Forebygging av voldelig
ekstremisme
Hva er kommunenes rolle?
Forebygging av voldelig ekstremisme
Innledning
Sammendrag av rapporten «Forebygging av
voldelig ekstremisme – Hva er kommunenes
rolle?» (2016:15)
Forebygging av radikalisering og
voldelig ekstremisme, og særlig
islamsk ekstremisme, har de senere år
kommet tydelig på den kommunale
dagsorden. Hvordan kommunene skal
inkludere denne tematikken i sitt
virkefelt og sine oppgaver er en
utfordring.
By- og regionforskningsinstituttet NIBR,
Høgskolen i Oslo og Akershus (HiOA)
Utforming: Jan-Tore Berghei
Trykk: Allkopi
ISBN: 978-82-8309-123-6
I denne rapporten stiller vi spørsmålene: Hva opplever kommunene som problem når det
gjelder radikalisering og voldelig ekstremisme lokalt? Hva bør være kommunenes ansvar
og handlingsrom? Hva kan gjøres lokalt for å forebygge radikalisering og voldelig
ekstremisme?
Vi trenger mer kunnskap om hvordan kommunene skal posisjonere seg og ta medansvar på
et felt dominert av politiet og PST. Hvordan vi møter ekstremisme og jobber med
forebygging er belyst fra flere aktørers ståsted i denne rapporten. Vi har hentet frem
erfaringer fra kommunene, politiet og sivilsamfunnet, i tillegg til familier og venner av
ekstremister og fra personer som tidligere har vært i ekstremistiske miljøer.
Fokus har vært på tiltak for å nå både personer i risikosonen og de som allerede er
radikalisert, det vi kaller selektiv og indikativ forebygging.
Problemstillingene er i hovedsak belyst gjennom studier i fem casekommuner (Fredrikstad,
Kristiansand, Larvik, Oslo og Sarpsborg) og tre utviklingsverksteder hvor 31 store og
mellomstore kommuner deltok. Her presenterer vi studiets hovedfunn.
Islamsk ekstremisme – den nye utfordringen
Casekommunene var i hovedsak opptatt av utfordringene knyttet til islamsk ekstremisme.
Islamsk ekstremisme oppleves som en annerledes og ny utfordring. Høyreekstremisme ble i
liten grad opplevd som en vesentlig utfordring lokalt. Informantene i de kommunale
etatene, med enkelte unntak, var lite opptatt av farene for høyreekstremisme. Dette til tross
for at det kun er få år siden 22.juli.
2
Kommunene – en viktig og sentral forebyggingsaktør
Kommunene oppfatter forebygging av voldelig
ekstremisme som en kommunal oppgave.
Kommunen har ansvar for at alle innbyggere
skal være inkludert og ha utviklingsmuligheter.
Generell forebygging er en sentral oppgave for
kommunene, og sees som et viktig utgangspunkt
i arbeidet mot voldelig ekstremisme. I tillegg
besitter kommunen mange relevante virkemidler
som helse- og sosialtjenester, bolig, arbeid og
utdanning. Kommunens førstelinjetjenester er
tettest på innbyggerne, kjenner de lokale forholdene og har gode forutsetninger for å fange
opp bekymringer. Men for å få til forebyggingen er kommunenes ansatte avhengig av
kompetanse til å identifisere personer i
faresonen.
Kommunene har dermed mange viktige og
nødvendig roller i det forebyggende arbeidet.
Nasjonal og lokal hovedtilnærming
Kommunenes hovedstrategi for å forebygge
voldelig ekstremisme er å bygge på eksisterende
kriminalitetsforebyggende arbeid. Kommunene
bruker etablerte samarbeidsmodeller og virkemidler. I mindre grad er det utviklet helt nye
virkemidler eller samarbeidsmodeller. Dette er i
tråd med regjeringens oppfordring.
Utfordringer i det lokale forebyggende
arbeidet
Kommuneansatte opplever mange utfordringer
knyttet til forebyggingen. En av hovedutfordringene er at de ikke vet om det bor
personer i kommunen som er i faresonen, eller
som er på vei inn i en radikaliseringsprosess.
Mange opplever mangel på kunnskap for å
identifisere personer i risikosonen. Dermed blir
det vanskelig å sette inn preventive tiltak.
Radikalisering og voldelig ekstremisme er også
en tematikk som skaper betydelig engstelse og
usikkerhet hos mange kommunalt ansatte.
Kommunen skal tenke på hele mennesket, hele
familier og hele lokalsamfunnet, og det gir
kommunen andre oppgaver enn for eksempel
politiet. Både kommunene selv, politiet og PST
anerkjenner kommunenes virkemiddelapparat
som viktig, både i forkant av at personer
radikaliseres og i etterkant for å få dem ut av
ekstremistiske miljøer.
3
Hva gjøres i kommunale virksomheter og
hvordan kan de forebygge?
gjennom det kommunale tjenesteapparatet rettet
mot barn og unge. Kommunene har mer
begrensede virkemidler overfor personer over 18
år.
I de enkelte kommunale virksomhetene får
ekstremisme relativt liten oppmerksomhet.
Virksomhetene har hovedfokus på sine ordinære
utfordringer. Voldelig ekstremisme blir et av
mange problemområder som tjenestene må følge
med på. Skole og NAV var i størst grad fokuserte
på radikalisering og ekstremisme, mens barnevernet hadde mindre oppmerksomhet på denne
utfordringen. Det er en tendens til at fokuset på
dette tema er størst ved tjenestesteder som har
jobbet med konkrete saker.
I enkelte kommuner har det blitt utviklet nye
organiseringsformer i forebyggingsarbeidet. Tre
kommuner har opprettet en operative
koordineringsgruppe som settes inn i alvorlige
saker (Fredrikstad, Sarpsborg og Kristiansand). I
to av byene har gruppa også en råd- og
veiledningsfunksjon for de kommunale virksomhetene, i tillegg til å ha ansvar for å utvikle
arbeidet på feltet. Både beredskaps- og
veiledningsfunksjonen sikrer bedre ivaretakelse av
både mindre og mer alvorlige enkeltsaker.
De kommunale virksomhetene mente de kan bidra
til forebygging av voldelig ekstremisme gjennom
sine primær-oppgaver, i tillegg til å identifisere
personer i risikosonen for radikalisering. Blant
informantene ble årsakene til radikalisering ansett
å være liknende som for andre sosiale problemer.
«Utenforskap» ble fremhevet som viktigste
forklaring. Fokuset på utenforskap normaliserer
radikalisering og voldelig ekstremisme.
Politiet har opprettet nye radikaliseringskoordinatorer i politidistriktene. Ansvarsfordelingen mellom SLT-koordinator og
radikaliseringskoordinator framstår i enkelte
sammenhenger som uklar. Her trengs det en
rolleavklaring.
Forebygging av voldelig ekstremisme krever at
kommunale-, fylkeskommunale-, regionale-,
statlige og sivilsamfunnsaktører samarbeider.
Flere aktører enn de som tradisjonelt har samarbeidet i SLT-nettverkene må begynne å jobbe
sammen. Dette krever etablering av nye møteplasser, samarbeidskonstellasjoner og relasjoner. I
tillegg kreves forbedring av tillit, rolleavklaring og
generell forståelse om hver-andres arbeid. Lokalt
har forebyggingen medført utfordringer knyttet til
både organisering og koordinering.
Organisering og koordinering
Ved å benytte de eksisterende samvirkemodellene,
SLT og politirådet, har kommunene dratt fordel av
etablerte nettverk, samarbeidsrelasjoner og rutiner.
Utfordringen er at SLT modellen er bygd opp
rundt barn og unge under 18 år, mens folk i alle
aldersgrupper står i fare for å radikaliseres. Derfor
er arbeidet lokalt i for stor grad rettet inn mot barn
og unge. I tiden framover bør det fokuseres mer på
unge voksne. For kommunen er unge voksne en
vanskeligere gruppe å nå fordi de ikke nås
SLT-koordinatorene spiller en nøkkelrolle i å
koordinere alle aktørene. Det er liten tvil om at det
sterke fokus som ekstremisme har hatt i casekommunene, legger et så sterkt press på SLTkoordinatorene at koordinering og håndtering av
andre viktige kriminalitetsutfordringer fortrenges.
Dette må det jobbes videre med for å finne
tilfredsstillende løsninger.
4
Fokuset i det lokale forebyggende arbeidet
er svært vanskelig å motivere disse personene til å
ta imot en mentor. Tiltaket er kun utprøvd ved
noen få anledninger i våre casekommuner, men da
overfor personer det er knyttet noe mindre
bekymring til.
Kommunene har særlig fokusert på å styrke
arbeidet med å oppdage og håndtere enkeltsaker.
Det bredere forebyggende arbeidet med å
forhindre ekstremistiske holdninger og synspunkter å vokse har hatt noe mindre prioritert.
Hovedfokuset har vært å bygge bedre beredskap
lokalt for å kunne identifisere personer i risikosonen og håndtere bekymringssaker.
FLEXid er et tiltak rettet mot personer med flerkulturell oppvekst for å skape en bevissthet om
egen identitet og tilhørighet. Deltakerne reflektere
rundt egne ressurser og utfordringer ved den å ha
denne type oppvekst, slik at de blir beviste på
hvilke ressurser de innehar. Dette er et av få tiltak
som går systematisk på identitet, og i tiltaket er
utviklet og anvendes hovedsakelig i Larvik.
For å bli bedre til å tolke bekymringstegn, har de
ansatte fått tilført kompetanse. For å bli bedre på å
håndtere enkeltsaker er det utarbeidet rutinger og
opprettet koordingeringsgrupper. Kommunene har
prøvd å nå ut med kunnskap til befolkningen
generelt, og foreldre spesielt. Kommunene har
også satset på å styrke kontakten med trossamfunn, og styrke det generelle inkluderings- og
mangfoldsarbeidet. Ingen av disse tiltakene er
direkte rettet mot personer i risikosonen, men de er
likevel viktige siden tiltakene indirekte prøver å
endre uønsket atferd og påvirke holdninger.
Lite forebygging lokalt på internett og
sosiale medier
Internett og sosiale medier ansees lokalt som
sentrale arenaer for å spre ekstremistiske
holdninger og for rekruttering til ekstremistiske
nettverk, grupper og aktiviteter. På dette området
har verken casekommunene eller lokalt politi noen
strategi for å jobbe forebyggende. Kommunene
har ikke prøvd ut systematiske måter å jobbe
lokalt for å motsi hatytringer eller forhindre
rekruttering på internett. Internett er foreløpig et
uutforsket rom hvor det trengs mer diskusjon om
kommunens rolle.
Få tiltak direkte mot personer i
risikosonen
Kommunene har satt inn få nye tiltak rettet direkte
mot personer man er bekymret for. Mentor er et
tiltak man både nasjonalt og lokalt har stor tro på.
Mentor er tiltenkt personer det er knyttet relativt
høy bekymring for. Erfaringene så langt er at det
5
Identifisering og håndtering av enkeltsaker
For å kunne forebygge at personer blir radikalisert må personene oppdages
og bekymringen må avklares for å vurdere nødvendige tiltak. Kommunen er
sentral i både oppdage, avklare og intervenere.
Mer beviste på faresignalene
For å gjøre de ansatte i førstelinjetjenestene best
i stand til å kunne oppdage personer i risikosonen bør kommunene styrke de ansattes
generelle kulturforståelse, i tillegg til det
pågående arbeidet med å gi dem økt kunnskap
om bekymringsfulle signaler.
Informantene i førstelinjetjenesten gav veldig
klart uttrykk for at de nå er langt mer bevisste
enn kun for få år siden på risikoen for radikalisering. De ser i langt større grad ser etter faresignaler og ikke minst vurderer risikoen for
radikalisering når de skal avklare hva
bekymringer kan dreie seg om.
Avklare bekymring
Siden mange ansatte i den kommunale førstelinjetjenestener usikre på om det er grunn til å
bekymre seg i sakene de har identifisert, har de
stort behov for å avklare bekymringene. Hvilke
rutiner kommunene har for avklaring varierer,
og dette har betydning for hvor raskt kommunene involverer politiet. Hvor «selvstendige»
kommunene er i veiledning av egne etater og
håndtering av enkeltsaker er også avhengig av
egen og politiets kompetanse-bygging, og om
det er opprettet en rådgivende koordineringsgruppe lokalt som kan gi slik veiledning.
Størst muligheter har kommunene til å oppdage
barn og unge som følges tett av skoler og andre
kommunale etater. Kommuner har langt større
utfordringer med å oppdage voksne, og trenger
her hjelp fra privatpersoner og sivilsamfunnsaktører.
Vanskelig å vite hva som er
bekymringsfylt
Informantene opplever det utfordrende å forebygge voldelig ekstremisme siden det er
vanskelig å definere hvor grensene går for hva
som bør vekke bekymring. Særlig oppleves det
som vanskelig å vurdere bekymringene knyttet
til religiøs ekstremisme og til personer med
minoritetsbakgrunn. Opplevelsen av manglende
religiøs og kulturellkompetanse til å vurdere hva
som var ekstremt og bekymringsfullt var utbredt.
Kommune, politi og PST er gjensidig avhengige
da de forvalter informasjon og kunnskap som er
relevante for hverandre. Kommunene bruker
lokalt politi og PST til å avklare bekymringsgraden i enkeltsaker. Politiet ønsker å bruke
kommunalt ansatte til å få kunnskap om
personer eller familier det er knyttet bekymring
til og hvor kommunen har bedre kontakt enn
politiet. Kommuneansatte oppfatter det som
problematisk at politiet ber dem om informasjon
som politiet selv har vanskeligheter med å
skaffe.
For å gjøre de ansatte i førstelinjetjenestene best
i stand til å kunne oppdage personer i risikosonen bør kommunene styrke de ansattes
generelle kulturforståelse, i tillegg til det
pågående arbeidet med å gi dem økt kunnskap
om bekymringsfulle signaler.
6
Løse saken på lavest mulig nivå
bekymring for alvorlig ekstremistisk vold, men
de kan også utøve universell forebygging. Dette
gir behov for ansvarsdeling og rolleavklaring,
koordinering og informasjonsdeling.
En gjennomgående oppfatning blant informanter
i kommunene og politiet er at i mindre alvorlige
saker bør de som har en relasjon til personen
man er bekymret for gå i dialog med
vedkommende. Sakene bør løses på lavest mulig
nivå. Personer med relasjon til vedkommende
ble ansett som viktige også i saker med høyere
bekymringsnivå fordi det er vanskelig for
offentlige etater å komme i kontakt med
personer det er knyttet bekymringer til.
Samarbeidet mellom kommune og lokalt politi
er i all hovedsak godt. Samarbeidet mellom
kommune, lokalt politi og PST ble lokalt
beskrevet som under kontinuerlig utvikling og
fortsatt utfordrende. Lokalt politi og kommunene etterspør avklaringer om forventningene
til hverandre og PST. En tydeligere rolle- og
ansvarsfordeling er nødvendig. Særlig
kommunene ønsket en spesifisering og avklaring
av hvem som skal gjøre hva, overfor hvem.
Krevende for kommunene å håndtere
mer alvorlige saker
Håndtering av enkeltsaker med høyere bekymringsnivå oppleves av kommunene som svært
krevende. For det første er det svært vanskelig å
komme i kontakt med personene. Dette kan
skyldes at de ikke ønsker kontakt eller tillit til
lokale myndigheter. For det andre opplever
kommunene at de får lite informasjon fra lokalt
politi og PST. For det tredje er det ikke nok å ha
kun fokus på personen det er knyttet bekymring
til, men man må også fokusere på familie,
venner, skole og lokalsamfunn. Å håndtere
denne helheten er arbeidskrevende og utfordrende.
Potensielt uønskede konsekvenser
av samarbeid
Samarbeidet mellom lokalt politi og kommune
kan forsterke inntrykket av kommunen som en
kontrollør. Skillene mellom politiet og kommunene kan bli uklare for dem som hjelpen
rettes mot. Dette kan føre til at det blir enda
vanskeligere for kommunen å komme i kontakt
med personer i risikosonen med tiltak av mer
hjelpende og støttende karakter. Et tettere
samarbeid kan også føre til at kommuneansatte
nærmest blir brukt for å samle inn informasjon
for politiet. Kommunen blir politiets «forlengede
arm». Til slutt er det en fare for at økt bruk av
politiet i bekymringssaker kan føre til marginalisering heller enn inkludering, ved at den
som kontrolleres opplever kontrollen som
stigmatiserende og provoserende.
Samarbeid kommune, politi og PST
Kommune, lokalt politi og PST samarbeider om
å håndtere saker. Kommunen har hovedansvaret
for den universelle forebyggingen, men kan også
være en samarbeidspartner for lokalt politi og
PST i saker med mer alvorlig bekymring. PST
har hovedansvar for saker hvor det er en reel
7
Kommunens samarbeid med sivilsamfunnsaktører
Sivilsamfunnsaktører som trossamfunn og familiene til radikaliserte personer,
hjelpeorganisasjoner og fritidsorganisasjoner er samarbeidspartnere i det
forebyggende arbeidet mot ekstremisme. De kan bidra med ekstra ressurser og
kompetanse, og de er i mange tilfeller bedre posisjonert til å opprette kontakt med
radikaliserte personer. Spesielt mener kommunene det er viktig å samarbeide med
muslimske trossamfunn. Trossamfunnene oppleves å tilby supplerende ressurser og
kompetanse. Kommunene verdsetter andre frivillige organisasjoners bidrag inn i
det universelle forebyggingsarbeidet. De er mer usikre på deres rolle i
oppfølgingen av enkeltsaker. Det gjør at kommunene ikke alltid er like velvillig
innstilt til å samarbeide med sistnevnte.
Utfordringer i samarbeidet
Tillitsbaserte relasjoner er viktige
Både kommunale aktører og sivilsamfunnsaktørene peker på noen utfordringer i forebyggingssamarbeidet. Spesielt for samarbeid
med trossamfunn og familier er det problematisk
at kommunen både ønsker å samarbeide om bred
integrering, og at de samtidig ønsker at disse
aktørene skal varsle dersom de fanger opp
ekstremistiske tendenser hos enkeltpersoner eller
grupper. Den tilbudte hjelpen oppleves dermed
som å ha et element av kontroll i seg, og det
vanskeliggjør tilliten mellom kommunen og
sivilsamfunnsaktørene.
Den viktigste erfaringen er at tillitsbaserte
relasjoner er nødvendig for å få til et godt
samarbeid. Slik tillitsbygging tar tid og
ressurser. Mange trossamfunnsrepresentanter
ytrer ønske om at kommunen skal være
interessert i muslimer og muslimske trossamfunn ikke bare når det oppstår problemer.
Trossamfunnene mener at en positiv og
fordomsfri interesse og nysgjerrighet fra
kommunens side vil fremme tillit og fungere
forebyggende på sikt.
I flere kommuner har de god erfaring med å
utvikle tillitsbaserte relasjoner gjennom
forskjellige former for dialog. Et annet tiltak
flere peker på som positivt er å involvere såkalte
meklere. Det er personer som både kjenner
kommunen og det miljøet ekstremistiske
personer ferdes i. Meklere har tillit i begge leire.
Dette kan være personer fra kommunen, trossamfunn eller hjelpeorganisasjoner. Ofte har
SLT-koordinatoren en slik rolle, men i større
kommuner trengs det flere, og på ulike arenaer.
En annen utfordring kommunene møter er
koordinering av frivillige og kommunale
ressurser i forebyggingsarbeidet. Det er
vanskelig å få oversikt over hva de frivillige
hjelpeorganisasjonene kan tilby, og
organisasjonene synes det er vanskelig å forutsi
når og hvilken hjelp kommunene trenger.
8
Kommunenes tilnærming, er den tilstrekkelig?
Hvordan kommunene velger å jobbe med
radikalisering og voldelig ekstremisme og hvilke
modeller og tilnærminger til forebygging som
vil fungere best, er noe de ansvarlige lokalt
kontinuerlig bør diskutere. Utfordringsbildet
lokalt vil ha betydning for hva som vil være en
egnet kommunal tilnærming.
Casekommunene har grovt sett valgt to ulike
tilnærminger til hvordan de skal møte utfordringer knyttet til radikalisering og voldelig
ekstremisme. De fleste velger å gjøre som før.
De bruker eksisterende lokale strukturer og
virkemidler på en ny tematikk. Enkelte har i
tillegg opprettet en koordineringsgruppe. Den
kan gi råd og veiledning til kommunale etater og
kan bistå i oppfølging og koordinering av enkeltsaker. De kommunale etatene, med noen unntak,
gjennomfører tiltakene med eksisterende virkemidler. En tredje tilnærming er å opprette en
koordineringsgruppe, og samtidig et ekspertteam
som kan gå i dialog og ha kontakt med utsatte
personer. Ekspertteamet overtar den direkte
kontakten med personer i risikosonen fra den
alminnelige førstelinjetjenesten.
Denne studien har vist at det er noen behov
knyttet til forebygging av radikalisering og
voldelige ekstremisme, som bør inngå i diskusjonen om kommunal forebyggingsmodell:
Denne siste tilnærmingen har ingen av casekommunene valgt. Noen informanter mente
imidlertid at det bør opprettes ekspertteam, da
kommunene ikke har tilstrekkelig kunnskap og
virkemidler. Hver av disse tilnærmingene har
styrker og svakheter med tanke på:
 Den kommunale organiseringen
 Hvordan innsatsen vil virke inn på personene
som tiltakene rettes mot
9

Råd og veiledning til ansatte i
førstelinjetjenesten og i sivilsamfunnet

Forsterket oppfølging og koordinering i
alvorlige saker

Nye måter for kontakt og tillitsbygging med
målgruppen

Bedre kunnskap for å kunne sette inn
målrettede tiltak overfor enkeltpersoner og
miljøer

Vurdering av eksisterende verktøykasse opp
mot nye virkemidler og
organisasjonsformer
Kolliderende hensyn
Kommunene har særlig fokusert på å forbedre mulighetene for å oppdage og
styrke håndteringen av enkeltsaker, og har med dette fulgt oppfordringene i
regjeringens handlingsplan. Regjeringen har avgrenset arbeidet for å forhindre
voldelig ekstremisme til handlingene og voldsutøvelsen. Hva som har blitt
omtalt som «battle of ideas», arbeidet mot ekstreme ideer og holdninger, går
derfor utover hva regjeringen offisielt har definert som målsetningene for det
forebyggende arbeidet mot voldelig ekstremisme. Konfrontere, utfordre og
diskutere personers holdninger og synspunkter er imidlertid en del av mandatet
og oppgavene til flere kommunale virksomheter.
Fra et inkluderings- og mangfoldsperspektiv er det en viktig oppgave å
forhindre at ekstremistiske holdninger og verdier vokser frem. Kommuners
muligheter til å forebygge ligger i vel så stor grad i å forhindre ekstremistiske
holdninger og verdier å vokse frem, som å bidra inn i kontroll av enkeltpersoner. Lokalt trenger man å finne en balanse mellom disse to oppgavene.
Samtidig er det svært viktig at det opprettholdes et tydelig skille mellom hva
som er kriminelt, voldelig ekstremisme og hatkriminalitet, og hva som oppleves
av majoriteten som problematiske standpunkter og verdier som bør forebygges.
Iveren etter å forhindre og forebygge voldelig ekstremisme, må ikke føre til at
man utvikler et system som bryter med sentrale prinsipper som ytrings- og
religionsfrihet, og som bidrar til stigmatisering istedenfor inkludering.
10
Kommunenes rolle i forebygging av
radikalisering og voldelig ekstremisme
I 2014 igangsatte KS og Justis- og beredskapsdepartementet et
utredningsprosjekt for å kartlegge kommunenes utfordringer når det gjelder
radikalisering og voldelig ekstremisme. By- og regionforskningsinstituttet
NIBR ved HiOA har ledet prosjektet, som ble gjennomført i samarbeid med
NMBU.
Rapport
Samarbeidspartner
«Forebygging av voldelig ekstremisme –
Hva er kommunenes rolle?», NIBRrapport 2016:15
NMBU
Prosjektnummer
Prosjektleder
3367
Susanne Søholt, NIBR
Prosjektperiode
Prosjektmedarbeidere
2014-2016
Stian Lid, NIBR
Stig Jarle Hansen, NMBU
Jan Erling Klausen, NIBR og
Universitetet i Oslo
Marte Winsvold, Institutt for
samfunnsforskning (ISF)
Finansiering
Kommunenes interesseorganisasjon KS
Justis- og beredskapsdepartementet