מדיניות השיכון והערבים בישראל
מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות מדיניות השיכון והערבים בישראל 1977 - 1948 זאב רוזנהק ירושלים ,דצמבר 1996 THE FLOERSHEIMER INSTITUTE FOR POLICY STUDIES THE HOUSING POLICY TOWARD THE ARABS IN ISRAEL IN THE 1950s - 1970s Zeev Rosenhek הדברים המובאים בפרסום זה הם על דעת המחבר בלבד עריכה לשונית :עידן ירון עורכת אחראית :שונמית קרין הכנה לדפוס :סילבינה פיטסני הדפסה :דפוס אחוה בע"מ ,1996 מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בע"מ רח' דיסקין 9א' ,ירושלים 96440טל' 5666243-02פקס5666252-02 : ISSN 0792-6251 על המחבר ד"ר זאב רוזנהק הנו מרצה במחלקה לסוציולוגיה ואנתרופולוגיה באוניברסיטה העברית. על המחקר חוברת זאת רואה אור במסגרת הפרסומים של מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות, העוסקים בחקר האוכלוסייה הערבית בישראל .המחקר מתמקד בהבדלים בולטים שהיו קיימים במערכת הציבורית של השיכון בישראל בין יהודים לערבים בין שנות החמישים לשנות השבעים .מערכת השיכון הרבתה להציע פתרונות דיור לאוכלוסייה היהודית בעוד שהיא לא הייתה נגישה באותה מידה לאזרחיה הערביים של מדינת ישראל .הבדלים בולטים אלה עומדים ביסודו של הפער בתחום הדיור בין שתי האוכלוסיות. דברי תודה תודות למיכאל שלו על הערותיו המועילות למאמר זה ועל תמיכתו הבלתי מסויגת לאורך השנים .כמו כן תודות לורד ויניצקי-סרוסי ולאנדרה לוי על הערותיהם והארותיהם. עבודת הדוקטור שעמדה בבסיס פרסום זה התאפשרה תודות לתמיכה הכספית של מכון לוי אשכול לחקר הכלכלה ,החברה והמדיניות בישראל ושל מכון ע"ש שיין למחקר במדעי החברה. על מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות בשנים האחרונות גוברת בישראל המודעות בדבר חשיבותו של מחקר המכוון לסוגיות של מדיניות .ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר יזם את יסודו של מכון שיתרכז בסוגיות-מדיניות ארוכות טווח .מטרתו הבסיסית של המכון היא לחקור תהליכים יסודיים שיעסיקו את קובעי המדיניות בעתיד ,לנתח את המגמות וההשלכות ארוכות הטווח של תהליכים אלה ולהציע לקובעי המדיניות חלופות של מדיניות ואסטרטגיה. חברי הוועד המנהל של המכון הם :ד"ר סטיבן ה' פלורסהיימר )יו"ר( ,עו"ד י' עמיהוד בן- פורת )סגן יו"ר( ,מר דוד ברודט ,מנכ"ל משרד האוצר ומר הירש גודמן ,העורך הראשי של ה"ג'רוסלם ריפורט" .מנהל המכון הוא פרופ' עמירם גונן ,מן המחלקה לגאוגרפיה באוניברסיטה העברית בירושלים. פרסומים בתכנית המחקרים על הערבים בישראל .1מגמות בתפרוסת האוכלוסייה הערבית בישראל עמירם גונן וראסם חמאיסי.1992 , .2מרכזי פיתוח חבליים משותפים ליישובים יהודיים וערביים בישראל עמירם גונן וראסם חמאיסי.1992 , .3לקראת בסיס חבלי לפיתוח וניהול ביוב ביישובים הערביים בישראל ראסם חמאיסי.1993 , .4לקראת מדיניות של מוקדי עיור לאוכלוסייה הערבית בישראל עמירם גונן וראסם חמאיסי.1993 , .5הערבים בישראל בעקבות כינון השלום עמירם גונן וראסם חמאיסי.1993 , .6מתכנון מגביל לתכנון מפתח ביישובים ערביים בישראל ראסם חמאיסי.1994 , .7עידוד היזמות ביישובים הערביים בישראל דן צ'מנסקי וראסם חמאיסי.1994 , .8מערכת החינוך הערבי בישראל :מגמות וסוגיות מאג'ד אלחאג'.1994 , .9ביזור התכנון ברשויות מקומיות ערביות בישראל דויד ג'אנר-קלוזנר.1994 , .10מערכת החינוך הבדווית בנגב :המציאות והצורך בקידומה יוסף בן-דוד.1994 , .11הערבים בישראל בשוק העבודה נח לוין-אפשטיין ,מאג'ד אלחאג' ומשה סמיונוב.1994 , .12הכנת תכניות לימודים במערכת החינוך הערבי בישראל :תמורות והמלצות מאג'ד אלחאג'.1994 , .13לקראת חיזוק שלטון המקומי ביישובים הערביים בישראל ראסם חמאיסי.1994 , .14יהודים וערבים בשכונה מעורבת ביפו אורלי הדס ועמירם גונן.1994 , .15פיתוח תשתית התחבורה ביישובים הערביים בישראל ראסם חמאיסי.1995 , .16לקראת בנייה רוויה ביישובים הערביים בישראל יצחק שנל ואמין פארס.1996 , .17מדיניות השיכון והערבים בישראל1977-1948 : זאב רוזנהק.1996 , תוכן עניינים מבוא 7 1מדינת הרווחה כמנגנון מרבד 7 2יעדי מדיניות מוצהרים 9 3מדיניות וביצועה בשנות החמישים והשישים המערך המוסדי של השיכון הציבורי מדיניות השיכון כלפי האוכלוסייה הערבית תנאי דיור בקרב האוכלוסייה הערבית הבנייה הציבורית למגורים לאוכלוסייה הערבית 4תכניות השיכון הציבורי לאוכלוסייה הערבית שיתוף הפעולה בין ההסתדרות לבין מוסדות המדינה הפעילות הישירה של המדינה 5מדיניות וביצועה בשנות השבעים מעורבות המדינה בצד הביקוש של שוק הדיור מנגנוני הדרה בתכניות הסיוע לשיכון הבנייה הציבורית לאוכלוסייה הערבית 11 11 1413 1413 1615 2120 2120 2423 3029 3029 3231 3837 סיכום 4039 מקורות 4240 מבוא בחוברת זו נידונה תופעת ההדרה ) (exclusionהחלקית של אזרחי ישראל הערבים-הפלסטינים )להלן :הערבים( ,במסגרת מדיניות השיכון שננקטה בשלושת העשורים הראשונים לאחר כינון המדינה .הניתוח מתמקד במערך המוסדי שפעל בתחום זה ,בתוכן המדיניות ובדרכי יישומה .כמו כן ,הושם דגש מיוחד על ניתוח האינטרסים של המדינה הקשורים בסוגיית השליטה הטריטוריאלית ובפריסה המרחבית של האוכלוסייה הערבית .סוגיות אלה נידונות בהקשר של העקרונות המוסדיים ושל המטרות הפוליטיות שהנחו את מדיניות השיכון ה"כללית" בארץ; קרי :הפעילות המדינתית להקצאת משאבי דיור לקבוצות נבחרות בקרב האוכלוסייה היהודית .בניתוח אבחין בין שתי תקופות בהתאם להתפתחות ההיסטורית של מדיניות השיכון בישראל מבחינת תוכנה ומבחינת המערך המוסדי שהפעיל אותה :א .מכינון המדינה עד סוף שנות השישים; ב .שנות השבעים .בכל תקופה הופעלו מנגנונים שונים על מנת להדיר את האזרחים הערבים ממעגל הזכאים לסיוע מידי המדינה. בחלק הראשון של החוברת אתייחס לספרות המהווה בסיס תיאורתי לניתוח .ספרות זו דנה במדינת הרווחה כמנגנון מרכזי בעיצוב המבנה הריבודי בחברות הקפיטליסטיות המתקדמות ,ומדגישה את המשמעות הריבודית של חלוקת משאבי דיור על ידי המדינה .את הניתוח של מדיניות השיכון בישראל אתחיל בדיון במקורות ההיסטוריים של המערך המוסדי שהתגבש בתחום זה .מקורות אלה נעוצים בתקופת טרום-המדינה .טענתי היא כי קיימת זיקה הדוקה בין התהוות המערך המוסדי שפעל בתחום השיכון באותה תקופה לבין הקונפליקט בין שתי הקהילות הלאומיות שחיו במסגרת המדינה המנדטורית .בהמשך יוצג ניתוח של מדיניות השיכון לאחר כינון המדינה .הדיון יתייחס לנוהגי ההדרה שננקטו כלפי האזרחים הערבים בהקשר הדינמיקה של מדיניות השיכון הכללית בארץ. 1 מדינת הרווחה כמנגנון מרבד מדינת הרווחה מהווה זירת מפגש מרכזית בין תהליכים חלוקתיים פוליטיים וכלכליים וכך היא מתפקדת כגורם בעל חשיבות מכרעת בתהליך הקביעה של סיכויי החיים של יחידים וקבוצות ) .(Esping-Andersen, 1990מדינת הרווחה מוציאה ,ולו באופן חלקי ,את חלוקת אמצעי הצריכה ,טובין ושירותים מסוימים מזירת השוק וכך היא מגינה על אזרחיה מחשיפות מוחלטת למעמדם בשווקים הכלכליים כגורם בלעדי הקובע את סיכויי חייהם. ביסוד המעורבות הישירה של מדינת הרווחה בתהליכים של חלוקה מחדש של משאבים עומד העיקרון של החלשת התלות של אוכלוסיית העובדים בכוחות השוק והקטנת פגיעותה לסיכונים הנובעים מפעילות הכלכלה הקפיטליסטית ) .(Offe, 1984:195לפי עיקרון זה ,זכאים אזרחי המדינה ליהנות מרמת חיים המוגדרת כמינימלית ולצרוך מוצרים ושירותים מסוימים ללא קשר למיקומם ולעצמתם במישור הכלכלי בכלל ,ובשוק העבודה בפרט. במילים אחרות ,מדינת הרווחה גורמת להחלשת הקשר בין מצבו של היחיד בשווקים הכלכליים לבין סיכויי החיים שלו ).(Esping-Andersen and Korpi, 1984 מיסודו של סדר ריבודי זה קשור לתהליך ההרחבה של מושג האזרחות ולהכללה הסובסטנטיבית של מעמד הפועלים לקהילה הפוליטית .כחלק מאותו תהליך ,מוגדרות זכויות חברתיות המתייחסות לתנאי החיים המינימליים שהמדינה מחויבת להבטיח לכל אוכלוסייתה ,ללא הבדל מעמד ו/או סטטוס ) .(Briggs, 1961זכויות אלה מעוגנות נורמטיבית, פוליטית ,ואף משפטית ,במושג האזרחות ) .(Marshall, 1950ברם ,תהליך ההכללה הסובסטנטיבית של קבוצות חברתיות בתוך קטגוריית האזרחות לא חל על כל האוכלוסייה במידה שווה ) .(Harrison, 1984:34אם ,כפי שמרשל טוען ) ,(Marshall, 1950צמיחת מדינת הרווחה קשורה קשר הדוק להרחבת המשמעות של מושג האזרחות ,הרי יש לזכור כי קבוצות חברתיות שונות הוכללו ומוכללות באותה קטגוריה באופן חלקי בלבד ) Engbersen, .(1993; Moore, 1993כלומר ,על אף היסודות האוניברסליסטיים הגלומים במושג האזרחות, קבוצות חלשות מבחינה פוליטית וחברתית הודרו ומודרות ממנו )Harrison, 1991; Turner, 1993 (. תהליכי ההדרה ממדינת הרווחה מתהווים בעיקר סביב היררכיות ריבודיות המכוננות על-פי קטגוריות פרימורדיאליות ,כמו מגדר ) (Orloff, 1993; Sainsbury, 1993) (genderואתניות ) .(Quadagno, 1987, 1990, 1994לדוגמה ,על בסיס מחקר השוואתי של המדיניות החברתית בשבדיה ,בגרמניה ,בארצות הברית ובבריטניה ,גינסבורג הגיע למסקנה כי בארבעת המקרים קיימים דפוסים בולטים של אי-שוויון בין קבוצות אתניות מבחינת נגישותן לשירותי רווחה ) .(Ginsburg, 1992:193במחקרה המקיף על הקשר בין השסע הגזעי לבין התפתחותה של מדינת הרווחה האמריקאית ,מצביעה קואדניו על קיומם של דפוסים מוסדיים של אפליה נגד האפרו-אמריקנים בתחומים שונים של מדיניות רווחה ,כגון מדיניות תעסוקה ,שיכון ותכניות של הבטחת הכנסה .כתוצאה מכך ,היא טוענת ,מדינת הרווחה פעלה כגורם לחיזוק מבנה האי-שוויון הגזעי .יתר על כן ,היא רואה בדפוסים אלה מאפיין מרכזי של מדינת הרווחה האמריקאית ) .(Quadagno, 1994משמעות מדינת הרווחה כסדר ריבודי נובעת אפוא לא רק מכך שהיא מחלישה את תלות האזרחים במעמדם בשוק ,אלא בעיקר מכך שהיא עושה זאת באופן דיפרנציאלי .אי-אחידות זו בפעילות מדינת הרווחה ובתוצאותיה יוצרת מבנה ריבודי, בו קבוצות שונות נהנות מרמות דיפרנציאליות של הגנה מפני כוחות השוק .חשיפות היתר לכוחות השוק של הקבוצות המודרות מחזקת ומשעתקת את חולשתן בשוק העבודה ואת מצב הכפיפות שלהן במבנה החברתי. בקרב חוקרים המתייחסים לקשר בין דפוסי החלוקה של משאבי דיור לבין העיצוב של המבנה הריבודי קיימת הסכמה רחבה כי הנגישות למשאבי דיור היא לא רק מדד סטטי למצב הכלכלי של קבוצות ויחידים ,אלא גם גורם פעיל בקביעת סיכויי החיים הכלליים שלהם ) .(Murie, 1983; Saunders, 1984במילים אחרות ,הנגישות לדיור משפיעה גם על מיקום הקבוצות בממדים אחרים של המבנה הריבודי ,כגון הזדמנויות תעסוקתיות ואפשרות להשיג שירותים שונים ) .(Clapham, Kemp and Smith, 1990:69יתר על כן ,החשיבות הריבודית של 8 משאבי דיור נובעת לא רק מערך השימוש שלהם ,אלא גם מערך החליפין שלהם בשוק. דהיינו :לא זו בלבד שהבעלות על משאבי דיור היא ביטוי לעושר ,אלא שהיא גם משמשת מקור לצבירת עושר ולהעברתו מדור לדור ) .(Morris and Winn, 1990לאור זה ,מעורבות המדינה בתהליכים של חלוקת משאבי דיור מקבלת משנה חשיבות כגורם מרבד .באמצעות פעילותה בתחום השיכון ,מדינת הרווחה משפיעה על מידת הנגישות של קבוצות שונות למשאבי דיור ,ולכך יש השלכות עקיפות גם על סיכויי החיים שלהן בממדים ריבודיים אחרים ).(Lambert, Paris and Blackaby, 1978 אחת מדרכי הפעולה המרכזיות של מדינת הרווחה בתחום השיכון היא ההקצאה הישירה של משאבי דיור לאזרחים .המשמעות של דרך פעולה זו היא הוצאה חלקית של השיכון מזירת השוק וחלוקתו על-פי קני-מידה הנקבעים בזירה הפוליטית .באסטרטגיה של הקצאה ישירה קובעת המדינה אלו קבוצות זכאיות לקבלת משאבי דיור מחוץ לזירת השוק ,ואלו קבוצות ייאלצו להתחרות על משאב חשוב זה במסגרת השוק .יתר על כן ,המדינה יוצרת אי- שוויון גם בין הקבוצות המוגדרות כזכאיות לקבלת שיכון ציבורי .הדבר נעשה באמצעות הקצאה של משאבי דיור הנבדלים ברמתם—הן מבחינת ערך השימוש והן מבחינת ערך החליפין שלהם בשוק .ערכים אלה נקבעים על-ידי איכות הבנייה ,גודל יחידות הדיור, ומיקומן הגיאוגרפי. אסטרטגיה נוספת של מעורבות המדינה בתהליכי החלוקה של משאבי דיור מבוססת על מתן סיוע כספי לאזרחים ,במגמה להגביר את סיכוייהם להשתתף כצרכנים בשוק הדיור. באסטרטגיה זו ,לעומת הקודמת ,תהליך החלוקה של משאבי דיור לא מוצא מזירת השוק. תחת זאת ,המדינה מקצה אמצעי צריכה לאוכלוסיות שונות כדי לאפשר להן להשתתף בשוק .הדבר נעשה באמצעות שימוש במנגנוני סבסוד שונים ,כגון משכנתאות ,הלוואות, ומענקים .בכוחה של המדינה להשפיע על סיכוייהן של קבוצות חברתיות שונות להשתתף בשוק הדיור באמצעות הגדרת קריטריונים דיפרנציאליים לקביעת זכאות לתכניות הסיוע ולקביעת רמות שונות של סבסוד .כפי שאפרט בהמשך ,שתי האסטרטגיות האמורות יושמו במדיניות השיכון בישראל ,ובשתיהן הופעלו נוהגי הדרה אשר הגבילו באופן משמעותי את הנגישות של האוכלוסייה הערבית למשאבי דיור. 2 יעדי מדיניות מוצהרים עם תום מלחמת ,1948הפכה הבנייה למגורים לאחד התחומים המרכזיים בשדה הפעולה של מדינת הרווחה הישראלית ) .(Roter and Shamai, 1990:171התפתחות זו הייתה קשורה ללא ספק בצורך הבסיסי לספק פתרונות דיור ,ולו גם ארעיים ,להמוני העולים שהגיעו ארצה בשנים הראשונות לאחר כינון המדינה .אולם ,גם אם שיכון העולים היווה מרכיב מרכזי במדיניות השיכון ,הרי בד בבד הפעילה המדינה גם תכניות ייחודיות לשיכון האוכלוסייה היהודית הוותיקה. 9 בטרם יוצג הניתוח של התפתחות מדיניות השיכון הישראלית ,מן הראוי לעמוד על יעדיה המוצהרים של מדיניות זו .לאורך כל התקופה הנסקרת נוסחו יעדים אלה במונחים לאומיים-ציוניים ,בעיקר "קליטת עלייה" ו"פיזור אוכלוסייה" 1.יתרה מזו ,שני יעדים אלה היו שזורים יחדיו בתפיסה שהנחתה את מדיניות השיכון .כדברי מנכ"ל משרד השיכון דאז, ד' טנה" :משימתו המרכזית ]של השיכון[ היא אפוא משימה משולבת -שיכון העולים כחלק מתהליך קליטתם החברתית והכלכלית תוך כדי איכלוסם ויישובם של האזורים דלילי האוכלוסיה" )טנה .(439 :1962 ,בהתאם ליעדים אלה ,רוב השיכון הציבורי שהוקצה ל"עולים החדשים" נבנה אפוא באזורים הפריפריים )גונן ;22 :1979 ,טנה.(445 :1962 , בהקשר זה חשוב להבהיר כי משמעותו של המושג "פיזור האוכלוסייה"—הנייטרלי לכאורה -קשורה הדוקות למערכת היחסים בין המדינה הישראלית לבין המיעוט הערבי .כהמשךלמדיניות הטריטוריאלית של המוסדות הציוניים בתקופת טרום-המדינה ,נועדה האסטרטגיה של פיזור האוכלוסייה להגביר את הנוכחות היהודית באזורים שבהם היא הייתה דלילה ביחס לנוכחות הערבית )ברקאי ;162 :1981 ,גונן .(22 :1979 ,הגברת הנוכחות היהודית והשינוי במאזן הדמוגרפי בין שתי האוכלוסיות נתפסו כאמצעים להפגנה פומבית של ריבונות המדינה ולחיזוק שליטתה האפקטיבית על הטריטוריה ) ;Falah, 1989:248 .(Newman, 1989:220האינטרס הגאו-פוליטי של המדינה בהקשר של קביעת מדיניות השיכון בא לידי ביטוי מפורש במסמכים רשמיים שונים .לדוגמה ,בדוח הוועדה הבין-משרדית לפיזור האוכלוסייה משנת ,1964שסווג "סודי" ,מציינים: פיזור האוכלוסייה ,או הגדלת חלקה של האוכלוסייה היהודית היושבת באזורי הדרום, הצפון וירושלים ,לעומת זו היושבת באזור החוף ,הוא בראש וראשונה השתקפותו של יעד חברתי-ציוני :יישוב השממה .שיקול נוסף הוא השיקול המדיני ,השולל הנחת "שטחים פתוחים" ,שיש בהם אולי כדי "להזמין" ניתוק מישראל ,בפרט נוכח בעיית הפליטים שטרם נפתרה .נימוק דומה מחייב את הגדלת האוכלוסייה היהודית ,עד להיותה רוב מבוסס ,בערים 2 הערביות נצרת ותרשיחה-מעלות. מן הראוי לציין כי דוח זה מסתמך באופן מוצהר "על טיעוני נציג צה"ל והיועץ לענייני ערבים במשרד ראש הממשלה"—3,עובדה המבליטה את המרכזיות בתהליך קבלת ההחלטות של סוגיית הפיקוח הטריטוריאלי על האוכלוסייה הערבית .גם בתקופות מאוחרות יותר מוזכר בדוחות ובפרסומים של משרד השיכון היעד של השגת "איזון דמוגרפי" בין יהודים לערבים כשיקול מרכזי בקביעת מדיניות השיכון )לדוגמה ,הבר .(15-14 ,5 :1986 ;23-19 :1975 ,בין היתר נזכר יעד זה בתכנית של משרד השיכון מ" :-1977פיתוח עירוני מואץ בגליל" .בתכנית זו הודגשה חשיבות הפיתוח של היישובים העירוניים היהודיים באזור—כרמיאל ,נצרת עלית וצפת—שנועד להגדיל את האוכלוסייה היהודית וכך לשנות את ההרכב הדמוגרפי בגליל )מעוז .(Falah, 1989:240 ;44 :1979 ,כפי שאפרט בהמשך ,האינטרסים הגאו-פוליטיים של 1 2 3 ראה לדוגמה :דין וחשבון -הוועדה המייעצת לקביעת עקרונות ודרכי סיוע לשיכון .הוגש לשר הבינוי והשיכון בספטמבר .1977 דין וחשבון ראשון -הוועדה הבין-משרדית לפיזור האוכלוסייה .הוגש לוועדת השרים לפיזור האוכלוסייה במרץ .1964 ,עמ' .41 שם ,עמ' .48 10 המדינה השפיעו לא רק על עיצוב מדיניות השיכון כלפי האוכלוסייה היהודית ,אלא גם על זו שננקטה כלפי האזרחים הערבים. חשוב לציין כי למדינה היה אינטרס פוליטי בסיסי לא רק לספק פתרונות דיור להמוני העולים היהודים באופן שיאפשר להגשים את היעד של פיזור האוכלוסייה ,אלא גם לענות לתביעות בתחום הדיור של קבוצות בעלות עצמה פוליטית וחברתית .בהתאם לכך ,כבר בשנים הראשונות לאחר כינון המדינה ניתב הממסד הפוליטי מאמצים ניכרים להקצאת משאבי דיור לאוכלוסייה היהודית הוותיקה—,בעיקר למגזרים הקשורים לתנועת העבודה .היעדים שהוצגו לעיל היו אפוא הרקע להתגבשות מדיניות השיכון בישראל. 3 מדיניות וביצועה בשנות החמישים והשישים המערך המוסדי של השיכון הציבורי כאמור ,הבנייה של שיכון ציבורי תפסה מקום מרכזי בפעילות מדינת הרווחה הישראלית .כפי שמראים הנתונים בלוח ,1היה חלקה של הבנייה הציבורית למגורים מתוך סך כל הבנייה למגורים גבוה ביותר בעשור הראשון לאחר כינון המדינה .אם-כי התרחשו תנודות ניכרות בין השנים ,הרי בשנות החמישים הסתכם חלקה של הבנייה הציבורית ביותר ממחצית מכלל שטח הבנייה למגורים .בשנות השישים חלה ירידה בחלקה היחסי של הבנייה הציבורית .עם זאת ,עדיין הייתה הבנייה ביוזמת גופים ציבוריים גורם משמעותי ביותר .בנייה זו התבצעה בשני אופנים שונים :על-ידי אגף השיכון של משרד העבודה באופן ישיר ,ועל-ידי חברות שיכון ציבוריות שפעלו בפיקוח ובמימון ממשלתיים .חברות אלה ,דוגמת "שיכון"" ,עמידר" ו"רסקו" ,שימשו למעשה קבלני משנה של המדינה. עיקרון מוסדי חשוב שאפיין את מדיניות השיכון הישראלית ,במיוחד עד שנות השבעים ,היה העדרם של קני-מידה אוניברסליסטיים ופורמליים לקביעת זכאותם של האזרחים לקבלת סיוע מידי המדינה .אם-כי מדינת הרווחה הישראלית אימצה את העיקרון של אחריותה למציאת פתרונות דיור לאזרחיה )היהודים( ,הרי עיקרון זה לא עוגן בחוק או במסגרת קריטריוני זכאות פורמליים ) .(Heymann, 1981:278העדר קריטריונים ברורים ,וחוסר הקפדה עליהם במקרים שהיו קיימים ,באו לידי ביטוי הן ברמת ההחלטות בנוגע להקמת מפעלי שיכון והן ברמה של הקצאת הדיור לאוכלוסייה )ראה לדוגמה ,מבקר המדינה,366 :1964 , .(557 :1973 ,585 :1970תופעות אלה לא היו ליקויים אדמיניסטרטיביים בעלמא ,אלא ביטויים של עיקרון הפעולה לפיו הקצה המנגנון הפוליטי והביורוקרטי משאבי דיור על-פי שיקולים פוליטיים אד-הוק .מצב זה הגביר את כוחם של מנגנונים אלה מול האזרחים ,וחיזק את המגמה של הקצאת שיכון כאמצעי לגיוס תמיכה פוליטית .כפי שיפורט בהמשך, ההימנעות מהסדרת זכויות האזרחים בתחום השיכון הייתה אחד התנאים שאפשרו למדינה לצמצם למינימום את פעילותה להקצאת משאבי דיור לאזרחיה הערבים. 11 12 לוח :1גמר שטח הבנייה למגורים לפי יוזם1949-1969 , שנה 1949 1950 1951 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 בנייה ציבורית* אחוזים אלפי מ"ר 69.2 518 69.6 833 67.3 1,463 42.7 869 80.1 808 58.5 816 49.7 917 49.8 914 57.0 923 57.1 1,101 53.6 1,082 בנייה פרטית אחוזים אלפי מ"ר 30.8 231 30.4 364 32.7 712 57.3 1,168 19.9 201 41.5 578 50.3 929 50.2 921 43.0 695 42.9 827 46.4 938 1959-1949 10,244 57.5 7,564 42.5 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1,050 744 1,309 1,406 1,192 1,232 1,228 783 619 658 47.8 36.7 47.8 48.2 40.2 39.4 39.4 32.9 31.0 27.1 1,145 1,285 1,430 1,509 1,772 1,893 1,888 1,598 1,375 1,770 52.2 63.3 52.2 51.8 59.8 60.6 60.6 67.1 69.0 72.9 1969-1960 10,221 39.5 15,665 60.5 * המושג "בנייה ציבורית" מתייחס לאותן יחידות דיור שהממשלה ,המוסדות הלאומיים או החברות שבבעלותם יזמו את בנייתן )הבר .(48 :1975 ,מקור :הבר.85 :1975 , לסיכום ,עד סוף שנות השישים התאפיינה הפעילות של מדינת הרווחה הישראלית בתחום השיכון במעורבות ישירה של המדינה בצד ההיצע של שוק הדיור באמצעות תכנון ,פיקוח, מימון ,וביצוע של מפעלי שיכון ציבורי .המדינה תפקדה אפוא כשחקן מרכזי בתהליך הייצור של משאבי דיור ,ובחלוקתם ) Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing, .(1990a:6באמצעות תכניות של בנייה ציבורית למגורים הקצתה המדינה פתרונות דיור לחלק גדול מאזרחיה היהודים ,וכך הוציאה ,לפחות באופן חלקי ,את תהליך החלוקה של משאבי דיור מזירת השוק .ההבחנה המוסדית בין תכניות השיכון שנועדו לעולים לבין אלה שנועדו לאוכלוסייה הוותיקה—,הבחנה שיצרה פערים בין שתי האולוסיות מבחינת איכות הדיור— גרמה בעקיפין לחיזוק דפוסי האי-שוויון שהתגבשו ביניהן .אפיון נוסף של מדיניות השיכון היה העדר אמות-מידה פורמליות להגדרת זכאותם של האזרחים לקבלת סיוע מידי המדינה. 13 להלן אנתח כיצד אפיונים אלה באו לידי ביטוי במדיניות השיכון שננקטה כלפי האוכלוסייה הערבית. מדיניות השיכון כלפי האוכלוסייה הערבית עד כה נידונו שני הנדבכים של מדיניות השיכון שהייתה מכוונת לאוכלוסייה היהודית .בסעיף זה אדון בנדבך השלישי :זה שהתייחס לאוכלוסייה הערבית .האפיון המרכזי של נדבך זה הוא העדר פעילות כמעט מוחלט מצד המדינה בכל הנוגע לצורכי הדיור של אזרחיה הערבים. הימנעות זו מעשייה מקבלת משנה חשיבות אם מביאים בחשבון את תנאי הדיור הירודים שהיו קיימים בקרב אוכלוסייה זו ,ואת צרכיה בתחום השיכון שנבעו מכך. תנאי דיור בקרב האוכלוסייה הערבית לאורך כל התקופה הנסקרת בחיבור זה ,ולמעשה עד עצם היום הזה ,קיים פער רחב ביותר בין תנאי הדיור של האוכלוסייה היהודית לבין אלה השוררים בקרב האוכלוסייה הערבית. הנתונים בלוח 3מצביעים על הפער בין שתי האוכלוסיות מבחינת צפיפות הדיור .בשנת ,1957 22.8אחוזים ממשקי הבית היהודים התגוררו בצפיפות של שלוש נפשות ויותר לחדר ,בשעה שבקרב משקי הבית הערבים השיעור היה 73.4אחוזים .הנתונים לגבי 1970הם 7.5 :אחוזים ו -44.9אחוזים בהתאמה; ולגבי 2.9 :1977אחוזים ו -39.1אחוזים .המסקנה העולה מנתונים אלה היא כי אף שבשתי האוכלוסיות חלה ירידה בצפיפות הדיור במרוצת השנים ,הרי באוכלוסייה היהודית היה השיפור מואץ לאין ערוך מאשר באוכלוסייה הערבית ,כך שהפער היחסי בין שתי האוכלוסיות לא זו בלבד שלא הצטמצם—הוא אף התרחב במידה ניכרת. הפער בין תנאי הדיור של שתי האוכלוסיות התבטא לא רק בצפיפות במגורים אלא גם במדדים אחרים של איכות דיור ,כמו קיומם של שירותים סניטריים וגיל הבניינים .גם על-פי מדדים אלה שרר בקרב האוכלוסייה הערבית מצב של מצוקה קשה בתחום הדיור )ראה לדוגמה ,אבו קשק וג'ראיסי ;1977 ,קיפניס .(1978 ,במחקר שנערך על-ידי המוסד לביטוח לאומי על-פי נתונים של מפקד האוכלוסין והדיור משנת ,1983הגיעו למסקנה חד-משמעית: כאשר משאירים את כל המאפיינים החברתיים-כלכליים קבועים )בהתאם לבסיס שנבחר( ,למעט ראש המשפחה ,מתגלה פער גדול באיכות הדיור בין יהודים ללא יהודים ,אך לעומת זאת אנו עדים לפערים קטנים יחסית באיכות הדיור בין קבוצות המוצא השונות בקרב האוכלוסייה היהודית )אחדות ושאול.(16 :1988 , מסקנה זו התבססה על השוואה בין האוכלוסיות לפי מדד של איכות דיור אשר התייחס להימצאותם של שירותים סניטריים ושל שירותים אחרים בדירה .ציוני המדד שהתקבלו היו כלהלן :יהודים ילידי אסיה-אפריקה) 1.000 :בסיס(; יהודים ילידי ישראל ;1.038 :יהודים ילידי אירופה-אמריקה ;1.049 :ולא-יהודים) 0.831 :אחדות ושאול.(17 :1988 , 14 לוח :2צפיפות דיור לפי לאום* )אחוז משקי בית לפי מספר נפשות לחדר( שנה לאום 1957 יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים 1959 1963 1967 1968 1969 1970 1972 1973 1974 1975 1976 1977 מספר נפשות לחדר סך הכל 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 1.4931.2 13.1 29.9 12.6 46.5 13.0 54.3 15.6 56.8 17.6 57.7 16.3 59.6 17.9 62.4 18.6 64.1 18.7 65.6 18.7 67.5 17.8 69.7 17.9 71.4 19.8 1.50-2.99 46.0 13.5 46.3 25.5 39.0 28.6 35.5 35.1 34.2 33.8 33.8 36.2 32.9 37.2 31.4 40.2 30.5 36.3 29.2 36.5 28.3 38.7 26.8 39.9 25.7 41.2 3.00+ 22.8 73.4 23.8 61.9 14.5 58.5 10.2 49.3 9.0 48.6 8.5 47.6 7.5 44.9 6.2 41.2 5.4 45.0 5.2 44.9 4.2 43.5 3.6 42.1 2.9 39.1 * השנים המופיעות בלוח הן אלו שלגביהן פורסמו נתונים על צפיפות הדיור בקרב שתי האוכלוסיות. מקור :ל.מ.ס ,.שנתון סטטיסטי לישראל ,שנים שונות. מצוקת הדיור לא פסחה על אף אחד מהמגזרים המרחביים של האוכלוסייה הערבית .תנאי מצוקה שררו בכפרים ,במרכזים העירוניים הערביים ,ובריכוזים הערביים בערים המעורבות. מצוקת הדיור בכפרים נבעה בעיקר מגידול האוכלוסייה מצד אחד ,וממחסור בקרקע פנויה למגורים מצד שני )אבו קשק וג'ראיסי ;1976 ,ישראלי ;34 :1979 ,קיפניס .(76 :1978 ,יש להדגיש שמאגר הקרקעות של כפרים רבים צומצם באופן משמעותי בעקבות הפקעות אדמות על-ידי המדינה )גונן וחמאיסי ,(11 :1993 ,ובשל צעדים נוספים שננקטו כדי להגביל 15 את ההתפשטות המרחבית של הכפרים הערביים .דוגמאות לצעדים אלה הן "תכנית תחום הבנייה" ,שהוכנה על ידי אגף התכנון של משרד הפנים בשנת 1957במטרה לתחם את התפתחות הבנייה ביישובים הערביים )חמאיסי ,(38 :1989 ,ותכניות המתאר הייחודיות ליישובים אלה שהוכנו במהלך שנות השישים" ,אשר כוונו ל'הקפיא' את תחום הפריסה )הקו הכחול( של הכפרים המתעיירים" )קיפניס.(45 :1988 , אם כי גם במרכזים העירוניים הערביים הורגשו מצוקת הדיור והצורך בשיכון )ראה לדוגמה, ג'ובראן 18 :1986 ,על אום-אל-פחם ובאקה-אל-גרביה; ו Rosenfeld, 1988:48 -על נצרת( ,הרי המצב החמור ביותר שרר בריכוזים הערביים שבערים המעורבות .בערים אלה הייתה האוכלוסייה הערבית מרוכזת באזורים העתיקים ,בהם היו תנאי הדיור ירודים ביותר )ראה לדוגמה ,אוסלנד ;1989 ,בן-ארצי ;1979 ,פלד .(1986 ,בשנת 1963היה חלקם של הערבים 9.5 אחוזים מהאוכלוסייה שהתגוררה בשכונות שהוגדרו על-ידי משרד השיכון כ"שכונות מצוקה" בחמש הערים המעורבות ) .(Almogui, 1963:Table 4זהו שיעור ניכר אם מביאים בחשבון כי לפי נתוני מפקד האוכלוסין של ,1961שיעור הערבים מכלל אוכלוסייתן של ערים אלה לא עלה על 4אחוזים )הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה )ל.מ.ס1964 ,1962 ,(.א( .בהנחה ששיעור זה לא השתנה באופן משמעותי עד ,1963לאוכלוסייה הערבית היה ייצוג יתר של כ -130אחוזים בקרב תושבי שכונות המצוקה בערים המעורבות .נגישותה של האוכלוסייה הערבית לשוק הדיור באזורים החדשים של הערים המעורבות הייתה חסומה לחלוטין ) .(Portugali, 1991:43כתוצאה מכך ,ובעקבות הריבוי הטבעי הגבוה של אוכלוסייה זו ,חלה הידרדרות גוברת בתנאי הדיור שלהם .כך ,לדוגמה ,מתאר כהן את תנאי הדיור של האוכלוסייה הערבית בעכו בתחילת שנות ה:'70 - Most of the Arabs live in overcrowded, unsafe and unsanitary conditions in the Old Town. The in-migrating Arabs first took over all that housing from which Jews had been resettled. Later, as pressure continued, Arabs moved into any other available shelter, even if unsafe or in outright danger of collapse. About 8,000-9,000 people are presently congested in a small, walled area of 400 dunams, containing about 1,000 dwelling units, 350 of which are below standard; of the latter many are in danger of collapse (Cohen, 1973:7). לאור תיאור זה ניתן היה לצפות שחלק לא מבוטל ממדיניות השיכון בישראל יהיה מכוון לפתרון מצוקת הדיור בקרב אזרחי המדינה הערבים .ברם ,כפי שיתואר בסעיף הבא ,לא ננקטו כמעט יוזמות בכיוון זה. הבנייה הציבורית למגורים לאוכלוסייה הערבית האוכלוסייה הערבית לא נכללה בתכניות הכלליות של שיכון ציבורי מטעם המדינה .מובן שנגישותה לתכניות השיכון ל"עולים החדשים" הייתה חסומה ,מעצם ההגדרה .אך גם תכניות שהיו מיועדות לאוכלוסייה הוותיקה ,כמו תכניות החיסכון לבניין ,היו חסומות בפועל בפני הערבים ) .(Heymann, 1981:255גם כאשר החלה המדינה ליזום תכניות שיכון לאוכלוסייה הערבית בסוף שנות החמישים ,מדיניות זו בוצעה במסגרת תכניות ייחודיות .במשך שנות החמישים והשישים ,אנו עדים אפוא להפעלה של נוהגים דיפרנציאליים ,שהבחינו בבירור בין 16 האזרחים היהודים לערבים .בשנות החמישים הודרה האוכלוסייה הערבית לחלוטין משדה הפעולה של המדינה בתחום השיכון .בשנות השישים היא הוכללה באופן חלקי ביותר. חלקיות זו באה לידי ביטוי בשני מישורים :בהיקף המצומצם של יוזמות השיכון הציבורי שהיו מכוונות לאוכלוסייה הערבית ,ובקיומן של מערכות מוסדיות נפרדות ותכניות מובחנות עבורה .מפאת העדרם של קריטריונים פורמליים לקביעת זכאות האזרחים בתחום השיכון, לא התקשתה המדינה ליישם את מדיניותה הדואלית .הקצאת משאבי דיור התבססה, כאמור ,על החלטות פוליטיות וביורוקרטיות אד-הוק; מצב זה הקל על גיבוש של מערך מוסדי דואלי ,שבפעילותו השוטפת הוציא את האוכלוסייה הערבית ,באופן מוחלט או חלקי, ממעגל הנהנים מהמשאבים שהמדינה הקצתה לשיכון. תקציבי הפיתוח של המדינה בתחום השיכון מלמדים על מיעוט הפעילות להקצאת משאבי דיור לאוכלוסייה הערבית .נתונים אלה מוצגים בלוח .4עד שנת התקציב 1955/56לא הוקצו כלל משאבים כספיים למפעלי שיכון עבור האזרחים הערבים .מאז ,ובמהלך כל התקופה הנסקרת ,חלקם של פרויקטים אלה בתקציב הכללי היה מזערי ,וברוב השנים אף לא הגיע לאחוז אחד ממנו .אפילו בשנת השיא ,1966/67 ,נהנתה האוכלוסייה הערבית מ -2אחוזים בלבד מהתקציב הכללי .יתר על כן ,חלק גדול מעלייה יחסית זו לא נבע מהגדלת תקציב השיכון לערבים ,אלא מהירידה הדרסטית בתקציב השיכון הכללי בעקבות מדיניות המיתון של הממשלה בתקופה זו .נראה שההקצבה לצורכי השיכון של הערבים הייתה כה מצומצמת עד כי לא נפגעה ממדיניות זו. אמנם הצעות התקציב מאפשרות להעריך את סדר העדיפויות המעצב את פעילות המדינה, אולם אין הן משקפות תמיד בדיוק מרבי את הנעשה בפועל .לעתים היו ההוצאות בפועל נמוכות אף יותר מהסכומים שהוקצו בתקציב המדינה לביצוע מפעלי שיכון ציבורי לאוכלוסייה הערבית )מבקר המדינה .(203-204 :1962 ,לפיכך ,יש להשלים את התמונה באמצעות נתונים על הבנייה הציבורית למגורים שבוצעה בפועל .כאמור ,הבנייה הציבורית לאוכלוסייה הערבית החלה רק בשנת התקציב .1955/56בשנה זו בוצע הפרויקט הראשון, שכלל סך-הכל הקמת 15יחידות דיור ביישובים דרוזיים )משרד העבודה .(1958 ,למעשה, הפעילות הממשית של המדינה בתחום החלה בשנת ,1958כאשר ועדת השרים לענייני כלכלה החליטה להרחיב את הבנייה לאוכלוסייה הערבית ,ובעקבות ההחלטה מונה באגף השיכון של משרד העבודה פקיד אחראי על "ענייני שיכון המיעוטים" )מבקר המדינה .(203 :1962 ,מאז אותה שנה בוצעו תכניות שונות של שיכון ציבורי לאוכלוסייה הערבית ,אך היקפן היה מצומצם ביותר .בפרסום של משרד השיכון סוכם מספרם של פתרונות הדיור שניתנו לאוכלוסייה הערבית בין השנים :1957-1970כולל מתן הלוואות לבנייה עצמית ופרויקטים של שיכון ציבורי ,סייעה המדינה לכ 7,500 -משפחות ערביות בלבד ) .(Hirsh, 1970:102בלוח 5 מוצגת התפלגות הבנייה הציבורית בין היישובים היהודיים והערביים בשנים .1960-1973כפי שמעידים נתוני הלוח ,חלקם של היישובים הערביים בבנייה הציבורית היה נמוך ביותר ונפל בהרבה מחלקה של אוכלוסיית יישובים אלה מקרב כלל האוכלוסייה בישראל. 17 לוח :3ההקצבה לשיכון בתקציב הפיתוח :תקציב כללי והקצבה לאוכלוסייה הערבית, 1955-1977 שנה 1955/56 1956/57 1957/58 1958/59 1959/60 1960/61 1961/62 1962/63 1963/64 1964/65 1965/66 1966/67 1967/68 1968/69 1969/70 1970/71 1971/72 1972 1973 1974 1975 1976 1977 תקציב כללי )מיליוני ל"י שוטפות( 18.5 24.8 43.3 55.5 71.0 59.0 117.1 193.4 185.0 268.0 302.0 227.0 285.0 224.5 328.2 626.0 785.0 869.1 934.7 1,805.0 3,485.0 4,425.0 4,695.0 תקציב לאוכלוסייה הערבית אחוזים )מיליוני ל"י שוטפות( 0.54 0.1 0.40 0.1 0.23 0.1 1.26 0.7 1.69 1.2 0.85 0.5 0.64 0.7 0.47 0.9 0.73 1.3 0.61 1.6 1.04 3.1 2.09 4.7 1.71 4.9 1.61 3.6 1.22 4.0 0.61 3.8 0.75 5.8 0.52 4.5 0.56 5.2 0.61 11.0 0.50 17.4 0.59 26.3 0.55 25.8 מקור :ממשלת ישראל ,הצעת תקציב ,שנים שונות. 18 לוח :4גמר הבנייה הציבורית למגורים לפי סוג יישובים1960-1973 , שנה 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 סה"כ אלפי מ"ר 1,050 744 1,306 1,405 1,192 1,230 1,228 783 564 658 871 1,285 1,605 1,510 יישובים יהודיים אחוזים אלפי מ"ר 99.2 1,041.4 97.4 724.9 98.7 1,289.6 98.6 1,386.0 98.1 1,169.9 96.9 1,191.4 98.0 1,203.2 97.2 761.1 93.7 528.3 89.2 587.0 91.3 795.0 97.3 1,250.0 96.2 1,544.0 95.4 1,440.0 יישובים ערביים אחוזים אלפי מ"ר 0.8 8.6 2.6 19.1 1.3 16.4 1.4 19.0 1.9 22.1 3.1 38.6 2.0 24.8 2.8 21.9 6.3 35.7 10.8 71.0 8.7 76.0 2.7 35.0 3.8 61.0 4.6 70.0 מקורות :ל.מ.ס1964 ,.ב1974 ,32 :1972 ,40 :1970 ,54-55 :1966 ,48-49 :א.31 : דרך נוספת להערכת הפער בין שתי האוכלוסיות בתחום השיכון הציבורי היא להשוות את היחס בין הבנייה הציבורית לפרטית בכל אחת מהן .נתונים אלה מוצגים בלוח .6עד שנת 1967נע חלקה של הבנייה הציבורית ביישובים היהודיים בין כ -51אחוזים לכ -36אחוזים מכלל הבנייה למגורים .לעומת זאת ,ביישובים הערביים נע חלקה של הבנייה הציבורית בין כ -16אחוזים לכ -5אחוזים בלבד מכלל הבנייה למגורים .פער זה הצטמצם במידת מה בתקופה מאוחרת יותר .בסוף שנות השישים ותחילת שנות השבעים נע חלקה של הבנייה הציבורית ביישובים היהודים בין כ -35אחוזים לכ -27אחוזים; וביישובים הערביים בין כ-25 אחוזים לכ -13אחוזים. מן הלוחות שלעיל ניתן להסיק כי ,כללית ,תפקידה של הבנייה הציבורית כמנגנון למתן פתרונות דיור על ידי המדינה היה מצומצם הרבה יותר ביישובים הערביים מאשר ביהודיים. משום כך ,הנגישות של רוב האזרחים הערבים לדיור הייתה תלויה ביכולתם לגייס אמצעים כספיים פרטיים ומשפחתיים ,בעוד ששיעור ניכר מבין האזרחים היהודים נזקקו לכך פחות, משום שנהנו מהקצאת משאבים ציבוריים. 19 לוח :5גמר הבנייה למגורים לפי סוג יישובים ולפי סוג היוזם1960-1973 , שנה סה"כ יישובים יהודיים בנייה ציבורית בנייה פרטית סה"כ יישובים ערביים בנייה ציבורית בנייה פרטית אלפי מ"ר אלפי מ"ר אחוזים אלפי מ"ר אחוזים אלפי מ"ר אלפי מ"ר אחוזים אלפי מ"ר 51.5 981.9 48.5 171.7 8.6 5.0 2,023.3 1960 1,041.4 40.3 1,072.8 59.7 231.3 19.1 8.3 2,540.9 1962 1,289.6 50.8 1,251.3 49.2 206.1 16.4 8.0 2,719.8 1963 1,386.0 51.0 1,333.8 49.0 194.2 19.0 9.8 2,773.8 1964 1,169.9 42.2 1,603.9 57.8 190.2 22.1 11.6 2,923.7 1965 1,191.4 40.7 1,732.3 59.3 232.3 38.6 16.6 2,824.3 1966 1,203.2 42.6 1,621.1 57.4 291.7 24.8 8.5 761.1 2,094.7 1967 36.3 1,333.6 63.7 278.3 21.9 7.9 528.3 1,727.1 1968 30.6 1,198.8 69.4 172.9 35.7 20.6 587.0 2,141.0 1969 27.4 1,554.0 72.6 287.0 71.0 24.7 795.0 2,799.0 1970 28.4 2,004.0 71.6 335.0 76.0 22.7 3,545.0 1971 1,250.0 35.3 2,295.0 64.7 260.0 35.0 13.5 4,316.0 1972 1,544.0 35.8 2,772.0 64.2 365.0 61.0 16.7 4,482.0 1973 1,440.0 32.1 3,042.0 67.9 473.0 70.0 14.8 724.9 1,797.7 1961 163. 1 212. 2 189. 7 175. 2 168. 1 193. 7 266. 9 256. 4 137. 2 216. 0 259. 0 225. 0 304. 0 403. 0 אחוזים 95.0 91.7 92.0 90.2 88.4 83.4 91.5 92.1 79.4 75.3 77.3 86.5 83.3 85.2 מקורות :ל.מ.ס1964 ,.ב1974 ,32 :1972 ,40 :1970 ,54-55 :1966 ,48-49 :א.31 : השניות במדיניות השיכון התבטאה לא רק בהיקפה של הבנייה הציבורית לשתי האוכלוסיות ,אלא גם באיכותה .בלוח 7מובאים נתונים על גודל יחידות הדיור שנבנו במסגרת פרויקטים שנועדו לאוכלוסייה ערבית ,בהשוואה לגודל הדירות שנבנו בפרויקטים ה"כלליים" ,דהיינו :אלה שנועדו לאוכלוסייה יהודית .הנתונים בלוח מלמדים לא רק על המספר הקטן של יחידות דיור שנבנו לאוכלוסייה הערבית ,אלא גם על פערים משמעותיים בגודלן בהשוואה לדירות שנבנו לאוכלוסייה היהודית .פערים אלה בולטים אף יותר אם מביאים בחשבון את העובדה שהמשפחה הערבית הממוצעת הייתה גדולה בהרבה מן המשפחה היהודית הממוצעת .משמעות הדבר היא כי גם כאשר המדינה הקצתה משאבי דיור לאוכלוסייה הערבית ,משאבים אלה היו בעלי ערך כלכלי וחברתי נמוך מערכם של משאבי הדיור שהוקצו לאוכלוסייה היהודית. 20 לוח :6גמר הבנייה למגורים במימון ממשלתי לפי גודל הדירות )מספר חדרים ושטח( ולפי לאום1958-1965 , שנה 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 מספר מספר יחידות חדרים דיור כולל כולל יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים יהודים ערבים 23,102 60 18,557 212 17,339 164 12,480 377 23,035 323 24,945 358 18,780 430 19,223 724 48,889 120 43,257 426 46,672 328 31,840 790 56,788 646 64,837 716 49,153 866 54,289 1,483 מס' חדרים שטח כולל שטח ממוצע ממוצע ליחידת )באלפי ליחידת מ"ר( דיור דיור 47.6 1,098.6 2.1 44.5 2.7 2.0 53.1 986.1 2.3 51.7 10.9 2.0 56.5 979.4 2.7 53.2 8.7 2.0 53.7 670.4 2.6 50.6 19.1 2.1 53.4 1,229.0 2.5 49.5 16.0 2.0 57.4 1,432.0 2.6 53.1 19.0 2.0 62.4 1,171.0 2.6 53.5 23.0 2.0 61.3 1,177.5 2.8 53.3 38.6 2.0 מקורות :משרד העבודה -אגף השיכון ,שנים שונות; משרד השיכון ,שנים שונות. 4 תכניות השיכון הציבורי לאוכלוסייה הערבית שיתוף הפעולה בין ההסתדרות לבין מוסדות המדינה כאמור ,הפעילות הישירה של המדינה בתחום השיכון לאזרחיה הערבים החלה בשנת .1958 עד אז ,המוסד הציבורי היחיד שפעל בתחום היה ההסתדרות .פעילות ההסתדרות ,שהחלה 21 בשנת 4,1953והתרחבה במחצית השניה של שנות החמישים 5,התבססה על ארגון של אגודות שיתופיות לשיכון תחת חסותה .הפעילות נמשכה גם בשנות השישים ,כאשר חלק גדול מתקציבי המדינה לשיכון האוכלוסייה הערבית הוזרם דרך צינורות הסתדרותיים .למעשה, בשנת 1962הופסקה מעורבותה הישירה של המדינה בבנייה ,והשיכון הציבורי לערבים נבנה באמצעות אגודות שיתופיות ,שאורגנו על-ידי ההסתדרות )מבקר המדינה.(280 :1963 , ההסתדרות תפסה ,אפוא ,מקום מרכזי במערך המוסדי שעסק בבניית שיכון ציבורי לאוכלוסייה הערבית ,וכך נרקם שיתוף פעולה הדוק בינה לבין מוסדות המדינה הרלוונטיים: יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,הממשל הצבאי ,ואגף השיכון של משרד העבודה )משנת -- 1961משרד השיכון( .בדרך זו ,ובדומה למה שהתרחש בתחומי מדיניות אחרים ,תפקדה ההסתדרות גם בתחום השיכון כגורם מתווך בין המדינה לבין אזרחיה הערבים. שיתוף פעולה זה היה כרוך בהזרמת משאבים מדינתיים—כספים וקרקע—דרך צינורות הסתדרותיים .בחלק מהפרויקטים הוקצתה הקרקע להסתדרות ישירות על-ידי הממשל הצבאי 5.כמו כן ,את החלק הארי של המימון סיפק אגף השיכון של משרד העבודה 6.בין ההסתדרות לבין אגף השיכון התגבשה חלוקת תפקידים לפיה ההסתדרות הייתה אחראית לארגון המשתכנים באגודות שיתופיות ,ואגף השיכון היה אחראי לתכנון ולביצוע ו/או לפיקוח על הקמת השיכונים ,ולמתן הלוואות למימון הבנייה .ועדה משותפת לשני גורמים 7 אלה ולבנק למשכנתאות הייתה אחראית לאישור רשימת המשתכנים בכל פרויקט. לדפוס זה של שיתוף פעולה היו כמה השלכות חשובות .ראשית ,עצם העובדה שמשאבי מדינה הוזרמו באמצעות גופים הסתדרותיים העניקה להסתדרות עצמה ניכרת ,שכן הסדר זה יכול היה לשמש אותה כמכשיר לגיוס פוליטי של האוכלוסייה הערבית .מצד שני ,התלות של ההסתדרות במימון ממשלתי לביצוע תכניות השיכון העניקה למדינה את היכולת לפקח באופן הדוק על פעילות ההסתדרות בתחום זה .הפיקוח מצד המדינה התבטא בכך שלפני ביצוען ,היו התכניות חייבות אישור מטעם הממשל הצבאי ומטעם יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים 8.יתרה מזו ,ליועץ אף הייתה סמכות לאשר את רשימת המשתכנים חברי 4 5 6 7 8 מכתבו של ש' אלפייה ,נציג המחלקה הערבית של ההסתדרות בחיפה ,לא' אגסי ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות, מיום ) 26.2.53ארכיון העבודה.(IV6938-1-208- , בו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לס"א י' שני ,ממחלקת הממשל הצבאי ,מיום ) 9.11.54ארכיון העבודה- , " ;(IV7681-1-208סיכום הדיון בישיבה שהתקיימה אצל הח' ברקת" ,בהשתתפות נציגים של מחלקת הממשל הצבאי ויועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,מיום ) 11.3.55ארכיון העבודה.(IV150-219- , מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לש' דיבון ,יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,מיום ) 5.8.57ארכיון העבודה ;(IV9772-1-208- ,תכנית פעולה לשנת 1958של 'קופת הפועלים והפלחים העמלים בע"מ' ,מיום ) 12.9.57ארכיון העבודה" ;(IV139-219- ,סיכום בנידון הסיור בענייני שיכון באזורי המשולש והגליל" ,מיום ) 28.11.57ארכיון העבודה1-208- , .(IV9773דוח על התכניות הכלכליות של המחלקה הערבית של ההסתדרות ,מיום ) 17.7.59ארכיון העבודה.(IV111-219- , מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,ל' .קדיש ,ממחלקת הממשל הצבאי ,מיום ;28.2.57מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לי' תמיר ,מאגף השיכון ,מיום ;13.3.57מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לס"א י' ורבין ,המושל הצבאי לאזור הגליל ,מיום ) 9.7.57ארכיון העבודה .(IV9772-1-208- ,כמו כן ,ראה מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לש' דיבון ,יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,מיום ) 28.7.57ארכיון העבודה.(IV9772-1-208- , 22 אגודות השיכון 9.כפי שציין בשנת 1968יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,ש' טולידנו, הענקת כל הלוואה ממקור מדינתי או ציבורי ,כולל אלו שניתנו לשיכון ,הותנתה בחוות דעת 10 ביטחונית. מפעלי שיכון שהוקמו תחת ה"מטרייה" של שם ההסתדרות ,אך במימון ובפיקוח ממשלתיים ,שימשו לעתים גם מסווה לפעילות המדינה .צורך זה עלה כאשר קבוצות שונות מקרב האוכלוסייה הערבית היו עלולות ,מסיבות פוליטיות ,לדחות סיוע גלוי מידי השלטונות. דוגמה מובהקת לשימוש בשם ההסתדרות כמסווה לפעילות המדינה היא פרויקט השיכון לפליטי ברעם .כפי שאפרט בהמשך ,למדינה היה אינטרס פוליטי ,הן משיקולים בינלאומיים והן משיקולים פנימיים ,להיטיב את מצבם של הפליטים שנשארו בגבולות המדינה לאחר מלחמת .1948אינטרס זה בלט במיוחד במקרה של פליטי ברעם .המדינה שאפה לחסל את הפרשה המביכה מבחינתה באמצעות שיקום הפליטים בכפר אחר .כאשר החל משרד העבודה לתכנן עבורם מפעל שיכון בכפר ג'יש ,התעורר החשש שהפליטים לא יהיו מוכנים לקבל פתרונות דיור אלה ,לבל תתפרש הסכמתם כוויתור על התביעה לחזור לכפרם .א' אגסי, איש המחלקה הערבית של ההסתדרות ,הציע פתרון לסבך..." :אם משרד העבודה יסכים להסוות את מפעל הבניה שלו תחת שם ההסתדרות וקופת הפועלים והפלחים יהיו סיכויים רבים להשתכנותם של אנשי ברעם" )הדגשה שלי( 11.ואמנם ,מפעל השיכון לפליטי ברעם 12 בג'יש בוצע תחת שם ההסתדרות. כבר הוזכר הערך הפוליטי של הקצאת משאבי דיור .כאמור ,היכולת ליצור תלות של האזרחים בגופים הפוליטיים הדומיננטיים באמצעות הקצאת דירות התבססה ,במידה לא מבוטלת ,על העדר כמעט מוחלט של אמות-מידה פורמליות לקביעת זכאותם של האזרחים לקבלת סיוע ממשלתי .אפיונים אלו בלטו במיוחד במדיניות השיכון לאוכלוסייה הערבית. תפקודה של ההסתדרות כגורם מתווך בין מדינת הרווחה לבין האזרחים הערבים ,הגביר את הערך של הקצאת משאבי דיור כמנגנון לגיוס פוליטי .פעילות ההסתדרות בקרב הערבים שימשה אמצעי בידי מפא"י לבנייה של מאגר תומכים ולגיוס קולות בקרב אוכלוסייה זו. דפוס זה של יחסי חליפין פוליטיים בין המדינה ,מפא"י וההסתדרות התאפשר הודות להפרדה המוסדית המוחלטת בין מפעלי השיכון שנועדו לאוכלוסייה היהודית לבין אלה שנועדו לזו הערבית .שניות זו הקלה על תפקוד ההסתדרות כגורם מתווך בהקצאת השיכון לאוכלוסייה הערבית ,גם כאשר פעילותה בתחום השיכון בקרב היהודים דעכה בהדרגה. 9מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לש' דיבון ,יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,מיום ) 20.7.58ארכיון העבודה.(IV180-219- , 10פרוטוקול של ישיבת הוועדה לעניינים ערביים של מפלגת העבודה מיום ) 20.6.68ארכיון מפלגת העבודה.(7/32/68 , 11מכתבו של א' אגסי ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לש' דיבון ,יועץ ראש הממשלה לענייני ערבים ,מיום 4.11.57 )ארכיון העבודה.(IV129-219- , 12מכתבו של י' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לי' תמיר ,מאגף השיכון ,מיום ) 13.2.58ארכיון העבודה9773-1-208 , .(IV- 23 הפעילות הישירה של המדינה לקראת סוף שנות החמישים החלו מוסדות המדינה בפעילות ישירה למתן פתרונות דיור לאוכלוסייה הערבית .פעילות זו התגבשה על רקע אינטרסים שונים של המדינה .כאמור, למדינה היה אינטרס מובהק למצוא מענה לבעיית הפליטים הפנימיים .היה הטיפול בשיקומם ,שהחל בשנת ,1958שדרבן את המדינה להגביר את מעורבותה בבעיית הדיור של האזרחים הערבים .יתר על כן ,חלק הארי של משאבי המדינה שהוזרמו לאוכלוסייה הערבית ,אם במישרין ואם באמצעות ההסתדרות ,הופנו לפליטים הפנימיים .בשנת 1958 מנתה אוכלוסייה זו בין 25,000ל 28,000 -תושבים 13.נוכחות הפליטים הפנימיים ,אשר היו שרויים בתנאי חיים קשים )ראה לדוגמה ,קיימן ,(30-32 :1984 ,יצרה בעיה פוליטית מבחינת המדינה ,הן במישור הבינלאומי והן במישור הפנימי :במישור הראשון—נוכחותם פגעה במאמצי המדינה לחזק את מעמדה ב"עולם הנאור"; במישור השני—היה חשש שאוכלוסיית הפליטים תהווה מוקד של תסיסה פוליטית .כמו כן ,למדינה היה עניין להסדיר סופית את סוגיית התביעות של הפליטים על רכושם שהופקע על-ידי השלטונות .משום כך, כל סיוע שניתן לשיכון הפליטים הותנה בהסדרת בעיית הרכוש עם רשות הפיתוח 14,כלומר בוויתור על תביעותיהם .אינטרסים אלה הם שהניעו את המדינה לפעול מסוף שנות החמישים לשיכונם של הפליטים הפנימיים. בשנת 1957הקימה ועדת השרים לענייני כלכלה ועדה בין-משרדית לבחינת הסוגיה של שיקום הפליטים הפנימיים )מבקר המדינה .(143 :1962 ,על בסיס המלצות הוועדה החליטה הממשלה בפברואר 1958על תכנית שיקום כלכלי לפליטים .התקציב שהוקצה לצורך זה היה 10.5מיליון ל"י ,ומתוכו נועדו 8מיליון ל"י לצורכי שיכון .הסיוע לשיכון כלל מתן מענקים והלוואות בתנאים נוחים לרכישת דירות בפרויקטים מיוחדים של בנייה ציבורית )ליסקובסקי .(192 :1960 ,בשנת 1962הוקמה ה"רשות לשיקום פליטים ומפונים" ,אשר תפקידה היה "...לזרז את שיכונם ושיקומם הכלכלי של פליטים ומפונים ערביים בכפרים ובערים" )מבקר המדינה .(166 :1963 ,אמנם פעילות הרשות הייתה מצומצמת ביותר— לדוגמה ,מאז הקמתה ועד סוף 1967היא קיימה שלוש ישיבות בלבד )מבקר המדינה:1968 , ;(304אולם עצם הקמתה מצביע על העדיפות היחסית שהמדינה החלה לתת לנושא של שיכון הפליטים. מדיניות זו באה לידי ביטוי ב"תכנית החומש לפיתוח הכפר הערבי והדרוזי - 1962/63 ,"1966/67שאישרה הממשלה בשנת .1961בתחום השיכון קבעה התכנית כמטרה בנייה של 2,000יחידות דיור בחמש שנים ) Bureau of the Advisor on Arab Affairs of the Prime Minister .(Office, 1962:19היקף זה של בנייה לא ענה אף לצורכי הדיור שנבעו מהגידול הטבעי של האוכלוסייה הערבית ,קל וחומר שלא היה בו כדי לענות לצרכים שנבעו מתנאי הדיור הירודים ששררו בקרבה .ההערכה הייתה כי רק לצורך פתרון בעיות הדיור הנובעות מן הגידול הטבעי ,נדרשה בנייה של 2,000-2,500יחידות דיור לשנה ) .(Flapan, 1964:35אך 13הערכה של מנהל מחלקת הממשל הצבאי במשרד הביטחון ,אל"מ מ' שחם ,שהוצגה בישיבת הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 14.8.58ארכיון מפלגת העבודה.(7/32/58 , 14מכתבו של ש' כהן ,מן המחלקה הערבית של ההסתדרות ,לי' כהן ,מאותה מחלקה ,מיום ) 3.12.61ארכיון מפלגת העבודה, המחלקה הערבית-כלכלה2/ ,ה .(26/9 - 24 למעשה ,תכנית שיכון זו לא הייתה מיועדת לאוכלוסייה הערבית בכללה ,אלא לאוכלוסיית הפליטים בלבד. על תשתית זו של פעילות מדינתית ,מצומצמת ככל שהייתה ,החלה להתגבש בשנות השישים מדיניות השיכון לכלל האוכלוסייה הערבית .החשש מפני האיום הפוטנציאלי הגלום בריכוז הטריטוריאלי של האוכלוסייה הערבית היה קו מנחה בעיצוב המדיניות כלפיה .בשנת 1958 טען ר' ברקת..." :אסור להשאיר את הרציפות הטריטוריאלית של הישוב הערבי כמו שהוא 15".בדעה זו תמך גם מנהל מחלקת הממשל הצבאי במשרד הביטחון ,א"מ מ' שחם: 16 "את הרציפות של הישובים הערבים יש לשבור וככל האפשר מהר יותר". על רקע אינטרסים אלה התגבשה בישראל מדיניות שהציבה כיעד את דילול האוכלוסייה הערבית באזורים שבהם היו ריכוזיה הגדולים ,על-ידי פיזורה לאזורי המרכז .כשם שמדיניות השיכון שימשה להכוונת האוכלוסייה היהודית לאזורי הפריפריה ,היא הייתה אמורה לשמש אמצעי גם להכוונת האוכלוסייה הערבית לכיוון ההפוך .שני ההיבטים של מדיניות "פיזור האוכלוסייה" נתפסו כמשלימים זה את זה וכמשרתים את אותן מטרות :שבירת הריכוז הטריטוריאלי של האזרחים הערבים וחיזוק השליטה היהודית במרחב .יחסי השלמה אלה משתקפים בדברי אחד המתכננים המרכזיים מבין העוסקים במגזר הערבי ,האדריכל מ. מאיר-ברודניץ ,שכך נימק את תמיכתו במדיניות הפיזור של האוכלוסייה הערבית" :יותר קל להוציא 40,000ערבים מהגליל מאשר ליישב 40,000יהודים בגליל" )ראיון עם מ .מאיר- ברודניץ ,29.9.86,מצוטט בפלד.(26 :1986 , המטרה של משיכת האוכלוסייה הערבית לערים היהודיות ומניעיה באים לידי ביטוי בהיר בדיונים שהתקיימו בפורומים פוליטיים שונים .בהקשר זה הצהיר ד' בן-גוריון בשנת :1960 "כרגע המצב הוא כזה ,שהערבים מרוכזים בטריטוריה שלהם—במשולש ,בגליל ,בנצרת. הריכוז הזה מהווה סכנה .אנחנו צריכים עד כמה שאפשר להוציא את הערבים מריכוזיהם ולפזר אותם בתוך יישובים יהודים— -יהיו בתל-אביב ערבים 17".בדומה לכך טען א' בקר בשנת " :1964לנו צריך להיות עניין בדילול הכפר הערבי .אחרת ,אנחנו במו ידינו ננציח ריכוז רב של ערבים במקום אחד... .עלינו ללכת בדרך של מדיניות המכוונת לדילול עד כמה שאפשר 18 בכפר הערבי". המדיניות של פיזור האוכלוסייה הערבית שיקפה לא רק את האינטרס של המדינה לשלוט במרחב ,אלא גם התפתחויות שהתחוללו בשוק העבודה הישראלי .אחד הגורמים להעלאת הסוגיה היה הכניסה המואצת של הפועלים הערבים לשוק העבודה ביישובים היהודיים. בתחילת שנות השישים ,עם הגידול בנהירת העובדים הערבים לערים היהודיות לצורכי תעסוקה ,הועלתה על סדר היום שאלת תנאי מגוריהם במקומות העבודה .מ' ברטל ,יו"ר הוועדה לענייני ערבים של ההסתדרות ,הדגיש את הקשר בין התפתחות זו בשוק העבודה לבין 15פרוטוקול של ישיבת הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 30.1.58ארכיון מפלגת העבודה.(7/32/58 , 16שם. 17פרוטוקול של ישיבת מזכירות מפא"י מיום ) 12.2.60ארכיון מפלגת העבודה ,תיק ,24חטיבה .(2 18פרוטוקול של ישיבת המזכירות המצומצמת של הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 19.3.64ארכיון מפלגת העבודה, .(7/32/64 25 הצורך לנקוט במדיניות של פיזור הערבים .מדיניות זו הייתה אמורה לפתור את הבעיה של הימצאות פועלים ערבים רבים ביישובים היהודיים ללא סידורי לינה מתאימים .הוא טען: המציאות מחייבת לקבל את הקונספציה של משה דיין ]שתמך במדיניות של פיזור הערבים[ ,הערבים מתפזרים ,הם עובדים בישובים יהודיים ...אנחנו עדים לכך שמאות ערבים גרים בשטח היהודי מי בצורה מסודרת ומי לא במסודר .אם אנו 19 משלימים עם כך—האם לא הגיע הזמן לדאוג לשיכונם האנושי? ר' ברקת השיב על שאלתו הרטורית של ברטל תשובה מעורפלת" :זה תלוי בשאלה—פיזור או ריכוז!" 20כלומר ,בעיית הדיור של העובדים הערבים הייתה אמורה למצוא את פתרונה במסגרת ההקשר הרחב של המדיניות שתיקבע בעניין סוגיית הפריסה הגאוגרפית של האוכלוסייה הערבית. בעיה זו הועלתה בצורה חריפה יותר בשנת .1964כאשר ח"כ א' חביבי הגיש הצעה לסדר היום בנושא זה בכנסת ,הוא תיאר את תנאי מגוריהם של העובדים הערבים בערים היהודיות במילים אלה" :אלפי פועלים הערביים ה'ניידים' לנים ברפתות ,בשדות ,בפרדסים ,תחת עצים ,בבנינים לא גמורים ,בצריפים דולפים ,על ספסלים בגנים ציבוריים ובאוטובוסים בתחנות המרכזיות 21".תיאורו מקבל אישור ממקורות ממסדיים .בפרסום רשמי של משרד העבודה מתואר המצב כך..." :תנאי הדיור במקומות הלינה של הפועלים הערביים אינם עונים לדרישות המינימליות .המקומות מוזנחים ,תנאי הלינה קשים ובלתי אנושיים"... )משרד העבודה .(303 :1964 ,תשובת שר השיכון ,י' אלמוגי ,על ההצעה לסדר היום הייתה שהממשלה החליטה להקים ועדת מנכ"לים בין-משרדית ,שתגיש המלצות לפתרון הבעיה לוועדת שרים לענייני כלכלה 22.בתשובתו בכנסת על הצעה לסדר היום נוספת בנושא זה שישה חודשים מאוחר יותר ,דיווח שר העבודה ,י' אלון ,על המלצת ועדת המנכ"לים לפעול לשיכון פועלים הערבים בערים היהודיות באמצעות הרשויות המקומיות ומשרד השיכון. בהקשר להמלצה זו ,טען אלון" :אין לראות תופעה זו כתופעה שלילית .אורבניזציה של אלפי 23 ידיים עובדות אינה שלילית" )הדגשה שלי(. האמצעי היסודי להשגת שתי המטרות של המדינה -דילול ריכוזי האוכלוסייה הערבית ומציאת פתרון למצבם של הפועלים הערבים ביישובים היהודיים -הוצע על ידי ר' ברקת: "מסקנתי היא זאת :לגבי שיכונים לא יזיק אם משרד השיכון יודיע שיש תכנית שיכון המכוונת לערבים .התכנית צריכה להיות מחוץ לכפרים ,בתל-אביב ,בחיפה ובמקומות אחרים ,בחדרה למשל ,בירושלים לא" )הדגשה שלי( 24.הכוונה להשתמש במדיניות השיכון ככלי למשיכת אוכלוסייה ערבית לערים היהודיות באה לידי ביטוי לא רק בדיונים עקרוניים, אלא גם בתכניות אופרטיביות של תכנון ופיתוח .לדוגמה ,בתכניות המתאר הארציות של 19פרוטוקול של ישיבת הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 1.2.62ארכיון מפלגת העבודה.(7/32/62 , 20שם. 21דברי הכנסת ,38 ,חוברת י"ג ,הכנסת החמישית ,מושב ,IIIישיבה שי"ט ,כ"ט טבת תשכ"ד ,14.1.64 ,עמ' .769 22שם ,עמ' .770 23דברי הכנסת ,40 ,חוברת ל"ה ,הכנסת החמישית ,מושב ,IIIישיבה שפ"ג ,ה' אב תשכ"ד ,14.7.64 ,עמ' .2360 24פרוטוקול של ישיבת המזכירות המצומצמת של הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 19.3.64ארכיון מפלגת עבודה .(7/32/64 26 1957ו 1963 -נזכרה במפורש המטרה של הכוונת האוכלוסייה הערבית לאזור החוף )חמאיסי, .(60-62 :1990דוגמה נוספת ניתן להביא מ"תכנית הפיתוח לאוכלוסיית המיעוטים בישראל, ."1971/2 - 1967/8בתכנית חומש זו ניתנה עדיפות ברורה לבנייה למגורים .סעיף הבנייה בתקציב היה הגדול ביותר והיווה כ -31אחוזים מהתקציב הכולל )משרד ראש הממשלה, .(83 :1967מעניין לציין את אופן ההגדרה של מטרות התכנית בתחום השיכון ואת האמצעים שהוצעו להשגתן .אחת המטרות הייתה "משיכת אוכלוסיית מיעוטים כפרית למגורי קבע בערים יהודיות ומעורבות" )משרד ראש הממשלה ,(43 :1967 ,והיא נתפסה גם כאמצעי להגברת סיכוייהם של הערבים להשתלב בשוק העבודה היהודי )משרד ראש הממשלה1967 , .(82 :לשם כך מוצע בתכנית להקים שיכונים ציבוריים לאוכלוסייה הערבית בערים היהודיות והמעורבות )משרד ראש הממשלה .(43 :1967 ,עם זאת ,לצד התמריץ החיובי, ממליצים מחברי התכנית גם לשקול אמצעי נוסף" :במידה ותכנית זו תכנס לשלב ביצוע יש לשקול באם ובאיזה מידה יש מקום להכביד את תנאי המימון והרכישה של דירות חדשות בכפרים כדי ללחוץ על מבקשי דיור לפנות לשיכונים בערים" )משרד ראש הממשלה:1967 , ,43הדגשה שלי( .הצעה זו השתלבה בסדרה של צעדים ִמנהליים ו"תכנוניים" שנקטה המדינה במטרה להגביל את ההתרחבות המרחבית של היישובים הערבים ואת סיכויי תושביהם ליהנות מסיוע ממשלתי בתחום השיכון )ראה חמאיסי ;1986 ,מאיר-ברודניץ1986 , ( .המסקנה העולה מתיאום זה היא כי מדיניות הפיתוח והשימוש בקרקע הייתה מכוונת למניעת התרחבותו של הרצף הטריטוריאלי הערבי )ראה .(Yiftachel, 1992 בסופו של דבר לא יושם החלק של תכנית החומש שעסק בהקמת שיכון ציבורי לאוכלוסייה הערבית הכפרית בערים היהודיות .נראה כי מסיבות חברתיות ואידאולוגיות ,הן האוכלוסייה הערבית והן זו היהודית לא היו מעוניינות בביטול ההפרדה האקולוגית ביניהן ,והתנגדות זו לא אפשרה לממש את הרעיון של עירוב האוכלוסיות .עם זאת ,אף-על-פי שהתמריץ החיובי הגלום בהקצאת שיכון בערים לא יצא לפועל ,ננקטו צעדים שונים שהגבילו את הנגישות לדיור של האזרחים הערבים ביישובים הכפריים .בין צעדים אלה ניתן למנות את תיחום השטח המותר לבנייה למגורים בכפרים ואת האי-הכללה של היישובים הכפריים בתכניות הסיוע של המדינה לבנייה עצמית )חמאיסי.(127 :1990 , קבוצה ייחודית בקרב האוכלוסייה הערבית אשר זכתה להתייחסות מיוחדת במדיניות השיכון הייתה אוכלוסיית הבדווים .באמצעות פעילות זו ,המדינה ביקשה להתמודד עם הבעייתיות הגלומה מבחינתה ,בקיום של אוכלוסיות נוודים בשטחה .באוכלוסיות אלה יש משום איום פוטנציאלי על המדינה המודרנית ,הטוענת לריבונות על טריטוריה מוגדרת ולשליטה על האוכלוסייה שבה .עצם ניידותם של הנוודים ,לעתים תוך חציית גבולות מדיניים ,פוגעת בעקרונות היסוד שעליהם מושתת מושג המדינה .יתר על כן ,המוביליות המרחבית של אוכלוסיות אלה מקשה על שליטת מנגנוני המדינה עליהן .משום כך מדינות שבשטחן מצויות אוכלוסיות נוודים נוקטות אמצעים שונים להגבלת ניידותן ול"שילובם" במרקם הפוליטי והכלכלי הכללי )ראה לדוגמה.(Gilles and Gefu, 1990; Scholz, 1982 , בדומה למדינות אחרות ,נקטה גם המדינה הישראלית צעדים שונים להבטחת שליטתה על הבדווים באמצעות קיבועם במרחב .אולם ,במקרה הישראלי היו גורמים נוספים ,שהעצימו את אינטרס המדינה לצמצם ולשלוט ביכולת הניידות המרחבית של הבדווים .גורמים אלה 27 קשורים לסכסוך הישראלי-ערבי ,הן במישור הבינלאומי והן במישור הפנימי שלו .מבחינה בינלאומית ,מצב העימות הצבאי המתמשך עם כל המדינות שמעבר לגבול חיזק את האינטרס המדינתי למנוע מן הבדווים את האפשרות לחציית גבולות .מבחינה פנימית ,הייתה המדיניות כלפי הבדווים קשורה הדוקות לאינטרס של המדינה לשלוט בפריסה המרחבית של האוכלוסייה הערבית ,תוך ניכוס משאביה הקרקעיים. מיד לאחר כינון המדינה כבר ננקטו צעדים לחיזוק הפיקוח הישיר על הבדווים בנגב ,במטרה להגביל את כושר התנועה המרחבית שלהם ואת גישתם למשאבים קרקעיים .לאחר מלחמת ,1948ריכזה המדינה הישראלית את כל האוכלוסייה הבדווית בנגב באזור סגור ,שנודע בשם "אזור הסייג" .יציאתם מהשטח הייתה אסורה עד סוף שנות החמישים .ריכוזם באזור סגור הביא לצמצום משמעותי בהיקף הקרקעות שהיו ברשותם ולפגיעה באפשרויות המחייה שלהם )עמירן ,שנער ,ובן-דוד .(653-654 :1979 ,בתחילת שנות השישים ,כאשר הבדווים החלו להיכנס לתעסוקות בלתי-מקצועיות במשק בעקבות לחצי הביקוש וההיצע בשוק העבודה )מדזיני ;19 :1984 ,עמירן ,שנער ,ובן-דוד ,(654 :1979 ,איבדו מיעילותן המגבלות האדמיניסטרטיביות על תנועתם .תמורה זו הביאה לשינוי במדיניות המרחבית כלפי הבדווים ,ובתקופה זו החלו להתגבש תכניות לריכוזם ביישובי קבע .בשנת 1960הציע מ' דיין, אשר יזם את המדיניות ליישוב הבדווים כחלק מתפקידו כשר החקלאות ,להעביר חלק 25 מהאוכלוסייה הבדווית לערים היהודיות או לסביבתן ,במסגרת המדיניות לפיזור הערבים. תכנית זו נתקלה בהתנגדותו הנמרצת של שר האוצר ל' אשכול ,שסירב להקצות את התקציב 26 הדרוש לבניית שיכון לבדווים באזור המרכז. כעבור שנים אחדות חלה תפנית מסוימת במדיניות היישוב של הבדווים .האסטרטגיה המרכזית שהתגבשה הייתה ליישב אותם ביישובי קבע באזורי מגוריהם :הנגב והגליל. ההאצה בפעילות המדינה לריכוז הבדווים ביישובי קבע באה בתגובה לתהליכי התיישבות ובנייה ספונטניים שהחלו להתפתח ,הן בנגב והן בגליל ,באותה תקופה )בן-דוד;68 :1993 , מדזיני .(41 :1984 ,תהליכים אלה ,אשר הביאו להתבססות ולהתפשטות מרחבית של האוכלוסייה הבדווית ,היוו איום פוטנציאלי על שליטת המדינה .האינטרס להבטיח את שליטת המדינה על הקרקעות וכך לפנות שטחים להתיישבות יהודית בא לידי ביטוי בדיונים שונים .באחד מהם טען ב' שטרית" :ביחס לבדווים ,אם השבט רוצה לעבור כולו—בבקשה. אז אני יודע שהמקום פנוי ,שאני יכול לישב אותו .מה מועיל לי אםאני לוקח עשר או עשרים משפחות והשבט נשאר במקומו?" )הדגשה שלי( 27.במחאתו על כך שתכניות הבנייה לבדווים 28 לא יוצאות לפועל ,הדגיש מ' דיין" :ערך הדונמים שיתפנו שוה פי כמה מאשר השיכון". אמירות אלה מחזקות את הערכתו של חמאיסי ,לפיה המדיניות לריכוז הבדווים הציבה לה מטרה "ליצור מרחבים ריקים וזמינים להתיישבות יהודית" ) .(79 :1990כמו כן ,המדיניות 25פרוטוקול ישיבת מזכירות מפא"י מיום ) 3.6.60ארכיון מפלגת העבודה ,תיק ,24חטיבה .(2 26שם. 27פרוטוקול של ישיבת המזכירות המצומצמת של הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 19.3.64ארכיון מפלגת העבודה, .(7/32/64 28פרוטוקול של ישיבת המזכירות המצומצמת של הוועדה לענייני ערבים של מפא"י מיום ) 13.6.63ארכיון מפלגת העבודה, .(7/32/63 28 האמורה הייתה כרוכה בשינוי משמעותי מבחינת דפוסי התעסוקה של האוכלוסייה הבדווית. ש' טולידנו ציין כי אחת המטרות המרכזיות של המדיניות כלפיהם הייתה "התנחלותם של הבדואים והעברתם מחקלאות לעבודה שכירה 29".לפיכך ,ניתן לטעון כי ריכוזם ביישובי קבע נועד גם לעודד את תהליך כניסתם לשוק העבודה כשכירים בלתי-מקצועיים. בשנת 1962הוקמו שתי ועדות בין-משרדיות שתפקידן היה לאתר שטחים ליישוב האוכלוסייה הבדווית ולהמליץ על דרכי התמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית בנגב ובגליל )מבקר המדינה .(294-295 :1967 ,על בסיס ההמלצות של שתי הוועדות קיבלה ועדת השרים לענייני כלכלה בשנים 1964ו 1965 -שתי החלטות בדבר יישוב הבדווים ביישובים מוכרים ומתוכננים )מדזיני .(6 :1984 ,בהחלטה משנת 1964אושרה התכנית לבנות 100 יחידות דיור כגרעין של מה שעתיד היה להפוך ליישוב הבדווי המתוכנן הראשון בנגב :תל- שבע .בהחלטה השניה אושרה התכנית להקים שלושה יישובים בדווים בנגב :תל-שבע ,רהט וכסייפה )בן-דוד .(33 ,29 :1993 ,במסגרת אותה מדיניות ,הוחלט גם על הקמת יישובי קבע מתוכננים לאוכלוסייה הבדווית בגליל )מדזיני .(41 :1984 ,תכניות אלה היו מבוססות על הקמת שיכון ציבורי בתכנון ובביצוע משרד השיכון. הפעילות הממשית בתחום החלה בשנת ,1965עם הקמת תל-שבע .פרויקט זה התגלה עד מהרה ככישלון .מבין 100יחידות הדיור שתוכננו נבנו 50בלבד ,ומביניהם אוכלסו על-ידי בדווים רק ) 22מדזיני .(22 :1984 ,כישלון דומה נחלה גם התכנית להקמת בשמת טבעון, יישוב קבע לבדווים בגליל .בדוח מבקר המדינה לשנת 1966צוין" :מבין 500משפחות, שבעבורן תוכננה ההעברה לבשמת טבעון ,ושאתן התחיל המינהל ]מקרקעי ישראל[ לנהל משא ומתן ב ,1963 -הגיע המינהל לידי הסכם רק עם כ 70 -משפחות בדבר העברתן לאותו מקום" )מבקר המדינה .(295 :1967 ,אחת הסיבות לכישלון הייתה סירובם של הבדווים לוותר על תביעותיהם להכרה בבעלותם על האדמות שעליהן הם ישבו .ויתור זה היה תנאי לקבלת הסיוע להשתכנות ביישובים המתוכננים ) .(Meir, 1988:265מפאת הכישלונות הללו, במחצית השניה של שנות השישים פחתו היוזמות הממשלתיות ליישוב הבדווים ,והן התחדשו רק בתחילת שנות השבעים ,עם הקמת היישוב רהט. לסיכום ,התיאור לעיל מצביע על העובדה כי מדיניות השיכון כלפי האוכלוסייה הערבית בשנות החמישים והשישים הייתה מובחנת בבירור ממדיניות השיכון הכללי .אוכלוסייה זו לא הוכללה בתכניות השיכון הכלליות שהפעילה המדינה .יתר על כן ,התכניות הייחודיות שנועדו לאוכלוסייה הערבית היו בעלות היקף מוגבל ביותר .כתוצאה מכך ,נאלצו רוב האזרחים הערבים לגייס אמצעי צריכה פרטיים או משפחתיים להשגת משאבי דיור .במידה שננקטה פעולה מדינתית בתחום זה ,היא לא הייתה מכוונת לטפל במצוקת הדיור באוכלוסייה הערבית בכללותה ,אלא התמקדה בחיפוש פתרונות דיור לאוכלוסיות מיוחדות )כמו הפליטים הפנימיים והבדווים( ,בהתאם לאינטרסים של המדינה .נדבך זה במדיניות השיכון ,שנבדל משני הנדבכים האחרים שנועדו לאזרחים היהודים )ותיקים ועולים חדשים(, היה מאופיין אפוא בהיקפו המצומצם ,בהפרדה מוסדית משני הנדבכים האחרים ,ובדרכי פעולה שנקבעו על-פי שיקולים גיאו-פוליטיים .בהעדר אמות-מידה פורמליות המגדירות את 29פרוטוקול של ישיבת הוועדה לענייני ערביים של מפלגת העבודה מיום ) 20.6.68ארכיון מפלגת העבודה.(7/32/68 , 29 הזכאות לסיוע בשיכון ,לא התקשתה המדינה להפעיל מדיניות שיכון המורכבת משלושה נדבכים מובחנים ,אשר יצרה בקרב כל אחת משלוש האוכלוסיות רמת נגישות שונה למשאבי דיור .בפרק הבא יתוארו השינויים שחלו במדיניות השיכון במדינת הרווחה הישראלית בשנות השבעים והשלכותיהם על מדיניות השיכון המכוונת לאזרחים הערבים. 5 מדיניות וביצועה בשנות השבעים מעורבות המדינה בצד הביקוש של שוק הדיור התמורה המרכזית ביותר שחלה במדיניות השיכון בישראל לקראת שנות השבעים הייתה הצמצום במעורבות המדינה בצד ההיצע של שוק הדיור .כבר בסוף שנות השישים )-1969 (1967מסתמנת ירידה בחלקה של הבנייה הציבורית מכלל הבנייה למגורים )ראה לוח 1 לעיל( .הנתונים בלוח 8מלמדים ,כי גם בשנות השבעים חלקה של הבנייה הציבורית היה נמוך במידה ניכרת משיעורה בשנות החמישים והשישים .יש להדגיש שנתונים אלה אינם מעידים על ירידה במעורבות המדינה בתחום השיכון ,אלא על שינוי יסודי באופיים של המנגנונים שבהם נעשה שימוש במטרה להשפיע על מידת הנגישות של האזרחים למשאבי דיור .שינוי זה היה כרוך במעבר מדפוס של הקצאת משאבי דיור לחלק מהאוכלוסייה מחוץ לזירת השוק לדפוס של הפעלת תכניות סיוע לאזרחים ,כדי להגביר את סיכוייהם להשתתף בשוק הדיור הפרטי כצרכנים .במילים אחרות ,פעילות מדינת הרווחה בתחום השיכון התמקדה בתקופה זו במעורבות בצד הביקוש של השוק ) Ministry of Finance and Ministry of .(Construction and Housing, 1990a:8 מנגנון הסיוע העיקרי שהמדינה הפעילה היה הענקת משכנתאות מסובסדות לקבוצות זכאים )בר-נתן .(Lerman, 1976:20 ;45 :1987 ,במסגרת תכניות סיוע שונות מימנה המדינה משכנתאות בריבית נומינלית קבועה ,שהייתה נמוכה מרמת הריבית ששררה בשוק )בר-נתן, .(48 :1987הפער בין שתי רמות הריבית לא היה המקור היחיד לסבסוד האשראי על-ידי המדינה; במהלך שנות השבעים ,וליתר דיוק ,בין 1967ל ,1979 -המשכנתאות לא היו צמודות למדד המחירים או לדולר )פישלזון ורונן .(Cukierman, 1974:3 ;99 :1992 ,מכאן שבעצם הפער בין רמת האינפלציה לבין הריבית הנומינלית היה גלום סבסוד נוסף .סבסוד זה הפך 30 משמעותי במיוחד לאחר ,1974כאשר האינפלציה במשק המריאה לרמות חסרות תקדים. הסיוע הממשלתי נועד לאפשר לקבוצות חברתיות רחבות לספק את צרכי הדיור שלהן באמצעות השתתפות בשוק הדיור הפרטי. 30 למעשה הסבסוד שהיה גלום בפער זה לא היה מוגבל רק למשכנתאות המכוונות שניתנו במסגרת התכניות של משרד השיכון; היה לו משקל ניכר גם במשכנתאות שניתנו על-ידי הבנקים בשוק החופשי ,שאף הן לא היו צמודות למדד .המדינה התחייבה בפני הבנקים לכסות את ההפסדים אשר נבעו מהפער בין רמת האינפלציה לבין רמת הריבית הנומינלית )מבקר המדינה, .(Lithwick, 1980:45 ;90 :1976 30 לוח :7גמר שטח הבנייה למגורים לפי יוזם1970-1979 , שנה 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 סה"כ בנייה ציבורית* אחוזים אלפי מ"ר 27.8 871 33.8 1,285 33.8 1,605 30.5 1,510 37.1 1,788 39.0 1,992 39.6 2,070 35.1 1,470 31.2 1,125 22.9 775 33.7 14,491 בנייה פרטית אחוזים אלפי מ"ר 72.2 2,263 66.2 2,520 66.2 3,141 69.5 3,445 62.9 3,030 61.0 3,120 60.4 3,160 64.9 2,720 68.8 2,480 77.1 2,605 66.3 28,484 * המושג "בנייה ציבורית" מתייחס לאותן יחידות דיור שהממשלה ,המוסדות הלאומיים או החברות שבבעלותם יזמו את בנייתן )הבר.(48 :1975 , מקורות :הבר ;85 :1975 ,ל.מ.ס1978 ,24 :1976 ,.א.52 :1980 ,76 : למעשה ,אסטרטגיית הסבסוד של דירות שנבנו על-ידי הסקטור הפרטי באמצעות מתן אשראי בתנאים נוחים לקונים ננקטה כבר בשנת ,1966כאשר הוחלט להעניק לזכאים הלוואות ומענקים לרכישת דיור בשוק הפרטי ) .(Heymann, 1981:124עם זאת ,עד תחילת שנות השבעים היה השימוש במנגנון זה מצומצם למדי .רק מתחילת עשור זה הפך העידוד של פעילות שוק הדיור הפרטי באמצעות מתן משכנתאות מסובסדות לרוכשים לרכיב מרכזי במדיניות השיכון .התוצאה הישירה של התגבשות דפוס חדש זה הייתה התרחבות שוק הדיור הפרטי והתבססותו ) Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing, .(1990b:6 תכניות הסיוע לרכישת דיור שהתבססו על מתן משכנתאות מסובסדות הופעלו בתשובה לתהליכים חברתיים וכלכליים שהחלו להסתמן לאחר מלחמת .1967מצד אחד ,הורגשה תחילתו של מחסור בדיור כתוצאה מירידת היקף הבנייה בשנות המיתון );(Lithwick, 1980:11 מצד שני ,מפאת הצמיחה הכלכלית המואצת שאפיינה את המשק הישראלי לאחר המלחמה, הסתמנו בשוק הדיור לחצי ביקוש משמעותיים )הירש ופייטלסון .(4 :1972 ,מצב זה גרם לעליות תלולות במחירי הדיור .בין 1969ל 1972 -עלה מדד מחירי הדירות בשוק הפרטי בשיעור קרוב ל -60אחוזים ,בעוד שמדד המחירים לצרכן עלה באותה תקופה ב -29אחוזים בלבד )הירש ופייטלסון .(3 :1972 ,תנאים אלה הפחיתו את סיכוייהם של אזרחים רבים להשתתף בשוק הדיור כצרכנים .מצוקת הדיור שנוצרה בעקבות התפתחויות אלה פגעה בשכבות רחבות ,בעיקר בקרב הדור השני של מהגרי שנות החמישים מארצות ערב ומצפון- אפריקה ,והייתה אחד הגורמים שהביאו לצמיחת המחאה הפוליטית-חברתית של קבוצות אלה ) .(Cohen, 1972:96הסוגיה של מצוקת הדיור תפסה מקום מרכזי בתביעות שהעלו תנועות מחאה שונות ,כמו "הפנתרים השחורים" וההתארגנויות של זוגות צעירים )הופנונג68 :1982 , 31 ( .דרך ההתמודדות העיקרית שנקטה המדינה נוכח התסיסה החברתית ,שנתפסה כאיום פוטנציאלי על הלגיטימיות של הסדר הפוליטי ,הייתה להרחיב ולמסד את מדיניות הרווחה שלה ,כולל פעילותה בתחום השיכון )הופנונג.(1982 , תמורה זו במדיניות—המעבר ממעורבות בצד ההיצע של שוק הדיור למעורבות בצד הביקוש שלו—הייתה מלווה בהרחבת תכניות הסיוע לשיכון .הופעלו תכניות סיוע חדשות והורחב הכיסוי של אלה הקיימות )אשורי ;19 :1988 ,נייפריס .(84 :1984 ,יתרה מזו ,במסגרת הרחבת תכניות הסיוע ננקטו צעדים לקראת מיסוד ופורמליזציה של אמות-המידה להגדרת הזכאות של קבוצות שונות לסיוע מן המדינה )אשורי .(Heymann, 1981: 295 ;19 :1988 ,בדומה למה שהתרחש בתחומים אחרים של מדיניות הרווחה ,תמורות אלה משקפות לכאורה תהליך של אוניברסליזציה גוברת של מדיניות השיכון במהלך שנות השבעים .ברם ,הקריטריונים האוניברסליסטיים הוחלו בעיקר על האזרחים היהודים ,בעוד שהאזרחים הערבים הודרו ממעגל הזכאים לתכניות הסיוע. מנגנוני הדרה בתכניות הסיוע לשיכון כאמור ,בתגובה לתנאים ששררו בשוק הדיור ולתסיסה החברתית שצמחה ,בין היתר ,על רקע זה ,המדינה החלה להפעיל תכניות סיוע שונות .שתי סוגיות בעייתיות במיוחד תבעו, 31 לדעת מקבלי ההחלטות ,פתרון דחוף :השיכון לזוגות צעירים ותנאי הדיור במשכנות העוני. בהתאם לכך הוגדרו ארבע אוכלוסיות יעד לתכניות הסיוע" :עולים חדשים" ,זוגות צעירים, משפחות המתגוררות בתנאי צפיפות ומשפחות השרויות במצוקה כלכלית .מעבר לכך, כהמשך למדיניות פיזור האוכלוסייה ,הופעלו תכניות סיוע מיוחדות לאיכלוס "אזורי הפיתוח" .כפי שצוין לעיל ,תכניות אלה היו מבוססות בעיקרן על מתן משכנתאות מסובסדות לרכישת דירה ,וסיוע לשכירת דירה ניתן רק במקרים של העדר יכולת כלכלית להשתתף בשוק כרוכשים ) .(Lithwick, 1980:97בכל התכניות הללו הופעלו נוהגי הדרה אשר הגבילו, באופן חלקי או מוחלט ,את נגישות האזרחים הערבים לסיוע ,או הקטינו את רמת הסיוע שהיו זכאים לו. מבין התכניות שנועדו לאוכלוסייה היהודית הוותיקה ,הייתה התכנית לזוגות צעירים הראשונה שהופעלה )בשנת (1971במתכונת של סיוע לא מותנה ברכישה של יחידת דיור בבנייה הציבורית )פיאלקוף .(11 :1980 ,בעוד שבשנות השישים התבסס הסיוע לזוגות צעירים על הקצאת דירות בשיכון הציבורי במחירים ובתנאי מימון נוחים יותר מאלה שבשוק הפרטי )הירש ופייטלסון ;(5 :1972 ,התמקדה התכנית החדשה בסבסוד רכישת דירות בשוק הפרטי. כפי שמלמדים הנתונים בלוח ,9הפכה התכנית לזוגות צעירים במהירות לנדבך המרכזי של מדיניות הסיוע לשיכון באמצעות מתן משכנתאות .כבר בשנת 1972ניתן במסגרת התכנית 21 אחוזים מהאשראי שהעניקה המדינה ישירות באמצעות משכנתאות מכוונות .שיעור זה עלה בהתמדה עד שהגיע לשיאו 47 --אחוזים --בשנת .1975 31פרוטוקול של ישיבת ועדת השיכון של מפלגת העבודה מיום ) 13.10.72ארכיון מפלגת העבודה ;(7/68/72 ,פרוטוקול של ישיבת מזכירות מפלגת העבודה מיום ) 26.10.72ארכיון מפלגת העבודה ,תיק ,24חטיבה .(2 32 לוח :8האשראי למטרות מגורים לפי קבוצות זכאות1971-1977 , )במיליוני דולר( שנה סה"כ 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 87 117 153 251 253 180 168 עולים 31 36 34 35 31 28 24 % 35.6 30.8 22.2 13.9 12.3 15.6 14.3 זוגות צעירים 6 25 47 103 119 71 76 % 6.9 21.4 30.7 41.0 47.0 39.4 45.2 חיסכון מפונים וותיקים באזורי לבניין פיתוח % % 16.1 14 25.3 22 13.7 16 20.5 24 17.0 26 20.9 32 13.5 34 22.7 57 7.5 19 23.3 59 9.4 17 21.1 38 5.4 9 21.4 36 שיפוץ בתים % 8.0 7 1.7 2 1.3 2 3.2 8 4.7 12 7.2 13 4.8 8 תכניות אחרות 7 14 12 14 13 13 15 % 8.0 12.0 7.8 5.6 5.1 7.2 8.9 מקור :פישלזון ורונן.103 :1992 , התכנית הופעלה על פי שיטת ניקוד ,שהגדירה את גובה המשכנתא ואת תנאי החזרתה. אמות-המידה המרכזיות שהובאו בחשבון בקביעת ניקוד הזכאים היו :גודל המשפחה ,תנאי דיור ,רמת הכנסה ,וגודל משפחות ההורים ) .(Lithwick, 1980:123שיטת הסיוע המדורג על-פי קריטריונים חברתיים-כלכליים נועדה למתן את המתח הקיים בכל תכנית רווחה בין עיקרון האוניברסליות לבין המטרה של חלוקה מחדש של משאבים בין שכבות חברתיות .לכאורה, הצליחה שיטת הניקוד ליישב בין שני עקרונות אלה )אוניברסליות וסלקטיביות( :כל אוכלוסיית הזוגות הצעירים )היהודיים( הייתה זכאית לקבלת סיוע ,אך סיוע גדול יותר— במונחים של גובה המשכנתא ותנאי החזרתה—ניתן לזוגות הצעירים מהשכבות הכלכליות הנמוכות יותר .בפועל ,כפי שקורה לעתים בתכניות סבסוד לדיור )ראה לדוגמהBall, Harloe , ,(and Martens, 1988:35שיעור המיצוי של התכנית היה גבוה יותר בקרב שכבות הביניים והשכבות הגבוהות מאשר בקרב השכבות הנמוכות )מבקר המדינה .(275 :1979 ,כתוצאה מכך ,אף-על-פי שבהתאם לשיטת הניקוד היו השכבות הנמוכות אמורות ליהנות מסבסוד גבוה יותר ,הגיע למעשה חלק הארי של הסבסוד לשכבות המבוססות. אילו היה מצבם החברתי-הכלכלי של הפונים הקריטריון היחיד לקביעת הזכאות לסיוע ולהיקפו ,אזי לא הייתה לזוגות הצעירים הערביים כל בעיה להשתתף בתכנית .אולם מעבר לקריטריון זה הוגדרו שני קריטריונים נוספים :שירות צבאי של מבקשי הסיוע ומיקום הדירה באזורים גאוגרפים מסוימים .הפעלת קריטריונים אלה שללה למעשה באופן מוחלט את זכאותם של האזרחים הערבים ליהנות מן התכנית .כזכאי לסיוע הוגדר: זוג שנישא לאחר 1.10.70ואין לו דירה בבעלות או בדמי מפתח ,ולא הייתה בבעלות אחד מבני הזוג או בבעלות שניהם או במשותף עם אחר דירה בעבר .שני בני הזוג תושבים ישראלים בעלי תעודות זהות ישראליות ,ולפחות אחד מבני הזוג עונה על התנאי של יוצאי צבא על פי ההגדרה" )משרד השיכון ,4 :1976 ,הדגשה שלי(. בהקשר זה מן הראוי לצטט במלואה את ההגדרה שנתן משרד השיכון למושג "יוצא צבא" כקריטריון לזכאות" :אחד מבני הזוג או מבני משפחתו הקרובים )אב ,אם ,אח ,אחות ,סב, 33 סבתא( שרת בצה"ל/במשטרה/בשרות בתי הסוהר/באחד הארגונים העבריים הביטחוניים מלפני ) "14.5.48משרד השיכון ,4 :1976 ,הדגשה שלי( .הגדרה זו הייתה רחבה ביותר ואפשרה לחלק ניכר מהאזרחים היהודים שלא שירתו בצבא להיכלל במעגל הזכאים 32.יתרה מזו, מרשימת המסמכים שנדרשו לצורך ההרשמה לתכנית משתמע שההגדרה הייתה אף יותר רחבה מזו .כאישור למעמד של "יוצאי צבא" נחשב" :צילום תעודת חוגר או קצין או שוטר/פנקס מילואים /תעודת פטור או אישור על דחיה או שחרור מגיוס—של המבקש או אחד מבני משפחתו הקרובים" )משרד השיכון ,18 :1976 ,הדגשה שלי( .הכללת תעודת פטור, אישור לדחיית השירות ואישור לשחרור מגיוס בין המסמכים המעידים על היות המבקש "יוצא צבא" נועדה לאפשר לקבוצות אוכלוסייה יהודיות שלא שירתו בצבא )אם מסיבות בריאותיות או חברתיות ואם מנימוקי דתיות( להימנות על מעגל הזכאים .רובם המכריע של האזרחים הערבים לא נקראים לשירות צבאי על ידי השלטונות )ראה ,(Kretzmer, 1987לכן הם אינם מחזיקים באישורים מסוג זה. ההתניה השניה שחסמה את נגישותם של האזרחים הערבים לתכנית הסיוע הייתה מיקום הדירה הנרכשת ביישובים מסוימים .ברשימת היישובים הללו לא נכלל אף יישוב ערבי )ראה משרד השיכון .(29 :1976 ,קביעה זו חסמה את הנגישות לתכנית של אלה מבין הערבים שעמדו בקריטריון של שירות צבאי או ביטחוני אחר ,קרי :האוכלוסיות הדרוזית ,הצ'רקסית, חלק מן הבדווים ,ואחרים שמשרתים במשטרה או בשירות בתי הסוהר .ברור אפוא שתכנית הסיוע הייתה סגורה למעשה בפני הזוגות הצעירים הערביים .עד תחילת 1977אושרו 16,394 הלוואות במסגרת התכנית ,ומתוכן רק 34ניתנו לערבים ).(Lithwick, 1980:137 בשנת 1977הורחבה התכנית במידת מה ,ונוסף לה סעיף העוסק בזוגות צעירים שאינם יוצאי צבא .כמו כן ,ברשימת היישובים שבהם ניתן הסיוע הוכלל יישוב ערבי אחד :נצרת )משרד השיכון1977 ,א .(37 :עם זאת ,חרף העובדה שהאוכלוסייה הערבית הוכללה רשמית במעגל הזכאים לתכנית ,שיעור המיצוי בקרבה היה מצומצם ביותר .עד אוגוסט 1979אושרו רק 63 הלוואות לזוגות צעירים שאינם יוצאי צבא ,מתוך סך כולל של 23,439הלוואות )ברקאי, .(165 :1981מאחר שרק יישוב ערבי אחד הוכלל בתכנית ,נותר מספר האזרחים הערבים שהיו מועמדים פוטנציאליים לקבלת הסיוע מצומצם ביותר .גורמים נוספים שהגבילו את הנגישות של האוכלוסייה הערבית לתכנית ,יידונו בהמשך. האופי הדואלי של התכנית משתקף אף בפער בין רמת הסיוע שהובטחה לאזרחים היהודים לבין זו שהובטחה לאזרחים הערבים .הסיוע שלו היו הערבים זכאים—הן מבחינת גובה ההלוואה והן מבחינת תנאי ההחזר—היה נמוך בהרבה מזה שקיבלו הזכאים היהודים. הזוגות הצעירים שלא הוגדרו כיוצאי צבא היו זכאים להלוואה בגובה 75אחוזים בלבד מסכום ההלוואה הנמוכה ביותר שלה היו זכאים הזוגות יוצאי צבא .יתר על כן ,תנאי ההחזר של ההלוואה היו אלה של קבוצת ניקוד ב'—הקבוצה השניה בדירוג הניקוד .לקבוצה זו ניתנו הלוואות ל 10 -שנים ,בעוד שקבוצות בעלות ניקוד גבוה יותר זכו להלוואות ל 12 -שנה )משרד השיכון1977 ,א .(30-31 ,16 :יש להדגיש שגובה ההלוואה ותנאי ההחזר שלהם היו זכאים הזוגות הצעירים שלא הוגדרו כיוצאי צבא נקבעו באופן אחיד ,ללא דירוג לפי אותן 32דבר דומה נעשה בהגדרת זכאותם של "יוצאי צבא" לקצבאות ילדים מוגדלות. 34 אמות-מידה שהופעלו לגבי זוגות יוצאי צבא .אפשר להניח שאילו היו מיישמים אמות-מידה אלה גם כלפי האוכלוסייה הערבית ,היו מרבית הזוגות הצעירים הערביים נכללים בקבוצות בעלות הניקוד הגבוה ,ועל כן היו זכאים לתנאים עדיפים על אלו שקיבלו בפועל .אמנם בתחילת שנות השמונים הוחלה שיטת הדירוג לפי ניקוד גם על הזוגות שלא הוגדרו כיוצאי צבא ,אולם בכל קבוצת ניקוד קיבלו הזוגות יוצאי צבא סיוע גבוה ב -30אחוזים מזה שניתן לזוגות שאינם יוצאי צבא )ראה Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing, .(1990a:53-55 בשונה מן התכנית לזוגות צעירים ,תכניות הסיוע האחרות התמקדו באוכלוסיות ייחודיות, שהוגדרו על-פי אמות-מידה חברתיות-כלכליות ,בעיקר בתנאי הדיור של המועמדים .כלומר, תכניות אלה היו סלקטיביות .בשנת 1973הופעלה התכנית "שלוש פלוס" ,שנועדה לשפר את תנאי הדיור של משפחות שגרו בצפיפות של שלוש נפשות ויותר לחדר .רמה זו של צפיפות שימשה כעין "קו עוני" בתחום הדיור ,המקנה למשפחה זכאות לסיוע ממשלתי מיוחד )סלייפר .(166 :1977 ,הסיוע ניתן בצורת הלוואות מסובסדות לרכישת דירה או להרחבת הדירה הקיימת )מבקר המדינה .(617 :1975 ,בשנת 1975הוחל בביצוע התכנית "הטבת תנאי דיור" ,שנועדה לאוכלוסייה בעלת רמת הכנסה נמוכה ,המתגוררת בתנאי דיור קשים. הזכאות והיקף ההטבות נקבעו אפוא על-פי רמת ההכנסה ותנאי הדיור של המועמדים ) .(Lithwick, 1980:161 על אף שבשנת 48 ,1975אחוזים ממשקי הבית שבהם התגוררו בתנאים של צפיפות יתר היו ערביים ) ,(Lithwick, 1980:81היו תכניות אלה סגורות בפניהם .התכניות היו מיועדות לתושבי יישובים עירוניים בלבד ,ואילו תושבי היישובים הכפריים הוצאו במוצהר ממעגל הזכאים לסיוע )ראה משרד השיכון1977 ,ב .(27 ,8 :השימוש בקריטריון זה גרם לצמצום דרסטי בסיכוייהם של האזרחים הערבים להשתתף בתכניות אלה .יתר על כן ,גם היישובים העירוניים הערביים לא הוכללו ברשימת היישובים שבהם ניתן הסיוע במסגרת שתי התכניות )ראה משרד השיכון1977,ב .(33 :אף-על-פי שערבים שהתגוררו בערים המעורבות היו זכאים לסיוע מבחינה פורמלית ,מעידים דיווחים שונים כי בפועל הם לא שותפו בתכניות ) Lithwick, .(1980:158לדוגמה ,בשנת ,1976בהזכירו את מצוקת הדיור בקרב האוכלוסייה הערבית ביפו, ציין סגן ראש העיר תל-אביב-יפו ,פ' אוניקובסקי ,כי הערבים "אינם יכולים להירשם לתכנית 'שלוש פלוס' להטבת תנאי הדיור של משפחות החיות בצפיפות של שלוש נפשות ויותר לחדר. לדעתי ,זו באמת הפליה .הם אזרחי העיר ,כמו כל האזרחים עם חובות וזכויות ,אבל זוהי מדיניות הממשלה" )הדגשה שלי( 33.מכאן שגם בתכניות הסלקטיביות שהיו מכוונות לאוכלוסיות שתנאי מגוריהן הוגדרו כתת-תקניים ,הופעלו נוהגי הדרה ,אשר חסמו את נגישותה של האוכלוסייה הערבית )שהייתה זקוקה במיוחד לסיוע( לאותן תכניות. גם בתקופה זו המשיכה המטרה של פיזור האוכלוסייה היהודית להשפיע על קביעת מדיניות השיכון .בהתאם לכך הופעלו מנגנונים לעידוד רכישת דיור באזורים פריפריים ,שהוגדרו כ"אזורי פיתוח" .שני מנגנוני העידוד המרכזיים היו :תכנית סיוע מיוחדת לרכישת דיור ב"אזורי הפיתוח" והטבות מיוחדות שניתנו לרוכשים דירות באזורים אלה במסגרת התכניות 33מעריב.14.1.76 , 35 שצוינו לעיל .התכנית למשתכנים באזורי הפיתוח הייתה מיועדת לאוכלוסייה )היהודית( שלא נכללה אף באחת מהתכניות האחרות .תכנית זו הייתה: הרחבה ביותר מבחינת הזכאות ומאופיינת בכך ,שהיא פתוחה גם בפני השכבות המבוססות .נוסף לכך ,בעלי דיור העוברים לאזורי פיתוח לא נדרשו למכור את הדירה בה החזיקו .התכנית פתוחה גם בפני יחידים ולא רק בפני משפחות והסיוע ניתן גם להרחבת דירות ושיפוצן )מבקר המדינה.(271 :1979 , הזכאים לתכניות האחרות של משרד השיכון קיבלו הטבות משמעותיות אם הם השתכנו באזורי הפיתוח .העדפה לאזורים אלה באה לידי ביטוי הן בגובה המשכנתא—שבמקרים מסוימים הגיעה עד כ -95אחוזים ממחיר הדירה—והן בתנאי ההחזר שלה 34.בנוסף ,הוענקה הלוואה עומדת ,אשר הפכה למענק אם המשתכנים נשארו לפחות חמש שנים באזור הפיתוח ) .(Lerman, 1976: 64מענק זה היווה חלק לא מבוטל ממחיר הדירה .לדוגמה ,בשנת 1971הוא היה שווה ערך לכ -10אחוזים ממחיר ממוצע של דירה בת שלושה חדרים )משרד השיכון, .(35 :1972 כאמור ,המדינה נקטה במדיניות שיכון זו כדי לעודד את האוכלוסייה היהודית לעבור לאזורי הפריפריה ,וכך "לשפר" את המאזן הדמוגרפי באזורים אלה .בהתאם למטרה זו ,כל ההטבות שצוינו לעיל היו מיועדות לאוכלוסייה היהודית בלבד ואף יישוב ערבי לא הוכלל ברשימת יישובי הפיתוח של משרד השיכון )ראה משרד השיכון1977 ,ג .(17 :יתר על כן ,גם במסגרת תכניות השיכון באזורי הפיתוח הייתה הזכאות מותנית בהיותו של המועמד יוצא צבא— סטטוס שבהגדרתו הכוללנית הוחל ,למעשה ,על כל האוכלוסייה היהודית. אם כי תכניות הסיוע הכלליות היו סגורות ,למעשה ,בפני האוכלוסייה הערבית ,הפעילה יחידת המיעוטים במשרד השיכון הסדר ייחודי למתן הלוואות לאותה אוכלוסייה .מסגרת זו הייתה מצומצמת למדי ,הן מבחינת גובה ההלוואות והן מבחינת מספר ההלוואות שניתנו )אבו קשק וג'ראיסי ;3 :1977 ,חמאיסי .(125 :1990 ,לדוגמה ,בשנת 1971עמד הסכום המרבי של ההלוואות שהוענקו במסגרת ההסדר על 15,000ל"י )מבקר המדינה ,(581 :1972 ,בעוד שהסכום הממוצע של ההלוואות שניתנו באותה שנה במסגרת התכנית לזוגות צעירים הגיע ל 20,000 -ל"י )מבקר המדינה .(48 :1974 ,הנתונים המוצגים בלוח 10מחדדים תמונה זו. בלוח מוצגת התפלגות ההלוואות המכוונות )דהיינו :אלה שמומנו על-ידי מקורות תקציביים(, לפי התכניות השונות שהפעיל משרד השיכון בין 1970ל .1977 -הנתונים מלמדים כי חלקן של ההלוואות שניתנו במסגרת תכנית הסיוע לערבים מתוך הסך הכולל היה זניח .במסגרת תכנית זו ניתן פחות מאחוז אחד בממוצע מכלל המשכנתאות התקציביות. מלבד הקריטריונים שהגבילו את הנגישות של האוכלוסייה הערבית לתכניות הסיוע הכלליות ,פעלו גורמים נוספים להגבלת נגישותם גם לתכניות הסיוע המיועדות לערבים .מתן הסיוע הותנה בהוצאת היתר בנייה ,אולם היתר זה ניתן רק אם הייתה קיימת ליישוב תכנית מתאר מאושרת ,הכוללת גם את חלקת הקרקע האמורה )חמאיסי.(130 :1990 , 34 דין וחשבון -הוועדה המייעצת לקביעת עקרונות ודרכי סיוע לשיכון .הוגש לשר הבינוי והשיכון בספטמבר ,1977 ,עמ' .25ראה גם :משרד השיכון.50-51 :1972 , 36 לוח :9התפלגות המשכנתאות המכוונות לפי תכנית סיוע1970-1977 , )באחוזים( תכנית 1972 1971 1970 1977 1976 1975 1974 1973 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 סך הכל עולים ,זוגות צעירים ומפונים שלא באזורי פיתוח 43.2 20.4 עולים בהשתכנות עצמית עולים ,ותיקים ומפונים באזורי פיתוח 16.3 13.6 קיבוצים ומושבים 3.8 שיכון עממי ומפעלי שיכון שונים 1.6 עובדי מוסדות שונים 1.1 ערבים 39.0 33.2 13.4 7.5 3.1 3.6 0.3 55.4 19.2 9.4 9.3 3.5 1.8 1.4 64.3 16.6 5.8 6.0 4.4 2.0 1.0 72.9 10.4 4.7 5.4 4.6 1.6 0.5 73.3 7.6 4.7 6.7 5.4 1.8 0.4 63.3 11.2 9.9 3.3 9.5 1.7 1.1 59.8 13.4 11.1 4.8 7.8 2.0 1.1 מקורות :הבר ;139 :1975 ,ל.מ.ס1974 ,13 :1973 ,.ב1978 ,22 :1977 ,11 :ב.25 : ידוע שעד עצם היום הזה ההכנה והאישור של תכניות מתאר ביישובים הערביים כרוכים בקשיים ניכרים )ראה לדוגמה ,חמאיסי .(87-115 :1990 ,קשיים אלה היו חמורים לאין ערוך מבתקופה הנידונה כאן .בשנת ,1976לדוגמה ,הייתה תכנית מתאר מאושרת ל -12יישובים ערביים בלבד )פלד .(47-52 :1986 ,מצב זה הגביל את יכולתם של האזרחים הערבים להשיג היתרי בנייה ולהיות זכאים לסיוע. מעבר למגבלה זו ,צוינו סיבות נוספות לשיעורי המיצוי הנמוכים .אחת מהן הייתה העדר מידע בידי אוכלוסיית היעד בנוגע לעצם קיומה של תכנית הסיוע ובנוגע לאמות-המידה לקביעת הזכאות ולרמת הסיוע .כמו כן ,הנגישות של האוכלוסייה הערבית למערך הסיוע הייתה מוגבלת עקב חוסר ניסיון וחוסר התמצאות בנוהלים ביורוקרטיים )חמאיסי:1990 , .(130-131השימוש הנפוץ במתווכים בתהליכי בקשת הסיוע )ראה קיפניס1991 ,א1991 ,3 :ב: ,(31מעיד על קשייהם של הערבים ליצור מגע ישיר עם המנגנון הביורוקרטי של המדינה .מן הראוי להדגיש כי בסקר עמדות שנערך בשנת 1977בקרב האוכלוסייה הערבית ציינו רבים מן הנשאלים כי להם צורך רב בסיוע ונכונות רבה לקבלו )קיפניס .(81 :1978 ,ממצאים אלה מעמידים בספק את ההסבר לשיעורי המיצוי הנמוכים בקרב הערבים ,לפיו הם אינם מגלים כל עניין בקבלת סיוע לדיור מידי המדינה. לסיכום ,המנגנון המרכזי ששימש את מדינת הרווחה הישראלית בתחום השיכון מאז תחילת שנות השבעים—מתן משכנתאות מסובסדות לרוכשי דירות—פעל באופן חלקי ביותר כשמדובר באוכלוסייה הערבית .נקבעו קריטריונים פורמליים שהוציאו את האזרחים הערבים ממעגל הזכאים לתכניות הסיוע הכלליות ,וגם כאשר נכללו בהן )למשל ,בתכנית לזוגות צעירים משנת (1977הרי עקב הנהלים שננקטו ,רמת הסיוע שהיו זכאים לה הייתה נמוכה בהרבה מזו שממנה נהנו האזרחים היהודים. 37 הבנייה הציבורית לאוכלוסייה הערבית כמו בתקופה הקודמת ,הייתה הבנייה הציבורית לאוכלוסייה הערבית קשורה הדוקות לאינטרס המדינה לעצב את הפריסה הגאוגרפית של אוכלוסייה זו .עם זאת ,בשנות השבעים הסתמן שינוי משמעותי :בתקופה זו הייתה המגמה הממשלתית למנוע מעבר של תושבים ערבים ליישובים היהודיים שבפריפריה .באותן שנים התעוררו חששות עקב ריבוי המקרים של רכישת דירות על-ידי ערבים בנצרת-עלית ,ועקב הקצב הגובר של מעבר אוכלוסייה כפרית לעכו .תהליכים אלה נבעו ממצוקת הדיור ששררה ביישובים הערביים ,ולכן הועלתה טענה שהפתרון מצוי בהקלת המחסור בדיור באמצעות בנייה ציבורית 35.בהתאם לכך ,לאחר שמאז 1966לא נבנתה בנצרת אף יחידת דיור על-ידי משרד השיכון 36,משנת 1975החלו לבצע בעיר פרויקטים של בנייה ציבורית )חמאיסי .(223 :1990 ,הקשר בין הרחבת הבנייה הציבורית לבין הניסיון למנוע מעבר של אוכלוסייה ערבית ליישובים היהודיים שבפריפריה בא לידי ביטוי בדוח של משרד השיכון" :משרד הבינוי והשיכון החליט להיכנס בנצרת לתנופת בנייה בשנים הקרובות ,על מנת לענות על מחסור חמור בדיור מחד גיסא ,ועצירת רכישת דירות על ידי ערבים בנצרת-עלית מאידך גיסא" )פלד ,97 :1986 ,הדגשה שלי(. הזיקה בין הבנייה הציבורית לערבים לבין מאמצי המדינה לפקח על פריסתם הגאוגרפית באה לידי ביטוי גם בתכנית שהחלה להתגבש במחצית הראשונה של שנות השבעים לשיכון מפוני העיר העתיקה של עכו מחוץ לגבולות העיר ,בכפר מכר .באותה תקופה בוטאו חששות באשר לערעור המאזן הדמוגרפי בין יהודים לערבים בעיר ,כפי שמעידים דברי ראש עיריית עכו ,י' דורון ,בישיבה של ועדת העבודה והרווחה של הכנסת מיום :10.12.74 בעית פינוי המשפחות מהוה בעיה כשלעצמה ,אי-אפשר להעביר אותן לשכונות היהודיות ,בגלל ההתנגדות הקיימת בקרב התושבים ,ובגלל האפשרות כי נדידת התושבים הערבים לשכונות החדשות תיצור עזיבה של משפחות יהודיות .קיימת כבר עכשיו סכנה כזו ויכול להווצר מצב שעכו תהפך לעיר ערבית במרוצת הזמן )כנסת ישראל.(253 :1977 , בהתאם לכך החליטה ועדת השרים לענייני ערי פיתוח ביוני 1976כי המשפחות הערביות שיפונו מהעיר העתיקה של עכו ישוכנו במסגרת פרויקטים של בנייה ממשלתית בכפר מכר ובכפרים אחרים באזור 37.במילים אחרות ,פרויקט זה שימש אמצעי לדילול האוכלוסייה הערבית בעיר )ראה .(Cohen, 1973:15מתכניות השיכון הציבורי שבוצעו בנצרת ובמכר ניתן אפוא להסיק כי מדיניות השיכון לאוכלוסייה הערבית לא הייתה מכוונת באופן שיטתי לפתרון מצוקת הדיור ,אלא התמקדה במתן פתרונות אד-הוק לסוגיות מקומיות ונקודתיות, כמו מגורי ערבים בנצרת עלית וערעור פוטנציאלי של ה"מאזן הדמוגרפי" בעכו ,אשר נגדו את מטרות המדינה בנוגע לפריסה הגאוגרפית של האוכלוסייה הערבית. גם חידוש הבנייה ביישובי קבע לבדווים בנגב בשנות השבעים נבעה מגישה דומה .פעילות זו תפסה חלק ניכר מכלל הבנייה הציבורית לאוכלוסייה הערבית .בשנת 1971הוקם היישוב 35ראה לדוגמה דברי ח' בר-לב בישיבת מרכז מפלגת העבודה מיום ) 12.8.76ארכיון מפלגת העבודה ,תיק ,23חטיבה .(2 36הארץ.18.7.75 , 37החלטה 28/עפ של ועדת השרים לענייני ערי פיתוח מיום ) 15.6.76כנסת ישראל.(305 :1977 , 38 רהט)בן-דוד ,(34 :1993 ,שעתיד היה להפך לעיר הבדווית הראשונה .בשנת 1973החליטה ועדה בין-משרדית על הקמת ארבעה יישובים נוספים בנגב )בן-דוד .(30 :1993 ,כפי שהוסבר לעיל ,פעילות זו נועדה בראש ובראשונה לפקח על האוכלוסייה הבדווית ועל הקרקעות שהתפרסו עליהן .אחת ההשלכות של המדיניות ליישוב הבדווים הייתה שכל בנייה מחוץ ליישובים שהוקמו בתכנון ממשלתי הוגדרה אוטומטית כבנייה בלתי-חוקית .אם כי בשנות השבעים רווחה המגמה להכיר בדיעבד בחלק מהיישובים הבדוויים הספונטניים )ראה מדזיני ,(47 ,43 :1984 ,עדיין נותרה ההגדרה של ההתיישבות הספונטנית כבלתי-חוקית כלי בידי המדינה לפיקוח על הפריסה הגאוגרפית של הבדווים. פרט לפרויקטים הייחודיים של שיכון ציבורי שתוארו לעיל ,נותרה פעילות המדינה בתחום השיכון לאזרחיה הערבים מצומצמת למדי ,ולא תרמה משמעותית להקלת מצוקת הדיור ששרר בקרבם .על כך מעידים הנתונים הבאים :בין 1971ל 1977 -נבנו בבנייה ציבורית ביישובים ערביים שגודל אוכלוסייתם מעל 10,000תושבים 677 ,יחידות דיור בלבד .מספר זה מהווה 0.6אחוזים מן הסך הכולל של 116,753דירות ,שנבנו בבנייה ציבורית באותה תקופה בכל היישובים בארץ שגודל אוכלוסייתם דומה )ל.מ.ס ,.שנתון סטטיסטי לישראל,67 :1975 , .(51 :1977 ,94 :1976 למרות ההיקף המצומצם של הסיוע הממשלתי בתחום הדיור לאוכלוסייה הערבית ,היקף הבנייה למגורים ביישובים הערבים התרחב באופן משמעותי בשנות השבעים .התרחבות זו באה בתגובה ללחץ הדמוגרפי והתאפשרה תודות לעלייה ברמת החיים של אותה אוכלוסייה )בר-גל וסופר .(20 ,18 :1976 ,ברם ,בעוד שבמגזר היהודי התרחבה הבנייה הפרטית במידה לא מבוטלת הודות לסבסוד מדינתי ,הרי שביישובים הערביים הגידול בבנייה "לא הסתייע במשאבים ציבוריים אלא בהתגייסות כוללת של המשפחה המורחבת ושל החמולה" )שמואלי ,שנל וסופר .(30 :1986 ,בהקשר זה מעניינת הערתו של חוקר הגאוגרפיה של האוכלוסייה הערבית בישראל י' שנל ,המצוטטת בדוח של משרד השיכון .בדבריו על מיעוט העשייה של המדינה בתחום השיכון לאוכלוסייה הערבית ועל חשיבות המסגרת המשפחתית כמקור חלופי למימון הבנייה ,טען: מעורבות המימסד היהודי בכפר הערבי אינה נחוצה ואם כן—במידה מינימלית. הבנייה העצמית לא רק זולה יותר לעם ישראל ,יש לה גם אספקט חברתי—גיוס כספים בתוך המשפחה .למשפחה המורחבת יש תפקיד שאין דומה לו .שומר גם על יציבות פוליטית-חברתית )ריאיון עם ד"ר י' שנל ,2.10.86 ,בפלד ,27 :1986 ,הדגשה שלי(. לפי תפיסה זו ,מדיניות השיכון ביחס לאזרחים הערבים תרמה לא רק לחיסכון בכספי המדינה ,אלא גם לחיזוק הכוחות החברתיים המסורתיים אשר למדינה היה אינטרס פוליטי בחיזוקם .לעומת זאת ,מנקודת הראות של האוכלוסייה הערבית ,אין ספק כי העדר הסיוע מצד המדינה הגביל במידה משמעותית את נגישותה למשאבי דיור. 39 סיכום השניות במדיניות השיכון בישראל יצרה הבחנה ברורה בין האזרחים היהודים לאזרחים הערבים ,ונוהגי הדרה שונים הגבילו את נגישותם לתכניות הסיוע שהמדינה הפעילה בתחום הדיור .עד סוף שנות השישים התבססה מדיניות השיכון על מעורבות ישירה של המדינה בצד ההיצע של שוק הדיור .באמצעות בנייה של שיכון ציבורי ,תפקדה המדינה כשחקן מרכזי בתהליך הייצור של משאבי דיור ובחלוקתם לאזרחים .היא הקצתה פתרונות דיור לחלק מאזרחיה היהודים ,וכך הוציאה את תהליך החלוקה של משאבי דיור מזירת השוק ,ולו באופן חלקי .כתוצאה מכך ,תהליכים שהתנהלו בזירה הפוליטית קבעו באופן ישיר את מידת הנגישות של קבוצות שונות למשאבי דיור .המדינה קבעה אלו קבוצות היו זכאיות לקבל משאבי דיור מחוץ לזירת השוק ,ואלו קבוצות נשארו תלויות בהשתתפותן בשוק כצרכניות על מנת להשיג משאב זה .באמצעות הקצאה דיפרנציאלית של משאבי דיור ברמות שונות ,הן מבחינת ערך השימוש והן מבחינת ערך החליפין שלהם בשוק ,פעלה מדיניות השיכון כגורם מרבד גם בין הקבוצות שזכו לדיור בסיוע המדינה .מנגנון זה פעל בעיקר בנוגע להבחנות בין התכניות שנועדו לקבוצות שונות בקרב האוכלוסייה היהודית .לאוכלוסייה היהודית הוותיקה נועדו תכניות של שיכון ציבורי במרכז הארץ ובאיכות יחסית גבוהה ,בעוד שלחלוקה בקרב אוכלוסיית העולים נבנה שיכון ציבורי בעיקר בפריפריה ובאיכות ירודה. התכניות הכלליות של שיכון ציבורי היו חסומות בפני האזרחים הערבים ,בשעה שהתכניות הייחודיות שהופעלו למענם היו מצומצמות ביותר ,ורובן היו מכוונות לפתרון מצוקת הדיור של קבוצות מסוימות ,אשר למדינה היו אינטרסים פוליטיים לטפל בהן .במילים אחרות, הרוב המכריע של האוכלוסייה הערבית הוגדר בפועל כקבוצה שאיננה זכאית לקבל משאבי דיור מחוץ לזירת השוק .הדרה זו התאפשרה עקב העדר של מסגרת פורמלית ,חוקית או תקנונית ,שתעגן את זכויות האזרחים בתחום הדיור ותסדיר את תהליכי החלוקה של השיכון .ההחלטות בדבר הקמת מפעלי שיכון ציבורי ובדבר חלוקת הדירות לאזרחים התקבלו בתהליכים בהם השחקנים הפוליטיים והביורוקרטיים היו משוחררים מהחובה לעמוד באמות-מידה פורמליות לקביעת הזכאות של האזרחים לקבלת דיור מידי המדינה. בתחילת שנות השבעים הסתמן שינוי מהותי במדיניות השיכון בישראל .בתקופה זו ניתבה המדינה את מעורבותה לצד הביקוש של השוק הדיור .על-פי אסטרטגיה זו ,תחת להוציא את חלוקת משאבי הדיור מזירת השוק ,עברה המדינה להקצאת משאבים כספיים לקבוצות שונות במטרה לסייע להן להשתתף בשוק כצרכנים .הסיוע כלל משכנתאות ,הלוואות מסובסדות ומענקים .להגדרת קריטריונים שונים לקביעת הזכאות לתכניות הסיוע ולהפעלת תכניות שבהן היו גלומות רמות סבסוד שונות היו השלכות על סיכוייהן של קבוצות שונות להשתתף בשוק הדיור כרוכשים. בכל תכניות הסיוע הופעלו נוהגים אשר הביאו להדרה של האזרחים הערבים ממעגל הזכאים—הן בתכניות אוניברסליות )דוגמת תכנית הסיוע לזוגות צעירים( והן בתכניות סלקטיביות )דוגמת אלה שהיו מיועדות לאוכלוסייה שהתגוררה בתנאי דיור תת-תקניים(. נוהגים אלה ננקטו חרף העובדה שרבים מהאזרחים הערבים התגוררו בתנאים קשים .גם 40 כאשר הם הוכללו חלקית בתכניות ,הרי רמות הסיוע שנקבעו עבורם היו נמוכות מאלה שהאזרחים היהודים נהנו מהן .לאור מצב זה נאלצה האוכלוסייה הערבית להסתמך על יכולתה לגייס אמצעים פרטיים ו/או משפחתיים להשגת משאבי דיור .אילוצים אלה הגבילו את אפשרויותיהם של האזרחים הערבים לשפר את מצבם בתחום הדיור ,ופגעו במעמדם בזירה ריבודית זו .ניתן לטעון אפוא כי מדיניות השיכון שמדינת הרווחה הישראלית נקטה כלפיהם פעלה כגורם חשוב למיסוד ולשיעתוק של מצב הכפיפות של האזרחים הערבים במבנה הריבודי הישראלי. 41 מקורות אבו קשק ב' וס' ג'ראיסי ) ,(1976יעוד השטחים במגזר הערבי -מטרתו וכיצד מגשימים אותה ,נצרת :המועצה הציבורית המייעצת לראש הממשלה בענייני רווחה חברתית ,הצוות לענייני ערבים. אבו קשק ב' וס' ג'ראיסי ) ,(1977מצוקת המגורים במגזר הערבי -בעיותיה והדרך לפתרונה, נצרת :המועצה הציבורית המייעצת לראש הממשלה בענייני רווחה חברתית ,הצוות לענייני ערבים. אוסלנד א' )" ,(1989האוכלוסייה הערבית בתל-אביב-יפו" ,מבנים.49-50 :77 , אחדות ל' וי' שאול ) ,(1988מדדי רווחה ומדידת איכות הדיור בישראל ,מחקר מס .43 .ירושלים :המוסד לביטוח לאומי. אשורי א' )" ,(1988תוכניות הסיוע לדיור" ,בע' חרל"פ )עורך( ,ישראל בונה ,1988 -ירושלים: משרד הבינוי והשיכון ,עמ'.19-22 : בן-ארצי י' )" ,(1979ההגירה הפנימית של ערביי חיפה והשפעתה על עיצובו של דגם מגוריהם" ,אופקים בגיאוגרפיה.27-38 :4 , בן-דוד י' ) ,(1993יישוב הבדווים בנגב -מדיניות ומציאות ,1967-1992 ,ירושלים :משרד הבינוי והשיכון ,מכון ירושלים לחקר ישראל. בר-גל י' סופר א' )" ,(1976תמורות בכפרי המיעוטים בישראל" ,אופקים בגיאוגרפיה1-77 :1 , . בר-נתן מ' )" ,(1987מימון ,סיבסוד ופרוגרסיביות במשכנתאות הממשלתיות 1976 ,עד ,"1984 סקר בנק ישראל.45-62 :62 , ברקאי ז' )" ,(1981על מדיניות השיכון ובעיות יישומה" ,ביטחון סוציאלי.162-169 :21 , ג'ובראן ר' )" ,(1986הרגלי הדיור במגזר הערבי ,לבדיקת סיכויי שיווק-מגורים יזום" ,מבנים, .18-20 :49 גונן ע' )" ,(1979הגאוגרפיה של השיכון הציבורי בערי ישראל" ,ביטחון סוציאלי22-36 :19-18 , . גונן ע' ור' חמאיסי ) ,(1993לקראת מדיניות של מוקדי עיור לאוכלוסיה הערבית בישראל, ירושלים :מכון פלורסהיימר למחקרי מדיניות. הבר ע' ) ,(1975האוכלוסייה והבנייה בישראל ,1973-1948 ,ירושלים :משרד השיכון. 42 הבר ע' ) ,(1986השינויים הצפויים בתפרוסת האוכלוסיה וביחסי יהודים ולא יהודים עד שנות האלפיים ,לאור מגמות גידול האוכלוסיה ולאור נתוני דיור קיימים ,ירושלים :משרד הבינוי והשיכון. הופנונג מ' ) ,(1982מחאה חברתית ותהליך התקצוב הציבורי -השפעת הפגנות "הפנתרים השחורים" על הקצאות לצרכי חברה ורווחה ,עבודת גמר לתואר מוסמך ,המחלקה למדעי המדינה ,האוניברסיטה העברית בירושלים. הירש א' ופייטלסון י' ) ,(1972קווים למדיניות התמיכה בדיור לזוגות צעירים ,ירושלים: משרד השיכון. חמאיסי ר' )" ,(1986ביצוע תוכניות מיתאר בכפרים הערבים" ,אופקים בגיאוגרפיה:17-18 , .161-173 חמאיסי ר' )" ,(1989שיקולים בהכנת תכנית מתאר ליישובים הערביים המתעיירים" ,מבנים, .38-41 :77 חמאיסי ר' ) ,(1990תכנון ושיכון בקרב הערבים בישראל ,תל-אביב :המרכז הבינלאומי לשלום במזרח התיכון. טנה ד' )" ,(1962השיכון בפיתוח הארץ" ,בי .רונן )עורך( ,כלכלת ישראל -הלכה ומעשה ,תל- אביב :הוצאת דביר ,עמ'.439-448 : ישראלי ע' )" ,(1979התפתחות מתארי כפרי-מיעוטים ורמות-הדיור בגליל" ,תכנון סביבתי, .34-47 :26 כנסת ישראל ) ,(1977עבודת וועדת העבודה בכנסת השמינית ) ,(12.2.74-16.3.77ירושלים: כנסת ישראל. ליסקובסקי א' )'" ,(1960הנפקדים הנוכחים' בישראל" ,המזרח החדש ,י'.186-192 :3 , ל.מ.ס .שנים שונות ,שנתון סטטיסטי לישראל ,ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1962) .החלוקה הגיאוגרפית -סטטיסטיקות של היישובים העירוניים בישראל, פרסומי מפקד האוכלוסין והדיור ,מס' ,1ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס1964) .א( ,המוסלמים ,הנוצרים והדרוזים בישראל ,פרסומי מפקד האוכלוסין והדיור, מס' ,17ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס1964) .ב( ,הבניה בישראל 1960 -עד ,1963סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,173ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1966) .הבניה בישראל 1962 -עד ,1965סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,210ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1970) .הבינוי בישראל 1966 -עד ,1968סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,304 ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. 43 ל.מ.ס ,(1972) .הבינוי בישראל 1969 -עד ,1971סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,397 ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1973) .ירחון לסטטיסטיקה של מחירים ,כרך כ"ד ,4 ,ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס1974) .א( ,הבינוי בישראל 1971 -עד ,1973סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,467ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס1974) .ב( ,ירחון לסטטיסטיקה של מחירים ,כרך כ"ה ,4 ,ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1976) .הבינוי בישראל 1973 -עד ,1975סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,531 ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1977) .ירחון לסטטיסטיקה של מחירים ,כרך כ"ח ,4 ,ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס1978) .א( ,הבינוי בישראל 1975 -עד ,1977סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,585ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס1978) .ב( ,ירחון לסטטיסטיקה של מחירים ,כרך כ"ט ,4 ,ירושלים :הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. ל.מ.ס ,(1980) .הבינוי בישראל ,1977-1979 ,סדרת פרסומים מיוחדים מס' ,649ירושלים: הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה. מאיר-ברודניץ מ' )" ,(1986תהליך פירוור הישובים הערביים בישראל" ,אופקים בגיאוגרפיה, .105-124 :17-18 מבקר המדינה ) ,(1962דין וחשבון שנתי מס' 12לשנת ,1961ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1963דין וחשבון שנתי מס' 13לשנת ,1962ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1964דין וחשבון שנתי מס' 14לשנת ,1963ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1966דין וחשבון שנתי לשנת ,1966ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1967דין וחשבון שנתי מס' 17לשנת ,1966ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1968דין וחשבון שנתי מס' 18לשנת ,1967ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1970דין וחשבון שנתי מס' 20לשנת ,1969ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1972דין וחשבון שנתי מס' 22לשנת ,1971ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1973דין וחשבון שנתי מס' 23לשנת ,1972ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1974דין וחשבון שנתי מס' 24לשנת ,1973ירושלים :מבקר המדינה. מבקר המדינה ) ,(1975דין וחשבון שנתי מס' 25לשנת ,1974ירושלים :מבקר המדינה. 44 מבקר המדינה ) ,(1979דין וחשבון שנתי מס' 29לשנת ,1978ירושלים :מבקר המדינה. מדזיני א' ) ,(1984תפרוסת ההתיישבות הבדווית בגליל כתוצר של התנחלות ספונטאנית ומדיניות מכוונת ממשלתית ,חיפה :סידרת מונו-גיאוגרפיה ,החוג לגיאוגרפיה ,אוניברסיטת חיפה. ממשלת ישראל שנים שונות ,הצעת תקציב ,ירושלים :ממשלת ישראל. מעוז י' )" ,(1979התכנון הפיסי בפיתוח הגליל ההררי" ,אופקים בגאוגרפיה.39-48 :4 , משרד העבודה )" ,(1953שיכון עממי שלב א' -תנאים כספיים" ,ירחון העבודה.7-11 :8 , משרד העבודה )" ,(1955שיכון -מתוך תזכיר מנהל אגף השיכון אל שרת העבודה" ,ירחון העבודה.22-10 :7-8 , משרד העבודה ) ,(1958בנייה במימון ממשלתי משנת 1949עד ,1.1.58ירושלים :אגף השיכון ,משרד העבודה. משרד העבודה ) ,(1959תכנית שיכון לחמש שנים -תחזית לצורכי הדיור ,1965-1960 ירושלים :משרד העבודה. משרד העבודה )" ,(1964בעיות דיור של פועלים ערביים" ,עבודה וביטוח לאומי.303 :11 , משרד העבודה -אגף השיכון שנים שונות ,דין וחשבון -בנייה במימון ממשלתי ,ירושלים: משרד העבודה -אגף השיכון. משרד העבודה ) ,(1972ההוצאות שוטפות לדיור ,ירושלים :משרד השיכון. משרד העבודה ) ,(1976תוכניות סיוע -זוגות צעירים ,1976 -ירושלים :משרד השיכון. משרד העבודה )1977א( ,תוכניות סיוע -זוגות צעירים ,1977 -ירושלים :משרד השיכון. משרד העבודה )1977ב( ,תוכניות סיוע -הטבת תנאי דיור ,שיקום שכונות,1977 - 3+ , ירושלים :משרד השיכון. משרד העבודה )1977ג( ,תוכניות סיוע -אזורי פיתוח ,1977 -ירושלים :משרד השיכון. משרד השיכון שנים שונות ,דין וחשבון -בנייה במימון ממשלתי ,ירושלים :משרד השיכון. משרד ראש הממשלה ) ,(1967הצעת תוכנית פיתוח לאוכלוסיית המיעוטים בישראל1967/68 , .1971/72ירושלים :משרד ראש הממשלה.נייפריס י' ) ,(1984רווחה חברתית והשירותים הסוציאליים בישראל ,ירושלים :מועצת בתי הספר לעבודה סוציאלית בישראל. סלייפר י' )" ,(1977על מצוקת הדיור בישראל" ,בטחון סוציאלי.163-173 :12-13 , עמירן ד' ,א' שנער ובן-דוד י' )" ,(1979ישוביי הבדווים בבקעת באר-שבע" ,בא' שמואלי וגרוס י' )עורכים( ,ארץ הנגב ,תל-אביב :משרד הביטחון .עמ'.652-665 : 45 פיאלקוף ח' )" ,(1980מדיניות הבניה למגורים עירוניים :מבט כללי" ,בע' חרל"פ )עורך(, ישראל בונה ,1988 -ירושלים :משרד הבינוי והשיכון .עמ'.11-13 : פישלזון ג' ומ' רונן )" ,(1992שוק המשכנתאות בישראל ,"1950-1990 ,כלכלה ועבודה-109 :8 , .99 פלד נ' ) ,(1986אוכלוסיה ומגורים במגזר הערבי בישראל ,ירושלים :משרד הבינוי והשיכון. קיימן צ' )" ,(1984אחרי האסון :הערבים במדינת ישראל" ,מחברות למחקר וביקורת91 :10 , .5קיפניס ב' ) ,(1978סיוע בדיור במגזר הערבי ,חיפה :אוניברסיטת חיפה ,החברה ליישום בע"מ. קיפניס ב' )" ,(1988אידאולוגיות גיאופוליטיות ואסטרטגיות רגיונאליות בישראל" ,אופקים בגיאוגרפיה.35-54 :23-24 , קיפניס ב' )1991א( ,הדיור בכפרי הדרוזים והצ'רקסים בישראל :ניתוח מצב קיים ועקרונות לשיפור תוכניות הסיוע בדיור ,מחקר מס' ,12חיפה :המכון לחקר חיפה והגליל. קיפניס ב' )1991ב( ,הדיור ביישובים הערבים בישראל :מוסלמים ונוצרים .מצב נוכחי, תמורות ושינויים נורמטיביים והמלצות לשיפור תוכניות הסיוע בדיור ,מחקר מס' ,13 חיפה :המכון לחקר חיפה והגליל. שמואלי א' ,שנל י' וסופר א' )" ,(1986תמורות בדפוסי המגורים ביישובי המשולש הקטן בשנים ,"1949-1980מתוך א' סופר )עורך( ,דפוסי מגורים והגירה פנימית בקרב ערביי ישראל -סוגיות בגיאוגרפיה חברתית ,סדרת מונוגרפיות בחקר המזרח התיכון מס' ,4 חיפה :אוניברסיטת חיפה ,עמ'.13-32 : Almogui J. (1963), Scheme for the Clearance and Rebuilding of Slum Areas in Israel, Jerusalem: Ministry of Development and Housing. Ball M., Harloe M. and Martens M. (1988), Housing and Social Change in Europe and The USA, London: Routledge. Briggs A. (1961), “The Welfare State in Historical Perspective”, Archives Europeennes de Sociologie, 2, 2: 221-258. Bureau of the Advisor on Arab Affairs of the Prime Minister’s Office (1962), “Five Year Program for Arab and Druze Villages”, New Outlook, 5, 3: 17-21. Clapham D., P. Kemp and S. Smith (1990), Housing and Social Policy, London: Macmillan. Cohen E. (1972), “The Black Panthers and Israeli Society”, The Jewish Journal of Sociology, 14, 1: 93-109. 46 Cohen E. (1973), Integration vs. Separation in the Planning of a Mixed Jewish-Arab City in Israel, Jerusalem: The Levy Eshkol Institute for Economic, Social and Political Research. Cukierman A. (1974), Index-Linked Mortgages in Israel, Working paper No. 60, Tel-Aviv: The Foerder Institute for Economic Research. Engbersen G. (1993), “Modern Poverty and Second-Class Citizenship”, in H. Coenen and P. Leisink (Eds.), Work and Citizenship in the New Europe, Aldershot: Edward Elgar, Pp: 35-47. Esping-Andersen G.(1990), The Three Worlds of Welfare Capitalism, Cambridge: Polity Press. Esping-Andersen G. and Korpi W. (1984), “Social Policy as Class Politics in Post-War Capitalism: Scandinavia, Austria, and Germany”, in Goldthorpe J. (Ed.), Order and Conflict in Contemporary Capitalism, Oxford: Clarendon Press, Pp: 179-208. Falah G. (1989), “Israeli ‘Judaization’ Policy in Galilee and its Impact on Local Arab Urbanization”, Political Geography Quarterly, 8, 3: 229-253. Flapan S. (1964), “National Inequality in Israel”, New Outlook, 7, 9: 24-36. Ginsburg N. (1992), Divisions of Welfare - A Critical Introduction to Comparative Social Policy, London: SAGE Publications. Gilles J. and Gefu J. (1990), “Nomads, Ranchers, and the State: The Sociocultural Aspects of Pastoralism”, in Galaty J. and Johnson D. (Eds.), The World of Pastoralism, New York: The Guilford Press. Pp: 99-118. Harrison M. (1984), “Corporatism, Incorporation and the Welfare State”, in Harrison M. (Ed.), Corporatism and the Welfare State, Hampshire: Gower, Pp: 17-40. Harrison M. (1991), “Citizenship, Consumption and Rights: A Comment on B. S. Turner’s Theory of Citizenship”, Sociology, 25, 2: 209-213. Heymann U. (1981), Public Housing as a Welfare Service in Israel, 1948-1973, Unpublished Ph.D. dissertation, The F. Heller Graduate School for Advanced Studies in Social Welfare, Brandeis University. Hirsh A. (1970), “Attitudes to Homes Among Tenants of Minorities Housing Schemes Initiated by the Ministry of Housing”, in Golani Y. aSchwarze D. (Eds.), Israel Builds - 1970, Jerusalem: Ministry of Housing, Pp: 102-108. Kretzmer D. (1987), The Legal Status of the Arabs in Israel, Tel Aviv: International Center for Peace in the Middle East. 47 Lambert J., Paris C. and Blackaby B. (1978), Housing Policy and the State—Allocation, Access and Control, London: The Macmillan Press, LTD. Lerman R. (1976), A Critical Overview of Israeli Housing Policy, Discussion paper No. 15-76, Jerusalem: Brookdale Institute. Lithwick I. (1980), Macro and Micro Housing Programs in Israel, Discussion paper No. D-47-80, Jerusalem: Brookdale Institute. Marshall T. (1950), “Citizenship and Social Class”, in Marshall T., Citizenship and Social Class and Other Essays, Cambridge: Cambridge University Press, Pp: 1-85. Meir A. (1988), “Nomads and the State: The Spatial Dynamics of Centrifugal and Centripetal Forces among the Israeli Negev Bedouin”, Political Geography Quarterly, 7, 3: 251-270. Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing (1990a), Government Housing Programs, Jerusalem: Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing. Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing (1990b), Financing Housing Construction, Jerusalem: Ministry of Finance and Ministry of Construction and Housing. Moore R. (1993), “Citizenship and the Underclass”, in Coenen H. and Leisink P. (Eds.), Work and Citizenship in the New Europe, Aldershot: Edward Elgar, Pp: 49-62. Morris J. and Winn M. (1990), Housing and Social Inequality, London: Hilary Shipman. Murie A. (1983), Housing Inequality and Deprivation, London: Heinmann Educational Books. Newman D. (1989), “Civilian and Military Presence as Strategies of Territorial Control: The ArabIsrael Conflict”, Political Geography Quarterly, 8, 3: 215-227. Offe C. (1984), Contradictions of the Welfare State, Cambridge, Mass: The MIT Press. Orloff A. (1993), “Gender and the Social Rights of Citizenship: The Comparative Analysis of Gender Relations and Welfare States”, American Sociological Review, 58: 303-328. Portugali J (1991), “An Arab Segregated Neighborhood in Tel-Aviv: The Case of Adjami”, Geography Research Forum, 11: 37-50. Quadagno J. (1987), “Theories of the Welfare State”, Annual Review of Sociology, 13: 109-128. Quadagno J. (1990), “Race, Class, and Gender in the U.S. Welfare State: Nixon’s Failed Family Assistance Plan”, American Sociological Review, 55, 1: 11-28. Quadagno J. (1994), The Color of Welfare, New York: Oxford University Press. Rosenfeld H. (1988), “Nazareth and Upper Nazareth in the Political Economy of Israel”, in Hofman J. (Ed.), Arab-Jewish Relations in Israel - A Quest in Human Understanding, Bristol, Ind.: Wyndham Hall Press. Pp: 45-66. 48 Roter R. and Shamai N.(1990), “Housing Policy”, in Sanbar M. (Ed.), Economic and Social Policy in Israel - The First Generation, Lanham: University Press of America, Pp: 171-184. Sainsbury D. (1993), “Dual Welfare and Sex Segregation of Access to Social Benefits: Income Maintenance Policies in the UK, the US, The Netherlands and Sweden”, Journal of Social Policy, 22, 1: 69-98. Saunders P. (1984), “Beyond Housing Classes: the Sociological Significance of Private Property Rights in Means of Consumption”, International Journal of Urban and Regional Research, 8, 2: 202-227. Scholz F. (1982), “Theoretical Remarks on the Reason and Result of the Modern Changes in Bedouin/Nomad Societies of the Countries in the Islamic Orient”, in Sutlive U., Altshuler N. and Zamora M. (Eds.), Contemporary Nomadic and Pastoral Peoples: Asia and the North, Williamsburg: Department of Anthropology, College of William and Mary, Pp: 1-11. Turner B. (1993), “Contemporary Problems in the Theory of Citizenship”, in Turner B. (Ed.), Citizenship and Social Theory, London: SAGE Publications. Pp: 1-18. Yiftachel O. (1992), Planning a Mixed Region in Israel - The Political Geography of Arab-Jewish Relations in the Galilee, Aldershot: Avebury. 49
© Copyright 2024