1. No category

Sopra Steria AS
Biskop Gunnerus' gate 14A
Postboks 2
0051 Oslo
eArkiv
i offentlig forvaltning
Etablering av en datadrevet infrastruktur
for løpende overføring av elektroniske arkiv
til eArkiv og digitalt depot
20. januar 2015
En Samfunnsøkonomisk analyse
skrevet på oppdrag fra Riksarkivet
Forfattet av Ørjan Markhus Lillevik og Jan Ole Nordfjord i samarbeid med Riksarkivet
© Sopra Steria Group 2015
Forord
Denne rapporten er skrevet av Sopra Steria på oppdrag av Riksarkivet. Arbeidet med rapporten har foregått i tett
samarbeid med Riksarkivet. Dette gjelder spesielt kapittel 6.2 hvor inndeling av oppgaver med estimering på
oppgavenivå er utført av Riksarkivet.
Bakgrunn for rapporten er Arkivverkets budsjettsøknad for 2015 (levert i januar 2014) om behov for store
endringer i hvordan elektronisk skapt arkivmateriale i offentlig sektor sikres, bevares og overføres til Riksarkivet.
Søknaden ble ikke tildelt midler for 2015.
I denne rapporten konkretiseres forslaget, og behovet for en teknisk infrastruktur eller arkivarkitektur utdypes.
Det er gjort en forenklet analyse av samfunnsøkonomiske konsekvenser og gevinster med spesiell fokus på
kostnadsbesparelser ved overgang til en automatisert prosess for overføring av arkivmateriale til depot
(Riksarkivet).
I arbeidet med rapporten har det vært gjennomført samtaler med et utvalg statlige aktører der forslaget om
løpende overføring til eArkiv og videre til depot ble presentert. Disse aktørene er:

Politidirektoratet

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS)

NAV
Tilbakemeldinger i disse møtene var svært positive. Man anser at en slik endring vil svare på mange av de
utfordringene de opplever i dag, spesielt rundt ressursbruk ved deponering, og kvalitet på arkivmaterialet.
Aktørene poengterte behovet for klare avtaler, regler og retningslinjer rundt eierskap til arkivmateriale og
betjening av dette.
Deltakere fra Riksarkivet i arbeidet med rapporten, har vært:

Gunnar Urtegaard

Kari Frodesen

Tor Anton Gaarder

Ole Myhre Hansen

Hans Fredrik Berg

Vilde Ronge
Oslo, 18. januar 2015
2
Innhold
Forord
2
1. Innledning
6
1.1.
6
Forvaltning av vår felles hukommelse
2. Sammendrag
7
2.1.
Hva er eArkiv?
7
2.1.1.
Bedre, billigere og mer effektiv forvaltning
7
2.1.2.
eArkiv som basis for nye tjenester
7
Innføring av eArkiv – gjennomføring og kostnad
8
2.2.1.
Kostnadsestimat for å legge til rette for eArkiv
8
2.2.2.
Besparelsesestimat
8
2.2.3.
Kostnader knyttet til fase 1
9
2.2.4.
Spesifisering av Fase 1 – del 1 Løsningsutvikling
9
2.2.
2.3.
Anbefalte tiltak
2.4.
Effektmål ved innføring av eArkiv
11
2.4.1.
Redusert ressursbruk på overføring
11
2.4.2.
Økt kvalitet på overført arkivmateriale
11
2.4.3.
Større fleksibilitet på tidspunkt for overlevering
11
2.4.4.
Høyere andel av arkivpliktig materiale arkiveres
11
2.4.5.
Enklere overføring av arkivdata fra en arkivløsning til en annen
11
2.4.6.
Mindre ressurskrevende integrasjon mellom fagsystem og arkivsystem
12
2.4.7.
Dokumentfangst av høyere andel arkivpliktig materiale
12
2.3.1.
10
Effekter av tiltakene
10
2.5.
Overordnede mål og forventinger for fase 1:
12
2.6.
Andre forhold
13
2.6.1.
Ikke-prissatte virkninger
13
2.6.2.
Utviklingen i andre nordiske land
13
2.6.3.
Stegvis innføring og fokus på sikkerhet
13
DEL 1: Modeller og tiltak – fremdrift og kostnader
15
3. Arkivering og deponering
15
3.1.
Forskjellige typer arkivløsninger
15
3.2.
Dagens kostnadsbilde
16
3.2.1.
16
Etterslep og fremtidig tilvekst
3.3.
Hvorfor eArkiv?
17
3.4.
Samarbeid for å redusere deponeringskostnadene
17
3.5.
Modeller i Norge og Norden
18
3.5.1.
18
e-Arkiv i Sverige
3
4. Problembeskrivelse og målformulering
20
4.1.
Innledning
20
4.2.
Rapportens tema
20
4.3.
Dagens løsning - null-alternativet
21
4.3.1.
Noark 5-løsninger
21
4.3.2.
Prosessbeskrivelse dagens løsning
22
4.3.3.
Problemområder
23
4.3.4.
Forventet utvikling
24
4.4.
4.5.
Samfunnsmål
24
4.4.1.
Digitalisering og felleskomponenter
24
4.4.2.
Kunnskap
25
Effektmål
25
4.5.1.
Redusert ressursbruk på overføring
25
4.5.2.
Økt kvalitet på overført arkivmateriale
25
4.5.3.
Større fleksibilitet på tidspunkt for overlevering
25
4.5.4.
Høyere andel av arkivpliktig materiale arkiveres
26
4.5.5.
Enklere overføring av arkivdata fra en arkivløsning til en annen
26
4.5.6.
Mindre ressurskrevende integrasjon mellom fagsystem og arkivsystem
26
4.5.7.
Dokumentfangst av høyere andel arkivpliktig materiale
26
5. Identifisering og beskrivelse av relevante tiltak
27
5.1.
Beskrivelse av relevante tiltak
27
5.1.1.
Anbefalinger
27
5.1.2.
Sentral, løpende lagring av data
28
5.1.3.
eArkiv åpner for bruk av tjenesten som dagligarkiv
30
5.1.4.
Utviklet Noark-kjerne i eArkiv tilbys som åpen kildekode
31
6. Gjennomføring
6.1.
6.2.
32
Faser i arbeidet
32
6.1.1.
Forprosjekt
32
6.1.2.
Fase 1 – mellomlagring med pilotkunde
32
6.1.3.
Fase 2 - mellomlagring
33
6.1.4.
Fase 3 - felleskomponent direkte som Noark-kjerne
33
Kostnader knyttet direkte til gjennomføring av forprosjekt, fase 1, fase 2 og fase 3
33
6.2.1.
Forprosjekt (2015)
33
6.2.2.
Fase 1 (2016)
34
6.2.3.
Spesifisering av Fase 1, – Løsningsutvikling
34
6.2.4.
Spesifisering av fase 1b – Infrastruktur for mottak og langtidslagring i Riksarkivet
37
6.2.5.
Fase 2 – videre utvikling eArkiv og eksport til langtidslagring
37
6.2.6.
Fase 3
39
6.3.
Finansieringsmodeller på tiltakene
39
6.4.
Når tenkt gjennomført
40
6.5.
Hvem bør gjennomføre pilotene
40
6.6.
Tiltak med åpenbare begrensninger som er silt ut
41
4
DEL 2: Analyser og tallfesting
42
7. Sammenheng mellom identifiserte problem, fastsatte mål og foreslåtte
tiltak
42
8. Identifiserte virkninger og berørte grupper
44
9. Verdifastsettelse
45
9.1.
9.2.
9.3.
Kvalitativ vurdering av ikke-prissatte virkninger av tiltakene
45
9.1.1.
Bedre interoperabilitet gjennom felles API
45
9.1.2.
Enklere skreddersøm i fagsystemer
45
9.1.3.
Økt mulighet for fellesrutiner på tvers av offentlige etater
45
9.1.4.
Systemutvikling og systemtesting
45
9.1.5.
Muligheten for å bygge open source Noark-kjerne
46
9.1.6.
Arkivering hos en offentlig aktør som man har tillit til
46
9.1.7.
Fleksibilitet i forhold til fremtidige endring i lov, forskrift eller standarder
46
Tallfesting av nullalternativet
46
9.2.1.
Analyseperiode
47
9.2.2.
Kalkulasjonsrente
47
9.2.3.
Modelloppbygging
48
9.2.4.
Analyseresultat
48
Tallfesting av tiltakene i kroner
48
10. Usikkerhetsanalyse
51
10.1. Analyse av kritiske usikkerhetsfaktorer
51
10.1.1.
Usikkerhetsfaktorer for prosjektet
51
10.1.2.
Usikkerhetsfaktorer i effekten av prosjektet
53
10.2. Usikkerhet i investeringskostnader
54
10.3. Vurdering av gjennomføringstidspunkt
54
10.4. Vurdering av gjennomføringstakt
54
11. Fordelingsvirkninger
55
11.1. Grupper som påvirkes av tiltaket
55
12. Samlet vurdering og anbefalte tiltak
55
13. Datakilder, forutsetninger om metoder som er benyttet
56
5
1. Innledning
Arkivene er grunnmuren i offentlig forvaltning. Dokumenter skapes i forbindelse med forvaltningens
oppgaveløsing og arkiveres for senere bruk. Arkivet som ikke lenger er i bruk, overføres til depot for fremtiden.
Arkivdanning, innsyn og avlevering til langtidslagring reguleres av en rekke bestemmelser, herunder Arkivloven og
Noark-standarden som forvaltes av Riksarkivet.
Arkivlovens mål er klart: arkivverdig materiale skal sikres og tas vare på for bruk i samtid og i ettertid. For
papirbasert materiale er dette godt i gjenge, men for digitalt skapt materiale har man ikke lykkes med oppgaven.
§1 i Arkivloven1 sier: «Føremålet med denne lova er å tryggja arkiv som har monaleg
kulturelt eller forskingsmessig verde eller som inneheld rettsleg eller viktig
forvaltningsmessig dokumentasjon, slik at desse kan verta tekne vare på og gjorde
tilgjengelege for ettertida». ». Og videre i §6: «…slik at dokumenta er tryggja som
informasjonskjelde for samtid og ettertid.»
At dokumenter som ligger til grunn for saksbehandlingen er tilgjengelig for innsyn, sikrer borgernes rettigheter og
gir det offentlige troverdighet. Avleveringen av dokumentene til depot skal gi ettertiden mulighet for innsyn, både
som grunnlag for rettighetsdokumentasjon og for å gi økt forståelse av vårt samfunn og vår kultur.
1.1. Forvaltning av vår felles hukommelse
Fra midten av 1980-årene har offentlige arkiver i økende grad blitt skapt digitalt, i stedet for på papir. På samme
måte som man sikrer papirarkiv, skal avsluttet elektronisk materiale overleveres til depotinstitusjon (Riksarkivet)
for langtidslagring. Denne prosessen omfatter oppgaver som uttrekk fra systemene der informasjon ble
produsert, kontroll, testing av materialet, lagring i digitalt sikringsmagasin og løsninger for innsyn for brukerne.
Frem til i dag har regelen vært at det tas uttrekk fra digitale arkiver 5-10 år etter at data er skapt. På det
tidspunktet er dette alt gamle data, og uttrekksprosessen har av flere grunner vist seg både vanskelig og kostbar.
Ved overføring til Riksarkivet gjøres valideringer av dataene, og kvaliteten har ofte vist seg å være dårlig. Arbeidet
med å rette opp feil og mangler er både komplisert og kostnadskrevende.
Dagens løsninger og prosedyrer utnytter i for liten grad de teknologiske mulighetene. Som en følge av det er
forvaltning av materialet kostnadskrevende med stor grad av manuelle rutiner og prosedyrer.
Arbeidet med avlevering av arkivmateriale til depot, rapporteres av mange offentlige virksomheter, blant annet
Oljedirektoratet, som en vesentlig “tidstyv”2. Som rapporten viser, er det også betydelige kostnader knyttet til slik
avlevering.
Per 2014 er lite bevaringsverdig digitalt skapt materiale fra offentlig sektor sikret i depot (trolig under 10 %).3
Dette er et dramatisk tall. Det er ønskelig og nødvendig for både forvaltningen og arkivinstitusjonene (Riksarkivet
m.fl.) at det utvikles nye løsninger og metoder.
1
https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1992-12-04-126
http://tidstyv.difi.no/tidstyv/329
3
http://samdokdotcom.files.wordpress.com/2014/10/1a-ingnos-digitalt-skapt-materiale-kommunal-sektor_ingrid.pdf
2
6
2. Sammendrag
2.1. Hva er eArkiv?
Sentralt i løsningen som denne rapporten anbefaler, er at det etableres et mellomarkiv (eArkiv) som en
felleskomponent i offentlig sektor. En slik løsning åpner for automatisert og datadrevet overføring av
arkivmateriale fra produksjonssystemer hos arkivskaper til eArkiv. I en slik løsning vil man løpende kunne sikre
kvalitet, bevaring og deling av arkivmaterialet, og ha god kontroll frem til avlevering til depot og langtidslagring.
Innføring av eArkiv åpner for store innsparinger i forhold til dagens metoder gjennom betydelig effektivisering og
automatisering. I tillegg vil man kunne dele informasjon mer effektivt, samt tilby publikum bedre digitale
tjenester. En ny arkitektur basert på eArkiv vil på flere områder kunne samkjøres med utvikling av ny versjon av
OEP, en viktig tjeneste for å sikre innbyggerne innsyn i forvaltningen.
En lignende løsning er vedtatt innført i flere store statlige etater i Sverige fra og med 2016. Argumentene er store
innsparinger, mer effektiv offentlig forvaltning og bedre sikring av elektronisk informasjon som har stor rettslig,
forvaltningsmessig og historisk betydning. Det er flere viktige berøringspunkter mellom det norske og den
svenske arbeidet. Den svenske løsning kan i seg selv ikke overføres og tas i bruk på en kostnadseffektiv måte, men
erfaringer fra Sverige vil være nyttige, også i arbeidet med den norske løsningen.
2.1.1.
Bedre, billigere og mer effektiv forvaltning
Forvaltningen har i lang tid etterlyst mer effektive og billigere løsninger som kan sikre bedre kvalitet på
arkivmaterialet. Innføring av eArkiv i forvaltningen vil gi effektive brukerløsninger, trygge digitale arkiver og
automatiserte prosedyrer for langtidsbevaring av arkivverdig materiale.
Riksarkivet har i samarbeid med flere arkivinstitusjoner gjennomført pilotprosjekter for validering og overføring
av data basert på prinsippene for eArkiv. Resultatene er svært lovende.
eArkiv vil i mindre grad løse problemer og kostnader med materiale som alt er skapt i eldre løsninger. Innhenting
av dette må som hovedregel løses gjennom uttrekk og finansieres av den enkelte kommune, fylkeskommune og
statlige etat. eArkiv vil likevel kunne benyttes som avleveringsstruktur for en del av dette materialet, noe som
trolig vil kunne gi besparelser og for dette materialet. Riksarkivet gjør tester på dette, og resultatet er lovende.
Hovedgrepet med eArkiv

å ta ut den samfunnsøkonomiske gevinsten ved en mer effektiv, datadrevet arkivforvaltning

å forebygge store, kostnadskrevende etterslep, med dårlig kvalitet og fare for tap av viktige data som resultat

å etablere en fleksibel arkitektur som åpner for utvikling av nye og bedre offentlige tjenester
2.1.2.
eArkiv som basis for nye tjenester
eArkiv vil være en viktig komponent i en samlet arkitektur for å gjennomføre digitalisering av offentlig sektor og
vil kunne danne grunnlag for flere nye eller forbedrede tjenester.
En slik sentral tjeneste er Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP) som sikrer at offentlig informasjon er åpent
tilgjengelig. Tjenesten er under utvikling og vil kunne nyttiggjøre seg eArkiv.
Et annet aktuelt område er skytjenester. Innføring av eArkiv, basert på Noark, kan gjøre det mulig for offentlige
organer å benytte seg av slike tjenester i inn- og utland, samtidig som arkivering av arkivmaterialet skjer på norsk
jord. Alle regulatoriske hindringer for bruk av skytjenester blir ikke dermed borte, men eArkiv ivaretar viktige
hensyn som i dag er til hinder for utførsel av offentlige organers arkivmateriale.
7
2.2. Innføring av eArkiv – gjennomføring og kostnad
Utvikling og tilrettelegging av eArkiv vil være arbeidskrevende, som beskrevet i Riksarkivets rapport, men tallene
viser at det vil være en god investering. Innføring av eArkiv kan skje stegvis fra og med 2016 dersom det blir satt
av midler til å starte utviklingen.
Arkivverket må tilrettelegge det faglige rammeverket for løsningen (arkivkjerne basert på Noark5, retningslinjer,
avtaleverk, standarder, kvalitetskrav med mer). En hensiktsmessig infrastruktur eller arkitektur må på plass,
tilpasset prinsippene for digitalisering av offentlig sektor.
Innføring bør skje ved at et lite antall statlige etater velges ut til å gjennomføre pilot i 2016 (fase 1) og videre
utrulling i 2017 og 2018.
Aktuelle piloter til fase 1 :





2.2.1.
Mattilsynet
Skatteetatens IT- og servicepartner
Riksantikvaren
Visma (som leverandør av det skoleadministrative systemet Visma flyt skole til Vigo IKS)
Oljedirektoratet og NAV (ikke bekreftet, men har uttrykt interesse)
Kostnadsestimat for å legge til rette for eArkiv
Det er store gevinster å hente for samfunnet ved å få bedre kontroll på arkivprosessen enn det man har i dag.
Økonomiske betraktninger rundt prosjektet viser at man kan ta ut gevinst ved en stegvis overgang fra manuell
deponering til arkivet hvert 5. år til en digital automatisert løpende deponering. Tabellen under viser anslag for
kostnader for hele utviklingsprosjektet og akkumulerte besparelser år 2034, fordelt på prosjektfaser.
Utviklingskostnader
Fase
Kostnadsestimat (mill. NOK)
Antatt tidspunkt
Forprosjekt
4
2015
Fase 1
14 + 6
2016
Fase 2
27
2017
Fase 3
23
2018
Det knytter seg naturlig nok en viss usikkerhet til estimatene for fase 2 og 3 da de hviler på tiltak som skal
gjennomføres i fase 1 og på den generelle teknologiske utviklingen i etatene.
2.2.2.
Besparelsesestimat
Fase
Usikkerhet i
estimatet
Besparelse ved gjennomføring av fase 2 –
enklere deponering
Basert på «Vurdert snitt»-tall
medium
8
Intervall akkumulert til
2034 i millioner NOK
210
høy
Besparelser ved gjennomføring av fase 3 –
lavere lisens- og maskinvarekostnader
221 – 1 345 *)
*) Det kan potensielt være svært mye å spare på lisens, men usikkerheten her er svært høy da leverandørenes
prisstruktur og forvaltningens betingelser ikke er tilgjengelig data.
Erfaringsgrunnlaget for deponering fra Noark 5 arkiv er lite og kostnadsanslagene varierer. Anslag over
besparelsene er beregnet på bakgrunn av et antatt gjennomsnitt (ref punkt 9.3 Tallfesting av tiltakene i kroner).
2.2.3.
Kostnader knyttet til fase 1
Hos etatene/pilotene:
Utvikle funksjoner i virksomhetssystemene (hos arkivskaperne) for
1. autentisering overfor eArkiv mellomarkiv
2. overføring av arkivdata til eArkiv mellomarkiv
3. mottak og presentasjon av tilbakemeldinger fra eArkiv mellomarkiv
Etablere sikker infrastruktur for kommunikasjon mellom virksomhetssystem og
eArkiv mellomarkiv inkludert autentisering og kryptering
Utvikle programvaren eArkiv mellomarkiv (felleskomponent – tjener)
Utvikle tilgjengeliggjøringsløsning for arkivskaper for tilgang til materiale fra
eArkiv mellomarkiv (felleskomponent – klient), servere, infrastruktur
3,5 mill
Sum
14 mill
0,5 mill
7,0 mill
3,0 mill
Hos Riksarkivet:
Etablere første versjon av innsynsløsning for data som kommer fra eArkiv,
valideringsløsning, overvåking og meldingsfunksjoner
Styrket infrastruktur: transponderkort, tapedrive, svitsjer
Øke lagringskapasitet, diskkapasitet 3-400 TB
Andre utgifter, kjøp av tjenester
Sum
3,5 mill
1,0 mill
1.0 mill
0,5 mill
6 mill
Kostnadene er basert på gjennomføring av pilot hos 3-4 utvalgte etater.
2.2.4.
Spesifisering av Fase 1 – del 1 Løsningsutvikling
Fase 1, del a, omfatter utvikling av nødvendig funksjonalitet i virksomhetssystemene, samt etablering av
kommunikasjon mellom virksomhetssystem og eArkiv mellomarkiv. Det må gjøres for hver type
virksomhetssystem. Ved innlemming av nye virksomhetssystem av samme type som det allerede er utviklet
løsninger for, vil det ikke påløpe vesentlige ytterligere utviklingskostnader.
Dersom arkivskaper benytter en Noark 5-kjerne i sitt virksomhetssystem, bør disse funksjonene implementeres i
kjernen for å kunne gjenbrukes. Vi legger til grunn 4 piloter med ulike typer virksomhetssystem i fase 1.
Løsningen som utvikles i denne fasen må støtte følgende:
•
Forvaltningsmodell for dataene til pilotkunden.
9
•
Sikker kommunikasjon mellom løsning hos pilotkunde og eArkiv. Både autentiserings- og
autoriseringsløsning. All kommunikasjon skal sikres med hensiktsmessig kryptering.
•
Robust kommunikasjon mellom løsning hos pilotkunde og eArkiv gjennom god feilhåndtering.
•
Alle nødvendige dataoperasjoner herunder opprettelse av data, oppdatering av data, logisk sletting av
data og lesing av data. Logging av all aktivitet i henhold til forvaltningsmodell.
•
Dataintegritet og kvalitet ivaretas. Dette betyr sjekk av datatyper og at alle nødvendige felt er utfylt.
•
Gode feilmeldinger.
2.3. Anbefalte tiltak
Vi anbefaler tre tiltak:
1. Arkivpliktige data overføres løpende fra arkivskaperne til et eArkiv for umiddelbar kvalitetssikring med
tilbakemelding og fysisk sikring av dataene. Man mellomlagrer dataene sentralt før den
bevaringsverdige delmengden overføres til langtidslagring senere (Utprøving i fase 2).
2. eArkiv er en felleskomponent som eksponerer funksjonalitet slik at det kan brukes direkte som
alternativ til dagligarkiv hos arkivskapere med enklere behov (Utprøving i fase 3). Dette avhenger av at
man har utført punkt 1. Man tilbyr da et standardisert grensesnitt (API) mot eArkiv som en tjeneste.
eArkiv tilbyr et API hvor man kan gjøre basis arkivfunksjoner for opprettelse, henting, endring og logisk
sletting av arkivpliktig informasjon.
3. Man legger til rette for at Noark-kjernen i eArkiv kan publiseres som åpen kildekode.
2.3.1.
Effekter av tiltakene
Løpende lagring av data gir følgende effekter:
• Fjerner tidsforsinkelsen som i dag fører til store kostnader for både arkivskaper og Riksarkivet.
• Gir Riksarkivet kontroll på datakvaliteten med umiddelbar tilbakemelding til arkivskaperne.
• Gir stordriftsfordeler på teknisk vedlikehold av arkivdata.
• Kan gi enklere tilpassing til skytjenester. Gjennom hyppig nok overføring til sentral komponent vil dataene
være sikret på norsk jord når de er synkronisert mot eArkiv.
eArkiv som felleskomponent kan tilby kjernefunksjonalitet for arkivering som gir følgende effekter:
• Lavere lisens- og maskinvarekostnader for arkivskapere som velger å bruke eArkiv som lagringskomponent ved
enklere saksbehandling.
• Tjenesteleverandører vil kunne utvikle nye innovative tjenester for arkivløsninger uten å ha implementert en
Noark 5-kjerne på forhånd. Dette vil gjøre det enklere for nye leverandører å komme til i markedet.
• Riksarkivet kan fokusere på å sikre vedlikehold av kjernefunksjonalitet for en Noark-kjerne og la markedet
svare på nye behov fra arkivskaperne.
Tilgjengeliggjøring av Noark-kjernen som åpen kildekode, utviklet som en del av eArkiv, vil gi følgende effekter:
• Arkivskapere kan bruke den som et alternativ til kommersielle produkter.
• Tjenesteleverandører kan bruke den som en komponent i sitt produkt og fokusere på å bygge merverdi oppå
kjernen.
• Arkivskapere og tjenesteleverandører kan bruke den som testsystem for å simulere eArkiv. Dette kan være
med på å redusere kostnader ved utvikling og oppgraderinger.
10
• Private og offentlige aktører som tar kjernen i bruk vil ha interesse av å øke kvaliteten på kjernen ytterligere.
Aktørene kan sende inn rettinger av feil og endring av funksjonalitet som Riksarkivet kan vurdere å
implementere i kravene til kjernen.
Videreutvikling av Noark-kjernen med tanke på modularisering og interoperabilitet vil kunne forenkle
arkivprogramvare og bidra til mer effektive og rimeligere løsninger. Dette arbeidet tas ikke opp videre her, men
bør være et sentralt tema både for forvaltningen, systemleverandørene og arkivsektoren fremover. Arbeidet med
innføring av eArkiv må ses i sammenheng med Difi sitt arbeidet med en ny versjon av OEP. En infrastruktur for
eArkiv vil på flere punkter falle sammen med en ny infrastruktur for Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP).
Riksarkivet har hatt nær kontakt med Difi om dette.
2.4. Effektmål ved innføring av eArkiv
Effektmål angir ønsket fremtidig tilstand for målgruppen/målgruppene.
2.4.1.
Redusert ressursbruk på overføring
Det er en målsetning å redusere ressursbruken på overføring av arkivmaterialet. I dag medfører en overføring av
arkivmateriale høy ressursbruk hos arkivskaper og hos Riksarkivet.
2.4.2.
Økt kvalitet på overført arkivmateriale
Det er en målsetning å øke kvalitet på det arkivmaterialet som overføres. Ved overføring så sjeldent som hvert 5.
år så inneholder deler av arkivmaterialet gamle feil som er både vanskelige og ressurskrevende å rette opp i og
dokumentere.
Det er en målsetning å avdekke feil i arkiv tidligst mulig slik at kunnskap om saken er tilgjengelig og feil kan rettes
mer effektivt. Dette gir også mulighet for å luke ut eventuelle systematiske feil før disse gjelder større mengder av
arkivmaterialet.
2.4.3.
Større fleksibilitet på tidspunkt for overlevering
Det er en målsetning å gi større fleksibilitet på tidspunktet for overlevering av arkivmateriale, slik at arkivskaper
kan overlevere materialet når det passer i forhold til eget behov.
2.4.4.
Høyere andel av arkivpliktig materiale arkiveres
Det er en målsetning å øke datafangsten slik at et større volum av arkivverdig materiale blir samlet. Det er påpekt
spesielt at epost er et område hvor det er mangelfull arkivering.
2.4.5.
Enklere overføring av arkivdata fra en arkivløsning til en annen
Det er en målsetning å forenkle overføringen av arkivdata fra en arkivløsning til en annen, slik at et eventuelt
bytte av arkivløsning er mindre ressurskrevende.
11
2.4.6.
Mindre ressurskrevende integrasjon mellom fagsystem og arkivsystem
Det er en målsetning at integrasjonen mellom fagsystem og arkivsystem blir mindre ressurskrevende, slik at
utvikling av nye fagsystem blir mer effektiv samtidig som arkivfaglige behov og krav tilfredsstilles. I en rapport til
FAD om hindringer i regelverk for digital kommunikasjon4 omtales arkivlovgivningen som en hindring.
2.4.7.
Dokumentfangst av høyere andel arkivpliktig materiale
Det er en målsetning å effektivisere og fjerne tidstyver. Frigjort tid kan gi mer tid og ressurser til å drive veiledning
og rådgivning rundt dokumentfangst samt kvalitetssikring av eksisterende løsninger.
2.5. Overordnede mål og forventinger for fase 1:
I Prosjektveiviseren5 til Difi påpekes det at «For IKT-prosjekter som skal implementeres i henhold til smidig
metodikk, bør det i prosjektforslaget beskrives en initiell produktkø med overordnede behov og effektmål»6.
Som arkivskaper
skal jeg kunne arkivere et dokument i mitt arkiv og dokumentet skal løpende synkroniseres med
felleskomponenten eArkiv
slik at dokumentet også er arkivert i felleskomponenten
Som arkivskaper
skal jeg få gode tilbakemelding ved feil fra felleskomponentens forenklede validering
slik at jeg har forståelig informasjon om hva som er feil ved arkiveringen og må rettes opp.
Som arkivskaper
skal valideringen i eArkiv gi feilmelding når ikke obligatoriske felter basert på Noark-kjerne mangler
slik at jeg kan rette opp slike feil.
Som arkivskaper
skal valideringen i eArkiv validere datatyper og datafelt
slik at jeg kan rette opp eventuelle feil.
Som arkivskaper
skal min løpende synkronisere med eArkiv ha en hensiktsmessig kryptering
slik at kommunikasjonen er sikker.
Som arkivskaper
skal min kommunikasjon med eAkiv ha både autentiseringsløsning og autoriseringsløsning
slik at kommunikasjonen er sikker.
Som arkivskaper
skal dokumenter som løpende synkroniseres med eAkiv kunne utføre dataoperasjonene: opprette data,
oppdatere data, logisk slette data og lese data
slik at dokumentene i eArkiv holdes ajour/oppdatert med mitt lokale arkiv.
Som arkivskaper
skal mine dokumenter som løpende synkroniseres med eArkiv ha logging av all aktivitet som skjer med
dokumentene
slik at forvaltningsmodellen er tilfredsstilt.
4
Rapport fra arbeidsgruppe: Kartlegging av hindringer i regelverk for digital kommunikasjon (avlevert til FAD 11.10.2013) s. 41-44
http://www.prosjektveiviseren.no/
6
http://www.prosjektveiviseren.no/konseptfasen/utarbeide-prosjektforslag
5
12
2.6. Andre forhold
2.6.1.
Ikke-prissatte virkninger
Fagsystemer oppleves som spesielt utfordrende både kvalitetsmessig og ressursmessig, og det er her mye av
produksjonen, forvaltningen og lagringen av viktig samfunnsdokumentasjon gjøres. Fagsystemer er ikke med i
disse tallene, bare systemer som faller inn under bestemmelsene i Noark 5.
Det er ikke interoperabilitet mellom de eksisterende arkivløsningene i markedet. Det betyr at det er vanskelig å
overføre arkivdata mellom offentlige virksomheter, selv om de bruker samme standard. Grunnen til det er at
standarden i dag ikke sikrer interoperabilitet. Etter hvert som arkivskaper tar i bruk nye arkiv etter Noark 5standarden, vil behovet for/ønske om overføring av gamle arkiv øke, slik at gamle system kan kasseres. Den økte
mengden overganger vil kreve mer ressurser fra Riksarkivet enn man opplever i dag.
Det er hovedsakelig eksisterende leverandører som kan drive frem innovasjon. Som følge av markedets størrelse
er det er dyrt å lage en ny løsning med begrenset gevinstpotensial. Det vil fortsatt være kostbart og vanskelig for
nye aktører å komme inn i markedet, da dagens etablerte leverandører ikke har insentiver for å åpne markedet.
Dette henger sammen med at det er svært ressurskrevende for kunder å bytte fra en løsning til en annen, samt at
leverandører som vil lage arkivtjenester, må bygge en egen Noark-kjerne.
Med bakgrunn i disse problemstillingene har idéen om en «løpende synkronisering» til en arkivkjerne, definert
etter arkivfaglig standard (Noark), fremkommet. Som en nasjonal felleskomponent for arkiv vil en slik arkivkjerne,
heretter kalt eArkiv, kunne sikre at man for fremtiden får langt bedre kontroll med materialet.
2.6.2.
Utviklingen i andre nordiske land
En modell for eArkiv er vedtatt innført i flere store statlige etater i Sverige fra og med 2016. Argumentene er store
innsparinger, mer effektiv offentlig forvaltning og bedre sikring av elektronisk informasjon som har stor rettslig,
forvaltningsmessig og historisk betydning.
Vedtaket ble gjort 14. august i år da regjeringen i Sverige, ved it- og energiminister Anna-Karin Hatt, ga Statens
servicecenter i oppdrag, sammen med Riksarkivet, å utvikle “en myndighetsgemensam tjänst för e-arkiv *…+
Därmed blir e-arkiv den första tjänsten som utvecklas inom ramen för regeringens nya utvecklingsprogram,
Digitala steget”, skriver regjeringa i pressemelding7.
Riksarkivet har tett kontakt med svenske arkivmyndigheter og følger det svenske prosjektet med interesse.
(Se pkt. 3.5 for mer utfyllende omtale.)
2.6.3.
Stegvis innføring og fokus på sikkerhet
Det anbefales at man gjør en stegvis innføring av eArkiv som en nasjonal felleskomponent. slik man har vedtatt å
gjøre i Sverige. Prosjektet er foreslått oppdelt i faser med klare resultatmål. Gjennom en vurdering av
måloppnåelse og videre behov for hver fase, kan man underveis justere retning og eventuelt tidlig stoppe
prosjektet om man skulle se behov for det. På den måten vil prosjektet kunne håndtere risiko rundt kompleksitet,
samarbeid med offentlige etater, samarbeid med markedsaktører og endring i rammebetingelser, forutsetninger
og læring underveis.
For å kunne ha tillit til en løsning med eArkiv, må den oppfattes som sikker. Det finnes tekniske virkemidler for å
sikre overføringen, lagringen og også for å redusere konsekvens ved datainnbrudd, gjennom å skille arkivene fra
hverandre, logisk og fysisk. Ved igangsettelse av prosjektet anbefales det at man i både design og gjennomføring
13
har høyt fokus på både å redusere risikoen for vellykket datainnbrudd, samt å redusere konsekvensen dersom et
slikt innbrudd skulle lykkes.
Den største personvernutfordringen i løsningen er den teoretiske muligheten for å koble sammen data fra flere
arkiver. Det er svært viktig at man legger tekniske begrensninger på slik aktivitet, og samtidig gir tydelig uttrykk
for prinsippet om at søk på tvers av arkiv ikke er tillatt.
14
DEL 1: Modeller og tiltak – fremdrift og kostnader
3. Arkivering og deponering
3.1. Forskjellige typer arkivløsninger
Arkivdanning skjer i dag gjennom mange ulike løsninger. De kan for eksempel kategoriseres slik:
• Generelle sakarkivsystem
• Fagsystem med arkivfunksjoner
• Fagsystem integrert med arkivsystem
• Fagsystem uten saksdokumenter
• Fagsystem uten arkivfunksjoner
Generelle sakarkivsystem er arkivsystemer med varierende grad av dokumenthåndterings- og
saksbehandlingsfunksjoner. De benyttes til journalføring av korrespondanse og andre journalføringspliktige
dokumenter. Systemene er særlig knyttet til generell saksbehandling, gjerne med dokumentflyt, for høring og
godkjenning. Dette er vanligvis Noark-4 eller Noark 5 komplett, løsninger som benyttes til sakarkiv av de fleste
offentlige virksomheter, både i stat og kommune. De aller fleste slike systemer har Noark-godkjenning (Noark 4
eller -5). Kun løsninger godkjent i henhold til Noark 5 vil ha innebygget funksjonalitet for produksjon av
arkivuttrekk. Noark 4-godkjente løsninger har ikke innebygget funksjonalitet for overføring til depot.
Fagsystem med journalførings- og arkivfunksjoner er fagsystemer, store og små, som har funksjonalitet for
journalføring og arkivering samt produksjon av offentlig journal der det er påkrevet. Få av disse har funksjonalitet
for avlevering av arkivmaterialet til depot. Det er et krav at nye fagsystemer skal tilfredsstille Noark 5-standarden,
og noen har Noark 5-godkjenning. Det vil si at de forplikter seg til å oppfylle kravene til arkivdanning og overføring
til depot, som definert i Noark 5.
Fagsystem er ofte saksbehandlingssystem utviklet for spesifikke anvendelsesområder. Det kan være skreddersydde systemer for smale anvendelsesområder – kommunene har ofte et stort antall slike, eller det kan være
systemer som dekker store deler av virksomhetens, ofte etatens, anvendelsesområder.
Siden 1.10.2002, ved ikrafttredelsen av forskrift om behandling av offentlige arkiver kapittel IX, har det vært krav
til slike fagsystemer at de normalt skal være underlagt Noark-godkjenning. I praksis har mange ikke blitt Noarkgodkjent. En viktig grunn til dette er at Noark 4 ikke var innrettet slik at dette lot seg gjennomføre på en god
måte. Standarden var i mange tilfeller for rigid. I tillegg har ikke Riksarkivaren fulgt opp denne bestemmelsen
veldig strengt, siden tilsyn med elektronisk arkivdanning ikke kom i gang før etter at Noark 5 var blitt lansert. Fra
2008 og lanseringen av Noark 5 har det vært mer fokus på å følge opp bestemmelsene om Noark-funksjonalitet.
Dispensasjon fra Noark-kravene ble ikke lenger gitt, og dette ble tydelig signalisert ut i markedet.
Fagsystem integrert med arkivsystem er fagsystem som får utført sine arkivfunksjoner ved program-til-programkommunikasjon med arkivsystem, enten komplette arkivsystem (Noark 4 og 5 komplett) eller arkivkjerner (Noark
5-kjerne). Et eksempel på slike er MATS i Mattilsynet. Ved å integrere fagsystemene med Noark 5-godkjente
15
arkivkjerner, er tanken at all arkivfunksjonalitet, også for avlevering til depot, ivaretas av arkivkjernene, slik at
selve fagsystemapplikasjonen ikke trenger Noark 5-godkjenning. (Det er noe diskusjon i Riksarkivet om dette er
sikkert nok, eller om alle kombinasjoner av fagsystem og arkivkjerner må godkjennes siden det ikke finnes noen
garanti for at arkivkjernen og fagsystemet fungerer sammen etter hensikten).
Fagsystem uten saksdokumenter. Et sentralt eksempel på dette er pasientjournalsystemer, såkalte EPJ-systemer.
Riksarkivet har valgt å ikke behandle disse systemene videre, siden de ikke er underlagt offentlighetslovens krav
om journalføring, og dermed heller ikke Noark-kravene.
Fagsystem uten arkivfunksjonalitet er fagsystem som verken mottar eller produserer saksdokumenter (i
Arkivlovens forstand), men som f.eks. gjør en beregning eller holder oversikter. Folkeregisteret og
enhetsregisteret er slike fakta-databaser. Grenselandet mellom rene registre og fagsystemer der det burde vært
registrert handlinger, er ofte ikke så tydelig som man kunne ønske.
Det vil normalt være knyttet saksbehandling til oppdatering og muligens oppslag i slike registre. Hvis dette er
innebygget som del av registeret, vil det være et fagsystem med arkivfunksjoner.
3.2. Dagens kostnadsbilde
3.2.1.
Etterslep og fremtidig tilvekst
Beregninger som er gjort i forbindelse med denne rapporten gir grunnlag for å estimere at det for perioden 20152034 vil være cirka 1.380 avleveringspliktige arkiver i 21 departementer og 334 underliggende etater. Kostnader
med avlevering av disse vil kunne reduseres betydelig gjennom en bedre infrastruktur for digitalt skapt
arkivmateriale.
Erfaringer viser at etatenes egen kostnad per uttrekk kan være 100.000 – noen ganger mindre, men ofte mer. For
Riksarkivet ligger kostnaden per uttrekk mellom 50.000 og 100.00 for å ta imot, teste, dokumentere og lagre hvert
uttrekk i digitalt sikringsmagasin. Totalt koster altså hvert arkivuttrekk statlig sektor anslagsvis 200.000 kroner.
I statlig sektor er det for perioden 1995-2014 anslått at det i de 3.345 enhetene (kilde: NSD) er opparbeidet et
etterslep på 6.690 uttrekk som ikke er avlevert til depot. En har beregnet et gjennomsnitt på 2 uttrekk pr enhet.
Samlet kostnad for innhenting og langtidslagring av eldre arkivverdig materiale fra statlig sektor vil trolig ligge
rundt 1,6 milliarder. Registre og rene fagsystemer er ikke tatt med i denne kalkylen.
For perioden 2015-2024 er det beregnet at det vil komme 1.380 uttrekk fra 21 departementer og 334
underliggende etater. Dette materialet kommer fra nyere arkivløsninger (Noark 5), og kostnaden per uttrekk vil
trolig ligge lavere. I kalkylen er gjennomsnittlig kostnad per uttrekk beregnet til ca 140.000. Samlet kostnad for
innhenting av fremtidig materiale vil da, dersom man fortsetter med dagens praksis, komme på 190 millioner.
Tallene omfatter bare systemer som benyttes til ulike former for saksbehandling. Registre og rene fagsystemer er
ikke tatt med i denne kalkylen.
I kommunal sektor finner vi det samme bildet. En kartlegging av digitalt skapt materiale i kommuner og
fylkeskommuner, gjennomført av Samdok-prosjektet i 2014, viser at det i perioden 1985-2010 trolig er skapt
arkivverdig dokumentasjon i ca 12.000 sak-arkivsystemer og fagsystemer i landets 428 kommuner og 19
fylkeskommuner. Under 1.000 av disse er sikret i depot.
Basert på estimatene fra flere kommunale arkivinstitusjoner vil trolig kostnaden i kommunal sektor, med dagens
metodikk, ligge opp mot 2 milliarder. Dette er også minimumstall.
Dette eldre materialet blir i mindre grad påvirket av innføring av eArkiv. En ser likevel muligheter for å dra nytte
av den nye infrastrukturen, også i dette arbeidet.
I 2015 vil Riksarkivet gjennomføre en kartlegging av digitalt skapt materiale ute i forvaltningen for å få et mer
detaljert bilde som grunnlag for utarbeidelse av strategier og planer.
16
Lite digitalt skapt materiale som er bevaringsverdig, er bevart i depot. Kartlegginger viser at samlet er det trolig
under 10% fra statlig og kommunal forvaltning fra perioden 1985 til 2014. Dette er dramatiske tall. Det haster å få
på plass mer hensiktsmessige løsninger.
3.3. Hvorfor eArkiv?
Kjernen i eArkiv er en felles arkiveringsmodul i offentlig regi – et mellomarkiv – hvor offentlig arkivmateriale kan
bevares og kvalitetssikres. Herfra kan materialet gjøres tilgjengelig for deling og bruk, via OEP (offentlig
elektronisk postjournal) og lignende løsninger, og er i tillegg klargjort for automatisert avlevering til
langtidslagring i arkivdepot.
eArkiv er svar på et uttalt ønske fra mange deler av forvaltningen om en mer effektiv og tidsmessig arkivarkitektur
til støtte for deres arbeid. eArkiv tar i bruk oppdatert teknologi, og løsningen støtter opp om regjeringens
strategier for digital forvaltning og arbeidet med å fjerne tidstyver i forvaltningen.
Dagens løsninger rundt elektronisk skapte arkiver er i stor grad basert på tenkningen rundt papirarkiv. Situasjonen
preges av fragmenterte, proprietære (leverandørspesifikke) løsninger og stor grad av manuelle prosedyrer for
lovpålagt sikring og langtidsbevaring av arkivmateriale. Offentlige arkivløsninger er i utgangspunktet basert
på Noark-standarden, den lovfestede modellen for arkivbevaring, men denne kommer først til anvendelse ved
uttrekk av arkivmateriale for deponering. I praksis er løsningene tilpasset den enkelte forvaltningsenhet. Uttrekk
av data for bevaring krever derfor mye arbeid; svært ofte kreves kostbar konsulentbistand fra
systemleverandøren.
I dagens offentlige arkivløsninger er produksjons- og saksbehandlingssystemer tett knyttet sammen med
arkiveringsfunksjonen, noe som gjør det til en stor, komplisert og kostbar prosess å endre eller bytte system. I
tillegg til å begrense forvaltningens mulighet for å tilpasse digitale løsninger til sin virksomhet, fører situasjonen til
en tilnærmet monopolsituasjon for de etablerte leverandørene.
I den foreslåtte eArkiv-arkitekturen er det tatt flere grep for å forenkle og forbedre arkivdanning, automatisere
kvalitetssikring og deponering, samt å forenkle bruk av arkivmateriale i det offentlige. Stikkord er automatisering
og standardisering, men også brukervennlighet og åpenhet. Ett hovedgrep er å skille arkivdanning fra
saksbehandling, et annet å standardisere og automatisere funksjoner for arkivdanning, kvalitetssikring og
bevaring av arkivmateriale. Det legges opp til en moderne, datadrevet arkitektur, hvor unødvendige manuelle
funksjoner er gjort overflødig.
Ved å standardisere arkivdanningen og skille den fra saksbehandlingen, åpnes muligheten for et større mangfold
av systemer som kan brukes til støtte for virksomhetenes produksjon. Dette vil gi større frihet, både for
forvaltningen og for leverandørene. Det vil også åpne for flere tilbydere i dette markedet, noe som kan gi større
bredde og variasjon i tilbudet av brukerløsninger.
Som denne rapporten vil vise, er det i dag store kostnader knyttet til uthenting, kvalitetssikring og avlevering av
arkivmateriale fra det offentlige, både i stat og kommune. eArkiv utnytter de muligheter teknologien gir for å løse
disse oppgavene på en sikker og hensiktsmessig måte. Resultatet vil kunne bli en kostnadseffektiv og tidsmessig
løsning for bevaring og deling av offentlige arkiver.
Innføring av eArkiv åpner for store innsparinger i forhold til dagens metoder gjennom betydelig effektivisering og
automatisering. I tillegg vil man kunne dele informasjon mer effektivt, samt tilby publikum bedre digitale
tjenester. En ny arkitektur basert på eArkiv vil på flere områder kunne samkjøres med utvikling av ny versjon av
OEP, en viktig tjeneste for å sikre innbyggerne innsyn i forvaltningen.
3.4. Samarbeid for å redusere deponeringskostnadene
Det ble i 2013-2014 gjennomført et prosjekt i samarbeid mellom Riksarkivet, Departementenes sikkerhets- og
serviceorganisasjon (DSS) og et utvalg av departementer. Formålet var å produsere arkivuttrekk for deponering i
17
Riksarkivet til lavest mulig kostnad og med best mulig kvalitet. Bakgrunnen var at den nåværende deponeringsordningen ble oppfattet som unødvendig tids- og ressurskrevende.
I prosjektet ble det identifisert ca 35 deponeringspliktige arkivbaser. Av disse ble det plukket ut 10 som skulle
inngå i prosjektet. Det ble innhentet anbud fra aktører i markedet som har kompetanse på produksjon av slike
arkivuttrekk. Leverandøren som ble valgt til å utføre oppdraget, kom med et tilbud på i overkant av 100.000
kroner per uttrekk. I tillegg til kostnadene til konsulenthjelp, er det benyttet betydelig med interne ressurser på
kvalitetssikring og beskrivelse av de enkelte uttrekkene.
Vi har ikke sikre tall fra departementene, men fra Politidirektoratet har vi fått et estimat som er utarbeidet i
forbindelse med deres planlagte deponering av 36 arkivuttrekk i 2016. De regner at det i tillegg til ekstern
konsulentbistand på 2 ukeverk, vil ta ca. 13 uker med interne ressurser å klargjøre ett enkelt digitalt skapt arkiv
for deponering. Ytterligere kostnader i forbindelse med produksjon og testing av et arkivuttrekk er mottak og
testing av uttrekkene i Riksarkivet.
3.5. Modeller i Norge og Norden
Riksarkivet har siden 2013 arbeidet for å finne frem til andre modeller for fremtidig overføring. Hovedtanken er å
benytte de teknologiske muligheter som finnes for å gjøre overføring digitalt, automatisk og datadrevet. Flere
store kommuner arbeider langs de samme linjene. Blant dem er Oslo, Bergen og Trondheim.
Riksarkivet har i 2013 gjennomført en pilot sammen med Kartverket for å teste ut løpende overføring av data fra
den digitaliserte panteboken. Det pågår også et pilotprosjekt for overføring av data fra sak-arkivsystemet P360
hos Riksantikvaren til digitalt depot hos Riksarkivet.
I 2014 ble det innenfor Samdok-arbeidet startet opp planlegging av en pilot for automatisert overføring i
kommunal sektor. KS og KommIT har sett gjenbruksverdien av prosjektet og har nå tatt ansvar for dette, sammen
med Riksarkivet. Prosjektet er planlagt gjennomført i 2015. Det skal testes dataoverføring fra en kommune til
digitalt depot hos IKA Kongsberg.
De ulike pilotene og arbeidet som har funnet sted i Samdok, tyder på at løpende, automatisert overføring av
digitalt skapt materiale er den mest hensiktsmessige løsningen på dagens utfordringer.
3.5.1.
e-Arkiv i Sverige
Den 14. august i år gav regjeringen i Sverige, ved it- og energiminister Anna-Karin Hatt, Statens
servicecenter i oppdrag, sammen med Riksarkivet, å utvikle “en myndighetsgemensam tjänst för earkiv […] Därmed blir e-arkiv den första tjänsten som utvecklas inom ramen för regeringens nya
utvecklingsprogram, Digitala steget”, skriver regjeringa i pressemelding8.
Riksarkivet har tett kontakt med svenske arkivmyndigheter og har i den senere tid fulgt det svenske eARDprosjektet (e-Arkiv og e-Diarium) med interesse. Svenske myndigheters tankesett og metodikk er interessant,
også for norske forhold. Midlene til å satse på eArkiv i Sverige, kommer ikke fra Riksarkivet eller det svenske
kulturdepartementet som Riksarkivet hører til. Tiltaket blir vurdert som et helt sentralt tiltak i arbeidet med å
digitaliserte svensk offentlig sektor.
Selv om det er mange likhetspunkter mellom norsk og svensk kultur på arkivområdet, er ulikhetene fortsatt for
store for at den svenske løsningen uten videre kan kopieres. Riksarkivet håper imidlertid å kunne lære av
svenskenes erfaringer.
18
Den svenske løsningen skiller klart mellom saksbehandlingssystemer (verksamhetssystemer) og e-arkivsystemer.
Det opereres med to typer e-arkiver, mellomarkiv og depotarkiv (sluttarkiv). Det ene er beregnet på lagring så
lenge myndighetene har administrativt behov for arkivmaterialet, mens det andre er tenkt brukt til
tilgjengeliggjøring av arkiver i arkivdepot. Mellomarkiver kan være både desentraliserte (hos arkivskaper) og
sentraliserte (omfatte mange). Denne delingen er sentral, også i den norske modellen.
Et spesielt trekk ved norske offentlige arkiver, er kravet til offentlig journal som forutsetter fortløpende
journalføring og arkivering. I Norge tenker vi også annerledes rundt migrering (overføring fra et system til et
annet), integrering mellom fagsystem/saksbehandlingssystem og arkivkjerne, og avlevering fra arkivskaper til
depot. Svenskene skiller ikke mellom disse.
Til forskjell fra Norge stiller svenske arkivmyndigheter ingen krav til funksjonalitet, verken i saksbehandlings- eller
arkivsystemene. Det eneste de har stilt krav til er grensesnittet mellom systemene, FGSene, (förvaltningsgemensamma specifikasjonenen) som spesifiserer format på innhold som skal flyttes fra ett system til et annet.
Det opereres med forskjellige typer FGS, avhengig av innhold i produksjonssystemet.
Det svenske Riksarkivet har ansvaret for utvikling og vedlikehold av förvaltningsgemensamma specifikasjonenen
som ligger til grunn for de felles tjenestene for e-journal og e-arkiv. Den som avleverer arkiv til Riksarkivet må
betale en årlig avgift for det materialet som er overført til depot. I Norge betaler den enkelte statlige myndighet
ingenting for arkiv etter at dette er avlevert til arkivdepot.
Noark-standarden, som ligger til grunn i all elektronisk arkivdanning i offentlig forvaltning i Norge, er unikt i
verdenssammenheng. Med Noark har vi en obligatorisk standard for digital arkivdanning som følges i alle deler av
forvaltningen. Dette gir muligheter for standardisering og effektivisering av dokumentforvaltningen, utover det
som det svenske miljøet kan klare per i dag. Skulle vi adoptere den svenske modellen fullt ut, ville det gi færre
gevinster enn det vi ser for oss i vår modell.
Riksarkivet vil sette seg godt inn i det arbeidet som er gjort i Sverige, og dra nytte av deres erfaringer.. Det pågår
allerede et samarbeid med sentrale aktører i utviklingen som ligger til grunn for det svenske e-Arkiv, og dette
samarbeidet vil bli ytterligere utvidet når den norske modellen for eArkiv skal settes ut i livet.
I arbeidet med å etablere eArkiv-løsningen i Sverige fra og med 2016, blir det fremover hentet inn krav og behov
fra alle de 7 statlige virksomheter som skal være med. eArkiv i Sverige vil bli summen av disse behovene eller det
kan bli litt ulike og tilpassede eArkiv alt etter som en finner mest tjenlig.
19
4. Problembeskrivelse og målformulering
4.1. Innledning
Forvaltningens arkiver støtter arbeidsprosesser og funksjoner og dokumenterer aktiviteter og beslutninger i
samsvar lover og regler som gjelder. I tillegg til å støtte virksomhetenes operative aktiviteter og prosesser, danner
arkivene grunnlag for kunnskap og innsikt som kan benyttes til forbedring av virksomhetens egen oppdragsutførelse, samt sikre troverdighet ved innsyn i saksbehandling. Arkivene inneholder rettighetsdokumentasjon
knyttet til borgernes møte med det offentlige. Arkivmaterialet gir også ettertiden muligheten til økt forståelse av
vårt samfunn og kultur.
Arkivverkets viktigste oppgaver er å ta vare på arkivmateriale fra statlige virksomheter, gjøre materialet
tilgjengelig for bruk, føre tilsyn med arkivarbeidet i staten, fylkeskommunene og kommunene og bidra til at
private arkiver blir tatt vare på9.
Noen vesentlige problemstillinger i arkivarbeidet er:
1. Hva skal tas vare på?
2. Hvordan skal det tas vare på?
3. Hvor ofte og hvor skal det tas vare på?
Historisk sett har arkivene bestått av papirdokumenter, men fra midten av 1980-årene tok offentlig sektor i bruk
IKT som verktøy, og arkivpliktig dokumentasjon ble skapt digitalt, i stedet for på papir. Den praksis som eksisterer
med bakgrunn i papirarkiver, hvor deponering skjer hvert 5. år og avlevering etter 25-30, fungerer ikke effektivt
for digitalt skapt materiale.
4.2. Rapportens tema
Temaet for denne rapporten berører problemstillinger under punkt 2 og 3 ovenfor, (dvs. hvordan, hvor ofte og
hvor) for digitalt skapt arkivmateriale. Situasjonen per 2014 er at kun en liten andel av det digitale materialet er
sikret i depot hos Riksarkivet eller andre depotinstitusjoner.
Fagsystemer oppleves som spesielt utfordrende både kvalitetsmessig og ressursmessig, og det er her mye av
produksjonen, forvaltningen og lagringen av viktig samfunnsdokumentasjon gjøres. Denne tendensen er økende.
Erfaringene man sitter med fra arbeidet med uttrekk fra gamle baser og deretter testing og overføring til digitalt
depot er ikke gode. Med det som bakgrunn har en sett etter nye metoder og ny infrastruktur for å gjøre dette mer
automatisk og oppnå bedre kontroll og kvalitet.
Med innføring av et mellomlager for arkivering av data (heretter kalt eArkiv) vil data kunne overføres løpende fra
dagligarkivet. Dette lageret kan enten være en distribuert løsning på flere lokasjoner eller ligge hos en sentral
fellesinstitusjon. På veien fra arkivskapers produksjonssystem/dagligarkiv blir dataene løpende validert og
kontrollert for å sikre kvalitet og integritet. Når data i neste omgang skal overføres til depot, foregår dette fra
eArkiv, ikke fra produksjonssystemene. Den kostnadsdrivende prosessen med uttrekk og testing faller bort, og
9
https://www.arkivverket.no/arkivverket/Arkivverket
20
kvaliteten blir løpende kontroller. Overføring til digitalt depot i Riksarkivet kan gjennomføres etter avtale mellom
arkiveier og Riksarkivet. Kostnaden blir lavere, kvaliteten høyere og data som har verdi som dokumentasjon blir
sikret på et tidligere tidspunkt.
En ny arkivarkitektur basert på eArkiv løser bare i avgrenset grad oppgaven med å ta vare på etterslepet av
digitalt skapt materiale fra 1980-årene og frem til i dag, men den vil kunne sikre at en for fremtiden får en langt
bedre kontroll med materialet, gjør ting mer effektiv, billigere, og sikrer bedre autentisitet og integritet.
4.3. Dagens løsning - null-alternativet
Situasjonen per 2014 er altså at lite av det digitale materialet er sikret i depot hos Riksarkivet eller andre
depotinstitusjoner. Dette påpekes i flere rapporter og analyser blant annet i Kulturdepartementets arkivmelding 10
og i Difi sin rapport om Meldingsutveksling11.
Det er også flere tiltak som er foreslått, planlagt eller startet som har tilknytning og/eller grensesnitt til
utfordringer rundt digitaliserings- og arkiverings-området, og dermed er av interesse for denne rapporten. Noen
av disse er rapport om Nasjonale felleskomponenter12, etablering av OEP13 og SAMDOK-prosjektet14.
I kommunal sektor er det påpekt behov for å sikre arkivene bedre. Det er blant annet understreket av
Riksrevisjonen i 201015.
Innen statlig virksomhet er situasjonen trolig mye lik. Lite er sikret. Riksarkivet planlegger å gjennomføre en
detaljert kartlegging av digitalt skapt arkivmateriale i statlig sektor i 2015. Det vil være nyttige styringsdata for å
planlegge videre tiltak.
4.3.1.
Noark 5-løsninger
Noark 5-standarden16 ble publisert 4. juli 2008 og erstattet Noark 4-standarden som var gjeldende
kravspesifikasjon for elektroniske arkivsystemer fra juni 1999.
«Noark 5 er den arkivstandarden norsk forvaltning må forholde seg til ved nyutvikling av systemer eller løsninger
som produserer arkivdokumenter. Leverandører som utvikler nye arkivsystemer må oppfylle de obligatoriske
kravene i Noark 5 standarden. Et regime for test og godkjenning av Noark 5 systemer er utviklet.»17
Noark 5-standarden er per desember i versjon 3.1 (publisert 15.3.2013)18 hvor krav om publisering av offentlig
journal på internett er nytt. Med Noark 5-standarden skal man sikre at forvaltningen følger lover og regler for
arkivering slik at alle dokumenter og transaksjoner håndteres i tråd med arkivloven19, samt at man oppnår et
standardisert eksportformat fra systemene.
Noark-standarden sikrer ikke interoperabilitet mellom arkivsystemer slik den er utformet i dag. Det betyr det er
vanskelig å overføre data mellom arkivsystemer, og man kan heller ikke bytte et fagsystems underliggende
arkivsystem uten å ta på seg den ressurskrevende jobben med å lage en ny integrasjon. Dette kommer av at
10
Meld. St. 7 (2012-2013) Arkiv (KUD 2012)
Rapport 2013:13 Meldingsutveksling internt i forvaltningen (Difi 2013) s. 23
12
Rapport 2010:7 Nasjonale felleskomponenter i offentlig sektor (Difi 2010)
13
https://www.oep.no/
14
http://samdok.com/
15
Dokument 3:13 (2009-2010) Riksrevisjonens undersøkelse av arbeidet med å sikre og tilgjengelig-gjøre arkivene i kommunal
sektor (Riksrevisjonen 2010).
16
https://www.arkivverket.no/arkivverket/content/download/12962/125147/version/2/file/Noark+5+v.+3.1.pdf
17
https://www.arkivverket.no/arkivverket/Offentleg-forvalting/Noark/Noark-5/Godkjenning
18
https://www.arkivverket.no/arkivverket/Offentleg-forvalting/Noark/Noark-5
19
Lov av 4. desember 1992 nr. 126 om arkiv. https://lovdata.no/dokument/NL/lov/1992-12-04-126
11
21
grensesnittet inn mot systemene vil være forskjellige, noe som har ”låst” arkivskapere til en håndfull aktører i
markedet.
I dag er det fem endelig godkjente Noark 5-løsninger20: ePhorte, ACOS Websak, Documaster DOTS, Public 360 og
Visma samhandling. I tillegg finnes noe over 10 midlertidig godkjente løsninger21. Enkelte av de midlertidig
godkjente løsningene er fagspesifikke og dermed gyldige kun for spesielle fagfelt.
Det er vanskelig for nye aktører å etablere seg på markedet. For en kunde kan kostnaden ved å integrere
fagsystemene sine mot et nytt NOARK 5-basert arkiv bli høy. Videre er kostnaden ved å flytte data fra et
eksisterende arkiv til et nytt, også høy, som følge av egenutviklede ikke-standardiserte grensesnitt (proprietære
API) og representasjon av dataene. I tillegg vil nye leverandører ha høye kostnader for å utvikle et nytt
arkivsystem. Disse forholdene gjør det vanskelig for arkivskapere som ønsker å bytte leverandør.
4.3.2.
Prosessbeskrivelse dagens løsning
Overlevering av data til langtidslagring i Riksarkivet skjer i dag med mange års mellomrom. Prosessen er forenklet
beskrevet i figuren under.
Fagsystemer som utvikles i dag, bygges gjerne ved at fagsystem utvikles separat fra arkivkjernen (Noark-kjerne),
slik figuren over viser. Systemene kommuniserer gjennom et grensesnitt for operasjoner på Noark-kjernen (API).
Dagens arkivløsninger bruker leverandørspesifikke (proprietære) API. Uttrekk av data og overlevering til
Riksarkivet skjer tidligst hvert 5. år. Det lages da et uttrekk i form av en Submission Information Package (SIP). Det
20
https://www.arkivverket.no/arkivverket/Offentleg-forvalting/Noark/Noark-5/Godkjente-loesninger/Endelig-godkjenteloesninger
21
https://www.arkivverket.no/arkivverket/Offentleg-forvalting/Noark/Noark-5/Godkjente-loesninger/Midlertidig-godkjenteloesninger
22
er et krav i Noark 5 at SIP skal kunne eksporteres fra systemet. Denne sendes på fysisk medium til Riksarkivet. Det
sendes også, i separat postsending, en sjekksum av innholdet i pakken, slik at Riksarkivet kan verifisere at mottatt
innhold stemmer med det avsendte. Riksarkivet sjekker dataene, sender svar til avsender med status og lagrer
dataene i digitalt sikringsmagasin (DSM). Der lagres det som en Archival Information Package (AIP), et format som
brukes ved langtidslagring. Ofte kreves mye manuell feilretting før informasjonen kan godkjennes og lagres i
digitalt sikringsmagasin (DSM). Selv om arkivmaterialet er sendt til Riksarkivet, er det arkivskaper som har ansvar
for materialet til det er 30 år gammelt. Da tar Riksarkivet over ansvaret for vedlikehold av dataene. I mellomtiden
må arkivskaper gjøre det selv og vedlikeholde systemer for sikring og innsyn. Her utføres parallelle oppgaver.
Gjennom å bygge fagsystemer adskilt fra Noark-kjernen får man et godt modulært design med en naturlig
separasjon mellom fagsystemets og arkivsystemets informasjonsmodeller. Arkivsystemets informasjonsmodell er
innrettet for å ivareta integritet, pålitelighet og autentisitet. Fagsystemers informasjonsmodeller er normalt
innrettet for å journalføre og saksbehandle. Sopra Steria er leverandør for virksomheter som Statens
Pensjonskasse, Statens landbruksforvaltning, Statens Vegvesen og NAV, og har sett at alle disse virksomhetene
bygde systemene sine med fagsystemet integrert mot en frittstående Noark-kjerne.
4.3.3.
Problemområder
Innføring av Noark som standard og krav ved innføring/nyutvikling av IT-systemer har medført en mye mer lik
struktur på de nye arkivene som innføres.
Det er imidlertid fortsatt mange utfordringer. Her listes de som omhandles i denne rapporten:
• Det er ressurskrevende, både for arkivskaper og for Riksarkivet, å overføre (deponere) arkivinnhold til
Riksarkivet.
• Det er resurskrevende å integrere nye fagsystem mot eksisterende Noark 5-arkivløsninger grunnet dårlig
dokumenterte grensesnitt som ikke sikrer dataintegritet ved bruk. Dette er basert på Sopra Sterias leverandørerfaring fra flere større IT-prosjekter i offentlig forvaltning.
• Det er en del misnøye fra saksbehandlersiden i forbindelse med mulighetene/begrensningene i
arkivløsningene, med hensyn til integrasjon, søk, gjenfinning og lignende.
• Ved nyutvikling av fagsystem kan det krevende integrasjonsarbeidet komme i interessekonflikt med utvikling
av ny funksjonalitet. Slik kan datafangst av arkivpliktig materiale bli prioritert ut av prosjektbudsjettet.
Eksempler på dette kan være integrasjon mot e-post og spørsmål og svar-tjenester.
• Det er ressurskrevende å bytte arkivleverandør som følge av at de forskjellige leverandørene har
egenutviklede grensesnitt (proprietære API) mot sine Noark-kjerner.
• Det er ressurskrevende å utvikle nye arkivtjenester for leverandører som ikke allerede har en Noark-kjerne,
fordi de da må lage løsninger som oppfyller alle de obligatoriske kravene for en Noark-kjerne.
• Ved nyutvikling av fagsystemer er det manglende forståelse for arkiveringsbehovet, og for innhold og krav i
Noark 5-standarden.
• Det er vanskelig å se for seg bruk av skytjenester siden man da ikke vet om dataene som arkiveres, er
tilstrekkelig sikret.
• Det er betydelige arkivfaglige og teknologiske utfordringer knyttet til fagsystemer som brukes av flere
forvaltningsorganer og på tvers av forvaltningsnivåer. Eksempler på slike fagsystemer er DUF i
utlendingsforvaltningen, fagsystemer som driftet av Landbruksdirektoratet og Vigo, som utvikler
fylkeskommunale IT-systemer innen videregående opplæring.
23
4.3.4.
Forventet utvikling
Det er i dag ikke interoperabilitet mellom arkivløsningene i markedet, og det er derfor vanskelig å overføre
arkivdata mellom offentlige virksomheter, selv om de bruker samme standard.
Med målsetning om økt digitalisering av offentlig sektor22 vil det bli økning av mengden data som produseres
fremover. Riksarkivet har i dag et etterslep på behandling av digitale arkiver som er mottatt for langtidslagring i
digitalt depot. Gradvis overgang fra gamle arkivløsninger til Noark 5-løsninger vil gjøre dette arbeidet mer
effektivt, mens økende datamengde vil gjøre arbeidet mer ressurskrevende.
Deponering fra Noark 5-standarden vil fortsatt kreve mye ressurser, hos både arkivskaper og Riksarkivet, og
forvaltning/videreutvikling av de rutiner og systemløsninger som er etablert i dag vil fortsette.
Etter hvert som arkivskapere tar i bruk nye arkiv etter Noark 5-standarden, vil behovet/ønsket om overføring av
gamle arkiv øke, slik at gamle system kan kasseres. Den økte mengden overganger vil kreve mer ressurser fra
Riksarkivet enn man disponerer til dette arbeidet i dag.
4.4. Samfunnsmål
Samfunnsmål omhandler en ønsket tilstand for samfunnet som helhet. Som tidligere nevnt foregår det flere
initiativ rundt digitalisering i offentlig sektor.
4.4.1.
Digitalisering og felleskomponenter
Digital agenda for Norge23 drøfter fellesløsninger og digitalisering av den offentlige forvaltningen. Digital
kommunikasjon skal være hovedregelen og et av prinsippene som legges til grunn for forvaltningen24. Dette
prinsippet skal også gjelde internt i forvaltningen.
I rapporten om Meldingsutveksling internt i forvaltningen25 påpeker Difi at dagens situasjon for
informasjonsutveksling har et klart rom for forbedringer. Både store og små offentlige virksomheter benytter ofte
papirpost for å utveksle informasjon.
Videre i denne rapporten omtales også utfordringer rundt saksbehandlingssystemer og arkiv. «Gjennom avholdte
intervjuer gir virksomhetens arkivledere uttrykk for at det i virksomheten er et generelt problem at både
inngående og utgående meldinger som er journalføringspliktig, ikke journalføres. Dette er særlig et problem for
meldinger som mottas eller sendes som e-post, gjerne direkte via en e-postklient, uten å ha befatning med et
saksbehandlingssystem»26.
Og senere i avsnittet «For mindre virksomheter er det ofte en helt eller delvis manuell jobb å laste opp eventuelle
dokumenter fra saksbehandlingssystemet til virksomhetens arkiv, og deretter sende dokumentet ut av
virksomheten, enten pr. tradisjonell post eller e-post. I større og mer digitalt modne virksomheter er prosessen
gjerne automatisert, både med hensyn til arkivering, journalføring og ekspedering.»
22
Rundskriv H7-14 – Digitaliseringsrundskrivet (KMD 2014)
Meld. St. 23 (2012-2013) – Digital agenda for Norge (FAD 2013), s. 80-81
24
Stortingets Næringskomité ga sin tilslutning til dette prinsippet da de behandlet meld. St. 23 (2012-2013) 28.5.13.
25
Rapport 2013:13 Meldingsutveksling internt i forvaltningen (Difi 2013) s. 6
26
Rapport 2013:13 Meldingsutveksling internt i forvaltningen (Difi 2013) s. 22
23
24
Digitaliseringsrundskrivet27 påpeker digitalisering som bidrag til bedre og mer effektive offentlige tjenester, og
som katalysator for forenkling og fornying.
4.4.2.
Kunnskap
Det er også et samfunnsmål å ta vare på kunnskap. Innledningen i Arkivmeldinga28 påpeker betydningen av
arkivene som:
… ei av dei viktigaste kjeldene våre til kunnskap om samfunn og kultur, …
…. Etter som materialet er tilgjengeleg for bruk og formidling, blir det ein del av samfunnets felles minne …
….. arkiva er derfor ein grunnleggjande del av infrastrukturen i samfunnet – ein infrastruktur som er heilt
nødvendig i eit demokrati og ein rettsstat …
Videre i innledningen nevnes arkivenes betydning som grunnlag for rettstrygghet, innsynsretten og demokratisk
kontroll.
Forslagene i denne rapporten bygger opp om begge disse samfunnsmålene:
• Økt digitalisering og bruk av eArkiv som felleskomponenter basert på Noark-kjernen.
• Ta vare på kunnskap ved effektiv overføring/deponering av arkivmateriale og raskere tilbakemelding på
kvalitet, integritet og autentisitet.
4.5. Effektmål
Effektmål angir ønsket fremtidig tilstand for målgruppen/målgruppene.
4.5.1.
Redusert ressursbruk på overføring
Det er en målsetning å redusere ressursbruken på overføring av arkivmaterialet. I dag medfører en overføring av
arkivmateriale høy ressursbruk hos arkivskaper og hos Riksarkivet.
4.5.2.
Økt kvalitet på overført arkivmateriale
Det er en målsetning å øke kvalitet på det arkivmaterialet som overføres. Ved overføring så sjeldent som hvert 5.
år inneholder deler av arkivmaterialet gamle feil som det er både vanskelige og ressurskrevende å rette opp i og
dokumentere.
Det er en målsetning å avdekke feil i arkiv tidligst mulig, slik at kunnskap om saken er tilgjengelig og feil kan rettes
mer effektivt. Dette gir også mulighet for å luke ut eventuelle systematiske feil før disse gjør seg gjeldende for
større mengder av arkivmaterialet.
4.5.3.
Større fleksibilitet på tidspunkt for overlevering
Det er en målsetning å gi større fleksibilitet på tidspunktet for overlevering av arkivmateriale, slik at arkivskaper
kan overlevere materialet når det passer i forhold til eget behov.
27
28
Rundskriv H7-14 – Digitaliseringsrundskrivet (KMD 2014)
Meld. St. 7 (2012-2013) Arkiv (KUD 2012) s. 6
25
4.5.4.
Høyere andel av arkivpliktig materiale arkiveres
Det er en målsetning å øke datafangsten, slik at et større volum av arkivverdig materiale blir samlet. Det er påpekt
spesielt at epost er et område hvor det er mangelfull arkivering.
4.5.5.
Enklere overføring av arkivdata fra en arkivløsning til en annen
Det er en målsetning å forenkle overføringen av arkivdata fra en arkivløsning til en annen, slik at et eventuelt
bytte av arkivløsning er mindre ressurskrevende.
4.5.6.
Mindre ressurskrevende integrasjon mellom fagsystem og arkivsystem
Det er en målsetning at integrasjonen mellom fagsystem og arkivsystem blir mindre ressurskrevende, slik at
utvikling av nye fagsystem blir mer effektiv, samtidig som arkivfaglige behov og krav tilfredsstilles. I en rapport til
FAD om hindringer i regelverk for digital kommunikasjon29 omtales arkivlovgivningen som en hindring.
4.5.7.
Dokumentfangst av høyere andel arkivpliktig materiale
Det er en målsetning å effektivisere og fjerne tidstyver. Frigjort tid kan gi mer ressurser til å drive veiledning og
rådgivning rundt dokumentfangst samt kvalitetssikring av eksisterende løsninger.
29
Rapport fra arbeidsgruppe: Kartlegging av hindringer i regelverk for digital kommunikasjon (avlevert til FAD 11.10.2013) s. 4144
26
5. Identifisering og beskrivelse av relevante tiltak
Foreslåtte tiltak skal gi høyere kvalitet på data ved overlevering til Riksarkivet, redusere kostnad for arkivskaperne
og Arkivverket og legge til rette for å utvikle innovative løsninger.
5.1. Beskrivelse av relevante tiltak
Alle DIFIs arkitekturprinsipper legges til grunn for løsningsvalgene. Rapporten legger vekt på at «Brukerretting og
kostnadseffektivitet er to viktige hensyn ved offentlig tjenesteyting»30. Dette beskriver også hovedutfordringene
Riksarkivet og arkivskaperne opplever i dag; det går lang tid fra data skapes til det gjøres en god validering av
dem, og Riksarkivet opplever lav kvalitet på dataene som overleveres. Umiddelbar tilbakemelding på kvalitet når
dataene skapes er sentralt for å bedre datakvaliteten og redusere kostnadene. Dette vil også føre til at brukere
retter opp i dataene umiddelbart, fremfor at man ender opp med mer ressurskrevende opprydding i etterkant.
Det har vært gjennomført samtaler med et utvalg statlige aktører, der forslaget om løpende (”synkron”)
overføring av arkivmateriale ble presentert. Disse aktørene var POD, BLD, DSS og NAV. Tilbakemeldingene var at
en slik endring vil svare på mange av utfordringene de opplever i dag, spesielt rundt ressursbruk ved deponering,
og kvalitet på arkivmaterialet. Muligheten til å flytte ressursene som i dag går med på tungvinte og manuelle
løsninger for produksjon av korrekte arkivuttrekk, over på det som oppfattes som kjernevirksomhet, ble godt
mottatt hos alle som ble intervjuet. Med kjernevirksomhet kan nevnes effektiv støtte til saksbehandlingen, daglig
dokumentfangst og videreutvikling av tjenestetilbudet i dokumentasjonstjenesten.
5.1.1.
Anbefalinger
Vi anbefaler tre tiltak:
1. Data overføres løpende fra arkivskaperne til et eArkiv for umiddelbar kvalitetssikring med tilbakemelding og
fysisk sikring av dataene. Man mellomlagrer arkivpliktige data sentralt før den bevaringsverdige delmengden
overføres til langtidslagring senere.
2. eArkivet eksponerer funksjonalitet slik at det kan brukes direkte som alternativ til dagligarkiv hos
arkivskapere med enklere behov. Dette avhenger av at man har utført punkt 1. Man tilbyr da et standardisert
grensesnitt (API) for mot eArkiv som en tjeneste. eArkiv tilbyr da et API hvor man kan gjøre basis
arkivfunksjoner for opprettelse, henting, endring og logisk sletting av arkivpliktig informasjon.
3. Man legger til rette for at Noark-kjernen i eArkiv kan publiseres som åpen kildekode.
For å forbedre fremtidens arkivsystemer er det også viktig med videreutviklingen av Noark-standarden med fokus
på modularisering og standardisering av modulene med gode API for å forbedre interoperabilitet mellom
arkivsystemer og forenkle integrasjonen med arkivsystemer. Dette arbeidet pågår i SAMDOK i dag og beskrives
derfor ikke ytterligere i dette dokumentet. Det vil være naturlig at man ved utviklingen av eArkiv har et tett
samarbeid med SAMDOK rundt utviklingen av Noark.
Nedenfor beskrives de tre tiltakene og forventet effekt av dem.
30
Overordnede ITarkitekturprinsipper for offentlig sektor - DIFI 2012, s 2-16
27
5.1.2.
Sentral, løpende lagring av data
Riksarkivet får utviklet en Noark-kjerne for eArkiv som felleskomponent i statlig forvaltning. Dette skal gi
arkivskapere anledning for å synkronisere data fra kjerne til kjerne eller fra eArkiv til eArkiv. Løsningen er illustrert
i figuren nedenfor.
Løpende lagring av data gir følgende effekter:
• Fjerner tidsforsinkelsen som i dag fører til store kostnader for både arkivskaper og Riksarkivet.
• eArkiv vil legge til rette for løpende validering, arkivskaper vil få løpende tilbakemelding om feil og mangler og
kan rette opp disse og endre uheldig praksis.
• Behovet for uttrekk etter gammel modell faller bort, og kostand for overføring av data blir vesentlig redusert.
• Kan gjøre det enklere å etablere løsninger i skyen. Gjennom hyppig nok overføring til eArkiv vil dataene være
sikret på norsk jord, straks de er synkronisert.
• Gir mulighet for interoperabilitet mellom offentlige aktører gjennom utveksling av arkivdata gjennom eArkiv31.
• Gir lavere byttekostnad av arkivløsning for offentlige aktører gjennom mulighet for å portere (flytte) data via
eArkiv til ny løsning.
For å lykkes med dette kreves endringer i Noark-standarden. Standarden må kreve synkronisering av dataene fra
arkivskaper til eArkiv uten tap av informasjon. Dette vil det være naturlig å samordne med SAMDOK programmet32.
31
32
Overordnede ITarkitekturprinsipper for offentlig sektor - DIFI 2012, s 8-9
http://samdok.com/
28
For å få til dette kreves:
• Viktig tilleggsfunksjonalitet i eArkiv i form av administrasjonsmodul, slik at flere arkivskapere kan administreres
i den samme modulen.
• Uttrekks- og kassasjonsmodul som sentraliserer funksjonalitet for å håndtere kassasjon før uttrekk, samt gjøre
uttrekk av arkivverdig informasjon for lagring i Digitalt Sikringsmagasin.
Andre sentrale moduler som anbefales vurdert:
• Sentral integrasjon med DIFIs OEP-tjeneste vil redusere behovet for integrasjon hos flere/mange arkivskapere.
Disse tiltakene sikrer ikke i seg selv tilstrekkelig interoperabilitet mellom fagsystem og Noark-kjernen. SAMDOK
arbeider i dag med en standardisering av grensesnittet (API) til kjernen, altså definisjon av hvilke operasjoner som
er lovlige og hvordan man utfører dem. Overgang til et felles grensesnitt for Noark-kjerne er blitt satt i gang av
noen leverandører allerede. Med en slik endring, gitt at grensesnittet er definert slik at all kommunikasjon mot
kjernen går gjennom dette grensesnittet, vil interoperabiliteten mellom arkivløsninger i markedet bli enda bedre.
Figuren nedenfor illustrerer dette.
I figuren har Arkivskaper 1 et system som fortsatt bruker et proprietært API mot Noark-kjernen, mens Arkivskaper
2 har et fagsystem som bruker standard Noark API mot Noark-kjernen. Arkivskaper 2 vil i et slikt scenario enkelt
kunne bytte leverandør av arkivsystem, uten å skrive om fagsystemet sitt. Arkivskaper 1 vil måtte skrive om
integrasjonen mellom fagsystem og Noark-kjerne, dersom vedkommende skal bytte arkivsystem.
29
5.1.3.
eArkiv åpner for bruk av tjenesten som dagligarkiv
Gjennom å tilby et enkelt API for lagring og henting av data i eArkiv, kan man gjøre det mulig å bruke eArkiv til
funksjoner som til vanlig ligger i virksomhetens dagligarkiv. Dette er funksjonalitet som må være utviklet allerede i
fase 1, så hovedforskjellen består i å tillate dette samtidig som man får på plass avtaler med de som ønsker en slik
løsning.
Dette er en mindre utvidelse av eArkiv-løsningen:
En felleskomponent som muliggjør bruk av eArkiv til noen funksjoner som til vanlig ligger i virksomhetens
dagligarkiv, kan gi noen nye muligheter for arkivskaper, tjenesteleverandører og Riksarkivet:
• Lavere lisens- og maskinvarekostnader for arkivskapere som velger å bruke eArkiv som lagringskomponent ved
enklere saksbehandling.
• Tjenesteleverandører vil kunne utvikle nye, innovative tjenester for arkivløsninger, uten å ha implementert en
Noark 5-kjerne på forhånd. Dette kan gjøre det enklere for nye leverandører å komme til i markedet.
• Riksarkivet kan gjennom videreutvikling av standarder og forskrifter legge til rette for nye behov, men la
markedet svare på de behov som arkivskaperne måtte definere.
En slik utvidelse av bruk av eArkivet vil trolig gjøre det enklere å utvikle verdiøkende tjenester, enn det er i dag.
Arkivskapere som ikke ser behov for å lagre dataene sine lokalt, kan velge å lagre dem rett i eArkiv-løsningen.
Dette er representert som «Arkivskaper 2» i figuren over. De kan slippe å anskaffe en løsning for lagring av data,
30
ettersom dataene er sikret i eArkiv. Dette kan på sikt kanskje bli en vanlig måte å bygge spesialiserte fagsystemer
på, og en slik utvikling kan ytterligere stimulere til innovasjon, samt redusere IKT-kostnadene hos arkivskaperne.
Arkivskapere med enkle behov eller behov som er lik behovene til mange andre, kan finne en ferdigutviklet
tjeneste eller et sett av tjenester utviklet med eArkiv som datalager. De vil da slippe å ha eget arkivsystem, og
trenger ikke ta kostnadene med integrasjon og vedlikehold av systemet. Dette er representert som «Arkivskaper
3» i figuren over. Dersom dette foretrekkes, fremfor scenariet for «Arkivskaper 2», kan besparelser på IKT-siden
på sikt kanskje bli enda større.
5.1.4.
Utviklet Noark-kjerne i eArkiv tilbys som åpen kildekode
Når Riksarkivet, sammen med andre aktører, får på plass en Noark-kjerne som dekker behovene til en
infrastruktur basert på eArkiv, bør den tilbys som åpen kildekode33.
Tilgjengeliggjøring av Noark-kjernen utviklet som en del av eArkiv som åpen kildekode, kan gi en del nye
muligheter:
• Tjenesteleverandører kan bruke den som en komponent i sitt produkt og fokusere på å bygge merverdi oppå
kjernen.
• Arkivskapere og tjenesteleverandører kan bruke den som testsystem for å simulere eArkiv. Dette kan være
med på å redusere kostnader ved utvikling og oppgraderinger.
• Private og offentlige aktører som tar kjernen i bruk vil ha interesse av å øke kvaliteten på kjernen ytterligere.
Aktørene kan melde inn rettinger av feil og endring av funksjonalitet som Riksarkivet kan vurdere å
implementere i kravene til kjernen.
Noark-kjerne i eArkiv som åpen kildekode kan medfører lavere utviklingskostnad for arkivskaperne og
tjenestetilbyderne, fordi de får tilgang til funksjonaliteten i en Noark-kjerne uten å måtte bruke betydelige
ressurser på å utvikle den selv. Dessuten vil vedlikehold av kjernen gjøres av et kollektiv i form av alle som bidrar
med kvalitetsforbedring av komponenten.
33
Wikipedia om åpen kildekode - http://no.wikipedia.org/wiki/Åpen_kildekode
31
6. Gjennomføring
Tiltakene anbefales gjennomført i tre faser og med et mindre forprosjekt.
6.1. Faser i arbeidet
6.1.1.
Forprosjekt
I forprosjektet settes tydelige og mer detaljerte mål for de tre fasene, og gjennomføringen planlegges. Det vil
være gunstig å starte utviklingsaktiviteter og begynne utvikling av en forenklet Noark-kjerne. Her gjøres sentrale
design- og arkitekturvalg for prosjektet.
DIFI har fått midler til et forprosjekt som skal vurdere ny OEP-løsning. I denne fasen bør man også vurdere
merverdi av samarbeid med dette prosjektet. Ny OEP-løsning vil kunne utvikles på en Noark-kjerne, tilknyttet
eArkiv-løsninger. Det er flere mulige positive effekter av dette, som lavere kostnader ved publisering til OEP, mer
åpenhet og transparens siden dokumenter publiseres automatisk. Flere kommuner gjør det allerede, og disse har
kommet fram til at de får både økonomisk gevinst og større grad av åpenhet.
Samarbeid mellom Riksarkivet og DIFI kan gi gevinster for begge. Arkivskaper kan få gevinst ved at de ikke må
integrere med både OEP og eArkiv. Utfordringen for både Riksarkivet og DIFI vil være at kompleksiteten øker på
begge sider. Kostnader og besparelser bør vurderes som en del av forprosjektet.
6.1.2.
Fase 1 – mellomlagring med pilotkunde
Her fokuseres det på å utvikle en løsning med kun de funksjonene som trengs for å kjøre løsningen i produksjon,
gjerne kalt et «minimum viable product»34. Produktet er en minimal Noark-kjerne som kan tas i bruk i eArkiv som
felleskomponent av utvalgte pilotkunder. En forenklet validering av datakvalitet implementeres i denne fasen.
Løsningen som utvikles i denne fasen må støtte følgende:
• Governancemodell for dataene til pilotkunden.
• Sikker kommunikasjon mellom løsning hos pilotkunde og eArkiv. Både autentiserings- og autoriseringsløsning.
All kommunikasjon skal sikres med hensiktsmessig kryptering.
• Robust kommunikasjon mellom løsning hos pilotkunde og eArkiv gjennom god feilhåndtering.
• Alle nødvendige dataoperasjoner, herunder opprettelse av data, oppdatering av data, logisk sletting av data og
lesing av data. Logging av all aktivitet i henhold til governancemodell.
• Dataintegritet og kvalitet ivaretas. Dette betyr sjekk av datatyper og at alle nødvendige felt er utfylt.
• Gode feilmeldinger.
34
Wikipedia om Minimum Viable Product - http://en.wikipedia.org/wiki/Minimum_viable_product
32
6.1.3.
Fase 2 - mellomlagring
Her bygges det videre på arbeidet fra fase 1 med fokus på validering av innkommende data, gode feilmeldinger
ved valideringsfeil, eksport til langtidslagring og enkel administrasjon av felleskomponenten i eArkiv. Løsningen
utvides med støtte for flere kunder, herunder administrasjon av sertifikater for autentisering, autorisering og
kryptering. Governancemodell for eArkiv som «open source»-komponent lages, og kildekoden tilgjengeliggjøres
på internett. Dokumentasjon av APIet til eArkiv må være god nok til at det er enkelt for nye kunder å koble seg på
løsningen uten å trenge assistanse fra prosjektteamet.
6.1.4.
Fase 3 - felleskomponent direkte som Noark-kjerne
Her utvikles fase 1 og 2 videre, og det åpnes for å bruke felleskomponenten i eArkiv som en enklere
lagringskomponent.
Parallelt med prosjektfasene er det avgjørende at det blir satt av ressurser til videre arbeid med lover og
forskrifter, og utvikling og modularisering av Noark-standarden. Lover og forskrifter må endres slik at
forvaltningen pålegges å etablere eArkiv eller knytte seg til godkjent eArkiv. Noark-standarden må tilpasses for å
rendyrke kjernen ytterligere, forenkle forståelsen av standarden, forbedre interoperabilitet gjennom klare
grensesnitt og ytterligere modularisere kravene. Det må gå klart frem hva man må støtte for å bygge en del av en
arkivtjeneste, og hva som må være på plass for at man skal være i henhold til lover og forskrifter ved arkivering av
data.
6.2. Kostnader knyttet direkte til gjennomføring av forprosjekt, fase 1, fase 2
og fase 3
Kostnadene er grove estimater gjort av leverandør Sopra Steria, basert på tidligere erfaring fra store og små
prosjekter. En smidig gjennomføringsmodell er lagt til grunn fordi dette gir læring underveis, sikrer at prosjektet
leverer verdi tidlig gjennom hyppige leveranser og gjør det lett å korrigere kurs, basert på hva man lærer
underveis. Dette er også den modellen Sopra Steria har mest erfaring med fra sine prosjekter, og hvor
erfaringsgrunnlaget best lar seg overføre til dette prosjektet.
Det er tatt utgangspunkt i høy kompleksitet i sikkerhet og infrastruktur, og middels til høy kompleksitet i utvikling
av en Noark-kjerne og omkringliggende komponenter. Det er tatt hensyn til den økte kompleksiteten som følger
av krav til oppetid, skalerbarhet og sikring. Gjennomføring av foreslått forprosjekt vil føre til mye læring
underveis, og vil kunne gi betydelig redusert usikkerhet i estimatene.
Størstedelen av kostnadene er knyttet til personalkost i form av interne og eksterne ressurser. For hver av fasene
nedenfor vises en fordeling av kostnad på lønn for interne ressurser og innleie av eksterne ressurser.
Riksarkivet har ikke tilgjengelig kompetanse i dag til å gjøre et slikt utviklingsprosjekt. Estimatene har derfor tatt
høyde for at man må leie inn all kompetanse på systemutvikling, mens kompetanse på arkiv og Noark kommer fra
Riksarkivet.
Kalkylene baserer seg på følgende kostnader pr årsverk (fulltidsekvivalent):

Interne ressurser (per årsverk): 700.000

Eksterne ressurser/utviklerkompetanse (per årsverk): 2.000.000
6.2.1.
Forprosjekt (2015)
Det anbefales å kjøre et forprosjekt i 2015 hvor man velger gjennomføringsmodell, lager en plan for utvikling,
forbereder eventuelle innkjøp og starter arbeid med Proof-of-Concept.
Budsjettbehov:
4 millioner kroner
Estimatet er basert på 1 ekstern og 2 interne fulltidsekvivalent (FTE) (se tabell i punkt 9.3 for beløp).
33

Personal og lønn: 1 400 000

Innleie av systemutviklingskompetanse: 2 000 000 (1 årsverk)
Avrundes oppad til 4 000 000 for å ta høyde for andre mindre utgifter knyttet til infrastruktur og lisenser.
6.2.2.
Fase 1 (2016)
Gjennomføringen av fase 1 bør gjøres med et lite team som skal lage et «minimum viable product» for å avdekke
om anslått omfang og kompleksitet stemmer med antatt kostnadsbilde. Derved vil man tidlig kunne hente ut
gevinst fra prosjektet. Estimatene er basert på 6 eksterne og 2 interne FTE.
Budsjettbehov : 20 millioner kroner
Fase 1 består av to deler:
Del a : 14 millioner til utvikling av eArkiv-løsning hos utvalgte pilotorganisasjoner i statlig forvaltning.

Personal og lønn: 1 400 000 (2 årsverk)

Innleie av systemutviklingskompetanse: 12 000 000 (6 årsverk)
Avrundes oppad til 14 000 000 for å ta høyde for andre mindre utgifter knyttet til infrastruktur og lisenser.
Følgende aktører har meldt interesse for å bli med som piloter i fase 1:





Mattilsynet
Skatteetatens IT- og servicepartner
Riksantikvaren
Visma (som leverandør av det skoleadministrative systemet Visma flyt skole til Vigo IKS)
Oljedirektoratet og NAV (ikke bekreftet, men har signalisert interesse)
Del b : 6 millioner til utvikling og klargjøring av nødvending infrastruktur og kapasitet i Riksarkivet, inkludert
valideringsmetodikk, innsynsløsninger med mer slik at materialet kan overføres fra etatene.
6.2.3.
Spesifisering av Fase 1, – Løsningsutvikling
Del 1a – Løsningsutvikling
Fase 1a, omfatter utvikling av nødvendig funksjonalitet i virksomhetssystemene, samt etablering av
kommunikasjon mellom virksomhetssystem og eArkiv mellomarkiv. Må gjøres for hver type virksomhetssystem.
Ved innlemming av nye virksomhetssystem av samme type som det allerede er utviklet løsninger for, vil det ikke
påløpe ytterligere utviklingskostnader.
Dersom arkivskaper benytter en Noark 5-kjerne i sitt virksomhetssystem, bør disse funksjonene implementeres i
kjernen for å kunne gjenbrukes. Vi legger til grunn 4 piloter med ulike typer virksomhetssystem i fase 1.
34
Kostnader knyttet til fase 1a:
Utvikle funksjoner i virksomhetssystemene (hos arkivskaperne) for
1. autentisering overfor eArkiv mellomarkiv
2. overføring av arkivdata til eArkiv mellomarkiv
3. mottak og presentasjon av tilbakemeldinger fra eArkiv mellomarkiv
Etablere sikker infrastruktur for kommunikasjon mellom virksomhetssystem og
eArkiv mellomarkiv inkludert autentisering og kryptering
Utvikle programvaren eArkiv mellomarkiv (felleskomponent – tjener)
Utvikle tilgjengeliggjøringsløsning for arkivskaper for tilgang til materiale fra
eArkiv mellomarkiv (felleskomponent – klient), servere, infrastruktur
Sum
3,5 mill
0,5 mill
7,0 mill
3,0 mill
14,0 mill
Den endelige løsningen vil bestå av komponenter som vist i figuren nedenfor (detaljer er utelatt):
Virksomhetssystemet er et produksjonssystem med Noark-funksjonalitet hos arkivskaper. Systemet evner som et
minimum å produsere arkivdokumenter og metadata i Noark-format. Disse arkivdokumentene og metadataene
overføres løpende til eArkiv (mellomarkiv) så snart de er registrert og ikke kan endres.
Ved mottak i mellomarkiv gjennomføres en validering av de mottatte dataene i henhold til Noark-standarden, og
det gis umiddelbart en tilbakemelding til virksomhetssystemet om eventuelle feil i dataene, slik at disse kan
korrigeres og overføres på nytt. Virksomhetssystemet beholder sin kopi av dataene så lenge arkivskaper finner
det hensiktsmessig.
eArkiv mellomarkiv vil vedlikeholde en komplett Noark-struktur og sørge for at de mottatte dataene plasseres
korrekt i denne strukturen. Mellomarkivet kan også produsere journalrapporter og forestå rapportering til OEP.
eArkiv mellomarkiv må kunne gjøre arkivert materiale tilgjengelig for arkivskaper og andre, basert på en egnet
autentiserings- og autorisasjonsmodell.
På egnede tidspunkt overføres deler av mellomarkivet, f.eks. enkelte arkivdeler, til depot. Dette vil svare til en
tradisjonell avlevering.
I fase 1 skal det utvikles en minimumsløsning av eArkiv mellomarkiv, samt etableres nødvendig infrastruktur. Her
fokuseres det på å utvikle en løsning med kun de funksjonene som trengs for å kjøre det i produksjon, gjerne kalt
et «minimum viable product»35. Produktet er et minimalt eArkiv mellomarkiv som skal tas i bruk som
felleskomponent av utvalgte pilotkunder. En forenklet validering av datakvalitet implementeres i denne fasen.
Aktuelle piloter: Riksantikvaren, Mattilsynet, Visma (som leverandør av det skoleadministrative systemet Visma
flyt skole til Vigo IKS), Oljedirektoratet, Skatteetatens IT- og servicepartner og NAV.
35
Wikipedia om Minimum Viable Product - http://en.wikipedia.org/wiki/Minimum_viable_product
35
Løsningen som utvikles i denne fasen må støtte følgende:
•
Forvaltningsmodell for dataene til pilotkunden.
•
Sikker kommunikasjon mellom løsning hos pilotkunde og eArkiv. Både autentiserings- og
autoriseringsløsning. All kommunikasjon skal sikres med hensiktsmessig kryptering.
•
Robust kommunikasjon mellom løsning hos pilotkunde og eArkiv gjennom god feilhåndtering.
•
Alle nødvendige dataoperasjoner herunder opprettelse av data, oppdatering av data, logisk sletting av
data og lesing av data. Logging av all aktivitet i henhold til forvaltningsmodell.
•
Dataintegritet og kvalitet ivaretas. Dette betyr sjekk av datatyper og at alle nødvendige felt er utfylt.
•
Gode feilmeldinger.
I Prosjektveiviseren36 til Difi påpekes det at «For IKT-prosjekter som skal implementeres i henhold til smidig
metodikk, bør det i prosjektforslaget beskrives en initiell produktkø med overordnede behov og effektmål»37.
Overordnede mål og forventinger for fase 1:
Som arkivskaper
skal jeg kunne arkivere et dokument i mitt arkiv og dokumentet skal løpende synkroniseres med
felleskomponenten eArkiv
slik at dokumentet også er arkivert i felleskomponenten
Som arkivskaper
skal jeg få gode tilbakemelding ved feil fra felleskomponentens forenklede validering
slik at jeg har forståelig informasjon om hva som er feil ved arkiveringen og må rettes opp.
Som arkivskaper
skal valideringen i eArkiv gi feilmelding når ikke obligatoriske felter basert på Noark-standarden
mangler
slik at jeg kan rette opp slike feil.
Som arkivskaper
skal valideringen i eArkiv validere datatyper og datafelt
slik at jeg kan rette opp eventuelle feil.
Som arkivskaper
skal min løpende synkronisering med eArkiv ha en hensiktsmessig kryptering
slik at kommunikasjonen er sikker.
Som arkivskaper
skal min kommunikasjonen med eAkiv ha både autentiseringsløsning og autoriseringsløsning
slik at kommunikasjonen er sikker.
Som arkivskaper
skal dokumenter som løpende synkroniseres med eAkiv kunne utføre dataoperasjonene: opprette
data, oppdatere data, logisk slette data og lese data
slik at dokumentene i eArkiv holdes ajour/oppdatert med mitt lokale arkiv.
Som arkivskaper
skal mine dokumenter som løpende synkroniseres med eArkiv ha logging av all aktivitet som skjer
med dokumentene
slik at forvaltningsmodellen er tilfredsstilt.
36
37
http://www.prosjektveiviseren.no/
http://www.prosjektveiviseren.no/konseptfasen/utarbeide-prosjektforslag
36
6.2.4.
Spesifisering av fase 1b – Infrastruktur for mottak og langtidslagring i
Riksarkivet
a) Nettverk
Arkivverket benytter Uninett som leverandør av Internettilgang. Riksarkivet samarbeider med Norges
Idrettshøyskole og Uninett om en fiberring, slik at det er to alternative veier til Internett.
Kapasiteten på tilgangen til Riksarkivet via Uninett er skalérbar. Innføring av eArkiv vil kreve betydelig økt
kapasitet, ettersom store datamengder etter hvert skal transporteres fra mange arkivskapere.
I tillegg til sikkerhetstiltak i Uninett benytter Riksarkivet duplikate brannmurer med stor kapasitet. Kapasiteten
gjennom disse må også utvides ved behov, i form av nye eller flere brannmurer og svitsjer med større kapasitet.
b) Servere og lagringssystemer for eArkiv
For kort- og langtidslagring av både digitalt skapt materiale fra arkivskapere, og data som produseres ved
digitalisering, benytter etaten et SAN (Storage area network) bestående av servere, SAN-kontrollere, disk-arrays
og taperobot. Dette er lokalisert i datasenteret i fjellhallen i Riksarkivet. Her må kapasiteten økes.
Etaten lagrer data både på disk og tape, og det er godt tilrettelagt for kapasitetsøkning med flere kontrollere og
diskhyller. For en større økning i kapasitet på lagring på tape kan det tilføres en eller flere taperoboter.
c) Kontroll av innleveringer fra arkivskapere
Kontroll av digitalt skapte arkiver som innleveres til etaten foregår i digitalt sikringsmagasin i Riksarkivet. Dette er
et spesielt sikret miljø som bl.a. benytter Riksarkivets nettverk og lagringssystemer. I tillegg beskyttes det av en
spesielt sikret brannmur og spesialprogramvare for kontroll og langtidslagring.
Kostnader knyttet til fase1b :
Oppgaver
Etablere innsynsløsning for data som kommer fra eArkiv, valideringsløsning,
overvåking, rutiner for å produsere arkivpakker for løpende lagring
Transponderkort, tapedrive, svitsjer:
Diskkapasitet 3-400 TB
Andre utgifter, kjøp av tjenester
Sum
6.2.5.
Kostnad
3,5 mill
1,0 mill
1.0 mill
0,5 mill
6 mill
Fase 2 – videre utvikling eArkiv og eksport til langtidslagring
Fokus på kommunikasjon mellom arkivskapers produksjonssystemer og eArkiv som mellomarkiv i fase 1, utvikles
videre i fase 2. Her blir erfaringer fra pilotene et viktig grunnlag for arbeidet. Erfaringene fra fase 1 må analyseres
nøye, og pilotetatenes tilbakemeldinger oppsummeres på en god måte. eArkiv-løsningen må bygges videre ut
etter de behov og ønsker som identifiseres av pilot-etatene.
I tillegg vil man i fase 2 utvikle resten av produksjonsløpet slik at materiale kan overføres fra eArkiv som
mellomarkiv til eArkiv som depot i Riksarkivet. En sikker, fullskala overføring til langtidslagring i Riksarkivet må
etableres og prøves ut.
Innsynsløsningen for eArkiv som mellomarkiv må utvikles videre. Det må også utvikles gode innsynsløsninger for
eArkiv brukt som depotarkiv hos Riksarkivet. Innsynsløsningene må tilpasses ulike brukeres behov. Sikkerhet blir
et viktig moment for å sikre at ikke uvedkommende kan få innsyn i data. Arkivskapere som leverer data til depot,
37
må samtidig ha god tilgang til sitt materiale og kunne betjene dette ut fra egne behov og i forhold til
innsynsforespørsler. Data til OEP kan også hentes fra eArkiv.
I fase 2 vil en også arbeide videre med validering av innkommende data, både til eArkiv som mellomarkiv og til
eArkiv som depot. Ved alle typer valideringsfeil må det gis gode feilmeldinger med referanse til hvor feilene
finnes. Det må etableres en løsning for administrasjon av valideringskomponenten i eArkiv. Denne må
administreres av Riksarkivet, og nye versjoner må kunne lastes ned til etablerte eArkiv ved endringer eller
forbedringer. Her bør det etableres en eller annen form for abonnement der dette går mest mulig automatisk.
Overføring av data til depot i Riksarkivet må loggføres på god og sikker måte. I denne fasen vil også digitale
dokumenter med vedlegg bli overført. Det må utvikles gode kontrollfunksjoner for dette. Det må vurderes om
metadata kan “stemples” inn i overførte dokumenter (ref XMP) for å få ekstra dokumentasjon av autentisitet og
integritet. Å ta i bruk en slik teknologi vil i tillegg medføre at hvert dokument er mer selvdokumenterende uavhengig av metadata i eArkiv og Digitalt sikringsmagasin.
God logging av overførte data vil være avgjørende for å få på plass gode og rasjonelle avtaler mellom arkivskaper
og Riksarkivet når det gjelder administrasjon og forvaltning av data.
Det må være lett for både Riksarkivet og arkivskaper å få oversikt over hvilket materiale som til en hver tid er
overført til depot, og hva som er status for dette. Riksarkivet må også få utviklet gode løsninger for å overføre
slike data til institusjonens samlede katalogverk over tilvekst og materiale i depot. Slik dokumentasjon må følge
arkivfaglige prinsipper i størst mulig grad, og bør mest mulig automatisk kunne overføre data til tjenester som
Arkivportalen.
I Riksarkivet må det i fase 2 utvikles løsninger for å generere arkivpakker fra eArkiv som depot i Riksarkivet, for
lagring i digitalt sikringsmagasin (DSM).
Løsningen må også utvides med støtte for flere kunder, herunder administrasjon av sertifikater for autentisering,
autorisering og kryptering. Governancemodell for eArkiv som «open source»-komponent må lages, og kildekoden
må gjøres tilgjengelig på nett. Dokumentasjonen av API til eArkiv må være god nok til at nye kunder enkelt kan
koble seg på løsningen uten å trenge assistanse fra prosjektteamet.
Kostnader knyttet til fase 2 :
I fase 2 skal det leveres en fullverdig felleskomponent for mellomlagring av arkivdata og data skal kunne overføres
til Riksarkivet for lagring i digitalt sikringsmagasin.
Estimatene er basert på 12 eksterne FTE og 3 interne FTE.

Personal og lønn interne FTE, 3 årsverk a 700.000: 2 100 000.

Innleie av systemutviklingskompetanse 12 årsverk a 200 mill: 24 000 000.
Avrundes oppad til 27 000 000 for å ta høyde for andre mindre utgifter knyttet til infrastruktur og lisenser.
Oppgaver
Kostnad
Analysere erfaringene fra fase 1 i tett dialog med pilotetatene og
utarbeide kravspek for videre utvikling av eArkiv som fullverdig
mellomarkiv
2,0 mill
Videre utvikling av eArkiv basert på kravspek
4,5 mill
Videreutvikle tjenestegrensesnitt mot eArkiv slik at nye funksjoner kan
etableres
1,0 mill
Videreutvikle valideringsfunksjonen i eArkiv mellomarkiv, meldinger,
rapporter, analysefunksjoner.
1,0 mill
38
Etablere funksjoner for å administrere overføring fra eArkiv mellomarkiv til
eArkiv depot i Riksarkivet, utvelgelse, logging, testing og validering,
sertifikater for autentisering, autorisering og kryptering.
4,5 mill
Kontroll av dokumenter og vedlegg som skal overføres fra arkivskaper til
depot i Riksarkivet (kontroll av format, autentisitet, integritet, logging av
overføring).
1,5 mill
Etablere system for forvaltning av valideringskomponenten, automatisk
oppdatering til etablerte eArkiv
2,5 mill
Innsynsløsningen knyttet til eArkiv som depot, tjenester mot arkivskapere
fra Riksarkivet
4,0 mill
Administrasjon av sertifikater for autentisering, autorisering og kryptering.
Begge
1,0 mill
Etablere funksjoner for å generere arkivpakker (AIP) frå eArkiv til digitalt
sikringsmagasin i Riksarkivet.
2,0 mill
Prosjektledelse
2,0 mill
Ulike kostnader, lisenser med mer
1.0 mill
Sum
27,0 mill
6.2.6.
Fase 3
Her utvikles fase 1 og 2 videre, og det åpnes for å bruke felleskomponenten i eArkiv som en enklere
lagringskomponent. Det er ikke utarbeidet med detaljert kostnadsestimat for fase 3. Et mulig ambisjonsnivå kan
baseres på 10 eksterne FTE og 3 interne FTE.

Personal og lønn: 2 100 000.

Innleie av systemutviklingskompetanse: 20 000 000.
Avrundes oppad til 23 000 000 for å ta høyde for andre mindre utgifter knyttet til infrastruktur og lisenser.
Dette må vurderes nærmere, senest etter fullført fase 1.
6.3. Finansieringsmodeller på tiltakene
En utfordring ved realisering av fellesløsninger, er finansiering. Det påpekes av Difi i rapporten om Digitalt
førstevalg38 at det oppleves som vanskelig å få etablert en sentral finansiering av fellesløsninger og
samarbeidsløsninger, liten forutsigbarhet i langsiktige utviklingsoppgaver og investeringer, samt store
utfordringer i krav om at uttak av gevinster skal skje parallelt med investeringer og midlertidig økte
utviklingskostnader. Det er behov for avklaring om hvordan felles infrastruktur og fellesløsninger skal finansieres.
38
Rapport 2011:13 Digitalt førstevalg – en kartlegging av hindringer og muligheter (Difi 2011) pkt. 4.3
39
Difi har i forbindelse med finansiering av ID-porten beskrevet alternative modeller for finansiering39. De
modellene som beskrives er:
• Modell A: Sentralfinansiert bevilgning med årlig kostnadsøkning på statsbudsjettet
• Modell B: Sentralfinansiert bevilgning med årlige permanente sektorkutt på departementsnivå etter
gevinstpotensial
• Modell C: Sentralfinansiert bevilgning med årlige permanente sektorkutt på departementsnivå etter estimert
bruk
• Modell D: Alle departement betaler årlig for egen sektors faktiske bruk
Innføring av eArkiv vil kreve finansiering av:
•
•
•
•
Utvikling av eArkiv-løsning
Eventuell tilleggsutvikling
Grunnfinansiering
Bruksfinansiering/drift
Det må gjøres avklaring rundt bruksfinansiering samtidig med forprosjektet. Dette må gjøres i samarbeid mellom
KUD og Riksarkivet. Her er det naturlig å se på en ny samarbeidsmodell mellom Arkivverket og forvaltningen. En
type avtale med ulike arkivskapere basert på levering av faste driftstjenester, kan være en mulig modell.
6.4. Når tenkt gjennomført
Man har i dag et stort etterslep på avlevering av arkivverdig materiale. For hvert år man utsetter handling, vil
etterslepet bli større. Dette kan innebære at data går tapt for alltid. Snarlig oppstart vil derfor være fordelaktig.
Prosjektet krever endringer ute hos leverandører i forbindelse med endring i Noark-standarden. På samme tid må
man samhandle med DIFI om ny OEP-løsning mot pilotkunder i offentlig sektor og mot interesserte
systemleverandører. Det er mange aktører som skal samordnes.
Erfaring fra flere offentlige prosjekter, både de som har oppstart med færre ressurser og senere oppskalering, og
de med full bemanning fra dag en, er at gjennom start med en mindre gruppe, oppnår prosjektene mer for
benyttede ressurser.
6.5. Hvem bør gjennomføre pilotene
DIFI er en sentral aktør innenfor felleskomponenter, og eier i dag Offentlig Elektronisk Postjournal (OEP). Siden
felleskomponenten eArkiv vil ha et naturlig grensesnitt mot OEP som også er en felleskomponent, vil det være
naturlig at Difi spiller en sentral rolle.
Riksarkivet er ansvarlig for standarder og utvikling av disse, og bør være en sentral aktør i gjennomføring og stå
for den faglige kompetansen. DIFI har mest erfaring med utvikling av systemer og felleskomponenter, og bør
kanskje lede utviklingsprosjektet.
39
Notat: ID-porten – Difis anbefaling til ny finansieringsmodell for ID porten fra 2013 (Difi 31.10.2011)
40
6.6. Tiltak med åpenbare begrensninger som er silt ut
Fysisk overføring av dataene til langtidslagring er kostbart. Det tar lang tid og innebærer manuell håndtering både
hos arkivskaperne og hos Riksarkivet. Enkel elektronisk overlevering ble vurdert som et tiltak for å forbedre
prosessen rundt overlevering fra arkivskaperne til depot. Figuren nedenfor viser en skisse av dette.
Selv om en slik løsning vil forbedre eksisterende prosess noe, gjenstår fortsatt utfordringen med at overlevering
først vil skje etter periodisering av data, og at dataene da er gamle. Man får da ikke redusert kostnadsbildet
vesentlig, verken hos Riksarkivet eller hos arkivskaperne. Siden dette er en såpass vesentlig del av utfordringen,
ble det forkastet som ide og tas ikke opp videre i rapporten.
41
DEL 2: Analyser og tallfesting
7. Sammenheng mellom identifiserte problem, fastsatte mål og
foreslåtte tiltak
Problem
Hovedmengden av
arkivmaterialet er ikke overlevert
per i dag.
Fastsatt mål
Mer arkivverdig materiale må
sikres.
Tiltak
Løpende overføring fra arkivskaper
til eArkiv.
Arkivmateriale fra fagsystemer
har varierende kvalitet.
Økt kvalitet på overført
arkivmateriale.
Umiddelbar kvalitetssikring med
gode tilbakemeldinger på løpende
overføring til eArkiv.
Det er i dag vanskelig å bygge
verdiøkende arkivtjenester for
nye aktører.
Åpne for flere aktører og mer fokus
på innovative tjenester.
Åpne eArkiv for bruk som
lagringskomponent. Verdiøkende
tjenester laget av 3. part kan
kobles mot felleskomponenten.
«Hovedregel» i dag er
deponering hvert 5. år og
avlevering etter 25-30 år.
Tidligere sikring av data og
redusert vedlikeholdskostnad for
arkivskapere gjennom mulighet for
tidligere overlevering til
Riksarkivet.
Løpende overføring til eArkiv gir
mulighet for deponering og mer
fleksibilitet på når
avlevering/deponering kan skje.
Lite av det digitale materialet
skapt i offentlig sektor er sikret i
depot.
Høyere andel av arkivpliktig
materiale fanges og høyere andel
bevaringsverdig arkiv oversendes
Riksarkivet eller andre arkivdepot.
Tilby en Noark-kjerne med et godt
dokumentert grensesnitt som
nasjonal felleskomponent for
eArkiv.
Ressurskrevende å flytte data fra
et Noark- system til et annet.
Interoperabilitet i offentlig sektor
for enkelt å kunne overføre
arkivdata til et annet arkivsystem.
Gode tjenestegrensesnitt for å
sikre interoperabilitet mellom
arkivsystemer.
Arkivverdig materiale arkiveres
ikke.
Mindre ressurskrevende arkivering
for arkivskaperne og mer tid til
veiledning og tilsyn for Riksarkivet.
Lavere integrasjonskostnader fører
til at mer arkivverdig materiale
lagres.
Det tar lang tid fra data arkiveres
til det blir tilgjengelig.
Åpenhet i offentlig sektor.
Man må få god tilgang til arkiverte
data gjennom eArkiv. Dette
forutsetter gode innsynsløsninger i
42
eArkiv i forvaltningen og eArkiv i
Riksarkivet.
Lover rundt arkivering kombinert
med dagens arkitektur gjør det
vanskelig å se for seg arkivering i
skyen.
Lavere kostnad for offentlig sektor.
Dersom en skyaktør synkroniserer
arkiverte data hyppig nok mot
eArkiv vil dataene være sikret på
norsk jord. Dette kan kanskje gjøre
det lettere å endre regelverket
rundt bruk av skytjenester til
arkivering.
Interoperabilitet i offentlig sektor.
Man kan utveksle arkivdata
mellom etater via eArkiv. Eksempel
på behov for slik integrasjon kan
være uttrekk til SSB.
Arkivdata utveksles i liten grad
mellom offentlige aktører i dag.
Lavere kostnad for offentlig sektor.
Testsystemer kan settes opp
sentralt.
Test mot arkivsystem krever i dag
egne testsystemer som må driftes.
Lavere kostnad for offentlig sektor.
Gjennom gode felles grensesnitt
på felleskomponenten og andre
arkivkjerner kan verdiøkende
tjenester som utvikles til en
arkivskaper deles med andre uten
tekniske barrierer.
Det deles lite utviklet
arkivprogramvare i offentlig sektor
i dag.
Åpenhet i offentlig sektor.
43
Gjennom eArkiv kan statlige
aktører dele data som skal være
åpne. Fremfor å lage mange
grensesnitt mot egne
saksløsninger, kan man lage en
fellesløsning mot eArkiv. Dette
krever at data som skal være åpne
er kategorisert riktig.
8. Identifiserte virkninger og berørte grupper
Gruppe
Påvirkning
Effekt
Arkivskapere
Automatisk overføring til eArkiv.
Redusert ressursforbruk på
overlevering.
Riksarkivet
Et sentralt eArkiv som basis for
uttrekk.
Økt kvalitet på arkivmaterialet, et
sentralt eArkiv som basis for uttrekk
og redusert ressursforbruk.
Drifter av eArkiv
Driftsoppgaver for eArkiv.
Flere driftsoppgaver.
Eksisterende
leverandører
Økt konkurranse i arkivmarkedet og
økte muligheter.
Redusert markedsmakt og økt insentiv
for å skape stadig mer innovative,
bedre og billigere arkivprodukter.
Nye leverandører
Mulighet for å bygge nye løsninger
oppå eArkiv eller ta utgangspunkt i en
ferdig utviklet Noark-kjerne utlevert
fra eArkiv.
Redusert inngangskostnad til
arkivmarkedet og lavere byttekostnad
for arkivskapere gir bedre mulighet for
å konkurrere med etablerte aktører.
Brukere av fagsystem
Umiddelbar og god tilbakemelding ved
feil i arkiveringen.
Tidligere tilbakemelding på feil med
bedre feilmeldinger og mulighet for å
gjøre rettelser når kunnskapen om
saken er «friskt i minne».
Utviklere til fagsystem
Standardisert og veldokumentert
grensesnitt som kan benyttes for
integrasjon mot eArkiv eller andre
Noark-kjerner.
Økte muligheter for å lage gode
løsninger.
OEP
Tilgang til et eller flere sentrale eArkiv
hvor dokumenter er arkivert. Dette
forutsetter at hyppigheten på løpende
synkronisering er høy nok.
Færre grensesnitt mot arkiv da mer av
dataene til OEP kan hentes ett sted.
SAMDOK
Behov for samordning i utviklingen av
standardisert API mot Noark-kjerne.
Økt mulighet for løsninger som dekker
hele offentlig sektor.
Offentlig forvaltning
Bedre konkurranse og flere
Økt mulighet for bytte av
arkivløsninger pga. billigere
44
valgmuligheter innen arkivløsninger.
konvertering.
Forskere
Mulighet for tidligere tilgang til
bevaringsverdig materiale med bedre
kvalitet. Forutsetter avtale med eier
av informasjonen.
Flere og nyere data med høyere
kvalitet til bruk i forskning.
Lovgivende myndigheter
Mulighet for å modernisere lovverket.
Lage deponeringsregler som er bedre
tilpasset digitale løsninger.
9. Verdifastsettelse
9.1. Kvalitativ vurdering av ikke-prissatte virkninger av tiltakene
For en del av virkningene har det ikke vært grunnlag for å gjøre vurderinger i kronebeløp. Disse er kun kvalitativt
beskrevet.
9.1.1.
Bedre interoperabilitet gjennom felles API
Verdien av bedre interoperabilitet i markedet gjennom et felles standardisert grensesnitt for Noark-kjerne, er
vanskelig å beregne. Dette er avhengig av hvordan aktørene vil reagere på de mulighetene som oppstår, og
hvordan offentlige myndigheter vil agere i dette markedet. Vurderingen vår er at en eventuell økning i
konkurransen er en fordel for offentlige virksomheter, da det gir mulighet for mer innovasjon og billigere og/eller
bedre produkter, mer fleksibilitet til bytte av arkivløsninger og mulighet for økt effektivitet gjennom bedre
samarbeid mellom offentlig virksomhet, ved at det blir enklere å utveksle arkivdata.
9.1.2.
Enklere skreddersøm i fagsystemer
Med et standardisert grensesnitt mot Noark-kjernen blir integrasjon forenklet gjennom mer veldokumentert bruk
av kjernen og mer kunnskap blant utviklere om slik integrasjon, siden denne vil være lik, uavhengig av produkt.
Vår vurdering basert på flere prosjekter i offentlig sektor, er at leverandørspesifikke grensesnitt har varierende
kvalitet på teknisk implementasjon og dokumentasjon. Dette øker kostnaden ved integrasjon mot systemet, og
fører til at arkivverdig materiale ikke arkiveres, eller at saksflyt må tilpasses særheter i arkivsystemet.
9.1.3.
Økt mulighet for fellesrutiner på tvers av offentlige etater
Systemløsninger med felles kjente grensesnitt som gir åpning for å lage gode og effektive rutiner for samhandling,
øker muligheten for effektivisering av arbeidsprosesser, på tvers av aktører. Det kan tenkes at ved en riktig
kategorisering ved saksbehandling/arkivering, kunne innsynsbegjæringer behandles av et felles organ – eller
automatiseres.
9.1.4.
Systemutvikling og systemtesting
Ved videre- og/eller nyutvikling av fagsystemer kan en benytte testmiljø hos eArkiv og få umiddelbar
tilbakemelding på feil som skapes. Dette vil lette testarbeidet og redusere systemutviklingskostnad, samt øke
kvaliteten på nye systemer eller systemversjoner som innføres.
45
9.1.5.
Muligheten for å bygge open source Noark-kjerne
Gjennom å gi ut Noark-kjernen som utvikles i forbindelse med eArkiv, kan det frie markedet eller arkivskapere
som lager fagsystemer, benytte denne kjernen i sitt arbeide. Dette vil være med på å heve kvaliteten på
arkivtjenester, gjennom at både arkivskapere og det frie markedet kan bruke mer ressurser på de verdiøkende
aspektene og innsamlingen av arkivverdig materiale, ettersom de ikke bruker ressurser på å utvikle en Noarkkjerne.
En slik ordning vil også kunne være fordelaktig for videre utvikling av eArkiv. Aktører som tar kjernen i bruk vil ha
interesse av at denne har høy kvalitet, og av at forbedringer de gjør på kjernen tas inn i videreutviklingen av
kjernen. eArkiv vil kunne få utført feilrettinger og gjennomført forslag til forbedringer i Noark-kjernen, som de kan
velge om de vil ta inn i videre arbeid, eller forkaste.
9.1.6.
Arkivering hos en offentlig aktør som man har tillit til
Sikring av arkivpliktig materiale skal skje i henhold til lover og forskrifter. Man ser i dag at noen private aktører
lager skytjenester for lagring av arkiv. Hvor dataene lagres, har man da i liten grad kontroll på. Det er i dag et
lovkrav at arkivlager skal være på norsk jord. Dette finner vi blant annet i en uttalelse fra Riksarkivet som sier «Vår
tolking av arkivlova § 9 bokstav b, seier at ”arkivmateriale ikkje [kan] førast ut or landet, dersom dette ikkje
representerer ein naudsynt del av den forvaltningmessige eller rettslege bruken av dokumenta.»40
Et eArkiv som nasjonal felleskomponent vil sikre at arkivverdig materiale lagres og sikres umiddelbart i Norge.
Dette kan gjøre det enklere å diskutere bruk av skytjenester for fagsystemer og arkiv, i alle fall sett fra arkivets
side, ut fra den vurderingen at man sikrer dataene på norsk jord gjennom eArkiv. Sikkerhet ved lagring og
transport av arkivdata må fortsatt vurderes.
9.1.7.
Fleksibilitet i forhold til fremtidige endring i lov, forskrift eller standarder
Sentral kontroll på dataene gir fleksibilitet i forhold til fremtidige endringer. Dataformat og integritet trygges
gjennom eArkiv som nasjonal felleskomponent for arkiv. Innføring av nye lover og forskrifter som innebærer
endringer rundt eierskap til arkivert informasjon, innsynsrett eller utveksling av arkiverte data mellom offentlige
etater, blir lettere å innføre og vil kunne gjøres både raskere og billigere enn i dag. Dette er fordi man har kontroll
på dataene nær arkivskaper.
9.2. Tallfesting av nullalternativet
Utgangspunktet for denne analysen er nullalternativet41 – dvs. dagens kostnadsbilde og antagelser om hvordan
situasjonen forventes å bli i fremtiden, uten at tiltakene som er foreslått iverksettes.
Dagens situasjon er at det tar lang tid fra arkivering til overføring til depot, og det er ressurskrevende både for
arkivskaper og Riksarkivet å få overført arkivmaterialet til depot.
Analysen gir et anslag over kostnadene ved denne overføringen, og gir en antagelse om fremtidige kostnader.
Kostnadsbildet som presenteres er todelt.
• Etablering av arkivuttrekk og pakking av dette på arkivskapersiden, og mottak og kvalitetssikring av uttrekket
på Riksarkivets side.
• Kostnader ved arkivprodukter hos arkivskaperne.
40
Arkivverkets nyhetsarkiv http://arkivverket.no/arkivverket/Arkivverket/Om-oss/Aktuelt/Nyhetsarkiv/Riksarkivaren-seier-neitil-skyarkivering-i-utlandet
41
(DFØ 2014) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
http://www.dfo.no/Documents/FOA/publikasjoner/veiledere/Veileder_i_samfunns%c3%b8konomiske_analyser_1409.pdf
46
Anslagene i kostnadsbildet inneholder høy usikkerhet. Det er flere grunner for dette:
Usikkerhet
Begrunnelse
Manglende
grunnlagsdata for
beregning
Manglende
grunnlagsdata for
beregning
Et godt tallmateriale på totalt antall og type arkiv har vært vanskelig å fremskaffe,
og dette påvirker dermed usikkerheten i anslagene.
Stor variasjon i
kostnadsanslag
Det er stor variasjon i anslagene over kostnadene forbundet med å etablere og
kvalitetssikre arkivuttrekkene. Arkivene er varierende i kompleksitet, alder, kvalitet
og omfang. Dette påvirker kostnadene.
Volum av og erfaringsgrunnlaget med overlevering av digitale arkiv på Noark 5 er
lite. Erfaringsgrunnlaget er påvirket av overgang fra Noark 4 til Noark 5. Samtidig
medfører overlevering at en arkivskaper digitaliserer deler av papirarkivene ved å
skanne papirarkiv før overlevering. Dette påvirker kostnadene.
Erfaringstall på kostnader ved uttrekk på arkiv som følger Noark 5-standarden
(hvor arkivuttrekk er et krav) er veldig få (om noen). Usikkerheten på
kostnadsbildet fremover er dermed usikkert.
Lite
erfaringsgrunnlag på
overlevering av
Noark 5 arkiv
Uoversiktlig prising
av arkivtjenester
Varierende
deponeringsintervaller
Uoversiktlig prising
av arkivprodukter
9.2.1.
Det er variasjon i antall arkivdeler som leveres i hvert uttrekk.
Noen arkivskapere leverer flere arkivdeler i noen av uttrekkene, men ikke i andre
av uttrekkene. Rutinene vedrørende dette synes å være avhengig av administrative
rutiner/føringer og/eller tekniske muligheter. Hvordan dette utvikler seg i
fremtiden er usikkert og fremtidig utvikling i antall uttrekk, er dermed usikker.
Markedssituasjonen og prisbildet er noe usikkert da generering av arkivuttrekk
som oftest medfører bruk at konsulenttjenester. Informasjon rundt de økonomiske
avtalene har vært vanskelig å fremskaffe.
Deponeringsintervallene er varierende, og det er mange arkiver som skulle ha vært
deponert.
Prisingen av arkivprodukter er uoversiktlig da leverandørene ikke er åpne rundt
dette. Det har derfor ikke vært mulig å basere seg på gode eksempler og noen
veldig forenklede antakelser har blitt gjort.
Analyseperiode
Det er i analysen sett på et 20-års perspektiv. Levetiden og utskiftingstakten på sentrale systemer som skal
integrere mot arkiv, er lang, og integrering og overgang til eArkiv vil kreve tid. Deponering til Riksarkivet skal skje
hvert 5. År, og avlevering etter 25-30 år. Dette medfører at overgangen til eArkiv vil skje gradvis, og effekt vil først
komme etter noen år. Det er viktig å få på plass og få gjennomført gode piloter med sentrale aktører. Dette vil
kunne påvirke overgangen. Et tilpasset lovverk må også komme på plass for å drive frem utviklingen.
9.2.2.
Kalkulasjonsrente
Når det gjelder kalkulasjonsrente, så er beregningen utført i faste kroner. Kostnadene hos arkivskaper og
Riksarkivet ved deponering er beregnet ut fra ressursbruk i ukeverk, og lønnsestimatene er også holdt i faste
kroner.
47
9.2.3.
Modelloppbygging
Med et grunnlag som inneholder denne mengden usikkerhet er flere av faktorene gitt som intervall, med et lavt
og et høyt anslag, sammen med et gjennomsnitt.
Når det gjelder antagelser om fremtidig utvikling på deponeringer, er volum fordelt jevnt utover basert på dagens
regler om hvert 5. år, da det ikke er informasjonsgrunnlag til å kunne vurdere variasjon i overlevering, herunder
sesonger og arbeidsbyrden hos arkivskaper og Riksarkivet.
I modellen er arkivoverleveringer som ikke blir påvirket av forslaget om løpende synkronisering med Noarkkjerne, skilt ut, og disse regnes det ikke på, da de vil måtte overleveres etter dagens rutiner.
9.2.4.
Analyseresultat
Analysen er utført i Excel, og er overlevert Riksarkivet.
9.3. Tallfesting av tiltakene i kroner
For å beregne verdien av innføring av eArkiv, har man tatt utgangspunkt i følgende kostnader og besparelser:
•
•
•
•
•
Kostnad for utvikling av eArkiv.
Kostnad ved deponering i nullalternativet.
Kostnad ved deponering i eArkiv.
Besparelser i maskinvare i offentlig sektor ved bruk av eArkiv som lagringskomponent for enklere behov.
Besparelser i lisenskostnad i offentlig sektor ved bruk av eArkiv som lagringskomponent for enklere behov.
Beregningsgrunnlag for deponering ved nullalternativet og ved eArkiv. Ut fra grunnlaget er det beregnet «best
case» og «worst case».
Type
Antall uttrekk
Datagrunnlag
1378
Merknad
Tall fra Riksarkivet (basert på uttrekk fra Betty internsystem hos Riksarkivet)
Beregnet: ukeverk*lønnskostnad
Ressursforbruk for overføring til Riksarkivet.
Basert på anslag fra Riksarkivet og arkivskapere
I beregningen er det benyttet et «vurdert snitt»
Beregnet: ukeverk*lønnskostnad
Ressursforbruk for overføring til Riksarkivet.
Basert på anslag fra Riksarkivet og arkivskapere
I beregningen er det benyttet et «vurdert snitt»
Kostnader for
førstegangs deponering
per uttrekk (lavt – høyt)
58 654 – 223 077
«Vurdert snitt» 144 231
Kostnader for
repeterende deponering
per uttrekk (lavt – høyt)
48 558 – 97 115
«Vurdert snitt» 71 154
Førstegangsdeponering
antall uttrekk
Fordelt over 10 år
Repeterende deponering
Lønnskostnad statlig
ansatt
Hvert 5 år
700 000
Lønnskostnad konsulent
2 000 000
Brukes som grunnlag der man beregner uttrekk
hos arkivskaper. Dette gjør vi fordi alle aktører
vi pratet med bruker konsulenter til dette.
Fulltidsekvivalent (FTE) konsulent
Kostnader for
førstegangs deponering
ved eArkiv per uttrekk
13 462 – 20 192
«Vurdert snitt» 16 154
Anslag basert på ukeverk*lønn
I beregningen er det benyttet et «vurdert snitt»
Fulltidsekvivalent (FTE) internt ansatt
48
(lavt – høyt)
Kostnader for
repeterende deponering
ved eArkiv per uttrekk
(lavt – høyt)
Anslag prosentvise
overganger til løpende
synkronisering til eArkiv
1 346 – 6 731
«Vurdert snitt» 4 038
Anslag basert på ukeverk*lønn
I beregningen er det benyttet et «vurdert snitt»
5% år 2019 stigende til
100% år 2032
Førstegangsdeponering og repeterende
deponering 5 forsinket
Figuren nedenfor viser beregning av løpende kostnader ved deponering for nullalternativet, og ved innføring i
eArkiv. Vi trekker dette frem som de beregningene med lavest usikkerhet og synes derfor at disse bør legges til
grunn for tiltaket.
Beregningsgrunnlag for reduksjon i lisenskostnader og maskinvarekostnader ved benyttelse av eArkiv som
arkivkjerne for fagsystem. Ut fra grunnlaget er det beregnet «best case» og «worst case».
Type
Datagrunnlag
Antall departementsområder
21
Antall etater
334
Anslag antall administrative arkivsystemer per
departementsområde/etat
1
Anslag antall fagsystem med Noark-kjerne per etat
2
Anslag antall maskiner per system som driftes lokalt
2
Anslag Lisens per system (per år)
50 000 – 500 000
Driftskostnad per maskin per time (kroner)
2,2
Anslag prosentvise overganger til eArkiv som
1% år 2019 stigende
49
Merknad
Usikkerhet i
anslaget er høy
arkivkjerne for fagsystem
til 50% år 2033
Det er også gjort beregning med reduksjon i lisenskostnader og maskinvarekostnader vist i figuren under.
Her vises det tydelig at det kan være potensielt svært mye å spare på lisens, men vi fremholder at usikkerheten
her er svært høy da leverandørenes prisstruktur og forvaltningens betingelser ikke er tilgjengelig data, og velger
derfor å fokusere på den mer konservative modellen presentert i figuren.
For en detaljert nedbrytning i hvordan man har kommet frem til tallene, må man se på regnearket for modellen.
Dette er vedlagt denne rapport ved oversending til Riksarkivet.
Tabell nedenfor oppsummerer innsparing for fase 2 og fase 3 akkumulert i år 2034. Den angir også graden av
usikkerhet ved modellering av tiltaket.
Fase
Usikkerhet
Intervall akkumulert til 2034 i millioner NOK
Besparelse ved gjennomføring av fase 2
– enklere deponering
Basert på «Vurdert snitt»-tall
medium
210
Besparelser ved gjennomføring av fase
høy
221 – 1 345 *)
3 – lavere lisenskostnader og
maskinvarekostnader
*) Det kan potensielt være svært mye å spare på lisens, men usikkerheten her er svært høy da leverandørenes
prisstruktur og forvaltningens betingelser ikke er tilgjengelig data.
Erfaringsgrunnlaget for deponering fra Noark 5 arkiv er lite og kostnadsanslagene varierer. Anslag over
besparelsene er beregnet på bakgrunn av et antatt gjennomsnitt (ref punkt 9.3 Tallfesting av tiltakene i kroner).
Tabell nedenfor gir en oversikt over utviklingskostnaden i hver fase. Det er ikke tatt høyde for behov rundt
infrastruktur.
Behovene her vil være avhengig av valg av driftssamarbeidspartner og deres eksisterende infrastruktur, samt
innføringstakten hos arkivskaperne. I et samfunnsperspektiv bygger tiltakene opp under mer bruk av sentraliserte
tjenester. Som et eksempel trekker vi frem små aktører som kanskje ikke lenger vil trenge egne arkiv, verken på
fag eller administrasjon, som følge av at de finner gode nok utviklede tjenester i skyen. Her får man besparelser,
50
samtidig som infrastruktur for å lagre arkivdata sentralt, må bygges opp. Det er vanskelig å forutsi størrelsen på
disse. I modellen har vi tatt utgangspunkt i at de nuller ut hverandre, og har derfor utelatt dem.
Fase
Kostnadsestimat i millioner NOK
Antatt tidspunkt
4
2015
Fase 1
14 + 6
2016
Fase 2
27
2017
Fase 3
23
2018
Forprosjekt
10. Usikkerhetsanalyse
Usikkerhetsanalysen tar for seg usikkerheter og håndtering av disse. Det er kvalitative vurderinger som er lagt til
grunn for arbeidet.
10.1. Analyse av kritiske usikkerhetsfaktorer
Usikkerhetsfaktorene er delt inn med hensyn på prosjekt og effekter av prosjektet. Det er et naturlig skille mellom
å lykkes med å gjennomføre prosjektet, og å hente ut gevinstene i etterkant. Prosjektet skal legge grunnlaget for å
hente ut gevinstene, men andre faktorer vil også spille inn.
10.1.1.
Usikkerhetsfaktorer for prosjektet
Her beskrives de usikkerhetsfaktorene som sees som mest sentrale for prosjektet å vurdere før oppstart, og tidlig
i prosjektet. Dette er erfaringsbasert fra leverandør Sopra Steria, og det er ikke basert på studier. Tallfesting av
sannsynlighet og konsekvens er også gjort basert på erfaring, og må sees på som innspill til prosjektet, og ikke
førende. I usikkerhetsfaktorer for prosjektet har vi benyttet samme verdiskala fra 1 (Svært liten) til 5 (Svært stor)
som DFØs veileder42.
Alle usikkerhetsfaktorene kan reduseres ved tiltak, både før prosjektoppstart og i tidlig fase av prosjektet. Forslag
til tiltak er beskrevet i tabellen. Virkning av tiltakene på risiko må vurderes etter hvert som tiltakene
gjennomføres.
42
(DFØ 2014) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
http://www.dfo.no/Documents/FOA/publikasjoner/veiledere/Veileder_i_samfunns%c3%b8konomiske_analyser_1409.pdf
51
Konsekvens
Sannsynlighet
Etikett
Forklaring
3
1
Noarkkompetanse
Mangel på kompetanse om Noark i prosjektet.
Kompleksitet
Noark-kjerne
Omfang og kompleksitet i Noark-kjerne er høyere enn
antatt.
3
3
Tiltak: Ressurser med god Noark kompetanse er
deltakere i prosjektet, og opplæring i Noark
gjennomføres tidlig i prosjektfasen for alle
prosjektdeltakerne.
Tiltak: Videre bearbeiding av Noark-standarden med
hovedvekt på rendyrking av Noark-kjerne
gjennomføres før prosjektet startes.
4
3
2
1
2
2
Utviklingskomp
etanse
Mangel på utviklingskompetanse.
Finne pilotarkivskaper
Mangel på pilotarkivskaper.
Pilot
arkivskaper
prioritet
Pilotarkivskaper prioritet og samarbeidsklima.
Tiltak: Vurdere utviklingskompetanse som en vesentlig
beslutningsfaktor i valg av prosjektressurser.
Tiltak: Godt innsalg av prosjektet til mulige
pilotarkivskapere slik at prosjektet får en pilotskaper
som ønsker prosjektet.
Tiltak: Tidlig avklare mål, ambisjonsnivå og prioritet
hos alle parter. Etablere gode og nære samarbeidsfora
og gi pilotprosjektet tilgang på kompetente ressurser.
52
2
1
Rendyrket
Noark-kjerne
Funksjonalitet prioriteres fremfor å rendyrke en
Noark-kjerne.
Tiltak: Gi prosjektet klare føringer og mål vedrørende
rendyrking av Noark-kjerne. Følge opp den iterative
utviklingen med hensyn på scope.
1
5
10.1.2.
2
2
Avhengighet
andre
myndigheter
Avhengigheter og samarbeid med andre offentlige
myndigheter.
Kompleksitet
sikkerhet
Omfang og kompleksitet på sikkerhetsløsningen.
Tiltak: Godt innsalg av prosjektet til andre,
synkronisering av prosjektet mot andres planer/tiltak,
etablere samarbeids-/informasjons-fora.
Tiltak: Benytte erfaringer fra og samarbeide med de
sikkerhetstiltak som gjøres i forbindelse med andre
felleskomponenter.
Usikkerhetsfaktorer i effekten av prosjektet
Arkivskaperne har kontroll på og eierskap til dataene som lagres på egne servere. For å få dem til å akseptere en
felleskomponent som eArkiv, blir det viktig å skape tillit rundt sikring av dataene, tilgjengeligheten for
arkivskaperne og avtalen som regulerer eierskapet til dataene. Løpende synkronisering av dataene med rask
tilbakemelding på kvaliteten er viktig for å sikre dataene vesentlig raskere enn i dag.
Tiltak: Klare avtaler/regelverk på eierskap og tilgang til dataene i eArkiv.
Manglende tillit til eArkiv kan også føre til at den ikke blir tatt i bruk som dagligarkiv der dette er mest
hensiktsmessig. Hvis interessen blir liten, vil man ikke oppnå beskrevne fordeler rundt reduserte lisenskostnader
for staten, og reduserte driftskostnader som følge av at man drifter felles arkivsystem.
Tiltak: Klare avtaler/regelverk på eierskap og tilgang til dataene i eArkiv og god dokumentasjon på komponenten.
Et datainnbrudd i en komponent som fungerer som sentralt arkiv for store deler av statlig forvaltning, vil kunne ha
store konsekvenser for samfunnet og for enkeltindivider. For å kunne ha tillit til en slik løsning må den oppfattes
som sikker.
Tiltak: Benytte sikker utviklingsmetodikk i utviklings og vedlikeholdsfase (for eksempel SDL43).
Brudd på personvernet er en risiko ved å samle data i fellesløsninger. Analyse av dataene på tvers kan gjøre det
mulig å finne ut mer om noen, enn om man bare ser på en av datakildene. Den største personvernutfordringen i
løsningen er den teoretiske muligheten for å koble sammen data fra flere arkiver.
Tiltak: Legge tekniske begrensninger på slik aktivitet. Gi tydelig uttrykk for at det er et prinsipp at søk på tvers av
arkiv ikke er tillatt. Opprette en logg over hvem som gjør hvilke oppslag.
43
SDL - http://www.microsoft.com/security/sdl/default.aspx
53
Det er store datamengder som vil bli arkivert hvert år fremover, og datamengden er økende. Løsningen vil
potensielt måtte håndtere data i størrelsesorden flere exabyte i året. Dersom man i løsningen skal sende over alle
filer umiddelbart, bør det gjøres en konsekvensutredning for hvilke krav dette stiller til linje og
prosesseringskapasitet, både hos driftsleverandøren av eArkiv og de aktørene som opererer med størst
datamengder (for eksempel Plan og bygningsetaten). Ved størrelsesorden som exabyte kan tradisjonell lagring bli
utfordrende i tilfeller som dette, hvor man ikke bare skal lagre, men også skal kunne gjøre oppslag i dataene.
Tiltak: Tilpasse løsningsdesign og teknologivalg til å ta høyde for dette. Vurdere teknologier og løsninger som
benyttes av aktører som håndterer veldig store datamengder.
10.2. Usikkerhet i investeringskostnader
Det er ikke laget en tilstrekkelig detaljert, overordnet plan for utvikling av felleskomponenten som beskriver
hvilken funksjonalitet man tror bør være med, en rangering av denne etter viktighet og estimater av hvor mye
ressurser som kreves for å utvikle funksjonaliteten. Det er ikke valgt gjennomføringsmodell for prosjektet. En
smidig gjennomføringsmodell ble lagt til grunn i estimeringen. Prosjektet må håndtere risiko rundt kompleksitet,
samarbeid med offentlige etater, samarbeid med markedsaktører og endring i rammebetingelser, forutsetninger
og læring underveis.
Tiltak: Prosjektet er foreslått oppdelt i faser med klare resultatmål. Gjennom en vurdering av måloppnåelse og
videre behov for hver fase, kan man underveis justere retning og eventuelt tidlig stoppe prosjektet om man skulle
se behov for det.
10.3. Vurdering av gjennomføringstidspunkt
Situasjonen man har rundt bevaring av arkivverdig materiale i dag, og ikke minst mulighetene for betydelig tap av
arkivverdig materiale, tilsier at et slikt prosjekt burde starte umiddelbart. Dette handler ikke bare om de positive
økonomiske effektene det vil skape og forbedret tjeneste, det handler om å bli bedre til å sikre arkivverdige data,
slik at de bevares for ettertiden. Det antas at eArkiv kan bidra til, og ha effekt av, et samarbeid med andre
planlagte eller pågående prosjekter i offentlig sektor. Arkiv og journal hører naturlig sammen, og koordinering
med planer for OEP anbefales.
10.4. Vurdering av gjennomføringstakt
Å innføre en nasjonal felleskomponent krever høy kvalitet på komponenten. Erfaringsmessig er det nødvendig at
prosjekter trekkes noe ut i tid med få ressurser, fremfor å gjennomføres på kort tid med mange ressurser, om
man ønsker å lage løsninger med høy kvalitet.
Som en følge av dette foreslås følgende plan for gjennomføring:
• Forprosjekt 2015
• Fase 1 2016
• Fase 2 2017
• Fase 3 2018
En slik trinnvis gjennomføring vil sikre at prosjektet leverer i henhold til mål, gjør nødvendige tiltak der de ikke
lykkes med det, eller at prosjektet avsluttes hvis det ikke evner å levere. Ansvar for oppfølging av måloppnåelse
bør ligge hos Riksarkivet med en representant fra organisasjonen som kjører systemutviklingsprosjektet.
Styringsgruppen bør rapportere videre til Kunnskapsdepartementet.
54
11. Fordelingsvirkninger
Grupperinger som påvirkes av tiltakene er arkivskaperne, markedsaktører som tilbyr arkivtjenester nå og i
fremtiden, Riksarkivet, drift og utviklingspartner som blir valgt og DIFI, dersom man utnytter mulige
synergieffekter mellom ny OEP-løsning og dette prosjektet.
11.1. Grupper som påvirkes av tiltaket
Eksisterende markedsaktører må tilpasse sine produkter og tjenester til den nye felleskomponenten eArkiv.
eArkiv åpner for større konkurranse og innovasjon, men endringer i markedssituasjon vil ta tid. Som en følge av
dette får dagens aktører tid til å tilpasse seg og vil trolig oppfatte endringen som udramatisk.
12. Samlet vurdering og anbefalte tiltak
Situasjonsbildet i dag viser at det trengs tiltak for at man skal kunne samle inn arkivverdig materiale effektivt. Det
brukes mye ressurser hos både arkivskaper og Riksarkivet. Det er mye manuelt arbeid. Kvaliteten på innlevert
materiale er ikke god nok. Samtidig har ikke markedet utviklet seg på en god måte. Det foregår lite innovasjon.
Arkivskaperne opplever ikke produktkvaliteten som høy nok. Det er for lite konkurranse på pris.
Det anbefales at man gjør en stegvis innføring av eArkiv som en nasjonal felleskomponent.
Et mindre forprosjekt bør kjøres først. Som en del av dette forprosjektet bør man gjøre en grundigere analyse.
Denne bør omfatte
• Plan av prosjektomfang og mål med en overordnet produktkø med målsetning om å ha på plass en
forenklet Noark-kjerne i løpet av første halvår ved oppstart av prosjektet.
• Valg av gjennomføringsmodell.
• Bedre tallfesting av det totale kostnadsbildet man ser i dag.
• Finne riktig aktør til å hoste løsningen og inngå samarbeidsavtale.
• Finne riktig aktør til å lede utviklingen og inngå samarbeidsavtale.
• Vurdere synergier av å knytte seg opp mot DIFI og ny OEP-ordning.
Oppstart av fase 1 hvis forprosjektet indikerer at det er sannsynlig å gjennomføre prosjektet innenfor rammene
som de ble forespeilet. Eventuelt en revurdering om bildet har endret seg vesentlig.
Oppstart av fase 2 og deretter fase 3 basert på evaluering av foregående fase.
55
13. Datakilder, forutsetninger om metoder som er benyttet
Denne rapporten ble laget med utgangspunkt i DFØs veileder i samfunnsøkonomiske analyser44.
Samtaler med et utvalg arkivskapere har vært viktige for erfaringsinnsamling og forståelse for problemområdene
arkivskapere opplever i dag. De som ble konsultert var Politidirektoratet, Barne- og likestillingsdepartementet,
NAV og Departementenes sikkerhets- og serviceorganisasjon (DSS).
Riksarkivet har bidratt med kompetanse og rådgivning på arkivfaglige spørsmål, Noark i dag og planene fremover,
erfaringer rundt tidstyver45 og hvilke problemer arkivskapere rapporterer og erfaring med markedsaktørene som
selger tjenester og produkter i markedet i dag.
44
(DFØ 2014) Veileder i samfunnsøkonomiske analyser
http://www.dfo.no/Documents/FOA/publikasjoner/veiledere/Veileder_i_samfunns%c3%b8konomiske_analyser_1409.pdf
45
http://tidstyv.difi.no/tidstyv/329
56