Saksbehandling i Brønnøy kommune
F ORVALTNINGSREVISJON SAKSBEHANDLING BRØNNØY KOMMUNE 03.04.2013 KomRev Trøndelag IKS FORORD Denne forvaltningsrevisjonen er gjennomført av KomRev Trøndelag IKS på oppdrag fra kontrollutvalget i Brønnøy kommune i perioden november 2012 til april 2013. Undersøkelsen er gjennomført i henhold til NKRFs standard for forvaltningsrevisjon, RSK 001. Vi takker alle som har bidratt med informasjon i prosjektet. En oversikt over tidligere gjennomførte prosjekter fra KomRev Trøndelag IKS finner du på vår hjemmeside www.krt.no. Levanger, 03.04.13 Sissel Mikalsen /s/ Oppdragsansvarlig revisor Saksbehandling Vegard Wist Prosjektleder 1 KomRev Trøndelag IKS INNHOLDSFORTEGNELSE 0. Sammendrag ............................................................................................................. 3 1. 2. 3. 4. Innledning ............................................................................................................ 4 1.1 Bestilling........................................................................................................ 4 1.2 Bakgrunn ....................................................................................................... 4 1.3 Problemstillinger ........................................................................................... 4 1.4 Revisjonskriterier .......................................................................................... 5 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring ........................................................ 5 Kompetanse, saksbehandlingssystem og servicekontor ....................................... 6 2.1 Kompetanse ................................................................................................... 6 2.2 Saksbehandlingssystem ................................................................................. 7 2.3 Servicekontor ................................................................................................. 8 Saksbehandling etter forvaltningsloven ............................................................. 11 3.1 Revisjonskriterier ........................................................................................ 11 3.2 Data.............................................................................................................. 11 3.3 Vurdering ..................................................................................................... 12 Journalføring etter offentlighetsloven ................................................................ 14 4.1 Revisjonskriterier ........................................................................................ 14 4.2 Data.............................................................................................................. 14 4.3 Vurdering ..................................................................................................... 15 5. Konklusjon og anbefalinger ............................................................................... 17 6. Rådmannens kommentarer ................................................................................. 18 Vedlegg 1: Høringssvar Vedlegg 2: Telefonstatistikk Saksbehandling 2 KomRev Trøndelag IKS 0. SAMMENDRAG Følgende problemstillinger er besvart i undersøkelsen: Har kommunen tilfredsstillende saksbehandling etter forvaltningsloven? Har kommunen tilfredsstillende journalføring etter offentlighetsloven? Offentlighetsloven og forvaltningsloven er omfattende tema, så vi har valgt ut enkelte bestemmelser fra lovverket som kommunen blir kontrollert opp mot. Vi har valgt bestemmelser (revisjonskriterier) som vi mener belyser kommunens praksis for tilsvar på henvendelser fra innbyggerne. I rapporten beskriver vi også kort forhold knyttet til kompetanse, saksbehandlingssystem og servicekontorfunksjonen i kommunen. Vi presenterer også telefonstatistikk utarbeidet av servicekontoret. Vi har ikke undersøkt mange nok saker til å trekke konklusjoner om gjennomsnitt og andeler som er gyldige for hele kommunens saksbehandling. Men vi kan se tendenser i kommunens saksbehandling. I de sakene vi har undersøkt er det en tendens til at Brønnøy kommune har en saksbehandlingstid som er for lang i forhold til forvaltningslovens krav. Det gis ikke foreløpig svar til alle som har krav på det, til tross for at administrasjonen har hatt fokus på dette området i det siste. Kommunen bør derfor fortsette arbeidet med å bevisstgjøre og gi opplæring til saksbehandlerne. De underretningene om vedtak som Brønnøy kommune gir, er stort sett i henhold til forvaltningslovens krav, med unntak av opplysning om partenes innsynsrett. Kommunen har maler for underretning i ePhorte, og informasjon om innsynsretten bør tas inn i malen. Virksomhetsområdene som er tilknyttet rådhuset fører elektronisk journal, mens for eksempel skolene og barnehagene fører egne journaler på papir. På kommunens hjemmesider ligger den offentlige postlista, men ikke alle virksomhetsområdene er tilknyttet den. Etter revisors mening ville postlista gitt innbyggerne et mer korrekt bilde av kommunens virksomhet, og dermed en bedre mulighet til å ivareta sine interesser, dersom alle virksomhetsområdene var tilknyttet den. Journalføringen og praksisen rundt unntatt offentlighet og publisering av dokumenter på internett, ser ut til å være i orden. Vi har ikke sett eksempler på at taushetsbelagt informasjon er lagt ut på den offentlige postjournalen. Saksbehandling 3 KomRev Trøndelag IKS 1. INNLEDNING 1.1 Bestilling På bakgrunn av Plan for forvaltningsrevisjon 2012-20151 har kontrollutvalget i Brønnøy kommune bestilt en forvaltningsrevisjon av tema saksbehandling. Kontrollutvalget vedtok prosjektplan for prosjektet i sitt møte 31.10.12. Kontrollutvalget ønsket blant annet å sette fokus på kommunens rutiner ved tilsvar på henvendelser fra innbyggerne. 1.2 Bakgrunn Saksbehandling i den offentlige forvaltningen skal følge de overordnede prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk.2 Prinsippene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk gir i seg selv få konkrete holdepunkter, men forvaltningslovens saksbehandlingsregler bestemmer hvordan forvaltningen skal opptre i den enkelte sak. Det finnes blant annet detaljerte regler for forvaltningens tilbakemeldinger til innbyggerne, både hva gjelder form og innhold, og tidsfrister. Offentlighetsloven og arkivloven med forskrifter har regler for hva som skal journalføres og hva som kan offentliggjøres. 1.3 Problemstillinger Følgende problemstillinger er besvart i undersøkelsen: Har kommunen tilfredsstillende saksbehandling etter forvaltningsloven? Har kommunen tilfredsstillende journalføring etter offentlighetsloven? Offentlighetsloven og forvaltningsloven er omfattende tema, så vi har valgt ut enkelte bestemmelser fra lovverket som kommunen blir kontrollert opp mot. Vi har valgt bestemmelser (revisjonskriterier) som vi mener belyser kommunens praksis for tilsvar på henvendelser fra innbyggerne. I rapporten beskriver vi også kort forhold knyttet til kompetanse, saksbehandlingssystem og servicekontorfunksjonen i kommunen. Vi presenterer også telefonstatistikk utarbeidet av servicekontoret. 1 2 Vedtatt i kontrollutvalget 18.09.12 og i kommunestyret 17.10.12. Eckhoff & Smith 2006, s. 177. Saksbehandling 4 KomRev Trøndelag IKS 1.4 Revisjonskriterier Revisjonskriterier er de krav og forventninger som kommunens praksis vurderes opp mot. I dette prosjektet er kriteriene hentet fra forvaltningsloven, offentlighetsloven og arkivforskriften. Revisjonskriteriene blir utledet og listet opp punktvis under de enkelte problemstillingene. 1.5 Metodisk tilnærming og gjennomføring Rapporten bygger på informasjon innehentet gjennom intervju, analyse av dokumenter og en gjennomgang av saksmapper i kommunens saksbehandlingssystem ePhorte. Revisjonskriterier, og dermed også utvalget av saksmapper som er kontrollert, er som nevnt valgt ut fra ønsket om å belyse kommunens praksis ved tilsvar på henvendelser fra publikum. Vi har intervjuet leder fagstab, arkivleder og politisk sekretær. Referat fra intervju er verifisert av informantene i etterkant for å rette opp eventuelle faktafeil og misforståelser. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang i dette prosjektet gir et tilstrekkelig grunnlag til å svare på problemstillingene. Saksbehandling 5 KomRev Trøndelag IKS 2. KOMPETANSE, SAKSBEHANDLINGSSYSTEM OG SERVICEKONTOR I dette første kapitlet vil vi beskrive noen av de forutsetningene som må være tilstede for at kommunen skal kunne yte god saksbehandling og gi tilfredsstillende svar på henvendelser fra publikum. Det er mange faktorer som kunne vært beskrevet i denne sammenhengen, men vi har valgt å se nærmere på kompetanse, saksbehandlingssystem og servicekontorets rolle. For å sikre offentlighetens innsyn i kommunale dokument, og en saksbehandling som følger lovverket, er det viktig at kommunen har kompetanse på flere områder. Det dreier seg blant annet om kunnskap om reglene i arkiv-, offentlighets- og forvaltningslov. For å legge til rette for korrekt saksbehandling må kommunen også ha et saksbehandlingssystem som fungerer godt, og som de har kunnskap på å bruke. Servicekontoret vil i mange tilfeller være den instansen som publikum først kommer i kontakt med når de henvender seg til kommunen, og som dermed kan gi den første/raskeste veiledningen. 2.1 Kompetanse Fagstaben (se organisasjonskart) ivaretar faglige stabs- og støttefunksjoner opp mot kommunens øvrige virksomhet, spesielt i forhold til ledelsen av virksomhetsområdene. Fagstaben har det overordnede ansvaret for kommunens håndtering av post/arkivrutiner, og drift av fagsystemer. Organisasjonskart Brønnøy kommune: Saksbehandling 6 KomRev Trøndelag IKS Brønnøy kommune vedtok en ny kompetanseplan i oktober 2012. Den tar for seg de forskjellige virksomhetsområdene, og beskriver problemstillinger i forhold til kompetansen, mål for kompetansen og tiltak for å nå målene. Superbrukerne i ePhorte har gjennomført opplæring/oppfrisking i ePhorte av de andre saksbehandlerne. I det siste har fokuset vært på å gi foreløpig svar når det blir nødvendig. Med ujevne mellomrom skaffer kommunen foredragsholdere som kurser de ansatte i forskjellige tema, for eksempel offentlighetsloven og forvaltningsloven. Det anslås at dette skjer ca hvert tredje år. I tillegg drar nøkkelpersoner på eksterne kurs. Leder fagstab har fått tilbakemeldinger om at de ansatte savner større kompetanse på enkelte fagområder som for eksempel forvaltningslov og offentlighetslov. Når det gjelder driftingen av ePhorte på vegne av kommunene på Sør-Helgeland, så ser ikke leder fagstab bort fra at Brønnøy har tatt på seg et for stort ansvar uten samtidig å få tilført ressurser og kompetanse til å utføre dette arbeidet. Oppgavene har stort sett blitt lagt oppå de ansattes eksisterende oppgaver. På generelt grunnlag så mener informantene at Fagstab er i en tilfredsstillende bemanningssituasjon etter styrking av politisk sekretariat og at post/arkiv har en dekkende bemanning. For IKT har en påtatt seg et stort ansvar for interkommunalt samarbeid, uten at ressursinnsatsen (bemanning) har blitt tatt på alvor. Dette har medført at egne oppgaver/drift har blitt skadelidende. Kommunen har klart å rekruttere de stillingene som har blitt lyst ut. 2.2 Saksbehandlingssystem Brønnøy kommune bruker saksbehandlingssystemet ePhorte. Brønnøy drifter dette systemet for alle kommunene på Sør-Helgeland (Bindal, Sømna, Vevelstad og Vega). I ePhorte finnes det maler for foreløpig svar og underretning om vedtak. Brønnøy har hatt en god del tekniske problemer med systemet, og det har til tider forsinket saksbehandlinga i kommunen. Informantene mener at den eksterne brukerstøtta ikke har fungert godt nok, og denne misnøyen har Brønnøy kommune meddelt leverandøren som har ansvaret for teknisk support (Evry). Teknisk support har ikke klart å rette opp enkelte av de feil Brønnøy har påpekt. Samtidig mener leder fagstab at kritikken av ePhorte må ses i sammenheng med at kommunen har lagt driftingen av systemet oppå eksisterende arbeidsoppgaver, uten å tilføre ressurser. Saksbehandling 7 KomRev Trøndelag IKS Kommunen har fått tilbud om en større teknisk oppgradering av ePhorte, med en kostnad på over 1 mill. kr. Både leder fagstab, arkivleder og politisk sekretær mener at i denne forbindelse bør kommunen samtidig vurdere ePhorte opp mot andre saksbehandlingssystem. De peker på at siden kostnaden på oppgraderinga uansett er så stor, og kommunen har opplevd problemer med ePhorte, kan det være hensiktsmessig også å vurdere alternative system. 2.3 Servicekontor Henvendelser til kommunen fra publikum kommer oftest inn til servicekontoret, hovedoppgaven blir da å fordele/videreformidle spørsmålene til de hensiktsmessige enhetene. Det kan ifølge leder fagstab være et ganske stort trykk på servicekontoret fra publikum. Servicekontoret har 3 ansatte i totalt 250 % stilling. Det har de siste årene vært forholdsvis hyppige utskiftninger blant de ansatte på servicekontoret. Leder fagstab mener at høy turnover kan skyldes blant annet stressende arbeidsmiljø og sykefravær. Både på grunn av dette, og på grunn av endringer i organiseringen i kommunen, jobbes det for tiden med å finne ut hvordan servicekontoret skal se ut i framtiden. Administrasjonen har gjennomført noen endringer ved servicekontoret, blant annet når det gjelder lederansvaret og fordelingen av arbeidsoppgaver på de ansatte. Vi har fått tilgang til telefonstatistikk som servicekontoret har utarbeidet. Den sier ikke noe om saksbehandlingstiden i forvaltningslovens forstand (se kap. 3), men vi velger å presentere den siden det bidrar til å belyse kommunens behandling av innbyggernes henvendelser. Statistikken viser blant annet hvor mange av telefonene som kommer inn til servicekontoret og legekontoret som blir besvart, og hvor lang ventetiden er før anropet blir besvart.3 3 Fullstendig tallmateriale bak statistikken finnes i vedlegg. Saksbehandling 8 KomRev Trøndelag IKS Telefonstatistikk Servicekontoret 4000 3500 3000 2500 2000 Tapte anrop 1500 Besvarte anrop 1000 500 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Måned 2012 9 10 11 12 I løpet av 2012 mottok servicekontoret totalt 37 445 anrop i åpningstiden mellom kl. 08.30-15:00 (14.00 sommertid). Av disse var 2 505 tapte anrop, en prosentandel på 6,7. Det vil si at servicekontoret besvarte 93,3 % av alle anropene i åpningstiden. Vi ser av figuren at denne andelen var forholdsvis lik gjennom hele året. Telefonstatistikk Legesenteret 4000 3500 3000 2500 2000 Tapte anrop 1500 Besvarte anrop 1000 500 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Måned 2012 9 10 11 12 Legesenteret mottok totalt 37 390 anrop i 2012, og besvarte 28 103, det vil 75,2 %. Det prosentvise andelen tapte anrop varierte mer i løpet av året for legesenteret enn for servicekontoret, fra 10,8 % tapte anrop i januar til 33,9 % tapte anrop i november. Saksbehandling 9 KomRev Trøndelag IKS Ventetid besvarte anrop, Servicekontoret 4000 3500 3000 Mer enn 240 sek 2500 120-240 sek 2000 60-120 sek 30-60 sek 1500 20-30 sek 1000 10-20 sek 500 0-10 sek 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Måned 2012 9 10 11 12 Av de anropene servicekontoret besvarte i 2012, ble 76,5 % besvart innen 10 sekunder, og 88,8 % ble besvart innen 20 sekunder. Ventetid besvarte anrop, Legesenteret 3000 2500 Mer enn 240 sek 2000 120-240 sek 60-120 sek 1500 30-60 sek 1000 20-30 sek 10-20 sek 500 0-10 sek 0 1 2 3 4 5 6 7 8 Måned 2012 9 10 11 12 Av de anropene legesenteret besvarte, ble 18,5 % besvart innen det hadde gått 10 sekunder. 48 % ventet over 1 minutt før de fikk svar, 30,9 % ventet over 2 minutter og 13,7 % ventet over 4 minutter før de fikk svar. Saksbehandling 10 KomRev Trøndelag IKS 3. SAKSBEHANDLING ETTER FORVALTNINGSLOVEN 3.1 Revisjonskriterier Forvaltningsloven § 11a inneholder bestemmelser om saksbehandlingstid og foreløpig svar i forvaltningssaker. Forvaltningsloven § 27 regulerer innholdet i underretningen om et vedtak. Fra disse bestemmelsene kan vi utlede følgende revisjonskriterier: 1. Forvaltningsorganet skal forberede og avgjøre saken uten ugrunnet opphold. 2. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. 3. I det foreløpige svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og så vidt mulig angis når svar kan ventes. 4. I underretningen skal det opplyses om klageadgangen, klagefrist, klageinstans og den nærmere fremgangsmåte ved klage, og om retten etter § 18, jfr. § 19 til å se sakens dokumenter (innsynsretten). 3.2 Data Vi har undersøkt om lag 20 saksmapper i kommunens saksbehandlingssystem ePhorte. Vi har sett på tidspunktet for starten på saksbehandlingen (dokument inn, søknad eller lignende), slutten (underretning til parten), om det er gitt foreløpig svar, hva som står i det foreløpige svaret og om underretningen opplyser om klageadgang og innsynsrett. Saksbehandlingstid De sakene vi undersøkte hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 69 dager. Saksbehandlingstiden i enkeltsakene hadde en forholdsvis jevn spredning på alt fra 1 dag til 10 måneder. I en del av sakene fant vi henvendelsen til kommunen, for eksempel en søknad, men ikke noe svar eller underretning. I disse sakene kan det hende at saksbehandlingstiden blir (eller allerede er) lang, men siden saksbehandlingstiden foreløpig ikke er tallfestet, er de sakene ikke tatt med i utregningen av gjennomsnittstiden. Foreløpig svar Det ble gitt foreløpig svar i 3 av de 12 tilfellene der saksbehandlingstiden var så lang, at det burde vært gitt foreløpig svar. Når det ble gitt foreløpig svar, så ble det gitt en begrunnelse for den lange saksbehandlingstiden og opplyst om når svar kunne ventes. Saksbehandling 11 KomRev Trøndelag IKS Underretning Det ble informert om partenes klageadgang i de fleste av underretningene vi fant i saksmappene. Det ble imidlertid ikke informert om innsynsretten i noen av underretningene. 3.3 Vurdering Vi har ikke undersøkt mange nok saker til å trekke konklusjoner om gjennomsnitt og andeler som er gyldige for hele kommunens saksbehandling. Men vi kan se tendenser i kommunens saksbehandling. Saksbehandlingstid Det er ikke enkelt å si noe konkret om hvilket tidsperspektiv som ligger i begrepet ”uten ugrunnet opphold.” Men det er naturlig å sammenholde denne bestemmelsen med kravet i fvl. § 11 a, 3. ledd om å gi foreløpig svar innen 1 måned. Saksbehandlingstiden bør således normalt være under 1 måned. Justisdepartementet har uttalt at noe mer enn 2 uker, må anses som uforholdsmessig lang tid til å besvare en kurant henvendelse.4 Plan- og bygningsloven § 21-7, 2. ledd opererer dessuten med en frist på 3 uker for å avgjøre forholdsvis kurante søknader. Hvor lang saksbehandlingstiden bør være i hver enkelt sak, må vurderes opp mot forholdene i den konkrete saken. Justisdepartementet har i Ot. prp. nr 75 (1993-94) side 59 uttalt om begrepet ”uten ugrunnet opphold”: «Kriteriet «uten ugrunnet opphold» er utpreget skjønnsmessig, og betydningen vil kunne variere fra sak til sak. Departementet vil understreke at oppfyllelse av de rettssikkerhetsgarantier som ligger i forvaltningslovens saksbehandlingsregler, nødvendigvis vil medføre at saksbehandlingen etter omstendighetene kan bli tidkrevende. Hva som i det enkelte tilfellet vil være en forsvarlig saksbehandlingstid, vil som tidligere måtte variere med sakens art og omfang, tilgjengelige ressurser mv.» Det er derfor vanskelig å konkludere generelt på kommunens saksbehandlingstid. Dersom vi legger til grunn at gjennomsnittet fra de kontrollerte sakene er noenlunde representativt for kommunens praksis, så tyder det på at Brønnøy har en gjennomsnittlig saksbehandlingstid som er over 1 måned, og dermed lengre enn den bør være. Kommunen har som nevnt i kapittel 2.2 hatt en del tekniske problemer med sitt saksbehandlingssystem, og det har etter fagleders og politisk sekretærs mening ført til forsinkelser i saksbehandlinga. Dersom det er slik at ePhorte er en medvirkende årsak til at saksbehandlingstida i kommunen er for lang, bør kommunen aktivt søke å finne løsninger på problemene de har med saksbehandlingssystemet. 4 Eckhoff & Smith 2006, s. 185. Saksbehandling 12 KomRev Trøndelag IKS Foreløpig svar Det ble gitt foreløpig svar i en fjerdedel av de tilfellene der det burde vært gitt, og dette er etter revisors mening ikke god nok saksbehandling. Kommunen har ifølge politisk sekretær hatt fokus på foreløpig svar den siste tiden, og superbrukerne i ePhorte har blant annet gjennomført opplæring/oppfrisking av de andre saksbehandlerne. Dette arbeidet synes ikke å være i mål enda, og administrasjonen bør fortsette å ha fokus på det. Underretning Kommunens opplysning om klageadgang ved enkeltvedtak er forholdsvis bra. Det ble riktignok ikke opplyst om dette i alle vedtakene, men en formildende omstendighet i så måte er at disse underretningene gjaldt innvilgende vedtak. I slike tilfeller vil publikum antagelig ikke savne opplysninger om klageadgangen. Når det er sagt, så gjør ikke forvaltningsloven § 27 noe unntak for innvilgede vedtak. Vi fant ikke opplysninger om partenes innsynsrett i sakens dokumenter i noen av underretningene. Dette er tydeligvis et punkt som ikke er innarbeidet i kommunens rutiner. Det finnes maler for foreløpig svar og underretning om vedtak i ePhorte. Malen for underretning om vedtak bør derfor endres slik at den blir i henhold til kravene i forvaltningsloven § 27. Saksbehandling 13 KomRev Trøndelag IKS 4. JOURNALFØRING ETTER OFFENTLIGHETSLOVEN 4.1 Revisjonskriterier Hovedregelen i offentlighetsloven § 3 er at saksdokument, journaler og lignende register er åpent for innsyn. Videre sier offentlighetslovens § 10 at kommunen skal føre journal etter reglene i arkivloven med forskrifter. Forskrift om offentlige arkiv § 2-6 slår fast at kommunen skal ha en journal for registrering av dokument i saker kommunen oppretter. Dersom journalen inngår i et elektronisk arkiv eller saksbehandlingssystem, skal en på enkel måte kunne hente ut journalopplysningene. Følgende skal i følge § 2-7 registreres: Journalføringsdato, saks- og dokumentnummer., sender og/eller mottaker, opplysninger om saken og datering. Forskrift til offentlighetsloven § 7 sier at dokumenter som legges ut på internett ikke skal inneholde taushetsbelagt informasjon eller person-/fødselsnummer. Forskrift om offentlige arkiv § 2-6 sier at i journalen skal alle inngående og utgående dokument, som etter offentlighetsloven § 4 må regnes som saksdokument for organet, registreres dersom de er gjenstand for saksbehandling og har verdi som dokumentasjon. Offentlighetsloven § 4 opererer med en teknologinøytral definisjon av ”dokumenter”.5 I tillegg til informasjon på papir, omfatter begrepet datalagret materiale. Det vil si at også (arkivverdige) e-poster skal journalføres. Revisjonskriterier: 1. Kommunen skal ha en (eller flere) journal for registrering av dokument, og journalen skal være åpen for innsyn. 2. Følgende skal registreres: journalføringsdato, saksog dokumentnummer, sender og/eller mottaker, opplysninger om saken og datering. 3. Dokumenter på internett skal ikke inneholde taushetsbelagt informasjon eller person-/fødselsnummer. 4.2 Data Arkivleder i Brønnøy leder et prosjekt sammen med Arkiv Nordland som skal munne ut i en ny arkivplan for Brønnøy kommune. Det blir en elektronisk plan som skal ligge på kommunens hjemmeside, slik at saksbehandlere og andre får tilgang til den. Prosjektet skulle etter planen ferdigstilles innen 01.01.13, per 15.02.13 var første del av arkivplanen ferdig. Brønnøy kommune har ikke tidligere hatt noen arkivplan. Den nye arkivplanen innebærer en nedtegning av dagens gjeldende praksis, samt nyutviklede rutiner og videreutvikling av gjeldende praksis. 5 Eckhoff & Smith 2006, s. 208. Saksbehandling 14 KomRev Trøndelag IKS Ansatte som jobber på rådhuset og sykehjemmet fører elektronisk journal. Andre ansatte, for eksempel skolene, barnehagene og voksenopplæringen, er ikke tilkoblet ePhorte og den elektroniske journalen, men fører derimot egne journaler på papir. Deres post kommer ikke med på den offentlige postlista (se under). 1.5.2010 ble ePhorte tatt i bruk som nytt saksbehandlingssystem. Det ble da bestemt at Brønnøy kommune skulle starte med felles postføring og arkivering på rådhuset. På sikt skulle alt av postføring skje i ePhorte. Foreløpig har ikke sentralarkivet på rådhuset hatt kapasitet til å ta på seg disse oppgavene. Arkivleder mener at det hadde vært en stor fordel om alle hadde vært tilkoblet samme elektroniske journal. Brønnøy kommune har ei offentlig postliste som ligger ute på kommunens hjemmesider.6 Postlista blir ifølge arkivleder oppdatert daglig. I postlista registreres saksnummer, dokumentdato, journaldato, kort informasjon om saken, avsender/mottaker og saksbehandler. Det aktuelle dokumentet blir også lagt ut i pdfformat, dersom det ikke er noe i dokumentet som skal unntas offentlighet. Det skjer ifølge arkivleder svært sjelden at det begjæres innsyn i dokument som ikke ligger på nett. Revisor har også kontrollert journalførte dokumenter i ePhorte, der registreres den samme informasjonen i tilknytning til dokumentet som på den offentlige postlista. Dokument som på postlista blir unntatt offentlighet kan for eksempel være fra saker om arbeidsgiverkontroll, søknad om produksjonstilskudd, avløsertilskudd, andre søknader om støtte, ansettelsessaker osv. Disse dokumentene utgjør en forholdsvis stor andel i Brønnøy kommune. Vi har undersøkt et 50-talls saker som var unntatt offentlighet, og hjemmelen som blir brukt klart mest er offentlighetsloven § 13 jfr. forvaltningsloven § 13, 1. ledd. Den sier at opplysninger om personlige forhold eller forretningshemmeligheter er taushetsbelagt, og dermed unntatt offentlighet. En annen hjemmel som brukes en god del er offentlighetsloven § 25, den unntar dokument i sak om ansettelser eller forfremmelser. Andre hjemler som ble brukt (i de ca 50 sakene vi kontrollerte) var offentlighetsloven §§ 13, 14 og 23. 4.3 Vurdering Kommunen har flere journaler for registrering av dokument, og de er i prinsippet åpne for innsyn. Men ikke alle virksomhetsområdene er koblet til den elektroniske journalen, skolene og barnehagene står for eksempel utenfor ePhorte. Skolenes og 6 www.bronnoy.kommune.no Saksbehandling 15 KomRev Trøndelag IKS barnehagenes post kommer heller ikke med på postlista som ligger ute på kommunens hjemmesider. Etter revisors mening ville postlista gitt innbyggerne et mer korrekt bilde av kommunens virksomhet, og dermed en bedre mulighet til å ivareta sine interesser, dersom alle virksomhetsområdene var tilknyttet den. Det har også vært planen siden 2010, men kapasiteten på sentralarkivet har inntil videre satt en stopper for det. Alle de journalførte registreringene vi har kontrollert, oppfyller arkivforskriftens krav til; journalføringsdato, saks- og dokumentnummer, sender og/eller mottaker, opplysninger om saken og datering. Offentlighetsloven § 13 sier at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov, er unntatt offentlighet. At noen opplysninger er taushetsbelagte, står i andre lover, for eksempel forvaltningsloven § 13. Dokumentene bør derfor unntas offentlighet med hjemmel i offentlighetsloven § 13, jfr. (for eksempel) forvaltningsloven § 13. Det gjøres i Brønnøy kommune. Vi fant bare ett dokument som kun hadde offentlighetsloven § 13 som hjemmel, og i det tilfellet burde hjemlingen vært mer nøyaktig. Som hovedregel er bare de taushetsbelagte delene av et dokument unntatt fra offentlighet, ikke dokumentet i sin helhet.7 Dette kommer til uttrykk ved at offentlighetsloven § 13 bruker ordet ”opplysninger” om det som er unntatt, mens mange av de andre bestemmelsene (for eksempel offentlighetsloven § 25) gjelder for ”dokument”. Før Brønnøy kommune legger dokumenter ut på postlista på nett, så må de forhåndsklassifisere dokumentet. Dersom dokumentet enten er unntatt offentlighet i sin helhet, eller inneholder enkeltopplysninger som er unntatt offentlighet, så legger ikke kommunen det ut på nett selv om deler av det er offentlig. Dette er ikke en uvanlig praksis, og det betyr ikke at kommunen har unntatt offentlighet noe som egentlig bare delvis er unntatt offentlighet. Det betyr bare at publikum må begjære innsyn for å få tilgang til de dokumentene som ikke ligger ute på postlista på nett. Hvis noen ber om innsyn i et dokument som er (forhåndsklassifisert som) unntatt offentlighet jfr. § 13 (og dermed ikke lagt ut på nett/postlista), så må kommunen sladde de taushetsbelagte opplysningene og levere ut dokumentet. Hvis hjemmelen derimot er § 25, kan ikke dokumentet leveres ut i det hele tatt. Vi har ikke sett eksempler på at taushetsbelagt informasjon er lagt ut på den offentlige postjournalen. 7 Eckhoff & Smith 2006, s. 211. Saksbehandling 16 KomRev Trøndelag IKS 5. KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Vi har ikke undersøkt mange nok saker til å trekke konklusjoner om gjennomsnitt og andeler som er gyldige for hele kommunens saksbehandling. Men vi kan se tendenser i kommunens saksbehandling. I de sakene vi har undersøkt er det en tendens til at Brønnøy kommune har en saksbehandlingstid som er for lang i forhold til forvaltningslovens krav. Det gis ikke foreløpig svar til alle som har krav på det, til tross for at administrasjonen har hatt fokus på dette området i det siste. Kommunen bør derfor fortsette arbeidet med å bevisstgjøre og gi opplæring til saksbehandlerne. De underretningene om vedtak som Brønnøy kommune gir, er stort sett i henhold til forvaltningslovens krav, med unntak av opplysning om partenes innsynsrett. Kommunen har maler for underretning i ePhorte, og informasjon om innsynsretten bør tas inn i malen. Virksomhetsområdene som er tilknyttet rådhuset fører elektronisk journal, mens for eksempel skolene og barnehagene fører egne journaler på papir. På kommunens hjemmesider ligger den offentlige postlista, men ikke alle virksomhetsområdene er tilknyttet den. Etter revisors mening ville postlista gitt innbyggerne et mer korrekt bilde av kommunens virksomhet, og dermed en bedre mulighet til å ivareta sine interesser, dersom alle virksomhetsområdene var tilknyttet den. Journalføringen og praksisen rundt unntatt offentlighet og publisering av dokumenter på internett, ser ut til å være i orden. Vi har ikke sett eksempler på at taushetsbelagt informasjon er lagt ut på den offentlige postjournalen. Saksbehandling 17 KomRev Trøndelag IKS 6. RÅDMANNENS KOMMENTARER En foreløpig rapport ble sendt på høring til rådmannen i Brønnøy kommune 25.02.13. KomRev Trøndelag IKS mottok svar fra rådmannen 25.03.13 Høringsbrevet er vedlagt rapporten (vedlegg 1). Revisor har presisert noen faktaopplysninger i tråd med tilbakemeldingene fra rådmannen. Høringssvaret har ut over dette ikke medført endringer i våre vurderinger eller konklusjoner. Rådmannen tar gitte anbefalinger vedrørende innsynsrett og foreløpig svar til etterretning. Saksbehandling 18 KomRev Trøndelag IKS KILDER Lov, forskrift og forarbeider 1967 Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) av 10. februar 1967. 1992 Lov om arkiv (arkivloven) av 4. desember 1992, nr. 126. 2006 Lov om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova) av 19. mai 2006, nr. 16. 1998 Forskrift om offentlige arkiv av 11. desember 1998 nr. 1193. 2008 Forskrift til offentlighetsloven av 17. oktober 2008, nr. 1119. Ot.prp. nr. 75 (1993-94) Om Lov om endringer i forvaltningsloven m.v. Juridisk teori Eckhoff, Torstein og Eivind Smith Forvaltningsrett. 8. utg. Oslo, 2006. Brønnøy kommune Brønnøy kommune Kompetanseplan 2013-2016. Kommunestyret. Brønnøy kommune Arkivplan, Under arbeid. 2010. Telefonstatistikk for servicekontor og legekontor, Brønnøy kommune, 2012. Nettsider Brønnøy kommune. Postlister. www.bronnoy.kommune.no [sitert 01.02.13] Saksbehandling 19 KomRev Trøndelag IKS VEDLEGG Vedlegg 1 - Høringssvar Saksbehandling 20 KomRev Trøndelag IKS Vedlegg 2 - Telefonstatistikk Saksbehandling 21 KomRev Trøndelag IKS Saksbehandling 22 KomRev Trøndelag IKS Postadresse: Postboks 2565, 7735 Steinkjer Hovedkontor: Fylkets Hus, Steinkjer Tlf. 994 01 480 www.krt.no Saksbehandling 23
© Copyright 2024