הפקעות – הגישה הפרקטית
עו"ד אילן שרקון
הפקעות ופרקטיקה
עניין הפקעות במקרקעין אינו מוסדר ברמה הקניינית עד לעצם
היום הזה.
שאלות משפטיות רבות עדיין תלויות ועומדות בעניין בבתי-
המשפט שטרם קיבלו החלטה סופית בהם ,עד עצם היום הזה.
.1הפקעה מהי?
הפקעה הינה רכישה כפויה של זכויות
במקרקעין על-ידי המדינה או מטעמה,
למען מטרה ציבורית בלבד ,וכנגד
תשלום פיצויים לבעל הזכויות בקרקע.
הגדרה זו כוללת בחובה שישה יסודות
מצטברים:
א .יסוד ראשון – הרכישה
היסוד הראשון בהגדרת ההפקעה הינו "רכישה" ,תמציתה
בהעברת הזכויות מבעליהן לרשות המפקיע .בהעדר פעולה
של נטילת זכויות ,לא תתקיימנה ההפקעה .מעצם היות אקט
ההפקעה מעשה חד-צדדי ,המבטא את רצונו של המפקיע
בלבד ,הדגש הוא על יסוד הרכישה ,ולא על יסוד מכירה או
העברה רצונית.
ב .יסוד שני -יסוד הכפויה
יסוד זה מדגיש כי פעולת ההפקעה נעשית באופן כפוי,
המפקיע כופה את רצונו לרכוש את המקרקעין על הבעלים.
כפועל יוצא מקיומו של יסוד זה ,נבדלת ההפקעה מכל פעולה
אחרת של העברת מקרקעין באמצעות "מכר חוזי" ,שכן אין
כאן יסוד של הסכמה רצונית בין שני צדדים לעסקה.
ג .יסוד שלישי – הפקעת זכויות במקרקעין
נשוא ההפקעה הן זכויות במקרקעין ,קרי זכות הבעלות,
זכות השכירות וכל זכות אחרת במקרקעין הניתנת מכוח
חוק המקרקעין.
חריג לעניין הינו הפקעת מקרקעי ישראל; חוק יסוד
מקרקעי ישראל וכן הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
אוסרים באופן עקרוני על הפקעת מקרקעי ישראל
(מקרקעין הרשומים על שם ר"פ ,קק"ל ומדינת ישראל)
בסייגים הקבועים הן בחוק והן בהוראות היועהמ"ש.
ג .יסוד שלישי – הפקעת זכויות במקרקעין
(המשך)
הלכה היא ,כי רישיון הניתן לביטול אינו מקנה לבעליו זכות לקבל פיצויים בעקבות ביטול
הרישיון ,אלא פיצויים בגין השבחת הקרקע בלבד ואף זאת מכוח שיקולי צדק.
בספרות המשפטית הובעה עמדה ,לפיה הלכה זו לא תקפה כיום לאחר חקיקת חוק יסוד:
כבוד האדם וחירותו.
עמדה זו לא התקבלה בפסיקה ואף נאמר כי חוק יסוד :כבוד האדם וחירותו אינו מקים עילת
פיצוי כאשר אין עילה כזו לפי דיני ההפקעה (ע"א 1054/03הועדה המקומית לתו"ב י-ם נ'
בדיחי).
בעל רישיון הדיר ,אינו זכאי לקבל פיצויים בגין הפקעת השטח לא לפי הפקודה ואף לא לפי
ההלכה הפסוקה ,וזאת למעט פיצויים אשר מגיעים לו בגין השבחת השטח.
ע"א - 618/05גדליהו דיאמנשטיין נ' מחלקת עבודות ציבוריות -מדינת ישראל ,תק-על
.)2007( 3829 ,)1(2007
ד .יסוד רביעי -על-ידי המדינה או מי מטעמה
כוח ההפקעה מוקנה למדינה ונאצל מריבונותה ,ההפקעה
מתבצעת מכח הסמכה מפורשת בחקיקה.
ה .יסוד חמישי -למטרה ציבורית
על ההפקעה להיעשות לצורך
הגשמתה של מטרה ציבורית.
על הרשות המפקיעה לבחון
האם ניתן להגשים את תכליתה
של המטרה הציבורית
באמצעות שימוש בכלים פחות
דראסטיים מן ההפקעה ,רק
בהיעדר כלים כאלו ,ניתן יהיה
לפנות לאפיק ההפקעה.
ו .יסוד שישי -כנגד תשלום פיצויים
סמכותה של המדינה להפקיע את רכושו של הפרט כפופה להגבלה,
עליה לשלם פיצוי בעד הרכוש שנלקח בכפייה.
ביהמ"ש העליון קבע כי הזכות לפיצוים בעד הרכוש שהופקע עומדת
על מדרגה של זכות יסוד ,ומכאן ,בכל מקום בו לא נקבע בחוק
אחרת ,זכאי בעל הזכות המופקעת לפיצוי.
ע"א - 216/66עריית תל אביב-יפו נ' אבו דאיה ,פ"ד כ'(.522 )4
.יסוד שישי -כנגד תשלום פיצויים (המשך)
עוד נקבע כי אף במקום בו שלל המחוקק את
הזכות לפיצוי ,יש לפרש שלילת זכות זו
בצמצום רב.
ע"א - 210/88החברה להפצת פרי הארץ
בע"מ נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה
כפר-סבא ,פ"ד מו(.)1992( 627 ,)4
הסמכות להפקיע על-פי חוקים
שונים
קיימים מספר חוקים המקנים סמכויות הפקעה .להלן סקירה תמציתית
של החוקים מכוחם ניתן להפקיע:
.1
פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)1943 ,
פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח).1943 ,
חוק כביש ארצי לישראל ,התשנ"ה – .1994
חוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה) ,התשכ"ד – .1964
חוק התכנון והבניה ,התשכ"א – .1965
חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים) ,התשי"ג – .1953
.2
.3
.4
.5
.6
חוקים פרטניים העוסקים בהפקעות
בנוסף חוקים פרטניים נוספים מכוחם ניתן
להפקיע:
חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום ,התשכ"א –
- 1965נחקק במטרה להקנות לממשלה סמכויות
נרחבות לפינוים של אזורים נחשלים הזקוקים
לשיקום נרחב.
חוק משק החשמל ,התשנ"ו – – 1996מקנה זכות
להפקיע את החזקה במקרקעין לצורך התקנה של
רשתות חשמל ,הקמת עמודים ,הצבת מתקני
חשמל ,הנחת כבלים והעברת צנרת תת-קרקעית.
חוק המים ,התשי"ט – - 1959מסמיך את רשות
המים להניח צנרת במקרקעין.
חוק הניקוז והגנה מפני שטפונות ,התשי"ח –
- 1957מקנה סמכות הפקעה לרשות הניקוז.
פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור)1943 ,
(להלן" -הפקודה").
הפקודה מהווה את הכלי העיקרי לביצוע הפקעות (הליכי הפקעת מקרקעין
שבחוקים אחרים מתבצעות בהתאם לפקודה על פי רוב)
הפקודה מקנה בידי שר האוצר ,ובידי מי שהוסמכו על-ידו (לדוגמא ועדה
המקומית) ,סמכויות הפקעה נרחבות ,המאפשרות לו לרכוש זכויות
במקרקעין ,ללא צורך בהסכמת הבעלים ,הן לצמיתות והן לתקופה מוגבלת,
כשאותן זכויות משוחררות מכל שיעבוד וחופשיות מכל זכויות של אחרים.
פרוצדורת ההפקעה לפי הפקודה
סעיף 3לפקודת ההפקעות נותן בידי שר האוצר את הסמכות
לקבוע כי מטרה מסוימת היא "מטרה ציבורית".
שר האוצר מוסמך להורות על הפקעה על פי הפקודה בשני
מסלולים:
ביצוע רכישה בידי שר האוצר עצמו; רכישה בידי גורם אחר
ששר האוצר אצל לו את הסמכות לביצוע ההפקעה.
המסלול הראשון – סמכות ישירה/אצילה
הפקעה ישירה על-ידי שר האוצר מתבצעת מכח סעיף 3
לפקודה ,או מכח סעיף )1(22לפקודה ,לפיו מתבצעת הפקעה
על-ידי שר האוצר ,לפי בקשה של גורם אחר ,ולשימושו של
אותו הגורם.
המסלול הראשון – סמכות ישירה/אצילה
(המשך)
הפקודה קובעת בסעיף )3(22שורה של תנאים מוקדמים להפקעה עבור "גורם
אחר" ,כך על השר לערוך הסכם עם הגורם מקבל הקרקע במסגרתו יוסדרו
המושאים הבאים:
.1 תשלום הוצאות ההפקעה לקופת האוצר;
.2 אופן העברת המקרקעין; תנאי ההחזקה במקרקעין בידי הגורם המקבל;
.3 משך הזמן להחזקה במקרקעין וזכויות הציבור בהם.
בהפקעה במסלול זה ,נושא שר האוצר בכל החובות המוטלות עליו בפקודה,
לרבות חובת תשלום פיצויים.
הגורם שאליו הועברו המקרקעין לאחר הפקעתם ,אינו צד להליכי ההפקעה ולא
ניתן לצרפו כנתבע בתביעה לתשלום פיצויים.
מסלול שני – האצלת סמכות
למורשה
בדרך השנייה אוצל שר האוצר ,לפי סעיף )2(22לפקודה ,את סמכותו
להפקיע מקרקעין מסוימים לרשות מקומית ,בעל זיכיון ,לאדם או גוף
אחר.
בדרך זו חייב השר ,קודם ההפקעה וכתנאי לתוקפה של אצילת הסמכות,
לפרסם ברשומות את שמו של הגורם לו הואצלה הסמכות ואת מהות
הצורך הציבורי בהפקעה.
לאחר פרסום הודעת האצילה ברשומות ,יהא אותו מורשה רשאי להפקיע
את הקרקע ללא צורך בפעולה נוספת מצד שר האוצר.
משלב זה המורשה נכנס בנעליו של השר לגבי מרב הוראות הפקודה
(מלבד הוראות סעיפים 22ו .)25-עם זאת ,שר האוצר נשאר בעל
הסמכות להפעיל במקביל את הסמכות ,לבטלה או לבטל את האצילה.
הליך ההפקעה – סעיף 5הודעות
)1(5מקום שמתכוון שר האוצר לרכוש קרקע כל שהיא לצורך ציבורי כל
שהוא ,יגרום כי תפורסם ברשומות הודעה על כוונתו זאת.
יוצגו טפסים של אותה הודעה במקומות נוחים על הקרקע ,או סמוך
לקרקע שעומדים לרכשה.
יימסר העתק של אותה הודעה לכל אדם ,ששמו נרשם בספרי האחוזה
כבעליה של הקרקע ,או כאדם שיש לו טובת הנאה בה.
המסירה תבוצע :לידיו של האדם ,שלו יש למסרה;
השארת העתק של אותה הודעה במקום מגוריו הידוע לאחרונה.
שליחתה בדואר במכתב רשום ,שעליו נכתבה כתבתו של אותו אדם לפי
כתובת הדואר שלו הידועה לאחרונה ,אם יש כזאת בנמצא.
סעיף ( 5המשך)
סעיף )2(5קובע כי פרסום ברשומות של הודעה יהווה כראייה מכרעת כי
שר האוצר אישר כי המטרה ,שלשמה עומדים לרכוש את הקרקע ,היא
מטרה ציבורית.
סעיף )3(5קובע כי לאחר פירסום ההודעה ירשום מנהל אגף רישום
והסדר הקרקעות ,אזהרה בספרי האחוזה בדבר פרסומה של אותה
הודעה;
האזהרה תבוטל לאחר שתתפרסם הודעה -לפי סעיף - )1(14על חזרה
מרכישה בגין קרקע כל שהיא ,שבה נוגעת האזהרה,
או לאחר שיירשם שר האוצר -לפי סעיף - )2(19כבעליה של קרקע כל
שהיא ,שבה נוגעת האזהרה.
הליך ההפקעה – סעיף 7כוח לקנות אחיזה
)1(7שר האוצר רשאי להורות -בהודעה שתימסר לפי סעיף
5או בכל הודעה שלאחריה שתימסר באופן דומה -לכל אדם
שיש לו אחיזה בקרקע שעומדים לרכשה ,למסור את האחיזה
בקרקע עם תום מועד התקופה הנקובה לכך בהודעה או
לפניו ,ואותה תקופה לא תפחת מכדי חדשיים מתאריך
פרסום אותה הודעה ברשומות ,אלא אם דרושה הקרקע
באופן דחוף לצורך הציבורי שלשמו עומדים לרכשה ,והרצאת
דברים בהודעה כזאת כי הקרקע דרושה באופן דחוף לצורך
הציבורי ,שלשמו עומדים לרכשה ,תהיה ראייה מכרעת
לאותה עובדה.
סעיף ( 7המשך)
)2(7כתום מועד התקופה הנקובה בהודעה ,שתימסר לפי
סעיף קטן ( ,)1יהיה שר האוצר זכאי להיכנס אל הקרקע ,או
לעלות עליה ,ולקנות אחיזה בה בהתאם לכך
הליך ההפקעה – סעיף 19הקנייה ורישום
)1(19בכל זמן לאחר שתפורסם ברשומות הודעה לפי סעיף
5יהיה שר האוצר רשאי להכריז -בהודעה שתתפרסם
ברשומות -שאותה קרקע תהיה מוקנית לו החל מאותו
תאריך ,שיהיה תאריך פרסומה של אותה הודעה ברשומות,
או תאריך שלפני אותו תאריך או לאחריו ,ככל אשר יהיה עשוי
להינקב באותה הודעה :בתנאי שאפשר יהיה לנקוב תאריך
הקודם לתאריך פרסומה של אותה הודעה ,רק אם נקנתה
אחיזה בקרקע לפי הפקודה הזאת קודם לפרסומה של
הודעה לפי הסעיף הזה ,והתאריך הנקוב לא יהיה תאריך
הקודם לתאריך שבו נקנתה אחיזה באותו אופן.
סעיף (19המשך)
)2(19לאחר שתתפרסם ברשומות הודעה לפי סעיף קטן (,)1
תוקנה הקרקע לשר האוצר בהתאם לכך ,חפשית מכל נטל,
ומנהל אגף הרישום והסדר הקרקעות יגרום שתיערכנה
הרשומות הנאותות בספרי האחוזה.
הפקודה – סעיף 3פיצויים
הסעיף קובע כי על שר האוצר לשלם פיצויים בשיעור
שיוסכם עליו בין בעל הזכות לבין השר.
בהעדר הסכמה יקבעו פיצויים בשיעור שייקבע בהתאם
להוראות שנקבעו בפקודה.
אי תשלום פיצוי אינו מבטל את ההפקעה אלא הוא נותן בידי
התובע את הזכות לפנות לבית המשפט.
כך גם העדר תקציב מאושר למתן הפיצוי בשעת ההפקעה,
אינו פוסל אותה.
סעיף ( 3המשך)
כאשר שר האוצר מבצע בעצמו את ההפקעה ,בין הפקעה
בעבור המדינה ובין הפקעה לטובת אחר ,הוא נושא בעצמו
בחובת הפיצוי למי שנפגע מן ההפקעה.
לעומת זאת ,מקום בו שר האוצר אוצל את סמכות ההפקעה
לאחר ,חלה חובת תשלום הפיצויים על מבצע ההפקעה.
אם יתברר כי ,בשל מעשה או מחדל של המפקיע ,נמנעת
ממנו האפשרות לשאת בתשלום הפיצויים ,יתכן והחובה
תשוב לחול על שר האוצר.
ביטול ההפקעה לפי סעיף )1(14לפקודת
הקרקעות {מבלי צורך בהסכמת הנפקע}
סעיף )1(14לפקודת הקרקעות מקנה לרשות המפקיעה סמכות
לחזור בה ,במידה מלאה או חלקית ,מהפקעה שנעשתה על-ידה.
ביטול ההפקעה נעשה בדרך של מתן הודעת ביטול ,באותה הדרך
שנקבעה בסעיף 5לפקודה לעניין פרסום הודעה בדבר הכוונה
להפקיע .הודעת הביטול תפורסם ברשומות;במתן הודעה אישית
לבעלי זכויות הרשומים בפנקסי המקרקעין ולמי שטענו כי הנם
זכאים לפיצוי בגין ההפקעה אף אם אינם רשומים כבעלי זכויות
בפנקסי המקרקעין ,ובהצבת העתק ההודעה על המקרקעין.
ביטול ההפקעה לפי סעיף )1(14לפקודת
הקרקעות (המשך)
סעיף )1(14לפקודה קובע שורה של סייגים לשימוש בסמכות ביטול
ההפקעה ,שבהתקיים אחד מהם ,שוב אין הרשות המפקיעה רשאית לחזור
בה מההפקעה באופן חד צדדי ,כדלקמן:
הרשות המפקיעה תפסה חזקה במקרקעין;
בית המשפט נתן החלטה בקשר לסכום הפיצויים שעל הרשות המפקיעה
לשלם והיועץ המשפטי לממשלה נמנע במשל חודש ימים ממועד מתן
ההחלטה למסור הודעה בכתב לבית המשפט כי הרשות המפקיעה אינה
מתכוונת להמשיך בהפקעה.
אם המקרקעין הוקנו לרשות המפקיעה בהתאם להוראות סעיף 19
לפקודה.
ביטול ההפקעה לפי סעיף )1(14לפקודת
הקרקעות (המשך)
כאשר הרשות המפקיעה חוזרת בה מן ההפקעה בהתאם
להוראות סעיף )1(14לפקודה ,זכאי הבעלים ,ובכלל זה כל
בעל זכות או טובת הנאה במקרקעין ,לקבל את החזר
ההוצאות שעמד בהן.
כמו כן ,הוא זכאי לפיצוי בעד הנזק שסבל עקב הודעת
ההפקעה ,ועקב זה בלבד.הפיצוי יינתן בעבור נזק ממשי
שנגרם לבעל הזכויות בלבד.
מדובר בנזק של ממש ולא בנזק משוער ,כך ,אם בעלי
הזכויות לא סבלו נזקים ולא נשאו בהפסדים כתוצאה
מפרסום הודעת ההפקעה ,אין הם זכאים לקבל הודעת פיצוי
מהרשות המפקיעה על נזקים שבאופן תיאורטי היו יכולים
להיגרם להם.
ביטול הפקעה לפי סעיף )1(14לפקודה
(בהסכמת הצדדים)
בהסכמה מלאה מצידם של כל בעל זכות וטובת הנאה
במקרקעין המופקעים רשאית הרשות המפקיעה לחזור בה
מההפקעה גם לאחר שהתקיים אחד הסייגים הקבועים
בסעיף )1(14לפקודת הקרקעות.
יצוין כי האפשרות לביטול הפקעה באופן זה הינה שנויה
במחלוקת ויש הסוברים כי לאחר קיום אחד מהסייגים
הקבועים בסעיף )1(14לפקודה דלעיל ,לא ניתן עוד לבטל
את ההפקעה בדרך זו גם אם הדבר נעשה בהסכמת
הנפקע .
הערת אגב בבג"צ ,2739/95מחול נ' שר האוצר ואח',
פ"ד נ(309 )1
ביטול הפקעה לפי סעיף )1(14לפקודה
(מכר ללא תמורה)
ניתן לכאורה לבטל את ההפקעה בדרך של העברת הבעלות בחזרה
לנפקע .הבעייתיות בדרך זו הינה שמדובר בעסקה במקרקעין לכל
דבר ועניין ,וככזו הינה חבה במיסים החלים על עסקאות במקרקעין.
בהערת אגב יצוין ,כי כאשר המדינה הינה הנפקע ,אזי להשלכות
המס אין נפקות כלפי המדינה ,שכן המדינה פטורה מתשלום מס.
ביטול הפקעה לפי סעיף )1(14לפקודה
(תיקון מחמת טעות סופר)
דרך נוספת לביטול הפקעה בהסכמת הצדדים הינה פרסום
הודעת ביטול להפקעה שנעשתה בעבר באמצעות תיקון
טעות סופר ברשומות ,לפיה פרסום ההודעה ו/או הודעות
ההפקעה המקורית מקורה בטעות ובהתאם לזאת מושבות
הזכויות במקרקעין בחזרה לידי הנפקע.
יצוין ,כי ביטול הפקעה בדרך זו ,יכול שיהיה לגבי חלק
מהחלקה המופקעת או לחילופין לגבי כלל החלקה ,הכל
בהתאם לאמור בהודעה המתקנת המפורסמת ברשומות.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח),
.1943
פקודה זו שנחקקה בד בבד עם פקודת הקרקעות ,הקנתה לרשות
המבצעת סמכות להפקיע קרקעות ,בהליך מזורז ,למען צרכים ספציפיים,
קרי הקמת תשתית תחבורתית.
החל משנת 1999הסמכויות ע"פ הפקודה מוקנות לשר התחבורה.
הפקודה תוחמת את גבולות השטח אותו ניתן להפקיע באמצעותה ,כך
מבדילה הפקודה בין הפקעות למטרת הקמת כבישים במקרה זה ניתן
להפקיע שטח שרוחבו אינו עולה על 50מטרים ,לבין הפקעת שטח לצורך
הקמת תשתית תחבורתית מסוג מסילת ברזל ,תחנת רכבת או צומת
דרכים שם גבולות שטח ההפקעה נתון לשיקול דעתה של הרשות.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח),
.1943
תפישת החזקה מותנית בקיומה של תוכנית בניין עיר מאושרת
ובהתווית הדרך המתוכננת בתוכנית זו .אין די בהתוויתה של
הדרך בתוכנית מתאר ארצית או בתוכנית מתאר מקומית
שאושרו.
הפקודה קובעת חובת תשלום פיצוים לבעל המקרקעין
שהופקעו ,זאת למעט שטח בשיעור ,25%שבגינו אינה קיימת
הזכות לפיצוי.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל -הפקעה
סעיף 4מקנה סמכות לקנות חזקה בקרקע ולבצע עבודה
עליה.
( )1אם ניתן צו עפ"י סעיף ( 3רישום הערה בספרי האחוזה)
מן הפקודה הזאת ,יכולה הרשות ,דהיינו אדם המורשה
בכתב ע"י הנציב העליון לעשות כן ,לקנות מיד חזקה בקרקע
הדרושה לסלילת הדרך המפורטת באותו צו או לשפורה,
ולבצע עליה את כל אותן העבודות שיהא צורך בהן כדי
להוציא לפועל אותה סלילה או להשלים את השיפור.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל – סעיף 8
פיצויים
( )1היה גודל השטח שנלקח עולה על רבע החלקה שממנה נלקח ,ישולמו לבעל
הקרקע שנרכשה פיצויים בעד השטח העודף על הרבע.
)2( סכום הפיצויים ייקבע לפי הסכם בין הרשות ובין בעל הקרקע פרט למקרים
המנויים להלן.
( )3ואלה המקרים שבהם יקבע בית המשפט את חובת הפיצויים ואת סכומם
ויפסוק בכל סכסוך על טובת הנאה או על זכות בקרקע ,לפי בקשת היועץ
המשפטי לממשלת ישראל או לפי בקשת בעל הקרקע :
( א) אין הסכם על תשלום פיצויים או על סכומם ;
פקודת הדרכים ומסילות הברזל -פיצויים
( ב) בעל הקרקע לא הגיש לרשות תביעת פיצויים תוך שנה אחת מיום
שקנתה אחיזה בקרקע לפי סעיף ,4ואם היתה הקרקע מן הסוג שחלות
עליו הוראות סעיף 3של חוק לתיקון פקודת הדרכים ומסילות הברזל
(הגנה ופיתוח) ,תשי"א - 1951-מיום מתן הצו על פי סעיף ( 3א) לחוק
האמור ;
( ג) הוגשה תביעה כאמור ולא הוגשו ראיות מספיקות לחיזוק התביעה ;
( ד) הוגשו תביעות שונות או סותרות ביחס לאותה קרקע או לכל זכות או
טובת הנאה בה ;
( ה) הממשלה טוענת שהקרקע היא אדמת מדינה פנויה.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל -פיצויים
)4( החלטת בית המשפט בנוגע לפיצויים ,או בכל סכסוך על טובת הנאה או על
זכות בקרקע ,תהיה סופית ביחס לכל הצדדים שאליהם נשלחו הודעות על בקשה
שהוגשה לפי סעיף קטן ( ,)3או שהתיצבו ותבעו ,בעצמם או על ידי מיופה כוח,
את הקרקע או כל זכות או טובת הנאה בה ; אולם מי שלא נשלחה אליו הודעה
כאמור ,או שלא התיצב ולא תבע כאמור - ,רשאי להגיש תביעה תוך שנה לאחר
תאריך ההחלטה הסופית.
)5( פסק בית המשפט פיצויים ולא הורה על דרך תשלומם ,יושלש סכום הפיצויים
בבית המשפט ובית המשפט לא ישלמו אלא כעבור שנה מתאריך ההחלטה
הסופית ,או תוך תקופה קצרה יותר ,כפי שיחליט ,ולאחר שתוגש לו בקשה על כך
מאת אדם התובע את הפיצויים ,והפיצויים ישולמו כפי שיורה בית המשפט.
( )6( א) השלשת הפיצויים בבית המשפט כוחה יפה כסילוק מלא ופוטרת את
הממשלה ואת הרשות מאחריות לכל תביעה על הקרקע ועל זכות או טובת הנאה
בה.
פקודת הדרכים ומסילות הברזל -פיצויים
(ב) אולם אדם הטוען לפיצויים שהושלשו בבית המשפט רשאי -אם לא שולמו ,כולם או
מקצתם -לתבוע תוך שלוש שנים מתאריך ההחלטה הסופית ,שישלמו לו אותם פיצויים,
כולם או מקצתם ; כן רשאי כל אדם הטוען שזכותו עדיפה לקבלת סכום הפיצויים להגיש
תביעה נגד האדם שהפיצויים שולמו לו.
( )7תביעות לתשלום פיצויים המושלשים בבית המשפט יש להגישן על ידי הודעה בדרך
המרצה ,באופן שייקבע בתקנות בית הדין הנוהגות באותה שעה והמסדירות מסירת הודעות
בדרך המרצה ,ובצירוף הצהרה בשבועה המפרטת את הנימוקים שעליהם מבוססת
התביעה.
( )8תשלום הפיצויים לאדם שיש לשלם לו ,או השלשת הפיצויים בבית המשפט על יסוד
החלטתו ,פוטרים את הממשלה ואת הרשות מכל אחריות על אופן השימוש באותם פיצויים
או על השימוש בהם לרעה .ואולם אם המחזיק בקרקע הוא אדם שאיננו בעל הקנין בה ,או
שהוא מחזיק בה בתורת בא-כוח ,אין התשלום למחזיק כאמור פוטר מהאחריות אלא אם
סכום הפיצויים ושיעוריהם או מועד תשלומם נקבעו בהסכמת בעל הקנין בקרקע ,או על-ידי
בית-המשפט ,לאחר מסירת הודעה שבית המשפט ידרוש למסרה".
חוק כביש ארצי לישראל ,התשנ"ה – .1994
חוק זה נחקק במטרה לאפשר את סלילתו של כביש חוצה
ישראל וכבישי הגישה אליו .מטרת הפקעה מוגדרת בחוק
כמוגבלת רק לצורך סלילת הכביש ,מחלפיו ,וקטעי הכביש
המתחברים אליו .יש לציין כי החוק אינו מגדיר את הצורך
בהקמת תשתית לשירותי דרך (תחנות דלק וכו') ,כצורך בר
הפקעה ויתכן כי הדבר אינו אפשרי במסגרת חוק זה .החוק
מגדיר כי הסמכויות לפיו יחולו על קרקעות הכלולות בתוואי
כביש חוצה ישראל כפי שהוא מסומן בתמ"א (31א) .כיום
הסמכות על-פי חוק זה נתונה בידי שר התחבורה.
חוק כביש ארצי לישראל ,התשנ"ה – .1994
הפעלת הסמכויות המוקנות בחוק ,לרבות הנקיטה בהליכי
ההפקעה ,תפישת החזקה ותשלום הפיצויים ,הוטלה בחוק
על כביש חוצה ישראל בע"מ .החוק קובע כי החברה תפעל
לעניין החוק בשם המדינה ,ואולם ,אין בכך כדי לגרוע
מסמכות המדינה לפעול בעצמה .באשר לקביעת שיעור פיצויי
ההפקעה ,החוק מפנה אל הוראותיה של פקודת הקרקעות,
אלא ככל שהדבר אמור לעניין השטח המותר בהפקעה ללא
תשלום פיצוי ,הרי משום היות החוק מאוחר לחקיקתו של חוק
יסוד :כבוד האדם וחירותו ,הרי שהוראתו אינה עולה בקנה
אחד עם הוראותיו של החוק ,ומכאן נראה כי הפקעה ללא
פיצוי לא תעמוד בבית המשפט.
(הוראת
חוק רישום שיכונים ציבוריים
שעה) ,התשכ"ד – .1964
המטרה העומדת בבסיס החוק הינה להתגבר על התופעה של שיכונים
שנבנו על מקרקעין בלתי-רשומים ,הן מקרקעין שטרם עברו רישום
ראשון ,והן מקרקעין שנרשמו כגושים אך לא חולקו לחלקות בהעדר
תוכנית בניין עיר מפורטת .החוק קובע מסלול באמצעותו מקרקעין
שהוקמו עליהם בנינים בידי המדינה או ביוזמתה או שהמדינה רכשה
בניינים שעליהם ,וכל זאת בתוך מסגרת המועדים הקבועה בחוק,
רשאי שר הבינוי והשיכון ,או מי שהוסמך על ידו ,לאשר את המקרקעין
או הבניינים כשיכון ציבורי .בהתאם לכך ניתן להכין תוכנית שיכון ציבורי
שדינה ,לאחר אישורה ,כדין תוכנית בניין עיר בכל הקשור לחלוקת
המקרקעין אך לא בכל הקשור לקביעת יעוד המקרקעין.
חוק רכישת מקרקעין (אישור פעולות ופיצויים),
התשי"ג – .1953
מטרת החוק הינה לתת יסוד חוקי לרכישת מקרקעין של נפקדים אשר
יועדו ונתפשו לצרכי ביטחון או לצרכי פיתוח חיוניים .החוק מסמיך את
הממשלה להפקיע מקרקעין בתנאים מסוימים עבור רשות הפיתוח.
ההפקעה נעשית בדרך של מתן תעודה חתומה על-ידי שר האוצר
המעידה כי נתמלאו שלושה תנאים :הנכס לא היה ביום 1.4.52בהחזקת
בעליו; הנכס הוקצה בין התאריכים 14.5.48עד 1.4.52לצרכי פיתוח
חיוניים ,התיישבות או ביטחון; הנכס היה דרוש ביום מתן התעודה לאחד
הצרכים האמורים .מתן תעודה לעיל העביר את הנכס באופן אוטומטי
לקניינה של רשות הפיתוח בתאריך שצוין בתעודה .יצוין כי אי רישום נכס
על-שם רשות הפיתוח ,אינו פוגע בתוקף ההקניה של הנכס לרשות
הפיתוח.
חוק התכנון והבניה ,התשכ"א – .1965
הפקעת מקרקעין בידי רשות תכנונית על-פי פרק ח' חוק מתבצעת
בשני שלבית :השלב הראשון הינו שינוי ייעודם של המקרקעין לייעוד
ל"צרכי ציבור" ,ומכאן השלב השני הוא ההפקעה .לשר הפנים נתונה
בחוק סמכות נרחבת להגדיר מטרות שונות כ"צרכי ציבור" כל עוד
מדובר במטרה בעלת אופי ציבורי ,כגון :דרכים ,גנים ,שטחי נופש
וספורט ,שמורות טבע ,עתיקות ,שטחי חנייה ,בתי קברות ,מקלטים
וכו'.
שר הפנים אינו מוסמך לאצול לאחר את סמכותו להגדיר מטרה כצורך
ציבורי בר הפקעה על-פי חוק זה.
הפקעות ופיצויים – על פי חוק התכנון והבניה.
בחוק אין הגדרות ברורות באשר לדרך ביצוע ההפקעה ותשלום הפיצויים.
החוק מגדיר בסעיף ( 190א) כי ההפקעה תבוצע על-פי פקודת הקרקעות
(רכישה לצרכי ציבור).1943 ,
המקרקעין יופקעו על-ידי הוועדה המקומית לתכנון ובניה וירשמו על-שם
רשות מקומית או על שם המדינה ,זאת על-פי ההגדרות בסעיף (26א)
לחוק.
סעיף 190לחוק מטיל חובת תשלום פיצויים בדומה לזו הקיימת בפקודת
הקרקעות ,במספר שינוים שהעיקרי בהם הוא ,ששיעור השטח שניתן
להפקיעו ללא תשלום פיצוי הוא ,40%במקום 25%כאמור בפקודה.
חלוקה שלא בהסכמה – חוק התכנון והבניה
(סעיף 122לחוק)
חלוקה שלא הושגה עליה הסכמתם של כל הבעלים הנוגעים בדבר ,יחולו עליה
הוראות מיוחדות:
)1( כל מגרש שיוקצה יהיה קרוב ,ככל האפשר ,למקום בו היה קודם מגרשו של
מקבל ההקצאה;
)2( שוויו של המגרש שיוקצב כאמור ביחס לשוויים של סך כל המגרשים החדשים
שנוצרו על ידי החלוקה ,יהיה ,ככל האפשר ,בשוויו של המגרש הקודם של מקבל
ההקצאה ביחס לשוויים של סך כל המגרשים הקודמים;
)3( לא היתה אפשרות לשמור על מלוא היחסיות כאמור ,יהיה מקבל ההקצאה,
ששווי מגרשו החדש נמוך ביחס משוויו של מגרשו הקודם ,זכאי לקבל מהועדה
המקומית תשלום ההפרש ,ומקבל ההקצאה ששווי מגרשו החדש גבוה ביחס
משוויו של מגרשו הקודם ,חייב לשלם לועדה המקומית את ההפרש;
חלוקה שלא בהסכמה – חוק התכנון והבניה
(סעיף 122לחוק) -המשך
)4( מוסד התכנון המוסמך לאשר את התכנית יחליט אם ובאיזו מידה אפשר
לשמור על היחסיות בשווי המגרש החדש שהוקצה ,או על קרבת מקומו למגרש
הקודם ,אולם רשאי מוסד התכנון לקבוע בי החלטה בדבר זכויות בעלי המגרשים
הכלולים בתכנית שהוכנה לפי סימן זה ,תועבר לבורר שהסכימו עליו בעלי
המגרש והועדה המקומית;לא הסכימו בעלי המגרש והועדה המקומית על בורר
מוסכם ,ימנה אותו יושב ראש ועדת הערר בהתייעצות עם יושב ראש הועדה
המחוזית; הבורר שמונה ,בין בהסכמה ובין שלא בהסכמה ,יקבע את שכרו ואת
החייבים בתשלומו;הוא ינמק את החלטתו לגבי הזכאות כאמור אם דרש זאת
מוסד התכנון או אחד הצדדים;על הבוררות יחולו הוראות חוק הבוררות,
התשכ"ח ,10 1968-בכפוף להוראות סעיף זה.
)5( שום דבר בסעיף זה לא יתפרש כאילו מותר בתכנית לחלוקה חדשה לסטות
מהוראות תכנית מתאר המחייבת במקום.
מטרת ההפקעה – סעיף 188לחוק התכנון
והבניה
(א) מותר לועדה המקומית להפקיע על פי חוק זה.
(ב) "צרכי ציבור" ,בסעיף זה -כל אחד מאלה :דרכים ,גנים,
שטחי נופש או ספורט ,שמורות טבע ,עתיקות ,שטחי חניה,
שדות תעופה ,נמלים ,מזחים ,תחנות רכבת ,תחנות
אוטובוסים ,שווקים ,בתי מטבחיים ,בתי קברות ,מבנים לצרכי
חינוך ,דת ותרבות ,מוסדות קהילתיים ,בתי חולים ,מרפאות,
מקלטים ומחסים ציבוריים ,מיתקני ביוב ,מזבלות ,מיתקנים
להספקת מים וכל מטרה ציבורית אחרת שאישר שר הפנים
לענין סעיף זה.
ביצוע ההפקעה – סעיף 190לחוק התכנון
והבניה
(א) במידה שלא נקבעו הוראות מיוחדות בחוק זה ,תבוצע ההפקעה על
פי פקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור) ,1943כאילו הורשתה הועדה
המקומית בהודעה ברשומות להשתמש בסמכויות ולמלא את התפקידים
של הממשלה או של היועץ המשפטי לממשלה לפי הפקודה האמורה,
לענין המקרקעין העומדים להפקעה ,הכל בשינויים ובתיאומים אלה:
סעיף 20לפקודה (עוסק בפיצויים על קרקע שנלקחה להרחבתן או
לסלילתן של דרכים וכו') ,יחול גם על הפקעת מקרקעין לצרכי גנים ,שטחי
נופש וספורט וכן לבניני חינוך ,תרבות ,דת ובריאות ,ובכל מקום שמדובר
באותו סעיף על "רבע" יבוא "ארבע עשיריות"; אולם לא יופקע חלק
ממגרש ,בתשלום או ללא תשלום ,אם כתוצאה מכך יפחת שוויה של
יתרת המגרש;
ביצוע ההפקעה – חוק התכנון והבניה (המשך)
( ב) הועדה המקומית רשאית להיכנס לאותו
חלק של מקרקעין שמותר לה להפקיע ללא
תשלום פיצויים ולקנות חזקה בו ,לאחר
שנתנה לבעל המקרקעין הודעה בכתב
שלושים יום מראש; ההודעה תינתן בדרך
שתיראה לועדה המקומית ,לרבות פרסום
בעיתון יומי ,ורואים אותה כאילו נתקבלה ביום
נתינתה או ביום הפרסום; זכות הכניסה
וקבלת החזקה אינה מותנית בצו של בית
המשפט.
סעיף (190המשך)
)2( שר הפנים רשאי להורות לועדה המקומית
לשלם פיצויים בנסיבות שבהן היא רשאית
לשלמם לפי סעיף ()2(20ג) לפקודה האמורה;
הנסיבות :מותר לשר האוצר להעניק -לפי ראות עיניו ,אם
נקבע כדי הנחת דעתו ,שהצמצומים שהוטלו בכל אחת מן
הפסקות ההן ,יגרמו סבל -אותם פיצויים או פיצויים נוספים,
שיראה אותם נכונים בהתחשב בכל מסיבות המקרה.
סעיף (190המשך)
)3( לא תחול חובת תשלום פיצויים על הפקעת כל מבנה ,גידול ,עץ או
דבר אחר המחובר לקרקע אם הוקמו ,ניטעו או חוברו תוך הפרת חוק
זה;אך רשאית הועדה המקומית לשלם פיצויים לתובע אם ראתה כי הוא
פעל בתום לב וכי קיימות נסיבות מיוחדות המצדיקות תשלום פיצויים;
)4( לענין סעיף 12לפקודה האמורה יבוא במקום מועד הפירסום של
ההודעה על הכוונה לרכוש את המקרקעין -היום הששים לאחר המועד
האמור;
)5( הועדה המקומית תשלם מיד אותו חלק מהפיצויים שאינו שנוי
במחלוקת;
)6( סעיף 21לפקודה האמורה לא יחול.
פיצויים -חוק התכנון והבניה (סעיף 197לחוק )
סעיף 197לחוק התכנון והבניה:
( א) נפגעו על ידי תכנית ,שלא בדרך הפקעה ,מקרקעין הנמצאים בתחום
התכנית או גובלים עמו ,מי שביום תחילתה של התכנית היה בעל
המקרקעין או בעל זכות בהם זכאי לפיצויים מהועדה המקומית ,בכפוף
לאמור בסעיף 200.
( ב) התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הועדה המקומית תוך שלוש שנים
מיום תחילת תקפה של התכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה
האמורה ,מטעמים מיוחדים שיירשמו ,אף אם כבר עברה התקופה.
תביעת פיצויים -חוק התכנון והבניה (סעיף 198
לחוק)
הוגשה תביעה לפי סעיף ,197תודיע הועדה המקומית לכל מי שעלול להיפגע
מקבלת התביעה על הגשתה ותתן לו הזדמנות להשמיע טענותיו.
(ב) הועדה המקומית תדון בתביעה ותחליט ,בתוך תשעים ימים מיום הגשת
התביעה ,אם לקבלה או לדחותה ,ואם החליטה לקבלה -מהו הסכום המוצע
כפיצויים.
( ג) הועדה המקומית תודיע לתובע ולכל מי שהשמיע טענותיו ,את החלטתה ,ואם
החליטה לקבל את התביעה -את הסכום המוצע כפיצויים והנימוקים לכך.
( ד) החליטה הועדה המקומית לדחות את התביעה או החליטה כי בנסיבות הענין
אין זה מן הצדק לשלם פיצויים עקב הוראות סעיף ,200רשאי התובע או מי
שעלול להיפגע מהחלטת הועדה המקומית כאמור ,לערור בפני ועדת הערר
לפיצויים ולהיטל השבחה תוך שלושים ימים מיום המצאת החלטת הועדה
המקומית כאמור בסעיף קטן (ב).
תביעת פיצויים -חוק התכנון והבניה (סעיף 198
לחוק) -המשך
(ה) ( )1החליטה הועדה המקומית שלא לקבל את התביעה במלואה ,והתובע חולק על
סכום הפיצויים המוצע ,יבחרו הצדדים שמאי מקרקעין (להלן -שמאי מכריע); לא
הסכימו הצדדים על זהות השמאי המכריע ,ימנהו יושב ראש ועדת הערר לפיצויים
ולהיטל השבחה לפי פניית אחד הצדדים;
( )2הועדה המקומית תודיע לשמאי המכריע אם יש מי שעלול להיפגע מקבלת התביעה
והשמאי יתן לו הזדמנות להשמיע את טענותיו;
( )3יושב ראש ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה יקבע את שיעור השתתפות
הצדדים בשכרו ובהוצאותיו של השמאי המכריע;
( )4על החלטתו של השמאי המכריע יכולים הצדדים ומי שהשמיע טענותיו בפני השמאי
המכריע ,לערור לועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בתוך שלושים ימים מיום
המצאת החלטתו של השמאי המכריע לצדדים ולמי שהשמיע טענותיו בפניו.
( )5בלי לגרוע מהאמור בפסקה ( ,)4ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה רשאית
להטיל על צד לערר לשלם לצד השני את הוצאותיו בערר ,כולן או חלקן.
תביעת פיצויים -חוק התכנון והבניה (סעיף 198
לחוק) -המשך
(ו) דנה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיף קטן (ד) ,רשאית היא לקבל את הערר
או לדחותו או למנות שמאי מכריע; החליטה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה למנות שמאי
מכריע ,יחולו עליו הוראות סעיף קטן (ה).
(ז) דנה ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה בערר לפי סעיף קטן (ה) ,רשאית היא לקבל את הערר
או לדחותו וכן רשאית היא ,בטרם תתן החלטה כאמור ,לקבל חוות דעת שמאי לאחר שניתנה
לצדדים או למי שעלול להיפגע מהחלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה ,הזדמנות לטעון
טענותיהם לענין חוות דעתו של השמאי.
(ח) על החלטת ועדת הערר לפיצויים ולהיטל השבחה ניתן לערער ,בשאלה משפטית בלבד ,לבית
משפט לענינים מינהליים בתוך ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו הומצאה לצדדים החלטת ועדת
הערר לפיצויים ולהיטל השבחה.
(ט) שר המשפטים יתקין תקנות לענין שכר השמאים לפי סעיף זה.
(י) ההליכים בפני השמאי המכריע יהיו בהתאם לחוק הבוררות ,התשכ"ח ,1968-בשינויים
המחוייבים לפי הענין.
(יא) שמאי שמונה לפי סעיף זה רשאי לקבל מידע לפי הוראות סעיף 14א לתוספת השלישית
הפקעות ושאלות משפטיות
.1
.2
.3
.4
הפקעות במקרקעי ישראל – האם מותר?
מה הדין לגבי שיהוי במימוש מטרת
ההפקעה או ביטול מטרת ההפקעה?
מה הדין בהתיישנות בתביעת פיצויים בנוגע
להפקעה?
האם ניתן לבצעה הפקעה ללא תשלום
פיצויים?
.1הפקעות במקרקעי ישראל
האם ובאילו נסיבות רשאית רשות מקומית להפקיע מקרקעי ישראל לצרכי
ציבור ,קרי האם יכולה וועדה מקומית להשתמש בסמכותה על פי סעיף
(190א) לחוק ולהפקיעה ממקרקעי המדינה.
השאלה נדונה בבית המשפט לעיניינים מינהליים בחיפה ,בעת"מ 30354/97
הקרן הקיימת לישראל ואח' נ' הוועדה המקומית השומרון ואח' .לאחר
שהוועדה המקומית החליטה להפקיעה שטחים שבבעלות המדינה.
כב' השופטת וסרקרוג החליטה כי סמכותה של הוועדה המקומית היא סמכותו
של השלטון המרכזי ועל כן יש לפרש את המילים "בשינויים המתאימים" על פי
מבחן המידתיות ותוך שימת לב כי הוראות הפרק בדבר הפקעות בחוק התכנון
והבניה נועדו במהותן לקרקע פרטית.
.1הפקעות במקרקעי ישראל
(המשך)
על כן ,יש לראות את הוראות החוק כחריג,
המקנה היתר מאיסור העברת הזכויות
במקרקעי המדינה.
חוק התכנון והבניה יכול להשתלב בתנאי
פסקת ההגבלה שבחוק היסוד או תוך הפעלת
עקרון המידתיות ,אך בוודאי שאין לראות בו
חוק הגובר על זכות היסוד.
.1הפקעות במקרקעי ישראל
(המשך)
כאמור לעיל ,בעניין הפקעות מקרקעי ישראל ישנה גישה
אחת הגורסת כי לא ניתן בכלל להעביר בעלות במקרקעי
ישראל בדרך של הפקעה על ידי רשות מקומית וזאת לאור
סעיף 1בחוק יסוד :מקרקעי ישראל הקובע כי הבעלות
במקרקעי ישראל לא תועבר ,אם במכר ואם בדרך אחרת
(להלן" :גישת קק"ל").
גישה אחרת גורסת כי אין הבדל בין מקרקעי ישראל
למקרקעין אחרים וכי חוק התכנון והבניה התשכ"ה –
1965מהווה חריג לכלל הקבוע בחוק יסוד מקרקעי ישראל
ולכן מאפשר העברת הבעלות על פי סעיף 2לחוק היסוד
(להלן" :גישת מרכז השלטון המקומי").
.1הפקעות במקרקעי ישראל
(המשך)
בין המצדדים בשתי גישות אלה מתנהל מאבק משפטי שטרם הוכרע .המאבק
מצא ביטוי בשני פסקי דין של בית המשפט המחוזי בחיפה ( עת"מ (חיפה)
30354/97הקרן הקיימת לישראל נ' הועדה לתכנון ובניה השומרון ועת"מ
(חי') 391/01מדינת ישראל – משטרת ישראל נ' הוועדה המקומית לתכנון
ולבנייה ,מורדות הכרמל) אשר נקטו גישות ביניים.
על פסק הדין בעניין קק"ל הוגש ערעור לבית המשפט העליון על ידי מרכז
השלטון המקומי ואח' ערעור זה טרם הוכרע.
במסגרת הדיון בערעור נתבקש היועץ המשפטי לממשלה לחוות דעתו בעניין
ובאוגוסט 2004ניתנה חוות דעתו ,שהוגשה גם כעמדת המדינה בערעור,
לפיה לוועדה מקומית הסמכות להפקיע את מקרקעי ישראל בהתאם לחוק
התכנון והבניה אך בכפוף לעקרון המידתיות ,דהיינו ההפקעה תיעשה בכפוף
למיצוי כל ההליכים וההסכמים שבין הצדדים שתכליתם חתימה על חוזה
חכירה בגין הקרקע והימנעות מההפקעה כאמור.
.2שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול
מטרת ההפקעה
רשות שהפקיעה קרקע למטרה פלונית ,ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש
בקרקע למטרה שלשמה הופקעה הקרקע ,בעצם מחדלה זה מלמדת היא על
עצמה ,כי אין היא זקוקה לקרקע שהופקעה ,לא בזמן שהופקעה ולא למטרה
שהופקעה למענה.
הוכח בעליל ,כי אותו צורך ציבורי שבעטיו נלקח הקניין מן היחיד והועבר לשימוש
הכלל אינו מצדיק נטילה כפויה של הקרקע .כיון שמבחן המידתיות חל על ביצועה
של הפקעה ,השתהות בביצוע ההפקעה במשך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם
אמנם היתה ההפקעה אמצעי מידתי בנסיבות העניין.
מכאן עולה ,כי השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה
מקנה זכות לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה.
בג"ץ 174/88אמיתי נ' המועצה המקומית לתכנון ולבנייה ,המרכז ,פ"ד מב()4
;89
בג"ץ 67/79שמואלזון נ' מדינת ישראל ,פ"ד לד(;281 )1
.2שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול
מטרת ההפקעה (המשך)
בפרשת מחול הופקעה קרקע לפיתוח ולבניית שיכונים ,מבני ציבור ורווחה עבור
תושבי האזור ומפוני העיר העתיקה בעכו.
הרשויות לא מימשו את מטרת ההפקעה .כעבור 16שנים מאז פרסום ההודעה
לפי סעיף 5לפקודת הקרקעות ,וכ 6-שנים לאחר הקנייתה של הקרקע למדינה
(לפי הוראת סעיף 19לפקודה) ,הוחלט לשנות את מטרת ההפקעה.
השופטים נחלקו בדעותיהם באשר לשאלה ,אם שינוי ייעוד ודילוג ממטרה
ציבורית אחת לשניה יש בהם כדי לעקור את ההפקעה ממקומה.
דעתם של כלל השופטים הייתה כי בעלים של קרקע שהופקעה ממשיך לשמור על
זיקה לקרקע ,וכי על דרך העיקרון זכותה של הרשות בקרקע המופקעת תלויה
בהמשך השימוש בקרקע למטרה ציבורי.
בבג"ץ 2739/95מחול נ' שר האוצר ,פ"ד נ(.)1
.2שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול
מטרת ההפקעה (המשך)
מה הדין במקום בו הופקעה קרקע למטרה פלונית ,ולימים
מתכננת הרשות לעשות בה שימוש למטרה ציבורית אחרת?
בפרשת מחול המוזכרת לעיל ,השופטים נחלקו בדעותיהם
באשר לשאלה ,אם שינוי ייעוד ודילוג ממטרה ציבורית אחת
לשנייה יש בהם כדי לעקור את ההפקעה ממקומה ,הגם
שהדיון העיקרי התנהל שם בשינוי ייעוד מייעוד ציבורי לייעוד
שלשמו אין להפקיע ללא תשלום פיצויים ובעניין זה נפסקה
ההלכה.
.2שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול
מטרת ההפקעה (המשך)
בבג"ץ 2390/96קרסיק ואח' נ' מדינת ישראל ,מינהל מקרקעי ישראל ואח' ,פ"ד
נ"ה ( 625 ,2להלן" :בג"ץ קרסיק") .דן בית-המשפט בעניין שינו יעוד מייעוד
למטרה ציבורית אחת לשנייה.
כבוד השופט חשין" :דין החל במקום שרשות מיצתה מטרה ציבורית שלשמה
הופקעה קרקע פלונית ,דין דומה יחול גם על מקרה בו לא מימשה הרשות את
מעשה ההפקעה זמן רב יתר על המידה .אכן ,רשות שהפקיעה קרקע למטרה
פלונית ושנים ארוכות אין היא עושה שימוש בקרקע למטרה שלשמה הופקעה
הקרקע ,בעצם מחדלה זה מלמדת היא על עצמה ,כי אין היא זקוקה לקרקע
שהופקעה"
" אם אמרנו כי מבחן המידתיות חל על ביצועה של ההפקעה ,השתהות בביצוע
ההפקעה משך תקופה ארוכה מעוררת ספק אם אמנם היתה ההפקעה אמצעי
מידתי בנסיבות העניין ...מכאן נדרשת כמו מאליה הלכה שנתקבלה ולפיה,
השתהות בלתי סבירה מטעם הרשות במימוש מטרת ההפקעה מקנה זכות
לפרט לדרוש את ביטולה של ההפקעה"
.2שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול
מטרת ההפקעה (המשך)
בתי המשפט המחוזיים קבעו בהתאם לבג"ץ קרסיק ,והחזירו
מקרקעין לבעלים בשל שיהוי במימוש מטרת ההפקעה.
עת"מ (ת"א) – 1132/01בירנבוים נ' הוועדה המקומית אור
יהודה – אזור ,בעניין מקרקעין שהופקעו בשנת 1975
ובשנת 1984ולא נעשה בהם כל שימוש על ידי הרשות.
נקבע כי אפילו אם יתקבל כי התכלית שלשמה הופקעו
המקרקעין ,עדיין עומדת ,הרי שחלוף הזמן שומט את הקרקע
מתחת לטענת המידתיות.
.2שיהוי במימוש מטרת ההפקעה או ביטול
מטרת ההפקעה (המשך)
בית-המשפט המחוזי בחיפה ,פסק בדומה;
עת"מ – 409/01רבקה חנוביץ לבית גרטן ואח' נ' המועצה
המקומית פרדס חנה ואח'.
העתירה נסובה סביב הפקעה של שלוש חלקות בכרכור,
אשר הופקעו עוד בשנת .1980כב' השופטת גילאור פסקה
כי ההפקעה בטלה עקב הזנחה ואי מימוש מטרת ההפקעה,
וכמתחייב מכך יש להחזיר את החלקות לבעלות העותרים.
.3התיישנות בתביעת פיצויים בנוגע להפקעה
תביעת הפיצויים כפופה לחוק ההתיישנות הקובע תקופת
התיישנות של שבע שנים מהיום בו נולדת עילת התביעה ,כל
עוד אין התובענה נחשבת ל"תובענה במקרקעין".
באופייה ,מהווה תביעה לפיצוי כספי בגין הפקעת מקרקעין
תביעה כספית ,ועל-כן "בשאינו מקרקעין" חלה עליה תקופת
התיישנות של שבע שנים.
ת"א 2061/02קרן קיימת לישראל ואח' נ' הוועדה
המקומית לתכנון ובנייה בת-ים ואח' ,מקרקעין א 4/עמ'
.431
.4הפקעה ללא פיצוי
כעקרון ,לא ניתן להפקיע מקרקעין ללא תשלום פיצויים אלא אם כן
המחוקק שלל את מתן הפיצויים במפורש.
סעיף 190לחוק התכנון והבניה קובע את העקרונות של מתן פיצויי
ההפקעה .השטח שניתן להפקעה ללא תשלום פיצויים לפי חוק זה הינו
( 40%במקום 25%בפקודת הקרקעות).
כאמור החוק מגדיר מהן המטרות שבשלהן מותר להפקיע 40%מהקרקע
ללא מתן פיצויי הפקעה :גנים ,שטחי נופש ,שטחי ספורט ,בנייני חינוך,
בניני תרבות ,בניני דת ,בניני בריאות.
.4הפקעה ללא פיצוי (המשך)
לא יופקע חלק ממגרש ,בתשלום או ללא תשלום ,אם כתוצאה מכך יפחת שוויה
של יתרת המגרש.
כוונת המחוקק הינה להפחתה בשווי היחסי של המגרש הנותר .לדוגמה :שטח
מגרש מינימלי הינו 400מ"ר .לבעלים של חלקה בת 500מ"ר הופקעו 40%
ונותרו לו רק 300מ"ר ,הקטנים משטח מגרש מינימלי.
דוגמה אחרת היא במקרה שהפקעה הינה באמצע החלקה ,והיא מנתקת את
חלקי המגרש .במקרה זה ,זכאי הבעלים לדרוש מהוועדה להפקיע את יתרת
המגרש ולשלם לו פיצוי מלא ,או לחזור בה מההפקעה.
פיצויי ההפקעה יכולים להיות בכסף או בקרקע חילופית בהתאם להוראות סעיף
191לחוק.
.4הפקעה ללא פיצוי (המשך)
הפקעה ללא תשלום פיצויים תחול על הקרקע בלבד.
אם על הקרקע קיימים מחוברים ,יהיו זכאים בעלי הקרקעי לפיצוי הולם בגינם.
אם לדוגמא ,קיים בית מגורים בשטח המיועד להפקעה ,לא יפונה בית המגורים
שנועד בתכנית להפקעה אלא לאחר שהועמד שיכון חלוף סביר למי שהיה דר
בבית מכוח זכות שבדין או זכות שביושר במועד פרסום ההודעה על הכוונה
לרכוש את המקרקעין ,או ,אם רצה הדייר בכך ,לאחר ששולמו לו או לזכותו
פיצויים כדי השגת שיכון חלוף סביר.
הריסת בית מגורים הינה מעשה קיצוני בשל השלכותיה הכלכליות והרגשיות.
פעולה זו יש לשקול במשנה זהירות ולוודא שהפגיעה אינה סותרת את עקרון
המידתיות .ברור ,שדרך זו היא הדרך היחידה להשגת צרכי הציבור.
עת"מ 1163/00פחרי ג'דאי נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה ת"א ואח',
מקרקעין א 4/עמ' .436
.4הפקעה ללא פיצוי (המשך)
שווי הפיצוי בהפקעת קרקע יהיה בהתאם לשווי הקרקע בשוק החופשי,
בהתעלם מגורם ההפקעה הכפויה.
במקרה של ביטול הפקעה עקב שינוי ייעוד החלקה לייעוד שלמענו אין
להפקיע ללא תשלום פיצויים ,תינתן לבעלים-לשעבר אופציה לקנות את
הקרקע בתמורה.
בקרקע שהופקעה לפי חוק התכנון והבנייה ללא תשלום פיצויים ,וייעודה
שונה לייעוד שלמענו אין להפקיע קרקע ,תוחזר הקרקע לבעליה חינם או
ישולמו פיצויים למי שהיו בעלים בעת ההפקעה כאילו היתה ההפקעה
מחייבת תשלום פיצויים
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
בית המשפט העליון קבע בבג"צ קרסיק הלכה
חדשה בדיני הפקעות.
ההלכה החדשה קובעת כי אם המטרה
הציבורית ששימשה בסיס להפקעה חדלה
מלהתקיים ,זכאי ,כעיקרון ,בעל הזכויות
המקורי בקרקע שהופקעה ,להשבתה ,וזאת
גם אם הקרקע שימשה למטרה הציבורית
שלשמה הופקעה.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
השופטים היו חלוקים בדעותיהם באשר
לבסיס הזכות האמורה והותירו פתוחה את
שאלת תחולתה של ההלכה למפרע וקראו
למחוקק להסדיר את הנושא בחקיקה ראשית.
המחוקק נדרש למעשה להסדיר את אופן
החלתה של ההלכה העקרונית שנקבעה
בפסק הדין ,לרבות קביעת כללים וחריגים
להחלתה.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
בעקבות קריאה זו של בית המשפט ובשל
הצורך לתת מענה חקיקתי בשאלת תחולתה
של ההלכה שנקבעה בפסק הדין ,מינה שר
האוצר ועדה בין משרדית לשינוי פקודת
הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור).
תפקיד הוועדה היה לבחון את השינויים
הנדרשים בפקודה ,תוך התייחסות לפסיקה
שניתנה בנושא ההפקעות בשנים האחרונות.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
על פי המלצות הוועדה יש להעניק לבעלים המקורי של קרקע
שהופקעה לפי הפקודה זכות לתבוע את השבת הקרקע,
כאשר לא מומשה מטרת ההפקעה או כאשר תם הצורך
הציבורי באותה קרקע.
חלק נכבד מהמלצות הוועדה עוסק בהסדרת הליכי ההפקעה
– מתן הודעות על הליכי ההפקעה ,מתן זכות שימוע וקביעת
תקופות מרביות לכל שלב ושלב בהפקעה .חלק נוסף
בהמלצות עוסק במהותה של "זכות ההשבה" ,בתנאים
לקיומה ,באופן מימושה ובסייגים למימושה.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
בהצעת החוק שני עקרונות חדשים:
.1 לוחות זמנים מוגדרים
תהליך ההפקעה ומימושה יתבצע בלוחות זמנים מוגדרים ,ויהיה נתון לביקורת
שיפוטית שתמנע מראש שימוש שרירותי בסמכות ההפקעה (בנוסף לזכות
השימוע) .עם זאת ,נראה על פני הדברים כי לוחות הזמנים המוצעים מאפשרים
לממשלה למשוך את תהליך ההפקעה על פני שנים רבות.
לוחות הזמנים ,על פי המוצהר בדברי ההסבר להצעת החוק ,נועדו להבטיח כי
פעולת הרשות בבואה להפקיע קרקע למטרה מסוימת" ,תיעשה לאחר הפעלת
שיקול דעת ,בחינת כל החלופות ותכנון ארוך טווח" .החוק מציע תקופות
מרביות לכל שלב כדי להסדיר את "הכנת התשתיות הדרושות למימוש המטרה
הציבורית בפרק זמן סביר".
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
החוק מחייב לציין את המטרה הציבורית של ההפקעה כבר בשלב
ההודעה הראשונית לבעל הקרקע .חובת הציון חשובה לביקורת
השיפוטית של הדרישה להשבת הזכויות בעתיד.
לפיכך מוצע פרק זמן של 3שנים בין פרסום ההודעה על כוונת ההפקעה
לתחילת הליכי ההפקעה עבור תהליך השימוע שעלול להיות מורכב מול
בעלי זכויות רבים גם אם מדובר בשטחים קטנים .עם זאת ,שר האוצר
יוכל להאריך את התקופה עד 5שנים מ"טעמים מיוחדים" .בשלב השני,
התקופה המרבית שבה יש להתחיל בביצוע מטרת ההפקעה לא תעלה
על 10שנים ,וגם כאן יוסמך שר האוצר להאריך אותה עד 17שנים.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
.2 המפקיעה תוכל להחליף המטרה
החוק מציע לאפשר לבעל הקרקע או ליורשיו לרכוש מחדש את הזכויות
בקרקע (לפי שוויין בהתאם לייעודה החדש ולמצבה) אם בתום התקופה
לא הוחל בביצוע מטרת ההפקעה או התבטל הצורך הציבורי בקרקע.
מצד שני -החוק מאפשר לרשות המפקיעה להחליף את המטרה
הציבורית המקורית במטרה אחרת .זאת ,גם אם המטרה המקורית
התממשה והגיעה לסיומה ,או שהתגלתה מטרה ציבורית עדיפה על
המטרה המקורית .עד שתתממש המטרה החדשה יכולה הרשות
להשתמש בקרקע על פי סמכויותיה מההפקעה הראשונה.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
החוק מבקש להסדיר גם את הליכי תשלום
הפיצויים על ההפקעה ,אבל גם כאן ידם של
בעלי הקרקע על התחתונה בכל סכסוך
שיתגלה על גובה הפיצויים.
החוק מאפשר לרשות לתפוס את החזקה
בקרקע אם מהות הסכסוך היא כספית בלבד
ולא על עצם ההפקעה .זאת כדי לשלול מבתי
המשפט את זכותם עד כה לעכב את מימוש
ההפקעות בסכסוכים כאלה.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
התנאי היחיד להחלפת המטרה הוא
שההחלפה טעונה החלטה של שר האוצר
ושתימסר מראש לבעלים הקודם ולציבור
(בפרסום ברשומות) כדי שניתן יהיה להעמיד
את ההחלפה לביקורת שיפוטית .עוקץ נוסף -
גם המעבר למטרה הציבורית השנייה כפוף
לביצוע בלוחות הזמנים הנ"ל ,כלומר עד 17
שנה ,כך שלהלכה שני השלבים עלולים
להתמשך על פני יותר מ 30-שנה (עם כל
ההארכות האפשריות) ואם תהיה החלפה
נוספת -על פני יותר משנות דור.
סיכום – הצעת החוק לתיקון פקודת הקרקעות
(המשך)
לשכת עורכי הדין ,מתנגדת לתיקון להצעת
החוק בטוענה שאין בהצעת החוק מענה
להרבה מאוד מהשאלות החשובות שמעוררת
פקודת הקרקעות.
עמדת הלשכה היא שיש להקים ועדת משנה
שתדון בנושא ,מאחר ויש נקודות רבות
שנשמטו מהצעת החוק וכן מאחר וישנן
נקודות רבות שניתן להן פתרון חלקי מאוד
ודרקוני.שאלות המהוות סוגיות קשות מאוד
בזכות הקניין של הפרט.
עו"ד אילן שרקון
© Copyright 2024