Sakspapirer PDF - Stange kommune
Kontrollutvalget Sekretariatet Gjøvik, 28. september 2015. J.nr./referanse: 19-15/ST/ks KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE Trond Vangen, leder Trond Enemo, nestleder Anne-Grethe Henriksen Marit Tofastrud Vestli Steinar Kjeverud Kopi av innkallingen er sendt: • Ordfører og rådmann • Hedmark Revisjon IKS INNKALLING TIL MØTE I KONTROLLUTVALGET Det innkalles herved til møte i kontrollutvalget: Dato: Mandag 5. oktober 2015 Tid: Kl. 0830 – ca. 1500 Sted: Møterom 267, rådhuset Vedlagt følger saksliste og saksdokumenter. Deltakelse fra andre i møtet: • Hedmark Revisjon IKS er særskilt invitert til følgende saker: Kl. 0830: Sak 43 - Revisjonsrapport Hedmark IKT (oppdragsansvarlig revisor Jo Erik Skjeggestad og utøvende revisor Marit Asbjørnsen) Kl. 1030: Sak 44 – Forundersøkelse/tjenester til funksjonshemmede (jurist Lina K. Høgås) Kl. 1215: Sak 45 – Regnskapsrevisjon (oppdragsansvarlig revisor Tommy Pettersen) Kl. 1315: Sakene 46-48 – div saker Hedmark Revisjon IKS (daglig leder Morten Alm Birkelid) Eventuelt forfall til møtet bes meddelt snarest til undertegnede på telefon/sms til 995 77 903, eller e-post [email protected] Med hilsen For leder i kontrollutvalget Kjetil Solbrækken utvalgssekretær Adresse: Kontrollutvalgstjenester Kjetil Solbrækken Studievegen 7, 2815 Gjøvik Tel. 995 77 903, e-post: [email protected] KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE SAKSLISTE FOR MØTE I STANGE KOMMUNE Mandag 5. oktober 2015 kl. 0830 (Rom 267, rådhuset) SAK NR. 42/2015 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE 10.09.15 SAK NR. 43/2015 REVISJONSRAPPORT: HEDMARK IKT – ORGANISERING, OVERORDNET STYRING, ROLLER OG HABILITET Hedmark Revisjon IKS presenterer rapporten. SAK NR. 44/2015 BESTILLING AV FORUNDERSØKELSE: TJENESTER TIL FUNKSJONHEMMEDE I STANGE KOMMUNE Hedmark Revisjon IKS orienterer. SAK NR. 45/2015 REGNSKAPSREVISJON: PRESENTASJON AV STRATEGI FOR REVISJON AV KOMMUNEREGNSKAPET FOR 2015 Hedmark Revisjon IKS v/oppdragsansvarlig regnskapsrevisor orienterer. SAK NR. 46/2015 STATUS FOR AVKLARING AV AVTALER FOR 2014 OG 2015 MED HEDMARK REVISJON IKS SAK NR. 47/2015 STATUSRAPPORT PR. 2. TERTIAL 2015 FRA HEDMARK REVISJON IKS SAK NR. 48/2015 OPPDRAGSAVTALE MED HEDMARK REVISJON IKS FOR 2016 Utsatt sak fra forrige møte. SAK NR. 49/2015 KONTROLLUTVALGETS BUDSJETT FOR 2016 Utsatt sak fra forrige møte. SAK NR. 50/2015 EGENEVALUERING AV KONTROLLUTVALGETS VIRKSOMHET 2011-2015 SAK NR. 51/2015 PLANLEGGING AV FØRSTE MØTE I NY VALGPERIODE Gjøvik, 25. september 2015. For utvalgsleder Kjetil Solbrækken utvalgssekretær Kopi til orientering: - Stange kommune v/rådmann og økonomisjef - 1. vara til kontrollutvalget (vararepresentantene møter kun etter særskilt innkalling) SAK NR. 42/2015 Stange kommune GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE 10.09.15 Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Unntatt off. Nei Saksdokumenter: Vedlegg: 1. Møteprotokoll fra møte 10.09.15 Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: Protokoll fra kontrollutvalgets møte den 10.09.15 godkjennes. SAKSOPPLYSNINGER: Protokoll fra siste møte i kontrollutvalget legges frem til formell godkjenning. 1 MØTEPROTOKOLL KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE Torsdag 10. september 2015 holdt kontrollutvalget møte i Stange rådhus fra kl. 0830 – 1445. Som medlemmer møtte: Trond Vangen (FrP), leder Trond Enemo (uavh.), nestleder Steinar Kjeverud (Ap) Marit Tofastrud Vestli (BL) Følgende medlem hadde meldt forfall: Anne-Grethe Henriksen (Ap) Følgende varamedlem møtte: Ingen Følgende varamedlem hadde meldt forfall Ellen Mohaugen (Ap), første vara Ellers møtte: Fra rådmannen/administrasjonen: Kommunalsjef Helse og omsorg, Tove Nordli Selnes (sakene 34 og 35). Fra Hedmark Revisjon IKS: Daglig leder Morten Alm Birkelid (sakene 36-41). Sekretær: Kjetil Solbrækken. Møteprotokollen er sendt til: Kommunestyret v/ordfører, varaordfører, rådmannen m.fl., kontrollutvalgets medlemmer og varamedlemmer, Hedmark Revisjon IKS, Hamar Arbeiderblad og Stangeavisa. Utvalgsmøtet ble satt kl. 0830 med Trond Vangen som møteleder. Innkalling og saksliste ble enstemmig godkjent. Til behandling: SAK NR. 33/2015 Vedtak, enstemmig: SAK NR. 34/2015 GODKJENNING AV PROTOKOLL FRA MØTE 11.06.15 Protokoll fra kontrollutvalgets møte den 11.06.15 godkjennes. FORUNDERSØKELSE HELSE OG OMSORG OG OPPFØLGING AV KONSULENTRAPPORTEN FRA DELOITTE Fra behandlingen: Rådmannen v/kommunalsjef Helse og omsorg Tove Nordli Selnes orienterte og svarte på spørsmål innenfor følgende tema/områder: 1 Stange Helse- og omsorgstjenester: - Økonomi (budsjettsituasjonen, økonomistyring) - Utviklingen i sykefravær Oppfølging av konsulentrapporten fra Deloitte: - Rapportens forslag til tiltak ble gjennomgått. Det ble orientert om status for oppfølgingen av tiltakene. På spørsmålet fra kontrollutvalget ble det særlig orientert om ledelsessituasjonen ved kommunens to omsorgssentre og arbeidsmiljøet ved Stange Helse og omsorgssenter. Vedtak, enstemmig: 1. Kontrollutvalget tar kommunalsjefens presentasjon til orientering og har inntrykk av at det jobbes godt med utvikling på en rekke områder innenfor helse og omsorg i Stange kommune. 2. Kontrollutvalget mener konsulentrapporten fra Deloitte gir et godt utgangspunkt for videre oppfølging fra kontrollutvalgets side mht. anbefalinger/tiltak. Rapporten vil bli benyttet som ett av flere innspill i den kommende prosessen i kontrollutvalg med å lage ny plan for forvaltningsrevisjon. 3. Kontrollutvalget vil vurdere gjennomføring av en forvaltningsrevisjon/evaluering av tjenestetilbudet til funksjonshemmede og kommunens rapportering innenfor området. Temaet drøftes videre på neste møte der Hedmark Revisjon IKS bes om å komme med innspill til aktuelle innfallsvinkler til revisjoner innenfor området. 4. Kontrollutvalget er bekymret for situasjonen ved Stange Helse- og omsorgssenter og vil følge opp dette med rådmannen i løpet av første halvår 2016. Det bes særlig om tilbakemelding i forhold til økonomistyring og samspillet mellom ledelse og ansatte. SAK NR. 35/2015 OMFANG OG HÅNDTERING AV KLAGER PÅ HELSE- OG OMSORGSTJENESTER I STANGE KOMMUNE Fra behandlingen: Rådmannen v/kommunalsjef Helse og omsorg Tove Nordli Selnes informerte om omfanget av klager (15 personer klaget på enkeltvedtak så langt i 2015), og hvilke tjenester det er klaget på. Det ble videre orientert om resultatet av klagebehandlingene. Vedtak, enstemmig: 1. Med bakgrunn i at kommunen fatter i gjennomsnitt rundt 100 enkeltvedtak pr. måned betrakter kontrollutvalget andel klager på helse- og omsorgstjenester som svært lavt. 2. Kontrollutvalget tar til orientering at kun et fåtall klager som går videre til Fylkesmannen blir omgjort. 2 SAK NR. 36/2015 Vedtak, enstemmig: SAK NR. 37/2015 TERTIALRAPPORT 1. TERTIAL 2015 – STANGE KOMMUNE / STANGE KOMMUNALE BOLIGFORETAK KF Økonomirapport 1. tertial 2015 for Stange kommune og Stange kommunale Boligforetak KF tas til orientering. STATUS FOR AVKLARING AV INNGÅTTE AVTALER FOR 2014 OG 2015 MED HEDMARK REVISJON IKS OG TILBAKEMELDINGER FRA SELSKAPET Fra behandlingen: Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder og sekretær for kontrollutvalget orienterte. Forslag fra rådmannen i Stange kommune til omforent løsning ble referert. Vedtak, enstemmig: 1. Status for arbeidet med avklaring av inngåtte avtaler med Hedmark Revisjon IKS for 2014 og 2015 tas til orientering, herunder fremlagt forslag til omforent løsning til drøfting i representantskapets møte den 16/9-15. 2. Brev av 2/7-15 fra styreleder i Hedmark Revisjon IKS til kontrollutvalgene i kommunene i Hamarregionen tas til orientering. 3. Kontrollutvalget tar til orientering at leder og nestleder i styret i Hedmark Revisjon IKS har trukket seg. 4. Daglig leder sin presentasjon av modell for å holde oversikt over betalte, ikke leverte timer det enkelte år for hver kommune, tas til orientering. Kontrollutvalget ber Hedmark Revisjon IKS om en nærmere beskrivelse av den skisserte ordningen med at kommuner med timer til gode kan benytte disse i påfølgende år. Ved utgangen av 2015 er det forventet at kontrollutvalget i Stange kommune samlet har ca 600 timer ubenyttet (akkumulert for 2014-2015). SAK NR. 38/2015 OPPDRAGSAVTALE MED HEDMARK REVISJON IKS FOR 2016 Fra behandlingen: Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder orienterte om prosessen i selskapet mht. fastsetting av timepris på sine tjenester overfor kommunene. Vedtak, enstemmig: Inngåelse av oppdragsavtale for 2016 avventes til timepris for tjenester fra Hedmark Revisjon IKS er avklart i representantskapets møte 16/9-15. Saken følges opp på neste møte. 3 SAK NR. 39/2015 Vedtak, enstemmig: SAK NR. 40/2015 KONTROLLUTVALGETS BUDSJETT FOR 2016 Med bakgrunn i utsettelse av sak 38/15 (Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS for 2016) utsettes behandlingen av kontrollutvalgets budsjett for 2016 til neste møte. SAMMENLIGNING AV KOMMUNENS REVISJONSKOSTNAD 2014 MED ANDRE KOMMUNER (”BENCHMARKING”) Fra behandlingen: Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder presenterte tallene for 2014. Vedtak, enstemmig: 1. Sammenligning av kommunens revisjonskostnad for 2014 med andre kommuner tas til orientering. 2. Kontrollutvalget har merket seg at kommunens kostnader til revisjon av kommuneregnskapet (regnskapsrevisjon) ligger noe over gjennomsnittet for andre kommuner på samme størrelse i undersøkelsen. (Antall kommuner i undersøkelsen = 50, gjennomsnitt større kommuner = 0,036%, revisjonskostnad i Stange kommune = 0,046%). SAK NR. 41/2015 REFERATSAKER Følgende saker ble referert: 1. EØS-avtalens regler om offentlig støtte a. Artikkel i Kommunerevisoren 4/2015 b. Sakspapirer til sak i kommunestyret 29/10-15 om Åkershagan Eiendom 2. Rapport fra tilsyn med barneverntjenesten i Stange kommune 2015 (rapport fra Helsetilsynet) 3. Revisjon av pasientregnskap: • Revisors beretning om pasientregnskap ved Stange Helse- og omsorgssenter, avd. 1 • Revisors beretning om pasientregnskap ved Stange Helse- og omsorgssenter, avd. 1 4. Diverse avisartikler 5. Neste møte: Tidspunkt/saksliste Vedtak, enstemmig: Referatsakene tas til orientering. 4 Stange, 10. september 2015. _________________________ Trond Vangen leder RETT UTSKRIFT: Stange, 10. september 2015. Kjetil Solbrækken utvalgssekretær NESTE MØTE Dato: Tidspunkt: Aktuelle saker: Mandag 5. oktober 2015 Kl. 0830 • • • • • • • Revisjonsrapport «Hedmark IKT…» Regnskapsrevisjon: Strategi for revisjon av kommuneregnskapet for 2015 Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS for 2016 Kontrollutvalgets budsjett for 2016 Oppfølging av kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll 2012-2015 – innspill til revisjonsprosjekter (jf. KU –sak 34/15) Egenevaluering kontrollutvalget – valgperioden 2011-2015 Planlegging av første møte i nytt kontrollutvalg Saker til oppfølging i senere møte: • Status for Stange Helse- og Omsorgssenter (KU-sak 34/15) • Kommunens beredskapsarbeid (ku-sak 30/15) • Samhandlingsreformen – div. spørsmål (ku-vedtak 04/13) • Overordnet internkontroll – rådmannens ansvar for «betryggende kontroll» (KU-vedtak sak 07/14) • Internrevisjon/oppfølging av gjennomførte tiltak etter Helsetilsynets rapport fra 2013 om tjenester til voksne med psykiske lidelser (vedtak KU-sak 09/14) – oppfølging 2015 • 2016, 1. kvartal: Oppfølging av tilsynsrapport – kvalifiseringsprogrammet/NAV Stange (KU-sak 07/15) 5 • • • 2016: Markedsføring og profilering av ledige tomter (KU-sak 10/15) 2015/2016: Videreføring forundersøkelse: Interkommunale samarbeid (ku-sak 12/15) 2015: Oppfølging av tidligere revisjonsrapporter: Revisjonsrapport vedr. anskaffelser mellom 100 000 og 500 000 Revisjonsrapport vedr. rammeavtaler Bestilte oppdrag fra Hedmark Revisjon IKS (forvaltningsrevisjon mv): • Revisjonsprosjekt: Hedmark IKT (samarbeid med kontrollutvalget i Hamar kommune) • Innspill til planlegging av revisjon av tjenester for funksjonshemmede (KU-sak 34/15) Møteplan for 2015: • • • • • • • Torsdag 12.02.15 kl. 0830 Torsdag 19.03.15 kl. 0830 Torsdag 07.05.15 kl. 0830 Torsdag 11.06.15 kl. 0830 Torsdag 03.09.15 kl. 0830 Torsdag 15.10.15 kl. 0830 – endret til mandag 05.10.15 kl. 0830 Torsdag 10.12.15 kl. 0830 6 Sak nr.: 43/2015 Stange kommune REVISJONSRAPPORT: HEDMARK IKT – ORGANISERING, OVERORDNET STYRING, ROLLER OG HABILITET Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Forvaltningsrevisjonsrapporten «Oppfølging av rammeavtaler i Stange kommune» (Hedmark Revisjon IKS, mai 2014) 2. Prosjektplan for revisjonsprosjektet Unntatt off. Nei Vedlegg 1 Nei FORSLAG TIL VEDTAK: INNSTILLING TIL KOMMUNESTYRET: 1. Kommunestyret tar revisjonsrapporten til orientering og har merket seg rapportens hovedkonklusjoner om at: a) IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. b) Styret fungerer til en stor grad i henhold til kommuneloven § 27 og vedtektene. c) Roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad. 2. Rådmannen bes om å følge opp revisjonsrapportens forslag til forbedringspunkter og rapportere tilbake til kommunestyret om hvordan disse er fulgt opp. SAKSOPPLYSNINGER: Kontrollutvalgene i Hamar og Stange fattet henholdsvis 21. oktober og 4. september 2014 vedtak om å be Hedmark Revisjon IKS om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. 1 I utarbeidet prosjektplan, som ble godkjent av kontrollutvalgene, fremgikk det at følgende formål skulle legges til grunn for undersøkelsen: Formålet med undersøkelsen er å vurdere organisering, overordnet styring og roller/habilitet i det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. Formålet belyses i nærværende rapport ved å besvare følgende problemstillinger: 1. Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 2. Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? 3. Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? Arbeidet er avsluttet og revisjonsrapporten følger vedlagt saken. Revisjonsrapporten og revisors hovedkonklusjoner på de tre problemstillingene er gjengitt under: 1. IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. 2. Styret fungerer til en stor grad i henhold til kommuneloven § 27 og vedtektene. 3. Roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad I tråd med fast praksis legges det opp til oversending til kommunestyret for sluttbehandling, dvs. at kontrollutvalgets vedtak utformes som en innstilling til kommunestyret. Ved rapportering til kommunestyret krever kommuneloven at rapporten er forelagt rådmannen i til uttalelse, jf. kommunelovens § 77 nr. 6. Rådmannens uttalelse er innarbeidet i rapportens kapittel 13 (s. 35). Revisors anbefalinger fremgår i rapportens kapittel 12. Anbefalingene er i sin helhet tatt med forslag til vedtak i saken, jf. vedtakets pkt. 2. 2 Forvaltningsrevisjon 2015 Utarbeidet av Hedmark Revisjon IKS på oppdrag fra kontrollutvalgene i Stange kommune og Hamar kommune Hedmark IKT – Organisering, overordnet styring, roller og habilitet Postboks 84, 2341 Løten Telefon: 62 43 58 00 www.hedmark-revisjon.no E-post: [email protected] Org.nr: 974 644 576 MVA Forord Denne rapporten er et resultat av forvaltningsrevisjonsprosjektet: Hedmark IKT – organisering, overordnet styring, roller og habilitet. Rapportutkastet har vært sendt på høring til Hedmark IKT og rådmennene i Stange og Hamar kommuner. Høringsuttalelsene er tatt inn i rapportens kapittel 10. Rapporten, som utgjør prosjektets sluttprodukt, avleveres herved til revisjonens oppdragsgiverne, kontrollutvalgene i Stange og Hamar kommune. Marit Asbjørnsen har vært utøvende revisor for prosjektet og har ført rapporten i pennen. Jo Erik Skjeggestad har vært oppdragsansvarlig revisor for prosjektet og har kvalitetssikret arbeidet. Prosjektets datainnsamling er gjennomført i perioden mars - juni 2015. Hedmark Revisjon IKS ønsker å takke Hedmark IKT og kommunenes administrasjon for nødvendig tilrettelegging og bistand i prosjektforløpet. Samtidig vil vi takke kontrollutvalgene i Stange og Hamar kommune for oppdraget. Løten, den 3. september 2015 Jo Erik Skjeggestad Oppdragsansvarlig forvaltningsrevisor Marit Asbjørnsen Utøvende forvaltningsrevisor 2 Innholdsfortegnelse 1 SAMMENDRAG ........................................................................................................................................ 6 2 HJEMMEL FOR FORVALTNINGSREVISJON ................................................................................................. 9 3 BESTILLING, FORMÅL OG PROBLEMSTILLINGER ....................................................................................... 9 4 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER ............................................................................................................ 9 5 METODE................................................................................................................................................. 10 6 PROBLEMSTILLING NR. 1: HENSIKTSMESSIG ORGANISERINGEN AV IKT-ARBEIDET ................................. 13 6.1 REVISJONSKRITERIER ................................................................................................................................. 13 6.2 INNHENTEDE DATA .................................................................................................................................... 14 6.2.1 Samarbeid på IKT-området ............................................................................................................. 14 6.2.2 Organisasjonsform .......................................................................................................................... 15 6.2.3 Innskudd og kostnadsdeling ............................................................................................................ 20 6.2.4 Oppgavefordeling mellom kommunene og Hedmark IKT ............................................................... 20 6.2.5 Organiseringen av IKT-arbeidet i kommunene ................................................................................ 22 6.2.6 Kommunenes IKT-kompetanse ........................................................................................................ 23 6.2.7 Kommunenes eierskapsmeldinger ................................................................................................... 25 6.2.8 Digitaliseringsstrategi ..................................................................................................................... 26 6.3 7 VURDERING ............................................................................................................................................. 28 6.3.1 Valg om å samarbeide..................................................................................................................... 28 6.3.2 Valg av organisasjonsform .............................................................................................................. 28 6.3.3 Vedtektenes bestemmelse om at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt........................ 29 6.3.4 Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser ........................................................................ 31 6.3.5 Kommunenes IKT-kompetanse ........................................................................................................ 32 6.3.6 Eierskapsmelding............................................................................................................................. 33 6.3.7 Digitaliseringsstrategi ..................................................................................................................... 33 PROBLEMSTILLING NR. 2: STYRETS FUNKSJON I SAMARBEIDET ............................................................. 35 7.1 INNLEDNING ............................................................................................................................................ 35 7.2 UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER ............................................................................................................. 35 7.2.1 Kommuneloven § 27 ........................................................................................................................ 35 7.2.2 Vedtekter for Hedmark IKT .............................................................................................................. 38 7.3 REVISJONSKRITERIER ................................................................................................................................. 42 7.4 INNHENTEDE DATA .................................................................................................................................... 43 7.4.1 Styret ............................................................................................................................................... 43 7.4.2 Eiermøte/samhandlingsmøte .......................................................................................................... 46 7.4.3 Daglig leder ..................................................................................................................................... 47 3 7.4.4 Saker på IKT-området som behandles politisk ................................................................................ 48 7.4.5 Andre vedtak og retningslinjer for samarbeidet ............................................................................. 48 7.4.6 Regnskap og revisjon ....................................................................................................................... 48 7.5 8 7.5.1 Sammensetning av styret ................................................................................................................ 50 7.5.1 Styrets oppgaver og myndighet ...................................................................................................... 50 7.5.2 Delegasjon til daglig leder ............................................................................................................... 52 7.5.3 Særlig om regnskap og revisjon ...................................................................................................... 52 PROBLEMSTILLING NR. 3: ROLLER OG HABILITET ................................................................................... 56 8.1 REVISJONSKRITERIER ................................................................................................................................. 56 8.2 INNHENTEDE DATA .................................................................................................................................... 56 8.2.1 Roller på IKT-området i kommunene ............................................................................................... 56 8.2.2 Habilitetsvurderinger for styret og daglig leder .............................................................................. 60 8.3 9 10 VURDERING ............................................................................................................................................. 50 VURDERING ............................................................................................................................................. 60 8.3.1 Rådmannens habilitet ved behandling av saker som angår Hedmark IKT ...................................... 60 8.3.2 Skillet mellom bestillerrollen og eierrollen ...................................................................................... 62 8.3.3 Kommunens administrative toppledelse i styret ............................................................................. 64 8.3.4 Habilitet for styret og daglig leder .................................................................................................. 64 KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER ...................................................................................................... 66 9.1 PROBLEMSTILLING NR. 1 ............................................................................................................................ 66 9.2 PROBLEMSTILLING NR. 2 ............................................................................................................................ 67 9.3 PROBLEMSTILLING NR. 3 ............................................................................................................................ 67 HØRINGSUTTALELSER ............................................................................................................................ 69 10.1 HØRINGSUTTALELSE – HEDMARK IKT ........................................................................................................... 69 10.2 HØRINGSUTTALELSE – HAMAR KOMMUNE..................................................................................................... 72 10.3 HØRINGSUTTALELSE – STANGE KOMMUNE .................................................................................................... 75 10.4 REVISORS KOMMENTAR TIL HØRINGSUTTALELSENE .......................................................................................... 79 10.4.1 Kommentar til høringsuttalelse fra Hamar kommune ................................................................ 79 10.4.2 Kommentar til høringsuttalelse fra Stange kommune ................................................................ 80 11 KILDER ................................................................................................................................................... 81 12 VEDLEGG 1: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER ................................................................................. 82 12.1 PROBLEMSTILLING NR. 1 ............................................................................................................................ 82 12.1.1 Interkommunalt samarbeid – valg av organisasjonsform .......................................................... 82 12.1.2 Kompetansekrav ......................................................................................................................... 90 12.1.3 Strategi og oppfølging ................................................................................................................ 91 4 12.1.4 12.2 13 Eierstyring ................................................................................................................................... 91 PROBLEMSTILLING NR. 3 ............................................................................................................................ 92 12.2.1 Administrasjonssjefens rolle og habilitet som tjenestemann i kommunen ................................. 92 12.2.2 Habilitetskrav til styret og daglig leder i Hedmark IKT................................................................ 95 VEDLEGG 2: TABELL ORGANISASJONSFORMER ...................................................................................... 96 5 1 Sammendrag Kontrollutvalgene i Hamar og Stange fattet henholdsvis 21. oktober og 4. september 2014 vedtak om å be Hedmark Revisjon IKS om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot organisering, overordnet styring og habilitet/roller i det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. Hedmark IKT er et interkommunalt samarbeid for felles IKT-drift for kommunene Hamar, Stange, Løten, Kongsvinger, Nord-Odal og Grue. Samarbeidet er organisert med hjemmel i kommuneloven § 27. Styret for samarbeidet består av rådmennene i de seks deltakerkommunene. Prosjektet skal besvare følgende problemstillinger: 1. Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 2. Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? 3. Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? Prosjektet er gjennomført i perioden mars til juli 2015. Vi har besvart problemstillingen ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. Kommunene har gjort vurderinger av muligheten for effektivisering og kvalitetsheving gjennom et interkommunalt IKT-samarbeid og har konkludert med at et samarbeid er ønskelig. Samarbeidet er i etterkant beskrevet som både nyttig og nødvendig. Å velge å organisere samarbeidet med hjemmel i kommuneloven § 27 er i tråd med det tiltenkte nedslagsfeltet til bestemmelsen. Ved valget av organisasjonsform har kommunene vektlagt deres eget ønske og behov for styring og kontroll. Samarbeidet er organisert slik at kommunens anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Både Stange og Hamar synes å ha en god bestillerfunksjon med bestillere med høy kompetanse og lang erfaring på IKT-området. Samarbeidet i Hedmark IKT bidrar til erfaringsutveksling og kompetanseheving i kommunene. 6 Deltakerkommunene har utarbeidet en felles IKT-strategi. Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Hverken Stange eller Hamar har noen planer for hvordan kommunen skal sikre at lederne i kommunene har den nødvendig kompetanse i forhold til IKT-planlegging, bestillerkompetanse og hvordan en skal realisere gevinster ved bruk av IKT. Det finnes ingen oversikt over den kompetansen kommunen besitter pr. i dag. Det er ikke gjort noe i forhold til å sikre at de folkevalgte har tilstrekkelig kunnskap til å forstå og fatte beslutninger på IKT-området. Hverken Stange eller Hamar har konkrete handlingsplaner med aktiviteter og tiltak for et år av gangen som er knyttet opp mot IKT-strategien. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunens eiermelding. Etter revisors vurdering er vedtektsbestemmelsen om at Hedmark IKT ikke er et eget rettssubjekt, ikke i samsvar med samarbeidets faktiske selvstendighet. Styrets rolle og funksjon i samarbeidet fremgår av kommuneloven § 27 og vedtektene for Hedmark IKT. Vedtektene oppfyller lovens krav til innhold. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at styret til en stor grad fungerer i henhold til kommuneloven § 27 og vedtektene. Styret er sammensatt i henhold til vedtektene. Styret har i 2014 ikke fattet avgjørelser som faller utenfor styrets myndighet. Styret har tilsatt en daglig leder. Det er ført et tilfredsstillende regnskap for Hedmark IKT. Regnskapet er revidert til tross for at det ikke foreligger noen revisjonsplikt for samarbeidet. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Det er ikke valgt personlige varamedlemmer til styret. Samarbeidet har inngått leasingavtale som fremstår som en avtale om finansiell leasing. Dette ligger utenfor styrets myndighet. Stemmegivningen i styret fremgår ikke i styreprotokoller. 7 Delegasjon av myndighet og representasjonsrett til daglig leder er ikke nedfelt skriftlig. Bestemmelser om føring av noter i regnskapet til kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, er ikke etterlevd. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad. Den alminnelige befatningen rådmennene har med Hedmark IKT i sin rolle som rådmann i kommunen – og ikke som styremedlem i Hedmark IKT – medfører ikke habilitetsproblematikk. Kommunene har en egen bestillerfunksjon som bidrar til at eierrollen og bestillerrollen i forhold til Hedmark IKT holdes atskilt. Vi kan imidlertid påpeke følgende punkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Rådmennene vil kunne bli inhabile etter kommuneloven § 6 først ledd bokstav e nr. 2. Organiseringen av samarbeidet med rådmennene som styremedlemmer medfører at skillet mellom eierrollen og bestillerrollen blir mer uklart enn ved selskapsorganisering. Styret har i 2014 behandlet flere saker hvor det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt styret har beveget seg inn på bestillernes område. At rådmennene sitter i styret er ikke i tråd med kommunenes eiermeldinger når samarbeidet anses om et eget rettssubjekt. Det er ikke etablert noen rutiner eller retningslinjer vedrørende habilitet for styret eller daglig leder i Hedmark IKT. 8 2 Hjemmel for forvaltningsrevisjon Kommuneloven § 77 fjerde ledd fastslår at kontrollutvalget skal påse at det blir gjennomført forvaltningsrevisjon i kommunen. I henhold til § 7 første ledd i forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv.1 innebærer forvaltningsrevisjon «å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger.» 3 Bestilling, formål og problemstillinger Kontrollutvalgene i Hamar og Stange fattet henholdsvis 21. oktober og 4. september 2014 vedtak om å be Hedmark Revisjon IKS om å gjennomføre et forvaltningsrevisjonsprosjekt rettet mot det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. I utarbeidet prosjektplan, som ble godkjent av kontrollutvalgene, fremgikk det at følgende formål skulle legges til grunn for undersøkelsen: Formålet med undersøkelsen er å vurdere organisering, overordnet styring og roller/habilitet i det interkommunale samarbeidet Hedmark IKT. Formålet belyses i nærværende rapport ved å besvare følgende problemstillinger: 1. Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 2. Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? 3. Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? 4 Kilder for revisjonskriterier Revisjonskriterier skal begrunnes i/utledes av autoritative kilder innenfor det reviderte området. Autoritative kilder kan være lover, forskrifter, forarbeider, rettspraksis, politiske vedtak/mål/føringer, administrative retningslinjer/mål/føringer, statlige føringer/veiledere, andre myndigheters praksis, 1 Forskrift nr. 904 av 15.06.2004 9 teori og reelle hensyn som vurderinger av hva som er rimelig/ formålstjenlig/effektivt. Revisjonskriteriene utledes med utgangspunkt i problemstillingene og danner grunnlaget for hva de innsamlede data vurderes opp mot. I dette prosjektet er revisjonskriteriene utledet fra følgende kilder: Lov om kommuner og fylkeskommuner av 25.09.1992 nr. 107 (kommuneloven) Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10.02.1967 (forvaltningsloven) Vedtekter for Hedmark IKT, vedtatt i kommunestyrene i deltakerkommunene våren 2010 Eiermelding for Hamar kommune Eiermelding for Stange kommune Følgende dokumenter utarbeidet av KS: o Ekommune 2012 – lokal digital agenda o Introduksjonshefte – Formel interkommunalt samarbeid, Oslo, 2013 o Kommunal selskapsorganisering – økonomiske og juridiske vurderinger, Oslo 2002 o Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak o Digitaliseringsstrategi 2013-2016 for kommuner og fylkeskommuner Lovbestemmelser er tolket i lys av tilgjengelig rettskildemateriale slik som lovforarbeider, rettspraksis og juridisk teori. Utledningen av revisjonskriterier for problemstilling nr. 1 og 3 fremgår i vedlegg 1 til rapporten. For problemstilling 2 er utledningen av revisjonskriteriene knyttet tett opp mot den beskrivende delen av problemstillingen. Utledningen av revisjonskriteriene for problemstilling nr. 2 er derfor inntatt direkte i rapporten i kapittel 7.2 nedenfor. 5 Metode Vi har innhentet data ved hjelp av dokumentanalyse og intervjuer. Følgende dokumenter er de mest sentrale i prosjektet: Vedtekter for Hedmark IKT, vedtatt i kommunestyrene i deltakerkommunene våren 2010 Samarbeidsavtale Hedmark IKT, signert juni/juli 2010 (heretter kalt samarbeidsavtalen) Standardavtalen IKT-tjenester fra Hedmark IKT 2014-2015, datert 10. april 2014 (heretter kalt standardavtalen) Referater fra styremøter i Hedmark IKT i 2014 med saksfremlegg 10 Notater fra eiermøter/samhandlingsmøter i Hedmark IKT i 2014 Eiermelding for Hamar kommune Eiermelding for Stange kommune Årsrapport og årsregnskap for Hedmark IKT for 2014, datert 27. mars 2015 Kommunestyrevedtak vedrørende opprettelsen og utvidelsen av samarbeidet Felles IKT-strategi for Grue, Hamar, Kongsvinger, Løten, Nord-Odal og Stange kommuner for perioden 2012- 2015 «HaLøSt IT» - Organisasjonsmodeller, utarbeidet av Mette Braathen, juridisk rådgiver Hamar kommune, datert 10.03.2005 «HaLøSt IT» - Interkommunalt IKT samarbeid Erfaringer fra interkommunal IKT samarbeid i kommunene Hamar, Stange og Løten – Inkludert erfaringene med opprettelse av Hedmarken IKT, utarbeidet av Marianne Bjønness (bestiller Hamar kommune) med innspill fra Frode Haugan (bestiller Stange kommune), Anne-Gry Villumstad (bestiller Løten kommune) og Frode Danielsen (daglig leder Hedmark IKT), datert 01.06.2010 Notat til ordførerne I Hamar, Løten og Stange kommuner, utarbeidet av styret i Hedmark IKT, datert 18.02.2009 Brukerundersøkelse 2013, Hedmark IKT, gjennomført av Evry AS Vi har gjennomført intervjuer med Konstituert rådmann i Hamar kommune, styreleder Hedmark IKT Rådmann i Stange kommune, styremedlem Hedmark IKT Rådmann i Løten kommune, styremedlem Hedmark IKT Daglig leder i Hedmark IKT Juridisk rådgiver i Hamar kommuner Bestiller i Hamar kommune Bestiller i Stange kommune Systemeier og en systemansvarlig for skole i Hamar kommune To systemansvarlige for skole i Stange kommune Dokumentanalysen og intervjuene anses til sammen som godt egnede metoder til å besvare problemstillingene i prosjektet. Dataene anses pålitelige. Det er utarbeidet referater fra alle intervjuer. Alle referatene, med unntak av ett, er verifisert av intervjuobjektene, og foreløpig rapport er sendt på høring til rådmennene i 11 Hamar og Stange kommuner, samt til daglig leder i Hedmark IKT. Vi har vært nøye med nedtegnelsen av data fra skriftlige kilder, og rapporten er blitt underlagt intern kvalitetssikring hos revisjonen. Dataene anses relevante for å besvare problemstillingene. Det er utledet klare revisjonskriterier som vanskelig kan misforstås, og dataene belyser hvorvidt revisjonskriteriene er etterlevd. Det skal imidlertid bemerkes at det det for enkelte av revisjonskriteriene har vist seg å foreligge lite skriftlig materiale. Idet rammene for prosjektet ikke har tillatt utstrakt bruk av intervjuer eller spørreundersøkelse, har det ikke vært mulig å konkludere klart i forhold til disse revisjonskriteriene. 12 6 Problemstilling nr. 1: Hensiktsmessig organiseringen av IKTarbeidet Problemstilling nr. 1: Er IKT-arbeidet til Hamar og Stange organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT? 6.1 Revisjonskriterier Vi har utledet følgende konkrete revisjonskriterier som vil bli benyttet for problemstilling 1: 1. Alle kommuner bør vurdere mulighetene for effektivisering og kvalitetsheving av forvaltning og tjenesteproduksjon gjennom interkommunalt IKT-samarbeid. 2. Ved valg av organisasjonsform bør kommunen legge vekt på formålet med samarbeidet og det tiltenkte nedslagsfeltet til de alternative regelsettene, samt kommunens behov for styring og kontroll. 3. Interkommunale samarbeid om rene IKT-tjenester bør organiseres slik at kommunenes anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. 4. Topplederne i deltakerkommunene i et IKT-samarbeid bør ha kompetanse på strategisk IKTplanlegging, bestillerkompetanse og kunnskap om hvordan en kan realisere gevinster ved bruk av IKT. 5. Ledere på alle nivåer i kommunen bør ha kunnskap og evne til virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling, med utgangspunkt i de muligheter teknologien gir for effektivisering og bedre tjenester. 6. De folkevalgte bør ha tilstrekkelig kunnskap for å forstå og fatte strategiske beslutninger på IKT-området. 7. IKT-samarbeidet bør omtales i kommunenes eierskapsmelding 8. Enhver kommune bør ha en digitaliseringsstrategi som består av følgende to deler: o En del av strategisk karakter som definerer hovedlinjene for hvordan IKT skal støtte opp under planlagt tjenesteutvikling og bidra til å løse egne utfordringer o En handlingsplan med aktiviteter og tiltak for ett år av gangen Revisjonskriteriene er utledet fra ulike dokumenter utarbeidet av KS. Se vedlegg 1 til rapporten for nærmere beskrivelse av kildene og utledningen av kriteriene. 13 6.2 Innhentede data 6.2.1 Samarbeid på IKT-området 6.2.1.1 Kommunenes valg om å samarbeide på IKT-området I 2005 ble det etablert et samarbeid for felles IKT-drift for kommunene Hamar, Stange og Løten. Samarbeidet fikk navnet HaLøSt IT, senere Hedmarken IKT. Samarbeidet startet driften 1. januar 2006. Før oppstarten av samarbeidet hadde det vært laget flere utredninger som alle hadde konkludert med at kommunene ville være bedre rustet for fremtidige krav og behov innen IKT ved å samarbeide. De tre kommunene hadde en viss grad av samarbeid på IKT-området også før oppstarten i 2006 da de hadde felles internettløsning som ble driftet i Hamar. I tillegg hadde en bredbåndsavtale med Eidsiva sørget for at det var bygget ut «datamotorvei» mellom rådhusene (stamnett). I 2009 utarbeidet styret i Hedmarken IKT et notat til ordførerne i deltakerkommunene vedrørende vurdering av selskapsform og alternativer for veien videre. I notatet fremgikk det at kommunene i flere sammenhenger hadde gitt tydelig uttrykk for at etableringen av samarbeidet hadde vært en suksess I 2010 ble samarbeidet utvidet til også å gjelde kommunene Kongsvinger, Nord-Odal og Grue. Samarbeidet skiftet i den forbindelse navn til Hedmark IKT. I Brønnøysundregistrene er samarbeidet registrert med eget organisasjonsnummer. Forretningsadressen er Løvdstadvegen 7, 2312 Ottestad, Stange kommune. I 2010 ble erfaringene fra samarbeidet så langt, oppsummert i et dokument utarbeidet av bestiller i Hamar kommune, med innspill fra bestillerne i Stange og Løten og daglig leder i Hedmark IKT. Her fremgikk følgende konklusjon: «Etter mange år med interkommunalt samarbeid har kommunene oppnådd mye på å samarbeide om IKT. Driftsmessig er situasjonen en helt annen enn ved oppstarten, kommunene har fått stabil drift og mange flere tjenester enn ved oppstarten. Utvidet helpdesk og døgndrift hadde trolig ikke vært en realitet til den prisen som samarbeidet har i dag. Kompleksiteten i løsningene hadde trolig ikke vært mulig å gjennomføre uten samarbeid om driften. Kommunene har også ved samarbeid om nye løsninger fått på plass moderne IKT-løsninger og følger utviklingen i markedet. Kostnadsmessig gir samarbeidet mindre behov for økt 14 bemanning og mer gunstige priser hos leverandører. Videre legger felles IKT-løsninger til grunn mulighet for enklere å samarbeide om tjenester.» 6.2.1.2 Signaler fra intervjuer vedrørende å samarbeide med andre kommuner I intervjuene som er blitt gjennomført i prosjektet er det gitt uttrykk for at et samarbeid på IKTområdet er både nyttig og nødvendig. Flere revisjonen har snakket med har imidlertid påpekt at deltakerkommunene er seks kommuner av forskjellig størrelse, med ulike ressurser og et svært ulikt utgangspunkt når det gjelder IKT-arbeidet. De store og mest ressurssterke kommunene må ta en pådriverrolle og har også opplevd at de må stoppe opp i sin utvikling og vente på at de mindre kommunene skal komme opp på samme nivå. En naturlig følge av samarbeid er også at man ikke alltid kan gjøre ting akkurat slik det passer sin egen kommune, men må tilpasse seg de andre. Dette gjelder eksempelvis ved valg av nye systemer. 6.2.2 Organisasjonsform 6.2.2.1 Kommunens valg av organisasjonsform Allerede fra oppstarten av samarbeidet valgte de deltakende kommunene å organisere samarbeidet med hjemmel i kommuneloven § 27. Før oppstarten i 2006, ble det laget en utredning hvor denne organiseringen ble foreslått. Forslaget bygget på et vedlegg, utarbeidet av Hamar kommunes jurist, som tok sikte på å skissere de juridiske virkningene, samt fordeler og ulemper ved de ulike samarbeidsformene. Som begrunnelse for anbefalingen om organisering etter kommuneloven § 27, ble det i utredningen vist til følgende: Organisering i § 27-samarbeid gir større mulighet for eierstyring enn organisering i egne rettssubjekt som interkommunale selskap (IKS) eller aksjeselskap (AS). Kommunene kan ved etablering av et § 27-samarbeid tildele samarbeidet oppdrag uten å legge oppdraget ut på anbud. De ansatte vil ved etablering av et § 27-samarbeid fortsatt være kommunalt ansatt. I forhold til argumentet om større mulighet for eierstyring, ble det imidlertid i det ovennevnte vedlegget om de ulike organisasjonsformene påpekt følgende: 15 “Det er likevel grunn til å anta at IKT-drift er et område av den kommunale tjenesteproduksjon hvor behovet for løpende oppfølging og kontroll med tjenesten er av underordnet politisk betydning. Tjenesten er et støttesystem for tjenesteproduksjonen, og er bedre egnet for forretningsmessig drift enn store deler av det øvrige kommunale tjenestetilbudet. IKT-drift er derfor et område av den kommunale tjenesteproduksjonen som vil kunne være egnet for utskilling i egne rettssubjekter” I utredningen ble det videre anbefalt at det på et senere tidspunkt ble lagt frem en sak der overgang til interkommunalt selskap ble utredet nærmere. Dette skyldtes at Kommunal- og regionaldepartementet etter beslutningen publiserte en betenkning vedrørende offentlige anskaffelser og interkommunalt samarbeid som tydet på at det var mer kurant å etablere et interkommunalt selskap i en slik sammenheng enn først antatt. I utredningsarbeidet ble det ikke tatt stilling til hvem som skulle sitte i styret i samarbeidet. I tillegg til kommunestyresaken i Hamar, hvor opprettelsen av samarbeidet ble vedtatt, fremgår det imidlertid at administrasjonen så for seg et styre med representanter fra administrativt nivå, utnevnt av rådmannen. Dette ble begrunnet med at oppgavene som skulle overføres til samarbeidet var administrative oppgaver som før samarbeidet var delegert til rådmannen. Det hitsettes fra tillegg til sak 0029/05 fra Hamar kommunestyre: Samarbeidets formål er knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes IKT-teknologi, samt inngåelse og forvaltning av avtaler innenfor dette området. Virksomheten håndterer kun oppdrag på bestilling fra kommunene. Dette er typiske administrative oppgaver som i dag er delegert til rådmannen i de deltakende kommuner. Politisk styring vil i hovedsak skje i forbindelse med budsjettbehandling, års- og tertialrapportering, samt i forbindelse med fastsettelse av kommunens IKT-strategier. Etablering av et styre i medhold av kl § 27 er valgt som en praktisk overbygging for å muliggjøre et interkommunalt samarbeid på området. Det anbefales derfor at det ikke oppnevnes et politisk valgt styre i dette selskapet, men at styret etableres på administrativt nivå og utnevnes av rådmannen. Man sikrer ved dette en god forankring og integrering i kommunens øvrige organisasjon, i tillegg til at man sikrer at styret drives i samsvar med kommunenes helhetlige prioriteringer. Rådmannen har anledning til å velge seg selv i styret. Dersom man utnevner et politisk valgt styre må man ta høyde for noe økte driftsutgifter til godtgjøring av styre mv. 16 I forslag til vedtekter for samarbeidet, som var vedlegg til kommunestyresakene, fremgikk det at styret for samarbeidet skulle velges av rådmennene. I saksfremstillingen for kommunestyret i Hamar , ble det i samsvar med utredningen, anbefalt at det på et senere tidspunkt skulle legges frem en sak der overgang til interkommunalt selskap ble utredet nærmere. Hamar kommune fattet følgende vedtak (sak 0029/05): Hamar kommunestyre slutter seg til forslaget om å opprette et interkommunalt samarbeid mellom Hamar, Løten og Stange iht. kommunelovens § 27 for så vidt gjelder IKT-drift. Vedtektene for samarbeidet godkjennes. Rådmannen får fullmakt til å forestå de budsjettmessige endringer som vedtaket innebærer. Formannskapet gis fullmakt til å godkjenne samarbeidsavtalen. Hamar kommunestyre forutsetter at kommunens styrerepresentasjon drøftes i formannskapet. Videre åpner kommunestyre for at tillitsvalgte kan gis møte- og uttalerett, men ikke stemmerett i styret. Revisor er ikke kjent med hvorvidt styrerepresentasjonen ble drøftet i formannskapet i Hamar, slik vedtaket forutsetter. Stange kommune fattet følgende vedtak (sak 0026/05): Stange kommunestyret slutter seg til forslaget om å opprette et interkommunalt samarbeid mellom Hamar, Løten og Stange i henhold til kommunelovens § 27 for så vidt gjelder IKT-drift. Vedtekter for HaLøSt IT godkjennes. Formannskapet gis fullmakt til å godkjenne endelig samarbeidsavtale. Behov for korrigeringer av investeringsbudsjettet vedr. IKT tas opp i tertialsammenheng. 17 I samarbeidsavtalen mellom partene ble det avtalt at samarbeidet, herunder eventuelt vurdering av ny selskapsform, skulle evalueres innen 31. desember 2008. Som nevnt ovenfor, utarbeidet styret, sammen med daglig leder, et notat til ordførerne vedrørende selskapsform og utviklingsalternativer for Hedmark IKT i 2009. Her fremgikk det at selskapsformen ble gjennomgått av rådmennene i eiermøte i januar 2009. Etter deres vurdering burde man fortsette med samme samarbeidsform. I notatet ble ordførerne bedt om å vurdere om samarbeidet skulle fortsette som et § 27-samarbeid, eller eventuelt forandres til et IKS. Det ble bedt om et møte med ordførerne for videre drøftinger. Det er ukjent hvorvidt det ble gjennomført et slikt møte med ordførerne. Ved utvidelsen av samarbeidet i 2010, ble det lagt til grunn at samarbeidet fremdeles skulle organiseres etter kommuneloven. Det ble ikke laget noen ny utredning i forhold til alternative organisasjonsformer. Så vidt revisor kjenner til, er det ikke blitt gjort noen vurderinger av samarbeidsformen etter dette.2 I samarbeidets gjeldende vedtekter fremgår følgende om organiseringen av samarbeidet, i tillegg til at samarbeidet er organisert etter kommuneloven § 27: Hamar kommune er virksomhetens kontorkommune Virksomheten er ikke et eget rettssubjekt Arbeidsgiveransvaret tilligger Hamar kommune Styret utpekes av administrasjonssjefen i deltakerkommunene Administrasjonssjefen i den enkelte kommune kan instruere kommunenes representant i styret. Administrasjonssjefen har uttalelsesrett i alle saker styret behandler. I praksis har rådmennene i deltakerkommunene i all hovedsak utpekt seg selv som styremedlem i samarbeidet. 6.2.2.2 Signaler fra intervjuer vedrørende organisasjonsform I intervjuer er det blitt gitt uttrykk for at kommunene i stor grad er fornøyde med organiseringen av samarbeidet. Som fordeler med å organisere samarbeidet etter kommuneloven § 27 ble følgende nevnt: 2 I vedtak i Stange kommunestyre i sak 31/12 fremgår følgende: «Forslag om «Evaluering av Hedmarken IKT» sendes til formannskapet til behandling.» Ifølge rådmann er dette vedtaket ikke fulgt opp. 18 Organiseringen muliggjør en sterk administrativ styring med rådmennene i styret. o Dette er ønskelig fordi tjenestene Hedmark IKT leverer er en internservice som berører hele kommunen. o Styret blir mer beslutningsdyktig med rådmennene i styret. o En av rådmennene påpekte imidlertid at tiden han bruker på Hedmark IKT kan bli uforholdsmessig stor i forhold til andre saker. Men å møte de andre rådmennene fra deltakerkommunene anses som så vidt verdifullt at han mente at ordningen med rådmennene i styret burde opprettholdes. Organiseringen bidrar til effektivitet. Sakene i Hedmark IKT anses ikke aktuelle for politisk behandling. Som ulemper med å organisere samarbeidet etter kommuneloven § 27 ble følgende nevnt: Det kan være en utfordring å skille mellom kommunens roller som eier og bestiller. Det kan være en utfordring å vurdere prisnivået på tjenestene fra Hedmark IKT. Det er usikkert hva kommunene kan gjøre overfor Hedmark IKT dersom de mener at Hedmark IKT ikke leverer i henhold til avtale. Som følge av den organiseringen samarbeidet har, anses det ikke aktuelt å gjøre misligholdssanksjoner gjeldende overfor Hedmark IKT. Å klage på Hedmark IKT blir som å klage på en intern avdeling i kommunen. I dag har de en løsning hvor de melder avvik i forhold til inngått avtale. En av rådmennene ga uttrykk for at han mente at ordningen med rådmennene i styret ikke nødvendigvis var den beste, og at det «skurret litt» med vedtektsbestemmelsen om rådmennenes instruksjonsmyndighet overfor kommunenes representant i styret. I intervjuer har det fremgått at rådmennene ikke kjenner til begrunnelsen for at samarbeidet i henhold til vedtektene, ikke skal være et eget rettssubjekt. Hamar kommunes jurist opplyste at bestemmelsen hadde sammenheng med at denne ordningen ble ansett fordelaktig for de ansatte. På spørsmål om hvilken praktisk betydning det får at samarbeidet ikke er et eget rettssubjekt, har følgende blitt nevnt: Bestemmelsen legger en føring på hvor selvstendig samarbeidet skal få lov til å være. Ved at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt, får kommunen bedre styringsmuligheter. Dersom samarbeidet hadde vært et eget rettssubjekt, ville det vært underlagt det samme regelverk som aksjeselskaper. Hedmark IKT bruker Hamar kommunes arkiv og benytter seg av Hamar kommunes personalavdeling i forhold til lønn. 19 Samarbeidets regnskap og budsjett blir godkjent i kommunestyret i Hamar.3 Spørsmålet kunne blitt problematisert at leverandører som inngår avtaler med Hedmark IKT. Dette har imidlertid ikke vært noe problem hittil. 6.2.3 Innskudd og kostnadsdeling I § 5 i vedtektene for Hedmark IKT fremgår følgende om deltakernes innskudd til samarbeidet: De opprinnelige deltakerne betalte ved selskapets oppstart inn følgende beløp i selskapet, fordelt etter folketall: Kommune Hamar Løten Stange Etableringskostnad 3.095.000 827.000 2.078.000 Kongsvinger, Nord-Odal og Grue betalte ved utvidelsen av samarbeidet følgende beløp: Kommune Kongsvinger Nord-Odal Grue Etableringskostnad Reservefond Totalt 1.235.192 889.212 363.776 216.882 361.032 259.906 2.124.404 625.658 620.938 I samarbeidsavtalen punkt 5 fremgår det at kostnadene til samarbeidet for øvrig fordeles slik: Faste kostnader som ikke påvirkes av bruk, som administrasjon, husleie mv skal fordeles etter innbyggertall pr. 01.01 og justeres årlig Kostnader fra eksterne leverandører som kunne vært fakturert kommunene direkte, som kommunikasjonsutgifter mv, viderefaktureres kommunene vederlagsfritt 6.2.4 Variable kostander iht. bruk, faktureres ut pr. PC og brukeridenter Oppgavefordeling mellom kommunene og Hedmark IKT I henhold til vedtektene for Hedmark IKT § 4, har samarbeidet følgende formål og ansvarsområde: «Hedmark IKT skal ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommuenenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor dette området.(...) 3 Dette medfører imidlertid ikke riktighet. Regnskapet for Hedmark IKT vedtas i styret og legges frem til orientering i kommunestyret i Hamar. Budsjettet for Hedmark IKT vedtas i styret. 20 Hedmark IKT skal håndtere oppdrag etter bestilling fra kommunene og innenfor rammen av deltakerkommunenes til enhver tid gjeldende IKT-strategier.» Mer konkret har Hedmark IKT ansvar for å sørge for brukerutstyr (pc’er, nettbrett, telefoner osv), teknisk drift, brukerstøtte teknisk, server og kommunikasjonslinjer. I tillegg har de ansvar for gjennomføring av utviklingsprosjekter etter bestilling fra kommunene. Og de inngår en del felles rammeavtaler for deltakerne. I vedtektenes § 4 tredje avsnitt fremgår det at HIKT også kan levere tjenester til andre enn kommunene som deltar i samarbeidet. Avsnittet lyder slik: «Virksomheten kan også levere tjenester som nevnt over til andre kommuner eller fylkeskommuner og virksomheter eller selskaper som er fullt ut eiet av det offentlige, eller i selskaper hvor kommunene har bestemmende innflytelse.» I praksis har andelen av salg til andre kunder enn deltakerkommunene vært liten. I 2014 var inntekten fra eksterne kunder ca. 2,6 millioner kroner. Sum driftsinntekter var ca. kr. 78,2 millioner kroner. Eventuelt overskudd blir ikke ført tilbake til kommunene, men avsatt på reservefond som styret disponerer. Formålet med fondet er å ha reserver til uforutsette utgifter. Det kan også brukes dersom samarbeidet har underskudd et år. Ved to anledninger er reservefondet brukt til å kjøpe Office-lisenser for kommunene. Selv om mange av oppgavene i forhold til IKT-arbeidet for kommunene i dag er overført til Hedmark IKT, er det flere oppgaver igjen hos kommunen som krever IKT-kompetanse. I standardavtalen mellom deltakerne og Hedmark IKT er det formalisert at kommunene som tjenestemottagere har følgende to roller: 1. Kunde som bestiller, avtaler og kjøper tjenestene (kommunen, virksomheten) 2. Bruker av tjeneste (den ansatte) Standardavtalen fastlegger også hvordan kommunene skal organisere sitt IKT-arbeid med bestiller, systemeiere, systemansvarlige, forvaltningsteam og forvaltningsråd. I henhold til standardavtalen skal kommunene ha en bestiller som har rådmannens myndighet til å bestille tjenester fra Hedmark IKT. Bestillerrollen er nærmere beskrevet i kapittel 8.2.1.3 under problemstilling nr. 3. 21 Hvert datasystem (fagprogram) skal ha en systemeier. Det er systemeier som inngår kontrakt med fagprogramleverandør, om ikke annet er avtalt, og har ansvar for at systemet blir tatt i bruk med rett kompetanse i organisasjonen. Videre skal kommunen ha systemansvarlige. Disse har som oppgave å følge opp bruken av programmet lokalt, og er kontaktperson overfor Hedmark IKT i forhold til alt som har med endring, problemer og administrasjon av programmet å gjøre. For de største systemene er det opprettet forvaltningsteam. Her deltar den aktuelle systemansvarlige i hver kommune, en bestiller og en representant fra Hedmark IKT. Bestillerne i de seks kommunene har fordelt de ulike fagområdene mellom seg, slik at det kun er en bestiller med i hvert forvaltningsteam. Der det er ulike fagsystemer, kan fagfeltet møtes i et forvaltningsråd. Dette er forum for systemansvarlige og systemeiere i alle eierkommunene. Ordningen med forvaltningsråd har ikke helt funnet sin form ennå. Men det er opprettet en samling kalt ForvaltTinget for Agresso, Arkiv, Enterprise, Gerica, HSpro, IKK, Profil, skoler, teknisk, telefoni, og web. Både forvaltningsteamene og forvaltningsrådene skal, i henhold til standardavtalen, spille inn planer og behov for ressurser til bestillerrådet og skal dermed være med på å sikre at fagprogrammene er i stand til å støtte krav som er satt til tjenesten. Revisjonen har hatt intervjuer med deltagere i forvaltningsteam for skole. Både representantene fra Stange og Hamar gav uttrykk for at arbeidet i forvaltningsteamet ikke fungerte optimalt. Arbeidet ble i begge kommuner beskrevet som noe tungdrevet. Forholdet til bestiller og hva forvaltningsteamet kunne bestemme ble ansett som uklart. Representantene fra Stange gav også uttrykk for at temaene som ble tatt opp ofte var for tekniske og at deltakerne ikke hadde anledning til å forberede seg godt nok. 6.2.5 Organiseringen av IKT-arbeidet i kommunene Hamar kommune har en IKT styringsgruppe som består av to politikere, to resultatenhetsledere, rådmann og hovedtillitsvalgt. Bestiller er sekretær for gruppen. Gruppen har prosjektmidler både i drift- og investeringsbudsjettet. Prosjektene er med i handlings- og økonomiplan som vedtas i kommunestyret. 22 Stange kommune har et IKT forum som består av økonomisjef, HR-sjef, bestiller, systemadministrator Agresso, samt en rådgiver avhengig av hvilket område som skal tas opp. IKT forum har som oppgave å sette i gang utviklingsprosjekter i kommunen. Enheter som ønsker å få gjennomført et IKT-prosjekt sender en søknad til IKT forum. Søknaden skal inneholde formål, bakgrunn, resultat, økonomi, gevinster etc. Etter at forumet har gjennomgått søknader, og dersom forumet mener at prosjektet skal kjøres, tar økonomisjefen med seg søknaden til gjennomgang og godkjenning i rådmannsledelsen. For øvrig er IKT-arbeidet organisert ulikt på de ulike virksomhetene/resultatenhetene i de to kommunene. Kommunalsjefene og enhetslederne står fritt i forhold til hvordan de ønsker å gjøre dette. 6.2.6 Kommunenes IKT-kompetanse Hverken Hamar eller Stange har noen overordnet plan for hvordan kommunen skal sikre IKTkompetansen i kommunen. Kommunene har heller ingen oversikt over IKT-kompetansen de ansatte i kommunen besitter. I brukerundersøkelse for 2013 gjennomført av Evry AS for Hedmark IKT fremgår følgende om de ansattes egen vurdering av sin IKT-kompetanse: 23 I undersøkelsen har det blitt benyttet svaralternativer fra 1 til 5 («single choise»). 1 er definert som misfornøyd og 5 er definert som fornøyd. Ut av dette kan de øvrige tallverdien defineres som følgende; 2-til dels misfornøyd, 3 er godkjent og 4 er til dels fornøyd. 1 og 2 defineres i kategori «misfornøyd». Tilsvarende 4 og 5 defineres som «fornøyd». Svarene er i brukerundersøkelsen kommentert/vurdert slik: Generell betraktning Score på disse 5 punktene ga et gjennomsnitt på 3,27 for kommunene samlet, for øvrig spørreundersøkelsens svakest gjennomsnittsmåling. De 6 kommunene opplever noe forskjeller i disse 5 spørsmålene/områdene. På spørsmål relatert til egen kompetanse er derimot svarene tilnærmet identiske. 24 Hva synes bra De ansattes (alle kommuner samlet) syn på sin egen kompetanse og evne til å ta dette ut i sitt daglige virke synes bra, jfr. besvarelsene (> 3,5 på begge spørsmål relatert dette). Hamar kommune gir bra score på alle elementer (tett oppunder 3,5 på alle 5 spørsmålene). Utfordring Informasjonsarbeidet omkring muligheter for kompetansebyggende tiltak knyttet til IKT må prioriteres (hvis tilgjengelig/mulig). Dette er i stor grad etterspurt. Opplæringstilbudet i de respektive kommunene må styrkes (unntak muligens av Hamar kommune). Personell med leder/personalansvar bør bli flinkere til å følge opp de ansatte vedrørende IKT opplæring/kompetanse økende tiltak. Spørreundersøkelsen ble sendt ut til alle ansatte i kommunene. I intervjuer har det fremgått at bestillerne i både Stange og Hamar har lang erfaring og høy kompetanse på IKT-området. I Hamar kommune er bestillingsarbeidet organisert i egen avdeling, IKT Bestiller. I tillegg til avdelingsleder (benevnt som bestiller i rapporten), har avdelingen to andre ansatte. Til sammen har de 2,5 stilling på avdelingen. I Stange kommune er det kun én ansatt til å forestår bestillingsarbeidet. Hverken Hamar eller Stange har gjort noe i forhold til å heve kompetansenivået på IKT-området hos politikerne i kommunen. 6.2.7 Kommunenes eierskapsmeldinger Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Her fremgår formelle data om samarbeidet, samarbeidets formålsparagraf, punkter om organisasjon og virksomhet, utdrag fra regnskapet , samt et punkt om vurdering av kommunens eierskap. Under punktet Vurdering av kommunens eierskap fremgår følgende: Eierkommunene har gjennom etablering av Hedmark IKT hatt som formål å styrke kvaliteten og omfanget på kommunenes IKT-løsninger. Samordningen har gitt et styrket kompetansemiljø og konkurransedyktige priser. Etableringen av Hedmarken IKT har gitt kommunene bedre og mer stabile IKT-tjenester enn før. 25 Samtlige kommuner vil i løpet av 2013 være over på ny felles teknologisk plattform. Hamar kommune forventer at dette vil danne grunnlaget for mer effektivisering, økonomisk og kompetansemessig. Under punktet Konklusjon fremgår følgende: Hedmarken IKT leverer viktige støttetjenester til kommunen. Kommunen finner det hensiktsmessig at disse tjenestene leveres i egenregi. Kommunen forventer at Hedmark IKT tilbyr gode IKT-løsninger innenfor kommunenes tjenesteområder, og at de tjenester som leveres er konkurransedyktige mht til pris og kvalitet. Dette må kunne dokumenteres i form av benchmarking e.l. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunes eiermelding. Dette har sammenheng med at Stange kommunes eiermelding foreløpig kun består av en generell del der prinsipielle sider ved kommunens eierskap gjennomgås. Del 2 av eierskapsmeldingen, som skal inneholde en gjennomgang av virksomhetene hvor kommunen har eierinteresser, er under utarbeidelse. Fra rådmannen i Stange er det opplyst at denne vil ferdigstilles slik at den kan behandles straks det nye kommunestyret er konstituert. 6.2.8 Digitaliseringsstrategi Det er utarbeidet en felles IKT-strategi for alle de seks deltakerkommunene i Hedmark IKT for perioden 2012-2015. Arbeidet med å utforme strategien ble organisert som et prosjekt, ledet av bestillerne i de seks kommunene. Strategien er vedtatt i kommunestyrene . Strategien har følgende visjon: «Fra IKT-fokus til organisasjonsfokus Med dette menes at kommunene gjennom organisasjonsutvikling og endring av prosesser utnytter de mulighetene teknologien gir for å løse oppgavene optimalt. Dette er da en naturlig del av kommunenes ledelse og planlegging i alle ledd. Kommunenes ledere går foran ved å forstå de mulighetene teknologien gir. Hedmark IKT engasjerer seg i hvilke oppgaver teknologien skal støtte.» I strategiens punkt 4 fremgår det at kommunene ønsker å utnytte IKT-samarbeidet for å få robuste fellesløsninger innen IKT. Det fremgår videre at fellessystemer for arkivering, lønn, personal, budsjett, regnskap, e-post, kvalitet , portal, publiseringsløsning og telefoni skal underbygge de generelle og 26 fagovergripende dokumentasjons- og kommunikasjonsprosessene for en god og effektiv forvaltning. I punkt 4 er det videre satt opp mål og strategier som det skal fokuseres på i strategiperioden i følgende underpunkter: - Overgripende mål og strategier - Innbyggere, næringsliv, lag og foreninger - Brukere av kommunale tjenester - Administrasjon og fellessystemer - Ansatte I henhold til punkt 2 i den felles IKT-strategien, skal kommunenes egne strategier og satsingsområder beskrives i egne dokumenter i hver kommune. Det fremgår videre følgende om handlingsplaner og prosjekter i strategiens punkt 5: «Bestillerne og Hedmark IKT har en metode for å identifisere aktuelle felles prosjekter og prosjektområder. De prosjektene som er til gjennomføring er samlet i et prosjektprogram, som evalueres fortløpende. Prioritering av prosjekter skjer etter følgende kriterier: - Hvilke strategiske mål som skal oppnås. - Hvilke gevinster som oppnås. - Hvilke risikoer og kostnader som knytter seg til prosjektet. - Hvilke lovpålagte krav og sentrale føringer som skal imøtekommes. - Behov for skifte av teknologi. Handlingsplaner skal utarbeides og gjennomføres både på kommunalt og interkommunalt nivå, for å nå målene i IKT-strategien. Disse handlingsplanene, sammen med prosjektene, skal bidra til at kommunene når målene i sin IKT-strategi. Til sammen vil dette utgjøre en lang rekke utviklingsaktiviteter i kommunene, som skal følges opp og måles opp mot disse målene. I intervjuer har det fremkommet at hverken Stange eller Hamar har utarbeidet noen egne strategier. Det er imidlertid opplyst at Hamar kommune har utarbeidet sin egen handlingsplan ut i fra kommunes særskilte behov, og at kommunen gjennomfører prosjekter på bakgrunn av denne. Revisor har mottatt en oversikt over gjennomførte prosjekter og hvilke av disse som berører de ulike målene som er angitt i felles IKT-strategi. Etter det opplyste i intervju, er dette en rapportering opp mot en handlingsplan for Hamar. Handlingsplanen er, etter det opplyste fra bestiller, inntatt i prosjektlisten som fremgår i Hamar kommunes handlings- og økonomiplan del 2. Denne listen inneholder ulike typer prosjekter, ikke bare IKT-prosjekter. 27 Stange kommune har til nå ikke utarbeidet noen egen handlingsplan, men har igangsatt arbeidet med å utarbeide en plan for 2016. 6.3 Vurdering 6.3.1 Valg om å samarbeide I henhold til revisjonskriterium nr. 1 bør alle kommuner vurdere mulighetene for effektivisering og kvalitetsheving av forvaltning og tjenesteproduksjon gjennom interkommunalt IKT-samarbeid. Hamar og Stange har åpenbart etterlevd dette revisjonskriteriet. I forkant av oppstarten av HaLøSt IKT, senere Hedmark IKT, ble det laget flere utredninger som alle konkluderte med at kommunene ville være bedre rustet for fremtidige krav og behov innen IKT ved å samarbeide. Hamar og Stange var begge deltakere i samarbeidet helt fra oppstarten i 2006. Samarbeidet er i etterkant beskrevet som både nyttig og nødvendig. 6.3.2 Valg av organisasjonsform I henhold til revisjonskriterium nr. 2 bør kommunen ved valg av organisasjonsform legge vekt på formålet med samarbeidet og det tiltenkte nedslagsfeltet til de alternative regelsettene, samt kommunens behov for styring og kontroll. Før oppstarten av samarbeidet ble det gjort en grundig vurdering av ulike organisasjonsformer. Valget om å organisere samarbeidet etter kommuneloven § 27 er ikke eksplisitt begrunnet med formålet med samarbeidet og hvorvidt dette faller innenfor det tiltenkte nedslagsfeltet for bestemmelsen. Etter revisors vurdering faller imidlertid formålet med Hedmark IKT innenfor det tiltenkte nedslagsfeltet for kommuneloven § 27, slik dette er angitt i lovforarbeidene. Her fremgår det at lovgiver med bestemmelsen ønsket å regulere driftsmessig og administrativt samarbeid. I utredningsarbeidet ble både kommunens behov for eierstyring og andre forhold fremhevet som begrunnelse for å velge å organisere samarbeidet etter kommuneloven § 27. Av saksfremlegg for kommunestyret i Hamar, fremgår det at administrasjonen ønsket en organisering med en sterk administrativ styring av samarbeidet. Kommunens behov for styring og kontroll ble således tillagt vekt. Etter revisors vurdering fremstår valget av organisasjonsform som veloverveid og kommunene må anses å ha etterlevd revisjonskriterium nr. 2. Ordningen med rådmannen som styremedlem, og 28 instruksjonsmyndighet for rådmannen for det tilfellet at rådmannen velger en annen til å representere sin kommune, ville ikke vært mulig med noen annen organisering. Et slikt «topptungt» styre bestående av rådmennene, er også vanlig når kommuner velger å organisere samarbeid etter kommuneloven § 27. Det skal imidlertid bemerkes at det er stilt spørsmålstegn ved hvorvidt § 27 i for stor grad inviterer til for sterk politisk/administrativ styring, og at styringskapasiteten i kommunene burde vært benyttet på andre områder.4 I gjennomgangen av ulike organisasjonsmodeller som ble utarbeidet i forkant av oppstarten av samarbeidet, ble det også påpekt følgende: «Det er likevel grunn til å anta at IKT-drift er et område av den kommunale tjenesteproduksjon hvor behovet for løpende oppfølgning og kontroll med tjenesten er av underordnet politisk betydning. Tjenesten er et støttesystem for tjenesteproduksjonen, og er bedre egnet for forretningsmessig drift enn store deler av det øvrige kommunale tjenestetilbudet. IKT-drift er derfor et område av den kommunale tjenesteproduksjonen som vil kunne være egnet for utskilling i egne rettssubjekter.» Det skal endelig bemerkes at argumentet om forholdet til anskaffelsesregelverket, som ble nevnt i utredningen, i tillegg til kommunens behov for eierstyring og kontroll, har vist seg å ikke være treffende. Det ble argumentert med at kommunene ved etablering av et § 27-samarbeid kunne tildele samarbeidet oppdrag uten å legge oppdraget ut på anbud. Det ble tatt forbehold om at rettstilstanden var uklar i forhold til hvordan dette ville stille seg dersom man valgte å organisere selskapet som et IKS eller AS. Senere har det blitt klart at det også ville vært mulig å tildele samarbeidet oppdrag uten å legge det ut på anbudet om man hadde valgt en selskapsorganisering. Forholdet til anskaffelsesregelverket er omtalt nærmere nedenfor i kapittel 6.3.4 og i vedlegg 1 kapittel 11.1.1.4. 6.3.3 Vedtektenes bestemmelse om at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt Som det fremgår ovenfor, er det bestemt i vedtektene til Hedmark IKT at samarbeidet ikke skal være et eget rettssubjekt. Av de revisor har intervjuet i forbindelse med prosjektet, var det kun Hamar kommunes jurist som kunne gi noen begrunnelsen for denne bestemmelsen i vedtektene. Det ble også gitt ulike forklaringer på den praktiske betydningen av bestemmelsen. 4 Jacobsen s. 8 29 Som det vil fremgå i senere kapitler i rapporten, får kvalifiseringen av om samarbeidet er et eget rettssubjekt eller ikke, blant annet betydning for: vurderingen av forholdet til anskaffelsesregelverket. hvorvidt styremedlemmene kan rammes av habilitetsbestemmelsen i forvaltningsloven § 6 første ledd litra e nr. 2. hvorvidt løsningen med rådmennene i styret er i strid med bestemmelser i eiermeldingen til kommunene. hvorvidt samarbeidets regnskap kan føres som et særregnskap, og ikke inntas i regnskapet til kontorkommunen. Etter revisors vurdering kan det stilles spørsmålstegn ved hvorvidt vedtektenes bestemmelse på dette punktet gir en korrekt vurdering av partsevnen til samarbeidet. Dersom dette spørsmålet skulle settes på spissen, vil en domstol antagelig ikke legge avgjørende vekt på vedtektenes bestemmelse, men vurdere samarbeidets faktiske selvstendighet. Dette har blant annet sammenheng med at hvorvidt samarbeidet er et eget rettssubjekt, vil kunne ha betydning for tredjemann, og at vedtektene for et § 27-samarbeid ikke nødvendigvis er offentlig tilgjengelig.5 I Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1997 s. 623, fremhevet Høyesterett følgende punkter i sin vurdering av hvorvidt et interkommunalt samarbeid mellom seks kommuner og en fylkeskommune var et eget rettssubjekt: Samarbeidet opptrådte utad under eget navn Styret inngikk egne kontrakter Styret kunne tilsette daglig leder og andre ansatte Styret kunne fatte vedtak med vanlig flertall Styret disponerte egne midler overført fra deltakerne Styret hadde kompetanse til å vedta eget budsjett Som det fremgår av datakapittelet ovenfor og nedenfor i kapittel 7.4, oppfyller Hedmark IKT alle disse punktene. Samarbeidet opptrer utad under eget navn Daglig leder inngår kontrakter på vegne av samarbeidet 5 Til sammenligning har vedtektene for eksempelvis et aksjeselskap undertiden rettsvirkninger i forhold til tredjemann. Dette har sammenheng med at vedtektene for et aksjeselskap skal registreres i Foretaksregisteret, se foretaksregisterloven § 3-1, jfr. § 10-1. 30 Styret skal i henhold til vedtektene tilsette daglig leder. Dette er gjort. Daglig leder har etter delegert myndighet fra styret, foretatt ansettelser i Hedmark IKT. Styret fatter, i henhold til vedtektene, vedtak med alminnelig flertall. Styret disponerer egne midler overført fra deltakerne. Styret vedtar sitt eget budsjett. Dette taler med styrke for at samarbeidet er et eget rettssubjekt. Etter revisors vurdering taler også meget for at vedtektenes punkt om at arbeidsgiveransvaret skal tilligge Hamar kommune, er i uoverensstemmelse med at samarbeidet ikke er eget rettssubjekt. Etter revisors vurdering er det en forutsetning for å overføre arbeidsgiveransvaret til én av kommunene i samarbeidet at samarbeidet anses som et eget rettssubjekt. Utgangspunktet er at dersom et § 27samarbeid ikke er et eget rettssubjekt, tilligger arbeidsgiveransvaret samarbeidskommunene i fellesskap. Arbeidsgiveransvaret er således utenfor styrets kompetanseområde. Men dersom samarbeidet er et eget rettssubjekt, er derimot samarbeidet arbeidsgiver for de ansatte. I lovforarbeidene er det åpnet for at en del av styrekompetansen, eksempelvis arbeidsgiverfunksjonen, kan legges til én av kommunene i samarbeidet.6 All den tid Hedmark IKT i henhold til vedtektene ikke skulle anses som eget rettssubjekt, var altså ikke arbeidsgiverfunksjonen en del av styrekompetansen, og denne kunne således heller ikke overføres til Hamar med grunnlag i de nevnte uttalelsene i lovforarbeidene. 6.3.4 Forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser I henhold til revisjonskriterium nr. 3 bør interkommunale samarbeid om rene IKT-tjenester organiseres slik at kommunes anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Utgangspunktet er at lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift7 kommer til anvendelse på anskaffelser som foretas av kommuner. Kjøp av tjenester fra et interkommunalt samarbeidet kan imidlertid allikevel fallet utenfor dersom vilkårene for såkalt utvidet egenregi eller vilkårene for offentlig-offentlig samarbeid er oppfylt. 6 Ot.prp.nr. 42 (1991-92) S. 112 7 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 31 Et § 27-samarbeid som er definert som et eget rettssubjekt skal vurderes opp mot unntaket for utvidet egenregi. Et § 27-samarbeid som ikke er definert som et eget rettssubjekt, må vurderes opp mot unntaket for offentlig-offentlig samarbeid. Vilkårene for de to unntakene er nærmere beskrevet i rapportens vedlegg 1. Etter revisors vurdering oppfyller Hedmark IKT vilkårssettene for begge unntakene. Revisjonskriterium nr. 3 er således etterlevd. 6.3.5 Kommunenes IKT-kompetanse Revisjonskriterium nr. 4, 5 og 6 knytter seg til IKT-kompetansen i kommunen. I henhold til revisjonskriterium nr. 4 bør toppledere i deltakerkommunene i et IKT-samarbeid ha kompetanse på strategisk IKT-planlegging, bestillerkompetanse og kunnskap om hvordan en kan realisere gevinster ved bruk av IKT. I henhold til revisjonskriterium nr. 5 bør ledere på alle nivåer i kommunen ha kunnskap og evne til virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling, med utgangspunkt i de muligheter teknologien gir for effektivisering og bedre tjenester. Som følge av at vi ikke har mottatt noen skriftlig dokumentasjon som kan belyse dette, er det ikke mulig for revisjonen å foreta en fullstendig vurdering av disse revisjonskriteriene. Rammene for prosjektet har ikke tillatt utstrakt bruk av intervjuer eller gjennomføring av spørreundersøkelser. Vi kan imidlertid bemerke at både Stange og Hamar kommune synes å ha en god bestillerfunksjon med bestillere med høy kompetanse og lang erfaring på IKT-området. Vårt inntrykk er også at samarbeidet i Hedmark IKT på ulike måter bidrar til at det settes fokus på kompetanseheving hos lederne i kommunene. Eksempelvis kan det nevnes at det i samhandlingsmøtet, som består av styret og bestillerne i de seks deltakerkommunene, blir avholdt foredrag fra eksterne foredragsholdere om aktuelle temaer som angår IKT-utviklingen. (Samhandlingsmøtet er omtalt nærmere nedenfor under problemstilling 2.) Styret bestilte i 2014 selv et prosjekt fra Hedmark IKT vedrørende IKT-utvikling. (Styresakene er nærmere omtalt nedenfor under problemstilling 2.) Videre legger ordningen med bestillerråd, forvaltningsteam og forvaltningsråd opp til erfaringsutveksling og kompetanseheving for bestillere, systemeiere og systemansvarlige for de ulike systemene kommunen bruker. I forhold til ordningen med forvaltningsteam og forvaltningsråd skal det imidlertid påpekes at det synes å foreligge et 32 forbedringspotensiale. Løsningen med forvaltningsråd er i liten grad tatt i bruk. Stange og Hamar kommunes representanter i forvaltningsteam for skole gav også uttrykk for at arbeidet i dette teamet ikke ble ansett som optimalt. Det skal videre bemerkes at kompetansehevingspotensiale i disse foraene må anses størst for de mindre kommunene i samarbeidet da disse vil kunne lære mye av de større kommunene som ligger lenger fremme i utviklingen på IKT-området. Endelig skal det nevnes at ansvaret for oppfølging av fagsystemene og deltagelse i forvaltningsteamene normalt ikke tilligger kommunalsjefene/resultatenhetslederne i kommunen. Det er således andre ansatte som tar imot den erfaringsutvekslingen og kompetansehevingen som kan skje gjennom forvaltningsteamene. Brukerundersøkelsen for Hedmark IKT, som også er besvart av ansatte på ledernivå, viser at de ansatte har vurdert sitt eget kompetansenivå innen bruk av IKT-verktøy som er relevant i sitt daglige arbeid, mellom «godkjent» og «til dels fornøyd» (3,5 av 5). Det er imidlertid usikkert hvordan lederne har besvart, om de skilte seg ut i forhold til ansatte, samt hvorvidt de har vurdert sin kompetanse ifht IKT-planlegging, virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling ved besvarelsen av undersøkelsen. I henhold til revisjonskriterium nr. 6 bør de folkevalgte ha tilstrekkelig kunnskap for å forstå og fatte strategiske beslutninger på IKT-området. IKT-strategien for deltakerkommunene i Hedmark IKT, vedtas i de respektive kommunestyrene. Hverken Hamar eller Stange har gjort noe i forhold til å heve kompetansenivået på IKT-området hos politikerne i kommunen. Etter revisors vurdering er det således usikkert hvorvidt de folkevalgte har tilstrekkelig kunnskap til å fatte strategiske beslutninger på området. 6.3.6 Eierskapsmelding I henhold til revisjonskriterium nr. 7 bør IKT-samarbeidet omtales i kommunens eierskapsmelding. Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Omtalen omfatter en redegjørelse for selskapets formål, vurdering av kommunens eierskap og en konklusjon. Etter revisors vurdering har Hamar kommune etterlevd revisjonskriterium nr. 7. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunes eierskapsmelding. Stange kommune har følgelig ikke etterlevd revisjonskriterium nr. 7. 6.3.7 Digitaliseringsstrategi I henhold til revisjonskriterium nr. 8 bør enhver kommune har en digitaliseringsstrategi som består av følgende to deler: 33 1. En del av strategisk karakter som definerer hovedlinjene for hvordan IKT skal støtte opp under planlagt tjenesteutvikling og bidra til å løse egne utfordringer 2. En handlingsplan med aktiviteter og tiltak for ett år av gangen Som det fremgår ovenfor, er det utarbeidet en felles IKT-strategi for de seks deltakerkommunene i Hedmark IKT. Denne inneholder en visjon, og mål og strategier som omfatter flere av satsingsområdene som er angitt i KS’ digitaliseringsstrategi. Etter revisors vurdering har kommunene ved denne strategien etterlevd revisjonskriterium 8 punkt 1. Vi har imidlertid ikke mottatt slike handlingsplaner med aktiviteter og tiltak som angitt i punkt 2 i revisjonskriterium nr. 8 for noen av kommunene. Fra Hamar kommune har vi mottatt en oversikt over gjennomførte prosjekter og hvilke av disse som berører de ulike målene som er angitt i felles IKT-strategi. Etter det opplyste i intervju, er dette en rapportering opp mot en handlingsplan for Hamar kommune. Det er videre vist til prosjektlisten i Hamar kommunes handlings- og økonomiplan. Også i Stange kommune er det opplyst at det er gjennomført ulike prosjekter, men det er ikke utarbeidet noen handlingsplan. Etter revisors vurdering har Hamar kommune delvis etterlevd revisjonskriterium nr. 8 punkt 2. Mottatt dokumentasjon og informasjon viser at kommunen mangler en handlingsplan med aktiviteter og tiltak for det enkelte år. Etter revisors vurdering har Stange kommune ikke etterlevd revisjonskriterium nr. 8 punkt 2 da de til nå ikke har hatt noen handlingsplan. 34 7 Problemstilling nr. 2: Styrets funksjon i samarbeidet 7.1 Innledning Problemstilling nr. 2: Hva er styrets rolle/funksjon i samarbeidet, og hvordan fungerer styret? Problemstilling 2 kan deles inn i en rent beskrivende del, og en del som foranlediger vurderinger: i. Hva som er styrets rolle og funksjon vil være en beskrivende del av problemstillingen og belyses først og fremst gjennom gjengivelse av bestemmelser om styret i loven og samarbeidets vedtekter. Denne delen av problemstillingen vil således bli besvart ved utledningen av revisjonskriterier nedenfor i kapittel 7.2. ii. Delen av problemstillingen som dreier seg om hvordan styret fungerer, vil derimot bli besvart ved gjengivelse av data som vurderes opp mot revisjonskriteriene utledet av lov og vedtekter. 7.2 Utledning av revisjonskriterier 7.2.1 Kommuneloven § 27 Bestemmelser om styret og krav til samarbeidets vedtekter fremgår av kommuneloven § 27 første og annet ledd som lyder slik: 1. To eller flere kommuner, to eller flere fylkeskommuner, eller en eller flere kommuner og en eller flere fylkeskommuner, kan opprette et eget styre til løsning av felles oppgaver. Kommunestyret og fylkestinget gjør selv vedtak om opprettelse av slikt styre.Til slikt styre kan kommunestyret eller fylkestinget selv gi myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Kongen kan gi pålegg om opprettelse av styre som nevnt i første ledd. 2. Vedtektene for det interkommunale styre skal inneholde bestemmelser om: a. styrets sammensetning og hvordan det utpekes, b. området for styrets virksomhet, c. hvorvidt deltakerkommunene skal gjøre innskudd til virksomheten, 35 d. hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser, e. uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet. Styret er det eneste obligatoriske organ i et samarbeid med hjemmel i kommuneloven § 27. Alle de deltakende kommuner må være representert i styret. Lovgiver har imidlertid åpnet for at man i klare unntakstilfeller kan legge en saklig avgrenset del av styrekompetansen til én av kommunene, dersom særlige praktiske hensyn gjør seg gjeldende. Dette gir bl.a. adgang til å legge arbeidsgiverfunksjonen til en av kommunene.8 Det fremgår videre av lovforarbeidene at det kan opprettes organer under det loven betegner som styre, på den måten at det underordnede organ utøver sin myndighet på grunnlag av delegeringsvedtak fra styret som dermed kan instruere dette organet og overprøve dets avgjørelser. I et slikt underordnet organ trenger ikke alle deltakerne i samarbeidet være representert .9 Det er nokså vanlig at § 27-samarbeidene har et styre som er det formelle styret i lovens forstand, ofte kalt representantskap, og et styre under det øverste organet som fungerer mer som et «reelt» styre. Skal det opprettes slikt underordnet styringsorgan, må dette fremgå av vedtektene.10 Det er også opp til de deltakende kommuner om styret for øvrig skal ha en egen administrasjon, og hvordan den eventuelt skal bygges opp.11 Det følger videre av loven at styret kan gis myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens drift og organisering. Det enkelte kommunestyret kan ikke instruere styret, men må styre gjennom sine representanter. 12 Området for styrets virksomhet skal fastsettes i vedtektene for samarbeidet, jfr. kommuneloven § 27 annet ledd litra b. Med formuleringen i første ledd om at det er myndighet til å fatte «avgjørelser 8 Ot.prp.nr. 42 (1991-92) s. 112 9 NOU 1990:13 s. 203, Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 280, Bernt note 355 10 NOU 1995:17 s. 72 11 NOU 1990:13 s. 204 12 Det synes å være uenighet i juridisk teori vedrørende hvorvidt det er grunnlag for instruksjonsmyndighet fra en deltakerkommune overfor deres valgte styremedlemmer. Jan Fridtjof Bernt skriver at det ikke er grunnlag for slik instruksjonsmyndighet og begrunner dette med at styremedlemmene har et selvstendig juridisk ansvar for hvordan de utøver sitt styreverv, noe om også betyr at der en kommune har valgt inn flere medlemmer i styret, vil det ikke være mulig å pålegge disse å stemme som blokk hvis det er faglig eller politisk uenighet mellom disse. Se Bernt note 350. Gerd Engelsrud skriver derimot at det enkelte kommunestyre nettopp kan instruere sine representanter, se Engelsrud s. 263. 36 som angår virksomhetens drift og organisering» som kan tildeles styret, trekkes det imidlertid forholdsvis snevre grenser for hva slags beslutningsmyndighet de deltakende kommuner kan tildele styret. I henhold til departementet betyr dette at «de funksjoner som styret kan tildeles må være relatert til den faktiske virksomhet som samarbeidsprosjektet omfatter.»13 Et styre i et § 27samarbeid skal ikke utøve politiske funksjoner eller treffe beslutninger på politisk grunnlag. Styrets oppdrag er knyttet til drift av den aktuelle virksomheten, derfor er delegasjonen begrenset til det å drive og organisere den daglige driften. Eksempelvis vil det å opprette/nedlegge stillinger eller å foreta ansettelser/oppsigelser gjelde drift og organisering, mens vedtak om større investeringer ville falle utenfor. I grensetilfeller kan viktige momenter være hvorvidt et vedtak potensielt kan være politisk kontroversielt.14 Videre er det antatt at delegasjonsadgangen etter kommuneloven § 27 ikke dekker myndighet til å treffe enkeltvedtak eller å gi forskrifter.15 Ut over dette er det ikke gitt nærmere bestemmelser om styrets rolle og funksjon i loven. Dette er det opp til kommunene å fastsette i vedtektene for samarbeidet. Det er således i stor grad opp til kommunen å fastsette rammene for samarbeidet. I henhold til kommuneloven § 27 annet ledd skal vedtektene inneholde bestemmelser om a) Styrets sammensetning og hvordan det utpekes b) Området for styrets virksomhet c) Hvorvidt deltakerkommunene skal gjøre innskudd til virksomheten d) Hvorvidt styret har myndighet til å ta opp lån eller på annen måte pådra deltakerne økonomiske forpliktelser e) Uttreden fra eller oppløsning av samarbeidet Vedtektene for Hedmark IKT oppfyller lovens krav. Vedtektenes innhold på de ovennevnte punkter som angår styrets rolle og funksjon, vil bli gjengitt nedenfor i samme rekkefølge som kravene er angitt i lovbestemmelsen. Vedtektene inneholder også bestemmelser utover lovens minstekrav. Disse vil bli omtalt etter de obligatoriske punktene i den grad de anses relevante for å belyse styrets rolle og funksjon. 13 Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 112 14 Engelsrud s. 263, jfr. s. 155 15 Bernt note 351 37 7.2.2 Vedtekter for Hedmark IKT 7.2.2.1 Styrets sammensetning og hvordan det utpekes Vedtektenes § 7 har bestemmelser om styrets sammensetning og hvordan det utpekes. Bestemmelsen lyder slik: «Styret skal ha 6 medlemmer. Styremedlemmene skal ha personlig varamenn. Styret utpekes av administrasjonssjefen i deltakerkommunene. Styremedlemmene velges for 2 år. Hamar kommune skal ha styreleder. Spørsmål om fritak, uttreden eller nyvalg av styremedlem behandles av vedkommende administrasjonssjef. Ved endelig uttreden eller varig forfall, iverksettes suppleringsvalg.» 7.2.2.2 Eiermøte/samhandlingsmøte I tillegg til bestemmelser om styret, har vedtektene bestemmelser om et såkalt «samhandlingsmøte». Det hitsettes fra vedtektenes § 8: «Samtlige deltakere skal være representert i eiermøtet. Samhandlingsmøtet drøfter: Selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan Andre saker som er av vesentlig betydning for en av eierne Administrasjonssjefen, eller representant utpekt av administrasjonssjefen, skal være kommunens representant i eiermøtet. I tillegg kan hver kommune stille med ytterligere en deltaker. Møtet skal avholdes minst to ganger i året og ellers når en av eierne skriftlig krever å få behandlet et bestemt angitt emne. Styret skal sørge for at samhandlingsmøte blir avholdt senest to måneder etter at kravet er fremsatt. Innkalling og saksliste skal senes deltakerkommune med minst 4 ukers varsel(...)» Som omtalt ovenfor i kapittel 7.2.1, er det nokså vanlig at man i § 27-samarbeid oppretter flere organer enn det formelle styret i lovens forstand, ofte på den måten at man langt på vei følger IKSlovens system med representantskap og styre. Det er i så fall det øverste organ som skal vurderes opp mot lovens krav til styret, og det eventuelle underordnede organ må utøve sin myndighet på grunnlag av delegeringsvedtak fra styret som dermed kan instruere dette organet og overprøve dets avgjørelser. På bakgrunn av de ovenfor siterte vedtektsbestemmelsene synes imidlertid samhandlingsmøtet ikke å være i et over-underordningsforhold til styret all den tid eiermøtet kun skal «drøfte» saker. Det fremgår videre av vedtektenes § 9 at virksomheten «ledes av styret, som har 38 myndighet til å treffe avgjørelser i alle saker som gjelder virksomhetens drift og organisering.» All beslutningsmyndigheten som i henhold til loven kan tillegges et § 27-samarbeid er således lagt til styret. På denne bakgrunn fremstår det klart at det organ vedtektene benevner styre også er det formelle styret i lovens forstand. 7.2.2.3 Området for styrets virksomhet Fastsettingen av området for styrets virksomhet er det generelle delegeringsvedtaket som danner grunnlaget for styrets rettslige kompetanse. Hvis slikt vedtak mangler, har styret heller ingen beslutningsmyndighet.16 Området for styrets virksomhet er angitt i vedtektenes § 4 som lyder slik: «Hedmark IKT skal ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT), samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor området. Hedmark IKT skal håndtere oppdrag etter bestilling fra kommunene og innenfor rammen av deltakerkommunenes til enhver tid gjeldende IKT-strategier. Virksomheten kan også levere tjenester som nevnt over til andre kommuner eller fylkeskommuner og virksomheter eller selskaper som er fullt ut eiet av det offentlige, eller i selskaper hvor kommunene har bestemmende innflytelse. Definisjonen av formål og ansvarsområde er uttømmende.» 7.2.2.4 Styrets myndighet og oppgaver Styrets myndighet og ansvar er angitt i vedtektenes § 9 som lyder slik: «Virksomheten ledes av styret, som har myndighet til å treffe avgjørelsen i alle saker som gjelder virksomhetens drift og organisering. Styret påser at virksomheten drives i samsvar med virksomhetens vedtekter, kommunenes økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunene i samarbeidsavtalen. 16 Bernt note 356 39 Styret skal ikke ta opp lån eller påføre kommunene forpliktelser , utover det som følger av de budsjetter eller vedtak eierkommunene har fastsatt. Hamar kommune skal ha arbeidsgiveransvar for ansatte i Hedmark IKT. Styret skal videredelegeres myndighet til å opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger og til å treffe avgjørelser i personalsaker. Styret tilsetter daglig leder. Attføringssaker reguleres nærmere i samarbeidsavtale.» Det fremgår videre forutsetningsvis av vedtektenes § 12 at det er styret som representerer samarbeidet utad, men at representasjonsretten kan delegeres til styrets leder eller daglig leder. Endelig skal det nevnes at vedtektenes § 13 fastslår at styret har plikt til å etterse at det føres lovmessig regnskap og revisjon av virksomheten, i samsvar med kommunelovens bestemmelser. Føringen av regnskap er regulert i regnskapsforskriften17 som også kommer til anvendelse ved § 27samarbeid, jfr. forskriftens § 1 annet ledd. Kommunens plikt til å sørge for at det blir gjennomført lovmessig revisjon fremgår av kommuneloven § 76, jfr. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner § 2.18 7.2.2.5 Styrets møter Vedtektenes § 10 har følgende bestemmelse om styrets møter: «Styremøtene sammenkalles og ledes av styrets leder. Vedtak fattes med alminnelig flertall. Ved stemmelikhet har styrets leder dobbeltstemme. Styrets leder sørger for at det blir ført protokoll fra styremøtene.» Et styre for et § 27-samarbeid er et folkevalgt organ i kommunelovens forstand, og saksbehandlingsreglene i kommuneloven gjelder hvis ikke kommunestyrene som deltar bestemmer noe annet, jfr. kommuneloven § 29 tredje ledd.19 Vedtektenes bestemmelse om avstemninger tilsvarer det som fremgår i kommuneloven § 35. Det er således ikke avtalt noen avvikende regulering fra lovens på dette punkt. 17 Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15. desember 2000 nr. 1424 18 Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv av 15. juni 2004 nr. 904 19 Engelsrud s. 574 40 7.2.2.6 Daglig leder Det forutsettes i vedtektenes § 11 at samarbeidet skal ha en daglig leder. Det hitsettes fra bestemmelsen: «(...) Daglig leder er direkte underordnet styret. Etter fullmakt fra styret kan daglig leder delegeres myndighet til å fatte avgjørelser om virksomhetens drift og organisering, herunder tilsette, opprette og nedlegge stillinger, samt treffe avgjørelser i personalsaker. Daglig leder forestår den daglige ledelse av virksomhet og har ansvaret for at virksomheten drives i overensstemmelse med gjeldende bestemmelser og i henhold til retningslinjer og vedtak gitt av styret. Daglig leder skal sørge for at bokføringen er i samsvar med lov og forskrifter og at formuesforvaltningen er ordnet på en betryggede måte. Den daglige ledelse omfatter ikke saker som etter virksomhetens forhold er av uvanlig art eller av stor eller prinsipiell betydning. Slike saker kan daglig leder bare avgjøre om styret i det enkelte tilfellet har gitt vedkommende myndighet til det eller styrets beslutning ikke kan avventes uten vesentlig ulempe for virksomheten eller for kommunen som helhet. Styret skal i så fall snarest mulig underrettes om saken. Daglig leder skal holde styret orientert om forhold av vesentlig betydning for virksomheten, herunder økonomi- og personalforhold. Vedkommende skal rapportere til styret på en slik måte og så ofte som situasjonen betinger og styret bestemmer. Daglig leder skal påse at de saker som legges fram for styret er forsvarlig utredet. Daglig leder er styrets sekretær og saksbehandler. Vedkommende har tale- og forslagsrett i styrets møter, dersom ikke styret i enkeltsaker vedtar at vedkommende ikke skal kunne møte.» Bestemmelsens annet og tredje ledd tilsvarer angivelsen av daglig leders myndighet i lovgivningen, herunder blant annet i lov om interkommunale selskaper § 14 og kommuneloven § 71 nr. 1 om kommunale foretak. Daglig leders myndighet er etter ordlyden i bestemmelsene negativt avgrenset; kompetanse omfatter som hovedregel ikke saker som etter virksomhetens forhold er av «uvanlig art» eller «av stor betydning.» For interkommunale selskap og kommunale foretak legges det til grunn at hva som ligger i disse begrepene må vurderes konkret, og vil variere fra virksomhet til virksomhet etter virksomhetens art og omfang.20 På samme måte må begrepenes innhold for 20 Engelsrud s. 231 41 Hedmark IKT bestemmes ut fra denne virksomhetens art og omfang, slik den blant annet er angitt i formålet for samarbeidet. Ved tolkingen av de nevnte lovbestemmelsene om daglig leder myndighet, er det lagt til grunn at en sak kan være av uvanlig art, og dermed falle utenfor daglig leders kompetanse selv om den isolert sett ikke har så stor betydning hvis den ligger langt på siden av vanlig virksomhet. Ved vurderingen av hva som kan være av stor betydning, er det i forarbeidene til kommuneloven § 71 uttalt at det ikke bare vil dreie seg om hvorvidt en avgjørelse har store økonomiske konsekvenser. Et vurderingstema vil også være om en sak kan være politisk kontroversiell.21 Etter revisors vurdering vil det også ved bruk av vedtektsbestemmelsen for daglig leder i HIKT være retningsgivende å ta utgangpunkt i dette all den man har benyttet nøyaktig samme ordlyd som lovbestemmelsene. 7.2.2.7 Forholdet til kommunens administrasjonssjef I henhold til vedtektenes § 12 kan administrasjonssjefen i den enkelte kommune instruere kommunens representant i styret, og har uttalelsesrett i alle saker styret behandler.22 7.3 Revisjonskriterier Vi har utledet følgende konkrete revisjonskriterier fra kommuneloven § 27 og vedtektene for Hedmark IKT for vurdering av problemstilling 2: 1. Styret skal ha en representant fra hver av kommunene i samarbeidet, med personlig varamenn. Administrasjonssjefen i den enkelte deltakerkommune peker ut styrerepresentanten for sin kommune. Styremedlemmene velges for 2 år. Hamar kommune skal ha styreleder. 2. Styret kan bare fatte avgjørelser som er relatert til den faktiske virksomhet som Hedmark IKT omfatter. Virksomheten i Hedmark IKT omfatter å ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi, 21 Ot.prp. nr. 53 (1997-98) s. 125 22 I juridisk teori er det hevdet at det ikke er grunnlag for noen rettslig instruksjonsmyndighet fra en deltakerkommune overfor de valgte styremedlemmene. Dette er begrunnet med at styremedlemmene har et selvstendig juridisk ansvar for hvordan de utøver sitt styreverv, noe om også betyr at der en kommune har valgt inn flere medlemmer i styret, vil det ikke være mulig å pålegge disse å stemme som blokk hvis det er faglig eller politisk uenighet mellom disse. Se Bernt note 350. Det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt vedtektenes § 12 er i overensstemmelse med den lovforståelsen som blir lagt til grunn her. 42 samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor området. 3. Styret skal påse at virksomheten drives i samsvar med virksomhetens vedtekter, kommunenes økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunene i samarbeidsavtalen. 4. Styret skal ikke ta opp lån utover det som følger av de budsjetter eller vedtak eierkommunene har fastsatt. 5. Styret kan opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger og treffe avgjørelser i personalsaker. 6. Styret skal tilsette daglig leder. 7. Styret representerer selskapet utad dersom representasjonsretten ikke er delegert til styrets leder eller daglig leder. 8. Styret skal etterse at det føres lovmessig regnskap og revisjon av virksomheten i samsvar med kommunelovens bestemmelser. 9. Styret fatter vedtak med alminnelig flertall. 10. Styret kan tildelegere daglig leder myndighet til å fatte avgjørelser om virksomhetens drift og organisering. 7.4 Innhentede data 7.4.1 Styret I Brønnøysundregistrene fremgår det at styret i Hedmark IKT består av de sittende rådmennene i deltakerkommunene. Registreringen er imidlertid ikke oppdatert etter skiftet av rådmann for Hamar kommune i desember 2014. I 2014 hadde styret 5 møter med følgende temaer på sakslisten: (Vedtak er sitert der dette anses relevant for våre vurderinger.) Styremøte 14. februar 2014 Sak 001/2014: Protokoll fra styremøte 29. november 2013 Sak 002/2014: Godkjenning av agenda for styremøte 14. februar 2014 Sak 003/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 004/2014: Brukerundersøkelse november 2013 Sak 005/2014: Medarbeiderundersøkelse november 2013 Sak 006/2014: Årsresultat 2013 43 Sak 007/2014: Hovedmål 2014 Sak 008/2014: Prosjektmandat: IKT som strategisk virkemiddel Sak 009/2014: Resultat hovedmål 2013 Sak 010/2014: Eventuelt I saksfremstillingen for sak nr. 008 fremgår det at saken gjaldt behandling av utkast til mandat for et prosjekt om IKT som strategisk virkemiddel som var bestilt av styret. Det fremgår videre at ressurser til prosjektet skulle hentes internt i Hedmark IKT, og at tidsforbruket kunne belastes prosjektpotten på 2800 timer for 2014. Styremøte 4. april 2014 Sak 010/2014: Protokoll fra styremøte 14. februar 2014 Sak 011/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste 4. april 2014 Sak 012/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 013/2014: Budsjett 2014, regulering Sak 014/2014: Godkjenning av regnskap og årsrapport 2013 Sak 015/2014: Hovedmål 2014 Sak 016/2014: Eventuelt Styremøte 12. juni 2014 Sak 016/2014: Protokoll fra styremøte 4. april 2014 Sak 017/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste for styremøte 12. juni 2014 Sak 018/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 019/2014: Behandling av sluttrapport fra prosjekt IKT som strategisk virkemiddel. Vedtak: Styret tar gjennomgangen til orientering, og forutsetter at dokumentet legges til grunn for videre bruk i prioriteringen av IKT-utvikling, og de kommende strategiprosesser. Sak 020/2014: Eventuelt Styremøte 29. august 2014 Sak 021/2014: Protokoll fra styremøte 12. juni 2014 Sak 022/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste for styremøte29. august 2014 Sak 023/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift 44 Sak 024/2014: IKT-strategi Vedtak: styret har ikke gjort noen vedtak, men har innledningsvis i strategiprosessen diskutert rundt følgende punkter: o Eksisterende strategi må evalueres o Tar eksisterende strategi nok hensyn til innbyggernes behov? o Vurder om det er tilstrekkelig å justere eksisterende strategi? o Sterkere krav til at kommunene skal ha flest mulig felles IKT-løsninger? o Bør en ekstern ressurs lede prosessen? o Har ledernivåene i kommunene nok IKT-kompetanse til å bidra til en felles IKTstrategi? Daglig leder skal utarbeide et notat til styret, som oppsummerer hovedpunktene i eksisterende IKT-strategi, og hvordan måloppnåelse på disse punktene vurderes pr. i dag. Bestillerne skal delta i arbeidet. Sak 025/2014: Oppnådde effekter ved samling på ny, felles plattform Vedtak: Syret tar gjennomgangen til orientering. Styret er veldig fornøyd med det IKTsamarbeidet mellom de seks kommunene har oppnådd. Styreleder og daglig leder lager en sak til lokalpressen på dette. Sak 026/2014: Endret praksis fakturering Sak 027/2014: Endret budsjettoppstilling Sak 028/2014: Eventuelt Styremøte 28. november 2014 Sak 029/2014: Protokoll fra styremøte 29. august 2014 Sak 030/2014: Godkjenning av innkalling og saksliste for styremøte 29. august 2014 Sak 031/2014: Gjennomgåelse av virksomhet, stilling og drift Sak 032/2014: Godkjenning av regulering i fremlagt budsjett 2014 Sak 033/2014: Godkjennelse budsjett 2015 Sak 034/2014: Arbeidsgrupper KS/KommIT Sak 035/2014: Studietur KombIT Sak 036/2014: Tilknytning til kommunens konsernkontoavtale med Sparebanken Hedmark Sak 037/2014: Eventuelt 45 I intervjuer er det opplyst at styret ikke har tatt opp lån. I regnskapet for Hedmark IKT fremgår følgende i balansen under punktet om langsiktig gjeld: 24570900 Lån leasing Regnskap 2014 0,00 Regnskap 2013 -847 702,72 Fra leder for støttefunksjoner/staber i Hedmark IKT er det opplyst at den angjeldende leasingavtalen er inngått med CMA Asset Management AS. I note 13 til regnskapet for Hedmark IKT er avtalen betegnet som finansiell leasing. Tidligere regnskapsrevisor for Hedmark IKT har også i epostkorrespondanse med leder for støttefunksjoner/staber i Hedmark IKT ført avtalen i en liste over finansiell leasing. 7.4.2 Eiermøte/samhandlingsmøte I intervjuer er det opplyst at eiermøtet består av styremedlemmene (rådmennene) og bestillerrådet (en bestiller fra hver kommune). Daglig leder i Hedmark IKT deltar også i møtene. Eiermøtet har ingen beslutningsmyndighet og står ikke i noe over/underordningsforhold til styret, men er et møtepunkt mellom styret og bestillerrådet. Eiermøtet avholder møter to ganger i året. I begge møtene i 2014 var det hyret eksterne foredragsholdere. Temaer for foredragene var Digitalt – hvor går vi og hva er utfordringene? og Grunnleggende prinsipper IKT-arkitektur. I notater fra møtene som fremgår følgende oppsummeringer av temaene som ble drøftet: Oppsummering eiermøte/samhandlingsmøte 12. juni 2014 PROSJEKTER - Vi har utfordringer med eierskap til de prosjektene vi starter - Utfordring å skaffe ressurser til prosjektarbeidet, både nok ressurser og riktige ressurser - Forsøke å navngi prosjektene med andre ord enn IKT-relaterte begreper, for å få ledernivåer i kommunen mer aktive i forhold til prosjektene - Kanskje ikke noe med prosjekter å gjøre, men vi har en utfordring med at det anskaffes mindre fagsystemer direkte i kommunene, som det senere blir behov for å integrere med andre systemer. - Bestillerråd vil fungere som porteføljestyre for hele prosjektporteføljen i prosjektpotten, sammen med prosjektansvarlig i Hedmark IKT BYTTEKOSTNADER 46 - Bør våre seks kommuner bli enige om en plan over en periode på 5 år ++ for å finne felles løsninger for de mest sentrale fagsystemene? Dette vil i tilfelle være en sak for politisk behandling i hver kommune. Må tas med i vurderingen, da ny/revidert strategi for «digitale tjenester» Oppsummering eiermøte/samhandlingsmøte 28. november 2014 - Gjenbruke gjeldende IKT-strategi, der denne fortsatt er aktuell. Den har gitt gode resultater i inneværende strategiperiode. - Handlingsplaner digitalisering/24-timers-kommunen - Være enige om hvilke prosjekter vi setter på dagsorden i 2015 (digitalisering) - Skape forståelse i kommunene for at grunnmuren i IKT-løsningen må være på plass, før resten av digitaliseringsprosessen kan komme i gang. - Planlegging av digitalisering må gå parallelt med grunnmursbyggingen. - Bestillerråd lager en prioritert handlingsplan (prosjektportefølje), der digitalisering er en viktig byggestein. Skal presenteres i styremøte 6. februar 2015. (...) - Samle ledergruppene i alle 6 kommunen i non timer for å forankre digitaliseringsprosessen, og hva som må gjøres for at denne prosessen skal gi ønskede resultater. - Prosjektforslag for å få støtte av KS/kommIT i et prosjekt innen områdene sentralt arkiv, integrasjon, IAM 7.4.3 Daglig leder Daglig leder har vært ansatt i stillingen siden oppstarten av samarbeidet i 2006. Etter det opplyste finnes det ikke skriftlige delegeringsvedtak fra styret til daglig leder. Ifølge daglig leder er det vedtektene og samarbeidsavtalen som beskriver hans myndighetsområde. Daglig leders myndighet er angitt i vedtektenes § 11 (sitert overfor i kapittel 7.2.2.6). Samarbeidsavtalen inneholder ingen punkter som beskriver daglig leders myndighet. I intervjuer med rådmennene har det fremgått at det er enighet om at daglig leder har fått delegert myndighet til å tilsette, opprette og nedlegge stillinger, samt treffe avgjørelser i personalsaker. Han har også fått delegert myndighet til å representere selskapet utad. Det er daglig leder som signerer avtaler på vegne av samarbeidet. Som eksempler på avtaler samarbeidet har inngått på vegne av deltakerne har revisjonen mottatt avtale om fagsystem oppvekst inngått med Oppad AS, og 47 rammeavtale for anskaffelse av multifunksjonsmaskiner inngått med Canon Norge AS. I begge avtalene står Hedmark IKT som kunde og avtalene er signert av daglig leder i Hedmark IKT. 7.4.4 Saker på IKT-området som behandles politisk I intervjuer har vi fått opplyst at det er svært få IKT-saker som løftes til politisk behandling i kommunene. Kun utvidelse av samarbeidet og kommunenes felles IKT-strategi er nevnt som eksempler. Felles IKT-strategi for samarbeidskommunene for perioden 2012-2015 ble vedtatt av kommunestyrene i Hamar og Stange henholdsvis 29. februar og 18. april 2012. 7.4.5 Andre vedtak og retningslinjer for samarbeidet Budsjettet for Hedmark IKT vedtas av styret etter at budsjettforslaget er behandlet i eiermøte. Budsjettprosessene i kommunene tar utgangspunkt i prognoser fra Hedmark IKT. Det er inngått en samarbeidsavtale mellom deltakerne som, sammen med vedtektene, regulerer det nærmere innholdet i samarbeidet. Samarbeidsavtalen angir først og fremst deltakerkommunenes rettigheter og plikter, og legger få føringer for styret. I intervjuer er det opplyst at kommunene ikke har fattet andre vedtak som er styrende for virksomheten. 7.4.6 Regnskap og revisjon Hedmark IKT avlegger årsrapport og årsregnskap som behandles og vedtas i styret, og legges frem som orienteringssak for formannskap og kommunestyre i Hamar. Etter det opplyste i intervju med rådmann i Stange, blir også kommunestyret i Stange orientert om regnskapet for samarbeidet. Årsregnskapet føres som et særregnskap, og består av driftsregnskap, investeringsregnskap og balanseregnskap, samt noter. I intervjuer har det fremkommet at bakgrunnen for at regnskapet føres som et særregnskap dels er at styret trenger et detaljert regnskap for å ha tilstrekkelig grunnlag til å følge opp fastsatt budsjett. I tillegg har det fremkommet at valget om føring av særregnskap også har sin bakgrunn i at de andre deltakerkommunene ikke ønsket at samarbeidets budsjett- og regnskap skulle være en integrert del av Hamar kommunes regnskap. 48 I Hamar kommunes regnskap for 2014 er Hedmark IKT omtalt i note 4 og note 8 som lyder slik: Note 4 Krav på/gjeld til kommunale foretak etter kapittel 11 i kommuneloven, interkommunale samarbeid etter § 27 med eget særregnskap og interkommunale selskaper Foretak 31.12.2014 Fordringer 0,00 2 229 820,92 2 229 820,92 Hamar Kino KF Hamar Svømmehall KF Sum kommunale foretak Gjeld 0,00 0,00 0,00 31.12.2013 Fordringer 0,00 0,00 0,00 Gjeld 0,00 0,00 0,00 Hedemarken brannvesen Sum interkommunale samarbeid etter § 27 med eget særregnskap 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 Hedmark Revisjon IKS Hedmark Interkommunale IKT Sum interkommunale selskaper 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 2 229 820,92 0,00 0,00 0,00 Sum Note 8 Overføringer til Interkommunale samarbeid etter KL § 27 Foretak Brutto Driftsutgifter i samarbeidet Brutto Driftsinntekter 1) Brutto driftsresultat Hemark Brannvesen 2014 39 857 223 -41 874 835 -2 017 611 Hedmark IKT 2014 72 739 672 -78 284 158 -5 544 485 -1 986 569 1 901 860 -2 102 320 -2 515 833 8 060 319 0 0 -21 110 157 -5 237 538 -9 724 957 0 Sum finansinntekter Sum finansutgifter Årets regnskapsmessige resultat Herav: Overføring fra (fakturert) Hamar Overføring fra (fakturert) Løten Overføring fra (fakturert) Stange Overført fra Hamar: Salg av utstyr Leasing av PC/utstyr til PC Drift av PC Datakommunikasjon, Edb lisenser og vedlikeh avtale Sum overført fra Hamar Overført fra andre Sum overført fra eierkommuner 0 0 -1 362 739 -4 521 329 -13 189 497 -5 670 246 -24 743 811 -40 480 338 -36 072 652 -65 224 149 Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunes regnskap. Både samarbeidets og Hamar kommunes regnskap er revidert av Hedmark Revisjon IKS. Revisjonsberetningen for Hedmark IKT sendes til styret i samarbeidet. 49 7.5 Vurdering 7.5.1 Sammensetning av styret I henhold til revisjonskriterium nr. 1 skal styret ha en representant fra hver av kommunene i samarbeidet, med personlig varamenn. Administrasjonssjefen i den enkelte deltakerkommune peker ut styrerepresentanten for sin kommune. Styremedlemmene velges for 2 år. Hamar kommune skal ha styreleder. Som det fremgår ovenfor, består styret i Hedmark IKT av rådmennene i de seks deltakerkommunene. Rådmennene har følgelig valgt seg selv som styremedlemmer. Styreleder er rådmann i Hamar kommune. Det er ikke registrert varamedlemmer i Brønnøysundregisteret. Etter revisors vurdering er revisjonskriterium nr. 1 således delvis etterlevd. 7.5.1 Styrets oppgaver og myndighet I henhold til revisjonskriterium nr. 2 kan styret bare fatte avgjørelser som er relatert til den faktiske virksomhet som Hedmark IKT omfatter. Virksomheten i Hedmark IKT omfatter å ivareta oppgaver knyttet til drift, service, forvaltning og utvikling av eierkommunenes informasjons- og kommunikasjonsteknologi, samt inngåelse og oppfølging av avtaler om kjøp av tjenester og varer fra eksterne leverandører innenfor området. Etter revisors vurdering har styret i 2014 ikke fattet avgjørelser som faller utenfor styrets myndighet. Det anses imidlertid å være grunn til å nevne at det kan stilles spørsmål ved hvorvidt styret i styresak nr. 8 og 19 om prosjektet IKT som strategisk virkemiddel, har tråkket inn på bestillers område. Her fremgår det at styret har bestilt et prosjekt som skal gjennomføres av Hedmark IKT. Tidsforbruket skal belastes prosjektpotten på 2800 timer som bestillerne skal prioritere bruken av, i følge Standardavtalen. Dette vil bli omtalt nærmere nedenfor under problemstilling nr. 3. Men all den tid Hedmark IKT, ifølge vedtektene , også skal ivareta oppgaver knyttet til utvikling av eierkommunenes IKT, faller ikke saken utenfor styrets myndighet. Sak nr. 24 gjelder ny IKT-strategi. Av saksfremstillingen fremgår det at saken både gjaldt IKTstrategien for deltakerkommunene, strategien for Hedmark IKT og hvordan disse skal virke sammen. IKT-strategien for samarbeidskommunene angir mål og fokusområder for IKT-utviklingen i kommunene. Utvikling av IKT-strategi omfattes, etter revisors vurdering, også av ovennevnte punkt om utvikling av eierkommunenes IKT, og faller således ikke utenfor styrets myndighet slik den er angitt i vedtektene. Men mye taler for at ny IKT-strategi for deltakerkommunene er en sak som kan 50 være politisk kontroversiell og av denne grunn faller utenfor styrets kompetanse, og må opp i kommunestyrene i eierkommunene. Etter det opplyste blir det også gjort. Gjeldende IKT-strategi ble vedtatt av kommunestyrene i Hamar og Stange henholdsvis 29. februar og 18. april 2012. Det ble ikke fattet noe vedtak i sak nr. 24. Styret har således ikke gått utenfor sin kompetanse. Men det anses å være grunn til å nevne at det også i forhold til utvikling av ny IKT-strategi for samarbeidskommunene, kan stilles spørsmål ved hvorvidt styret beveger seg inn på bestillers område. Dette vil bli nærmere omtalt nedenfor under problemstilling nr. 3. Revisjonskriterium nr. 2 er, etter revisors vurdering, etterlevd. I henhold til revisjonskriterium nr. 3 skal styret påse at virksomheten drives i samsvar med virksomhetens vedtekter, kommunenes økonomiplan og årsbudsjett og andre vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunene i samarbeidsavtalen. Som det fremgår ovenfor fastsetter styret budsjettet for Hedmark IKT. Det fremgår ingenting om Hedmark IKT i kommunenes økonomiplaner. Det er ikke fattet andre vedtak som er styrende for driften. Samarbeidsavtalen omfatter i liten grad retningslinjer av betydning for styrets arbeid. Det har ikke fremkommet informasjon som kan tyde på at virksomheten ikke drives i tråd med vedtekter og samarbeidsavtalen. De sentrale retningslinjene for styrets arbeid i vedtektene er vurdert ovenfor under revisjonskriterium nr. 2. Etter revisors vurdering er revisjonskriterium nr. 3 etterlevd. I henhold til revisjonskriterium nr. 4 skal styret ikke ta opp lån utover det som følger av de budsjetter eller vedtak eierkommunene har fastsatt. I intervjuer er det opplyst at samarbeidet ikke har tatt opp lån. I balansen til Hedmark IKT for 2013 fremkommer det imidlertid en gjeldspost pålydende kr. 847.702,- på konto 24570900 Lån Leasing. I note 13 til regnskapet er lånet betgnet som finansiell leasing. Tidligere regnskapsrevisor for samarbeidet har i e-postkorrespondanse med regnskapsansvarlig i Hedmark IKT også benevnt avtalen som finansiell leasing. Revisjonen har ikke mottatt kopi av avtalen i forbindelse med nærværende prosjekt. Finansiell leasing anses som låneopptak og er omfattet av kommuneloven § 50 første ledd. Vedtak om låneopptak må treffes av kommunestyret.23 Avtaler om operasjonell leasing anses derimot ikke som låneopptak, og kan inngås av administrasjonen. Skillet må også anses avgjørende i forhold til kompetansen til styret i Hedmark IKT slik at finansiell leasing faller utenfor styrets kompetanse da det anses som låneopptak. På bakgrunn av hvordan ovennevnte leasingavtale er ført i regnskapet, samt regnskapsrevisors tidligere klassifisering av denne avtalen, fremstår det som at samarbeidet har inngått en avtale om finansiell leasing. Da dette ligger utenfor styrets kompetanse, er revisjonskriterium nr. 4 ikke etterlevd. 23 Bernt note 874 51 I henhold til revisjonskriterium nr. 9 skal styret fatte vedtak med alminnelig flertall. Stemmegivningen fremgår ikke av fremlagte styreprotokoller. Revisor har følgelig ikke grunnlag for å vurdere hvorvidt dette revisjonskriteriet er etterlevd. 7.5.2 Delegasjon til daglig leder I henhold til revisjonskriterium nr. 6 skal styret tilsette daglig leder. Samarbeidet har en daglig leder som har fungert i stillingen siden oppstarten i 2006. Revisjonskriterium nr. 6 er således etterlevd. I henhold til revisjonskriterium nr. 5 kan styret opprette og nedlegge stillinger, foreta tilsettinger og treffe avgjørelser i personalsaker. I henhold til revisjonskriterium nr. 10 kan imidlertid styret tildelegere daglig myndighet til å fatte avgjørelser om virksomhetens drift og organisering, herunder myndigheten knyttet til personalsaker. Det foreligger ingen skriftlige delegeringsvedtak fra styret til daglig leder. Etter det opplyste i intervjuer, er det imidlertid enighet om at daglig leder har fått tildelegert myndigheten til å foreta tilsettinger og fatte avgjørelser i personalsaker. Etter revisors vurdering er således revisjonskriteriene etterlevd. For ordens skylde burde imidlertid delegeringen til daglig leder vært nedfelt skriftlig. I henhold til revisjonskriterium nr. 7 er det styret som representerer selskapet utad dersom representasjonsretten ikke er delegert til styrets leder eller daglig leder. Etter det opplyste i intervjuer, er representasjonsretten delegert til daglig leder. Det finnes imidlertid ingen skriftlig dokumentasjon på delegeringen. Etter revisors vurdering er revisjonskriterier etterlevd. For ordens skyld burde imidlertid delegeringen av representasjonsretten til daglig leder vært nedfelt skriftlig. 7.5.3 Særlig om regnskap og revisjon I henhold til revisjonskriterium nr. 8 skal styret etterse at det føres lovmessig regnskap og at det utføres av virksomheten i samsvar med kommunelovens bestemmelser. Føringen av regnskap for samarbeidet er regulert i regnskapsforskriften24, jfr. forskriftens § 1 annet ledd. Det fremgår av regnskapsforskriften § 1 tredje ledd at deltakerne i et § 27-samarbeid kan beslutte at samarbeidet skal fastsette årsregnskap og avgi årsberetning etter forskrift om årsbudsjett, årsregnskap og årsberetning for interkommunale selskaper (særregnskap), dersom samarbeidet etter deltakernes vurdering er et eget rettssubjekt. 24 Forskrift om årsregnskap og årsberetning (for kommuner og fylkeskommuner) av 15. desember 2000 nr. 1424 52 Det er videre inntatt særregler for § 27-samarbeid i regnskapsforskriftens § 12. Det fremgår av sammenhengen med ovennevnte bestemmelse i § 1 tredje ledd at særreglene i § 12 kommer til anvendelse dersom samarbeidet ikke anses som eget rettssubjekt, og dersom samarbeidet er eget rettssubjekt, men det ikke er besluttet at det skal føres særregnskap. Som tidligere nevnt, er det fastsatt i vedtektene til Hedmark IKT at samarbeidet ikke skal anses som et eget rettssubjekt. Bestemmelsen i regnskapsforskriften § 1 tredje ledd legger avgjørende vekt på deltakerkommunenes egen vurdering i forhold til spørsmålet om adgangen til å føre eget særregnskap. Hvorvidt samarbeidet, på bakgrunn av andre forhold, allikevel skal anses som et eget rettssubjekt, er således ikke av betydning her. Som følge av at deltakerne har bestemt at Hedmark IKT ikke er et eget rettssubjekt, skal regnskapet følgelig føres etter regnskapsforskriften § 12. Regnskapsforskriften § 12 lyder slik: For regnskapet og beretningen for interkommunalt eller interfylkeskommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27 gjelder følgende særregler: 1. Regnskapet for samarbeidet skal inngå i årsregnskapet til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor. 2. Styret vedtar selv samarbeidets regnskap og beretning på grunnlag av innstilling fra samarbeidets administrasjon. Dersom samarbeidet ikke har egen administrasjon, fremmer administrasjonssjefen i den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor forslag som nevnt. De deltakende kommunene og fylkeskommunene kan bestemme at regnskapet og beretningen ikke er endelig før det er godkjent av de respektive kommunestyrer og/eller fylkesting. 3. I note til årsregnskapet til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, skal angis overføringer til/fra samarbeidet og de deltakende kommunene og fylkeskommunene, samarbeidets egne inntekter i regnskapsåret samt disponeringen av overføringer og inntekter som nevnt. 4. I årsberetningen til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor skal det gis opplysninger om forhold som er viktige for å bedømme samarbeidets stilling og resultatet av virksomheten, og som ikke fremgår av årsregnskapet, samt om andre forhold som er av vesentlig betydning for samarbeidet. 53 I henhold til Kommunal- og moderniseringsdepartementets merknader til bestemmelsen, skal regnskap og beretning for slikt samarbeid ikke fremstilles som egne dokumenter, men inngå som en integrert del i årsregnskapet og årsberetningen til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor. Som det fremgår av forskriftsbestemmelsen tredje ledd, skal det i note til årsregnskapet til den kommunen eller fylkeskommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, angis overføringer til/fra samarbeidet og de deltakende kommunene og fylkeskommunene, samarbeidets egne inntekter i regnskapsåret, samt disponeringen av overføringer og inntekter som nevnt. Etter revisors vurdering er ikke disse bestemmelsene tatt til følge. For det første anses det herunder å være grunn til å påpeke at Hedmark IKT’s hovedkontor ligger i Stange kommune. Dette er også registrert i Brønnøysundregisteret. Det fremgår imidlertid ingenting om Hedmark IKT i regnskapet til Stange kommune. I § 3 i vedtektene for Hedmark IKT er det imidlertid angitt at det er Hamar som er virksomhetens kontorkommune. For regnskapsføringen har kommunene åpenbart lagt til grunn at det er vedtektenes bestemmelse om kontorkommune, og ikke den faktiske kontorkommunen, som er avgjørende for hvilken av deltakerkommunene som skal føre de nevnte notene om samarbeidet. Men regnskapet for Hedmark IKT inngår heller ikke i årsregnskapet til Hamar kommune. Note 4 og 8 i regnskapet til Hamar kommune tilfredsstiller ikke kravene i regnskapsforskriften § 12 tredje ledd. De angir ikke disponeringen av overføringer og inntekter for samarbeidet. Det kan også stilles spørsmål ved hvorvidt angivelsen av overføringene til samarbeidet fra de deltakende kommunene og samarbeidets egne inntekter oppfyller forskriftens krav. I henhold til regnskapsforskriften § 12 annet ledd skal det videre avlegges et regnskap og beretning som styret vedtar selv. Dette kravet er etterlevd ved særregnskapet for Hedmark IKT som er vedtatt av styret. I utkast til kommunal regnskapsstandard nr. 12 om interkommunale samarbeid er det foreslått at regnskapet for samarbeidet minst skal bestå av en driftsdel, eventuelt en investeringsdel og en oversikt over eiendeler, gjeld og egenkapital. Etter revisors vurdering tilfredsstiller regnskapet for Hedmark IKT disse kravene. Kommunens plikt til å sørge for at det blir gjennomført lovmessig revisjon fremgår av kommuneloven § 76, jfr. forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner § 2. I henhold til forskriftens § 2 skal kommunestyret påse at kommunens årsregnskap og kommunale foretaks årsregnskap, blir revidert. For interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekt, og som skal føre særregnskap, følger det av regnskapsforskriften § 1 tredje ledd og videre henvisning til forskrift om årsbudsjett, årsregnskap 54 og årsberetning for interkommunale selskaper, at også samarbeidets regnskap skal revideres. For interkommunale samarbeid som ikke er egne rettssubjekt, foreligger det derimot ingen slik plikt til særskilt egen revisjon av samarbeidets regnskap. Samarbeidets regnskap vil da være underlagt revisjon som en del av vertskommunens regnskap. Både Hamar kommunes regnskap og særregnskapet for Hedmark IKT er revidert. Revisjonsplikten omfatter kun revisjon av kommunens årsregnskap, jfr. ovennevnte bestemmelser i kommuneloven og revisjonsforskriften. Revidering av regnskapet for Hedmark IKT, er etter revisors vurdering ikke nødvendig, men anses som en naturlig følge av at deltakerne har valgt å føre særregnskap for samarbeidet og ikke følge kravene i forskriftens § 12 til innhold i Hamar kommunes regnskap. Oppsummeringsvis: Etter revisors vurdering har styret etterlevd revisjonskriterium nr. 8 da de har sørget for at det er ført et tilfredsstillende regnskap for Hedmark IKT. Til alt overmål er regnskapet også revidert til tross for at det ikke foreligger noen revisjonsplikt når samarbeidet, etter deltakernes vurdering, ikke er et eget rettssubjekt. Forskriftens bestemmelse om krav til innhold i notene til kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, er derimot ikke etterlevd. Revisor har ikke tatt stilling til hvorvidt plikten til å føre disse notene påligger Stange eller Hamar kommune. Avgjørende for vår vurdering av revisjonskriterium nr. 8 er at ansvaret for regnskapsføringen for deltakerkommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, ikke under noen omstendighet tilligger styret i Hedmark IKT, men rådmann i denne kommunen. 55 8 Problemstilling nr. 3: Roller og habilitet Problemstilling nr. 3: Ivaretas roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører? 8.1 Revisjonskriterier Vi har utledet følgende konkrete revisjonskriterier for problemstilling nr. 3: 1. Hvorvidt rådmannen er inhabil i saker som angår Hedmark IKT beror på en vurdering etter forvaltningsloven § 6. I tilfeller hvor lovens vilkår er oppfylt, skal rådmannen avstå fra å delta ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til den angjeldende avgjørelsen. 2. Rådmannen skal også overholde bestemmelser om roller og rollekonflikter i kommunens eiermelding. Herunder skal han sørge for at kommunens rolle som bestiller av tjenester fra selskaper kommunen har eierinteresser i, skal være atskilt fra rollen som eier. Det skal etableres et tydelig skille mellom selskapet som leverandør og kommunen som bestiller. 3. Kommunens administrative toppledelse bør/skal ikke sitte i styrer i samarbeid hvor kommunen har eierinteresser, forutsatt at samarbeidet er å anse som et eget rettssubjekt. 4. Hvorvidt styret eller daglig leder er inhabile ved inngåelse av avtaler på vegne av samarbeidet, beror på en vurdering etter forvaltningsloven § 6. I tilfeller hvor lovens vilkår er oppfylt, skal vedkommende avstå ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til den angjeldende avtalen. Revisjonskriteriene er utledet fra forvaltningsloven § 6 og kommunenes eiermeldinger. Se vedlegg 1 til rapporten for nærmere beskrivelse av utledningen. 8.2 Innhentede data 8.2.1 Roller på IKT-området i kommunene 8.2.1.1 Innledning Rådmannen har flere roller i forbindelse med IKT-arbeidet i kommunen. Han er kommunens styremedlem i Hedmark IKT. I tillegg har han, som øverste administrative sjef, ansvaret for IKTarbeidet i kommunen. Han har også ansvar for saksforberedelsen av saker på IKT-området som skal til politisk behandling. 56 Alle deltakerkommunene i Hedmark IKT har også en ansatt som skal være kommunens bestiller overfor Hedmark IKT. Bestillerne skal delta i bestillerråd. I intervjuene som er gjennomført i prosjektet er det opplyst at det er bestillerfunksjonen i kommunene som skal sørge for at bestiller- og eierrollen til Hedmark IKT holdes atskilt. Rådmennene har gitt uttrykk for at de har et bevisst forhold til at skillet mellom eierrollen og bestillerrollen skal opprettholdes, men at organiseringen av samarbeidet medfører ekstra utfordringer i forhold til å få dette til. Med rådmennene som styremedlemmer vil man lett kunne få en situasjon der bestilleren sitter i styret. Rådmennene har videre gitt uttrykk for at de ikke kan garantere at rådmennene i styremøtene ikke kommer inn på spørsmål som skulle vært behandlet av bestillerne, men beskriver forholdet til bestiller som avklart. I det følgende skal det gis en redegjørelse for rådmannens og bestillers roller og oppgaver i tilknytning til IKT-arbeidet i kommunen. 8.2.1.2 Rådmannens rolle og oppgaver I intervjuer har det fremkommet at rådmennene i Hamar og Stange har følgende befatning med IKTarbeidet i kommunen, i tillegg til å være styremedlem i Hedmark IKT: Som øverste sjef for administrasjonen har han det øverste ansvaret for vurdering av kostnader og strategi på IKT-området, som på andre områder i kommunen. IKT-strategien for deltakerkommunene er oppe i rådmannsledelsen og godkjennes av rådmann før den sendes til politisk behandling. I Hamar er det opplyst at rådmann og bestiller har et samarbeid i forhold til utviklingen av IKT i kommunen. Når det gjelder bestillinger mot Hedmark IKT, kommer bestiller med anbefalinger til rådmannens ledergruppe, resultatenhetsleder eller IKT styringsgruppe som vedtar. I Stange er det opplyst at rådmannen deltar i interne diskusjoner om hvilke systemer kommunen burde ha. Det er videre opplyst at rådmann sjelden er involvert i forbindelse med konkrete bestillinger, men at det hender. I Hamar er rådmann deltaker i IKT-styringsgruppe. Gruppen har en rolle som støtte for bestiller og ser blant annet på prioriteringer og behov fremover. Rådmann er ikke deltaker i IKT forum i Stange, men forumet tar kontakt med rådmann for å få godkjennelse til å starte opp prosjekter. 57 Ingen av rådmennene har gitt uttrykk for at deres ulike roller og oppgaver på IKT-området foranlediger noen særskilt habilitetsproblematikk. I styrereferater for Hedmark IKT i 2014 fremgår det at styret har hatt følgende saker hvor det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt det har skjedd en sammenblanding av roller: Sak nr. 008/2014 i styremøte 14.02.2014: Prosjektmandat: IKT som strategisk virkemiddel Vedtak: Styret bestiller prosjekt i henhold til forslaget til mandat. Sak nr. 019/2014: Behandling av sluttrapport fra prosjekt IKT som strategisk virkemiddel. Vedtak: Styret tar gjennomgangen til orientering, og forutsetter at dokumentet legges til grunn for videre bruk i prioriteringen av IKT-utvikling, og de kommende strategiprosesser. Sak nr. 024/2014: IKT-strategi. Vedtak: Styret har ikke gjort noe vedtak, men har innledningsvis i strategiprosessen diskutert rundt følgende punkter: o Eksisterende strategi må evalueres o Tar eksisterende strategi nok hensyn til innbyggernes behov? o Vurdere om det er tilstrekkelig å justere eksisterende strategi? o Sterkere krav til at kommunene skal ha fles mulig felles IKT-løsninger? o Bør en ekstern ressurs lede prosessen? o Har ledernivåene i kommunene nok IKT-kompetanse til å bidra til en felles IKTstrategi? Daglig leder skal utarbeide et notat til styret, som oppsummerer hovedpunktene i eksisterende IKT-strategi, og hvordan måloppnåelse på disse punktene vurderes pr. i dag. Bestillerne skal delta i samarbeidet. En av rådmennene som er blitt intervjuet i forbindelse med prosjektet har gitt uttrykk for at han mener behandlingen av selskapsstrategien skal foretas av styret, mens arbeidet med utarbeidelse av IKT-strategien for deltakerkommunene derimot ikke er en oppgave for styret. 8.2.1.3 Bestillernes rolle og oppgaver Både i intervjuer og i flere skriftlige dokumenter har det fremkommet at det i samarbeidets tidligere faser har vært noe uklarhet i forhold til bestillernes rolle. I dokumentet «Erfaringer fra interkommunalt IKT samarbeid i kommunene Hamar, Stange og Løten», utarbeidet av bestiller i Hamar kommune med innspill fra de andre bestillerne og daglig leder i Hedmark IKT, fremgår følgende: 58 «Samarbeidsmøtene mellom bestillere og Hedmarken IKT har også utviklet seg. Behovet for tydelige avklaringer på hva som kan bli besluttet i et møte og hva som må tilbake til godkjenning i den enkelte kommune er ett område som ikke var avklart god nok. Forventningene til bestiller fra Hedmarken IKT har ikke bestandig stemt med bestillers tidsressurs til å være bestiller, myndighet som er gitt bestiller og ansvaret. I tillegg til at hver kommune har organisert dette forskjellig. Det har til tider vært misforståelser på hvem som skal informere om hva. Forankring hos lederne med hvem som har ansvar og hvordan dette gjennomføres har ikke vært like tydelig hos alle parter. Mange misforståelser kunne vært unngått hvis dette hadde vært tydelig fra oppstarten.» Revisor har inntrykk av at dette har blitt noe klarere etter hvert. I notat av 18. desember 2009, utarbeidet av daglig leder i Hedmark IKT, er det konkretisert at bestillerne har følgende oppgaver: Bestillerne skal ivareta den koordinerende dialogen mellom kommunene. Bestillerne er ansvarlige for forankring av kommunenes felles IKT-strategi i de kommunale organisasjonene. Bestillerne er også ansvarlige for at hver kommune internt og mellom hverandre følger opp intensjonene som er meislet ned i IKTstrategien. De er, sammen med Hedmark IKT, ansvarlige for å etablere handlingsplaner for å gjennomføre tiltak som bygger opp under intensjonene i IKTstrategien. De er også ansvarlige for regelmessig gjennomgang og revisjon av innholdet i strategien. Bestillerne kan bestille konkrete tjenester og prioritering hos Hedmark IKT, samt endringer i standardavtalen. Bestillers bestillinger av varer og tjenester skal imidlertid være på systemnivå, dvs. at bestiller skal avtale standardleveranser og systemer/organisering slik at virksomheten kan bestille varer og tjenester direkte fra Hedmark IKT. Der det ikke er avtalt standardsystem for dette, skal alle bestillinger gå via bestiller. Anskaffelse av nye fagsystemer skal gå gjennom bestiller. Bestillerne er ansvarlig for at det er avklarte ansvarsforhold internt i sin kommune til alle fagsystemer, inklusive WEB-sider og telefoni. I de tilfeller Hedmark IKT kommer med forslag til aktiviteter eller prioriteringer må bestillerne sikre tilstrekkelig forankring i sin kommune før iverksettelse. 59 Bestiller har et proaktivt ansvar for avklaring og forankring av saker av prinsipiell karakter, for eksempel knyttet til statlige krav eller til samfunnsutviklingen generelt. Bestillerne representerer kommunen sammen med økonomisjef i forbindelse med utarbeidelsen av budsjett for Hedmark IKT. 8.2.2 Habilitetsvurderinger for styret og daglig leder I intervjuer er det opplyst at det ikke er etablert noen særskilte rutiner eller retningslinjer i forhold til habilitetsvurderinger for styret eller daglig leder. Det har ikke fremkommet noe som tyder på at det har vært noen habilitetsproblematikk for styret eller daglig leder, hverken i intervjuer eller ved gjennomgang av styresakene for 2014. 8.3 Vurdering 8.3.1 Rådmannens habilitet ved behandling av saker som angår Hedmark IKT I henhold til revisjonskriterium nr. 1 skal rådmannen avstå fra å delta ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til en avgjørelse hvor han er inhabil etter forvaltningsloven § 6. Forvaltningsloven § 6 første og annet ledd lyder slik: En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling 60 for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal det legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Habilitetsproblematikk vil, ifølge bestemmelsen, først oppstå der en offentlig tjenestemann enten tilrettelegger grunnlaget for en avgjørelse eller treffer avgjørelse i en forvaltningssak. Begrepet «avgjørelse» er ikke legaldefinert i loven, men det er altså ikke noe vilkår at det er tale om et enkeltvedtak eller forskrift. Alle typer avgjørelser – privatrettslige, internt administrativt eller prosessledende – omfattes av disse reglene.25 Det er således på det rene at man må være habil for å forberede eller inngå avtaler. Det er umulig å gi en uttømmende beskrivelse av anvendelsesområdet for bestemmelsen. I tvilstilfeller bør det legges vekt på om det er behov for habilitetsregler for vedkommende sak.26 For rådmannens behandling av saker som angår Hedmark IKT, er det bestemmelsen i § 6 første ledd bokstav e nr. 2 som er aktuell å vurdere. Det fremgår her at en tjenestemann er inhabil «når han (...) er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et selskap som er part i saken.» Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at personer som sitter i styret i et § 27-samarbeid, vil bli inhabile etter bestemmelsen dersom samarbeidet er et eget rettssubjekt.27 Som det fremgår ovenfor under kapittel 6.3.3, taler meget for at Hedmark IKT må anses som eget rettssubjekt. Etter revisors vurdering kan rådmennene således bli inhabile etter bestemmelsen. 25 Bernt note 100 26 Eckhoff/Smith s. 181 27 Ot.prp.nr. 50 (2008-09) s. 31 61 Samarbeidet vil være part i saken dersom avgjørelsen retter seg mot eller saken ellers direkte gjelder samarbeidet, jfr. forvaltningsloven § 2 bokstav e. Dette vilkåret vil eksempelvis være oppfylt når det skal inngås avtaler mellom samarbeidet og kommunen, når samarbeidets vedtekter eller selskapsavtalen skal endres, ved spørsmål om å instruere kommunens representant og dersom det er tale om å gjennomføre selskapskontroll.28 Rådmennene i deltakerkommunene i Hedmark IKT vil på bakgrunn av dette, etter revisors vurdering, ikke kunne tilrettelegge grunnlaget eller treffe avgjørelse i forhold til endringer i standardavtalen, samarbeidsavtalen eller vedtektene for samarbeidet så lenge de sitter som styremedlemmer i samarbeidet. De vil heller ikke kunne tilrettelegge grunnlaget for, eller treffe avgjørelse i forhold til inngåelse av eventuelle andre avtaler mellom samarbeidet og kommunene. Endelig vil de ikke kunne tilrettelegge grunnlaget for avgjørelse om å gjennomføre selskapskontroll i samarbeidet. Etter revisors vurdering rammes imidlertid ikke den befatningen rådmannen har med Hedmark IKT i forbindelse med IKT-arbeidet i kommunen, slik dette er beskrevet ovenfor i kapittel 8.2.1.2. I forhold til behandling av kommunenes IKT-strategi følger dette av at Hedmark IKT ikke kan anses som part ved avgjørelser knyttet til IKT-strategien. Også i forhold til bestillinger må det anses tvilsomt om Hedmark IKT kan anses som part til tross for at saken direkte gjelder Hedmark IKT. Etter revisors vurdering må det under enhver omstendighet legges avgjørende vekt på at det ikke kan anses å foreligge noe behov for habilitetsregler for disse sakene da det ikke anses å foreligge noen fare for at det skal oppstå noen særskilt interessekonflikt her. Kommunenes plikt til å legge oppdrag som faller innenfor samarbeidets formål til Hedmark IKT, er allerede fastslått i samarbeidsavtalen. Det er således ikke tale om avgjørelser vedrørende hvorvidt bestillingene skal rettes til Hedmark IKT eller ikke. Behandling av overordnede økonomisaker som årsbudsjett og handlings- og økonomiplan reiser særskilte spørsmål. Et enkelt selskap vil imidlertid som utgangspunkt heller ikke være part i forbindelse med behandling av slike saker.29 Rådmannens befatning med Hedmark IKT i den forbindelse må således også anses uproblematisk. 8.3.2 Skillet mellom bestillerrollen og eierrollen I henhold til revisjonskriterium nr. 2 skal rådmannen overholde bestemmelser om roller og rollekonflikter i kommunens eiermelding. Herunder skal han sørge for at kommunens rolle som bestiller av tjenester fra selskaper kommunen har eierinteresser i, skal være atskilt fra rollen som 28 KS Advokatene, Nye regler om inhabilitet i forvaltningsloven - konsekvenser 29 Woxholth s. 152 62 eier. Det skal etableres et tydelig skille mellom selskapet som leverandør og kommunen som bestiller. En rolleavklaringen er nødvendig uansett samarbeidsform når kommunen er deltaker i samarbeid/selskaper som kommunen har et kunde- eller brukerforhold til. Og rådmannen med hans stab vil i alle slike tilfeller ha en form for dobbeltrolle ved å fortsatt ha en saksforberedende rolle overfor kommunens politiske organer (eier), men i tillegg være øverste ansvarlige for å utføre bestillingen av tjenester fra selskapet. I Hedmark IKT, hvor rådmannen også sitter i styret i samarbeidet, får rådmannen enda flere roller. Ved at styret i samarbeidet fungerer både som eierorgan og et tradisjonelt styre med ansvar for forvaltningen av virksomheten, blir rådmannen også kommunens eierrepresentant og styremedlem, slik vi kjenner disse rollene fra selskapsorganisering. Forholdet mellom en deltakerkommune og Hedmark IKT kan illustreres slik: KOMMUNESTYRE HEDMARK IKT – STYRE ADMINISTRASJON v/rådmann Bestiller (rådmann – eierrepresentant og styremedlem) DAGLIG LEDER Skillet mellom kommunens rolle som bestiller og kommunens rolle som eier av Hedmark IKT, er ment å sikres ved at kommunene har en egen bestiller. Etter revisors vurdering bidrar dette til å oppnå et slikt skille. Flere forhold viser imidlertid at skillet ikke er vanntett og at rollene lett kan blandes. Vi kan vise til følgende: 63 Rådmannen har det øverste ansvaret for vurdering av kostnader og strategi på IKT-området, som på andre områder, og vil på denne måten påvirke bestiller. I både Stange og Hamar er det også opplyst at rådmann til en viss grad er involvert i konkrete bestillinger. Styret har i styresak 008 og 019/2014 selv bestilt et prosjekt fra Hedmark IKT. I henhold til saksfremstillingen skulle tidsforbruket til prosjektet belastet prosjektpotten på 2800 timer for 2014. I henhold til standardavtalen kapittel 4.7.2 fremgår det at denne prosjektpotten skal brukes på prosjekter som «bestillerne i samarbeid prioriterer.» Styret har i styresak 024/2014 diskutert ny IKT-strategi. På bakgrunn av vedtaket og saksfremstillingen fremstår det som at saken også gjaldt kommunenes IKT-strategi, og ikke bare selskapsstrategien for Hedmark IKT. Etter revisors vurdering taler mye for at styret her har beveget seg inn på bestillernes området. Arbeidet med å utarbeide någjeldende IKTstrategi ble organisert som et prosjekt, ledet av bestillerne. En av rådmennene som er intervjuet i forbindelse med prosjektet har også gitt uttrykk for at han mener at kommunenes IKT-strategi ikke skal behandles i styret. 8.3.3 Kommunens administrative toppledelse i styret I henhold til revisjonskriterium nr. 3 bør/skal ikke kommunens administrative toppledelse sitte i styrer i samarbeid hvor kommunen har eierinteresser, forutsatt at samarbeidet er å anse som et eget rettssubjekt. Stange kommunes eiermelding benytter begrepet bør. Hamar kommunes eiermelding er strengere og benytter begrepet skal. Som det fremgår ovenfor under kapittel 6.3.3 taler meget for at Hedmark IKT må anses som eget rettssubjekt. All den tid rådmennene sitter i styret i Hedmark IKT, er revisjonskriterium nr. 3 ikke etterlevd for hverken Stange eller Hamar. 8.3.4 Habilitet for styret og daglig leder I henhold til revisjonskriterium nr. 4 skal styremedlemmer og daglig leder avstå fra å delta ved saksforberedelse og beslutning i tilknytning til avtaleinngåelser når vedkommende er inhabil etter forvaltningsloven § 6. Som det fremgår ovenfor, er det på det rene at man må være habil for å forberede eller inngå avtaler. Ved gjennomgang av styrereferater (se data under problemstilling 2, kapittel 7.4.1) fremgår det at styret ikke er involvert i avtaleinngåelser på vegne av samarbeidet. Styret har i 2014 heller ikke 64 behandlet andre saker hvor habilitetsproblematikk anses aktuelt. Det finnes ingen spor av habilitetsvurderinger i mottatte protokoller eller dokumenter fra styremøtene. I intervjuer har det ikke fremkommet signaler om at det har vært noen habilitetsproblematikk for daglig leder. Prosjektets ramme har ikke tillatt en full gjennomgang av daglig leders involvering i forbindelse med avtaleinngåelser på vegne av samarbeidet. På bakgrunn av den informasjonen revisor har mottatt, anses revisjonskriterium nr. 4 etterlevd. Som det fremgår ovenfor, er det imidlertid ikke etablert noen rutiner eller retningslinjer for habilitet for samarbeidet. I KS’ anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak (omtalt i vedlegg 1, kapittel 11.1.4) anbefales det at eier påser at selskapsstyrene utarbeider og jevnlig reviderer etiske retningslinjer for selskapsdriften. Punkter om habilitet og interessekonflikter er vanlig å innta i slike etiske retningslinjer. 65 9 Konklusjoner og anbefalinger 9.1 Problemstilling nr. 1 Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at IKT-arbeidet til Hamar og Stange i en stor grad er organisert på en hensiktsmessig måte gjennom kommunenes samarbeid i Hedmark IKT. Kommunene har gjort vurderinger av muligheten for effektivisering og kvalitetsheving gjennom et interkommunalt IKT-samarbeid og har konkludert med at et samarbeid er ønskelig. Samarbeidet er i etterkant beskrevet som både nyttig og nødvendig. Å velge å organisere samarbeidet med hjemmel i kommuneloven § 27 er i tråd med det tiltenkte nedslagsfeltet til bestemmelsen. Ved valget av organisasjonsform har kommunene vektlagt deres eget ønske og behov for styring og kontroll. Samarbeidet er organisert slik at kommunens anskaffelser fra samarbeidet ikke omfattes av reglene for offentlige anskaffelser. Både Stange og Hamar synes å ha en god bestillerfunksjon med bestillere med høy kompetanse og lang erfaring på IKT-området. Samarbeidet i Hedmark IKT bidrar til erfaringsutveksling og kompetanseheving i kommunene. Deltakerkommunene har utarbeidet en felles IKT-strategi. Hedmark IKT er omtalt i Hamar kommunes eiermelding. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Hverken Stange eller Hamar har noen planer for hvordan kommunen skal sikre at lederne i kommunene har den nødvendig kompetanse i forhold til IKT-planlegging, bestillerkompetanse og hvordan en skal realisere gevinster ved bruk av IKT. Det finnes ingen oversikt over den kompetansen kommunen besitter pr. i dag. Det er ikke gjort noe i forhold til å sikre at de folkevalgte har tilstrekkelig kunnskap til å forstå og fatte beslutninger på IKT-området. Hverken Stange eller Hamar har konkrete handlingsplaner med aktiviteter og tiltak for et år av gangen som er knyttet opp mot IKT-strategien. Hedmark IKT er ikke omtalt i Stange kommunens eiermelding. Etter revisors vurdering er vedtektsbestemmelsen om at Hedmark IKT ikke er et eget rettssubjekt, ikke i samsvar med samarbeidets faktiske selvstendighet. 66 9.2 Problemstilling nr. 2 Styrets rolle og funksjon i samarbeidet fremgår av kommuneloven § 27 og vedtektene for Hedmark IKT. Vedtektene oppfyller lovens krav til innhold. Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at styret til en stor grad fungerer i henhold til kommuneloven § 27 og vedtektene. Styret er sammensatt i henhold til vedtektene. Styret har i 2014 ikke fattet avgjørelser som faller utenfor styrets myndighet. Styret har tilsatt en daglig leder. Det er ført et tilfredsstillende regnskap for Hedmark IKT. Regnskapet er revidert til tross for at det ikke foreligger noen revisjonsplikt for samarbeidet. Vi kan imidlertid påpeke følgende forbedringspunkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Det er ikke valgt personlige varamedlemmer til styret. Samarbeidet har inngått leasingavtale som fremstår som en avtale om finansiell leasing. Dette ligger utenfor styrets myndighet. Stemmegivningen i styret fremgår ikke i styreprotokoller. Delegasjon av myndighet og representasjonsrett til daglig leder er ikke nedfelt skriftlig. Bestemmelser om føring av noter i regnskapet til kommunen hvor samarbeidet har sitt hovedkontor, er ikke etterlevd. 9.3 Problemstilling nr. 3 Etter revisors vurdering viser undersøkelsen at roller og habilitet knyttet til Hedmark IKT og leverandører ivaretas til en viss grad. Den alminnelige befatningen rådmennene har med Hedmark IKT i sin rolle som rådmann i kommunen – og ikke som styremedlem i Hedmark IKT – medfører ikke habilitetsproblematikk. Kommunene har en egen bestillerfunksjon som bidrar til at eierrollen og bestillerrollen i forhold til Hedmark IKT holdes atskilt. Vi kan imidlertid påpeke følgende punkter som vi anbefaler kommunene å se nærmere på: Rådmennene vil kunne bli inhabile etter kommuneloven § 6 først ledd bokstav e nr. 2. 67 Organiseringen av samarbeidet med rådmennene som styremedlemmer medfører at skillet mellom eierrollen og bestillerrollen blir mer uklart enn ved selskapsorganisering. Styret har i 2014 behandlet flere saker hvor det kan stilles spørsmålstegn ved hvorvidt styret har beveget seg inn på bestillernes område. At rådmennene sitter i styret er ikke i tråd med kommunenes eiermeldinger når samarbeidet anses om et eget rettssubjekt. Det er ikke etablert noen rutiner eller retningslinjer vedrørende habilitet for styret eller daglig leder i Hedmark IKT. 68 10 Høringsuttalelser 10.1 Høringsuttalelse – Hedmark IKT 69 70 71 10.2 Høringsuttalelse – Hamar kommune 72 73 74 10.3 Høringsuttalelse – Stange kommune 75 76 77 78 10.4 Revisors kommentar til høringsuttalelsene Høringsuttalelsene ovenfor foranlediger følgende kommentarer fra revisor: 10.4.1 Kommentar til høringsuttalelse fra Hamar kommune Oversikt over kommunens IKT-kompetanse Hamar kommune knytter enkelte kommentarer til kommunens oversikt over kommunes IKTkompetanse. Revisjonskriteriene knyttet til kommunenes IKT-kompetanse lyder slik: Topplederne i et IKT-samarbeid bør ha kompetanse på strategisk IKT-planlegging, bestillerkompetanse og kunnskap om hvordan en kan realisere gevinster ved bruk av IKT. Ledere på alle nivåer i kommunen bør ha kunnskap og evne til virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling, med utgangspunkt i de muligheter teknologien gir for effektivisering og bedre tjenester. Revisor er ikke kjent med hva som fremgår om kompetansen til den enkelte leder i Agresso. Det er imidlertid ikke fremvist noen plan eller oversikt over den kompetansen som er omtalt i revisjonskriteriene. Vi understreker at dette er en annen kompetanse enn det som ligger i å kunne beherske de datasystemene kommunene til enhver tid benytter. Handlingsplan Hamar kommune viser til at de har en prosjektplan som inngår i kommunens handlings- og økonomiplan. Etter revisors vurdering bør handlingsplanen utarbeides som et eget dokument som inneholder aktiviteter og tiltak for ett år av gangen. Revisor forstår Hamar kommunes høringsuttalelse dit hen at et slikt dokument er under utarbeidelse som ett av tiltakene som er satt i gang i forbindelse med prosjekt robust (stabsorganisering). Øvrige kommentarer Pkt. 8.2.1.2 i rapporten er endret i samsvar med det som fremgår i Hamar kommunes høringsuttalelse. 79 10.4.2 Kommentar til høringsuttalelse fra Stange kommune Stange kommune knytter, i likhet med Hamar, kommentarer til kommunens oversikt over kommunens IKT-kompetanse. Også i forhold til Stange kommunes kommentarer, anses det å være grunn til å minne om ordlyden i de aktuelle revisjonskriteriene (sitert ovenfor i kapittel 10.4.2). Revisor har ikke mottatt kommunens opplæringsplan og er ikke kjent med hva som fremgår om den enkelte leders kompetanse i Agresso. Det er imidlertid ikke fremvist noen plan eller kompetanseoversikt som sier noe vedrørende den kompetansen som er omtalt i revisjonskriteriene. Vi understreker igjen at dette er en annen kompetanse enn det som ligger i å kunne beherske de datasystemene kommunene til enhver tid benytter. Rapporten er for øvrig ikke endret som følge av høringsuttalelsene. 80 11 Kilder KS, eKommune 2012 – lokal digital agenda KS, Introduksjonshefte – Formelt interkommunalt samarbeid, Oslo, 2013 KS, Kommunal selskapsorganisering – økonomiske og juridiske vurderinger, Oslo, 2002 KS, Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak, KS, Digitaliseringsstrategi 2013-2016 for kommuner og fylkeskommuner KS Advokatene, Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket – en kort veileder, 2012 KS Advokatene, Nye regler om inhabilitet i forvaltningsloven – konsekvenser, 2001 Kommuneproposisjonen 2015, prop. 95 S (2013-2014) NOU 1990:13 – Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner Ot.prp. nr. 42 (1991-1992) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) Ot.prp. nr. 53 (1997-1998) Om lov om interkommunale selskaper og lov om endringer i kommuneloven mm (kommunalt og fylkeskommunalt foretak) Ot.prp.nr. 50 (2008-09) Om lov om endringer i forvaltningsloven (habilitet for styremedlemmer mv i offentlig heleide selskaper) Engelsrud, Gerd, Kommunalrett. Oppgaver, organisering, kontroll, Cappelen Damm AS, 2014 Thue, Anders, Anne Buan og Kristine Røed Brun, Lov og forskrift om offentlige anskaffelser med kommentarer, Gyldendal Norsk Forlag, 1. utgave, 2013 Kommunal- og regionaldepartementet, Veileder – Vertskommunemodellen i kommuneloven § 28a flg IRIS rapport 2013/008 «Interkommunalt samarbeid. Konsekvenser, muligheter og utfordringer» Jacobsen, Dag Ingvar, Evaluering av interkommunalt samarbeid etter kommunelovens § 27 – omfang, organisering og virkemåte, Kristiansand, 2010 Eckhoff, Torstein og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 7. utgave, Oslo, 2003 Woxholt, Geir, Forvaltningsloven med kommentarer, Gyldendal Norsk forlag AS, 5. utgave, 2011 Bernt, Jan Fridtjof, Kommentarer til forvaltningsloven i Norsk lovkommentar nettversjon på www.rettsdata.no Bernt, Jan Fridtjof, Kommentarer til kommuneloven i Norsk lovkommentar nettversjon på www. rettsdata.no 81 12 Vedlegg 1: Utledning av revisjonskriterier 12.1 Problemstilling nr. 1 12.1.1 Interkommunalt samarbeid – valg av organisasjonsform KS har fremholdt at interkommunalt samarbeid er et virkemiddel for bedre og mer effektive tjenester på IKT-området.30 Det eksisterer ulike former for organisering av interkommunalt samarbeid som kommunene kan velge mellom, på IKT-området som på andre områder. Formålet med samarbeidet bør være avgjørende for hvilken samarbeidsform som velges.31 Også hensynet til kommunens behov for styring og kontroll, bør tillegges vekt.32 Kommunenes eiermelding fremhever også at det er disse hensynene som skal være avgjørende.33 Endelig skal det nevnes at samarbeid om rene IKT-tjenester bør organiseres slik at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse for de anskaffelsene kommunene gjør fra samarbeidet.34 For nærværende problemstilling anses det tilstrekkelig å gi en kort beskrivelse av organisasjonsformene vertskommunesamarbeid, interkommunalt samarbeid iht kommuneloven § 27, samt interkommunalt selskap, da dette anses som de mest aktuelle samarbeidsformene på IKTområdet. 35 Vi vil fokusere på det tiltenkte formålet med bruken av de ulike samarbeidsformene, myndigheten som delegeres, organisering og kommunens muligheter for eierstyring. Sentrale punkter i ulikheten mellom de tre samarbeidsformene er oppsummert i tabell inntatt som vedlegg 2 til rapporten. Endelig vil vi gi en nærmere beskrivelse av de ulike samarbeidsformenes forhold til anskaffelsesregelverket og hvordan samarbeidene må innrettes for at anskaffelsesregelverket ikke skal komme til anvendelse. 30 Ekommune 2012 s. 30 31 KS, Introduksjonshefte – Formelt interkommunalt samarbeid s. 5 32 KS, Kommunal selskapsorganisering – økonomiske og juridiske vurderinger, s. 19 flg. 33 Stange kommunes eiermelding punkt 4.1, Hamar kommunes eiermelding punkt 4.1 34 Ekommune 2012 s. 30 35 Av IRIS’ rapport 2013/008 fremgår det at §27-samarbeid og vertskommunesamarbeid iht kommuneloven § 28 i praksis er de modellene som benyttes mye for IKT-samarbeid. Å i tillegg innta en beskrivelse av interkommunale selskaper anses hensiktsmessig for å illustrere ulikheten mellom samarbeidene som kommuneloven hjemler og de som reguleres av selskapslovgivningen. Denne beskrivelsen er også interessant all den tid det i rapporten som ble utarbeidet før samarbeidet startet opp i 2005, var inntatt en anbefaling om å på et senere tidspunkt utrede en overgang til interkommunalt selskap. 82 12.1.1.1 Interkommunalt samarbeid, jfr. kommuneloven § 27 Formål: I henhold til kommuneloven § 27 kan to eller flere kommuner opprette «et eget styre til løsning av felles oppgaver». Med denne bestemmelsen har man først og fremst ønsket å regulere driftsmessig og administrativt samarbeid. I henhold til lovforarbeidene ble bestemmelsen opprettet med sikte på å være et grunnlag for å etablere interkommunale samarbeidsordninger, i første rekke i forbindelse med utbygging og drift av større anlegg som strøm- eller vannforsyning, kloakk og renovasjon. Hvorvidt samarbeidet er et eget rettssubjekt eller ikke, må vurderes konkret for det enkelte samarbeidet. Sentrale momenter i denne sammenheng vil være hvilken grad av selvstendighet styret i samarbeidet har i forhold til deltakerkommunene, herunder det økonomiske fundamentet for samarbeidet.36 Det kan være fornuftig å avklare dette i vedtektene.37 Myndighet: Kommunene kan gi styret myndighet til å treffe avgjørelser som angår virksomhetens «drift og organisering». Ved denne formuleringen trekkes det forholdsvis snevre grenser for hva slags beslutningsmyndighet de deltakende kommuner kan tildele styret. I henhold til departementet betyr dette at «de funksjoner som styret kan tildeles må være relatert til den faktiske virksomhet som samarbeidsprosjektet omfatter.»38 Det er ikke tale om delegasjon av forvaltningsmyndighet i vanlig forstand. Styret vil ikke kunne gis myndighet til å treffe enkeltvedtak eller utferdige forskrifter, med mindre dette relaterer seg direkte til fellestiltakets drift og organisasjon – f.eks. å foreta ansettelser og treffe andre avgjørelser i personalsaker.39 Begrunnelsen er at det ikke eksisterer noe over/underordningsforhold mellom et kommunestyre og styret i et § 27-samarbeid, og det enkelte kommunestyre har heller ikke noen instruksjonsrett over styret.40 Organisering: Et § 27-samarbeid skal ha et eget styre. Nærmere bestemmelser om styret i samarbeidet skal i henhold til kommuneloven § 27 annet ledd, fastsettes i vedtektene. Men det følger allerede av konstruksjonen interkommunalt styre at alle deltakende kommuner må være representerte i det øverste styrende organet. Uten slik representasjon ville man i realiteten ha 36 Engelsrud, 2014, s. 258 37 Engelsrud, 2014, s. 262 38 Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 112 39 NOU 1990:13 s. 203 40 Bernt note 351 83 overdratt beslutnings- og styringsmyndigheten til de øvrige deltakerne.41 Det er imidlertid lagt til grunn at kravet om representasjon for alle deltakere ikke nødvendigvis trenger å være oppfylt i det organ som betegnes som «styre», men at alle skal være med i et øverste styringsorgan med generell kompetanse. Det fremgår av lovforarbeidene at det kan opprettes organer under det loven betegner som styre.42 Det vil derfor være mulig at det øverste organ kan ha et mindre organ under seg, et underutvalg, styre eller lignende, med generell kompetanse og som velges av og er underlagt det øverste organet.43 I et slikt underordnet styre trenger ikke alle deltakerne i samarbeidet å være representert. Skal det opprettes slikt styringsorgan under et øverste organet, må dette fremgå av vedtektene.44 Det er opp til deltakerkommunene hvorvidt de ønsker at politikere eller representanter fra administrasjonen i styret. I praksis velges ofte administrative styremedlemmer dersom samarbeidet driver med administrative støttetjenester, mens politikere velges der virksomheten gjelder tjenester som er mer utadrettet. Generelt har styrene ofte relativt «tung» forankring i kommunes politisk og/eller administrative ledelse da det i mange styrer er rådmann og/eller ordfører som sitter i styret.45 Om § 27-samarbeidet skal ha en egen administrasjon, og hvordan denne eventuelt skal bygges opp, er opp til deltakerne å bestemme. Det er åpnet for at en saklig avgrenset del av styringskompetansen i klare unntakstilfeller kan legges til én av kommunene i samarbeidet. Dette gjør det blant annet mulig at arbeidsgiverfunksjonen kan legges til en spesiell kommune.46 Eierstyring: Hva slags myndighet som rent faktisk blir delegert til styret vil variere. Når kommunestyrene gir styret myndighet etter bestemmelsen, er det tale om overdragelse av kompetansen, ikke delegering. Dette innebærer at det enkelte kommunestyret ikke kan instruere styret, men må styre gjennom sine representanter. 47 48Gjennom fastsettelse av vedtekter, 41 KS, Introduksjonshefte formelt interkommunalt samarbeid, Bernt note 355 42 NOU 1990:13 s. 203, Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 112 43 KS, Introduksjonshefte formelt interkommunalt samarbeid, Bernt note 355 44 NOU 1995:17 s. 72 45 Jacobsen s. 6 46 Ot.prp. nr. 42 (1991-92) s. 112 47 Bernt, note 350 48 I juridisk teori er det hevdet at det heller ikke er grunnlag for noen rettslig instruksjonsmyndighet fra en deltakerkommune overfor de valgte styremedlemmene. Dette er begrunnet med at styremedlemmene har et 84 representasjon i styret, utforming av kravspesifikasjoner i bestillinger mv. er det i utgangspunktet grunn til å anta at deltakerkommunene generelt har gode muligheter for å styre samarbeidet.49 I henhold til lovforarbeidene vil det imidlertid være grunn til å overveie om det ikke er bedre å benytte en selskapsform dersom det er tale om å gi styret en vid kompetanse til å pådra kommunene økonomiske forpliktelser.50 Faktisk bruk av bestemmelsen: En kartlegging med data fra 2012 viser at organiseringsformen typisk benyttes til driftsoppgaver innenfor administrasjon, undervisning, helse- og sosial og kultur, natur og næring samt til organisering av regionråd. Administrasjon kan for eksempel være interkommunalt samarbeid om innkjøp, IKT, kontrollutvalgssekreteriat, revisjon etc.51 Den samme studien viste følgende fordeler og ulemper med § 27-modellen52: Fordeler: o Den gir mulighet for mye kontakt og direkte politisk styring underveis o Den er fleksibel o Den har en enklere organisering og er billigere enn IKS/AS Ulemper o Ansvarliggjøring av samarbeidet er vanskelig o Det blir gjerne dugnadsarbeid o Modellen vanskeliggjør integrasjon av tjenesten i kommunal virksomhet sett i forhold til § 28-samarbeid 12.1.1.2 Vertskommunesamarbeid, jfr. kommuneloven kapittel 5A Formål/myndighet: Regler om vertskommunesamarbeid er inntatt i kommuneloven § 5A. Det fremgår av kommuneloven § 28-1a at vertskommunemodellen kan benyttes til delegering av lovpålagte oppgaver, herunder offentlig myndighetsutøvelse slik det er definert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a, jfr. bokstav b og c. Hovedformålet med lovfestingen av selvstendig juridisk ansvar for hvordan de utøver sitt styreverv, noe om også betyr at der en kommune har valgt inn flere medlemmer i styret, vil det ikke være mulig å pålegge disse å stemme som blokk hvis det er faglig eller politisk uenighet mellom disse. Se Bernt note 350. Gerd Engelsrud skriver derimot at det enkelte kommunestyre nettopp kan instruere sine representanter, se Engelsrud s. 263. 49 IRIS s. 12 50 NOU 1990:13 s. 417 51 IRIS rapport 2013/008 s. 39-46, s. 183 52 IRIS rapport 2013/008 s. 185 85 vertskommunemodellen var nettopp å tilby en modell som skulle gjøre det forsvarlig å overføre slik beslutningsmyndighet til et interkommunalt samarbeid.53 Vertskommunemodellen er ikke tiltenkt områder av mer forretningsmessig eller administrativ art. Loven avgrenser ikke mot dette, men slikt samarbeid kan komme i konflikt med reglene om offentlige anskaffelser, i den forstand at anskaffelsesregelverket må følges, se nærmere nedenfor i kapittel 11.1.1.4. Organisering: Loven hjemler to ulike former for vertskommunesamarbeid, henholdsvis administrativ vertskommunesamarbeid (kommuneloven § 28-1b) og samarbeid med felles folkevalgt nemnd (kommuneloven § 28-1c). I et administrativt vertskommunesamarbeid kan en kommune (samarbeidskommune) delegere myndighet til å utføre oppgaver og treffe avgjørelser i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning til vertskommunen. Delegasjonen skjer fra samarbeidskommunen til rådmannen i vertskommunen. I et vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd kan deltakerkommunene delegere myndighet til å treffe vedtak også i saker av prinsipiell betydning. Denne myndigheten delegeres til en nemnd som skal ha to eller flere representanter fra hver av deltakerkommunene. Nemnda kan delegere myndighet til å treffe vedtak i enkeltsaker eller i saker uten prinsipiell betydning til rådmannen i vertskommunen. Adgangen til delegasjon til administrasjonen i vertskommunen er altså den sammen uavhengig av vertskommunemodell, og svarer til adgangen til delegasjon til administrasjonen ved rådmannen i egen kommune. I et administrativt vertskommunesamarbeid, er det i motsetning til vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemnd, ikke noe felles styringsorgan. Vertskommunen har en sentral rolle i begge typer samarbeid. Den vil være arbeidsgiver, og skal utføre de oppgavene som er overlatt til den og vil ha beslutningsmyndighet så langt slik myndighet er delegert til den. Det skal i begge typer samarbeid inngås en samarbeidsavtale mellom deltakerne, jfr. kommuneloven § 28-1e. Eierstyring: En samarbeidskommunes styringsmuligheter ved vertskommunesamarbeid er først og fremst knyttet til hva som avtales i samarbeidsavtalen, til generelle instrukser som gis på saksområder som overlates til vertskommunen og gjennom valg av medlemmer i den felles folkevalgte nemnda dersom denne formen er valgt. Det skal imidlertid bemerkes at loven åpner for at en samarbeidskommune etter etableringen av samarbeidet kan gi instruksjoner om utøvelse av 53 Kommunal- og regionaldepartementet, Veileder – vertskommunemodellen i kommuneloven § 28 a flg s. 8 86 delegerte myndighet i saker som alene gjelder samarbeidskommunen eller berørte innbyggere, samt omgjøre vedtak, jfr. henholdsvis kommuneloven §§ 28-1b nr. 4 og 5 og 28-1c nr 7 og 8. Faktisk bruk av bestemmelsen: Ovennevnte kartlegging fra 2012 viser at organisasjonsformen dominerer innen kommunesamarbeid om økonomifunksjoner, spesialundervisning, barnevern, jordog skogforvaltning, nav, samt på skatt/kemner-området. Den er også en del brukt for samarbeid om innkjøp, IKT og legevakts/alarmsentral og krisesenter. Kartleggingen viser også at den klart vanligste formen for vertskommunesamarbeid, er administrativt samarbeid etter § 28-1b. 54 12.1.1.3 Interkommunalt selskap, jfr. lov om interkommunale selskaper Formål: Lov om interkommunale selskaper regulerer ikke hvilke oppgaver som kan legges til et slikt selskap. I henhold til lovforarbeidene er den imidlertid tenkt benyttet for virksomhet av mer forretningsmessig karakter. Den er ikke tilpasset offentlig myndighetsutøvelse, forvaltningsvirksomhet i snever forstand eller sentrale samfunnsoppgaver av stor velferdsmessig betydning.55 Myndighet: Et interkommunalt selskap skal ha grunnlag i en skriftlig selskapsavtale som inngås mellom selskapsdeltakerne, jfr. lovens § 4. Avtalen er bindende for deltakerne når den er inngått etter reglene i paragrafen. Avtalen skal angi selskapets formål som angir den ytre rammen for selskapets virksomhet. De selskapsrettslige fullmaktene et interkommunalt selskap har er videre enn den myndighet som etter kommuneloven kan legges til et § 27-samarbeid. Interkommunale selskaper har disse fullmaktene i kraft av at selskapet er etablert, slik myndighet blir ikke delegert. Lovgiver ønsket med lov om interkommunale selskaper å gi ledelsen i selskapet en forholdsvis stor grad av økonomisk og forretningsmessig selvstendighet i forhold til deltakerne, herunder at selskapet skulle ha sin egen formue som selskapsledelsen kan disponere over.56 Organisering: Styringsstrukturen og myndighetsfordelingen i et interkommunalt selskap er detaljert regulert i loven. Interkommunale selskaper må ha styringsorganene representantskap, styre og en daglig leder. Representantskapet er selskapets øverste organ, styret er underordnet representantskapet, og daglig leder er underordnet styret. 54 IRIS rapport 2013/008 s. 39-46, s. 183 55 Ot.prp. nr. 53 (1997-1998) s. 45 56 IRIS rapport 2013/008 s. 19 87 Eierstyring: I henhold til lov om interkommunale selskaper § 7 utøver deltakerne sin myndighet i selskaper gjennom representantskapet som behandler selskapets regnskap, budsjett og økonomiplan og andre saker som etter loven eller selskapsavtalen skal behandles i representantskapet. Representantskapets arbeid omfatter normalt ikke driftsmessige saker. Det gir styret og daglig ledelse frihet i forhold til retning og virkemiddelbruk. Kommunenes styring vil bestå i å trekke opp de strategiske retningslinjene og føre overordnet kontroll med selskapets økonomi og resultatoppnåelse.57 Faktisk bruk av bestemmelsen: Ovennevnte kartlegging fra 2012 viser at IKS-modellen dominerer for samarbeid innenfor revisjon, arkiv, krisesenter, brannvern, renovasjon, vann og avløp, havnevirksomhet, kulturhus, idrettsanlegg, samt museum/kirker. Modellen benyttes også mye for samarbeid knyttet til kontrollutvalg, legevakt/alarmsentral, omsorgsinstitusjoner og næringsutvikling.58 12.1.1.4 Forholdet til anskaffelsesregelverket Når kommuner velger å samarbeid om å utføre oppgaver eller gjøre det gjennom egne selvstendige enheter, må forholdet til regelverket for offentlige anskaffelser vurderes. Utgangspunktet er at lov om offentlige anskaffelser og tilhørende forskrift59 kommer til anvendelse på anskaffelser som foretas av kommuner. Det fremgår av anskaffelsesforskriften § 1-3 at forskriften kommer til anvendelse når en kommune inngår kontrakt om anskaffelse av varer og tjenester. Kontraktbegrepet er definert i anskaffelsesforskriften § 4-1 bokstav a som en «gjensidig bebyrdende avtale som inngås skriftlig mellom en eller flere oppdragsgivere og en eller flere leverandører.» I tilfeller der kontraktsvilkåret er oppfylt, kan tildeling av oppdrag fra kommuner til interkommunale samarbeidsenheter likevel falle utenfor virkeområdet for anskaffelsesreglene. Dette vil alltid bero på en konkret vurdering. For nærværende prosjekt anses det tilstrekkelig å gi en kort redegjørelse for unntakene om såkalt utvidet egenregi og unntaket for offentlig-offentlig samarbeid. 57 IRIS rapport 2013/008 s. 12 58 IRIS rapport 2013/008 s. 39-46, s. 183 59 Lov om offentlige anskaffelser av 16. juli 1999 nr. 69 og Forskrift om offentlige anskaffelser av 7. april 2006 nr. 402 88 Utvidet egenregi Om kommunene selv produserer sin varer og tjenester, dvs. i egentlig egenregi, vil ikke det omfattes av regelverket for offentlige anskaffelser. Der vilkårene for utvidet egenregi foreligger, kan også oppdrag som tildeles en interkommunal enhet anses å falle utenfor regelverket. Vilkårene er utviklet gjennom EU-domstolens praksis, og omtales som kontrollkravet og omsetningskravet. Kontrollkravet går ut på at kommunen må ha kontroll over den interkommunale enheten som får oppdraget som svarer til den kontroll det har over sine egne tjenestegrener. Denne kontroll kan utøves av flere deltakerkommuner i felleskap.60 Omsetningskravet går ut på at den enheten som får oppdraget må utføre hoveddelen av sin virksomhet for eierne. Hvor stor andel av omsetningen selskapet kan ha til andre enn sine eiere, er ikke konkret fastsatt i regelverket eller i EU-domstolens praksis. Det er imidlertid antatt at en omsetning på 10% til andre enn eierne i hvert fall ikke stenger for å tildele oppdrag i utvidet egenregi.61 Offentlig-offentlig samarbeid (horisontalt samarbeid) Et annet unntak som EU-domstolen har åpnet for, er offentlig-offentlig samarbeid, eller såkalt horisontalt samarbeid. Det er fortsatt uklart hvor langt dette unntaket rekker, men det antas at følgende forhold er av betydning for om unntaket kan benyttes62: Samarbeidet må bare være mellom offentlige organer, dvs. at ingen private parter må få en konkurransefordel av samarbeidet Det må være et reelt samarbeid med formål om å sikre utførelse av en offentlig serviceoppgave Samarbeidet må kun være styrt av hensynet til å oppnå mål i det offentliges interesse Når det gjelder kulepunkt 3, er det sentrale at samarbeidet ikke skal ha et økonomisk formål. Samarbeidet må således ikke være styrt av profitthensyn. Dette innebærer at kommunene ikke kan tjene penger på virksomheten det samarbeides om. 63 60 KS, Introduksjonshefte – Formelt interkommunalt samarbeid s. 18 61 KS Advokatene, Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket – en kort veileder s. 3 62 KS, Introduksjonshefte – Formelt interkommunalt samarbeid s. 18 89 Unntakene og de ulike former for organisering av interkommunalt samarbeid KS har lagt til grunn at organisasjonsformer som kan vurderes ut fra utvidet egenregi er IKS, AS, samt § 27-samarbeid som er definert som selvstendig rettssubjekt. Tildeling av oppgaver til § 27samarbeid som ikke er definert som eget rettssubjekt, må vurderes opp mot unntaket for offentligoffentlig samarbeid.64 Når det gjelder vertskommunesamarbeid, er det ifølge Kommunal- og regionaldepartementets syn, usikkert om unntaket for utvidet egenregi kan komme til anvendelse. Hvorvidt unntaket for offentligoffentlig samarbeid kommer til anvendelse beror på hvilken type oppgaver/tjenester det er tale om. Departementet legger til grunn at unntaket vil kunne anvendes når det gjelder vertskommunesamarbeid om lovpålagte oppgaver. For samarbeid om støttetjenester er det imidlertid usikkert om unntaket vil kunne komme til anvendelse. For oppgaver av ren forretningsmessig art, legger departementet endelig til grunn at regelverket for offentlige anskaffelser vil komme til anvendelse.65 12.1.2 Kompetansekrav Selv om det etableres slikt IKT-samarbeid som nevnt ovenfor, skal den enkelte kommune fortsatt kunne budsjettere, planlegge og bestille – og derved utøve sin eier- og bestillerrolle. Det fordrer at kommunen, etter etableringen av et samarbeid om IKT-funksjonen, har tilstrekkelig innkjøpsfaglig og strategisk IKT-kompetanse «igjen».66 Ifølge KS bør topplederne i den enkelte kommune fortsatt ha kompetanse på strategisk IKT-planlegging, bestillerkompetanse og kunnskap om hvordan en kan realisere gevinster ved bruk av IKT. Videre bør ledere på alle nivåer i organisasjonen ha kunnskap og evne til virksomhetsstyring og organisasjonsutvikling, med utgangspunkt i de muligheter teknologien gir for effektivisering og bedre tjenester. Også de folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner bør ha tilstrekkelig kunnskap for å forstå og fatte strategiske beslutninger på IKT-området. 67 63 Kommunal- og regionaldepartementet, Veileder – vertskommunemodellen i kommuneloven § 28 a flg, s. 39 64 KS, Introduksjonshefte – Formelt interkommunalt samarbeid, s. 18, Hvor er handlingsrommet i anskaffelsesregelverket – en kort veileder, s. 6 flg 65 Kommunal- og regionaldepartementet, Veileder – vertskommunemodellen i kommuneloven § 28 a flg., punkt 10 66 www.iktsamarbeid.no 67 Ekommune 2012 s. 30-32 90 12.1.3 Strategi og oppfølging I henhold til KS bør kommunene lage lokale IKT-strategier med en tilhørende handlingsplan. KS har utarbeidet en digitaliseringsstrategi som kommunene kan benytte i arbeidet med å lage sine egne strategier. KS har her formulert forslag til mål, som må følges opp av ulike tiltak, avhengig av kommunens ståsted og økonomi. I henhold til KS bør den enkelte kommunens strategi bestå av to deler. Det hitsettes fra KS’ digitaliseringsstrategi: «Del en bør være av strategisk karakter som definerer hovedlinjene for hvordan IKT skal støtte opp under planlagt tjenesteutvikling og bidra til å løse egne utfordringer. Denne delen bør være langsiktig og ses i sammenheng med overordnede strategier. Den bør også ta hensyn til framtidige behov og peke på hva som er regionens og kommunens felles satsingsområder. Del to er en handlingsplan med aktiviteter og tiltak for ett år av gangen. Den beskriver hvilke tiltak som må igangsettes per år for at de overordnede målene i strategien skal nås. Denne delen bør oppgraderes og justeres hvert år i forbindelse med budsjettbehandlingen for å sikre at det settes av nok ressurser til at målene i strategien nås. Den bør også følges opp med en kompetanseutviklingsplan for å sikre at ansatte har nødvendig kompetanse.» 12.1.4 Eierstyring Når deler av kommunens virksomhet skilles ut til selskaper eller interkommunale samarbeid, stilles det krav til kommunens eierstyring. KS har utarbeidet dokumentet «Anbefaling om eierskap, selskapsledelse og kontroll av kommunalt/fylkeskommunalt eide selskaper og foretak» som inneholder totalt 19 anbefalinger. De fleste av anbefalingene knytter seg hovedsakelig til kommunens oppfølging av selskaper og foretak. Enkelte av anbefalingene omfatter imidlertid også oppfølging av andre interkommunale organer. Dette dreier seg først og fremst om anbefaling nr. 2 om utarbeidelse av eierskapsmelding. En eierskapsmelding defineres som et overordnet politisk styringsinstrument for virksomhet som er lagt til et annet rettssubjekt, eget styre eller en vertskommune eller til et annet interkommunalt organ. Anbefalingen hitsettes: «Kommuner skal foreta en politisk gjennomgang av virksomhet som er organisert som selvstendige rettssubjekter eller interkommunale organer gjennom utarbeidelse av en eierskapsmelding. Eierskapsmeldingen bør gjennomgås og eventuelt revideres hvert år i kommunestyret. Eierskapsmeldingen skal føgles av strategier og formål/selskapsavtale for det enkelte selskap.(...)» 91 Ifølge KS bør eierskapsmeldingen som minimum inneholde de tre følgende hovedpunkter: 1. Oversikt over kommunens virksomhet som er lagt i selskaper og samarbeid 2. Politisk (prinsipper for eierstyring) og juridisk styringsgrunnlag knyttet til de ulike selskaps- og samarbeidsformene 3. Formålsdiskusjon og selskapsstrategi knyttet til de ulike selskapene, herunder vedtektsrevisjon 12.2 Problemstilling nr. 3 12.2.1 Administrasjonssjefens rolle og habilitet som tjenestemann i kommunen 12.2.1.1 Habilitetskrav, jfr. forvaltningsloven § 6 Regler om habilitetskrav for offentlige tjenestemenn er inntatt i forvaltningsloven § 6. Bestemmelsens første og annet ledd lyder slik: En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; c) når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; d) når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans 92 upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part. Bestemmelsen angir at reglene gjelder der saken ventes å skulle munne ut i en «avgjørelse». Begrepet er ikke legaldefinert i loven, men det er altså ikke noe vilkår at dette er et enkeltvedtak eller forskrift. Alle typer avgjørelser – privatrettslige, internt administrativt eller prosessledende – omfattes av disse reglene.68 Det er således på det rene at man må være habil for å forberede eller inngå avtaler. Det er umulig å gi en uttømmende beskrivelse av anvendelsesområdet for bestemmelsen. I tvilstilfeller bør det legges vekt på om det er behov for habilitetsregler for vedkommende sak.69 For rådmannens behandling av saker som angår Hedmark IKT, er det bestemmelsen i § 6 første ledd bokstav e nr. 2 som er aktuell å vurdere. Det fremgår her at en tjenestemann er inhabil «når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamlingen for et selskap som er part i saken.» Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at personer som sitter i styret i et § 27-samarbeid, vil bli inhabile etter bestemmelsen dersom samarbeidet er et eget rettssubjekt.70 Samarbeidet vil være part i saken dersom avgjørelsen retter seg mot eller saken ellers direkte gjelder samarbeidet, jfr. fvl. § 2 bokstav e. Dette vilkåret vil eksempelvis være oppfylt når det skal inngås avtaler mellom samarbeidet og kommunen, når samarbeidets vedtekter eller selskapsavtalen skal endres, ved spørsmål om å instruere kommunens representant og dersom det er tale om å gjennomføre selskapskontroll.71 Dersom samarbeidet ikke er et eget rettssubjekt, må rådmannens habilitet i forbindelse med avgjørelser som angår samarbeidet, vurderes etter den mer skjønnsmessige forvaltningsloven § 6 annet ledd. I henhold til denne bestemmelsen vil en tjenestemann bli inhabil når det foreligger “andre særegne forhold” som er “egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet.” De særegne forhold som gjør annet ledd anvendelig, kan være av samme art som dem som er nevnt i første ledd. Men når det er spørsmål om å bruke annet ledd på slike forhold, må man respektere de vurderinger lovgiver har foretatt ved å trekke grensene slik de er gjort i første ledd. For å begrunne inhabilitet i 68 Bernt note 100 69 Eckhoff/Smith s. 181 70 Ot.prp.nr. 50 (2008-09) s. 31 71 KS Advokatene, Nye regler om inhabilitet i forvaltningsloven - konsekvenser 93 disse tilfellene, må man vise til noe annet i tillegg.72 Det er eksplisitt angitt at man ved vurderingen skal legge vekt på “om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen han har personlig tilknytning til.” Den særlige fordelen eller ulempen kan være av både ideell, økonomisk, faglig eller prestisjemessige grunner.73 Dersom en tjenestemann er inhabil etter bestemmelsen, skal vedkommende fratre, altså ikke ha noe med saken å gjøre. Han skal avstå fra å delta ved saksforberedelse eller beslutning.74 12.2.1.2 Kommunenes interne bestemmelser om roller og rolleforståelse Stange og Hamar har inntatt bestemmelser om roller og rolleforståelse og eierprinsipper i sine eiermeldinger. I begge eiermeldingene er det påpekt at interkommunale selskaper organisert etter kommuneloven § 27 ikke er selskaper i tradisjonell forstand, men at denne typen samarbeider allikevel er omfattet av eiermeldingen da de er underlagt et styre med selvstendig ansvar for virksomheten. De relevante bestemmelsene for nærværende problemstilling er i all hovedsak likelydende i de to kommunens eiermeldinger. Punktene som skal gjengis i det følgende gjelder for begge kommuner. Eiermeldingene påpeker at både de folkevalgte, kommunens representanter i eierorganer og kommunens øvrige ansatte må være seg bevisst de ulike rollene de kan ha i tilknytning til ulike selskaper og samarbeidsformer, slik at kommunen opptrer ryddig og tillitvekkende. Videre omtales det at kommunene har opprettet flere selskaper hvor formålet primært er å levere tjenester til kommunen eller til innbyggerne på vegne av kommunen. Vedrørende kommunens rolle som kunde/bruker fremgår følgende: «Kommunens rolle som bestiller av tjenester fra selskaper vi har eierinteresser i skal være klart atskilt fra rollen som eier. Rådmannen skal være kommunens bestiller av tjenester fra selskapene når rådmannen er delegert et resultatansvar for tjenesteområdet.»75 Videre fremgår følgende vedrørende kommunens bestillerfunksjon: 72 Eckhoff/Smith s. 184 73 Kommunal- og regionaldepartementet, Veileder – Habilitet i kommuner og fylkeskommuner s. 13 74 Frihagen s. 226 75 Stange kommunes eiermelding punkt 2.1.6, Hamar kommunes eiermelding punkt 2.1.6 94 «I Stange/Hamar kommune er det opprettet flere selskaper hvor formålet primært er å levere tjenester til kommunen eller til innbyggerne på vegne av kommunen. (...) Da disse selskapene i realiteten står i en monopolsituasjon og leverer tjenester til selvkost, er det en fare at selskapene ikke har tilstrekkelig fokus på kostnadseffektiv drift. For å unngå dette og sikre at kommunen selv definerer innhold og omfang på de tjenester som skal leveres, ønsker kommunen et tydelig skille mellom selskapet som leverandør av tjenester/leveranser og kommunen som bestiller. Formålet er å bidra til at selskapet produserer etterspurte tjenester til riktig pris og kvalitet overfor kommunen og/eller de abonnentene tjenesten gjelder. Dersom det ikke opprettholdes en bestillerfunksjon i kommunen, tappes på sikt også kommunens fagkompetanse til å følge opp virksomhetene på en forsvarlig måte, herunder som tilrettelegger for politiske organer i eierspørsmål. Når kommunen er kunde/bruker skal rollen som bestiller ivaretas gjennom rådmannen som forholder seg til selskapet/foretakets administrasjon som leverandør.»76 Eiermeldingene har også bestemmelser om valg av styrer. Her påpekes det at kommunestyrerepresentanter og kommunens administrative toppledelse ikke bør/skal sitte i styrer i selskaper hvor kommunen har eierinteresser. Stange kommune benytter begrepet bør. Hamar kommune benytter begrepet skal. Det presiseres for begge kommuner at dette kun gjelder for egne rettssubjekter.77 12.2.2 Habilitetskrav til styret og daglig leder i Hedmark IKT Forvaltningsloven § 6 kommer også til anvendelse ved vurderingen av habilitet for styret og daglig leder i Hedmark IKT. I henhold til forvaltningsloven § 2 gjelder loven den virksomhet som drives av «forvaltningsorganer». Som forvaltningsorgan regnes «et hvert organ for stat eller kommune.» Også interkommunale samarbeidsorganer går som alminnelig utgangspunkt inn under loven.78 For generell tolkning av forvaltningsloven § 6, vises det til kapittel 11.2.1.1. ovenfor. 76 Stange kommunes eiermelding punkt 2.3, Hamar kommunes eiermelding punkt 2.4 77 Stange kommunes eiermelding punkt 3.2.6, Hamar kommunes eiermelding punkt 3.2.6 78 Bernt note 8 95 13 Vedlegg 2: Tabell organisasjonsformer Administrativt vertskommunesamarbeid, jfr. kommuneloven § 28b Vertskommunesamarbeid med felles nemnd, jfr. kommuneloven § 28c Interkommunalt samarbeid, jfr. kommuneloven § 27 Interkommunalt selskap, jfr. Lov om interkommunale selskaper Partsstilling Ikke eget rettssubjekt Ikke eget rettssubjekt Kan være eget rettssubjekt Eget rettssubjekt Hovedformål Modellen er tilpasset lovpålagte oppgaver, offentlig myndighetsutøvelse, oppgaver og avgjørelser i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning Modellen er tilpasset lovpålagte oppgaver, offentlig myndighetsutøvelse, oppgaver og avgjørelser i enkeltsaker eller typer av saker som ikke er av prinsipiell betydning. Nemnda kan også delegeres myndighet til å treffe vedtak i saker av mer politisk og prinsipiell betydning. Modellen er utviklet med sikte på driftsmessig og administrativt samarbeid Modellen er primært utviklet for samarbeidsområder av mer forretningsmessig preg Organisering Ingen organisatorisk overbygning. Felles nemnd. Styre Kan ha organer underordnet styret og egen administrasjon. Representantskap Styre Daglig leder Eierstyring Den enkelte deltakerkommune kan gi vertskommunen instruks om utøvelse av den delegerte myndigheten i saker som alene gjelder deltakerkommunen eller dennes innbyggere. Det enkelte kommunestyre kan ikke instruere styret som sådan, men må styre gjennom sine Eierne utøver sin myndighet gjennom representantskapet. Det enkelte kommunestyre har Faktisk bruk 79 IRIS rapport 2013/008 s. 183 80 IRIS rapport 2013/008 s. 183 81 IRIS rapport 2013/008 s. 183 Dominerer for: økonomifunksjoner, skatt/kemner, spesialundervisning, barnevern, NAV, jord- og skogbruk Benyttes mye for: innkjøp, IKT, legevakt/alarmsentral, krisesenter79 representanter i styret. instruksjonsrett overfor sine egne medlemmer i representantskapet. Dominerer for: regionråd, kontrollutvalg, ppt, beredskapssentral, friluftsråd. Benyttes mye for: innkjøp, ikt, spesialundervisning, voksenopplæring, legevakt/alarmsentral80 Dominerer for: revisjon, arkiv, krisesenter, brannvern, renovasjon, vann og avløp, havnevirksomhet, kulturhus, idrettsanlegg, museum/kirker Benyttes mye for: kontrollutvalg, legevakt/alarmsentral, omsorgsinstitusjon, næringsutvikling81 97 SAK NR. 44/2015 Stange kommune BESTILLING AV FORUNDERSØKELSE: TJENESTER TIL FUNKSJONHEMMEDE I STANGE KOMMUNE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Rapport fra Deloitte: Gjennomgang av organisering og ledelse i Stange kommunes helse- og omsorgstjenester Unntatt off. Nei Vedlagt: Ikke vedlagt FORSLAG TIL VEDTAK: SAKSOPPLYSNINGER: Saken er en oppfølging av vedtak i forrige møte (10/9-15) i sak 34/15 FORUNDERSØKELSE HELSE OG OMSORG OG OPPFØLGING AV KONSULENTRAPPORTEN FRA DELOITTE. I vedtakets punkt 3 går det frem at tjenestetilbudet til funksjonshemmede skal drøftes videre og at Hedmark Revisjon IKS bes om å komme med innspill til innfallsvinkler til en revisjon på området. Etter avtale med sekretær vil innspillene fra revisjonen formidles direkte i møtet gjennom en presentasjon. Diskusjonen i møtet vil gi grunnlag for å avgjøre om man skal bestille en mer inngående forundersøkelse på området eller ikke. Saken legges frem uten forslag til vedtak. For ordens skyld er det tatt med utdrag fra protokollen fra kontrollutvalgets møte 10/9-15 under sak 34/15: 1 SAK NR. 34/2015 FORUNDERSØKELSE HELSE OG OMSORG OG OPPFØLGING AV KONSULENTRAPPORTEN FRA DELOITTE Fra behandlingen: Rådmannen v/kommunalsjef Helse og omsorg Tove Nordli Selnes orienterte og svarte på spørsmål innenfor følgende tema/områder: Stange Helse- og omsorgstjenester: - Økonomi (budsjettsituasjonen, økonomistyring) - Utviklingen i sykefravær Oppfølging av konsulentrapporten fra Deloitte: - Rapportens forslag til tiltak ble gjennomgått. Det ble orientert om status for oppfølgingen av tiltakene. På spørsmålet fra kontrollutvalget ble det særlig orientert om ledelsessituasjonen ved kommunens to omsorgssentre og arbeidsmiljøet ved Stange Helse og omsorgssenter. VEDTAK (enstemmig): 1. Kontrollutvalget tar kommunalsjefens presentasjon til orientering og har inntrykk av at det jobbes godt med utvikling på en rekke områder innenfor helse og omsorg i Stange kommune. 2. Kontrollutvalget mener konsulentrapporten fra Deloitte gir et godt utgangspunkt for videre oppfølging fra kontrollutvalgets side mht. anbefalinger/tiltak. Rapporten vil bli benyttet som ett av flere innspill i den kommende prosessen i kontrollutvalg med å lage ny plan for forvaltningsrevisjon. 3. Kontrollutvalget vil vurdere gjennomføring av en forvaltningsrevisjon/evaluering av tjenestetilbudet til funksjonshemmede og kommunens rapportering innenfor området. Temaet drøftes videre på neste møte der Hedmark Revisjon IKS bes om å komme med innspill til aktuelle innfallsvinkler til revisjoner innenfor området. 4. Kontrollutvalget er bekymret for situasjonen ved Stange Helse- og omsorgssenter og vil følge opp dette med rådmannen i løpet av første halvår 2016. Det bes særlig om tilbakemelding i forhold til økonomistyring og samspillet mellom ledelse og ansatte. 2 SAK NR. 45/2015 Stange kommune REGNSKAPSREVISJON: PRESENTASJON AV STRATEGI FOR REVISJON AV KOMMUNEREGNSKAPET FOR 2015 Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Vurdering av uavhengighet oppdragsansvarlig revisor (brev av 18/8-15 fra Hedmark Revisjon IKS til kontrollutvalget) Unntatt off. Nei Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: 1. Kontrollutvalget tar hovedtrekkene i overordnet revisjonsstrategi for revisjon av kommuneregnskapet for 2015 til orientering. 2. Oppdragsansvarlig revisors uavhengighetsvurdering tas til orientering. SAKSOPPLYSNINGER: Bakgrunn/oppsummering: I tråd med tidligere praksis presenterer Hedmark Revisjon IKS v/oppdragsansvarlig revisor hovedtrekkene i overordnet revisjonsstrategi for revisjon av kommuneregnskapet for inneværende år. Som en del av saken presenteres også revisors vurdering av egen uavhengighet i forhold til kommunen (vedlegg 1). Kravet om å avgi årlig egenvurdering til kontrollutvalget fremgår av forskrift om revisjon (§ 15). 1 Revisjonsstrategien og kontrollutvalgets rolle/ansvar: Bakgrunnen for revisors presentasjon av revisjonsstrategien overfor kontrollutvalget er forskrift om kontrollutvalg § 6: ”Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens årsregnskap og kommunale eller fylkeskommunale foretaks årsregnskap blir revidert på en betryggende måte, herunder å holde seg løpende orientert om revisjonsarbeidet og påse at dette foregår i samsvar med de bestemmelser som følger av lov og forskrift, god kommunal revisjonsskikk og kontrollutvalgets instrukser, eller avtaler med revisor.” Dersom man skal holde seg ”løpende orientert” mv. slik forskriften krever, vil kunnskap om revisors planlegging og revisjonsstrategi være viktig informasjon. Dette fremgår også av egen veileder for kontrollutvalget om det ansvaret kontrollutvalget har overfor regnskapsrevisor (utgitt av Norges Kommunerevisorforbund, 2010). I veilederen står bl.a.: Kunnskap om revisjonens innhold For at kontrollutvalget skal kunne ha en oppfatning av om regnskapene blir revidert på en betryggende måte, bør kontrollutvalgene ha kunnskap om hva revisjonsarbeidet omfatter. Et engasjementsbrev fra revisor vil kunne være til hjelp. Hensikten med et engasjementsbrev er å informere den reviderte om revisjonsoppdragets art og klargjøre de involverte partenes oppgaver og plikter. Her vil formål og innhold i revisjonen utdypes nærmere, sammen med en avklaring av hva som er kommunens ansvar. Det er utarbeidet en revisjonsstandard som omhandler vilkårene for et revisjonsoppdrag og engasjementsbrev. Spesielt forhold knyttet til rapportering og kommunikasjon vil kunne bidra til nyttige avklaringer i forhold til kontrollutvalgets oppgave og forventninger. Hva kan det forventes at revisor skal rapportere når og i hvilken form? Eksempler vil være revisjonsberetningen og hva som ligger til grunn for denne, rapporteringsrutiner om avdekkede misligheter, såkalte nummererte brev og hva som vil bli rapportert i disse og eventuelt annen rapportering fra revisor. Det vises til ISA 210 Inngåelse av avtale om vilkårene for revisjonsoppdraget når det gjelder engasjementsbrev fra revisor. Kontrollutvalget må gjøre seg kjent med dette brevet. Årlig presentasjon av revisjonsstrategien er også nedfelt i kontrollutvalgets avtale med Hedmark Revisjon IKS (oppdragsavtalen). Krav og forventinger til den årlige presentasjonen er beskrevet slik i avtalens vedlegg 1: • • • Formål/resultatkrav: Kontrollutvalget får tilstrekkelig informasjon til å vurdere at revisjonen av kommunens årsregnskap er lagt opp på en betryggende måte. Hovedtrekkene i overordnet revisjonsstrategi legges frem for kontrollutvalget. Hovedtrekkene er overordnet beskrivelse og vurdering av: Inndeling av kommunen i revisjonsområder Risiko- og vesentlighetsvurderinger Metodikk og angrepsvinkel Risikofaktorer til oppfølging Strukturert orientering med muligheter for dialog med kontrollutvalget. 2 Postboks 84, 2341 Løten Kontrollutvalget i Stange kommune Telefon: 62 43 58 00 www.hedmark-revisjon.no [email protected] Org.nr.: 974 644 576 MVA Bankgiro: 1822.46.49505 Vurdering av uavhengighet oppdragsansvarlig regnskapsrevisor Innledning Ifølge Forskrift om revisjon § 15 skal oppdragsansvarlig revisor minimum hvert år avgi en skriftlig egenvurdering av sin uavhengighet til kontrollutvalget. Krav til uavhengighet og objektivitet gjelder også for revisors medarbeidere, men det er kun oppdragsansvarlige revisorer som plikter å legge fram en skriftlig vurdering for kontrollutvalget. I Hedmark Revisjon IKS sine revisjonsplaner vil vurdering av uavhengigheten til hver enkelt revisor i kommunens revisjonsteam inngå som et eget punkt i revisjonsplanen. Oppdragsansvarlig revisors skriftlige egenvurdering skal ligge som et vedlegg til dette punktet. Både Kommuneloven (§ 79) og Forskrift om revisjon (kap. 6) setter krav til revisors uavhengighet. Kravene er nærmere beskrevet nedenfor. Lovens og forskriftens krav til uavhengighet I flg. Kommuneloven § 79 og § 13 i Forskrift om revisjon kan den som foretar revisjon ikke: 1. være ansatt i andre stillinger i (fylkes)kommunen eller i virksomhet som (fylkes)kommunen deltar i 2. være medlem av styrende organer i virksomhet som (fylkes)kommunen deltar i 3. delta i, eller ha funksjoner i annen virksomhet, når dette kan føre til at vedkommendes interesser kommer i konflikt med interessene til oppdragsgiver, eller på annen måte er egnet til å svekke tilliten til den som foretar revisjon 4. ha nærstående (ektefelle, samboer, nære slektninger), som har slik tilknytning til revidert at det kan svekke revisors uavhengighet og objektivitet. I tillegg stiller loven § 79 og forskriften § 14 følgende begrensninger: 5. revisor kan ikke utføre rådgivnings- eller andre tjenester der dette er egnet til å påvirke eller reise tvil om revisors uavhengighet og objektivitet 6. revisor kan ikke yte tjenester som hører inn under den revisjonspliktiges (dvs. (fylkes)kommunens) egne ledelses- og kontrolloppgaver 7. revisor kan ikke opptre som fullmektig for den revisjonspliktige, unntatt ved bistand i skattesaker etter domstolloven 8. det må ikke foreligge andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til revisors uavhengighet og objektivitet ved gjennomføring av revisjonsoppgavene Besøksadresse hovedkontor Løten: Kildevegen 14 Besøksadresse kontor Kongsvinger: Fjellgata 4 Revisors egenvurdering av punktene på forrige side Pkt. 1: Ansettelsesforhold Undertegnede har ikke ansettelsesforhold i andre stillinger enn i revisjonsselskapet Hedmark Revisjon IKS. Pkt. 2: Medlem i styrende Undertegnede er ikke medlem av styrende organer i noen virksomhet som kommunen organer deltar i. Pkt. 3: Delta eller inneha Undertegnede deltar ikke i eller innehar funksjoner i annen virksomhet som kan føre funksjoner i annen til interessekonflikt eller svekket tillit til rollen som revisor. virksomhet, som kan føre til interessekonflikt eller svekket tillit Pkt. 4: Nærstående Undertegnede har ikke nærstående som har tilknytning til kommunen som har betydning for min uavhengighet og objektivitet. Pkt. 5: Rådgivnings- eller Undertegnede bekrefter at det ikke ytes rådgivnings- eller andre tjenester overfor andre tjenester som er kommunen som kommer i konflikt med denne bestemmelsen. egnet til å påvirke revisors habilitet Før slike tjenester eventuelt utføres foretas en vurdering av rådgivningens eller tjenestens art i forhold til revisors uavhengighet og objektivitet. Dersom vurderingen konkluderer med at utøvelse av slik tjeneste kommer i konflikt med bestemmelsen i forskriften § 14, skal revisor ikke utføre tjenesten. Hvert enkelt tilfelle må vurderes særskilt. Revisor besvarer daglig spørsmål/henvendelser som er å betrakte som veiledning og bistand og ikke revisjon. Paragrafen sier at også slike veiledninger må skje med varsomhet og på en måte som ikke binder opp revisors senere revisjons- og kontrollvurderinger. Pkt. 6: Tjenester under Undertegnede bekrefter at det ikke ytes tjenester overfor kommunen som hører inn (fylkes) kommunens egne under kommunens egne ledelses- og kontrolloppgaver. ledelses- og kontrolloppgaver Pkt. 7: Opptre som fullmektig for den revisjonspliktige Undertegnede bekrefter at Hedmark Revisjon IKS ikke opptrer som fullmektig for kommunen. Pkt. 8: Andre særegne forhold Undertegnede kjenner ikke til andre særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til min uavhengighet og objektivitet. Løten, den 18. august 2015 Tommy Pettersen oppdragsansvarlig regnskapsrevisor 2 SAK NR. 46/2015 Stange kommune STATUS FOR AVKLARING AV INNGÅTTE AVTALER FOR 2014 OG 2015 MED HEDMARK REVISJON IKS OG TILBAKEMELDINGER FRA SELSKAPET Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Protokoll fra Representantskapet i Hedmark Revisjon IKS 18/9-15 2. Svar fra styreleder i Hedmark Revisjon IKS (e-post 2/7-15) 3. Svar fra leder i representantskapet i Hedmark Revisjon IKS (e-post 28/5-15) Unntatt off. Nei Vedlegg 1 Vedlegg 2 Vedlegg 3 FORSLAG TIL VEDTAK: Status for arbeidet med avklaring av inngåtte avtaler med Hedmark Revisjon IKS for 2014 og 2015 tas til orientering. SAKSOPPLYSNINGER: Oppsummering: Saken er en oppfølging av sak i forrige møte (10/6-15), der utvalgssekretær og Hedmark Revisjon IKS v/daglig leder orienterte om status. Kontrollutvalget fattet slikt vedtak i saken (sak 37/15): 1. Status for arbeidet med avklaring av inngåtte avtaler med Hedmark Revisjon IKS for 2014 og 2015 tas til orientering, herunder fremlagt forslag til omforent løsning til drøfting i representantskapets møte den 16/9-15. 2. Brev av 2/7-15 fra styreleder i Hedmark Revisjon IKS til kontrollutvalgene i kommunene i Hamarregionen tas til orientering. 3. Kontrollutvalget tar til orientering at leder og nestleder i styret i Hedmark Revisjon IKS har trukket seg. 1 4. Daglig leder sin presentasjon av modell for å holde oversikt over betalte, ikke leverte timer det enkelte år for hver kommune, tas til orientering. Kontrollutvalget ber Hedmark Revisjon IKS om en nærmere beskrivelse av den skisserte ordningen med at kommuner med timer til gode kan benytte disse i påfølgende år. Ved utgangen av 2015 er det forventet at kontrollutvalget i Stange kommune samlet har ca 600 timer ubenyttet (akkumulert for 2014-2015). Representantskapet i Hedmark Revisjon IKS hadde møte den 18/9-15 der saken ble drøftet (se vedlagte protokoll, jf. vedlegg 1). E-post fra daglig leder 18/9-15 gir god informasjon om status pr. d.d.: Representantskapet hadde en bred gjennomgang av saken, og representantene fra Stange og Hamar argumenterte for forslaget som var fremdiskutert i ORM. Andre fant det problematisk å innrømme en egen løsning for kommunene på Hedmarken, mens andre fant det igjen problematisk i forhold til gjeldende selskapsavtale § 5. Siden styret ikke var til stede i representantskapsmøtet, fikk daglig leder i oppdrag å ta med seg følgende løsninger som styret så raskt som mulig måtte få utredet og konkludert i forhold til: 1) Ingen avregning for 2014 og 2015, dvs slik årsregnskapet for 2014 er avlagt, dvs fastprisavtaler. 2) Avregning time for time, dvs slik regimet var i gml Hedmark revisjon IKS tom 31.12.2013. 3) Overføring av ubrukte timer til bruk/disponering senere år 4) Kompromissløsningen foreslått av ORM.. Kommuner som har benyttet mindre enn 85% av avtalte timer, skal få refundert timer utover 85% som ikke er levert. Resten skal selskapet få beholde. Det ble gitt signaler på at styret skulle foreta sonderinger med kontrollutvalg måtte gjennomføres i den grad styret anser dette som formålstjenlig. Etter planen skal styret møtes den 01.10.2015, men siden det er ny styreleder må det avstemmes med denne om det passer. Kort historikk: Alle de fire kontrollutvalgene i Hamarregionen har reagert på at Hedmark Revisjon IKS, uten forvarsel, endret sin fortolkning av inngåtte oppdragsavtaler for 2014 og 2015. Vedtak om endring i avregningspraksis ble fattet i Representantskapet i Hedmark Revisjon IKS den 15/4-15. Endringen innebar at man mente stipulerte/budsjetterte antall timer i oppdragsavtalene var en avtale om fastpris, i stedet for tidligere praksis om honorering ut fra faktisk medgått tid. De fire kontrollutvalgene i Hamarregionen mener representantskapets vedtak den 15/4-15 om endring av forståelsen av avtalene for allerede inngåtte avtaler for 2014 og 2015 medfører brudd på de inngåtte oppdragsavtalene for 2014 og 2015. Selskapet er ikke enig i dette. 2 Kontrollutvalgene i Stange kommune og Hamar kommune vedtok begge å foreta motregning av sitt tilgodehavende etter 2014 i regninger fra Hedmark Revisjon IKS for 2015. Kontrollutvalgene i Ringsaker og Løten har avventet situasjonen. Stange kommune og Hamar kommunes håndtering av saken bidro til reaksjoner fra både styreleder i selskapet (jf. vedlegg 2) og fra leder i representantskapet (jf. vedlegg 3). Her går uenigheten klart frem. Det går også klart frem at selskapet ikke mener seg forpliktet av de inngåtte oppdragsavtalene som bl.a. regulerer betaling for faktisk benyttede timer og avregning. 3 VEDLEGG 2 Svar fra styreleder i Hedmark Revisjon IKS (e-post 2/7-15): Fra: Erik Arne Eriksen [mailto:[email protected]] Sendt: 2. juli 2015 08:08 Til: 'Nils Amund Røhne'; 'Kjetil Solbrækken'; 'Morten Alm Birkelid' Kopi: 'Trond Vangen'; 'Jan Christian Eriksen'; [email protected]; 'Knut Wold'; 'Mette Braathen'; 'Lars Erik Hermansen'; 'Tore Edvardsen' Emne: SV: Vedr. purring fra Hedmark Revisjon IKS for 2. kvartal 2015 Hei. Hedmark Revisjon IKS er et samarbeid mellom 16 kommuner og 1 fylkeskommune for å løse et felles behov for revisjon. Ingen av kommunene vil alene kunne bygge opp en nødvendig kompetanse. Samarbeidet er basert på selvkostprinsippet hvor det gjelder om å finne en fornuftig fordeling av kostnadene ned på hver enkelt kommune. Hvis man skal kunne utnytte felles ressurser på en fornuftig måte, må man ha stor grad av forutsigbarhet i etterspørselen slik at man kan bemanne riktig. I praksis er det selskapsavtalens § 5 som regulerer denne kostnadsfordelingen. I begynnelsen av 2015 oppsto det uenighet om hvordan denne bestemmelsen er å forstå. I og med at det var kontrollutvalgssekretæriatet som hele tiden har frontet denne saken, ba jeg via daglig leder om et møte med Solbrækken i forkant av den formelle behandlingen av saken i representantskapet. Solbrækken ønsket ikke et slikt møte. Representantskapet er selskapets øverste organ hvor alle eierne er representert. Representantskapet hadde sitt møte 15. april. Styret og daglig leder redegjorde for sin forståelse av avtalen i en egen beslutningssak til representantskapet – sak 03/2015. Denne forståelsen har vært retningsgivende for alt styrearbeidet i 2014. Mot Hamars stemme aksepterte representantskapet denne forståelsen. Styret la i sak 05/2015 fram et årsoppgjør hvor det meget tydelig er gjort oppmerksom på at årsoppgjøret for 2014 er satt opp under forutsetning av at ovenstående forståelse legges til grunn. I 2014 ble det bestilt mye mindre arbeid enn det som er lagt til grunn i oppdragsavtalene. Som en konsekvens av dette ble det «produsert» ca. 3.300 timer mindre i 2014 enn hva som ble lagt til grunn når man beregnet timeprisen for 2014. Disse timene er tapt. Hvis eierkommunene skulle godskrives disse timene ville det bety at underskuddet måtte økes med i størrelsesorden kr. 2,5 mill. I neste omgang ville dette resultere i et stort likviditetsproblem. Det ble klart presisert i møtet at årsoppgjøret måtte sendes tilbake til styret hvis man ikke aksepterte årsoppgjørets forutsetning om forståelse av selskapsavtalens § 5. Representantskapet godkjente enstemmig årsoppgjøret. Jeg er meget overrasket over at de 4 kommunene på Hedemarken hvor Kjetil Solbrækken er kontrollutvalgssekretær nå ikke retter seg etter lovlige vedtak i selskapets høyeste organ. Slike holdninger gjør det svært vanskelig å drive et interkommunalt samarbeid. Etter min mening er det grenser for hvor mye ressurser selskapets ledelse skal bruke på denne saken. Hvis ikke de 4 kommunene nå retter seg etter representantskapets vedtak, trekker jeg meg som styrets leder. Erik Arne Eriksen 4 VEDLEGG 3 Svar fra leder i representantskapet i Hedmark Revisjon IKS (e-post 28/5-15): Følgende er oversendt ordførerne på Hedmarken. Viser til tidligere e-post fra daglig leder i Hedmark Revisjon IKS om at undertegnede skulle svare opp din e-post. Jeg har beklageligvis blitt forhindret fra å besvare dette da vi fikk et dødsfall i nær familie. Selskapets eierorgan har i møte den 15.04.2015 enstemmig godkjent årsregnskapet for 2014 slik det er fremlagt av styret. Representantskapet fikk i egen sak seg forelagt alle vedtakene gjort av kontrollutvalgene på Hedmarken i februar og mars 2015. Representantskapet vedtok enstemmig, også med stemmene fra Ringsaker og Hamar kommune, å godkjenne årsregnskapet for 2014 med utgangspunkt i selskapsavtalens § 5 gjeldende fra 01.01.2014. Selskapsavtalen er godkjent av fylkesting/kommunestyrer høsten 2013. Dersom kontrollutvalgene på Hedmarken bestrider årsregnskapet som er avlagt for Hedmark Revisjon IKS for 2014, må saken etter selskapets vurdering løftes til kommunestyrene siden kontrollutvalgene siden det ligger utenfor kontrollutvalgenes kompetanse og overprøve vedtak i eierorganet i Hedmark Revisjon IKS. Kontrollutvalget kan ikke sees å være tillagt annen vedtakskompetanse knyttet til motregning, og et vedtak om motregning er således etter styret i Hedmark Revisjon IKS sin vurdering i strid både med Kommuneloven, Bokføringsloven og heller ikke innenfor kommunenes motregningsfullmakt knyttet til legalpant, skatt og avgift mm. Selskapet finner også grunn til å bemerke at kontrollutvalgene er tillagt det faglige tilsynet med kommunens revisor, jf Kommunelovens § 77 og Forskrift om kontrollutvalg § 4. Når kontrollutvalgene påstår at selskapet har brutt oppdragsavtalene og ikke vil godtgjøre revisjonsselskapet på grunn av dette, oppstår problemet med manglende leverte timer allerede ved at utvalgene i oppdragsavtalene som skal brukes i styringsdialogen med selskapet, har forespeiler selskapet ett større bestillingsvolum enn det som blir realitetene. Problemet er ikke at Hedmark Revisjon IKS ikke har levert iht oppdragsavtalene, problemet ligger i at kontrollutvalgene på forvaltningsrevisjon og selskapskontrollområdene ikke har bestilt slik oppdragsavtaler, budsjett fra kommunestyrer og planer for forvaltningsrevisjon og selskapskontroll legger opp til. Å beskylde selskapet for brudd på oppdragsavtalene i et bestillerutfører regime, fremstår som pussig siden det også forutsetter at bestiller oppfyller sin del av avtalen. Det hersker liten tvil i representantskapet om at oppdragsavtalene mellom Hedmark Revisjon IKS og kommunene danner grunnlaget for de bestillinger som gjøres fra hver enkelt kommune. Samt at disse setter rammene for hvilke bemanning Hedmark Revisjon IKS skal ha i kommende år. – 5 Denne forståelsen er vi enige om i representantskapet, da ordningen med oppdragsavtaler avklarer oppgaveomfanget og derav behovet for bemanning i selskapet hvert år. Da blir det opp til kommunene å inngå oppdragsavtaler som er realistiske i forhold til kommunens behov. – Lignende et telefonabonnement, hvor man kjøper et visst omfang tjenester som man da avpasser til estimert behov/bruk. I dette tilfellet har man bestilt mer enn man har brukt, selskapet har allikevel måtte ha bemanningen med utgangspunkt i de oppgavene man forventet å få. Når det ikke kommer tilsvarende oppdrag som oppdragsavtalene stadfester, men altså i dette tilfellet mindre, så må man betale for det. Slik jeg opplever det, etter den grundige behandlingen i representantskapet, har ikke kommunene på Hedmarken i tilfredsstillende grad vektlagt oppdragsavtalene og derav også bestilt mer tjenester fra Hedmark Revisjon IKS enn hva de har nyttegjort seg av. Oppdragsavtalene er stadfestet i selskapsavtalen, disse danner grunnlag for å ha et revisjonsselskap med stabil og forutsigbar drift. En praksis hvor man ikke har disse vil i praksis medføre at man driver revisjonsselskapet for kreditors regning, en situasjon jeg håper man kan være enig om at ikke god for vårt felles IKS. Representantskapet i Hedmark Revisjon har bedt om en gjennomgang for å klargjøre selskapsavtalen på dette punktet om oppdragsavtalene, men står fast i sin tolkning som jeg har redegjort for ovenfor. Som en avslutning vil jeg få presisere at det er svært uheldig for selskapet at det er behov for å benytte så mye av både Hedmark Revisjon IKS sin kompetanse i både styret og i administrasjonen til å behandle en slik sak. Oppdragsavtalene er det særdeles viktig at man bruker tid på og at de er realistiske. At man ikke bruker tilsvarende man har bestilt må stå for bestillers regning. Selskapet har vært dimensjonert for å håndtere de oppgavene man forutsatte man fikk med bakgrunn i oppdragsavtalene. Med hilsen, Espen André Kristiansen Ordfører, Åmot kommune & Leder, representantskapet i Hedmark Revisjon IKS 46 96 46 56 // [email protected]<mailto:[email protected]> 6 SAK NR. 47/2015 Stange kommune STATUSRAPPORT 2. TERTIAL 2015 FRA HEDMARK REVISJON IKS Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Statusrapport revisjon 2. tertial 2015 fra Hedmark Revisjon IKS Unntatt off. Nei Vedlegg 1 (deles ut i møtet) FORSLAG TIL VEDTAK: Statusrapport for 2. tertial 2015 fra Hedmark Revisjon IKS tas til orientering. SAKSOPPLYSNINGER: Kontrollutvalget har i sin avtale med revisjonen (oppdragsavtalen) avtalt tertialvis rapportering til kontrollutvalget m.h.t. økonomi, jf. avtalens pkt. 5.5: 5.5 Økonomirapportering Hedmark Revisjon IKS rapporterer til kontrollutvalget 1. og 2. tertial (30/4 og 31/8), i tillegg til en årsrapport (31/12). Rapporteringen gjøres på samme nivå som oppdragsavtalen og oversendes kontrollutvalget senest en måned etter utløp av rapporteringsperioden. Tertialrapporteringene skal begrunne eventuelle vesentlige avvik mellom budsjett og prognose. Uavhengig av tertialrapporteringen skal Hedmark Revisjon IKS løpende informere kontrollutvalget om forventa vesentlige avvik fra oppdragsavtalen. 1 Hensikten med rapporteringen er bl.a. å lette kontrollutvalgets arbeid med oppfølging av budsjettet for kjøp av revisjonstjenester (den vesentligste posten i kontrollutvalgets budsjett), herunder sikre løpende dialog med revisor mht. økonomi og betaling for tjenester. Vedlagt følger rapportering fra Hedmark Revisjon IKS for siste tertial. 2 SAK NR. 48/2015 Stange kommune OPPDRAGSAVTALE MED HEDMARK REVISJON IKS FOR 2016 Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 25.09.15 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Utkast til oppdragsavtale mellom kontrollutvalget og Hedmark Revisjon IKS for 2016 2. Selskapsavtale for Hedmark Revisjon IKS Unntatt off. Nei Vedlagt: Vedlegg 1 Nei FORSLAG TIL VEDTAK: I påvente av avklaringer i Hedmark Revisjon IKS avventes inngåelse av ny oppdragsavtale. SAKSOPPLYSNINGER: Bakgrunn/oppsummering: Kommunen inngår i et forpliktende samarbeid med en rekke andre kommuner og Hedmark Fylkeskommune om deltakelse i det interkommunale revisjonsselskapet Hedmark Revisjon IKS. Dette er regulert i en egen selskapsavtale, som bl.a. forplikter kommunene å kjøpe/bestille den lovpålagte regnskapsrevisjonen (bekreftelse av kommuneregnskapet) fra selskapet. Kommunestyret har delegert til kontrollutvalget å inngå nærmere avtale med Hedmark Revisjon IKS om kjøp av konkrete revisjonstjenester. Denne avtalen er kalt ”oppdragsavtale”, og det er etablert en praksis med årlig gjennomgang og justering. Selskapet har gjennom vedtak i representantskapet den 15/4-15 besluttet at avtaler mellom kontrollutvalgene og kommunene om levering av tjenester skal skje etter fastpris, i stedet for tidligere praksis om honorering ut fra faktisk medgått tid. Forslag til avtale for 2016 tar hensyn til dette. Dette er en vesentlig endring fra tidligere år/avtaler. 1 Da fastpris gir en annen dynamikk og styring, legges det opp til en diskusjon i møtet om hvor mye man ønsker å forhåndsavtale. Det er særlig bestilte tjenester (forvaltningsrevisjon/selskapskontroll) som er aktuelt å diskutere nivået på. Vedlagt følger forslag til oppdragsavtale for neste år. Da det pr. d.d. er uklart hvilken status Hedmark Revisjon IKS mener oppdragsavtalene har i forhold betaling/pengeoverføringer mellom kommunen og selskapet, foreslås å avvente med å sluttbehandle saken. Endringer i oppdragsavtalen: Sammenlignet med fjoråret er det fortatt følgende endringer i avtalens kap. 3 – Økonomi: • Timepris: Økt fra 775 til 900 (ca 16 %) • Antall timer og kontraktens totalsum: Antall timer er samme som fjorårets avtale (980 timer) Avtalens totalramme er økt fra 757 500 til 882 000. Økningen skyldes i sin helhet økningen i timeprisen. • Kommentarene under kulepunkt 2 er endret (om linje 5-7), slik at dette samsvarer med selskapets ønske om fastpris. • Tidligere linje 8 er tatt ut (møter i kommunestyret/kontrollutvalget). Medgått tid til denne type aktiviteter er fra 2016 integrert i de øvrige linjene, dvs at møtevirksomhet i forbindelse med oppdragene føres på oppdraget og ikke særskilt. Generelt om oppdragsavtalen: Oppdragavtalen fungerer som et overordnet dokument i styringsdialogen mellom kontrollutvalget (oppdragsgiver/bestiller) og Hedmark Revisjon IKS (leverandør/utfører), og bidrar til å oppfylle kontrollutvalgets tilsynsansvar overfor revisor (påse at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning og at revisjonsarbeidet er i tråd med lover, regler, faglige standarder mv., jf. forskrift om kontrollutvalg § 4 og § 6). I tillegg til å regulere innhold og omfang av revisjonstjenestene det enkelte år, fungerer avtalen også som budsjettgrunnlag for kontrollutvalgets utgifter til revisjon kommende år. Oppdragsavtalen rulleres derfor årlig, samtidig med utarbeidelse av budsjett for kommende år. Pga. at selskapet er valgt som eneleverandør av regnskapsrevisjonstjenester, og dermed ikke er utsatt for noen form for konkurranse på denne tjenesten, har kontrollutvalget i oppdragsavtalen krevd at selskapet gjennomfører en årlig sammenligning/”benchmarking” av revisjonskostnader med andre kommuner. Hva kan kontrollutvalget påvirke av pris/kostnader? Regnskapsrevisjon: Kontrollutvalget har ingen direkte påvirkning. Omfang/antall timer er et faglig skjønn som tilligger revisor å avgjøre, mens timepris blir fastsatt av representantskapet i selskapet. Bestilte revisjonstjenester (forvaltingsrevisjon/selskapskontroll): Avtale om fastpris gjør at kontrollutvalget kan kun påvirke omfanget ved inngåelse av oppdragsavtalen. 2 OPPDRAGSAVTALE MELLOM KONTROLLUTVALGET I STANGE KOMMUNE OG 2016 Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS 1 GENERELT Kommunen ivaretar sine lovpålagte revisjonstjenester ved deltakelse i selskapet Hedmark Revisjon IKS. Hedmark Revisjon IKS skal yte eierkommunene revisjon i egenregi til selvkost. Det skal inngås oppdragsavtaler mellom oppdragsgiver og selskapets daglige leder. Kommunestyret har delegert til kontrollutvalget å inngå oppdragsavtale med selskapet. Kontrollutvalget og Hedmark Revisjon IKS har felles mål at revisjonstjenestene skal være til konkurransedyktig pris og kvalitet. Hedmark Revisjon IKS har en uttalt strategi å være kompetent og kundeorientert. Oppdragsansvarlig revisor for både regnskaps- og forvaltningsrevisjon skal oppfylle kravene til utdanning og praksis. Revisjonsteamene skal ha tilfredsstillende kompetanse og være uavhengige. Regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i henhold til lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk. Forvaltningsrevisjon skal gjennomføres i henhold til standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Revisor skal rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget jf. pkt. 4. Hedmark Revisjon IKS skal delta i landsomfattende prissammenligning, benchmarking. Kontrollutvalget skal orienteres om resultatet av prissammenligningen. Utvalgets ansvar for tilsyn med revisjonen ivaretas gjennom oppfølging av oppdragsavtalen med vedlegg. Oppdragsavtalen med vedlegg fokuserer på kvalitet og kostnad. Med kvalitet menes blant annet revisors kvalifikasjoner og faglig utførelse, samt kommunikasjon mellom revisor og kontrollutvalg. 2 KONTRAKTSPERIODEN Oppdragsavtalen inngås for perioden 01.01.16 – 31.12.16. Oppdragsavtale for 2017 forhandles høsten 2016. 3 ØKONOMI – BETALING FOR TJENESTER Nedenfor følger oversikt over aktuelle tjenester med tilhørende stipulert tidsbruk og budsjett: Avtalen forutsetter kr 850 i timesats for 2016 med forbehold om godkjennelse i representantskapet i Hedmark Revisjon IKS. Kontrollutvalget Side 2 Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS Tjeneste 1 2 3 4 Timer Regnskapsrevisjon Revisjon av kommunens årsregnskap Attestasjoner og revisjonsuttalelser Revisjon av beboerregnskap Veiledning/bistand SUM 1-4 Timepris Kroner 1 250 900 1 125 000 300 900 270 000 1 550 900 1 395 000 900 250 50 25 Bestilte revisjonstjenester 5 Bestilte mindre undersøkelser 6 Forvaltningsrevisjon 7 Selskapskontroll SUM 5-7 SUM TOTALT Kommentarer: • Tjenestene på linje 1-4 gjennomføres uten nærmere avtale. • Tjenestene på linje 5-7 utføres etter særskilt bestilling av kontrollutvalget. Hedmark Revisjon IKS tolker oppdragsavtalen som en fastprisavtale. En gjensidig forpliktelse vedrørende linje 5-7 i avtalen forstås derved på følgende måte: Kontrollutvalget bestiller revisjonstjenester så tett opp til avtalte totale timer som mulig. Hedmark Revisjon IKS forbruker bestilte totale timer så langt det lar seg gjøre innenfor det kalenderåret oppdragsavtalen gjelder. Dersom et prosjekt først kan ferdigstilles påfølgende år, så gjøres det i gjensidig forståelse mellom kontrollutvalg og revisor. Hvis det er behov for tjenester i et kalenderår utover antall timer som er avtalt i denne oppdragsavtalen gjøres det egen avtale enten med Hedmark Revisjon IKS eller andre. • Det avtales delfakturering hvert kvartal, jf. selskapsavtalens § 5. • Årsavregning på timebruk sendes kontrollutvalget innen 31. januar påfølgende år. • Det er knyttet forutsetninger til stipulert tid innenfor revisjon av tjeneste 1 (revisjon av årsregnskapet) og tjeneste 2 (attestasjoner/revisjonsuttalelser): Revisjon av årsregnskapet: Det forutsettes at årsregnskapet avlegges innen 15/2 og årsberetningen innen 31/3 i samsvar med bokføringsloven, kommuneloven og forskrift om årsregnskap og årsberetning. Sammen med årsregnskapet skal det framlegges underbyggende dokumentasjon som bekrefter kommunens balansetall samt avstemminger av balansen og de sammenhenger som ellers forventes å være i regnskapet. Videre skal skjema for ”Lønn og pensjonskostnader” foreligge avstemt mot regnskapet. Kontrollutvalget Side 3 Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS Attestasjoner/revisjonsuttalelser vedr. kommunens momskompensasjonskrav, spillemiddelregnskaper m.m. forutsettes framlagt for revisor minimum 14 dager før innsendingsfristen. Det skal legges fram nødvendig dokumentasjon i form av talloppsett, regnskapsmateriale og eksempelvis tilsagn, ferdigattester etc. for at revisor skal kunne utføre jobben på en effektiv måte. 4 DIALOG MELLOM REVISJONEN OG KONTROLLUTVALGET Formålet med dialogen mellom revisjonen og kontrollutvalget er at kontrollutvalget får en betryggende sikkerhet for at kommunen har en forsvarlig revisjonsordning. Innenfor regnskapsrevisjonen skal revisor søke å sikre at kontrollutvalget får en god forståelse av revisjonsmandatet, planlagte og gjennomførte revisjonshandlinger. Innenfor bestilte revisjonstjenester skal revisor søke å sikre at kontrollutvalget og revisjonen har en lik forventninger til tjenesten, herunder lik forståelse av formålet med, rammene for og forventet nytte av bestillingen. Forvaltningsrevisjonsprosjektene skal gjennomføres i henhold til standard for forvaltningsrevisjon med tilhørende veileder. Revisjonen skal informere om vesentlige endringer i premissene for bestillingene. 5 RAPPORTERING 5.1 Formålet med rapporteringen Revisjonens rapportering til kontrollutvalget skal sikre at kontrollutvalget får tilstrekkelig informasjon for å kunne påse at; • Kommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte • Det føres kontroll med at den økonomiske forvaltningen foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak • Det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon) • Det føres kontroll med forvaltningen av kommunens interesser i selskaper m.m. (selskapskontroll) 5.2 Rapportering av revisjonsordningen Oppdragsansvarlig revisor skal årlig rapportere at han/hun oppfylle krav til uavhengighet. Hedmark Revisjon IKS skal rapportere til kontrollutvalget at • Nye oppdragsansvarlige revisorer oppfyller kravet til utdanning og praksis, samt vandel 5.3 Rapportering av regnskapsrevisjonen Formålet med rapporteringen er å gi kontrollutvalget en løpende orientering om revisjonsarbeidet som gir dem et tilstrekkelig grunnlag til å vurdere at regnskapet blir revidert på en betryggende måte. Oppdragsansvarlig revisor for kommunens årsregnskap rapporterer sitt arbeid årlig til kontrollutvalget slik (minimumskrav): Kontrollutvalget Side 4 Oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS • Plan/revisjonsstrategi (høst) • Interimsrapport (sen høst/tidlig vinter) • Årsavslutning (vår) Krav og forventninger til innholdet i rapporteringen av regnskapsrevisjonen er utdypet i vedlegg 1. 4.5 Statusrapportering Hedmark Revisjon IKS rapporterer til kontrollutvalget 1. og 2. tertial (30/4 og 31/8), i tillegg til en årsrapport (31/12). Rapporteringen gjøres på samme nivå som oppdragsavtalen og oversendes kontrollutvalget så snart som mulig etter utløp av rapporteringsperioden. Statusrapporteringene skal begrunne eventuelle vesentlige avvik mellom timebudsjett og prognose. Statusrapportene for linje 5-7 i oppdragsavtalen spesifiseres pr. prosjekt og skal pr. 31.12. inneholde en oversikt over bestilte timer fra kontrollutvalget i forhold til de timer revisjonen har benyttet i kalenderåret, samt oversikt over timer på prosjekter som eventuelt sluttføres neste år. 5.5 Økonomirapportering Hedmark Revisjon IKS rapporterer til kontrollutvalget 1. og 2. tertial (30/4 og 31/8), i tillegg til en årsrapport (31/12). Rapporteringen gjøres på samme nivå som oppdragsavtalen og oversendes kontrollutvalget senest en måned etter utløp av rapporteringsperioden. Tertialrapporteringene skal begrunne eventuelle vesentlige avvik mellom budsjett og prognose. Uavhengig av tertialrapporteringen skal Hedmark Revisjon IKS løpende informere kontrollutvalget om forventa vesentlige avvik fra oppdragsavtalen. 6 ANDRE FORHOLD Hedmark Revisjon IKS skal være medlem av NKRF og er derfor underlagt foreningsbasert kvalitetskontroll. Hedmark Revisjon IKS skal orientere kontrollutvalget om resultatene av kvalitetskontrollene. Kontrollutvalget og sekretær skal ta eventuell kritikk av revisor eller revisjonen opp med Hedmark Revisjon IKS. 7 VEDLEGG TIL AVTALEN Avtalen har følgende vedlegg: • Vedlegg 1: Regnskapsrevisjon: Tjenesteleveranser - forventninger og krav Stange, den 5. oktober 2015. __________________________________ Trond Vangen Kontrollutvalgsleder Stange kommune Kontrollutvalget ________________________________ Morten Alm Birkelid Daglig leder Hedmark Revisjon IKS Side 5 SAK NR. 49/2015 Stange kommune KONTROLLUTVALGETS BUDSJETT FOR 2016 Sluttbehandles i: Kommunestyret Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Utkast til oppdragsavtale med Hedmark Revisjon IKS for 2016 Unntatt off. Nei Vedlagt: Ja (se egen sak) FORSLAG TIL VEDTAK: INNSTILLING TIL KOMMUNESTYRET: 1. Budsjett for kontrollutvalg og revisjon for 2016 (ansvar 07000) fastsettes med en økonomisk ramme på kr 1 974 000, med utgangspunkt i følgende fordeling: 10802 10803 10990 11001 11151 11500 11600 12700 13700 13750 14290 17290 Konto Møtegodgjørelse Tapt arbeidsfortjeneste Arbeidsgiveravgift Aviser og faglitteratur Bevertning under møter Opplæring, kurs Skyssgodtgjøring Konsulenttjenster (forvaltningsrevisjon) Kjøp av tjenester fra private (sekretær) Kjøp av tjenester fra Hedmark Revisjon IKS Betalt merverdiavgift (utgift) Merverdiavgiftskompensasjon drift (inntekt) SUM KONTROLLUTVALGET Beløp 60 000 10 000 8 000 12 000 5 000 32 000 2 000 250 000 200 000 1 395 000 50 000 - 50 000 1 974 000 2. Kontrollutvalget ber kommunestyret være særlig oppmerksom på at Hedmark Revisjon IKS har vedtatt å øke sine timepriser med 16 % fra 2015 til 2016 (økt 1 fra 775 til 900), og at denne timeprisøkningen i sin helhet forklarer økningen i kontrollutvalgets budsjettramme fra 2015 til 2016. SAKSOPPLYSNINGER: Spesielle regler om budsjettbehandlingen i kontrollutvalget: Bakgrunn for saken er særbestemmelser om behandlingen av kontrollutvalgets budsjett, jf. § 18 i Forskrift om kontrollutvalg: ”Kontrollutvalget utarbeider forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen eller fylkeskommunen. Kontrollutvalgets forslag til budsjettramme for kontroll- og revisjonsarbeidet skal følge formannskapets innstilling til kommunestyret eller fylkestinget.” Med bakgrunn i lovverket utformes kontrollutvalgets vedtak som en innstilling til kommunestyret. Innstillingen kan behandles videre på følgende måter: 1. Egen sak til kommunestyret der kommunestyret tar eksplisitt stilling til kontrollutvalgets budsjettramme forut for behandlingen av nytt budsjett for hele kommunen. 2. Rådmannen innarbeider innstillingen i sitt forslag til samlet budsjett for kommunen som legges frem for formannskapet senere i høst. Kontrollutvalgets budsjettforslag blir da en del av formannskapets innstilling til kommunestyret. Informasjon om kontrollutvalgets forslag til egen budsjettramme skal videre legges ved formannskapets innstilling til kommunestyret, jf. forskrift om kontrollutvalg. God praksis tilsier at kommunestyret får kontrollutvalgets budsjett til særskilt behandling dersom formannskapet foreslår en lavere budsjettramme for kontrollutvalget enn kontrollutvalgets eget forslag. Bakgrunnen for dette er at en eventuell reduksjon av kontrollutvalgets budsjett, foretatt av rådmannen og/eller formannskapet (som begge er underlagt tilsyn av kontrollutvalget), skal bli realitetsbehandlet av kommunestyret. BUDSJETTFORSLAG – KONTROLL OG REVISJON (ANSVAR 07000): Nedenfor følger budsjettforslag for neste år. For sammenligningens skyld er årets budsjett medtatt sammen med regnskapstall fra tidligere år. Konto 10802 10803 10990 11001 11151 11500 11600 11705 12001 12700 Møtegodgjørelse Tapt arbeidsfortjeneste Arbeidsgiveravgift Aviser og faglitteratur Bevertning under møter Opplæring, kurs Skyssgodtgjøring Reiseutlegg Edb-utstyr og programvare Konsulenttjenster (forvaltningsrevisjon) FORSLAG TIL BUDSJETT 2016 60 000 10 000 8 000 12 000 5 000 32 000 2 000 250 000 2 Budsjett 2015 60 000 8 000 10 000 5 000 20 000 2 000 - Regnskap 2014 41 536 0 5 857 10 380 4 864 500 0 0 0 Budsjett 2014 57 000 10 000 8 000 8 000 5 000 10 000 20 000 1 000 Regnskap 2013 59 670 0 8 413 9 100 4 016 0 0 0 70 13700 13750 14290 17290 Kjøp av tjenester fra private (sekretær) Kjøp av tjenester fra Hedmark Revisjon IKS Betalt merverdiavgift (utgift) Merverdiavgiftskompensasjon drift (inntekt) SUM KONTROLLUTVALGET 200 000 210 000 157 552 200 000 208 393 1 395 000 1 414 000 1 323 124 1 323 000 1 480 077 50 000 - 50 000 52 500 - 52 500 55 061 -55 061 50 000 - 50 000 49 210 - 49 210 1 974 000 1 723 000 1 543 813 1 642 000 1 771 241 Kommentar: Kontrollutvalgets budsjett øker med ca 15 % sammenlignet med fjoråret. Dette skyldes i sin helhet økning i timepris hos Hedmark Revisjon IKS, jf. vedtak i representantskapet den 16/9-15 (timepris økt fra 775 til 900). Kommentarer til budsjettpostene: • Godtgjørelse folkevalgte: Kommunens reglement fra 2012: Leder: Fast godtgjøring for leder 3 % av ordførers lønn (ca. 25.000 årlig) + møtegodtgjørelse. Øvrige medlemmer: Godtgjørelse pr. møte (0,15 % av ordførers lønn, dvs. ca 1000,- pr. møte). Budsjettering: Utvalget har 5 medlemmer. Det budsjetteres med 7 møter i året. Møtegodtgjørelse utgjør ca. kr. 35 000 i møtegodtgjøring. I tillegg kommer fast godtgjørelse for leder, dvs. totalt ca. 60 000. • Tapt arbeidsfortjeneste: Usikker post og budsjettere, særlig første året etter kommunevalget da nytt utvalg kommer på plass. • Aviser og faglitteratur: Abonnement på fagtidsskriftet ”Kommunerevisoren” (5 stk.) og abonnement på ukeavisen Kommunal Rapport (5 stk). Totalt ca. kr. 12 000. • Kommunal bevertning: Kaffe og rundstykker i f.m. møter. Det budsjetteres med 7 møter a kr. 700,-, dvs. ca. kr. 5 000. • Opplæring/kurs + kjøregodtgjørelse: Det budsjetteres med mulighet for å tilby alle medlemmene å reise på den årlige ”Kontrollutvalgskonferansen” i begynnelsen av februar neste år. Pris er ca 6500 pr. pers. Totalt ca. 32 000. • Kjøp av konsulenttjenester (forvaltningsrevisjon): Posten gjelder kjøp av tjenester i det private markedet. Kjøp av tjenester vedr. forvaltingsrevisjon mv. er splittet mellom kjøp i det private markedet (konsulenttjenster) og en del forhåndsavtalt med Hedmark Revisjon IKS (egen budsjettpost). Budsjettert kjøp av forvaltningsrevisjon fra private utgjør samme beløp som løftet ut fra oppdragsavtalen til Hedmark Revisjon IKS (275 timer * 900 kroner = ca. 250 000). • Kjøp av tjenster fra andre (sekretærtjenester): Kommunen inngikk høsten 2013 ny avtale om kjøp av skretærtjenester fra Kontrollutvalgstjenster Kjetil Solbrækken (4-års avtale). Under forutsetning om samme aktivitetsnivå mht. antall møter og bruk av sekretær som tidligere år, er nivået fra de siste årene videreført. Det budsjetteres kr. 200 000 + mva. 3 • Kjøp av tjenster fra Hedmark Revisjon IKS Kontrollutvalget er delegert myndighet fra kommunestyret til å inngå avtale om kjøp av tjenester fra Hedmark Revisjon IKS. Det vises til forslag til oppdragsavtale for neste år der det er stipulert bruk av 1550 timer, noe som utgjør totalt ca. 1 395 000. Innbakt i beløpet er 300 timer til forvaltningsrevisjon som utgjør kr. 270 000. Dette er lagt til grunn for budsjetteringen av kostander til revisjon for neste år. • Merverdiavgift (utgift og inntekt): Merverdiavgift regnskapsføres både som en utgift og en inntekt og får derfor ingen virkning. Mva-pliktig tjeneste (kjøp av sekretærtjenester) er derfor budsjettert ekslusiv mva. Fakturering fra Hedmark Revisjon IKS utløser ikke beregning av mva. 4 SAK NR. 50/2015 Stange kommune EGENEVALUERING AV KONTROLLUTVALGETS VIRKSOMHET 2011-2015 Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: 1. Utdrag fra Kontrollutvalgsboken vedr. egenevaluering (s.142 og 143) Unntatt off. Nei Vedlegg 1 FORSLAG TIL VEDTAK: 1. Med bakgrunn i gjennomført egenevaluering av valgperioden 2011-2015 har kontrollutvalget følgende innspill til nytt kontrollutvalg i neste valgperiode: • • • • …………………… …………………… …………………… …………………… SAKSOPPLYSNINGER: I tråd med anbefaling i departementets veileder om kontrollutvalg (Kontrollutvalgsboken, 2011) legges det herved opp til en egenevaluering av kontrollutvalget arbeid av valgperioden. Saken legges frem til drøfting, uten forslag til vedtak. Nedenfor følger aktuelle tema for evalueringen, jf. forslag gjengitt i Kontrollutvalgsboken (se vedlagte utdrag fra boken): Tema/spørsmål 1 Kommentarer Gjennomføres møtene på en effektiv og engasjerende måte? 1 2 Er antall møter tilstrekkelig i forhold til saksmengde? 3 Klarer kontrollutvalget å ivareta kontrollfunksjonen på en god måte? 4 Hvordan oppfattes utvalget av andre sentrale aktører slik som kommunestyret og administrasjonen? 5 Er roller og ansvarsdeling klar mellom kontrollutvalg, kommunestyret og administrasjonen? 6 Bør kontrollutvalget gjøre mer og/ eller mindre av noe? 7 Hvordan fungerer samhandling med revisor? 8 Hvordan fungerer samhandling med sekretariatet? 9 Hvilke forbedringstiltak kan iverksettes og gjennomføres? Nedenfor følger utvalgssekretærens innspill til tema til diskusjon og noen konkrete spørsmål: 1. Etterlevelse av forskrift om kontrollutvalg Forskriften er hjemlet i kommuneloven § 77 og angir kontrollutvalget oppgaver og ansvar. Utvalgets overordnede ansvar er uttrykt slik i forskrift om kontrollutvalg § 4: Kontrollutvalget skal føre det løpende tilsyn og kontroll med den kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen på vegne av kommunestyret eller fylkestinget, herunder påse at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjonsordning. Utvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer som er foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer. For å sikre et helhetlig tilsyn, jf. § 4, angir forskriften videre en del ansvar og oppgaver innenfor hovedområdene: - Regnskapsrevisjon - Forvaltningsrevisjon - Selskapskontroll Kontrollutvalget foretar årlig en vurdering av lovoverholdelse som en del av sin årsrapport til kommunestyret. Her rapporteres det systematisk innenfor alle lovpålagte oppgaver. Årsrapporten for siste år beskriver aktiviteter innefor alle lovpålagte områder. Når det gjelder forvaltningsrevisjon og selskapskontroll angis få krav til omfang av utvalgets oppgaver. Spørsmål som kan diskuteres er: 2 • • • • Har man gjort nok? Har man hatt fokus på de rette områdene? Er planlegging av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll utført på en tilfredsstillende måte? Er gjennomføringen av forvaltningsrevisjon og selskapskontroll utført på en tilfredsstillende måte? I forskriften står det at ”Utvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer som er foretatt av kommunens eller fylkeskommunens folkevalgte organer.” • Har dette gått greit i perioden som har gått? 2. Kommunikasjon Det inviteres her til en diskusjon omkring kontrollutvalgets kommunikasjon med: • Administrasjonen v/rådmannen • Kommunestyret v/ordfører • Revisjonen • Andre (media mv.) Har vi fått til dette på en god måte, evt. hva kan forbedres? 3. Vedr. kontrollutvalget som bestillerorgan I 2004 ble kommuneloven endret der det ble åpnet for at kommunene kunne konkurranseutsette revisjonen dersom de ønsket dette. Samtidig ble det stilt krav om at kontrollutvalget måtte være uavhengig av revisjonen. Et av målene med endringene var at kontrollutvalget skulle bli et bestillerorgan. Tidlig i 2005 behandlet kontrollutvalget saken ”Utvikling av kontrollutvalgets bestillerrolle”, der det ble fattet slikt vedtak: 1. Kontrollutvalgets mål som bestiller å sikre at lovpålagte revisjonsoppgaver og andre avtalte oppdrag blir gjennomført med riktig kvalitet til riktig pris. 2. Sekretær bes om å ta utgangspunkt i prinsippene for intern kontraktstyring i det videre arbeidet med til å utvikle kontrollutvalgets bestillerrolle, herunder utvalgets oppgave med oppfølging og tilsyn med revisor/leverandør. Etter dette er det etablert en såkalt ”oppdragsavtale” mellom kontrollutvalget og revisjonen. Avtalen ble utarbeidet som et samarbeidsprosjekt mellom utvalgssekretær og revisjonsselskapet v/daglig leder. Avtalen fokuserer på økonomi (krav til behchmarking) og leveranser/tjenestekvalitet. Med unntak av at det er utviklet få kriterier for tjenestekvalitet, mener sekretær at avtalen i seg selv er god. For ytterligere å øke verdien av ”avtalekonseptet” må det arbeides videre med forankring og prosess internt i revisjonsselskapet, slik at alle ansatte føler eierskap til avtalen og har interesse/vilje til å utvikle denne videre. Målet/ønsket er at avtalen også kan fungere som en ”utviklingsavtale” for revisjonen. Sekretær håper avtalen bidrar til å tydeliggjøre og profesjonalisere utvalgets bestillerrolle. Har kontrollutvalget fungert som en tydelig bestiller, og i hvilken grad har kontrollutvalget og revisjonen lykkes med å etablere en fungerende bestiller-utfører organisering. 3 4. Kontrollutvalgets sekretariat og administrative rutiner Stikkord til diskusjon på dette området kan være: • Praktisk møteforberedelse (saksliste, innkalling, sakspapirer etc.) • Gjennomføringen av møtene • Etterarbeid • Kommunikasjon med kontrollutvalget • Arbeidsdelingen mellom sekretær og revisor (effektiv og hensiktsmessig?) • Faktureringsrutine Et overordnet mål for sekretær er å tilføre utvalget merverdi, ut over ”basic” sekretærarbeid. Sekretær har bl.a. ambisjoner om: • Å bidra med profesjonalisering av kontrollutvalgets bestillerrolle, og utfordrer revisjonen i sterkere grad mht. pris og kvalitet på leverte tjenester • Å utvide kompetansen til kontrollutvalget og bidra aktivt i alle diskusjoner i utvalget • Å bidra til økt fokus på behovet for kontroll og tilsyn og kontrollutvalgets rolle og funksjon i kommunen • Å bidra til utvikling av utvalgets som organ og profesjonalisering av det praktiske sekretariatsarbeidet • Å oppnå god kommunikasjon og samhandling med alle aktører og samarbeidspartnere (ordfører, rådmann og revisor). Det inviteres til å komme med synspunkter på i hvilken grad sekretær har nådd sine mål, evt. om det er områder som bør prioriteres sterkere i tiden fremover. 5. Diverse Andre tema som kan drøftes er: • Sammensetningen Kravet er at minst ett medlem skal være fra kommunestyret, jf. kommuneloven § 77 og forskrift om kontrollutvalg § 2 (nytt fra 01.07.04). Anbefaling er at leder og flertallet representerer opposisjonen. • Møtehyppighet • Møtevarighet • Møtetidspunkter • Antall saker • Møteledelse og ”møtekultur” • Utvalgets arbeidsmetoder • Forholdet til kommunestyret/ordfører • Forholdet til administrasjonen/rådmannen • Profilering/markedsføring av utvalgets arbeid overfor kommunestyret evt. andre Aktuelle spørsmål: • Har kontrollutvalget den status og rolle man ønsker i kommunen, evt. hvordan skal man øke kontrollutvalgets anseelse? • Er der forhold man ønsker å peke på overfor valgkomiteen forut for valg av nytt kontrollutvalg? 4 Evaluering Egenevaluering Det kan være nyttig for kontrollutvalget å jevnlig gjennomføre evaluering av eget arbeid. Målsettingen er å sørge for kontinuerlig læring og forbedring ved å fokusere på hvordan kontrollutvalget ivaretar sin kontroll- og tilsynsfunksjon. Samhandlingen kontrollutvalget har med sekretariatet og revisjonen bør være en del av evalueringen. Evalueringen kan gjerne foregå gjennom en dialog med revisor og sekretær, dersom dette ikke er til hinder for at kontrollutvalget kan snakke åpent og ærlig om sine erfaringer. Sentrale spørsmål vil være om kontrollutvalgets forventninger blir innfridd, om saker blir forberedt tilstrekkelig og hvordan samhandlingen kan bli enda bedre. Det kan skrives et referat fra evalueringen. Dersom det identifiseres forbedringsområder, bør konkrete tiltak bli foreslått. Slik evaluering kan gjennomføres en gang i året, gjerne i forkant av utarbeidelse av årsmelding og årsplan, slik at forbedringstiltak kan integreres i utvalgets virksomhetsplan. Tips ! Tema for evaluering •Gjennomføres møtene på en effektiv og engasjerende måte? •Er antall møter tilstrekkelig i forhold til saksmengde? •Klarer kontrollutvalget å ivareta kontrollfunksjonen på en god måte? •Hvordan oppfattes utvalget av andre sentrale aktører slik som kommunestyret og administrasjonen? •Er roller og ansvarsdeling klar mellom kontrollutvalg, kommunestyret og administrasjonen? •Bør kontrollutvalget gjøre mer og/ eller mindre av noe? •Hvordan fungerer samhandling med revisor? •Hvordan fungerer samhandling med sekretariatet? •Hvilke forbedringstiltak kan iverksettes? •Hvilke forbedringstiltak kan gjennomføres? Eksempel Evaluering av kontrollutvalgets arbeid og samhandling ” Kontrollutvalget i Fredrikstad bestemte seg for å gjennomføre evalueringer av egen virksomhet med et spesielt fokus på samhandling mellom utvalget, ordfører og rådmann. I oppstarten fikk de ekstern prosessveiledning for å lære om hvordan slike evalueringsprosesser kan gjennomføres. I ettertid har kontrollutvalget gjennomført slike evalueringssamlinger med jevne mellomrom. På disse samlingene deltar både ordfører og rådmann sammen med utvalget. Møtene oppfattes som en god anledning til å diskutere hvordan kontrollutvalget kan ivareta sine kontrolloppgaver, og hvordan det kan legges til rette for god samhandling mellom utvalget, ordfører og rådmann. Spesielt har de fokusert på hvordan saker som ikke er planlagte, som for eksempel granskninger, skal behandles. 142 11. Oppfølging og evaluering En god måte å få innspill til tema i evalueringsmøter, er gjennom erfaringsutveksling med andre kontrollutvalg. Da kan en ta opp erfaringer knyttet til arbeidet i kontrollutvalget og gi hverandre innspill til gode arbeidsformer og lignende. Involvering av samhandlingspartnere Det er også viktig at kontrollutvalgets samhandlingspartnere får anledning til å evaluere arbeidet til kontrollutvalget og komme med innspill til forbedringsområder. Både kommunestyret og administrasjonen kan ha verdifulle erfaringer som kan være med på å gjøre kontrollutvalgets arbeid enda bedre. Å invitere disse aktørene med på en slik evaluering kan også bidra til å synliggjøre og forankre kontrollutvalgets arbeid. Evalueringen kan gjennomføres ved at ordfører og gruppeledere, samt administrativ ledelse, blir invitert til et møte. ”Utvikling skjer ved erfaring og opplæring. Fellesmøter med andre kontrollutvalg og kontrollutvalgsledere gir nye impulser og utvikling.” (Kontrollutvalgsleder, Rindal) Erfaringsoverføring til nytt kontrollutvalg Når kontrollutvalgsperioden går mot slutten, er det viktig å legge til rette for erfaringsoverføring til neste kontrollutvalg. Det er en fordel at ikke alle medlemmene blir skiftet ut, slik får en sikret en viss kontinuitet i utvalgets arbeid. Sekretariat og revisjon vil også være med på å opprettholde stabilitet. Det er uansett avgjørende å etablere en god praksis for erfaringsoverføring. Mulige tiltak kan være å: •skriftliggjøre mest mulig av kontrollutvalgets rutiner og erfaringer •gjøre materialet lett tilgjengelig for nye medlemmer, for eksempel i form av en perm som de får ved oppstart. Permen kan inneholde: -- lover og forskrifter -- veileder -- reglement -- årsplaner -- relevante rutiner og retningslinjer, -- overordnet analyse og planer, -- de siste gjennomførte forvaltningsrevisjoner og selskapskontroller og lignende, -- årsmeldinger -- evalueringer •invitere tidligere kontrollutvalgsleder til et av de første møtene i kontrollutvalget for å snakke om erfaringer 143 SAK NR. 51/2015 Løten kommune PLANLEGGING AV FØRSTE MØTE I NY VALGPERIODE Sluttbehandles i: Kontrollutvalget Behandling Kontrollutvalget Møtedato 05.10.15 Saksbehandler Kjetil Solbrækken Saksdokumenter: (ingen) Unntatt off. Nei Vedlagt: FORSLAG TIL VEDTAK: Med bakgrunn i erfaringer fra inneværende valgperiode vil kontrollutvalget gi følgende innspill i forbindelse med planlegging og gjennomføring av første møte i ny valgperiode: • • • • • Første møte tilrettelegges som et informasjons- og opplæringsmøte der det overordnede målet er å etablere en god rolleforståelse og å gi økt interesse for å engasjere seg i arbeidet med tilsyn og kontroll med kommunen. Utvalgssekretær lager et opplegg for første møte med fokus på: Rammevilkår og praktisk utvalgsarbeid. Roller, ansvar og oppgaver. Samarbeid og kommunikasjon. Erfaringer fra forrige valgperiode. Administrative rutiner, informasjon om møtegodtgjørelse mv. Ved eventuelt skifte av utvalgsleder inviteres tidligere leder til å orientere om sine erfaringer. Leder og nestleder får hvert sitt eksemplar av Kontrollutvalgsboken (veileder utgitt av departementet i 2011) Varamedlemmer inviteres til første møte (minimum 1. vara). SAKSOPPLYSNINGER: Sekretær mener det er naturlig at kontrollutvalgets første møte i ny valgperiode i hovedsak vies informasjon og opplæring. For evt. ”gamle” medlemmer vil dette fungere som en grei oppfrisking av kunnskap. Det overordnede målet på første møte må være å gi utvalgsmedlemmene en god rolleforståelse, samtidig som man får lyst til engasjere seg i arbeidet med tilsyn og kontroll. 1 Første møte i forrige valgperiode tilrettelegges primært av sekretær sammen med utvalgsleder. Det vil bli vurdert å trekke med revisor i planleggingen og gjennomføringen av første møte i den grad dette anses hensiktsmessig. Erfaringsmessig har det vært vellykket der man har invitert med seg tidligere utvalgsleder i første møte (hvis skifte av leder) til å presentere sine erfaringer. Tidligere har varamedlemmer (1. vara eller personlige varamedlemmer) også blitt invitert til første møte. Sekretær har gode erfaring med dette, og anbefaler at denne praksisen videreføres. Introduksjon av Hedmark Revisjon IKS og fordypning innenfor tjenesteområdene regnskapsrevisjon og forvaltningsrevisjon foreslås avventet til andre møte i valgperioden. Det andre møtet i valgperioden kan også med fordel også for det meste være et opplæringsmøte, der formålet bl.a. også er å starte prosessen med overordnet analyse og planlegge arbeidet med en ny plan for forvaltningsrevisjon. Utvalget inviteres til å komme med innspill og synspunkter på opplegget. Det vises for øvrig til forslag til vedtak i saken der målene og det praktiske opplegget for møtet er konkretisert. 2
© Copyright 2024