Da vi ble forespurt om vi kunne holde et innlegg her på Brannforebyggende forum spurte jeg meg selv hva vi kunne snakke om som ville være nyttig for alle som jobber forebyggende i norske brannvesen. Min første tanke var på ordet risiko. Vi snakker mye om risiko, men er vi helt klar over hva vi snakker om? I det forebyggende arbeidet møter vi på begrepet i mange sammenhenger, og det er også mange av innleggene her på forumet som er innom temaer knyttet til risiko. Vi snakker om risikoutsatte grupper i forbindelse med NOU: 2012:4 Trygg hjemme, vi skal jobbe risikobasert etter den nye forskriften, vi skal gå tilsyn med andre virksomheters risikoanalyser, og vi skal gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser for vår egen virksomhet. I tillegg blir mange brannvesen involvert i kommunens og andres arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser. Derfor er det viktig at vi kjenner til hva som ligger i risikobegrepet, og er klar over at ordet risiko har mange ulike betydninger. Selve begrepet risiko kunne jo vært et tema for en konferanse i seg selv. Vi har landet på at det i dag er mest hensiktsmessig å fokusere på noen sentrale spørsmål knyttet til risiko og risikoanalyser, og bruke vårt arbeid med helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse som et gjennomgående tema for innlegget vårt. 1 Disse tre punktene vil vi snakke om i dag. - Hva er risiko? - Hvordan ta stilling til hva som er sikkert nok? - Verktøy og arbeidsmetode i NRBR Under de første to punktene skal jeg gi dere et innblikk i diskusjonen rundt risikobegrepet og vurderinger av risiko. Så vil Tor-Åsmund gå nærmere inn på det konkrete arbeidet med helhetlig ROS i NRBR. Målet er gi dere kjennskap til hvordan vi har tenkt i prosessen med å utarbeide den helhetlige ROS-analysen i Nedre Romerike brann- og redningsvesen. 2 All aktivitet innebærer risiko i større eller mindre grad. Vi må bare lære å leve med den. Det å svømme øker risikoen for å drukne, mens det å kun sitte hjemme i sofaen vil øke risikoen for diverse sykdommer (Boyesen 2003). Det er mye snakk om risiko i samfunnet i dag, men selve definisjonen av begrepet er svært omdiskutert. Risiko er i noen sammenhenger forstått som forventet tap (Willis 2007) eller forventede ødeleggelser (Campell 2005). Altså knyttet til konsekvensene av en hendelse. Noen mener at risiko kun er sannsynligheten for et uønsket utfall (Graham & Weiner 1995). Og andre igjen at risiko er et mål for både sannsynligheten og alvorligheten av uønskede effekter (Lowrance 1976). Disse definisjonene fokuserer alle på negative utfall av en aktivitet eller hendelse. Men risiko er også knyttet til mulig gevinst i forbindelse med spill eller investeringer. En rekke forskere fokuserer også mer på menneskets oppfatning av risiko. Noen argumenterer til og med for at risiko kun er en sosial konstruksjon (Douglas & Wildavsky 1983), at risiko ikke hadde eksistert hvis ikke vi fant opp begrepet og ga det betydning. Mennesker oppfatter risiko forskjellig, noe som blant annet er knyttet til om vi har valgt å utsette oss for risiko frivillig eller blitt påført risiko. Medias fokus påvirker også i stor grad folks risikooppfatning (Boyesen 2003). Det er generelt mer motstand mot risiko hvis sjansen for tap er stor eller potensialet for katastrofe er tilstede, og større aksept hvis sjansen for gevinst er stor (Boyesen 2003). Når vi håndterer risiko i samfunnet er ikke målet kun å minimalisere risiko, men inkluderer også andre mål som rettferdighet og fleksibilitet (Boyesen 2003). Dette medfører blant annet behovet for å inkludere interessegrupper eller den berørte befolkning i risikovurderinger (Boyesen 2003). 3 Når vi snakker om risiko snakker vi om noe som kan skje i fremtiden. Som Adam, Beck & van Loon (2000) poengterer i en artikkel fra 2000: «Essensen av risiko er ikke at det skjer, men at det kan komme til å skje». Vi kan ikke vurdere risiko for noe som har skjedd, men i visse tilfeller kan vi snakke om en risiko som noen har utsatt seg for. Det er likevel sjelden det er interessant å vite hva risikoen var etter at vi vet at det gikk bra eller dårlig (Rausand & Øyen 2004). Da the Society of Risk Analysis ble opprettet på begynnelsen av 80-tallet satte de ned en komité som skulle finne én definisjon av risikobegrepet. Komiteen arbeidet i 4 år før de gav opp. Konklusjonen ble at det kanskje var best å ikke finne én definisjon, men at hver enkelt definerer risiko slik man mener er hensiktsmessig i hver enkelt sammenheng. Det som da blir viktig er å forklare godt den forståelsen av risikobegrepet som ligger til grunn for arbeidet man gjør. ISO standarden fra 2002 sier at risiko er en kombinasjon av sannsynligheten for at en hendelse skjer og dens konsekvenser. Og da er vi inne på noe som er kjent for mange, definisjonen av risiko som sannsynlighet X konsekvens. I tillegg er det flere forskere som argumenterer for at det må legges til usikkerhet i vurderingene (Aven 2008, Rosa 2003, Aven & Renn 2009). I DSB sin Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen (2014) er risiko definert som: «[…] en vurdering av om en hendelse kan skje, hva konsekvensene vil bli og usikkerhet knyttet til dette.» Det er også denne definisjonen vi la til grunn for vårt arbeid med ROS-analysen i NRBR. Usikkerheten er altså knyttet til de vurderingene som blir gjort av sannsynlighet og konsekvens. Har vi tilstrekkelig kunnskap og sikker informasjon om sannsynlighet for og konsekvens av en gitt hendelse, vil usikkerheten være lav. Som veilederen sier: «Konkrete og godt begrunnede risiko- og sårbarhetsanalyser, hvor også vurderingen av kunnskapsgrunnlaget er med, gir et godt grunnlag for beslutninger om risiko- og sårbarhetsreduserendetiltak.» En risikoanalyse er jo først og fremst et beslutningsverktøy, og betegnes som en systematisk fremgangsmåte for å beskrive eller beregne risiko. Siden målet er å støtte beslutninger er det viktig å tenke gjennom hva vi vil at risikoanalysen skal hjelpe oss med. Dette er avgjørende for hvilken type analysemetode vi velger. Vi er også nødt til å ta hensyn til tilgjengelig informasjon og ressurser. Det er viktig å tenke over hvilket detaljnivå man ønsker å gjøre analysen på. Uten en klar målsetning risikerer vi å få en lite fokusert analyse, som ikke gir oss de svarene vi trenger i beslutningsprosessen. Arbeid med risikovurderinger må være tilpasset den enkelte virksomhets behov og forutsetninger. Ulike metoder er nyttige i ulike sammenhenger. Det er også vesentlig hva slags system som skal analyseres. 4 Man kan beregne risiko med ulike kvantitative analysemetoder. I disse analysene handler det mye om tall. Tallene sier noe om sannsynligheten og konsekvensen av en gitt hendelse eller en svikt i et system. Det brukes teknikker som bygger på statistikk til å beregne risikoen, som hendelsestre- og feiltreanalyse. Når man jobber med å beregne risiko kan man enkelt plassere de analyserte hendelsene i en risikomatrise, som den til høyre. Dette er metoder som har vært ledene innen risikoanalyser i Norge siden utbyggingen i Nordsjøen startet. Kvantitative metoder kan være nyttige i enkle tekniske miljøer hvor vi har mye kunnskap om de prosessene som foregår. Ellers så kan det også være nyttig å kombinere ulike typer risikoanalyser. Tanken om at beregning av risiko på denne måten er god nok på et høyere nivå i samfunnet er derimot svært omstridt blant forskerne. Terje Aven som er professor ved Universitetet i Stavanger sier i en aviskommentar i sammenheng med 22.julirapporten at denne tankegangen er «[…]fullstendig ubrukelig for å møte de trusler og farer vi står overfor i dag», Og han begrunner dette i at kunnskaps- og usikkerhetsdimmensjonen tillegges altfor liten vekt (Aven 2012). Problemet oppstår når en analysert hendelse tones ned i en risikoanalyse fordi den kommer ut med et lavt produkt av sannsynlighet og konsekvens. Dette fører igjen til at beslutningstakere, som ledere eller politikere, ender opp med å ta feil beslutninger. Aven skriver videre om dagens ROS-analyser at «vi står overfor en systematisk feilkilde som truer samfunnssikkerheten ved at det redskap som brukes for å avdekke og beskrive risiko ikke evner å få frem på en god måte hva som er de største og viktigste truslene og farene», og «føres den rådende risikotenkning videre i vårt samfunn gambler vi høyt og vi bruker våre ressurser på en lite effektiv måte». Når det gjelder hendelser som terrorangrep har de færreste av oss mye informasjon og kunnskap om sannsynligheten for at det kan skje, men vi har det likevel med i ROS-analysen. Vi tenker at det ikke skjer så ofte på Nedre Romerike så vi setter sannsynligheten til å være lav. Men det er fortsatt snakk om en forventningsverdi som ikke sier noe om usikkerheten i de vurderingene som er gjort. Dette er aspekter ved risiko som det ikke er så lett å tallfeste. Vi vet jo også at det kommer overraskende hendelser selv om vi mener at vi har et godt kunnskapsgrunnlag. 5 Når vi skal gjøre ei helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse, på det nivået som vi har jobbet med i NRBR, kan det være ønskelig å beskrive risikoen gjennom å bruke analysemetoder som er mer kvalitative. Her er det ikke noe mål å ende opp med en tallverdi som i analysene som jeg nevnte tidligere, men heller å beskrive risikoen gjennom gruppediskusjoner med relevante aktører og nøkkelpersoner. Jo mer relevant informasjon og kunnskap vi har, jo bedre blir analysen og beslutningstakerne får grunnlag til å ta informerte beslutninger. Forutsetningene som ligger til grunn for vurderingene på ett tidspunkt endres over tid, og vi får ny kunnskap og mer informasjon. Derfor må analysene revideres og risikoen vurderes på nytt ved jevne mellomrom, og når det skjer endringer i risikobildet. Denne modellen, som heter bow-tie modellen eller sløyfediagrammet på norsk, er hyppig brukt for å illustrere risikobildet knyttet til en uønsket hendelse. Denne finner dere også i veiledningen til helhetlig ROS fra DSB. Mye av tankegangen i vårt arbeid med hver enkelt hendelse i ROS-analysen ligger i denne modellen. Vi jobbet med å identifisere uønskede hendelser, vurderte hvilke årsaker som kunne få hendelsen til å oppstå, hvilke konsekvenser det kunne føre til, og hvilke tiltak som kan forebygge at hendelsen oppstår og begrense skadene. Alle analysemetodene har den svakheten at de forenkler verden i større eller mindre grad, men de kan likevel gi verdifull beslutningsstøtte (Boyesen 2003). Vi kan ha for mye sikkerhet. For mye sikkerhet vil gå på bekostning av frihet. Det vil også være økonomisk ugunstig, og lite praktisk gjennomførbart, å implementere alle tenkelige tiltak for å redusere risiko for uønskede hendelser. I ROS-analysen har vi vurdert konsekvensene utfra forhåndsdefinerte konsekvensområder: liv og helse, materielle verdier, natur og miljø, og samfunn. De ulike områdene har definerte graderinger som er like for alle analysene, som: - Forventet antall døde under liv og helse. - Forventet tap i omregnet pengeverdi når det gjelder materielle verdier. - Konsekvensmålet som er benyttet for miljøskader er forventet restitusjonstid. - Og for å vurdere konsekvensen for samfunnet valgte vi å fokusere på forventet tid med bortfall av større og mindre tjenester. Det er ingen fasit på hva som er akseptabel risiko innenfor ulike konsekvensområder og ulike virksomheter. De som tar beslutningene kan derimot bruke noen prinsipper for å bestemme hva vi aksepterer av risiko innen ulike aktiviteter. 6 Noen av disse egner seg best til risikovurderinger som beregner risiko, og det røde, gule og grønne feltet i denne modellen er gjenkjennbart fra de tradisjonelle risikomatrisene, og hendelser plasseres på samme måte. Prinsippet som brukes her heter ALARP-prinsippet og står for “as low as reasonably practicable” (Aven 2008). Målet er altså å redusere risikoen så langt som praktisk mulig. 7 Føre var-prinsippet er svært aktuelt i sammenhenger hvor det er stor vitenskapelig usikkerhet knyttet til konsekvensene av en aktivitet. Dette brukes i forvaltning av naturressurser og er ofte knyttet til miljøspørsmål som bevaring av artsmangfold, men også kjernekraft, bruk av kjemikalier, genmodifisering av mat, medisiner og andre ting som kan påvirke liv og helse i befolkningen. Prinsippet innebærer at handling skal skje på basis av vitenskapelig fundert kunnskap (Hovi 2001). Der det er tvil skal tvilen komme miljøet til gode (Hovi 2001). Dette medfører en omvendt bevisbyrde: Den som går inn for tiltak mot forurensende virksomhet trenger ikke å bevise at det virkelig eksisterer en sammenheng mellom den forurensende aktiviteten og eventuelle miljøskader, men den som ønsker å starte eller fortsette en forurensende virksomhet må dokumentere at den er harmløs (Hovi 2001). I dagligtale bruker vi føre var om mye som egentlig innebærer å være forsiktig eller forberedt, som ikke har noen med vitenskap å gjøre. 8 Innen risikohåndtering er forsiktighetsprinsippet derimot det prinsippet som bør brukes når det er stor usikkerhet knyttet til konsekvensene av en aktivitet (Aven 2007). Som når folk vurderer om de skal sette seg på kanten av Prekestolen for å ta bilder. Da kan jeg si at jeg ikke gjør det fordi jeg er føre var, men egentlig, i følge disse prinsippene, er jeg forsiktig. Det er ikke knyttet noen vitenskapelig usikkerhet til hva som kan skje med meg om jeg ramler over kanten. Når vi har å gjøre med usikkerhet som dette håndterer vi det ved å designe robuste og fleksible løsninger så en eventuell ny hendelse ikke får utvikle seg til å bli alvorlig, samtidig som nye tiltak for å redusere negative konsekvenser kan implementeres og eksisterende tiltak blir forbedret, vedlikeholdt og kontrollert (Flage 2013). 9 NRBR har en fersk ROS-analyse som har vært på intern høring og skal til behandling i styret og representantskapet nå i høst. Vi er fornøyd med resultatet og prosessen og jeg skal prate litt om hvordan vi har gjort dette. Det finnes mange muligheter å gjøre eller også å kjøpe dette på. 10 I kommunestyrevedtak vedr. sammenslåing i 2013 ble det satt krav om felles ROSanalyse for alle kommunene. Dette skal også danne grunnlaget for ny brannordning. Arbeidet er et veldig viktig tiltak når ulike kommuner skal gå sammen i brannsamarbeid, med tanke på å bygge ett stort felles brannvesen. 11 En så omfattende ROS-analyse, som vil involvere mange personer i arbeidet, må gjennomføres strukturert, og det er naturlig at den gjennomføres som et prosjekt. Det er generelt mer prosjektarbeid i brannvesenene og for at et prosjekt skal kunne gi resultat har man satt seg på skolebenken for å få felles kunnskap og forståelse for hvordan man jobber. 12 Dette var prosjektbestillingen. Her settes det tydelige krav til funksjonalitet også etter at analysen er klar. 13 Prosjektet ble organisert slik. Brann- og redningssjef Jan Gaute Bjerke og avdelingssjef for forebyggende Tore Servold har med jevne mellomrom kvalitetssikret arbeidet med prosjektet. Dette har vært viktig og det er gjort større endringer underveis som har vært viktig for resultatet. Operativ leder Arild Baarlid har ledet prosjektet, og har da styrt prosjektet. Jeg og Ingvild har inngått som prosjektmedlemmer sammen med Sven Knapskog på forebyggende og Per Kristian Kneppe fra operativt. Referansegruppa har hatt i oppgave å sikre kommunens interesser. 14 Denne modellen viser risikoanalyseprosessen. Vi kan dele prosessen med en analyse i tre. Planlegging, risikovurdering og risikohåndtering. Under planlegging skal man definere «Problemet». For oss er dette gitt i mandatet til prosjektet, der det er en opplisting av risikoområder som analysen skal dekke. Mandatet er utarbeidet i samråd med kommunene på rådmannsnivå. Her er grunntanken at alle risikoområder som brannvesenet er i befatning med skal dekkes. Dette har gjort at det har blitt en bred analyse som omfatter svært mange hendelser. Vi har ca. 20 risikoområder med flere ulike uønskede hendelser på hver. Så da er det bare å gange opp…. Når det gjelder innsamling av informasjon har vi hentet inn mye data fra kommunene(spesielt planavdelingen) og fra fagpersoner i og utenfor brannvesenet. Som analysemetode valgte vi å bruke en forenklet kvalitativ risikoanalyse, noe som innebærer idemyldringer og gruppediskusjoner rundt de uønskede hendelsene. Her er det selvfølgelig meget viktig å være kritisk og ha et åpent sinn til om måten man forebygger og håndterer uønskede hendelser på er optimal i dag. Sammensetningen av personer i diskusjonsgruppene har derfor hatt ulik bakgrunn. Resultat fra enkelthendelsene er skissert i sløyfediagram som Ingvild pratet om. I stor grad har vi fulgt føringene i DSB sin veileder « helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen». Siste del av prosessen er risikohåndtering. Dette er et arbeid ledelsen får i etterkant, for eksempel i forhold til planlegging av forebyggende arbeid og vurdering av konkrete tiltak som er foreslått. 15 Videre er det lagt opp til årlig revidering. 15 Så til slutt. Hvilket verktøy brukte vi? I henhold til prosjektleveransen som nevnt tidligere skal ROS-analysen være et levende dokument, noe som er en utfordring med tanke på mengden data og antall personer som er involvert. Det må også takle at risikobildet stadig vil endre seg, både på grunn av endringer i samfunnet, men også fordi vi vil avdekke problemer vi før ikke har vært beviste på. Vi falt på programmet CIM, som er et dataverktøy som fylkesmannen og kommunene bruker som støtte i krisehåndtering. CIM programmet kommer med flere moduler og NRBR har kjøpt dette med tanke på ROS modulen. Verktøyet systematiserer data, og muliggjør at flere personer kan utføre ajourføring i forhold til endringer. Dette vil i stor grad underlette det årlige revideringsarbeidet. Det var nødvendig å lage et mer lettlest dokument som kommunen og politikerne kunne forholde seg til. 16 Kilder: Adam, B., Beck, U. & van Loon, J. (2000) The risk society and beyond. London: SAGE Publications. Aven, T. (2012) Risikotenkningen er fullstendig foreldet, publisert i Stavanger Aftenblad 20.08. 2012 hentet 28.08. 2015 fra: http://www.aftenbladet.no/meninger/Risikotenkningen-er-fullstendig-foreldet-3015836.html Aven, T. & Renn, O. (2009) «On risk defined as an event where the outcome is uncertain, Journal of Risk Research, 12, ss 1-11, i Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. Aven, T. (2007) Risikostyring. Oslo: Universitetsforlaget. Boyesen, M. (2003) Risikopersepsjon – En innføring i fagfeltet, Oslo: Direktoratet for sivilt beredskap. Campell, S. (2005) «Determing the overall risk», Journal of Risk Research, 8, ss. 569-581, i Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. Douglas, M. & Wildavsky, A. (1983) Risk and culture. Berkeley: University of California Press. DSB (2014) Veileder til helhetlig risiko- og sårbarhetsanalyse i kommunen. Tønsberg: Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap. Flage, R. (2013) Risk analysis – Assessing Uncertainties Beyond Expected Values and Probabilities. Forelesning ved Universitetet i Trømsø våren 2013. Graham, J.D. & Weiner, J.B. (1995) Risk versus Risk: Tradeoffs in Protecting Health and the Environment, i Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. Hovi, J. (2001) Føre var-prinsippet som rasjonelt beslutningskriterium. Oslo: CICERO Senter for klimaforskning. Lowrance, W. (1976) Of Acceptable Risk – Science and the Determination of Safety, i Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. NOU 2000: 24 Et sårbart samfunn. Justis- og politidepartementet. Oslo: Statens Forvaltningstjeneste. Rausand, M., & Øien, K. (2004) «Risikoanalyse. Tilbakeblikk og utfordringer» i Fra flis i fingeren til ragnarok. Trondheim: Tapir akademiske forlag. 17 Rosa, E.A. (2003) «The Logical Structure of the Societal Amplification og Risk Framework», i Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. Willis, H.H. (2007) «Guiding resource allocations based om terrorism risk», Risk Analysis , 27 (3), ss. 597-606. i Aven, T. (2008) Risk Analysis. Chichester: John Wiley & Sons Ltd. 17