet för omplacering till medlemsstaterna och stärka byråernas operativa kapacitet. Det kommer att avsevärt bidra till att täcka de omedelbara behoven inom migrationshantering, mottagning, återsändande och gränskontroller. Vi måste prioritera att täcka bristen på finansiering för krisen i Syrien. Den är delvis den direkta orsaken till de ökade strömmarna av flyktingar i östra Medelhavet. Men den är också delvis ett resultat av att bidragsgivarna börjat tröttna. Om vi menar allvar med vårt mål att hjälpa de flesta flyktingarna att stanna kvar så nära sina egna hem som möjligt, måste vi öka vår finansiering. Förenta nationerna uppskattar att de totala icke tillgodosedda humanitära behoven i Syrienkrisen 2015 uppgår till 4 miljarder euro13. Men bara 38 % av finansieringsbehovet har tillgodosetts. Denna brist har dramatiska konsekvenser. Unicef har under de senaste månaderna rapporterat att så många som 5 miljoner människor, varav omkring hälften är barn, har drabbats av omfattande avbrott i vattenförsörjningen, med stor risk för sjukdomar som följd. EU och medlemsstaterna bör åta sig att täcka åtminstone hälften av behoven. Världslivsmedelsprogrammet, Röda korset, Världshälsoorganisationen och andra partner har drabbats av betydande brister och avbrott i försörjningskedjan för livsmedel och vård. De flesta av EU:s medlemsstater har minskat sina bidrag till Världslivsmedelsprogrammet, i vissa fall med så mycket som 100 % (se bilaga V). UNHCR rapporterar att 1,6 miljoner flyktingar redan fått sin livsmedelshjälp minskad, att 750 000 barn inte går i skolan trots stora ansträngningar av EU och andra givare, och att finansieringsbristen innebär att 70 000 gravida kvinnor riskerar att drabbas av riskfyllda förlossningar. Det är inte förvånande att många 13 Den ekonomiska omvärldsbevakningen vid FN:s kontor för samordning av humanitära frågor (Ocha). 8 flyktingar drar slutsatsen att farorna med resan till Europa inte längre väger tyngre än riskerna med att stanna. Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att återställa anslagen till livsmedelsbistånd genom Världslivsmedelsprogrammet till 2014 års nivåer för att stabilisera livsmedelsleveranserna till syriska flyktingar. Kommissionen kommer att öka sitt humanitära katastrofbistånd och sina anslag till civilskyddet med 200 miljoner euro under 2015 som svar på en begäran från UNHCR, Världslivsmedelsprogrammet och andra berörda organisationer i syfte att omedelbart hjälpa flyktingar. I ett föränderligt läge är flexibilitet avgörande. Humanitärt bistånd tillhör de mest flexibla och snabba verktyg som står till EU:s förfogande. Denna budget kommer att ökas med ytterligare 300 miljoner euro under 2016 jämfört med anslagen i budgetförslaget. I takt med att årstiderna skiftar är det viktigt att EU kan reagera på förfrågningar från icke-statliga organisationer eller FN-organ om omedelbar, riktad hjälp. Ett av de mest effektiva instrumenten till stöd för syriska flyktingar är Europeiska unionens regionala förvaltningsfond med anledning av krisen i Syrien (Madadfonden14, se bilaga VI). EU har hittills gett startbidrag på 38 miljoner euro, och större betalningar planeras längre fram under 2015 och senare. Italien har bidragit med 3 miljoner euro. Tyskland har lovat att bidra med 5 miljoner euro. EU förbereder ytterligare ett bidrag på 100 miljoner euro före slutet av 2015. Det innebär att redan under det första året kommer Madadfonden att ha samlat in cirka 150 miljoner euro. Med tanke på behoven på plats och en imponerande projektförteckning som redan omfattar 440 miljoner euro, behövs det ändå mycket mer. Ett tydligt och långsiktigt åtagande till Madadfonden skulle vara en kraftfull signal till flyktingarna och världssamfundet om att det går att lita på EU:s stöd. Nästa vecka kommer kommissionen att föreslå en förstärkning av det europeiska grannskapsinstrumentet (ENI) med 300 miljoner euro under 2015 för att möjliggöra en förstärkning av Madadfonden och ge stöd till tredjeländer som tar emot flyktingar från Syrien. Tillsammans med en ytterligare omfördelning av medel från föranslutningsinstrumentet kommer EU-medlen till Madadfonden att i denna fas kunna uppgå till mer än 500 miljoner euro totalt. Medlemsstaternas bidrag bör vara lika stort som EU:s finansiering, så att fonden totalt får medel på minst 1 miljard euro. Detta vore ett kraftfullt internationellt bevis på EU:s engagemang för att hjälpa flyktingar från Syrien. Under många år har trycket ökat på Turkiet, Libanon och Jordanien som tagit emot miljontals flyktingar från Syrien. Det är uppenbart att de bakomliggande orsakerna går långt tillbaka. Att ta itu med den politiska oron är mycket komplicerat, men vi måste intensifiera våra ansträngningar: EU har också verkat i nära samarbete med sina grannländer för att hantera de utmaningar som migrationen medför:  14 I Turkiet har 176 miljoner euro redan använts för migrationsrelaterade insatser, däribland direkt stöd till flyktingar. EU för nu diskussioner med Turkiet om en översyn av fördelningen av EU-medlen, så att totalt 1 miljard euro skulle kunna hållas tillgängligt för flyktingrelaterade åtgärder under 2015–2016, för allt från infrastrukturstöd till hälso- och sjukvård och undervisning av flyktingbarn på deras eget språk. En betydande del av detta kommer att styras genom Madadfonden för snabbt genomförande. Parallellt med detta betydande ekonomiska stöd har kommissionen inlett en bred dialog om migration med Turkiet om alla aspekter, inbegripet registrering, återtagande och återsändande, där Turkiet måste fungera Förvaltningsfonden heter på arabiska Madad, vilket ungefär betyder hjälp tillsammans med andra. 9 effektivare. EU:s och Turkiets handlingsplan för migration bör färdigställas utan dröjsmål.  I Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien har den oväntade ankomsten av tiotusentals flyktingar från länder utanför regionen utsatt infrastrukturen för starkt tryck. Samtidigt som den viktigaste prioriteringen är att undvika att situationen blir långvarig, står det klart att dessa länder behöver två slags stöd: stöd och rådgivning för att bygga upp migrationshantering och flyktingsstöd samt omedelbar hjälp med att hantera de flyktingar som finns på deras territorium i dag. EU har redan anslagit 78 miljoner euro till förbättrade flyktingmottagningar och gränskontroller. Dessutom har 1,7 miljoner euro lämnats i humanitärt bistånd sedan i juli. Kommissionen håller på att utarbeta ett stödpaket på ytterligare 17 miljoner euro, eftersom flyktingströmmen på västra Balkan knappast kommer att upphöra inom den närmaste framtiden. Förvaltningsfonden för nödåtgärder i Afrika inriktade på stabilitet och insatser mot de bakomliggande orsakerna till irreguljär migration och fördrivna personer kommer att rikta sitt stöd mot de strukturella svagheterna i migrationshanteringen. Fonden kommer att bidra till krishanteringen i Sahelregionen och området kring Tchadsjön, på Afrikas horn och i Nordafrika. Den syftar till att skapa stabilitet i regionen och bidra till bättre migrationshantering. Endast två EU-medlemsstater15 har hittills bekräftat att de kommer att bidra till och komplettera de 1.8 miljarder euro som fonden får från EU. Medlemsstaternas bidrag bör vara lika stort som EU:s finansiering, Migrationsfrågans vikt visar med rätta på behovet av att stärka EU:s centrala finansiering på dessa områden. Men det är också så att olika former av stöd, både ekonomiskt och operativt, redan nu kan utnyttjas av behövande medlemsstater. I fall där detta kräver ändringar av existerande planer, finns denna möjlighet just för att medlemsstaterna ska kunna reagera på omständigheter som migrantkrisen. Det finns ett akut behov av större flexibilitet inom den fleråriga budgetramen för att möjliggöra en omfördelning av begränsade ekonomiska resurser till de prioriterade områdena. Även om strukturfonderna har ett långsiktigt perspektiv kan de utnyttjas för att hantera migrationens utmaningar, t.ex. för integrationsåtgärder som språkundervisning eller medfinansiering av viktig infrastruktur som bostäder och social infrastruktur och i akuta lägen mottagningscenter. Kortsiktigare finansiering finns också att tillgå: Fonden för dem som har det sämst ställt – med medel på 3,8 miljarder euro 2014– 2020 – används redan för att hjälpa migranter och flyktingar i Belgien, Spanien och Sverige. Det kan handla om livsmedel och kläder från första början, eller stöd till tidig integrering av asylsökande. Detta kräver ett åtagande från medlemsstaterna om att ändra de befintliga planerna för att tillgodose nya prioriteringar. Nyckelåtgärder för de kommande sex månaderna 15  Öka nödfinansieringen för de värst drabbade medlemsstaterna med 100 miljoner euro för 2015.  Från och med 2015 öka de tre centrala EU-byråernas kapacitet med 120 nya tjänster:  Öka nödfinansieringen för de mest drabbade medlemsstaterna och finansieringen av Frontex, EASO och Europol med 600 miljoner euro för 2016.  Medlemsstaterna bör återställa finansieringen av livsmedelsbistånd Frankrike och Spanien (belopp som ska fastställas). 10 genom Världslivsmedelsprogrammet till 2014 års nivåer. Dessutom kommer 200 miljoner euro i EU-medel för humanitärt bistånd att utnyttjas under 2015 för direkt stöd till flyktingar.  Öka det humanitära biståndet med 300 miljoner euro under 2016 för att ha beredskap för flyktingars grundläggande behov som mat och logi.  Stödja Madadfonden med över 500 miljoner euro från EU:s budget, vilket kompletteras av medlemsstaterna.  Se över fördelningen av EU-medel (upp till 1 miljard euro) för flyktingrelaterade åtgärder i Turkiet. Mobilisera 17 miljoner euro till Serbien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. III.3 GENOMFÖRANDET AV EU-LAGSTIFTNINGEN Den europeiska migrationsagendan bygger på en enkel princip: att hjälpa migranter som är i behov av internationellt skydd och återsända migranter som inte har rätt att vistas på EU:s territorium. För att genomföra denna europeiska migrationsstrategi är det viktigt att samtliga medlemsstater till fullo tillämpar de gemensamma regler om asyl och irreguljär migration som nyligen överenskommits på EU-nivå. Sedan början av 2000-talet har kommissionen lagt fram en rad förslag som syftar till att bygga upp ett gemensamt europeiskt asylsystem (se bilaga VII). Och parlamentet och rådet har steg för steg antagit den här lagstiftningen. I hela EU har vi nu gemensamma normer för hur vi ska ta emot asylsökande på ett respektfullt och värdigt sätt och för hur vi ska behandla deras asylansökningar, och vi har gemensamma kriterier som våra oberoende domstolar använder för att fastställa om en person har rätt till internationellt skydd. Fem olika rättsakter bildar tillsammans kärnan i det gemensamma europeiska asylsystemet (Dublinförordningen, direktivet om asylförfaranden, skyddsdirektivet, direktivet om mottagningsvillkor och Eurodacs regler om fingeravtryck). Alla är mycket nya, och de sista trädde i kraft så sent som i juli 2015. Resultatet när det gäller genomförandet av EU:s lagstiftning på detta område är dåligt. Kommissionen är fast besluten att använda alla sina befogenheter för att se till att EU:s asyloch migrationslagstiftning införlivas och efterlevs, och inleder därför i dag en rad överträdelseförfaranden om detta – 40 nya beslut om överträdelseärenden (se bilaga VII). Faktum är att årets kris har förvärrats genom underlåtenheten att tillämpa befintlig lagstiftning om bl.a. mottagningsvillkor, fingeravtryck och återsändande. Särskild uppmärksamhet måste ägnas åt Grekland för en normalisering av situationen och en återgång till Dublinsystemet inom sex månader. Greklands geopolitiska läge har inneburit att Grekland är det land som har drabbats hårdast av trycket de senaste månaderna. Allt detta kommer ovanpå kvarvarande problem med att uppfylla Greklands skyldigheter enligt EUlagstiftningen. Sedan 2011 har förflyttningar enligt Dublinförfarandet tillbaka till Grekland inställts, sedan Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna och EU-domstolen funnit att de kvarstående bristerna i det grekiska asylsystemet skulle göra sådana förflyttningar till en kränkning av individens grundläggande rättigheter. Grekland måste nu arbeta för att se till att det stöd som erbjuds också används i form av konkreta insatser på fältet. För detta bör Grekland maximera sina ansträngningar för att se till att särskilt följande gäller: 11     Tillräckligt med personal rekryteras till asylmyndigheten och den första mottagningsmyndigheten, i syfte att garantera en effektiv gränsförvaltning (granskning, identifiering och fingeravtryck) och en effektiv handläggning av asylärenden. Nödvändiga investeringar görs för att ta itu med behoven i samband med mottagandet av blandade migrationsströmmar. I synnerhet bör Grekland maximera sina ansträngningar för att bygga upp en tillräcklig mottagningskapacitet som täcker behoven i den rådande inströmningen och säkerställa lämpliga faciliteter för migranter som håller på att omlokaliseras. Förfarandena och systemen för absorption av EU-medel förbättras. Ett effektivt system för återvändande (beledsagat frivilligt och påtvingat återvändande). Nyckelåtgärder för de kommande sex månaderna IV.  Ett fullständigt och snabbt genomförande i medlemsstaterna av EU:s lagstiftning på asyl- och migrationsområdet.  Återställa normaltillståndet och vidta alla åtgärder som behövs i Grekland så att Dublinöverföringar till Grekland kan återupptas inom sex månader. KOMMANDE LAGSTIFTNINGSARBETE: ETT ROBUST OCH LÅNGSIKTIGT SYSTEM De kortfristiga åtgärder som är nödvändiga för att hantera den omedelbara krisen är inte en långsiktig lösning. I Lissabonfördraget nämns ett gemensamt asylsystem just av denna anledning. Nu behöver vi inte bara fullständigt införliva och tillämpa det vi redan enats om, utan även påskynda arbetet med de återstående delar som behövs för ett verkligt europeiskt system. De politikområden som behövs för en framgångsrik migrationsförvaltning är nära sammankopplade med varandra. Brister vid de yttre gränserna leder till tryck på asylsystemet. Brister i identifiering och registrering av migranter vid inresan undergräver förtroendet för systemet som helhet. Den låga andelen framgångsrika återsändningar av migranter som inte har rätt att vistas i EU skadar förtroendet för asylbesluten. Det har också visat sig under de senaste veckorna och månaderna att oförmågan att behandla migrationens grundorsaker eller minska trycket från länder utanför EU skapar enorma påfrestningar för EU. Det behövs därför åtgärder på följande områden: i) Det gemensamma europeiska asylsystemet är en garanti för att EU uppfyller sin skyldighet att hjälpa människor i behov av internationellt skydd tillfälligt eller permanent och respekterar migranternas grundläggande rättigheter. Detta måste förbli centralt i det vi försöker uppnå. Trycket på systemet i år har dock visat att det är nödvändigt att se över Dublinförordningen16 – och att se till att den verkligen genomförs fullständigt. En del av ett balanserat och rättvist system är också att låta asylsökande arbeta: de medlemsstater som fullt ut utnyttjar niomånadersperioden enligt de gällande bestämmelserna, kan omedelbart åta sig 16 Förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning). 12 att ge asylsökande i omplaceringssystemen tillstånd att arbeta. Dessutom undergräver långa, utdragna förfaranden systemets trovärdighet och skapar osäkerhet för alla: att införa ett EUsystem för att erkänna säkra ursprungsländer i asylförfaranden, som kommissionen har föreslagit för länderna på västra Balkan och Turkiet, kommer att vara ett viktigt steg för att göra det lättare att identifiera dem som har störst behov. En del av detta arbete måste vara färdigt om unionen senare återigen skulle stå inför den typ av exceptionellt tryck den har upplevt i år: därför föreslog kommissionen utöver de två förslagen om omplacering, en ändring för att inrätta en mekanism för omplacering av personer i tydligt behov av internationellt skydd i krissituationer som kan äventyra tillämpningen av Dublinsystemet. Detta förslag17 bör antas så snart som möjligt. ii) Systemets trovärdighet är bl.a. beroende av att alla vet att personer som inte är berättigade till internationellt skydd återsänds till sina hemländer. Ett fullständigt genomförande av åtgärderna i kommissionens nyligen offentliggjorda handlingsplan för återvändande skulle återupprätta trovärdigheten i EU:s system för återvändande18. Detta kräver en tvåspårsstrategi för åtgärder på EU-nivå – bättre informationsutbyte, ökade resurser på både EU-nivå och nationell nivå, en förstärkning av Frontex roll och en ny satsning på återtagande i våra förbindelser med tredjeländer – och på nationell nivå, för att se till att de befintliga reglerna tillämpas effektivt och beslut om återvändande verkställs. iii) EU kan inte bortse från den faktiska utmaningen i dag i de medlemsstater som förvaltar EU:s yttre gränser. De yttre gränserna är fortfarande den viktigaste enskilda frågan för att hålla hela det asyl- och migrationspolitiska området stabilt. Det är starka yttre gränser som gör det möjligt för oss att hålla våra inre gränser inom Schengenområdet öppna och garantera fri rörlighet för personer. Därför måste vi samarbeta närmare för att förvalta våra yttre gränser. Detta förutsätter att vi förstärker Frontex och utökar dess uppdrag, och att vi utvecklar en fullt fungerande europeisk gränsbevakning och kustbevakning för att bättre skydda EU:s yttre gränser och stärka EU:s förmåga att snabbt sätta in resurser när en kris inträffar. iv) Ett mer balanserat och rättvist system för migrationshantering måste också innebära att tonvikten läggs mer på handläggning av migrantärenden innan migranterna ger sig av på den farliga resan till Europa – oavsett om det rör sig om flyktingar som sannolikt har rätt till internationellt skydd, migranter som vill dra nytta av lagliga migrationssystem eller personer som tar risken att ta sig till EU bara för att sedan återsändas till sina hemländer. En effektiv strategi måste inriktas på Europas tradition av humanitärt stöd genom ett robust, EUomfattande system för vidarebosättning. På grundval av erfarenheterna av det befintliga systemet, och som sägs i den europeiska migrationsagendan, kommer kommissionen att utarbeta ett förslag till ett strukturerat system för att säkerställa en samordnad strategi för vidarebosättning under allvarliga flyktingkriser. Ett mer konsekvent tillvägagångssätt och en förening av EU:s krafter skulle visa att EU är rustat för att svara mot behoven. Det skulle också visa flyktingarna att den bästa garantin är att använda etablerade UNHCR-kanaler. Detta skulle kräva en handlingskraftig insats för att stödja åtgärder för att se till att migranter som väntar på sådan behandling tas emot under lämpliga förhållanden och att deras rättigheter respekteras till fullo, så nära hemmet som möjligt. v) Slutligen måste en långsiktig hållning inbegripa att man öppnar lagliga migrationskanaler. Detta är ett led i upprättandet av ett robust system för migrationshantering, och det är nödvändigt om vi ska kunna göra migrationen till en väl 17 18 COM(2015) 450, 9 september 2015. COM(2015) 453, 9 september 2015. 13 förvaltad tillgång för en kontinent som står inför en allvarlig demografisk tillbakagång i stället för ett problem som måste lösas. Kommissionsåtgärder som ska vidtas senast mars 2016 V.  Ambitiösa steg mot att inrätta en europeisk gränsbevakning och kustbevakning samt en utökning Frontex uppdrag (december 2015).  Paketet om laglig migration samt en översyn av blåkortet (mars 2016).  Ytterligare reformer av Dublinförordningen (mars 2016).  Förslag till ett strukturerat system för vidarebosättning (mars 2016).  Uppdaterad strategi om människohandel (mars 2016). SLUTSATSER Sedan början av året har nästan 500 000 människor tagit sig till Europa, en utveckling som kommer att fortsätta. Europeiska kommissionen har konsekvent och kontinuerligt arbetat för samordnade europeiska insatser när det gäller flyktingar och migration. Vi har uppnått mycket på kort tid. Stats- och regeringscheferna som möts i Europeiska rådet i dag måste nu ro detta arbete i land genom att enas om de bifogade prioriterade åtgärderna och genomföra dem med omedelbar verkan. Bilagor I. Prioriterade åtgärder inom ramen för den europeiska migrationsagendan inom det närmaste halvåret II. Stödgrupper för migrationshantering som arbetar i utsatta områden III. Mekanismen för snabba gränsinsatsenheter (Rabit) IV. Finansiellt stöd till medlemsstater ur asyl-, migrations- och integrationsfonden samt ur fonden för inre säkerhet V. Medlemsstaternas och kommissionens bidrag till Världslivsmedelsprogrammet VI. EU:s regionala förvaltningsfond för insatser mot den syriska krisen (Madadfonden) VII. Genomförande av det gemensamma europeiska asylsystemet 14