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Enfoques
Centroamérica
Abr - May 2015
Vol.1 | Año 1
La gestión integrada de fronteras
en Centroamérica: opciones de política
Área
Gestión Pública
Consejo editorial
Dirección. Carolina Urcuyo
Sub-dirección. Diana Oviedo,
Editores. Andrea Araya
Vinicio Sandí
Lidiette Solano
Diseño y diagramación.
Carolina Urcuyo
Autor invitado.
Daniel Matul
355.45
M445g Matul Romero, Daniel
La gestión integrada de fronteras en Centroamérica: opciones de política/ Daniel Matul Romero -- San José. C.R.: ICAP, 2015
26 p. ; 28X21 cm. (Enfoques de Centroamérica ; año. 1 v. 1).
ISBN: 978-9977-20-110-8
1-ADMINISTRACION PUBLICA 2- SEGURIDAD NACIONAL 3- FRONTERAS
4- COSTA RICA 5- AMERICA CENTRAL I. INSTITUTO CENTROAMERICANO DE
ADMINISTRACION PUBLICA II. TITULO
presentación
“Enfoques” constituye un esfuerzo del Área de Gestión Pública, del
Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), con el objetivo
de proporcionar a autoridades gubernamentales, así como a otros actores,
un marco de análisis que facilite la observación de problemas clave,
lineamientos de trabajo para la coordinación, la planificación y la implementación
de acciones que orienten la promoción eficaz, legítima, transparente y
democrática de las políticas públicas.
El ICAP es un organismo internacional del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA), al servicio de la región y se especializa en la
administración pública, la integración centroamericana y está orientada al
desarrollo de los recursos humanos y la modernización del sector público.
“Enfoques” es un publicación de corte analítico que tiene como objetivo
ofrecer no solamente un análisis crítico y conciso a problemas prioritarios
para la toma de decisiones, sino además de facilitar insumos especializados
a personas que toman decisiones, ejecutan políticas públicas, asesoran y
ofrecen apoyo en la construcción de soluciones a determinados problemas.
Con los aportes de “Enfoques”, se pretende ofrecer estudios breves, pero
contundentes, que evalúen de manera concreta los factores clave de un
problema, planteen escenarios de acción y ofrezcan ideas para quienes
toman decisiones.
La publicación es un documento en el que el ICAP convoca a personas
con alta experiencia y profunda capacidad de análisis. E
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La gestión integrada de
fronteras en Centroamérica
opciones de política
Elaborado por: Daniel Matul Romero
Introducción
Históricamente, las fronteras han tenido, como
características comunes, bajos niveles de desarrollo y una fuerte vinculación con la seguridad de
los Estados. Este hecho condujo a que las fronteras fueran concebidas como territorios dominados por la separación y el conflicto.
En consecuencia, la administración de las fronteras fue tarea exclusiva de los Estados de manera
individual, cuyo control se hizo mediante tareas
de seguridad y con pocas posibilidades de fomentar la cooperación, las acciones conjuntas o
las tareas coordinadas.
Ejércitos, y otros aparatos de seguridad, han sido
los principales actores en la defensa y resguardo
de las fronteras frente a las amenazas externas.
Diferentes enfoques han venido planteando un
abordaje distinto de las fronteras, en contraposición al tradicional análisis político, que considera
a las fronteras como el perímetro que delimita
el ámbito geográfico de un Estado, en el cual se
ejerce la soberanía.
La rápida expansión de los procesos de integración, el comercio y las finanzas; así como la colocación en la agenda global de nuevas amenazas
internacionales, la coordinación entre Estados
se ha convertido en una condición indispensable
para asegurar el flujo de personas, bienes y capitales a través de las fronteras.
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Adicionalmente, los atentados terroristas del 11
de setiembre, así como los ocurridos en Madrid y
Londres volvieron a reposicionar el tema del control fronterizo (en una época en donde la moda internacional era el derrumbe de las fronteras) con
la condición que no se afecte la eficiencia en el
paso de bienes, capitales y personas.
Hoy, es posible afirmar que lo que se denomina, Gestión Integrada de Fronteras (GIF) surgió
recientemente ante la necesidad de los Estados
para encontrar espacios de cooperación mutua
para administrar de forma coordinada los flujos
de personas, bienes y capitales a través de sus
fronteras de forma segura y ágil. Los abordajes
que plantean una acción integrada, sugieren, en
general, dos cosas. Primero, reconoce a la frontera como un territorio muy particular. Segundo,
y derivado de lo anterior, se concluye que la particularidad de la frontera (más que el conflicto y la
separación), es la vecindad.
En este contexto, Centroamérica también ha
experimentado una evolución en materia de la
gestión de sus fronteras. Enfoques, con esta publicación, ha querido retomar la discusión mundial sobre la gestión de las fronteras desde una
óptica regional para mejorar sus mecanismos de
gestión. E
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1. Contexto y problematización
La rápida expansión del
comercio y las finanzas;
así como la colocación
en la agenda global de
nuevas amenazas internacionales, la coordinación entre Estados se ha
convertido en una condición indispensable para
asegurar el flujo de personas, bienes y capitales
a través de las fronteras.
Indudablemente desde la creación de entidades políticas de carácter territorial la gestión de las fronteras ha estado sujeta básicamente a la seguridad. Ejércitos y otros
aparatos de seguridad han sido los principales actores en
la defensa y resguardo de las fronteras frente a las amenazas externas.
Con la consolidación del Estado nacional como la entidad política de carácter territorial con preeminencia en
el escenario internacional, la organización, control, planificación, conducción y coordinación de las actividades
desarrolladas en las fronteras pasaron a formar parte de
un aparato que fue más allá de los ejércitos y policías. El
incremento de los flujos e intercambios comerciales obligaron el desarrollo de mecanismos de control para el flujo
de bienes y personas a través de las fronteras.
De manera tal que, la vigilancia, protección y control
de las fronteras se abordaron como una responsabilidad
exclusivamente individual de los Estados y que, en pocas
ocasiones, tuvo expresiones de abordaje conjunto.
Con fenómenos de carácter regional como los procesos de
integración, la rápida expansión del comercio y las finanzas;
así como la colocación en la agenda global de nuevas amenazas internacionales, la coordinación entre Estados se ha convertido en una condición indispensable para asegurar el flujo
de personas, bienes y capitales a través de las fronteras.
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En una época en donde la moda internacional era el derrumbe de las fronteras, fundamentalmente por los atentados terroristas del 11 de setiembre, así como lo ocurrido
en Madrid y Londres, el reto se centra en que no se afecte
la eficiencia en el paso de bienes, capitales y personas.
A través de las experiencias analizadas de Europa y
otras regiones del mundo, es posible constatar la importancia que para los Estados y los organismos de integración regional, presenta el control efectivo de las fronteras,
sin afectar los flujos de comercio.
Es posible afirmar que lo que se denomina hoy, Gestión
Integrada de Fronteras (GIF) surgió recientemente ante
la necesidad de los Estados para encontrar espacios de
cooperación mutua para administrar de forma coordinada
los flujos de personas, bienes y capitales a través de sus
fronteras.
Las políticas implementadas en materia de fronteras,
sea en el marco comunitario europeo, o en el seno de
otros procesos de integración, han tenido por objeto el establecimiento de una gestión integrada que garantice un
nivel elevado y uniforme de control y vigilancia, corolario
indispensable de la libre circulación de personas en tales
espacios y componente esencial para garantizar los derechos y libertades; así como la seguridad y la aplicación de
la justicia.
Es posible afirmar que
lo que se denomina hoy,
Gestión Integrada de
Fronteras (GIF) surgió
recientemente ante la
necesidad de los Estados
para encontrar espacios
de cooperación mutua
para administrar de forma coordinada los flujos
de personas, bienes y
capitales a través de sus
fronteras.
Con este propósito, los Estados y la institucionalidad de
los procesos de integración analizados han estado diseñando e implementando normas, políticas y procedimientos comunes de control en las fronteras.
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2. Las experiencias internacionales
2.1.
La comunidad de los Veintiocho
En algunos casos (como en la Unión Europea), estos
esfuerzos han derivado en la creación de una institucionalidad de coordinación intergubernamental de carácter
regional. Así las cosas, la Agencia Europea para la Gestión
de las Fronteras Exteriores de la Unión Europea (denominada FRONTEX), surge con el objetivo de coordinar la cooperación operativa entre los Estados Miembros en materia
de gestión de las fronteras exteriores.
A través de esta agencia se facilita la aplicación de las
medidas comunes relativas a la gestión de las fronteras
exteriores, garantizando para ello la coordinación de las
actuaciones de los Estados Miembros destinadas a aplicar dichas medidas.
2.2.
El caso de la comunidad NAFTA
La Gestión Integrada de Fronteras, en el caso de América del Norte, (Canadá, México y Estados Unidos), deno-
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minada también “región NAFTA”, aborda la temática considerando tres factores importantes para la gestión de la
seguridad en las fronteras.
En primer lugar, el liderazgo que en esta materia ejerce la política exterior de Estados Unidos, particularmente, luego de los atentados del 2001. En segundo lugar, la
importancia estratégica del triángulo NAFTA para la consolidación del mercado natural norteamericano. En tercer,
lugar, la agenda sur sobre migración que se encuentra entre las prioridades de la política interna estadounidense, en
particular, con la frontera sur.
Estos tres factores, son abordados en una agenda que
posee tres niveles de trabajo. Por un lado la agenda norte
con Canadá, la agenda sur con México, y por otro, la agenda exterior para la contención de amenazas transnacionales.
Con Canadá se han firmado una serie de acuerdos
como la Declaración de Fronteras Inteligentes, del 2001
(Smart Border Declaration, SBD), como un instrumento
para la cooperación en materia de seguridad fronteriza
por parte de ambos Estados. Posteriormente, en el 2005,
Canadá, Estados Unidos y México, se firma la “Alianza por
la Seguridad y Prosperidad de América del Norte”
(ASPAN) con el mismo objetivo.
En el 2011, Estados Unidos y Canadá firman un
acuerdo
denominado
“Más allá de la frontera:
una visión compartida
para la seguridad perimetral y la competitividad
económica”
En el 2011, Estados Unidos y Canadá firman un acuerdo
denominado “Más allá de la frontera: una visión compartida para la seguridad perimetral y la competitividad económica” (Beyond the Border a Shared Vision for perimeter
security and economic competitiveness, BBSV).
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En el 2010 se firma la declaración bilateral por la
cual se avanza hacia una
gestión integral del tema
fronterizo abordando elementos como el comercio,
seguridad, migración y
cooperación bilateral.
Este instrumento crea dos mecanismos de cooperación
conjunta. Por un lado, el Consejo de Cooperación Regulatoria y, por otra parte, el Comité de Dirección Ejecutiva del
Plan de Más Allá de la Frontera (Beyond the Border Executive Steering Committee) con el objetivo de crear una
visión intergubernamental sobre la gestión de las fronteras
para ambos Estados, más allá de la prevaleciente en la SBD.
Además, se promueve una política de gestión conjunta
de las fronteras mucho más integral, en la que se colaboraría en temas como la facilitación del comercio transfronterizo, implementando registros previos unificados para
el acceso en ambos países.
Sin embargo, la agenda sur, con México, posee un abordaje distinto, sus mecanismos de gestión datan de 1980,
cuando se crea la comisión binacional, por medio de la
cual, tratan temas de interés común y los fronterizos.
Entre 2001 y 2005 se crearon los mecanismos SBD y
ASPAN, los cuales ya se han mencionado y que fueron elaborados en el marco de los ataques terroristas del 11 se
setiembre de 2001.
No obstante, en el 2010 se firma la declaración bilateral
por la cual se avanza hacia una gestión integral del tema
fronterizo abordando elementos como el comercio, seguridad, migración y cooperación bilateral.
En ese contexto, se crea el Comité Ejecutivo Bilateral
para la Frontera del Siglo XXI (CEB) que congrega a las Secretarías de Estado de cada área mencionada.
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2.3
El caso de la comunidad SICA
La construcción del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) ha dado como resultado la generación
de una institucionalidad, más o menos homogénea, que
ha permitido en el caso de la gestión de las fronteras, facilidades que permiten el tránsito de bienes y personas a
través de las mismas; así como mecanismos incipientes
de coordinación.
Por tal motivo, los países se propusieron fortalecer, adecuar y modernizar las políticas, instituciones e instrumentos legales necesarios de carácter migratorio para facilitar
el libre movimiento de personas, bienes y servicios.
A lo largo de la década de los noventa los Estados emprendieron acciones orientadas a armonizar y homologar
políticas, legislaciones, procedimientos y Sistemas de Información que contribuyeran a aquellos objetivos.
Con el Tratado Marco de Seguridad Democrática, además, se establece con claridad líneas de trabajo conjunto entre los países. En su Artículo 11, este instrumento
señala algunos parámetros para la coordinación en materia de fronteras, al señalar por ejemplo, la importancia
de fortalecer los mecanismos de coordinación operativa,
cooperación, armonización y convergencia de las políticas
de seguridad de las personas, así como la cooperación
fronteriza.
El caso del SICA.
A lo largo de la década de
los noventa los Estados
emprendieron acciones
orientadas a armonizar
y homologar políticas,
legislaciones, procedimientos y Sistemas de
Información que contribuyeran a aquellos objetivos.
En la década del dos mil, dos instrumentos marcan el
inicio de un proceso en procura del mejoramiento de la se-
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guridad en las fronteras centroamericanas. La Declaración
Centroamérica Unida contra el Terrorismo (El Zamorano,
2001) y el Plan Regional denominado “Centroamérica Segura”, que dieron paso a una serie de acciones entre las
que destacan, el Plan Específico contra Trata de Personas,
y el Plan Regional Contra el Crimen Organizado y el necesario avance hacia la constitución de la Orden de Captura
Centroamericana y Crímenes Contra las Mujeres.
En el 2005 se concretó el
Conve­
nio de creación de
la Visa Única Centroamericana y la fir­ma del Tratado
Centroamericano Relativo
a la Orden de Detención y
Extradición Simplificada.
Para mediados del año dos mil cinco se concretó el
Convenio de creación de la Visa Única Centroamericana y
la firma del Tratado Centroamericano Relativo a la Orden
de Detención y Extradición Simplificada.
De igual forma se avanzó con el Protocolo al Tratado
Centroamericano sobre Recuperación y Devolución de
Vehículos Hurtados, Apropiados o Retenidos Ilícita o Indebidamente. Se adoptó, también, la Estrategia de Seguridad
Fronteriza Policial, para transformar los modelos policiales fronterizos.
Hacia finales de la década del 2000, la región logra firmar el Convenio Centroamericano para la Protección de
Víctimas, Testigos, Peritos y demás sujetos que intervienen en la investigación y en el proceso penal y avanza en
la concreción de la Alianza Regional entre los países del
Sistema de la Integración Centroamericana para la Protección y Desarrollo Integral del Migrante y sus Familiares,
así como la suscripción del Manual Regional de procedimiento Consular de la Visa Única Centroamericana CA-4.
El 16 de octubre del 2012, la Unión Europea y el SICA
presentan en Managua, Nicaragua, el Programa de Seguridad Fronteriza, el cual busca entre sus objetivos la cola-
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boración y coordinación de todos los actores claves en el
control fronterizo a nivel nacional y regional para la atención de las principales amenazas a la seguridad en Centroamérica.
Recientemente, se logró, por un lado, la concreción del
Marco Normativo Armonizado de la Legislación Penal en
la Lucha contra el Crimen Organizado en Centroamérica
y República Dominicana y la firma del Acuerdo Regional
para la creación de las Comisiones Nacionales de Seguridad Fronteriza (SEFRO).
Este programa ha encaminado sus esfuerzos en la implementación del mandato del Tratado Marco de Seguridad de Centroamérica, por medio de los siguientes resultados esperados para la ejecución del programa:
R1. Mejorada la armonización y coordinación de políticas,
normativas y procedimientos de seguridad fronteriza: incorporado el concepto de gestión integrada de fronteras (IMB).
R2. Fortalecidas las instituciones nacionales y regionales
en su capacidad de coordinación interinstitucional.
R3. Ampliada la accesibilidad de los diferentes servicios
de los puestos fronterizos a los sistemas de información de
la Interpol.
Recientemente, se logró,
la concreción del Marco
Normativo Armonizado
de la Legislación Penal
en la Lucha contra el Crimen Organizado en Centroamérica y República
Dominicana y la firma del
Acuerdo Regional para la
creación de las Comisiones Nacionales de Seguridad Fronteriza (SEFRO).
R4. Mejorada la infraestructura y la conectividad entre los
servicios de policía, de migración y de aduanas en los puestos fronterizos. E
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3. Cinco problemas clave
identificados
Los sistemas efectivos de gestión de fronteras reconocen que la facilitación y el control son dos objetivos
igualmente importantes que deben atenderse al mismo
tiempo.
A pesar de ello, la libertad de movimiento por el interior del territorio centroamericano aún no es muy segura y las amenazas a la integridad de las personas y los
bienes son frecuentes.
La región alcanza a catalogarse, después de
40 años de integración,
como un área de libre
comercio casi perfecta y
una unión aduanera imperfecta.
La región aún no ha podido abolir los controles en
todas sus fronteras interiores. Aunque el CA-4 facilita el
paso de personas entre las fronteras, no aplica para todos los países miembros del SICA, ni elimina todos los
controles para el libre tránsito de las personas.
El Mercado Común Centroamericano, MCCA, aún
no logra configurar un espacio territorial en el que las
mercancías, los servicios, los capitales y las personas,
siempre que sean nacionales de un Estado Parte, puedan circular libremente.
La región alcanza a catalogarse, después de 40 años
de integración, como un área de libre comercio casi
perfecta y una unión aduanera imperfecta.
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La armonización de los aranceles externos ha evolucionado relativamente bien desde hace varias décadas, al punto que hoy, el arancel externo común aplica
cuatro niveles arancelarios. Cerca del 80% de las líneas
arancelarias están armonizadas.
Desde la lógica anterior, es que se ha podido constatar que la inexistencia de un modelo compartido para la
administración de las fronteras y los flujos fronterizos
a nivel de Centroamérica representa una necesidad
urgente.
La falta de una conceptualización y de una hoja de
ruta a seguir por parte de los países centroamericanos
acentúa el problema de la baja eficacia en la atención
de las problemáticas presentadas por los flujos ilegales
de personas, bienes y servicios que atraviesan la región,
ya sea por las fronteras oficiales, así como por pasos
no autorizados (informales o puntos ciegos) dentro del
Istmo.
Por lo que temas estratégicos para la región como
son el manejo coordinado de sus fronteras comunes
no tienen la institucionalidad adecuada o los recursos
necesarios, ni el impacto real en los países de la región,
así como los gobiernos centroamericanos no adoptan
medidas para acompañar los procesos regionales de
integración de la administración de las fronteras
comunes.
Temas estratégicos para
la región como son el
manejo coordinado de
sus fronteras comunes
no tienen la institucionalidad adecuada o los
recursos necesarios, ni el
impacto real en los países
de la región.
Estas condiciones son el reflejo de un marco regional
poco claro, que aunque establece normativa para el tratamiento a nivel regional de la gestión de los flujos fronterizos, no aclara la administración intergubernamental
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de los flujos, por lo que a nivel práctico no favorece la
puesta en funciones de una gestión integrada de fronteras en la región.
No se encuentra en la
región un liderazgo claro para el impulso de las
medidas regionales que
armonicen la acción conjunta.
Esto ha hecho evidente la inexistencia de un organismo público regional que coordine las acciones para
aplicar la Gestión Integrada de Fronteras a nivel de
Centroamérica, además de la falta de mecanismos entre las instituciones relacional al control fronterizo, para
que se coordinen acciones a nivel de la institucionalidad
del sistema y de los Estados centroamericanos con el
objetivo de regular el tema.
En esta perspectiva, los principales problemas detectados para abordar de forma conjunta un concepto
de Gestión Integrada de Fronteras son los siguientes:
• No existe un hilo conductor que armonice los intereses o preocupaciones comunes alrededor de un eje
de trabajo común para los países.
• No se encuentra en la región un liderazgo claro
para el impulso de las medidas regionales que enlacen
la acción conjunta.
• La institucionalidad regional es fragmentada y débil, al tiempo que no hay mecanismos para el estímulo
fuerte del trabajo horizontal. Organismos como la Oficina del Comsionado de Asuntos Municipales (OCAM),
la Asociación de Jefes y Jefas de Policía, entre otras,
no son lo suficientemente fuertes para promover una
cooperación o coordinación mucho mayor.
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• No existe una institución rectora que logre conducir de forma ordenada el proceso de cooperación y
armonización de acciones conjuntas.
• Conceptualmente no hay el desarrollo propio alrededor de la gestión integrada de fronteras, como lo hay
en Europa o América del Norte.
4. Recomendaciones generales de
política
1. Diseño de una política integral de gestión de fronteras acorde a la realidad centroamericana. Hasta ahora lo que existen son instrumentos, políticas, programas y acciones que se implementan de forma aislada y poco
armonizadas entre sí. Es necesario impulsar un mecanismo que oriente y
facilite el alineamiento institucional regional y posteriormente nacional.
2. Es importante desarrollar aproximaciones de trabajo y sensibilización a
personas tomadoras de decisiones en los niveles políticos más altos (Ministerios, Vice-Ministerios y Direcciones); a tomadores de decisiones técnicas
(jefaturas y otras instancias de carácter técnico); así como a las personas
que deciden en las dependencias ubicadas en las regiones fronterizas.
3. Es necesario profundizar en el estudio de las amenazas reales de la región, a fin de encontrar el hilo conductor que alinee los esfuerzos regionales
y, a su vez, indique de forma operativa los mecanismos de trabajo conjunto.
La UE y Norteamérica han logrado identificar las amenazas alrededor de las
cuales unen sus esfuerzos.
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4. Es necesario fortalecer el trabajo individual de las instancias regionales (OCAM, Comisión de Jefes y Jefas de Policía, entre otras), así como sus
vínculos regionales de manera que estas instituciones sean los ejes orientadores y conductores de las acciones colectivas.
5. Debe haber una mayor armonización de los esfuerzos con la institucionalidad central del SICA y una sensibilización a sus tomadores y tomadoras
de decisiones, no sólo el ámbito técnico, sino el ámbito político en el seno de
las reuniones ministeriales e interministeriales.
6. El Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía, ICESPO,
puede convertirse en el ámbito ideal para la coordinación regional, así como
para la construcción metodológica y conceptual que oriente el proceso, pero
es necesario fortalecerlo.
7. SEFRO podría ser (así como FRONTEX lo fue en Europa) la entidad líder
que desencadene procesos de cooperación regional.
8. El diálogo con México, Colombia, Estados Unidos y la UE es indispensable para la adquisición de mayores insumos e intercambio de experiencias.
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¿Qué es el ICAP?
El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP), es un organismo internacional regional del Sistema de la Integración Centroamericana,
SICA, de carácter intergubernamental, al servicio de la región centroamericana, creado en 1954 bajo el nombre de Escuela Superior de Administración
Pública de América Central (ESAPAC), por los gobiernos de Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica. Panamá se incorporaría como
miembro pleno en 1961.
Para 1967, como resultado de un Plan de Operaciones suscrito entre los gobiernos de Centroamérica con la Organización de las Naciones Unidas, dicha
Escuela se transformó en el Instituto Centroamericano de Administración Pública, ICAP. Su propósito ha sido desarrollar y formar al personal del sector
gubernamental, asesorar a los gobiernos miembros, y apoyar la integración
centroamericana, en el estudio e implantación de reformas tendentes a
modernizar y sistematizar las administraciones públicas de sus respectivos
países.
Por más de cinco décadas, la Institución ha logrado desarrollar y consolidar
sus destrezas y ofertas académicas, mediante la ejecución de programas de
formación, capacitación, investigación, consultoría, asistencia técnica e información y difusión.
En la actualidad, el ICAP ofrece diversos programas de formación académica a nivel de doctorado, maestría y especialidades, en temas como Administración Pública, Gestión de Compras Públicas, Gestión Ambiental Local,
Gerencia de la Calidad, Gerencia de Proyectos, Gerencia de la Salud, Gerencia
Social, Gestión Pública y Ciencias Empresariales, las cuales han contribuido
en el mejoramiento del perfil intelectual y el incremento de la productividad de
los profesionales en sus diversas disciplinas, requeridos por organizaciones
tanto públicas como privadas en un contexto social, altamente competitivo y
transformador.
Instituto Centroamericano de Administración Pública
Teléfonos
(506) 2234.1011 (506) 2253.4059
Fax
(506) 2225.2049
Sitio Web
www.icap.ac.cr