BESLUT 2015-05-21 Dnr 743/2014 1 (5) Norrköpings kommun Utbildningskontoret 601 81 Norrköping Norrköpings kommuns köp av utbildningstjänster Konkurrensverkets beslut Norrköpings kommun har brutit mot lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) genom att under 2013 köpa utbildningstjänster avseende Our Network utan att ha annonserat enligt 15 kap. 4 § LOU. _____________________________ Ärendet Vi har genom ett tips fått information om att ni har köpt utbildningstjänster från JN Partnership Ltd utan att upphandla detta i enlighet med lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU). Vi begärde att ni skulle redogöra för de omständigheter som ni ansåg ha betydelse i sammanhanget samt komma in med en sammanställning av de inköp som gjorts under 2013 till oktober 2014. KKV1026, v1.4, 2013-01-18 I vår utredning medger ni att ni har köpt utbildningstjänster av JN Partnership utan att ha annonserat först. Ni anger att JN Partnership är ett engelskt utbildningsföretag ägt av James Nottingham. Köpen avser två olika tjänster Our Network och Visible Learning plus. Our Network är ett koncept för skolutbildning, från vision till verklighet där en gemensam vision skapas av alla deltagare. Värdegrund bearbetas och forskningsgrupper jobbar med att genomföra visionen. Detta koncept ägs av John Edwards från Australien och Bill Martin från USA. Ett antal förskolor och skolor i Norrköpingskommun har arbetat med konceptet sedan 2009. Dessa tjänster har beställts och betalats av enheterna själva. Förklaringen till att kostnaderna för Our Network överskridit direktupphandlingsgränsen är att enskilda enhetschefer inom kommunen vid olika tidpunkter har ingått avtal avseende Our Network och inte haft kännedom om varandras köp av denna tjänst. I utvecklingsarbetet på enheterna har James Adress 103 85 Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon 08-700 16 00 Fax 08-24 55 43 [email protected] BESLUT 2015-05-21 Dnr 743/2014 2 (5) Nottingham varit en av de aktuella konsulterna för insatsen. JN partnership har varit fakturerande part under 2013-2014. Tjänsten Visible Learning Plus är även det ett utvecklingsarbete men av en helt annan karaktär. Ledningsgrupper i 27 skolor i Norrköpings kommun har utbildats i hur man tar reda på att det man gör i undervisningen verkligen har en effekt på elevernas lärande. De får verktyg i form av metoder och matriser. Bakom detta koncept ligger skolforskaren John Hattie. Konceptet ägs av ett bolag från Nya Zealand, Cognition, och de har i sin tur gett JN Partnership exklusiv ensamrätt att utföra programmet Visible Learning Plus i hela Skandinavien. Det finns andra konsulter som kallar sina insatser Synligt lärande, Visible Learning och så vidare, men de har inte John Hattie själv bakom sig. De har heller inte tillgång till allt material som ingår i Visible Learning Plus. Ni har inte ingått något skriftligt avtal med JN Partnership för användning av tjänsterna Visible Learning plus och Our Network. En sammanställning av de tjänster som köpts under 2013 och 2014 är enligt följande: 2013 2014 Our Network Silverdansen Hultdalsskolan Önskestjärnan m.fl. Matteusskolan Vikbolandets förskolor Utbildningskontoret 266 689 131 250 62 500 142 188 123 685 0 Enheter 0 Utbildningskontoret 0 Summa: 726 312 Summa: 0 2013 Visible Learning Plus Enheter Utbildningskontoret Summa: 2014 0 170 297 170 297 Enheter Utbildningskontoret 0 205 313+ Summa: 59 712 265 025 BESLUT 2015-05-21 Dnr 743/2014 3 (5) De sammanlagda inköpen för åren 2013-2014 är 1 161 634 kr. Ni anser att utbildningstjänsterna Visible Learning Plus och Our Network är så olika att de inte kan hänföras till samma kategori av inköp. Ni menar att direktupphandlingsgränsen bör tillämpas var och en för sig. Det har aldrig varit kommunens avsikt att medvetet bryta mot upphandlingsreglerna. Ni har fått möjlighet att svara på vårt utkast till beslut men ni har valt att inte göra detta. Skäl för beslutet Vi bedriver tillsyn över upphandlingslagstiftningen i syfte att öka regelefterlevnaden och att bidra till en effektiv offentlig upphandling. Tillsynen bedrivs bland annat genom tillsynsbeslut och ansökan om upphandlingsskadeavgift enligt 17 kap. 1 § LOU. I detta fall är en ansökan om upphandlingsskadeavgift inte ett alternativ då preskriptionsfristen för en sådan ansökan har löpt ut. Rättsläget Syftet med upphandlingsreglerna är bland annat att upphandlande myndigheter ska använda offentliga medel för köp av varor och tjänster på bästa sätt genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Samtidigt syftar regelverket till att ge leverantörerna möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling. LOU innehåller regler om hur upphandlande myndigheter ska agera innan den tilldelar kontrakt till privata leverantörer. Offentliga upphandlingar ska som huvudregel annonseras (7 kap. 1 § LOU) och alla leverantörer ska ha rätt att lämna anbud eller att ansöka om att lämna anbud. Annonsering är huvudregel även vid upphandling som inte omfattas av direktiv 2004/18/EG. En upphandlande myndighet måste i första hand konstatera om den aktuella tjänsten som ska köpas är en A-tjänst eller en B-tjänst (se bilaga 2 och 3 till LOU). Upphandling av utbildningstjänster är en så kallad B-tjänst. En B-tjänst är av sådan karaktär att det anses svårare att dra nytta av konkurrens från utländska leverantörer och regleras i 15 kap. LOU. En upphandlande myndighet som planerar att tilldela ett kontrakt ska som huvudregel annonsera upphandlingen, om inte vissa undantagsfall som är angivna i 15 kap. 3 § andra stycket LOU föreligger. Den upphandlande myndigheten ska vid beräkningen av det totala värdet av ett kontrakt ta hänsyn till direktupphandlingar av samma slag gjorda av myndigheten under räkenskapsåret. En upphandling får inte delas upp i syfte att kringgå bestämmelserna i LOU. Vid beräkningen ska options- och BESLUT 2015-05-21 Dnr 743/2014 4 (5) förlängningsklausuler beaktas som om de utnyttjats. Detta framgår av 15 kap. 3a § LOU. Om det totala, uppskattade, värdet av ett kontrakt uppgår till högst 15 procent (2013) och 28 procent (1 juli 2014) av det tröskelvärde som anges i 3 kap. 1 § första stycket 2 och andra stycket LOU, får en upphandlande myndighet använda direktupphandling för sitt köp. Det följer av 15 kap. 3 § LOU. Procentsatserna motsvaras av 284 631 kronor respektive 505 800 kronor. Ni har fått möjlighet att svara på vårt utkast till beslut men ni har valt att inte göra detta. Konkurrensverkets bedömning Ni har gjort otillåtna direktupphandlingar avseende tjänsten Our Network till ett värde som kraftigt överstiger gränsen för direktupphandling. Under åren 2013-2014 har ni, utöver inköpen rörande Our Network, direktupphandlat tjänsten Visible Learning Plus. Båda tjänsterna fakturerades Norrköpings kommun av JN partnership. När det gäller Visible Learning Plus har ni köpt tjänster under direktupphandlingsgränsen. Vi har inte tillräcklig information för att göra en prövning om dessa tjänster är av samma slag som Our Network utan fokuserar vårt beslut på avtalet avseende Our Network. Vi har dock i ett beslut avseende Flens kommun (dnr 639/2014) bedömt att det inte föreligger någon ensamrätt i LOUs mening för JN Partnership att tillhandahålla utbildningsprogrammet Visible Learning Plus. I detta fall har enskilda skolor oberoende av varandra köpt tjänsten Our Network. Tillsammans överskrider inköpen gränsen för direktupphandling. Det är viktigt att ni som kommun och upphandlande myndighet har god intern styrning och kontroll. Ett skäl till detta är regeln som säger att direktupphandlingar av varor och tjänster av samma slag ska sammanräknas. Ni har anfört att kostnaderna för Our Network överskridit direktupphandlingsgränsen på grund av att enskilda enhetschefer inom kommunen vid olika tidpunkter har ingått avtal avseende tjänsten. Inköpen har uteslutande skett genom muntliga avtal och de olika enhetscheferna har inte haft kännedom om varandras köp. En upphandlande myndighet ska säkerställa att det upphandlingsrättsliga regelverket iakttas. Vid tveksamheter om lagstiftningens innebörd ska den ta reda på vad som gäller för att tillämpa LOU på ett korrekt sätt.1 Fakturagranskningen visar att ni har köpt tjänsten Our Network under 2013 för 726 312 kronor. Direktupphandlingsgränsen uppgick detta år till 284 631 kr. Detta innebär att köpet av Our Network skulle ha föregåtts av förenklat förfarande eller urvalsförfarande enligt 15 kap. 3 § LOU och annonserats i enlighet med 15 kap. 4 §. 1 Jfr bl.a. Förvaltningsrätten i Karlstads dom den 17 juli 2013 i mål nr 292-13. BESLUT 2015-05-21 Dnr 743/2014 5 (5) Det har i utredningen inte framkommit några andra omständigheter som skulle göra att någon av de övriga undantagssituationerna i 4:5-9 §§ LOU skulle kunna bli tillämpliga. Vår bedömning grundar sig på att ni är en upphandlande myndighet och att utbildningstjänster är en så kallad B-tjänst. Slutsats Vi bedömer att det inte finns några omständigheter som medför att någon undantagsgrund i LOU skulle kunna bli tillämplig. Era köp av utbildningstjänsten avseende Our Network för 2013 borde ha upphandlats enligt reglerna i 15 kap. LOU. Eftersom ni inte gjort det är köpet en otillåten direktupphandling. _____________________________ Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit Ann Fryksdahl. Dan Sjöblom Ann Fryksdahl HUR MAN ÖVERKLAGAR, bilaga 1 Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats