Innkaling - Fredrikstad kommune

Møteinnkalling
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtested:
Tidspunkt:
Rådhuset, møterom Roald Dahl
15.09.2015 kl. 17:30
Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin Femanger Pettersen på telefon/sms 41471166, eller
e-post: [email protected]
Varamedlemmer møter etter nærmere avtale
8.9 2015
Per Gunnar Stordal (s)
-1-
Kontrollutvalget Sarpsborgs møte 15.09.2015
Sakliste
PS 15/23
Godkjenning av protokoll fra møtet 9.6 2015
3
PS 15/24
8
PS 15/25
Oppfølging av henvendelse til kontrollutvalget angående
kommunens kjøp av betalt kommunikasjon
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015
PS 15/26
Forvaltningsrevisjonsrapport: IKT
76
PS 15/27
Kontrollutvalgets innspill til ny forvaltningsrevisjonsplan for 20162017
Overordnet revisjonsstrategi for 2015
151
PS 15/28
PS 15/29
71
176
PS 15/30
Notat vedr. forvaltnings av IMDi-midler - fra kontrollutvalget i Østfold 187
fylkeskommune
Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016
224
PS 15/31
Evaluering av kontrollutvalg, sekretariat og revisjon
238
PS 15/32
Referater og meldinger
241
PS 15/33
Eventuelt
246
-2-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/178
19
131322/2015
105-191
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Godkjenning av protokoll fra møtet 9.6 2015
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Protokoll fra møtet 9.6 2015, godkjennes
Fredrikstad, 13.8 2015
Vedlegg
Protokoll fra møtet 9.6 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Ingen
Vurdering
Protokoll fra møtet 9.6 2015, godkjennes
-3-
Utvalgssaksnr.
15/23
Møteprotokoll
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato:
Tidspunkt:
Møtested:
Fra – til saksnr.:
09.06.2015,
fra kl. 17:30 til kl. 18:10
Rådhuset, møterom Roald Dahl
15/17 - 15/22
Frammøteliste:
Medlemmer
Per Gunnar Stordal, H, leder
Inger-Christin Torp, AP, nestleder
Oddbjørg Strømme, AP
Erik Due, PP
Atle Larsen, FRP
Møtt
x
x
x
x
x
Varamedlemmer
Merknader
Antall stemmeberettigede fremmøtte 5 av 5.
Møtende fra sekretariatet: Anne-Karin F Pettersen og Bjørn Gulbrandsen
Møtende fra revisjonen: revisor Madeleine Strandin og seksjonsleder Anders Svarholt
Møtende fra administrasjonen: Ingen
Innkalling og dagsorden:
Kontrollutvalget i Sarpsborg har åpne møter. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller
deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken
og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. § 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller
kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte.
Avstemningen skal skje i åpent møte (jf. Kl. § 31a)
Dørene var åpne under gjennomgang av dagsorden/debatt om lukking.
For åpne dører ble det vedtatt at sakene skulle behandles for åpne dører.
…………………….
Per Gunnar Stordal (leder)
…………………….
Inger-Christin Torp (nestleder)
……………………
…………………….
Erik Due
Atle Larsen
-4-
…………………….
Oddbjørg Strømme
Kontrollutvalget Sarpsborgs møte 09.06.2015
Sakliste
PS 15/17
Godkjenning av protokoll fra møte 21.4 2015
PS 15/18
Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014
PS 15/19
Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold
PS 15/20
Oppfølging av innkomne tips
PS 15/21
Møteplan 2. halvår 2015
PS 15/22
Eventuelt
PS 15/17 Godkjenning av protokoll fra møte 21.4 2015
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Protokoll fra møtet 21.4 2015, godkjennes
Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015:
Vedtak ble som innstilling
Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015:
1. Protokoll fra møtet 21.4 2015, godkjennes
PS 15/18 Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Rapport etter utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering
Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015:
Vedtak ble som innstilling
Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015:
1. Rapport etter utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering
PS 15/19 Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold, vedtas
Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015:
Vedtak ble som innstilling
-5-
Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015:
1. Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold, vedtas
PS 15/20 Oppfølging av innkomne tips
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
Saken legges fra uten forslag til vedtak
Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015:
Kontrollutvalget diskuterte henvendelsene og besluttet å ikke forfølge henvendelsene fra Vidar
Andersen (tyveri av benker) og Klavestadhaugen og Sandbakken velforening (utbygging av
Bodalsjordet). Henvendelsen fra Roger Larsen (kommunens annonsering i SA)
realitetsbehandles i neste møtet, etter en utdypende orientering fra rådmannen.
Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015:
1. Ang. tips om tyveri av benker fra Høysand:
Saken forfølges ikke videre fra kontrollutvalgets side. Henvendelsen er også sendt til
kommunen. Det er opp til kommunen å vurdere om tyveriet skal anmeldes.
2. Angående tips knyttet til kjøp/avtale om betalt kommunikasjon/annonsering:
Kontrollutvalget finner ikke at notat fra revisjonen, datert 26.5 og notat fra rådmannen,
datert 4.6 opplyser saken tilstrekkelig. Utvalget vil derfor utsette realitetsbehandling av
henvendelsen til møtet 15. september. Da innkalles rådmannen for å informere om
kommunens egen (innkjøps)prosedyre for dokumentasjon av prosess og vurdering av
tilbud, er fulgt i denne saken.
3. Angående henvendelse fra Sandbakken og Klavestadhaugen velforening
Saken forfølges ikke videre fra kontrollutvalgets side. Sandbakken og Klavestadhaugen
velforening har som nabo og part i saken klaget på bystyres vedtak av 19. mars i år, sak
15/15. Klagen er under behandling, og sluttbehandles i bystyret 18. juni. Velforeningen
har deretter anledning til å anke saken til Fylkesmannen.
PS 15/21 Møteplan 2. halvår 2015
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2.
halvår 2015:
 22. september
 1. desember
Møtestart er kl. 17.00
Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015:
Kontrollutvalget vedtok følgende møtedatoer med møtestart kl. 17.30:


15. september
1. desember
Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015:
1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2.
-6-
halvår 2015:
 15. september
 1. desember
Møtestart er kl. 17.30
PS 15/22 Eventuelt
Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015:
Ingen saker
-7-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/179
30
131559/2015
105-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/24
Oppfølging av henvendelse til kontrollutvalget angående kommunens kjøp av
betalt kommunikasjon
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
(Saken legges fram uten forslag til vedtak)
Fredrikstad, 13.8 2015
Vedlegg
1. Notat fra revisor angående anskaffelsesprotokoll vedrørende anskaffelse av
informasjonsformidling, 26.5 2015
2. Notat fra rådmannen: Tildeling av kontrakt vedrørende kommunens
Informasjonsformidling, 4.6 2015
3. To notater, med tilhørende vedlegg, som ble lagt frem for plan og økonomiutvalget
18.8 2015 angående samspillentreprisemodellen.
4. Notat fra kommunens controller med oppsummering av noen utvalgte kontroller.
Notatet ble lagt frem for plan- og økonomiutvalget i møte 10.9 2015. (NB! notatet
ettersendes til kontrollutvalget etter møtet i plan- og økonomiutvalget 10.9 2015)
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
1. KU-sak 15/20, 9.6 2015
2. KU-sak 15/14, 21.4 2015
Saksopplysninger
Sekretariatet mottok e-post fra Roger Larsen, 12.2 2015, der han oppfordrer kontrollutvalget
til å se på utformingen/utlysningen av og tildelingen av den nye kontrakten angående
kommunens informasjonsformidling til kommunens innbyggere. I e-posten antydes det en
mulig forfordeling av kontrakt til SA, og mulig inhabilitet i kommunen.
-8-
Henvendelsen ble diskutert i møtet 21.4 og kontrollutvalget ble enige om en foreløpig
oppfølging: «Kontrollutvalget ber revisjonen om å sjekke hvorvidt det finnes
anskaffelsesprotokoll som er etterlyst av Roger Larsen»
Revisjonen utarbeidet et notat som ble behandlet i kontrollutvalget 9.6, sammen med et
notat fra rådmannen om samme sak (datert 4.6)
Kontrollutvalget konkluderte som følger:
«Kontrollutvalget finner ikke at notat fra revisjonen, datert 26.5 og notat fra rådmannen,
datert 4.6 opplyser saken tilstrekkelig. Utvalget vil derfor utsette realitetsbehandling av
henvendelsen til møtet 15. september. Da innkalles rådmannen for å informere om
kommunens egen (innkjøps)prosedyre for dokumentasjon av prosess og vurdering av tilbud,
er fulgt i denne saken.»
Rådmannen har bekreftet at hun kommer til kontrollutvalget for å redegjøre for innkjøp i
forbindelse med kjøp av betalt kommunikasjon ved Enhet Kommunikasjon og service.
Kontrollutvalgets leder og rådmannen har også avtalt at rådmannen også innretter
orienteringen til mer generell art på innkjøp, rutiner og praksis på området.
I månedsskiftet juni/juli var entreprisemodell for bygg, samspillsentreprise mye omtalt i
media. Rådmannen redegjorde for bruk av modellen i plan og økonomiutvalget 20.8 og 10.9.
Administrasjonen vil foreta en gjennomgang av modellen for kontrollutvalget.
Vurdering
Kontrollutvalget fant både notat fra revisjonen og notat fra rådmannen utilstrekkelig til å avgi
en endelig uttalelse/vedtak angående tipset om kjøp av betalt kommunikasjon. Sekretariatet
har ikke mottatt saksopplysninger utover det som ble lagt fram for kontrollutvalget i forrige
møte. Derfor legger vi fram saken på nytt uten nye vurderinger og forslag til vedtak. Etter
rådmannens redegjørelse bør kontrollutvalget ha svar på om kommunens egen
(innkjøps)prosedyre for dokumentasjon av prosess og vurdering av tilbud, er fulgt i denne
saken.
-9-
Notat - innhenting av anskaffelsesprotokoll vedrørende anskaffelse av
informasjonsformidling i Sarpsborg kommune
Innledning
I kontrollutvalgsmøte 21.4.2015 ble det fattet følgende vedtak i sak PS 15/14:
Kontrollutvalget ber revisjonen om å sjekke hvorvidt det finnes anskaffelsesprotokoll
som er etterlyst av Roger Larsen»
I følge Forskrift om offentlige anskaffelser § 3-2 skal oppdragsgiver føre protokoll for
anskaffelser som overstiger kr 100 000 eksklusivt mva. Protokollen skal beskrive alle
vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen og skal minst
omfatte opplysninger vist i vedlegg til forskriften.
Sarpsborg kommune har en innkjøpsprosedyre som inkluderer maler for
anskaffelsesprotokoller. Dette fremkommer av kommunens kvalitetssystem RiskManager.
Utførte revisjonshandlinger
Revisjonen har sendt en henvendelse til Enhet Kommunikasjon og service med ønske om
oversendelse av anskaffelsesprotokoll etter gjennomført konkurranse på anskaffelse av
tjenesten informasjonsformidling.
Resultat av utført revisjon
Revisjonen har på e-post 22.mai mottatt følgende dokumenter:
 Tilbudsforespørsel Byavisa
 Tilbudsforespørsel SA
 Tilbud Byavisa
 Tilbud SA
 Valg av leverandør for annonsering i lokalavis
Anskaffelsesprotokollen er etterspurt særskilt og kontaktperson i saken har gitt følgende
tilbakemelding:
Dokumentet «Valg av leverandør for annonsering i lokalavis» var ment som
anskaffelsesprotokoll. Den er kanskje ikke i form etter våre retningslinjer, men det
beskriver de vurderingene vi har gjort.
Vurdering
Kommunen har gjennomført en konkurranse på anskaffelse av informasjonsformidling og ser
på dokumentet «Valg av leverandør for annonsering i lokalavis» som en
anskaffelsesprotokoll. Revisjonen mener dokumentet har mangler i forhold til forskriftens
formelle krav til en anskaffelsesprotokoll og i forhold til kommunens egen mal for dette.
Rolvsøy, 26.5.2015
Jolanta Betker (sign.)
Seksjonsleder
Madeleine Strandin (sign.)
revisor
1
-10-
Saksnr.:
14/08378-7
Notat
Fra: Rådmannen
Til: Østfold kontrollutvalgssekretariat
Kopi: Østfold kommunerevisjon
Dato: 04.06.2015
Tildeling av kontrakt vedrørende kommunens
informasjonsformidling
Våren 2014 ble det igangsatt et arbeid for å revidere strategien for betalt
kommunikasjon og få på plass nye avtaler for annonsering i lokalaviser med virkning
fra januar 2015. Rådgiver Thomas Engh ble utpekt som saksbehandler av
enhetsleder Pål Nilsen ved Enhet kommunikasjon og service.
Beskrivelse av prosessen:
1. Analyse og evaluering.
Saksbehandler gjennomførte en analyse over kommunens bruk av betalt
kommunikasjon i perioden 2012-2013, samt en vurdering av kost-nytteverdien for de
ulike avtalene som ble inngått i 2012.
Sarpsborg Arbeiderblad, fellesannonsering i SA Sarpeliv
Capa, kinoreklame
Finn.no, stillingsannonser på nett
2. Gjennomføring av workshop i informasjonsenheten.
Kommunens konsept for fellesannonsering gjennom SA Sarpeliv og annonsering av
kunngjøringer hadde kun vært basert på ett papirbasert medium (SA). Når
papirbaserte aviser opplever leserflukt over tid, og kommunen i tillegg har som
hovedstrategi at kommunikasjonen med innbyggerne i hovedsak skal være digital, er
det da fornuftig å kun annonsere i papiraviser? Denne problemstillingen ble lagt fram
på workshopen.
Gjennom workshopen kom det frem at det er ønskelig å nå ut til et enda bredere lag
av Sarpsborgs innbyggere. Det ble derfor besluttet at i tillegg til tradisjonelle
papirbaserte avisannonser, skulle kommunens fellesannonsering også gjøre
tilgjengelig via nettavis, kommunens Facebookside og kommunens nettside.
Konseptet enheten ville utvikle ble dokumentert og senere lagt ved i
tilbudsinnbydelsen.
-11-
På bakgrunn av ovenstående vurdering ble det etablert en intern prosjektgruppe som
skulle jobbe videre med prosjektet. Prosjektgruppen besto da av Thomas Engh som
saksbehandler og to medsaksbehandlere. Disse var Morten Nilsen (som har sitt
primære ansvarsområde knyttet til kommunens sosiale medier) og Eva Rekvin (med
ansvarsområde knyttet til kommunens nettside).
3. Kartlegging av behov.
Enhet kultur og Enhet arbeidsgiver har betydelige annonseringsbehov knyttet til hhv.
arrangementer og rekruttering som kan være noe annerledes enn øvrige enheters
behov for annonsering. Det ble derfor gjennomført møter med disse enhetene for å
kartlegge ytterligere behov disse måtte ha, og som eventuelt burde tas inn i
prosjektet.
4. Forberedelse av tilbudsinnhenting.
I Plan og bygningsloven heter det at visse typer kunngjøringer skal bli kunngjort i
minst en avis som er alminnelig lest på stedet. I Sarpsborg finnes det én tradisjonell
lokalavis (SA) og en reklamefinansiert gratisavis (Byavisa Sarpsborg).
Prosjektgruppen stilte seg følgende spørsmål angående lovkravet:
Hva menes med begrepet «avis»? Kan reklamefinansierte gratisaviser
sidestilles med lokale abonnementsaviser? Prosjektgruppen valgte å
sidestille begge avisene og mente at de begge skulle komme inn under
begrepet «avis» og dermed være kvalifisert for å levere tilbud.
Hva er en «alminnelig lest» avis? Opplagstall er ikke det samme som
antall lesere avisen har. Følgende krav til dokumentasjon ble derfor
besluttet skulle innarbeides i tilbudsinnbydelsen: Som en del av
beslutningsgrunnlaget for valg av leverandør, bes de inviterte
leverandørene om å legge frem relevant uavhengig dokumentasjon som
beskriver mediets/kanalenes markedsandel og posisjon.
5. Kvalitetssjekk av kriterier i tilbudsinnbydelsen.
Det var tett dialog med kommunens innkjøpsavdeling ved Oddveig Åsegg for å
kvalitetssikre prosessen. Følgende punkter ble gjennomgått:
Prosjektgruppens vurdering er at det kun finnes to aktuelle tilbydere i
Sarpsborg, nemlig Sarpsborg Arbeiderblad og Byavisa Sarpsborg. Dette
innebærer at det holder med å sende ut en tilbudsinnbydelse til disse to
avisene.
Kan kommunen bestemme hvilke kanaler kommunen ønsker å bruke i
avisannonseringen (nett kontra papir)?
Kan kommunen stille krav om at leverandørene må dokumentere i hvilken
grad avisen er «alminnelig lest»?
Hvordan dokumentere anskaffelsesprosessen videre.
Innkjøpsavdelingen bekreftet at det kun er to aktuelle leverandører, og at
kommunen står fritt til å velge de tjenester (kanaler) kommunen selv mener er
best egnet. Videre at kravene om dokumentasjon på mediets/kanalenes
markedsandel og posisjon er fornuftige krav å stille. I tillegg informerte
Oddveig Åsegg om prosedyrene for dokumentasjon av prosessen og
-12-
vurdering av tilbudene gjennom anskaffelsesprotokollen.
6. Utsendelse av tilbudsinnbydelsene.
To likelydende tilbudsinnbydelser ble sendt til Sarpsborg Arbeiderblad og Byavisa
Sarpsborg av saksbehandler.
7. Evaluering av mottatte tilbud.
Tilbudene ble evaluert og dokumentert av prosjektgruppa etter fire kriterier:
1.
2.
3.
4.
Løsning for annonsering både på papir og nett
Mulighet for annonsering i flere byer
Dokumentert markedsandel og posisjon for mediet/kanalen
Pris
Resultatet ble sendt ut til begge tilbyderne i brev der det blant annet også
fremgår hvilke vurderinger som er lagt til grunn. Alle relevante dokumenter ble
journalført.
Det ble ikke skrevet en anskaffelsesprotokoll, slik kommunens innkjøpsrutiner
tilsier. Rådmannen beklager at det er skjedd et brudd på kommunens interne
rutiner.
Av tildelingsbrevet som ble sendt til de to tilbyderne fremkommer i stor grad
de samme opplysninger som også ville stått beskrevet i en
anskaffelsesprotokoll. Imidlertid ville vurderinger knyttet til habilitet blitt bedre
dokumentert i en anskaffelsesprotokoll.
Vurdering av habiliteten til saksbehandler / medsaksbehandler(e), jf.
forvaltningslovens §6.
Det finnes ikke relevante slektskapsforhold som påvirker habiliteten.
Øvrige relevante forhold som ble drøftet vedrørende habilitet:
Saksbehandler Thomas Engh sin samboer er venninne med samboeren til
redaktør Tom Helgesen i Byavisa Sarpsborg. Thomas Engh har selv aldri
jobbet i mediebransjen
Medsaksbehandler Morten Nilsen var fast freelancer i Sarpsborg Arbeiderblad
i perioden 1997-2000
Medsaksbehandler Eva Rekvin var ansatt som journalist i Sarpsborg
Arbeiderblad i perioden 2003-2006
Enhetsleder Pål Nilsen var journalist og nyhetsredaktør i Sarpsborg
Arbeiderblad i perioden 1986-1999
Konklusjonen var at ingen av disse forholdene tilsier at noen av de involverte
er inhabile. Hovedsaksbehandlers private relasjon til en av tilbyderne er
vurdert ikke å være av en slik art at det påvirker habiliteten.
Medsaksbehandleres og enhetsleders ansettelsesforhold hos den andre
tilbyderen ligger langt tilbake i tid og er heller ikke vurdert å medføre
inhabilitet.
-13-
Notat
Til
:
Sarpsborg kommune v/Svein Møller
Deres ref.:
Fra
:
Arne Scott
Ansvarlig
advokat:
Kopi til
:
Dato
:
13.08.13
Emne
:
Sarpsborgs kommunes samspillkontrakt
1
Arne Scott
Innledning
I samarbeid med Sarpsborg kommune utarbeidet jeg i 2009 et utkast til en standardavtale for
samspillentrepriser. I mitt notat til kommunen datert 12.04.2010 har jeg gjennomgått og
kommentert dette utkastet.
EBA har innhentet en juridisk vurdering fra Kluge advokatfirma av denne standardavtalen.
Konklusjonen i vurderingen er at anskaffelsesregelverket ikke åpner for å anvende den
fremgangsmåten som standardavtalen gir anvisning på. Så vidt jeg forstår er det særlig det
forhold at samspillentreprenøren er rettslig avskåret fra å kunne gjennomføre sine egne
kontraktsarbeider som er problematisk.
Som følge av henvendelsen fra EBA har kommunen besluttet å endre avtalemodellen. I den
reviderte standardavtalen er det presisert at samspillentreprenøren har full frihet til å utføre
hele eller deler av arbeidet med egne ressurser. For øvrig er hovedelementene i
avtalemodellen søkt opprettholdt.
Samspillkontrakter, eller partneringkontrakter som de også kalles, benyttes en del i offentlig
sektor. EBA har laget en egen veileder for denne kontraktstypen som er lagt ut på
hjemmesidene til Direktoratet for offentlige innkjøp. I kapittel 7.1 er forholdet til regelverk
for offentlige anskaffelser vurdert. Her fremgår følgende:
«Offentlige byggherrer er underlagt regelverket for offentlige anskaffelser. Selv om
regelverket for offentlige anskaffelser setter rammer for hvordan offentlige innkjøp
skal skje er det fullt mulig for offentlige oppdragsgivere å benytte
partneringmodellen.»
Som vedlegg til veilederen følger et eksempel på en slik partneringavtale. Når lovligheten av
Sarpsborg kommunes samspillmodell skal vurderes er det på denne bakgrunn hensiktsmessig
å sammenligne grunnelementene i kommunens samspillavtale med de tilsvarende
grunnelementene i EBAs partneringavtale. Jeg vil derfor innledningsvis gjennomgå EBAs
Nettside:
www.pacta.no
Postadresse:
Hoffsveien 1A Skøyen, 0275 Oslo
Besøksadresse:
Hoffsveien 1B, Skøyen, Oslo
Organisasjonsnr.:
989 705 865
Pål Grønstad:
+47 9137 5842
[email protected]
Arne Scott:
+ 47 9139 0889
[email protected]
Morten Gran:
+ 47 9092 3727
[email protected]
Knut Anders Sannes:
+ 47 9309 8461
[email protected]
-14-
Bankkontonr.:
6201.05.45817
partneringavtale, jf pkt 2 nedenfor. Deretter vil jeg foreta en sammenligning med Sarpborgs
kommunes reviderte samspillavtale, jf pkt 3. Min konklusjon følger i pkt 4.
2
2.1
EBAs partneringavtale
Konkurransefasen
Innledningen i veilederens kapittel 7.1 «Forholdet til lov om offentlige anskaffelser» er sitert
ovenfor. Resten av teksten i kapittelet er som følger:
Flere av de største partneringprosjektene som er gjennomført i Norge er offentlige.
Det er likevel noen utfordringer som oppdragsgiver må være seg bevisst.
Den kanskje største utfordringen er å fastsette kriterier for valg av tilbud. Det er ofte
uhensiktsmessig at tilbyderne i et partneringprosjekt konkurrerer om totalpris.
Særlig gjelder dette hvor oppdragsgiver gjør anskaffelsen på et tidlig tidspunkt. Siden
anskaffelsen ennå ikke er klarlagt i detalj – vil leverandørene vanskelig kunne gi en
bindende – og ikke minst, sammenlignbar totalpris på prosjektet. Totalpris som
tildelingskriterium vil også være lite forenlig med partneringmodellens egenart om at
partene i samspillsfasen i fellesskap skal utarbeide målpris.
Tildeling av kontrakt bør derfor skje på grunnlag av andre kriterier enn totalpris.
Eksempler på tildelingskriterier som er brukt av offentlige byggherrer er
«Oppgaveforståelse/ arkitektonisk løsning», «Gjennomføring», «Samspill» og
«Kompetanse». Det avgjørende ved bruk av slike kriterier er at det gis en nærmere
forklaring på hvilke underkriterier som vil bli vektlagt ved vurderingen under det
enkelte kriterium. Videre må oppdragsgiver ha et system som er egnet til å
sammenligne tilbudene slik at de prinsippene om likebehandling, forutberegnelighet
og etterprøvbarhet blir ivaretatt i henhold til regelverket.
Selv om ikke totalpris er et egnet tildelingskriterium, kan det benyttes andre kriterier
som forteller noe om tilbydernes prisnivå. Et alternativ til totalpris er timepriser og
enhetspriser, men også påslagsprosent. På den måten kan oppdragsgiver vurdere
tilbyderne på pris uten at prosjektet er fullt ut planlagt, verken med hensyn til
løsninger eller omfang.
Det er grunn til å merke seg at EBAs modell er basert på at totalprisen for entreprisen ikke
kan være gjenstand for konkurranse. Begrunnelsen er først og fremst at anskaffelsen ennå
ikke er klarlagt i detalj og at leverandørene derfor vanskelig vil kunne gi en bindende
totalpris. EBA anbefaler derfor at oppdragsgiver benytter andre kriterier «som forteller noe
om tilbydernes prisnivå». Timepriser, enhetspriser og påslagsprosent angis som eksempler.
2
-15-
2.2
Kontraktsfasen
EBAs modell er basert på at oppdraget gjennomføres i to faser. I første fase skal det
utarbeides forprosjekt, prosjektforslag og tidsplan, prosjektet skal kalkuleres og det skal
fastsettes målpris. I andre fase skal etterfølgende prosjektering og utførelse skje.
Målprisen består av to elementer: Det første er entreprenørens kostnader til å utføre det
prosjektet som er definert i forprosjekt og prosjektforslag innenfor angitt tidsplan, herunder
avsetninger til uforutsette forhold og reklamasjoner. Det andre er entreprenørens fortjeneste.
Avtalemodellen er basert på at sluttkostnaden i entreprenørens prosjektregnskap skal
sammenlignes med avtalt målpris (eventuelt justert pga endringer) ved prosjektets slutt.
Dersom sluttkostnaden er lavere enn målprisen, skal besparelsen deles mellom partene etter
en forhåndsfastsatt brøk (normalt 50/50). Er sluttkostnaden høyere, skal overskridelsene
deles.
Oppdragsgiver har rett til å avslutte kontraktsforholdet etter fase 1 jf pkt 6.6. Dette vil kunne
skje dersom partene ikke blir enige om målprisen, og oppdragsgiver har tid til å gjennomføre
anskaffelsen på en alternativ måte,
Av kontraktens pkt 5.1 fremgår at entreprenøren skal utføre og ha ansvar for følgende arbeid i
fase 1:








Prosjektledelse.
Prosjekteringsledelse.
Kalkulasjon.
Tidsplanlegging.
Evt. forundersøkelser.
Prosjektoptimalisering.
Utarbeide prosjekteringsmateriale inkludert funksjonskrav og beskrivelse.
Tegningsunderlag til særinstallasjoner
Avslutningen av fase 1 er beskrevet i pkt 5.2 på følgende måte:
Ved avslutningen av fase 1 skal arkitektur, hovedprinsipper for tekniske løsninger,
omforent målpris og ferdigstillelsesdato foreligge som et samlet prosjektforslag. Det
skal avholdes et møte hvor Byggherren tar stilling til det grunnlaget som er utarbeidet
i fase 1 og utgjør det samlede prosjektforslag. Det føres et referat (vedlagte mal
benyttes) fra møtet hvor Byggherres godkjennelse og samtlige dokumenter som utgjør
det samlede prosjektforslag nedtegnes med dato og revisjons nr. Partene signerer
dette referatet. Med dette innledes fase 2.
3
-16-
Av kontraktens pkt 5.3 fremgår at entreprenøren skal utføre og ha ansvar for følgende arbeid i
fase 2:










Delta aktivt i styringsgruppen og prosjektledelsen.
Prosjektledelse og styring av den samlede utførelse.
Prosjektoptimalisering.
Entrepriseledelse.
Foreta innkjøp i tråd med prosjektets kalkyler og tidsplan.
Sikre oppfølgning av kalkyler, målpris og tidsplan.
Følge opp myndighetsforhold.
Prosjektere i overensstemmelse med de tekniske, økonomiske og tidsmessige
rammer for
prosjektet.
Utføre kvalitetssikring av eget arbeid.
En sentral aktivitet for entreprenøren i innledningen til fase 2 er å foreta innkjøp av
underentreprisetjenester. Dette arbeidet er nærmere beskrevet i avtalens pkt 5.4:
«Valg av øvrige rådgivere og fagentreprenører gjøres av partene i felleskap.
Fagentreprenører som kan bidra til prosjektoptimalisering både hva angår kvalitet og
besparelser inkluderes så tidlig som mulig i prosessen.
Øvrige rådgivere:
ARK
RIB
Landskapsforhold
Lydteknikk
Innredning
Miljø
Annen rådgivning
X
X
X
X
X
X
X
Fagentreprenører:
VVS
Elektro
Ventilasjon
X
X
X
Entreprenørens arbeider er priset i full åpenhet. Kontrahering av eksterne
fagentreprenører skjer som hovedregel til fast pris og det er full åpenhet om prisen.
4
-17-
Dersom det ikke kan oppnås enighet om pris på de enkelte fagentrepriser og
rådgivningsytelser kan en av partene kreve at prisen skal kontrolleres og at arbeidet
alternativt skal utføres av annen fagentreprenør / rådgiver.»
Det er grunn til å merke seg at avtalen presiserer at avtalen mellom entreprenøren og hans
underentreprenører som hovedregel skal skje til fast pris. Dersom entreprenøren benytter
underentreprenører til å gjennomføre hoveddelen av kontraktsarbeidet, hvilket er det normale,
vil altså bestemmelsen innebære at hoveddelen kontraktsarbeidet blir utført til fastpriser som
er fastlagt lenge etter at kontrakten mellom byggherren og entreprenøren ble inngått, og som
ikke har vært gjenstand for kunngjort konkurranse etter regelverk for offentlige anskaffelser.
3
3.1
Sarpborg kommunes samspillavtale – likheter og forskjeller med EBAs
modell
Konkurransefasen
I likhet med EBAs modell er kommunens modell basert på at totalprisen for entreprisen ikke
er gjenstand for konkurranse. Begrunnelsen er den samme som EBA angir: Anskaffelsen er
ennå ikke er klarlagt i detalj og det er derfor ikke mulig å få entreprenørene til å gi en
bindende totalpris.
I kommunens samspillmodell skal entreprenøren gi et fastpristilbud på administrasjon av,
risiko for og fortjeneste på kontraktsarbeidet. Dette fastpristilbudet er grunnlaget for
evalueringen av priskriteriet.
EBA angir timepriser, enhetspriser og påslagsprosent som eksempler på priselementer som
kan være konkurranseelementer innenfor priskriteriet. EBA åpner imidlertid for at det kan
benyttes «andre kriterier som forteller noe om tilbydernes prisnivå», hvilket en fastpris på den
samlede administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktsarbeidet åpenbart vil gjøre.
Når hovedtyngden av entreprenørens arbeid utføres av underentreprenører til faste priser, jf
pkt 2.3 ovenfor, vil for øvrig vederlaget for entreprenørens arbeid i en kontrakt basert på
EBAs partneringkontrakt også i all hovedsak være fastpris. Denne fastprisen vil imidlertid
ikke være kjent på kontraheringstidspunktet, slik den vil være bruk av kommunens modell,
men vil gradvis bli fastlagt etter hvert som det inngås fastprisavtaler med de ulike
underentreprene og dermed grunnlaget for entreprenørens påslag blir fastsatt.
3.2
Kontraktsfasen
Kommunens samspillkontrakt fastlegger i pkt 3 at entreprenøren kort tid etter
kontraktsinngåelse skal utarbeide utkast til prosjektets gjennomføringsstrategi, dvs han skal
bryte prosjektet ned i hensiktsmessige arbeidspakker med tilhørende budsjett som skal
fastlegges i samspill med byggherren og bruker. Entreprenøren skal deretter i samspill med
byggherren og bruker sørge for nødvendig prosjektering av arbeidspakkene, herunder utforme
nødvendige beskrivelser og tegninger. Når dette prosjektmaterialet er ferdigstilt skal han
arrangere konkurranse i underentreprisemarkedet om de ulike pakkene. I konkurransen skal
det være minst tre deltakere og den som har lavest pris skal tildeles kontrakten.
5
-18-
Entreprenøren har full mulighet til selv å delta i disse konkurransene dersom han selv besitter
kapasitet og nødvendig kompetanse innenfor det aktuelle arbeidsområdet.
Også ved bruk av EBAs partneringkontrakt vil entreprenøren måtte utarbeide en
gjennomføringsstrategi med hensiktsmessige arbeidspakker. Videre vil entreprenøren måtte
utarbeide beskrivelser og tegninger av de ulike arbeidene for å kunne oppfylle plikten som
fremgår av standardavtalen pkt 5.4 til å inngå flest mulig av kontraktene med sine
underentreprenør til fast pris. Og han vil normalt måtte arrangere konkurranse i
underentreprisemarkedet for å få best mulig pris.
På ovennevnte områder er det altså svært liten forskjell mellom kommunens samspillkontrakt
og EBAs partneringmodell. Forskjellen er først og fremst at entreprenørens arbeidsoppgaver
og forpliktelser er uttrykkelig beskrevet i kommunens kontrakt, mens disse fremgår indirekte i
EBAs modell. Forskjellen mellom modellene ligger altså etter mitt syn først og fremst i
hvordan vederlaget for entreprenørens arbeid fastlegges.
I kommunens modell vil entreprenøren få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre
arbeidene og i tillegg få betalt et fast vederlag (rundsum) for administrasjon, risiko og
fortjeneste. Dette fastprisbeløpet fastlegges i konkurransen om kontrakten. Videre vil han få
betalt for det arbeid han selv utfører dersom han vinner konkurransen om å gjennomføre en
eller flere arbeidspakker.
I EBAs modell vil entreprenøren også få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre
arbeidene og i tillegg få betalt et fast et fast vederlag for administrasjon, risiko og fortjeneste.
I EBAs modell vil imidlertid dette fastprisbeløpet først fastlegges etter hvert som de ulike
underentreprenørene kontraheres og dermed grunnlaget for hans prosentpåslag fastlegges.
Videre vil han, som i kommunens modell, få betalt for det arbeid han selv utfører. I EBAs
modell må imidlertid ikke entreprenøren dokumentere at hans pris er konkurransedyktig for
selv å kunne utføre arbeidet, slik han må i kommunens modell.
I kommunens modell skal entreprenøren utarbeide og ajourføre et budsjett for
entreprisekostnadene. Det er byggherren som bærer risikoen for over- og underskridelser av
dette budsjettet.
I EBAs modell skal entreprenøren utarbeide en målpris for arbeidene, med over- og
underskuddsdeling. I EBA har altså entreprenøren en viss risiko for priskalkylen. I praksis er
imidlertid denne risikoen begrenset, for målprisen fastlegges av entreprenøren etter at
kontrakten er inngått, dvs i en «monopolsituasjon» uten konkurrerende tilbud. Byggherrens
sentrale «forhandlingskort» dersom han mener at entreprenørens forslag til målpris er
uakseptabelt, er retten til å avslutte partneringsavtalen og gjennomføre anskaffelsen på
alternativ måte, jf avtalens pkt 6.6. Byggherrens behov for å ha fremdrift i byggesaken og
ferdigstille arbeidene til planlagt tid gjør imidlertid at byggherren normalt ikke har mulighet
til å benytte seg av denne retten til å avslutte kontraktsforholdet. Byggherren har altså normalt
6
-19-
svært begrensede maktmidler i den forhandlingen som partene må gjennomføre om hvor høy
målprisen skal være.
4
Konklusjon
Som følge av henvendelse fra EBA er vilkårene i Sarpsborg kommunes mal for samspillentreprise endret. Bestemmelsen om at samtlige arbeider skal utføres av
samspillentreprenørens underentreprenører er fjernet, og det er nå presisert at
samspillentreprenøren kan utføre hele eller deler av arbeidet.
Så vidt jeg har forstått var det særlig ovennevnte bestemmelse som førte til at advokatfirma
Kluge i notat av 7. juni 2013 fant at avtalemodellen ikke var i overensstemmelse med
anskaffelsesregelverket. Etter mitt syn inneholder nå kommunens samspillmodell samme
løsninger som EBAs mal for partneringavtale på de fleste sentrale punkter, jf gjennomgangen
i pkt 3 ovenfor.
Det er først og fremst vederlagsreglene som er forskjellig i de to modellene:
I kommunens modell konkurreres det om et fast rundsumbeløp for entreprenørens
administrasjon- risiko og fortjeneste, hvilket innebærer at den totale fastprisen nedfelles i
avtalen, mens i EBAs modell konkurreres det om et prosentpåslag for administrasjon- risiko
og fortjeneste, hvilket også innebærer at det avtales fastpris, men denne vil først bli klarlagt
etter at alle fastprisavtalene med underentreprenørene er inngått.
Begge modeller er basert på at entreprenøren etter kontraktsinngåelse skal utarbeide en
nærmere beskrivelse av sine egne kontraktsarbeider, og utarbeide en kalkyle over hvilket
vederlag han skal ha for å gjennomføre disse. I kommunens modell bærer imidlertid
kommunen risikoen for over- og underskridelser av denne kalkylen, mens i EBAs modell
påtar entreprenøren seg en viss risiko for over- eller underskridelse av kalkylen
(Målprissystemet).
Ovennevnte forskjeller i vederlagsreglene kan etter mitt syn ikke ha betydning for om
anskaffelsesregelverket skal komme til anvendelse eller ikke. Når EBA klart gir uttrykk for at
partneringmodellen er i overensstemmelse med regelverket, må derfor det samme gjelde for
Sarpsborgs kommunes samspillkontrakt.
7
-20-
NOTAT
Til:
EBAv/ØysteinSeljeflot
Fra:
ThomasG. Naalsundog IsabellFjetland
Ansvarligadvokat:
ThomasG. Naalsund
Vår ref.:
305921-010\ 1240887\ v1\ thna
Dato:
Oslo, 7. juni 2013
SAKENGJELDER:
VurderingsamspillkontraktSarpsborgkommune
1
INNLEDNING
Vi er bedt om å vurdere hvorvidt en avtalemalfor samspillentreprisesom Sarpsborgkommune(SK)benytter
er i samsvarmed regelverketom offentlige anskaffelser.
Vi har foretatt vurderingenpå bakgrunnav dokumenter som ble oversendtpr. e-post 18. april 2013,det vil i
første rekkesi selveavtalemalen,en vurderingav 12. april 2010av advokatArne Scott,korrespondans
e
mellom Veidekkeog SKsamt FADsvurderingav 25. august 2009 vedrørendeSKsbruk av såkalteCM-avtaler
(ConstructionManagement-avtaler).Vi sendteover et utkast 10. mai 2013.Nærværendeversjoner i det alt
vesentligelikt dette utkastet.
Etter vårt syn åpner ikke anskaffelsesregelverket
for å anvendeden fremgangsmåtensom SKs
samspillkontraktgir anvisningpå. Modellen innebærer etter vårt syn at selveutførelsesentrepriseneikke blir
gjenstandfor reell konkurransei samsvarmed anskaffelsesreglene.Selvom den kontrakt som tildeles formelt
omfatter bådeprosjekteringog utføring, er det kun prosjekteringsdelensom har vært gjenstandfor reell
konkurransei samsvarmed regelverket.Hvorvidt det er tale om en ulovlig direkte anskaffelse,er mer
tvilsomt. Underenhveromstendighetvil prosessensom helhet ikke værei samsvarmed anskaffelsesregle
ne,
og såledesikke værelovlig.
2
NÆRMERE
OM KONTRAKTEN
OGPROBLEMSTILLINGEN
Realiteteni samspillkontraktener – etter det vi kan bedømme– at leverandørenhar påtatt segen
forpliktelsetil å prosjekterebygget.I tillegg har leverandørenpåtatt segen forpliktelseå sørgefor at
prosjektet, herunder utførelsesentreprisene,blir gjennomført til en markedsmessigpris.
Det sentralerettslige spørsmåleter etter vårt synom utførelsesentreprisenei prosjektet blir gjort til
gjenstandfor konkurransei henhold til anskaffelse
sreglene.Dette er ikke tvilsomt hva gjelder de deler som
går på prosjekteringog administreringav prosjektet.
Når det gjelder utførelsen,er situasjonenat det er oppdragsgiversom i realiteten har prisrisikoen,som følge
av den valgte vederlagsmodellen,menstotalentreprenøren har gjennomføringsrisikoen
i forholdet til
oppdragsgiver.Etter det vi forstår, kan kommunenforholde segtil totalentreprenørenved mangleri det
gjennomførtearbeidet.I kontraktsrettsligforstand er det såledesnærliggendeå karakterisere
-21-
side1 av 6
konstellasjonensom en form for totalentreprise,som bådeomfatter prosjekteringog utførelse.
Totalentreprenørenhar rettslig sett, overfor oppdragsgiver,risikoenfor gjennomføringenav hele prosjektet,
herunder utførelsen.
Spørsmåleter om de formelle risikoforholdeneer avgjørendei anskaffelsesrettsligforstand. I den
sammenhenger det relevantat totalentreprenørenikke selv skalstå for selveutførelsenav arbeidene.
Totalentreprenørener tvert imot, slik vi forstår kontrakten, rettslig sett avskåretfra å gjennomføre
utførelsesarbeidene.Dernest,og i forlengelsenav dette, er det sentralt at ingenforhold knyttet til utførelse
av entreprisenblir evaluert i forbindelsemed tild elingenav kontrakten.Spørsmåleter om man i et slikt
tilfelle kan si at utførelsen– i anskaffelsesretts
lig forstand – har vært gjenstandfor reell konkurranseslik
regelverketkrever.
3
GRUNNLEGGENDE
UTGANGSPUNKTER
Ved vurderingenav SKssamspillmodeller det enkelte grunnleggendemomenter som kan fremheves
innledningsvis:
•
Det gjelder et grunnleggendekrav om konkurranseetter anskaffelsesreglene,
se bl.a. lovens§ 5. I
den forbindelseer det viktig å understrekeat det ikke er opp til oppdragsgiverå velgehvordan
konkurransenskalgjennomføresi de tilfeller hvor regelverket,som følgeav oppdragetsverdi,
inneholderkonkreteregler. Over terskelverdienemå det anvendesde særligeprosedyrersom følger
av regelverket.
o
4
Dette innebærerat den konkurransesom etter SKsmodell skalfinne sted for å velge
utførende underentreprenører,ikke kan tilleggesbetydning i denne sammenheng.Entener
det tale om kontrakter som skalkunngjøresi henhold til regelverket,eller så faller de utenfor
regelverket.Hvorvidt oppdragsgiver/totalentreprenø
ren likevel avholdervisseformer for
konkurranse,er i prinsippetirrelevant.
•
I henhold til regelverketstår en oppdragsgiverved offentlige bygge-og anleggskontrakterfritt mht.
om han vil kunngjøreprosjekteringog utførelsesamlet eller hver for seg,jf. f.eks.forskriftens§ 4-1
bokstavb. Oppdragsgiverstår i utgangspunktetogsårelativt fritt mht. hvordanhan velgerå leggeopp
en konkurranse.
•
Samtidiginnebærerregelverketvissebegrensninger.Fremgangsmåten
i regelverketmå følges,og
konkurransenmå gjeldedet som skaltildeles.Det må blant annet væreet samsvarmellom det som
evalueresi konkurransenog det som tildeles, jf. f.eks.kravet i forskriftens§ 22-2 om at
tildelingskriterienemå ha tilknytning til kontraktsgjenstanden.Forutsetningenfor å kunneforeta
felles kunngjøringog tildeling av prosjekteringog utførelsemå være at beggeelementerhar vært
gjenstandfor reell konkurranse.Dersomdeler av ytelsenikke har vært vurdert, er det vanskeligå si at
denne delen har vært gjenstandfor noen konkurranse. Oppdragsgiversplikt til å kunngjøre
utførelsesentrepriservil gi liten meningdersomoppdragsgiverkan velgekun å evaluere
prosjekteringsdelen,men å tildele bådeprosjektering og utførelse.Dette ville skapeåpenbare
omgåelsesproblemerog mulighet for uønskettilpasning fra oppdragsgiversside.Formåletmed
anskaffelsesreglene
er nettopp å fjerne selverisikoen for slik adferd.
VURDERING
Det overordnedespørsmåleter etter vårt syn om kontraktene vedrørendeutførelsesentreprisene(til
underleverandørenei SKsmodell) er kunngjøringspli
ktige etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I
praksisvil dette bero på hvorvidt utførelsesentreprisenehar vært gjenstandfor reell konkurranseved
tildelingen av totalentreprisen.Dersomutførelsenikke har vært gjenstandfor evalueringved tildeling av
Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna
-22-
side2 av 6
totalentreprisen,vil dette etter vårt syn ikke være oppfylt. Hvorvidt man betrakter dette som en ulovlig
tildeling av utførelsesentreprisentil totalentreprenøren,eller som et krav om at den senereutførelsen i så
fall må kunngjøresi samsvarmed anskaffelsesreglen
e (og på en måte regelverketanerkjenner),er i denne
sammenhengav mindre betydning.I prinsippetvil det uansett foreliggeen ulovlig tildeling av
utførelsesentreprisen.Slikdennesakener presentert for oss,er det nærliggendeå innta det førstnevnte
perspektivet.Utførelsesarbeideneer rettslig sett tildelt totalentreprenøren,men det har ikke vært reell
konkurranseom dennedelen av kontrakten.Dennemangelenkan i utgangspunktetikke avhjelpesved at det
skjer en konkurransei neste trinn. At den etterfølgendekonkurransenom utførelsesarbeideneetter SKs
modell ikke skjer i samsvarmed de formelle anskaffelsesreglene,innebærerat konklusjonenuansett er den
samme.
Det som kjennetegnersamspillkontrakteneer særligat den endeligeytelsenikke er fastlagt.Dette er også
tilfelle ved totalentreprisekontrakteri sin alminnelighet.Somfremhevet av Scott,har samspillkontrakten SK
har valgt flere fellestrekkmed en klassisktotalentreprise.
Ved tildeling av klassisketotalentrepriservil det imidlertid – etter vår erfaring – skje en evaluering av
leverandørenesevne til å gjennomførealle deler av kontrakten.Tildelingav kontrakten innebærerat
leverandørenfår risikoenfor gjennomføringenav prosjektet.Det er opp til leverandørenhvordandenne
gjennomføringenskalskje (selvom bruk av underleverandørerkan væresærskiltregulert i noen henseende).
At anskaffelsesreglene
ikke har ytterligere regler om denne fasenbyggerpå en tankegangom at det ikke er
behov for å regulerede anskaffelserden valgte leverandørgjør i prosjektet.Vedkommendevil, som følge av
den risiko han har påtatt seggjennomkontraktenog de økonomiskerealiteter, ha tilstrekkeligincitament til å
gjøre rasjonelle,forretningsmessigebeslutninger.Dette er prinsipielt forskjelligfra de tilfeller hvor det er den
offentlige oppdragsgiversom kan beslutte hvordant ildeling av kontrakter skalskje. Den helt sentrale
bakgrunnenfor anskaffelsesreglene
er at det offentlige ikke i sammegrad som private er utsatt for
markedskreftenenår de tar sine beslutninger.Regelverket byggerpå at det er en risiko for at offentlige
oppdragsgiverederfor vil byggepå annet enn forretningsmessigehensynnår de gjør sine anskaffelser,og skal
derfor sikre at det offentlige velgersine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk,
1
samtidigsom leverandørenelikebehandles.
Ved SKssamspillmodellvil risikoenfor gjennomføringenav prosjektet,som i klassisketotalentrepriser, i
prinsippetvære pålagttotalentreprenøren.Slikkontrakten er formulert, er det imidlertid på det rene at
totalentreprenørenikke skalstå for utførelsesarbe
idene.Tvert imot vil vedkommendevære rettslig avskåret
fra å kunnegjennomførearbeidene.Dette gjør det kunstigå hevdeat utførelsesarbeideneer "tildelt"
totalentreprenøren.I praksisinnebærermodellenat SKformelt etterspør en totalentreprise,samtidigsom
modelleninnebærerat man utelukker alle reelle tot alentreprenørerfra selveutførelsesarbeidene.Satt på
spissenkan det hevdesat SKbestiller en totalentreprise,men ikke ønskeren totalentreprenør.
I tillegg vil ikke totalentreprenørenha prisrisikoen, fordi vederlagetetter arbeidspakkeneblir overført til
kontraktspriseni forholdet mellom SKog totalentreprenøren.SomScott påpeker,kan ikke dette i segselv
være avgjørende(oppdragsgiverhar prisrisikoenogså ved regningsarbeider),men det bidrar til å fjerne
inntrykket av reell totalentreprise.Det særegneved SKsmodell er kombinasjonenav vederlagsmodellenog
bestemmelseneom gjennomføringav utførelsesentreprisene.
Ved den anskaffelsesrettslige
vurderingener det etter vårt syn helt sentralt at totalentreprenøren,etter SKs
modell, ikke skalstå for utførelsesarbeidene.Satt på spisseninnebærerSKsmodell at det enestesom er klart
etter tildeling av kontraktener at totalentreprenøren ikke skalstå for utførelsen.Dette gjør det kunstig å
hevdeat utførelsenlikevel er tildelt totalentreprenøren,eller at han har vunnet en reell konkurranse om
utførelsesarbeidene.Selvetildelingen av utførelsesentreprisenskalskje på grunnlagav en konkurranse som
1
Sef.eks.FADsveiledertil anskaffelsesreglene
punkt 2.1.
Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna
-23-
side3 av 6
oppdragsgiverselv har utformet reglenefor, og som på flere punkter avvikerfra de formelle
anskaffelsesreglene.
Det er riktignok på det rene at totalentreprenørenvil ha den kontraktsrettsligerisikoenfor gjennomføringen
av arbeidene,i forholdet til SK.Dette er etter vårt syn ikke tilstrekkeligtil at det har vært en reell konkurranse
om selveutførelsesarbeidene.Totalentreprenørenvil kunneha rene "back to back"-kontraktertil
underentreprenørene.Dermedblir gjennomføringsrisi
koen i realiteten transformert til en risiko for at
underentreprenørenef.eks.ikke går konkursi løpet av kontraktsperioden.Dennerisikoenmå ansesinnbakt i
vederlaget,og kan etter vårt syn ikke være tilstrekkeligtil at det er tale om en reell konkurranseom en reell
utførelsesentreprise.Det SKreelt sett bestiller fra "totalentreprenøren", er prosjekteringsarbeider
,
administrasjonsarbeider
og en garantiforpliktelse,men ikke utførelsesarbeider.
Somdet vil fremgåav det ovenstående,baserervi ossi stor grad på at utførelseselementetikke har vært
gjenstandfor reell konkurranseved tildeling av kontrakten til totalentreprenøren.Vi har riktignok ikke sett
noen konkurransegrunnlag,
men mener likevel at dette fremstår som en naturlig forutsetning.Sålengedet er
åpenbartetter kontrakten at totalentreprenørenikke skalstå for utførelsen,vil det ikke gi mening– og heller
ikke være lovlig – å evalueretotalentreprenørensevne til å stå for utførelsesarbeidene.Modellen for utsetter
såledesi segselvat slik evalueringikke skalskje.
Realitetenblir at totalentreprenørenblir tildelt en kontrakt som går ut på prosjekteringog utførelse, til tross
for at han i realiteten bare har inngitt et tilbud på prosjekteringog administrasjon,samt garantielementet.
Realitetenblir etter vårt syn tilsvarendesom i den CM-modellsom er vurdert av FADi brevet av 25. august
2009.
SKsfremgangsmåteinnebæreri realiteten at man har utelukket alle utførelseskontrakterfra konkurranse i
henholdtil anskaffelsesreglene.
I stedet har SKforpliktet leverandørentil å påta segprosjekterings- og
administrasjonsoppgaver,
herunder forpliktet ham ti l å følgeen bestemt fremgangsmåteved valget av
leverandør.Denfastsattefremgangsmåtener imidlertid, slik den er beskrevet,ikke i samsvarmed de
formelle anskaffelsesreglene.
Dette gjelder i hvert fall bådeselvekunngjøringenav arbeidene(ikke i Doffin)
og den omstendighetat en rekke aktører – "nærstående" til totalentreprenørenog totalentreprenørenselv –
blir avskåretfra å delta i konkurransen.Slikbegrensningav adgangentil å delta i en konkurranseer ikke i
samsvarmed anskaffelsesreglene.
Oppdragsgiverhar som den klare hovedregelikke adgangtil å tilta seg en
videre adgangtil å utelukkeleverandørerenn det som følger av de formelle anskaffelsesreglene.
Denomstendighetat det skjer en form for konkurranse om utførelsesarbeidene,er ikke tilstrekkeligti l at
modellener lovlig. Sålengekunngjøringog gjennomføring av konkurransenikke er i samsvarmed
regelverketskrav, men skjeren prosedyreoppdragsgiver selv har designet,er det likevel tale om ulovlige
prosesser.
5
SÆRSKILT
OM PLIKTEN
TILÅ FØLGEDEPROSEDYRER
ANSKAFF
ELSESREGLENE
OPPSTILLER
Anskaffelsesreglene
oppstiller bestemtefremgangsmå
ter sommå følgesder det offentlige skalinngå
kontrakt. Disseer uttømmende.Det er dermed verkeni lov eller avtaleadgangtil å fastsetteandre
fremgangsmåterenn de regelverketgir anvisningpå, jf. f.eks.sakC-299/08.
Sakengjaldt lovlighetenav ordningenmed såkaltedefinisjonsavtaler– en bestemt framgangsmåtefranske
myndigheterhaddeåpnet for ved kompleksekontrakter. Fremgangsmåten
gikk nærmerebestemt ut på at en
oppdragsgiveresom ikke kunneangiformålenemed kontrakten og de nødvendigeytelser,kunneinngåen
såkaltdefinisjonsavtalemed en eller flere leverandører. Formåletmed kontrakten var å vurderemulighetene
og betingelsenefor å inngåen kontrakt, samt å beregneprisnivåog de ulike etappenei prosjektet.Etter at
Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna
-24-
side4 av 6
prosjektetsnærmererammer var fastlagt,åpnet modellen for at kontrakt om utførelsenkunnetildeles etter
at det var gjennomførten konkurranseblant de opprinneligedefinisjonsavtaleinnehaverne.
Kommisjonenhevdet at dennefremgangsmåtenvar i strid med direktiv 2004/18/EFfordi den åpnet for
inngåelseav underhåndsavtaleruten at det var hjemmel for det i direktivet, og fikk medholdav EUdomstoleni det.
EU-domstolenbemerketinnledningsvisat direktiv 2004/18/EFartikkel 28 nr. 2 foretar en uttømmende
oppregningav de fremgangsmåteren oppdragsgiverkan benytte ved inngåelsenav en offentlig kontrakt og
at det følgelig– på det nåværendeutviklingstrinn- ikke var rom for supplerendeprosedyrer.
Domstolenbemerketat den franskeordningenriktignok haddevisseslektskapmed konkurransepregetdialog,
men at det ogsågjaldt viktige forskjeller.Dette utelukket at fremgangsmåtenfor inngåelseav
definisjonsavtalekunne tolkes som en gjennomføringav en konkurransepregetdialog.
Kommisjonenhevdet videre at fremgangsmåtenvar i strid med likebehandlings-,ikkeforskjellsbehandlingsprinsippet.
Til dette uttalte Domstolen:
”Det skal i den forbindelsebemærkes,at formålet med den i lov om offentlige aftaler, vedtagetved
lovdekretnr. 2006-975,fastsatte fremgangsmådefor definitionsaftalerer at tildele to slags
kontrakter, dvs.definitionsaftalerog udførelsesaf
taler, idet sidstnævntetilkendesefter et udbud,der
er begrænsettil indehaverneaf de førstnævnte.Af dennegrund er de økonomiskeaktører, som kunne
væreinteressereti at deltagei udførelsesaftalern
e, men som ikke er indehavereaf en af
definitionsaftalerne,blevet udsat for forskelsbeha
ndling i forhold til disseindehavere,i strid med
ligebehandlingsprincippet,
der er anført som et princip for indgåelseaf kontrakter i dette direktivs
artikel 2.”
Likeledesfant domstolenat fremgangsmåtenogsåvar i strid med likebehandlings-og
gjennomsiktighetsprinsippet
og den heravfølgendeforpliktelseom at enhverkontrakts gjenstandsamt
kriteriene for den tildeling skaldefinerespå en klar måte.
Definitionsaftalerneog udførelsesaftalernesynesimidlertid efter deresnatur at haveforskellige
formål, dvs.på den enesideen undersøgelse,fremstilling og præciseringaf den ordregivende
myndighedsbehov,på den andensideden faktiskeleveringaf indkøb,tjenesteydelserog på forhånd
fastsatte arbejder.De anfægtedenationalebestemmelser sikrerimidlertid ikke i alle tilfælde, at
formålet med og kriteriernefor tildeling af bådedefinitionsaftalerog udførelsesaftalerkan fastsættes
fra begyndelsenaf proceduren.
Samletsett kan den særligefremgangsmåtensom samspillkontraktenleggeropp til, på sammemåte som
definisjonsavtaleni nevnte sak,forståssom et forsøkpå å supplereregelverketsegnebestemmelserom
fremgangsmåtenved kontraktsinngåelse.At fremgangsmåten i vår saker hjemlet i en avtale og ikke lov, som
i nevnte dom, kan i dennesammenhengikke være avgjørende.Det er like fullt tale om en avvikende
prosedyre.I noen grader SKsmodell enn mer betenkelig enn i nevnte sak,hvor leverandørene– i motsetning
til SKssamspillmodell– i det minste skulleutføre tjenesteneselv,og ble vurdert på grunnlagav egne
kvalifikasjoneretc.
For ordensskyldnevnesat de formål som SKssamspillmodell etter det opplysteskalsikre,herunderhensynet
til fleksibilitet og tidsmessigebesparelser,er ivaretatt gjennomregelverket,jf. regleneom at det er adgangtil
å anvendekonkurransemed forhandling/ konkurransepreget dialog(somsannsynligvisblir ytterligere utvidet
når det nye anskaffelsesdirektivetblir vedtatt) og gjennomsærligebestemmelserom hasteprosedyrer.Slike
omstendigheterkan ikke i segselvbegrunneavvikfra regelverket.
Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna
-25-
side5 av 6
6
KONKURRANSEBEGRENSENDE
VIRKNINGAV MODELLEN
SKsmodell innebæreri realiteten at oppdragsgiverbetinger segen rett til å unndraselveutførelsenav et
entrepriseprosjektfra de formelle anskaffelsesregl
ene. Ettersomdet her liggerbetydeligeverdier,ville dette
være meget betenkelig.
Den fremgangsmåteSKhar valgt vil ha en konkurransebegrensendevirkningved at totalentreprenøreri
realiteten vil være avskåretfra å konkurrereom utførelsendersomde påtar segprosjekteringsarbeidet
.
Leverandørenmå m.a.o.velgeom han vil utføre prosjekteringsdeleneller utføringenav kontrakten.
Det følger av EU-domstolensavgjørelseri sakerC-21/03 og C-34/03,så vel som forslagtil nytt
anskaffelsesdirektiv,at det offentlige i utgangspunktet skalpåseat en leverandørsom har bistått det
offentlige med utarbeidelseav konkurransegrunnlag
etc. skalsikresadgangtil å delta i den senere
konkurransenom prosjektet.Enfremgangsmåtesom pr. definisjoninnebærerat en leverandørmå velge
mellom forprosjekt og utførelse,harmonererdårlig med dennepraksisen.
***
Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna
-26-
side6 av 6
Notat
Til
:
Svein Møller
Deres ref.:
Fra
:
Arne Scott
Ansvarlig
advokat:
Kopi til
:
Dato
:
12.04.2010
Emne
:
Samspillentreprise
1
Arne Scott
Innledning
Undertegnede har bistått Sarpsborg kommune med å utarbeide utkast til en standardavtale for
samspill-entrepriser. I det følgende gis mine reviderte kommentarer til utkast datert 29.04.09,
med fokus på forholdet til regelverk for offentlige anskaffelser. Innledningsvis redegjøres kort
for bakgrunnen for mitt arbeid.
2
Bakgrunn
I prosjekter hvor rammebetingelsene er oversiktlige og lar seg klarlegge før kontrakt inngås
benytter Sarpsborg kommune normalt en totalentreprisemodell. Modellen er basert på at
kommunen engasjerer prosjekterende til å utarbeide et konkurransegrunnlag for
totalentreprisen. Beskrivelsen føres ikke like langt som i en tradisjonell utførelsesentreprise,
noe som innebærer at totalentreprenøren selv vil måtte gjennomføre detaljprosjektering før
bygging kan iverksettes. Kommunen kunngjør totalentreprisen (og eventuelle sideentrepriser)
i Doffin, dersom terskelverdien på kr 500.000.- er overskredet. Valgte totalentreprenører vil
selv inngå en rekke underentrepriseavtaler, på sedvanlig måte uten kunngjøring i Doffin.
Ovennevnte entreprisemodell lar seg vanskelig anvende i prosjekter hvor rammebetingelsene
ikke lar seg klarlegge i detalj før oppstart må skje, herunder rehabiliteringsprosjekter og
prosjekter med svært kort gjennomføringstid. I disse prosjektene har Sarpsborg kommune
benyttet en CM-Modell (CM = Construction Management). Modellen har gjort det mulig å
inngå kontrakt med en CM-entreprenør på et svært tidlig tidspunkt og deretter gjennomføre en
parallell prosjektutvikling, prosjektering og bygging. Modellen har i følge kommunen gitt god
styring på kvalitet og kostnader og har muliggjort svært korte gjennomføringstider. I den
senere tid er det reist spørsmål om modellen lar seg forene med regelverk for offentlige
anskaffelser. Østfold kommunerevisjon IKS mener at modellen er i strid med regelverket og
har bedt departementet ta stilling til spørsmålet.
Den tradisjonelle CM – modellen er som navnet sier basert på at ”CM-entreprenøren” utøver
ren prosjektadministrativ bistand. CM-entreprenøren skal bistå byggherren med å organisere
prosjektet, innhente tilbud, inngå kontrakter og skal utføre en rekke andre aktiviteter som har
som formål å gjennomføre prosjektet innenfor avtalte rammer for tid, kvalitet og kostnader.
Nettside:
www.pacta.no
Postadresse:
Hoffsveien 1A Skøyen, 0275 Oslo
Besøksadresse:
Hoffsveien 1B, Skøyen, Oslo
Organisasjonsnr.:
989 705 865
Pål Grønstad:
+47 2158 5304
[email protected]
Arne Scott:
+ 47 2158 5305
[email protected]
Morten Gran:
+ 47 2158 5068
[email protected]
Knut Anders Sannes:
+ 47 2158 5479
[email protected]
-27-
Bankkontonr.:
6201.05.45817
CM-entreprenøren skal imidlertid ikke ha kontraktsansvaret for prosjektering og utførelse.
Den tradisjonelle CM-modellen er basert på at det er byggherren som skal inngå avtalene med
de prosjekteringsfirma og entreprenører som skal benyttes i byggesaken og det er da klart at
disse kontraktene må inngås i henhold til anskaffelsesregelverket.
Opprinnelig var Sarpsborg kommunes CM modell en variant av den tradisjonelle CM
modellen. I den siste versjon av avtalen har man imidlertid søkt å utforme en avtale hvor CMentreprenøren faktisk skal være en entreprenør og ikke bare en prosjektadministrativ hjelper. I
den siste versjonen av avtalen er det bl.a presisert at CM entreprenøren skal ha
”kontraktsansvar for hele prosjektet”. Etter mitt syn er det likevel også i denne reviderte
avtalen uklart om CM entreprenøren faktisk har rollen som entreprenør i prosjektet, eller om
han fortsatt er en prosjektadministrativ hjelper. Forholdet til regelverk for offentlige
anskaffelser er derfor uklart.
På bakgrunn av ovenstående er undertegnede bedt om å utarbeide et alternativ forslag til
standardkontrakt til bruk i prosjekter hvor rammebetingelsene ikke lar seg klarlegge i detalj
før oppstart må skje. Forslaget følger som vedlegg til dette notatet.
3
3.1
Vurdering av avtaleforslaget i forhold til anskaffelsesregelverket
Innledning – grunnelementene i forslaget
Forslaget er basert på kommunen skal inngå avtale med en ”samspillentreprenør” som skal ha
fullt ansvar for prosjektering og utførelse. Kontraktsmodellen er altså basert på det samme
prinsipp som en totalentreprise, hvor jo som kjent totalentreprenøren nettopp har ansvar for
prosjektering og utførelse, jf f.eks NS 3431 pkt 1.
Til forskjell fra en tradisjonell totalentreprise, er verken ytelse eller vederlag fastlagt i detalj
ved inngåelse av avtalen. De overordnede rammebetingelsene for kontrakten er imidlertid
fastlagt og samspillentreprenørens oppgave er å utvikle og gjennomføre prosjektet innenfor
rammen av disse i nært ”samspill” med byggherren. Dette er grunnen til at modellen har fått
navnet ”samspillentreprise”.
Ovennevnte innebærer at vederlagsmodellen også er forskjellig fra en tradisjonell
totalentreprise, hvor det som kjent er vanlig å gi fast pris på en definert ytelse.
Samspillentreprisen inngås før det er utarbeidet en så detaljert beskrivelse av prosjektet at det
er hensiktsmessig å be om en fast pris. Årsaken kan delvis være at fremdriftsplanen er svært
stram og at det må være større parallellitet mellom prosjektutvikling, prosjektering og
utførelse enn hva som er vanlig. Årsaken kan også være at prosjektet er et
rehabiliteringsprosekt eller at det av andre grunner ikke er mulig å forutse hvilke ytelser som
skal utføres. Vederlagsmodellen må av disse grunner nødvendigvis bli en eller annen form for
regningsarbeid.
2
-28-
I et tradisjonelt regningsarbeid skal entreprenøren få dekket påløpte kostnader med tillegg av
et påslag til dekning av administrasjon, risko og fortjeneste, jf f.eks NS 3431 pkt 31.3. Et
regningsarbeid innebærer at det er byggherren som har den fulle og hele risiko for omfanget
av kostnader, og byggherren må derfor føre kontroll med kostandspådraget. I et tradisjonelt
regningsarbeid baseres slik kontroll på oppgaver over arbeidstid og materialer fra
entreprenøren, jf f.eks NS 3431 pkt 31.4.
Ulempen ved et tradisjonelt regningsarbeid er at byggherren har den fulle risiko for omfanget
av kostnadene og at han derfor ikke vil ha sikkerhet for omfanget av vederlaget før arbeidet er
ferdig. Det er for øvrig svært vanskelig å ha en god kontroll på faktiske kostnader, gjennom
den kontrollen som normalt utføres av timelister og materialsedler. Kommunen ønsker å ha
bedre kostnadskontroll enn dette, og forslaget er derfor basert på en annen type
”regningsarbeid” enn det som er vanlig.
Forslaget er basert på følgende: Etter kontraktsinngåelse skal samspillentreprenøren i nært
samspill med byggherren presisere og utdype rammebetingelsene i prosjektet. Når det
foreligger tilstrekkelig informasjon, skal samspillentreprenøren beskrive kontraktsarbeidet i
hensiktsmessig arbeidspakker. Samspillentreprenøren skal deretter sende de beskrevne
arbeidspakkene ut på konkurranse i underentrepriseleddet med anmodning om fast pris, og
skal normalt velge det tilbud som har lavest pris. Modellen innebærer altså at
samspillentreprenøren får dekket de faktiske kostnader som påløper, eller mer presist: De
faktiske fastprisbeløp som avtales med underentreprenørene. I motsetning til en ordinær
regningsarbeid vil modellen innebære at Samspillentreprenrøen gradvis vil bli forpliktet til å
gjennomføre prosjektet til en fast pris, hvilket gir bedre kostnadsstyring for byggherren.
I et ordinært regningsarbeid vil normalt byggherren betale et påslag på de faktiske kostnadene
som skal dekke totalentreprenørens vederlag for det arbeidet han har med å administrere de
prosjekterende og underentreprisene, risikoen ved å ha påtatt seg ansvaret for prosjekteringen
og utførelsen samt totalentreprenørens fortjeneste i kontraktsforholdet. I henhold til forslaget
får Samspillentreprenøren ikke et slikt påslag beregnet ut fra de faktiske kostnader, men et
fast vederlag som avtales ved kontraktsinngåelse.
3.2
Hovedregelen
Anskaffelsesregelverket har ingen regler om hvordan en byggherre skal organisere et prosjekt,
herunder hvor mange og hvilke type kontrakter som skal inngås i prosjektet. En byggherre
kan altså fritt velge å inngå en kontrakt for hele prosjektet som omfatter både prosjektering og
bygging og han kan også fritt velge hvordan vederlaget for arbeidene skal fastsettes.
Anskaffelsesregelverket fastslår imidlertid at byggherren må kunngjøre og ellers følge
regelverket for de kontraktene han velger å ha i prosjektet.
Regelverket gjelder for den offentlige byggherre. Byggherrens kontraktsparter er normalt
private firma. Slike private aktører er ikke underlagt regelverket. Det gjelder selv om disse har
fått kontrakt med en offentlig byggherre. Byggherrens entreprenør behøver derfor ikke følge
regelverket når han inngår kontrakt med sine underentreprenører. (Så vidt jeg vet vil
3
-29-
entreprenøren heller ikke ha adgang til å bruke Doffin selv om han skulle ønske å bruke denne
fantastiske markedsplassen).
I forslaget er det gjort helt klart at samspillentreprenøren har fullt ansvar for prosjektering og
utførelse av prosjektet. Det er altså ingen tvil om at samspillentreprenøren er byggherrens
entreprenør, og at underentreprisene er samspillentreprenørens kontrakter som han inngår for
å oppfylle sine plikter overfor byggherren. Samspillentreprenøren er altså ikke en
prosjektadministrativ hjelper som inngår kontrakter med prosjekterende og entreprenører på
vegne av byggherren.
Ovennevnte skulle tilsi at Sarpsborg kommune plikter å kunngjøre og følge
anskaffelsesregelverket ved inngåelsen av samspillentreprisen, men at samspillentreprenøren
ikke behøver å følge regelverket ved inngåelse av sine underentrepriser.
3.3
Unntak pga vederlagsformat og prosedyre for valg av underentreprenører?
Forslaget er basert på at byggherren i utgangspunktet har risikoen for vederlaget, men at det
gradvis skal inngås en fast pris, basert på priskonkurranse i underentrepriseleddet, jf nærmere
i pkt 3.1 ovenfor. Etter kontrakten er det samspillentreprenøren som skal bestemme hvilke
tilbydere som skal delta i konkurransen og hvilket tilbud som skal velges. Spørsmålet er om
disse bestemmelsene innebærer at regelverket, til tross for utgangspunktet som er beskrevet i
3.2 ovenfor, likevel kommer til anvendelse på inngåelse av underentrepriseavtalene.
I revisjonsrapport fra Østforld kommunerevisjon henvises til kommentarutgave til regelverket
av Marianne H. Dragsten og Esther Lindalen side 422-425. Her uttales følgende:
”I Wahl mfl. Uttales at dersom det offentlige forbeholder seg retten til å godkjenne
eventuelle underleverandører, tilsier formålet med regleverket at regelverket får
anvendelse. Det begrunnes med at oppdragsgiver her har muligheten til på en
utilbørlig måte å påvirke hvem som skal ha underentreprisen. Nærings- og
handelsdepartementet har imidertid ifølte Wahl mfl. godkjent bruk av
antikontraktørklausuler som gir oppdragsgiver rett tl å nekte bruk av
underentreprenører dersom disse ikke kan dokumentere at de har oppfylt forpliktelser
etter skattelovgivningen mv, uten at dette forbeholdet medfører at regelverket må
følges. Her er imidlertid adgangen til å nekte godkjennelse knyttet til objektive
konstaterbare fakta. Reelle hensyn kan tilsi at dersom oppdragsgiver har så stor
innflytelse på valg av underleverandør at det i realiteten er oppdragsgiver som tar
valget, må regelverket følges. Spørsmålet er imidlertid uavklart.”
Etter mitt syn går man alt for langt ved å antyde at en rett til å godkjenne underleverandører
som hovedregel vil føre til at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse ved inngåelse av
underleveransene. Samtlige entreprisestandarder (NS 8405, NS 3431 osv) er basert på at
entreprenørens valg av underentreprenører skal godkjennes av byggherren, og denne
ordningen kan ikke bety at enhver underentreprise må kunngjøres. Etter mitt syn må det være
en tilnærmet unntaksfri regel at regelverket ikke kan komme til anvendelse ved kontrahering
4
-30-
av underentreprenører i en fastpriskontrakt, da entreprenøren normalt vil foreta et valg ut fra
rene forretningsmessige argumenter.
I en kontrakt som er basert på at entreprenørens kostnader vil bli dekket av byggherren, kan
det imidlertid ikke utelukkes at regelverket må komme til anvendelse ved entreprenørens
kontrahering av underentreprenørene. Begrunnelsen er at entreprenøren ikke har den samme
økonomiske interessen i å velge riktig underentreprenør som når han har påtatt seg å gjøre
arbeidet for en fast pris, og det er derfor en større risiko for at byggherren faktisk vil
bestemme valget av underentreprenør enn i ordinære fastpriskontrakter.
Etter mit syn er det imidlertid flere motargumenter:
En byggherre vil generelt være svært forsiktig med å blande seg inn i entreprenørens
virksomhet. Dersom byggherren pålegger entreprenøren å benytte en bestemt entreprenør, vil
han normalt måtte bære risikoen dersom denne entreprenøren viser seg å være uegnet.
Byggherrens pålegg vil altså kunne ”punktere” kontraktsansvaret. Det er altså etter mitt syn
generelt liten risiko for innblanding. I denne kontrakten er det for øvrig gitt spesifikke
prosedyreregler for kontraheringsprosessen. Det er samspillentreprenøren som skal velge ut
de underetntreprenørene som skal få lov til å gi tilbud og samspillentreprenøren plikter å
velge laveste tilbud, med mindre det foreligger en saklig grunn. Prosedyrereglene sikrer altså
at det blir arrangert konkurranse og at konkurransen avgjøres etter objektive kriterer.
Den foreslåtte kontraktsmodellen er en variant av de mange samspillentreprisene som
benyttes av det offentlige. I den tradisjonelle samspillentreprise avtales riktignok en målsum
for det totale arbeidet, med fordeling av over- eller underskridelse, i stedet for flere faste
priser for beskrevne arbeidspakker som det er lagt opp til i foreliggende utkast til
samspillmodell. Begge modeller er imidlertid basert på at kontrakten inngås før vederlaget er
fastlagt, og at byggherren således har kostnadsrisikoen ved kontraktsinngåelse. I begge
modeller innhentes priser fra underentreprenører i markedet før prisen (målsum/fastpris)
settes. Jeg kan derfor ikke forstå annet enn at dersom den foreslåtte modell krever at
underentreprisene kunngjøres, må tilsvarende regel gjelde for de mange samspillentreprisene
som i stor grad benyttes av det offentlige. En slik plikt for samspillentreprenøren til å
kunngjøre egne underentreprisene vil så vidt jeg kan forstå fjerne grunnlaget for hele
modellen.
Dersom vederlagsmodellen i seg selv skulle tilsi at samspillentreprenøren må kunngjøre sine
underentrepriser, må denne regelen også gjelde ved et ordnært regningsarbeid, f.eks for
tilleggsarbeider til en fastpris. NS 3431 pkt 33.5 fastlegger f.eks at totalentreprenøren skal gi
et fastpristilbud på tilleggsarbeid hvor det ikke foreligger anvendelige enhetspriser. Det er
ikke uvanlig at totalentreprenøren baserer et slikt pristilbud på tilsvarende fastpristilbud fra
underentreprenør. Dersom anskaffelsesregelverket skulle gjelde for kontrahering av
underentreprenør hvor vederlagsformatet er regning, ville føre til at entreprenøren ikke kunne
innhente slikt tilbud uten etter kunngjøring i Doffin.
5
-31-
4
Oppsummering – Konklusjon
Utkastet er basert på at samspillentreprenøren har totalansvaret for prosjektering og utførelse.
Samspillentreprenøren inngår avtaler med prosjekterende og underentreprenører for å oppfylle
eget kontraktsansvar. Den klare hovedregel er da at regelverket ikke kommer til anvendelse
ved inngåelse av kontrakt med prosjekterende og underentrepriser, fordi det er
samspillentreprenøren og ikke kommunen som inngår kontraktene.
Samspillkontrakten er basert på at entreprenørens kostnader vil bli dekket av byggherren. På
denne bakgrunn kan det ikke utelukkes at formålet med regelverket tilsier at det må gjøres
unntak fra hovedregelen, slik at samspillentreprenøren faktisk plikter å kunngjøre og følge
anskaffelsesregelverket for sine egne kontrakter. En slik konklusjon vil, så vidt jeg kan forstå,
i så fall gjøre at det offentlige ikke lenger kan benytte samspillkontrakter. Konklusjonen vil
også få dramatisk betydning for gjennomføring av normale regningsarbeider.
6
-32-
Standard Norge fremlegger følgende sluttrapport på høring:
Nye samarbeidsformer innenfor bygg og anlegg Er det behov for nye eller reviderte standardkontrakter?
Høringsfrist: 21. juni 2013
Dette er en rapport om de juridiske konsekvensene av nye samarbeidsformer innenfor
bygg- og anlegg.
Forslagene er utarbeidet av SN/K 534, og høringskommentarene vil bli behandlet av komiteen
og Standard Norges sektorstyre for bygg, anlegg og eiendom.
Komiteens medlemmer er:
Knut Kaasen, oppnevnt av Standard Norge, komitéleder
Anette Søby Bakker, Arkitektbedriftene i Norge
Steen Sunesen, buildingSMART Norge
Dag Strømsnes, Difi
Trond Damås, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg
Siw Linderud, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg
Knud Mohn, Forsvarsbygg
Harald O. Holmås, Norges Bygg- og Eiendomsforening
Thor Olaf Askjer, Norsk Eiendom
Gunnar Aalde, Norsk Teknologi
Morten Gran, Rådgivende Ingeniørers Forening
Jan Eirik Henning, Statens vegvesen Vegdirektoratet
Lars Hoberg, Statsbygg
Bjørn Kuvås, Statsbygg
Jørgen Birkeland, Standard Norge, komitésekretær
Høringskommentarer kan sendes på e-post til [email protected] eller pr. vanlig post til:
Standard Norge
Postboks 242
1326 LYSAKER
Alle høringsuttalelser vil bli lagt ut på www.standard.no etter utløpet av høringsfristen.
Kontaktperson hos Standard Norge er prosjektleder Jørgen Birkeland,
tlf: 67 83 86 86 / 99 50 75 41 og e-postadresse: [email protected].
-33-
Nye samarbeidsformer
i nnenfor
bygg og anlegg Er det behov for nye eller
reviderte standardkontrakter?
Standard Norges komité SN/K 534
Sluttrapport avgitt
2. april 2013
-34-
Innhold
1. Innledning …………………………………………...……………...……..… . 3
1.1 Mandatet …………………………………………………….……..…………..……
3
1.2 Komitémedlemmer …………………..……………………………………….……
3
1.3 Arbeidsprosessen .………………………………...…………………………….…
4
2. Bygge-, anleggs-, og eiendomsnæringen i Norge ....………………...
5
2.1 Generell beskrivelse av næringen ……………………………….………………
5
2.2 Viktige utfordringer for næringen fremover ……………………….……….……
5
2.3 Livssykluskostnader ……………………………...………………………….……
6
3. BIM ……………………………………………………………………………
8
3.1 Generelt om BIM ………………………………..…………………………..…..…
8
3.2 Vurdering av konsekvensene av BIM for standardkontraktene ………..….…
9
3.3 Komiteens konklusjoner ……………..………………………………………….
15
4. Samspillkontrakter ……………………………………………….……..... 16
4.1 Generelt om samspillkontrakter …………………………………….…..…...…
16
4.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med
samspillkontrakter ………………………………………………………………...
17
4.3 Komiteens vurderinger av behovet for en standardkontrakt for
samspillkontrakter …………………………………………………………........... 18
4.4 Komiteens konklusjoner …...………..…………………………………………..
19
5. OPS-kontrakter ………………………………………………………….…
20
5.1 Generelt om OPS-kontrakter ………………..……………………………...…...
20
5.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med OPS-kontrakter..
21
5.3 Komiteens vurderinger ……………………………………………………...……
22
5.4 Komiteens konklusjoner ……………………………………….………..…….…
23
Litteratur ………………………………………………….…………………………..
25
Standarder ……………………………………………………………………………
26
Lover ………………....………………………………………………………………..
27
Offentlige dokumenter ……………………………………………………………... 27
Rettsavgjørelser …………………………………………………..……………….... 27
2
-35-
1. Innledning
1.1 Mandatet
Standard Norges sektorstyre for bygg, anlegg og eiendom vedtok 22. mars 2011 å oppnevne
en komité, SN/K 534, som fikk følgende mandat:
“Komiteen skal gi innspill til Standard Norge om behovet for revisjon av eksisterende
eller behovet for nye kontraktsstandarder, på bakgrunn av følgende nye
samarbeidsformer og metoder i BAE-næringen:
• Samspillkontrakter (også kalt partnering)
• Offentlig-privat samarbeid (OPS)
• Bygningsinformasjonsmodellering (BIM)
Komiteen skal også vurdere hvordan hensyn til livssykluskostnader kan innarbeides i
kontraktsstandardene.
På sitt første møte skal komiteen velge leder (lederen skal ansees som nøytral) og
fastsette en framdriftsplan i samsvar med mandatet. I tillegg skal komiteen på første
møtet fastsette en møteplan for f.eks. et halvt år om gangen.
Arbeidet i komiteen skal tilpasses budsjettet for Standard Norge og eventuelle
endringer i ekstern finansiering. Bortfall eller store reduksjoner i ekstern finansiering
kan føre til at komiteen blir nedlagt.
Komiteen oppnevnes for en periode på inntil 2 år.”
1.2 Komitémedlemmer
Komiteen består ved avgivelsen av sluttrapporten av følgende medlemmer:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Knut Kaasen, oppnevnt av Standard Norge, professor dr. juris, Det juridiske fakultet, Oslo,
komitéleder
Anette Søby Bakker, juridisk rådgiver, Arkitektbedriftene i Norge
Steen Sunesen, daglig leder, buildingSMART Norge
Dag Strømsnes, avdelingsdirektør, Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi)
Trond Damås, oppnevnt av Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg, direktør,
Skanska Norge AS
Siw Linderud, advokat, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg
Knud Mohn, seniorrådgiver, Forsvarsbygg
Harald O. Holmås, oppnevnt av Norges Bygg- og Eiendomsforening, utbyggingssjef,
Bergen Bolig og Byfornyelse KF
Thor Olaf Askjer, administrerende direktør, Norsk Eiendom
Gunnar Aalde, advokat, Norsk Teknologi
Morten Gran, oppnevnt av Rådgivende Ingeniørers Forening, advokat,
Pacta Advokatfirma AS
Jan Eirik Henning, sjefingeniør, Statens vegvesen Vegdirektoratet
Lars Hoberg, avdelingsdirektør, Statsbygg
Bjørn Kuvås, avdelingsdirektør, Statsbygg
Jørgen Birkeland, juridisk prosjektleder, Standard Norge, komitésekretær
3
-36-
1.3 Arbeidsprosessen
Komiteen hadde sitt første møte 24. januar 2012 og har totalt hatt 10 møter.
I forbindelse med komitémøtene har følgende eksterne eksperter bidratt med ulike foredrag
om utvalgte emner:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
BIM i praksis - Rådgiverne
Øystein Mejlænder Larsen, teknologileder, Multiconsult
BIM i praksis - Entreprenørene
Trond Pettersen Valeur, prosjektsjef, Skanska Norge AS
BIM i praksis - Byggherrene
Robert Ekanger, prosjektleder, Statsbygg
OPS-prosjekter i Norge
Kjersti Billehaug, sjefingeniør, Statens vegvesen Vegdirektoratet
Samspillkontrakter i praksis
Lars Abrahamsen, utbyggingssjef, Bjørn Remen, direktør og Johan Arnt Vatnan,
tidligere direktør, Helsebygg Midt-Norge
Samspillkontrakter i praksis
Harald Hasfjord, prosjektleder, YIT
OPS-kontrakter i praksis
Jan Einar Barbo, advokat dr. juris, Advokatfirmaet BA-HR DA
Standardisering av OPS-kontrakter
Amund Bjøranger Tørum, advokat dr. juris og Geir Frøholm, advokat,
Advokatfirmaet Schjødt DA
Konsekvenser av BIM
Linda Byström, rådgiver, Consigli AS
4
-37-
2. Bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen i Norge
2.1 Generell beskrivelse av næringen 1
Bygge-, anleggs-, og eiendomsnæringen (BAE-næringen) omfatter 33 % av alle
virksomheter i Norge, og er dermed landets største næring basert på antall virksomheter. I
2009 omsatte BAE-næringen for 600 milliarder kroner, og dette utgjorde 13 % av den totale
omsetningen i norsk næringsliv. Næringen sysselsatte i 2009 totalt 340 000 personer, og
dette utgjorde ca. 13 % av den totale sysselsettingen i Norge.
Næringen har mange små virksomheter og 75 % av virksomhetene har en omsetning på
mindre enn 4 millioner kroner. Det er også et moment at 97 % av alle virksomhetene i
næringen har mindre enn 20 ansatte, mens drøyt 100 virksomheter har mer enn 100 ansatte.
Det totale antallet virksomheter innenfor BAE-næringen utgjør ca. 75 000.
Etter at innslaget av utenlandske virksomheter og arbeidskraft har hatt en sterk økning de
siste årene, antas det i dag at 15-25 % av alle de sysselsatte på en byggeplass har
utenlandsk statsborgerskap.
Bygningsmassen i Norge utgjør nesten 4 millioner bygninger. Den samlede verdien av
næringsbygg og boliger er på ca. 5900 milliarder kroner, dersom man tar utgangspunkt i en
kvadratmeterpris på 15 000 kroner. Riving og sanering blir på årsbasis stipulert til å utgjøre
0,5 % av den totale bygningsmassen.
2.2 Viktige utfordringer for næringen fremover
En av de sentrale utfordringene for BAE-næringen er å bidra til at prosjektene bygger på
prinsippene om bærekraftig utvikling. I Byggemeldingen 2 er dette konkretisert på følgende
måte for prinsippene om bærekraftig utvikling:
“– Bygg og sosial utvikling: Her ligg hovudvekta på tryggleik, inneklima, bustadkvalitet og trivsel,
tilgjengelegheit og universell utforming, førebyggjande helsearbeid, arkitektur, byggjeskikk, design og
anna.
– Bygg og miljø: Her ligg hovudvekta på energibruk, energikjelder, klimagassutslepp, klimatilpassing,
bevaring, miljøfarlege stoff, miljøsanering, kjeldesortering og gjenvinning av byggavfall og anna.
– Bygg og økonomi: Her ligg hovudvekta på verdiskaping, kostnadseffektivitet, produktivitet,
livssykluskostnader, samfunnsøkonomi og anna.”
Miljø og klima setter nye krav til bygninger og i 2010 utgjorde utslipp fra oppvarming og
annen energibruk i byggsektoren, samt utslipp fra fjernvarmeproduksjon 5 prosent av Norges
samlede klimagassutslipp. Utslippene fra bygg er for øvrig redusert med rundt 30 prosent
siden 1990 som følge av utfasing av fossilt brennstoff til oppvarming, mens utslippene fra
fjernvarme har økt. 3
Arnstad-utvalget 4 peker i sin rapport om energieffektivisering av bygg på at drift av bygg står
for ca. 40 % av den samlede energibruken både i Norge og resten av Europa. På grunnlag
av dette er energieffektivisering i bygg viktig og nødvendig fordi:
•
•
det vil bidra til reduserte klimagassutslipp
det vil øke forsyningssikkerheten av energi i Norge
1
Tallene i punkt 2.1 er hentet fra Meld. St. 28 (2011-2012) side 23-26.
Se Meld. St. 28 (2011-2012) side 11.
3
Jf. Meld. St. 21 (2011-2012) side 140.
4
Rapporten fra Arnstad-utvalget side 14.
2
5
-38-
•
det vil bidra til oppfyllelse av internasjonale forpliktelser, samt implementering av
bygningsenergidirektivet og fornybardirektivet
Statistisk sentralbyrå anslår i sine prognoser at folketallet i Norge vil øke fra dagens
5 millioner til 6,1 millioner i 2030 og 6,9 millioner i 2060. 5 Det er sannsynlig at
befolkningsveksten vil bli særlig merkbar i de store byene og de omkringliggende
kommunene på grunn av den generelle urbaniseringen av samfunnet. Disse demografiske
endringene blir en utfordring for næringen på grunn av sterk etterspørsel etter boliger
omkring de store byene.
Globaliseringen av arbeidsmarkedet har allerede fått stor betydning for BAE-næringen i
Norge, og det er sannsynlig at den internasjonale konkurransen i næringen vil øke
ytterligere. Dette skaper utfordringer når det gjelder språkkompetanse og HMS-arbeidet, men
bidrar samtidig til økte muligheter i et grenseoverskridende marked.
En avgjørende faktor for en fremtidsrettet BAE-næring er at man i større grad tar i bruk IKT i
full bredde i arbeidsprosessene. Byggemeldingen beskriver situasjonen på følgende måte: 6
“Byggsektoren har til no berre i liten grad teke i bruk IKT i full breidd. Bruk av digitale bygningsinformasjonsmodellar (BIM) basert på opne internasjonale standardar vil medverke til betre utforming
av bygg, meir effektiv produksjon, færre byggskadar og -feil og betre drift av bygga. I tillegg er det
mykje å hente i bruk av ny visualiseringsteknologi, slik at brukarane av bygget kan vurdere aktuelle
organisasjonsendringar i samanheng med moglege byggløysingar. Truleg ser byggsektoren berre
starten på ei utvikling der IKT blir bruka langt meir aktivt enn i dag, der planleggingsprosessar,
søknadsprosessar, innkjøpsprosessar og logistikk blir digitaliserte, og der bruk av bygg,
arbeidsprosessar, samarbeid og kommunikasjon vil skje på nye måtar.”
BAE-næringen er fragmentert ved at den består av svært mange profesjoner og mange små
virksomheter. Mange byggeprosjekter blir også organisert som enkeltprosjekter med få
standardiserte oppgaver og sjelden med samme bemanning. Disse forholdene skaper
samhandlingsutfordringer i byggeprosessen og demper innovasjonstakten.
Byggemeldingen beskriver generelt følgende barrierer for innovasjon i næringen: 7
“Mangel på innovasjon er ein veikskap i byggsektoren. For prosjektbaserte næringar med mange
aktørar er dette eit strukturelt problem, sidan det er lite som motiverer til å fremje nye løysingar i det
einskilde prosjektet. Byggjeprosjekt varar i kort tid, og gevinsten av innovasjonar tilfell sjeldan dei som
set i gang og finansierar innovasjonen. Døme på barrierar for innovasjon i byggsektoren kan vere
- dei mange og samansette interessene som er involverte i eit byggjeprosjekt
- den store prosentdelen av små føretak og det relativt låge kunnskapsnivået
- kortvarige samarbeidsrelasjonar
- mange forskjellige sluttprodukt
- mangelen på prestasjonsbasert konkurranse”
2.3 Livssykluskostnader
Livssykluskostnader kan beskrives som alle kostnader som genereres gjennom livsløpet til
en bygningsdel/et byggverk. 8
Modeller for beregning av livssykluskostnader er et viktig verktøy ved planlegging av nybygg,
rehabilitering, ombygging, forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendommer.
5
Jf. Meld. St. 28 (2011-2012) side 11.
Jf. Meld. St. 28 (2011-2012) side 12-13.
7
Se Meld. St. 28 (2011-2012) side 109.
8
Jf. definisjonen i NS 3454:2013 Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og klassifikasjon punkt 3.7.
6
6
-39-
For offentlige bygg blir det anslått at investeringskostnadene utgjør mellom 50 og 65 % av de
samlede kostnadene for bygget i hele levetiden 9. Kostnadene som kommer etter at bygget er
ferdig utgjør dermed en betydelig del av totalkostnadene.
Byggemeldingen 10 påpeker at manglende fokus på livssykluskostnader kan medføre at man
får bygg som
“- er lite fleksible og kostbare å byggje om når brukarkrava blir endra (t.d. når det
gjeld tilgjengelegheit)
- brukar meir energi enn dei treng
- har materiale som raskare må skiftast ut eller renoverast
- har eit meir omfattande reingjeringsbehov i det daglege”
Lov om offentlige anskaffelser § 6 har følgende ordlyd:
“Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal
under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livsykluskostnader, universell utforming
og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.”
Denne lovbestemmelsen innebærer at det skal gjøres vurderinger av den totale kostnaden
ved anskaffelser av bygg. Dette inkluderer forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling, og
dermed ikke bare investeringskostnadene.
I dag mangler det fullt utviklet verktøy for å beregne livssykluskostnader. I regi av Difi er det
igangsatt et arbeid for å forbedre dette.
Hensynet til livssykluskostnader vil kunne påvirke kontraktsstrategien og valget av
gjennomføringsmodell. Dermed vil sterkere fokus på livssykluskostnader kunne få betydning
for kontraktene på et overordnet nivå.
I vurderingen av hvordan hensynet til livssykluskostnader kan innarbeides i
kontraktsstandardene, er det et vesentlig moment at hensynet til livssykluskostnader
vanligvis vil være et ytelseskrav. Det er derfor ikke en naturlig del av kontraktsstandardene,
men bør heller tas inn som et viktig ytelseskrav.
På denne bakgrunn mener komiteen at det ikke er behov for å gå nærmere inn på de
kontraktsmessige konsekvensene av livssykluskostnader.
9
Fremgår av Meld. St. 28 (2011-2012) side 106.
Jf. Meld. St. 28 (2011-2012) side 107.
10
7
-40-
3. BIM
3.1 Generelt om BIM
BIM er i en rivende utvikling. I det følgende beskrives det som etter komiteens oppfatning er
hovedtrekk i dagens situasjon.
BIM er en forkortelse som vanligvis brukes i følgende betydninger: 11
•
•
BygningsInformasjonsModell – når begrepet gjelder produktet/verktøyet
BygningsInformasjonsModellering – når begrepet gjelder prosessen
I det følgende bruker komiteen byggprosjektering som illustrasjon. BIM brukes også i
forbindelse med prosjektering og bygging av anlegg og infrastruktur, men vil der reise
spesielle spørsmål som komiteen ikke går nærmere inn på.
BIM er en måte å digitalisere informasjon på ved bruk av modeller og modellering, slik at
man kan utvikle samhandlingen i byggebransjen på nye og mer effektive måter. Ved bruk av
BIM skjer all utvikling av prosjektet og alle tilhørende endringer koordinert, og dette bidrar til
fleksibilitet på tvers av fagområdene, i tillegg til at det forenkler arbeidsprosessene mellom de
ulike aktørene. Dette skaper en mer effektiv planlegging, utførelse og drift som igjen vil
kunne føre til økt produktivitet, kvalitet og ressurseffektivitet i bygge- og anleggsnæringen.
BIM på åpne formater er på vei inn i byggenæringen, og har vært implementert i en rekke
prosjekter de siste årene. Erfaringene fra disse prosjektene har vært at BIM har bidratt til å
effektivisere prosesser og øke kvaliteten på leveranser.
BIM på åpne formater støttes av følgende tre hovedelementer:
•
•
•
Omforent utvekslings- og lagringsformat (IFC: Industry Foundation Class) (ISO 16739)
Omforent terminologi (IFD Library: International Framework for Dictionaries Library)
(ISO 12006-2)
Relevante forretningsprosesser (IDM: Information Delivery Manual) (ISO 29481-1, -2 og -3)
Et av hovedmålene med BIM er å legge til rette for å automatisere den elektroniske delingen
av informasjon mellom alle ledd i verdikjeden.
Innovasjonsmeldingen 12 beskriver konsekvensene av BIM på følgende måte:
“Bruk av digitale informasjonsmodeller medfører en digitalisering av planleggings-, bygge- og
driftsprosessene for byggverk, som gjør at informasjonen i prosjektene kan databehandles
effektivt. All informasjon vil være samlet og tilgjengelig på ett sted, og man trenger ikke
lenger sitte med et utall tegninger i den ene hånden og spesifikasjonene i den andre. Nå blir
det digitalt samspill der alle fagfelt jobber med samme informasjon samlet i én modell
samtidig. Informasjonen visualiseres i oversiktlige tre-dimensjonale uttrykk. Dette bidrar til at
man lettere kan forebygge feiltolkninger og konflikter i byggesaker og bidra til at feil
oppdages før utførelsen. Gevinsten er billigere, mer klimavennlige og bedre bygg.”
11
En del bruker også begrepet BygningsInformasjonsManagement (ledelse) om det å sørge for at informasjonen
fra modellen brukes i integrerte prosesser som design, kvantitetsoverblikk, kostnadskontroll, tekniske analyser,
innkjøp, planlegging, produksjon og dokumentasjon.
12
Jf. St. Meld. nr. 7 (2008-2009) side 136.
8
-41-
3.2 Vurdering av konsekvensene av BIM for standardkontraktene
3.2.1 Innledning
En av de sentrale problemstillingene ved bruk av BIM er hvilke konsekvenser dette får for de
standardkontraktene som allerede finnes. På bakgrunn av dette er det nedenfor gjengitt en
del bestemmelser fra kontraktene der spørsmålet er om bruken av BIM medfører at det er
nødvendig å endre kontraktene.
Bestemmelsene nedenfor er hentet fra følgende kontrakter:
•
NS 8401:2010 Alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekteringsoppdrag
•
NS 8402:2010 Alminnelige kontraktsbestemmelser for rådgivningsoppdrag honorert
etter medgått tid
•
NS 8405:2008 Norsk bygge- og anleggskontrakt
•
NS 8407:2011 Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser
3.2.2 NS 8401 og NS 8402
NS 8401 punkt 6.1 har følgende ordlyd:
“6.1 Rettigheter til prosjektmateriale
Oppdragsgiveren har rett til å bruke materiale utarbeidet av den prosjekterende til
gjennomføring av prosjektet, senere drift, vedlikehold, ombygging eller påbygging. Han har rett
til å få kopi av papirbasert eller elektronisk lagret materiale som den prosjekterende utarbeider i
henhold til kontrakten. Han kan likevel ikke kreve kopi av programvare fra den prosjekterende
med mindre denne programvaren er avtalt eller utviklet spesielt for prosjektet.
Modeller og demonstrasjonsobjekter blir oppdragsgiverens eiendom dersom han har betalt
dem.
Hvis ikke annet er avtalt, har den prosjekterende alle øvrige rettigheter til sine ideer og det
materialet han har utarbeidet. Han kan likevel ikke bruke dette på en måte som er urimelig i
forhold til oppdragsgiveren.
Partene skal for øvrig behandle prosjektmaterialet på en slik måte at opphavsmannens
rettigheter ikke krenkes.”
Bestemmelsen i NS 8402 punkt 5 er hovedsakelig identisk med teksten ovenfor.
NS 8401 punkt 6.2 har følgende ordlyd:
“6.2 Oppbevaringsplikt
Den prosjekterende skal i inntil 10 år etter at oppdraget er avsluttet, oppbevare
prosjektmateriale som det må antas å være behov for, på en slik måte at utlevering etter 6.1, 1.
ledd kan skje. Den prosjekterende har krav på dekning av sine kostnader i forbindelse med
utleveringen.
Når det er gått 3 år etter at oppdraget er avsluttet, kan den prosjekterende likevel bringe
oppbevarings-plikten til opphør ved skriftlig å tilby oppdragsgiveren utlevering av
prosjektmaterialet etter 6.1, 1. ledd. Dersom oppdragsgiveren ikke har svart i løpet av 3
måneder etter at han har fått et slikt tilbud, kan prosjektmaterialet fritt makuleres.
Oppdraget anses etter denne bestemmelsen som avsluttet på det tidspunktet som er angitt i
kontrakten. Er ikke slikt tidspunkt angitt, anses oppdraget som avsluttet når de ytelser som
oppdraget omfatter, er ferdig utført. Dersom ytelsene omfatter oppfølging i entreprenørens
reklamasjonstid, anses likevel den prosjekterendes oppdrag som avsluttet ved overtakelsen av
det bygget eller anlegget som oppdraget er knyttet til.”
9
-42-
3.2.3 NS 8405
NS 8405 punkt 3.2 andre ledd har følgende ordlyd:
“Er det motstrid mellom dokumentene som er nevnt i 3.1 e), gjelder beskrivelsen foran
tegningene. Utførelse som bare er angitt på tegning, men som også burde ha vært angitt i
beskrivelsen eller mengdefortegnelsen, omfattes ikke av kontrakten.”
NS 8405 punkt 19.2 har følgende ordlyd:
“19.2 Prosjektering
Byggherren skal levere de tegninger, beskrivelser og beregninger som er nødvendige og egnet
som grunnlag for utførelsen av kontraktarbeidet.
Byggherren bærer risikoen for følgene av feil, uoverensstemmelser og ufullstendigheter eller
utilstrekkelig veiledning i kontraktsdokumenter og tegninger, beskrivelser og beregninger som
han har levert.”
NS 8405 punkt 27.2 har følgende ordlyd:
“27.2 Mengdekontroll
Er det i kontrakten fastsatt at entreprenøren skal foreta mengdekontroll, skal han kontrollere de
mengdene som er angitt i beskrivelsen, mot de tilsvarende mengder som fremgår av
tilbudsgrunnlagets tegninger, innen angitt frist som skal være rimelig.
Entreprenøren taper retten til å påberope seg feil i de mengdene som er angitt i beskrivelsen,
som han ikke har sendt melding om til byggherren innen fristens utløp.
Byggherren taper retten til å påberope seg feil i mengdeangivelsen som han ikke har sendt
entreprenøren melding om innen én måned etter utløpet av entreprenørens frist. Dersom
byggherrens krav om mengdekorreksjon gjelder andre deler av beskrivelsen enn
entreprenørens krav, får entreprenøren en tilleggsfrist for ytterligere merknader på én måned fra
han mottok byggherrens krav.
Selv om mengdene etter ovenstående bestemmelser er blitt bindende, kan hver av partene
likevel påberope seg feil som vil føre til vesentlige tillegg eller fradrag i kontraktssummen, eller
feil som ikke kunne forventes å bli oppdaget ved en vanlig aktsom kontroll.”
3.2.4 NS 8407
NS 8407 punkt 2.2 har følgende ordlyd:
“2.2 Tolkningsregler
Funksjonskrav og krav til løsninger, kvalitet eller merke som er spesifisert i tilbuds- eller
konkurransegrunnlaget gjelder foran løsninger eller konstruksjoner i totalentreprenørens tilbud,
med mindre han har tatt uttrykkelig forbehold.
De dokumentene som inngår i kontrakten utfyller hverandre. Inneholder kontraktsdokumentene
bestemmelser som strider mot hverandre, gjelder yngre dokumenter foran eldre. Løser ikke
dette motstriden, gjelder spesielle bestemmelser foran generelle, og bestemmelser utarbeidet
særskilt for kontrakten foran standardiserte bestemmelser.”
NS 8407 punkt 14.1 har følgende ordlyd:
“14.1 Avtalte krav
Totalentreprenøren skal levere kontraktsgjenstanden i overensstemmelse med avtalte krav.
Kontraktsgjenstanden skal være i samsvar med kontraktsdokumentene med tilhørende
10
-43-
tegninger, modeller og beskrivelser, bortsett fra det som er særlig unntatt, eller som klart ikke er
ment å gjelde.
Dersom det er avtalt referanseobjekt, skal kontraktsgjenstanden med hensyn til materialvalg,
utførelse og funksjon være av tilsvarende kvalitet og standard som referanseobjektet.”
NS 8407 punkt 24.2.2 har følgende ordlyd:
“24.2.2 Kontroll, varsling og svar
Totalentreprenøren har en frist til å gjennomgå materialet. Er ikke annet avtalt, skal fristen være
fem uker regnet fra kontraktsinngåelsen. Dersom totalentreprenøren først får materialet på et
senere tidspunkt, utsettes fristen tilsvarende.
Dersom totalentreprenøren mener at det byggherren har gitt anvisning på ikke vil lede til
oppfyllelse av de krav til kontraktsgjenstanden som følger av punkt 14, må han varsle
byggherren innen fristens utløp. Varselet skal presisere hvilke forhold det dreier seg om og
begrunne behovet for endringer. Varsler totalentreprenøren innen fristen, overtar han ikke
risikoen for denne delen av byggherrens materiale.
Når byggherren mottar et varsel i samsvar med annet ledd, må han uten ugrunnet opphold
besvare varselet og gi beskjed om hvordan totalentreprenøren skal forholde seg. Fastholder
byggherren sin opprinnelige løsning eller prosjektering, bærer byggherren risikoen for sitt valg.
Det samme gjelder dersom han pålegger en ny løsning eller prosjektering som ikke er i samsvar
med eventuelt forslag fra totalentreprenøren.
Innebærer byggherrens svar en endring, skal han utstede endringsordre etter 31.3. Dersom
totalentreprenøren mener at byggherrens svar innebærer en endring uten at det er utstedt en
endringsordre, skal han varsle etter 32.2.”
NS 8407 punkt 47 har følgende ordlyd:
“47 Rettigheter til prosjekteringsmaterialet og dokumenter
47.1 Generelt om bruk av dokumenter
Skriftlige eller elektroniske dokumenter, herunder prosjekteringsmateriale, som er utarbeidet i
forbindelse med kontrakten skal kun gjøres kjent for partene og andre som trenger dem til
gjennomføring av prosjektet, senere drift, vedlikehold, ombygging og påbygging. De skal ikke
brukes til andre oppdrag uten etter samtykke fra den part som har levert dokumentene.
47.2 Prosjekteringsmaterialet
47.2.1 Byggherrens rett til å få utlevert prosjekteringsmaterialet
Byggherren har så lenge prosjekteringsmaterialet eksisterer hos totalentreprenøren eller hans
kontraktsmedhjelpere, rett til å få kopi av dette i den form og det omfang som fremgår av
avtalen. Fremgår dette ikke av avtalen, har byggherren krav på å få utlevert det
prosjekteringsmaterialet som foreligger og i de formater det er utarbeidet. Totalentreprenøren
skal sørge for at prosjekteringsmaterialet kan utleveres i minst fem år etter overtakelsen.
Totalentreprenøren har krav på dekning av sine kostnader i forbindelse med utleveringen.
Materialet kan bare kreves utlevert i et bestemt filutvekslingsformat dersom dette er avtalt.
Byggherren kan ikke kreve kopi av programvare fra totalentreprenøren, med mindre dette er
avtalt.
Modeller og demonstrasjonsobjekter som etter kontrakten skal utarbeides, blir byggherrens
eiendom.
47.2.2 Rett til å bruke prosjekteringsmaterialet
Er ikke annet avtalt, har byggherren kun rett til å bruke, herunder endre,
prosjekteringsmaterialet til gjennomføring av prosjektet, senere drift, vedlikehold, ombygging og
påbygging. Alle øvrige rettigheter til prosjekteringsmaterialet forblir hos den som har utarbeidet
11
-44-
det. Totalentreprenøren kan likevel ikke bruke dette på en måte som er urimelig i forhold til
byggherren.
Partene skal for øvrig behandle prosjekteringsmaterialet på en slik måte at opphavsmannens
rettigheter ikke krenkes.
Dersom materialet byggherren mottar etter 47.2.1 inneholder informasjon som ikke omfattes av
avtalen, kan byggherren ikke bruke denne informasjonen.”
3.2.5 Komiteens vurderinger
På grunnlag av bestemmelsene i NS 8401, NS 8402, NS 8405 og NS 8407 har følgende
problemstillinger vært sentrale i komiteens diskusjoner:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
Hvilket informasjonsinnhold har oppdragsgiveren krav på at materialet skal ha?
I hvilke formater skal materialet utleveres?
Hvilke rettigheter har oppdragsgiveren til bruk av prosjektmaterialet?
Hvordan skal man løse ulike risikospørsmål?
Hvordan bør man regulere prioritetsrekkefølgen i forholdet mellom beskrivelser,
tegninger og modeller?
Er det behov for en ytelsesbeskrivelse og/eller en generell veileder om bruk av BIM?
a) Hvilket informasjonsinnhold har oppdragsgiveren krav på at materialet skal ha?
Ved overgangen til IKT som arbeidsverktøy i stedet for papir genereres og samles det mer
informasjon enn ved tradisjonell prosjektering. Nye formater medfører derfor at det kan
oppstå spørsmål om hvilken del av all denne informasjonen som faktisk omfattes av
eksisterende regulering av oppdragsgivers krav på materiale. Dessuten kan det reises
spørsmål om denne grensedragningen er hensiktsmessig.
I forbindelse med vurderingen av hva slags informasjon oppdragsgiveren har krav etter
NS 8401 punkt 6.1 er det sentrale spørsmål hva som ligger i “… elektronisk lagret materiale
som den prosjekterende utarbeider i henhold til kontrakten”.
Komiteen har gjennom en grundig diskusjon om hva slags informasjon som oppdragsgiveren
kan kreve fått påvist at det er en del uklarhet og usikkerhet om hva som egentlig følger av
NS 8401 og NS 8402 i dag. Dette er generelt uheldig.
Viktigere enn dette er imidlertid spørsmålet om hvor grensen bør gå for hvilken informasjon
oppdragsgiver har krav på. Dette kan med fordel vurderes nøyere i en revisjon av
standardene.
NS 8401 og NS 8402 ble vedtatt i mars 2000, og bestemmelsene som gjelder rettigheter til
prosjektmateriale er ikke revidert siden den opprinnelige vedtakelsen. Det er derfor en rekke
spørsmål som følger av den elektroniske utviklingen som ikke har vært tema.
Delkonklusjon:
Komiteen ser behov for å vurdere endringer i reglene i NS 8401 og NS 8402 om hva
slags informasjon som oppdragsgiveren har krav på.
b) I hvilke formater skal materialet utleveres?
Utviklingen de senere år har i denne sammenheng to hovedtrekk:
•
•
Verktøyene som brukes for å prosjektere har utviklet seg fra de enklere elektroniske
til de avanserte, objektbaserte.
Den ferdige prosjektering kan nå overføres i et større spekter av formater enn
tidligere. I det ene ekstrem har man låste formater som i anvendelse avviker lite fra
12
-45-
papirformatet, for eksempel det enkleste pdf-formatet. I det annet ekstrem finnes fullt
redigerbare, objektbaserte formater, som ikke setter begrensninger i videreutvikling
og anvendelse av all foreliggende informasjon, for eksempel IFC-formatet.
Det er i dag ikke spesifisert i NS 8401 punkt 6.1 eller NS 8402 punkt 5 i hvilke elektroniske
formater materialet skal kunne kreves utlevert. Komiteen har på bakgrunn av dette drøftet
om det er behov for å gi mer spesifiserte regler.
Et viktig spørsmål i forbindelse med denne vurderingen er om det er en fare for at
standardisering av formatet kan være mindre hensiktsmessig på grunn av utviklingen
innenfor datateknologien. Komiteen mener derfor at det er viktig at formuleringene er
robuste overfor endringer i den elektroniske utviklingen.
Ved å oppgi konkrete formater er det en fare for at man kan få hyppige revisjoner av
kontraktsstandardene, på grunn av behovet for å følge den elektroniske utviklingen.
Det har vært litt ulike synspunkter i komiteen på om det er behov for å gi nye regler om
formater i kontraktsstandardene, eller om dette utelukkende bør spesifiseres i
ytelsesbeskrivelsene.
Delkonklusjon:
Komiteen er enig om at det er behov for å vurdere om begrepet format skal defineres
annerledes enn i de gjeldende utgavene av NS 8401 og NS 8402.
c) Hvilke rettigheter har oppdragsgiveren til bruk av prosjektmaterialet?
Etter gjeldende standarder har oppdragsgiver ikke generell anledning til gjenbruk av
prosjektmateriale. Innføring av BIM har åpnet nye praktiske muligheter for gjenbruk av
prosjektmateriale for alle parter, noe som gjør slik gjenbruk mer aktuell enn tidligere.
Komiteen har på denne bakgrunn diskutert om og eventuelt hvordan man skal regulere
muligheten for gjenbruk av løsninger, og hvordan man i så fall skal regulere risikoen for feil i
løsningene som blir gjenbrukt. Her kan det også oppstå spørsmål om immaterialrettigheter.
Delkonklusjon:
Komiteen konkluderer med at det er behov for å vurdere om de muligheter som
BIM gir tilsier endringer i reglene om rett til bruk av prosjektmaterialet og eventuelt
om virkninger av slik bruk.
d) Hvordan skal man løse ulike risikospørsmål?
Bruken av BIM aksentuerer enkelte risikospørsmål og introduserer enkelte nye.
Komiteen har forsøkt å identifisere noen av disse spørsmålene, og har vurdert om de
bør gjøres til gjenstand for regulering i kontraktsstandardene.
Eksempler kan være:
• Feil i programvaren innebærer en risiko for tap eller utilsiktet endring av
informasjonen. Dette kan være programfeil ved selve lagringen av bygningsmodellen
eller feil ved de programvarene som brukes for å utvikle modellen.
• Forskjell i struktur og kvalitet på de ulike programvarenes eksport og import av
IFC-filer. Dette kan eksempelvis medføre avvik i mengder og tap/endring av
egenskapsdata.
• Faren for at det følger med tilleggsinformasjon som er feil eller som kan bli brukt
feil.
13
-46-
•
•
•
Utfordringer ved at modellen brukes til et annet formål enn forutsatt. Slik bruk
kan eksempelvis føre til at man får gale verdier, som hvis en modell brukes til
energiberegning der slik bruk ikke er forutsatt i kontrakten.
Bruk av BIM i prosjekter medfører nye roller med ekspertkompetanse innenfor BIM.
Et spørsmål vil da være hvilket ansvar disse kan pådra seg. Det kan være
utfordrende å plassere disse nye rollene i det totale risikobildet.
Uklare grensesnitt mellom aktørene medfører blant annet tap av effektivitet.
Bruk av BIM medfører at aktører med forskjellige oppgaver i prosjektet får teknisk mulighet til å
introdusere feil som også får konsekvenser for andre aktørers leveranser. Økt sporbarhet vil
bedre muligheten for å plassere risikoen der den etter kontrakten hører hjemme. Dagens
programvare har imidlertid svakheter på dette punkt. Spørsmålet er derfor om manglende
sporbarhet kan gjøre det nødvendig å regulere risiko annerledes enn i dag.
Delkonklusjon:
Komiteen konkluderer med at risikospørsmålene bør vurderes i en større
sammenheng i forbindelse med en generell revisjon av kontraktsstandardene.
e) Hvordan bør man regulere prioritetsrekkefølgen i forholdet mellom beskrivelser,
tegninger og modeller?
I komiteen har det vært en diskusjon om det er nødvendig å endre den generelle
prioritetsregelen i entreprisekontraktene om forholdet mellom beskrivelser og tegninger på
grunn av innføringen av BIM, jf. NS 8405 punkt 3.2 andre ledd som er gjengitt ovenfor.
Lasse Simonsen skriver følgende om dette i sin betenkning: 13
“Det er for øvrig viktig å merke seg den regelen som er tatt inn i punkt 3.2 andre ledd andre punktum:
«Utførelse som bare er angitt på tegning, men som også burde ha vært angitt i beskrivelsen eller
mengdefortegnelsen, omfattes ikke av kontrakten.» Dette innebærer at den digitale boligmodellen vil
være av sekundær karakter selv om den er gjort til en del av konkurransegrunnlaget.”
Komiteens diskusjoner har vist at det er nødvendig å vurdere forholdet mellom tegninger og
beskrivelser grundig i forbindelse med de neste revisjonene av kontraktsstandardene. I
denne sammenheng er det også nødvendig å ta standpunkt til den kontraktsmessige
betydning av at det benyttes digitale modeller.
Delkonklusjon:
Komiteen konkluderer med at det må tas stilling til hvilken prioritet modellene skal
ha. I denne forbindelse er det antakelig behov for også å vurdere reguleringen av
prioritetsrekkefølgen mellom beskrivelser og tegninger.
f) Er det behov for en ytelsesbeskrivelse og/eller en generell veileder om bruk av BIM?
Komiteens diskusjoner har vist at det er mye uklarhet omkring bruk av BIM og hva bruken
innebærer. Det er derfor enighet i komiteen om at det er et stort behov for at det blir
utarbeidet mer hjelpemateriell om BIM. I tillegg til en generell veileder ser det ut til å være
behov for ytelsesbeskrivelser.
Delkonklusjon:
Komiteen anbefaler at det blir tatt initiativ til å utarbeide ytelsesbeskrivelser
og/eller en generell veileder om bruk av BIM, og at det blir avklart om dette skal
skje i regi av Standard Norge, buildingSMART Norge eller andre aktører.
13
Jf. side 10 i betenkningen.
14
-47-
3.3 Komiteens konklusjoner
•
Komiteen viser til at følgende forhold, omtalt i delkonklusjonene ovenfor, bør vurderes
ved en revisjon av kontraktsstandardene:
- hva slags informasjon som oppdragsgiveren har krav på
- definisjonen av begrepet format
- rett til bruk av prosjektmaterialet og virkningene av slik bruk
- risikospørsmålene ved bruk av BIM
- hvilken prioritet modellene skal ha
Komiteen anbefaler ikke en egen delrevisjon på grunn av BIM fordi de forholdene
som er påpekt er av en slik karakter at de bør ses i sammenheng med
kontraktsstandardene generelt. Tidspunktet for en totalrevisjon som også tar
hensyn til de påpekte forhold må fastsettes ut fra en samlet vurdering av
revisjonsbehovene, sammenholdt med næringens behov for avklaring og
stabilitet.
Komiteen antar at de mest presserende endringsbehov foranlediget av BIM kan
ivaretas ved utarbeidelse av ytelsesbeskrivelser og veiledere.
•
Komiteen anbefaler at det blir tatt initiativ til å utarbeide ytelsesbeskrivelser
og/eller en generell veileder om bruk av BIM, og at det blir avklart om dette skal
skje i regi av Standard Norge, buildingSMART Norge eller andre aktører.
15
-48-
4. Samspillkontrakter
4.1 Generelt om samspillkontrakter
Samspillkontrakter er en samarbeidsform som har vokst frem særlig de siste 15 årene for
landbaserte entrepriser. Kontraktsmodellen blir også gjerne kalt for samarbeidsentreprise
eller partnering.
Samspill er et upresist begrep som brukes om flere forskjellige modeller for
samarbeidsmodeller. Utviklingen har vist at det er store forskjeller mellom de ulike formene
for samspillkontrakter som brukes i Norge i dag. Forskjellene er både knyttet til omfanget av
og innholdet i de kontraktsbestemmelsene som blir inngått for å angi samspillelementet. En
variabel er kontraktsinnholdet: I det ene ekstrem er samspillkontrakter en særskilt
kontraktsform som bryter med tradisjonell fordeling av roller og risiko mellom byggherre og
konsulent/utførende. I det annet ekstrem består samspillet i særlige informasjons-,
kommunikasjons-, og beslutningssystemer som ikke rokker ved tradisjonell rolle- og
risikofordeling og er i så fall ikke en egen kontraktsform. Langs en annen akse er det
forskjeller med hensyn til på hvilket stadium samspillkontrakten inngås. Samspill betegner
her i realiteten en kontraktsstrategi – riktignok oftest med konsekvenser også for
kontraktsinnhold.
Årsaken til at samspillkontrakter blir mer aktuelle i norske prosjekter blir gjerne forklart med
henvisning til behov skapt ved manglende samarbeid, kompliserte kontrakter, hierarkiske
kontraktstrukturer, manglende insitamenter til samarbeid og helhetstenkning i de tradisjonelle
kontraktsformene. Alle disse forholdene blir gjerne sett på som sentrale faktorer bak mange
byggefeil og lav produktivitet i bransjen. Et moment som også trekkes frem er fokus på
tidligfasen, fordi den blir identifisert som viktig for produktivitets- og kvalitetsutviklingen. 14
Samspillkontrakter har blitt beskrevet på ulike måter:
a) EBA har i sin veileder beskrevet to modeller av samspillkontrakter på følgende måte: 15
•
“Samspill til totalentreprise: Byggherre, brukere, prosjekterende, entreprenører og eventuelt
forvaltere samarbeider i utvikling av prosjektet fra programmeringsfasen, til et forprosjekt med
målpris. Da overtar samspillgruppen ansvaret og det skrives totalentreprisekontrakt.
•
Samspill med incitament: Byggherre, brukere, prosjekterende, entreprenører og eventuelt
forvaltere samarbeider i utvikling av prosjektet fra programmeringsfasen, til et forprosjekt med
målpris. Deretter utføres arbeidene videre som regningsarbeid, med avtalt fordeling av
over/underskridelse av målpris.”
b) I Vista-rapporten fra 2008 beskrives tidlig partnering eller samspillkontrakter på følgende
måte, der man ser dette som en variant av OPS: 16
“Sammenliknet med andre konkurranseformer innebærer modellen at den private part trekkes inn i
planleggingsprosessen på et mye tidligere tidspunkt. Ved å trekke den utførende med på et tidligere
tidspunkt i planleggingsprosessen får den utførende større innflytelse over utforming og løsningsvalg.
Gjennom en insitamentsstruktur som fremmer felles interesser skal den offentlige bestiller og den
private parten i fellesskap finne fram til bedre og mer kostnadseffektive løsninger.”
c) Samspillkontrakter blir av noen definert som “en samarbeidsform i et bygge- eller
anleggsprosjekt som kjennetegnes ved tidlig involvering av partene, dialog, tillit og åpenhet.
Prosjektet gjennomføres under felles målsetninger og felles økonomiske interesser.” 17
14
Se Vista-rapporten side 26 med videre henvisninger.
Jf. veilederen side 4.
16
Jf. Vista-rapporten side 19.
17
Definisjonen er hentet fra EBAs veileder side 4.
15
16
-49-
Selv om det er store variasjoner med hensyn til hva samspillformen inneholder, er det en del
trekk som går igjen i mange kontrakter av denne typen. Et av de typiske særtrekkene er et
tett samarbeid mellom partene i forbindelse med prosjekteringen, og dette kan også gjelde
for utførelsesfasen.
Vederlagsformatet i samspillkontrakter er ofte basert på en målpris, gjerne kombinert med
avtalte insitamenter.
Åpenhet om økonomien i prosjektet er et typisk trekk ved samspillkontrakter, og dette
prinsippet kalles gjerne for “åpen bok”. I samsvar med dette prinsippet skal partene gi
hverandre full innsikt i økonomien i tilknytning til prosjektregnskapet. Bakgrunnen for
innsynsbehovet er at regnskapet skal legges til grunn for avregningen mot målsummen.
Organiseringen av samspillprosjekter kan typisk beskrives på følgende måte: 18
“Man vil i mange prosjekter etablere såkalte integrerte team i prosjekteringsfasen, der entreprenør,
byggherre og arkitekt/prosjekterende i et nært samarbeid videreutvikler byggherrens initielle
prosjektering. I selve byggefasen kan forutsetningen om tillit og åpenhet komme til uttrykk gjennom
samlokalisering av byggherrens og entreprenørens prosjektorganisasjoner og gjennom særlige
samarbeidsformer under utførelsen, f.eks. gjennom såkalt “trimmet byggeri”. Vi ser også ofte at
partene avtaler særlige organisatoriske strukturer i prosjektet, både gjennom særlige
samarbeidsorganer på ulike nivåer og bruk av ”workshops” under prosjektet for å diskutere særlige
spørsmål.”
4.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med samspillkontrakter
På grunnlag av foredragene som flere eksterne personer har holdt for komiteen kan
erfaringene som de eksterne aktørene har fra praksis med samspillkontrakter oppsummeres
på følgende måte:
Mulige suksesskriterier:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Samlokalisering (forutsetning for samhandling)
Balanserte og klare kontrakter (skaper tillit)
Resultatdokumenter underveis (skaper fremdrift)
Kontraktsgjennomgang mellom ulike faser av prosjektet
Kontinuitet i prosjektledelsen og sentrale funksjoner
Tilstrekkelige ressurser i tidlig fase av prosjektet
Tidlig involvering av utførelseskompetanse
Tett oppfølging underveis og frem til sluttproduktet
Aktiv kunde som deltar i prosessene med kunnskap og informasjon
Mulige effekter av samspillkontrakter:
•
•
•
•
•
•
•
•
18
Verdiskapning i prosjektene
Forutsigbarhet i økonomi for alle parter
Bedre brukermedvirkning
Bedre forståelse av brukerens forventninger som igjen fører til mindre reklamasjoner
etter overtakelse, et bedre produkt og sikrere fremdrift
Visker delvis ut firmagrenser til fordel for prosjektet
Ubalanse i kontraktsforutsetningene ødelegger for samspillet mellom partene
Det blir like mange diskusjoner som i andre modeller, men diskusjonene kommer til
riktig tid
Krever mer ledelse og styring tidlig i prosjektet
Jf. Bergsakers artikkel side 172.
17
-50-
•
Gir en arena for innovasjon i bransjen
4.3 Komiteens vurderinger av behovet for en standardkontrakt for
samspillkontrakter
Samspillkontrakter tar mange former og åpner mange muligheter, jf. punkt 4.1. Komiteen
mener at en av de største fordelene ved samspillkontrakter er tverrfagligheten som man
oppnår ved å få inn alle aktørene tidlig i prosessen. På denne måten kan modellen bidra til å
fremme innovasjon og effektivitet i byggeprosessen.
Det kan videre virke som samspillkontrakter gir bedre grunnlag for samarbeid og
effektivisering av kommunikasjonen. Ved samspill kan man unngå en del av
konfrontasjonskulturen, noe som gjør konfliktløsningen lettere. Dette kan imidlertid også
oppnås uten å gjøre samspill til en egen kontraktsform.
En av de viktigste utfordringene ved samspillkontrakter er å unngå at roller og
ansvarsforhold blir uklare. I en del kontrakter av denne typen velger man også å lage enklere
og påstått smidigere varslingsregler enn i de vanlige entreprisekontraktene. Dette kan føre til
uklarhet om hva som egentlig gjelder.
Etter komiteens vurdering kan samspill bidra til en mer effektiv innføring av BIM i et
prosjekt, samtidig som BIM er et godt verktøy for å få til samspill.
Det offentlige anskaffelsesregelverket er en utfordring for visse samspillmodeller, blant annet
fordi man allerede fra starten ønsker å bringe inn alle de sentrale aktørene som prosjektet
krever uten at priselementet er en sentral faktor i utvelgelsen av aktører. En mulighet er å
kjøre en vanlig anskaffelsesprosedyre, men innføre samhandling som en del av
konkurranseelementet. Dette krever skjønn som er krevende under anskaffelsesreglene.
En viktig del av samhandlingen blir å etablere en felles kontraktsforståelse. For å få full effekt
av samhandlingsmomentet er det også avgjørende at tilbyder setter av nødvendige
ressurser. Begge forhold er argumenter for å utvikle en standard for samspillkontrakter.
På den annen side er samspillformene fremdeles under utvikling, og dette kan være et
argument for ikke å lage standardiserte samspillkontrakter. Det finnes mange forskjellige
varianter av samspillkontrakter, og dette gjør det vanskelig å lage én kontrakt som skal
passe for alle de enkelte samspillmodellene. Noen vil også påstå at det er ikke noe i veien
for å bruke de etablerte standardkontraktene også i samspillprosjekter.
Et relevant spørsmål er hvordan vil samspillsmodellen fungere for de små kommunene med
lite ressurser og kompetanse. For dem vil det trolig være fornuftig å lage en standardisert
grunnstruktur for bestemte typer prosjekter.
Det vil etter komiteens oppfatning være mer hensiktsmessig å lage en veiledning med en
overordnet struktur for en samspillkontrakt, enn at man lager en ferdig avtale med konkret
tekst. I den forbindelse er det viktig å lage en standardisert prosessbeskrivelse og foreta en
terminologiavklaring.
Dersom man skal lage en standardkontrakt må man velge ut en nærmere definert
samspillmodell, og deretter utarbeide en standardkontrakt basert på denne modellen.
Et mulig alternativ kan etter komiteens oppfatning være å standardisere noen elementer som
typisk brukes i samspillkontrakter. Dersom man velger å tenke elementer kan man lage en
“kokebok” for samspillkontrakter for eksempel gjennom følgende hovedelementer:
1. Målsum
18
-51-
- Etablering
- Endring
- Fordeling av resultat over/under målsum
2. Tidlig involvering
3. Offentlige anskaffelser
- Hvilke friheter har man innenfor rammen av dette?
4.4 Komiteens konklusjoner
•
Komiteen anser det ikke hensiktsmessig å utarbeide en generell standardkontrakt for
alle typer samspillprosjekter.
•
Komiteen anbefaler at det utarbeides standardiserte kontraktselementer – til forskjell
fra komplette standardkontrakter – til bruk i samspillprosjekter. Noen slike elementer
er nevnt i punkt 4.3 ovenfor.
•
Komiteen antar at arbeidet med standardiserte kontraktselementer kan gi grunnlag
for å identifisere typetilfeller av samspillmodeller som kan være egnet for
standardisering.
•
Komiteen anbefaler at Standard Norge tar initiativ til samling av erfaringer og
utarbeidelse av en sjekkliste for samspillkontrakter.
19
-52-
5. OPS-kontrakter
5.1 Generelt om OPS-kontrakter
EU-kommisjonen har i KOM (2004) 327 vist til at OPS er en betegnelse som viser til
“forskellige former for samarbejde mellem de offentlige myndigheder og den private sektor
med henblik på finansiering, opførelse, renovering, forvaltning eller vedligeholdelse af
infrastrukturer eller levering av tjenester.” 19
I EUs grønnbok fra 2004 er det videre trukket frem følgende karakteristiske trekk ved OPS: 20
•
Partnerskap/samarbeid som har en forholdsvis lang varighet og som innebærer
samråd mellom den offentlige og private parten når det gjelder ulike måter å vurdere
hvordan prosjektet skal realiseres på.
•
Prosjektet finansieres dels av den private partneren, noen ganger på grunnlag av en
kompleks konstruksjon mellom forskjellige aktører. Den private finansieringen kan
suppleres med en ofte betydelig offentlig finansiering.
•
Den økonomiske aktøren deltar i et prosjekts prosjektfaser (utforming, gjennomføring,
iverksettelse, finansiering) og spiller en viktig rolle i prosjektutformingen. Den
offentlige partner konsentrerer seg i hovedsak om å definere målsettingene med
hensyn til allmenn nytte, kvaliteten på tjenestene som skal tilbys, prispolitikken mot
brukerne, og om å kontrollere at de fastsatte målene overholdes.
•
Risikoen fordeles mellom den offentlige og den private parten. Den private parten
overtar således en del av den risikoen som offentlig sektor normalt påtar seg. Et
OPS-prosjekt medfører ikke nødvendigvis at den private partner overtar all risiko eller
størstedelen av prosjektets risiko. Risikofordelingen varierer fra prosjekt til prosjekt ut
fra partnernes respektive kapasitet til å vurdere, kontrollere og styre ulike risiki.
Bakgrunnen for fremveksten av OPS blir gjerne fremstilt som en følge av disse sentrale
forholdene: 21
•
I Storbritannia introduserte regjeringen Private Finance Inititative (PFI) i 1992.
Bakgrunnen for dette var mangel på offentlige midler til nødvendige investeringer i
infrastruktur og ønsket om å trekke på privat finansiering for å løse kollektive behov.
Etter hvert er bruken av OPS-modellen i større grad blitt begrunnet i
samarbeidseffekten og et ønske om å dra nytte av den private partens kompetanse
og organisering. En rekke land har fulgt etter utviklingen i Storbritannia og tatt i bruk
OPS-modeller.
•
Utviklingen av New Public Management 22 på bakgrunn av de endringer og
utfordringer som offentlig sektor står overfor for å oppfylle kravene om en mer effektiv
offentlig sektor. 23
19
Jf. KOM (2004) 327 avsnitt 1.1 punkt 1.
Den norske oversettelsen er hentet fra Vista-rapporten side 12.
21
Jf. Vista-rapporten side 3.
22
Dette brukes som en samlebetegnelse på en rekke reformer som skal bidra til å få en mer effektiv stat, jf. Vistarapporten side 14.
23
Lindseth beskriver begrunnelsen for bruk av OPS på side 23: “Formålet med et offentlig privat samarbeid, er å
oppnå større økonomisk effektivitet og innovative løsninger i forbindelse med anskaffelser. Dette kan blant annet
skje som en følge av at samme leverandør står for både planlegging og gjennomføring av prosjektet, slik at
leverandøren har en egeninteresse i å ivareta hensynet til senere vedlikeholdsoppgaver og driftstjenester. En
leverandør som har ansvaret for hele prosjektets levetid, vil legge større energi i å finne effektive planløsninger,
med tanke på senere drift og vedlikehold. Denne tilnærmingen til prosjektet vil forhåpentligvis føre til at det velges
løsninger av god kvalitet, i stedet for halvgode løsninger som vil gi en lavere tilbudspris eller høyere fortjeneste for
leverandøren. Siden OPS-avtaler er langvarige, vil det være et poeng for leverandøren å sikre høyest mulig grad
20
20
-53-
OPS er en betegnelse som brukes om en rekke forskjellige kontraktsformer.
Den mest vanlige og den opprinnelige formen kalles gjerne bygge-drive-overføre (BuildOperate-Transfer). Modellen beskrives på følgende måte i Vista-rapporten: 24
“I denne modellen gis en privat aktør ansvar for å designe, utvikle, drive og vedlikeholde en bygning,
mens brukeren (den offentlige parten) betaler for investeringen gjennom bygningens livsløp. Det
finnes en rekke underformer av denne varianten, inkludert modeller med mer preg av leasing. Felles
for Bygge-drive-overføre prosjekt og alle underformene, er at prosjektet drives helt og fullt av den
private samarbeidsparten, som dermed har ansvaret for finansiering, design, utvikling og drift i
kontraktsperioden. Etter kontraktsperiodens utløp overføres fasiliteten vanligvis til det offentlige. Det er
også eksempler på at fasiliteten forblir i privat sektors eie etter driftsperioden. Denne formen omtales i
den internasjonale litteraturen som BOO (Build-Operate-Own).”
De øvrige formene for OPS som er i bruk blir gjerne navngitt på følgende måte:
•
•
•
•
BOOT: Build-Own-Operate-Transfer
DBFO: Design-Build-Finance-Operate
DCMF: Design-Construct-Maintain-Finance
BLT: Build-Lease-Transfer
Forskjellene mellom de ulike variantene av OPS-modellene gjelder hovedsakelig når den
private parten trekkes inn i prosjektet, hvordan oppgaver og ansvar blir fordelt, fordelingen av
risiko og finansiering og eierrettigheter underveis og ved kontraktsutløp. 25 De ulike modellene
er stadig i utvikling, og modellene varierer også noe fra land til land.
Erfaringene fra andre land viser at dersom en del sentrale forutsetninger er oppfylt vil det
være et potensiale for gevinst, men samtidig er det også muligheter for en nedside. 26
Gevinstene som gjerne blir fremhevet er tidligere realisering, kortere utbyggingsperiode og
kostnadsreduksjoner. De sentrale suksesskriteriene som blir påpekt er overføring av risiko,
gevinstdeling og et reelt samarbeid mellom partene.
Internasjonale erfaringer viser at nedsiden ved OPS særlig oppstår i tilfeller der
risikooverføringen ikke har vært reell, eller der den offentlige parten har betalt for
risikooverføring som den private parten ikke har mulighet for å påvirke eller håndtere.
5.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med OPS-kontrakter
På grunnlag av foredragene som flere eksterne personer har holdt for komiteen kan
erfaringene som de eksterne aktørene har fra praksis med OPS-kontrakter innenfor
veibygging oppsummeres på følgende måte:
•
•
•
•
I prosjektene har man valgt å utarbeide konsoliderte kontrakter 27, og dette har vist
seg å være hensiktsmessig.
Kontraktene er basert på norsk kontraktstradisjon, med inspirasjon fra
kontraktsreguleringen i blant annet enkelte finske, svenske og engelske prosjekter.
Utarbeidelsen av kontraktene har vært vellykket, og de er blitt godt mottatt.
Kontraktene er noenlunde kortfattede og lettfattelig skrevet (kontraktsvilkårene er på
ca. 45 sider).
av forutberegnelighet i prosjektet, ved å velge løsninger som er gode på sikt. Dette vil også komme oppdragsgiver
til gode, for eksempel ved at det vil føre til færre avbrudd i et prosjekts driftstid.”
24
Se Vista-rapporten side 20.
25
Jf. Vista-rapporten side 20.
26
Se Vista-rapporten side 3.
27
Dette innebærer at hele kontrakten er oppdatert i samsvar med de ulike dokumentene som har vært en del av
kontraheringsprosessen. Partene velger å utarbeide konsoliderte kontrakter for å unngå motstrid mellom de ulike
dokumentene og for å lette oversikt og tilgjengelighet.
21
-54-
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Det er ikke tatt utgangspunkt i én entreprisemodell og én entreprisekontrakt, og
dermed var utgangspunktet ikke NS 3431 med en del tillegg. Kontraktene er
skreddersydd med tanke på OPS og utarbeidet individuelt for vegvesenets
prosjekter.
Tidshorisonten er et vanskelig moment ved utarbeidelsen av denne typen kontrakter.
Det kreves forutseenhet og fleksibilitet når kontraktene skal gjelde i 25-30 år.
I forbindelse med utformingen og især under forhandlingene med tilbyderne ble det
mye fokus på finansieringen. Dette har blant annet sammenheng med prosjektenes
størrelse, som har vært fra i overkant av 1 til bortimot 3,5 milliarder kroner.
Det kan stilles spørsmål ved om det ved utformingen av kontraktene ble for mye
fokus på prosjekterings- og byggefasen, på bekostning av driftsfasen.
Overtakelsen som skal skje etter 25 års drift kunne kanskje vært mer utfyllende
regulert, men det er vanskelig eksempelvis å detaljregulere kvalitetskrav som skal
vurderes så langt frem i tid.
Den omfattende risikooverføringen til leverandørene kan forsvares i disse
kontraktene som følge av leverandørenes store valgfrihet, og de valgte løsningene i
forhold til dette har fungert.
Kontraktene inneholder en del komplekse juridisk-tekniske bestemmelser. Dette
gjelder blant annet bestemmelsene om sikkerhet, risiko for skade på
tredjemann/regress og reguleringen av oppgjøret ved avbestilling og heving.
Utformingen av arbeidsbeskrivelsen var en utfordring, og funksjonskravene er ofte
det vanskeligste i disse kontraktene.
Det er avgjørende at prosjektene er finansierbare, og finansieringen skjer gjerne ved
hjelp av utenlandske aktører. Disse aktørene er vanligvis ukjent med norsk jus. På
bakgrunn av disse forholdene ble en del av bestemmelsene i kontraktene mer
omfattende og mer objektiviserte enn det som er vanlig i norske kontrakter.
Kontraktene har eksempelvis et system med hevningspoeng som kan tildeles etter
bestemte kriterier. Dette systemet er mer objektivisert og målbart enn et generelt krav
om “vesentlig mislighold”, og er derfor mer akseptabelt for de som finansierer
prosjektet.
Långivernes eneste sikkerhet er panterett i pengestrømmen fra staten og OPSselskapets øvrige driftsmidler. De har ikke sikkerhet i selve veien, og dette blir en
viktig forskjell i forhold til OPS-kontrakter for bygg.
Enkelte av långiverne var engstelige for konsekvensene av de norske reglene om
boets inntredelsesrett fordi unntakene fra inntredelsesretten er skjønnsmessig
formulert. Dette medførte en særbestemmelse i vegloven, § 21, om at OPSselskapets konkursbo ikke har rett til å tre inn i en OPS-avtale dersom minst
halvparten av selskapet vederlag skal betales etter at veien er åpnet for trafikk.
Reguleringen av OPS-selskapets rett til å utføre endringer i driftsfasen var en
utfordring, som følge av forholdet til anskaffelsesregelverket. Omfanget av endringer
vil typisk kunne utgjøre en begrenset andel av kontrakten prosentuelt, men likevel
kunne involvere meget store beløp.
Prosessen i OPS-prosjektene ble annerledes ved at de tekniske rådgiverne jobbet
direkte med entreprenør, og kanskje i noe større grad måtte stå direkte til ansvar for
det de hadde gjort.
Innenfor veibygging er det store samfunnsøkonomiske gevinster ved å redusere
byggetiden, uten at man har noe eksakt anslag over disse gevinstene.
5.3 Komiteens vurderinger
5.3.1 Forskjeller mellom OPS-kontrakter for bygg og for veibygging
Ved OPS-kontrakter for bygg er det et vesentlig moment at kontraktenes økonomiske omfang er
langt lavere enn for større veiprosjekter. I slike kontrakter for bygg vil det også være en kortere
22
-55-
tidshorisont og større omskiftelighet i bruk. Et tilleggsmoment ved bygg er at kretsen av parter i
kontraktshierarkiet ofte vil utvides, for eksempel med leietakere/brukere.
Viktige momenter ved OPS-kontrakter for bygg vil være levetidsbetraktninger knyttet til
tekniske anlegg og endringshåndtering ved teknologiskifte.
I veikontraktene har Statens vegvesen ervervet grunnen og eier denne. I prosjekter som
gjelder bygg vil eiendomsretten til bygget typisk være slik at kommunen/staten eier grunnen,
som bortfestes til OPS-selskapet, som på sin side blir eier av bygget.
En viktig forskjell mellom OPS-kontrakter for bygg og veibygging er at bygg og
grunneiendom har en markedsverdi og er omsettbar, til forskjell fra kontraktsobjektet ved
veiprosjekter. Dette har stor betydning i en rekke relasjoner.
Mulighetene for rimelig finansiering er neppe de samme ved byggeprosjekter som ved
anleggsprosjekter. Dette skyldes blant annet forskjeller med hensyn til eventuell utleie og
muligheten til å bruke prosjektet som finansieringssikkerhet.
Hvis man ser bort fra finansieringsmomentet kan OPS-kontrakter for bygg sammenlignes
med en husleieavtale med en kjøpsopsjon.
5.3.2 Behovet for en standardkontrakt for OPS-kontrakter
Det vil etter komiteens vurdering være vanskelig å oppstille en normalsituasjon som
utgangspunkt for en standardkontrakt for OPS. Det er derfor verken hensiktsmessig eller
mulig å utarbeide én felles OPS-kontrakt for alle tilfeller. Komiteen anser det åpenbart at
OPS-formen er mer krevende for partene enn tradisjonelle kontraktsformer, og at eventuell
standardisering derfor uansett må følges opp med spesialkompetanse hos partene.
Standardisering av kontraktene vil imidlertid kunne være hensiktsmessig når man går ned i
prosjekter på 100-150 millioner kroner. Prosjektene er da for små til å kunne forsvare
utvikling av en spesialtilpasset OPS-kontrakt. Dette kan typisk gjelde for skoler og sykehjem.
Det er trolig mindre aktuelt for vei- og anleggsprosjekter.
Det kan uansett være hensiktsmessig å utarbeide en sjekkliste over elementer som bør være
med i en OPS-kontrakt, i stedet for å lage en ny standardkontrakt.
I forlengelsen av en sjekkliste, men uten å utarbeide en komplett standardkontrakt, kan man
tenke seg å utforme standardiserte kontraktselementer. Muligens kan dette gjelde regulering
av overtakelse til bruk eller ved avslutningen. Et annet eksempel kan være
kvalitetssikringsmekanismer i bruksfasen. En liste over slike elementer kan også inngå som
deler av en generell veiledning om OPS.
Uavhengig av om det skal utarbeides en standardkontrakt påpeker komiteen generelt at det
vil være fornuftig om det skjer en tenkning og systematisering omkring OPS-kontrakter i regi
av Standard Norge. Dette vil kunne bidra til økt kunnskap om OPS-kontrakter.
5.4 Komiteens konklusjoner
•
Komiteen anser det ikke hensiktsmessig å utarbeide en generell standardkontrakt for
alle typer OPS-prosjekter.
•
Komiteen antar imidlertid at det kan være hensiktsmessig å utarbeide en
standardkontrakt for nærmere angitte typer OPS-prosjekter. Trolig vil mindre bygg i
kommunal/statlig regi kunne utgjøre en slik gruppe.
23
-56-
•
Komiteen anbefaler at det utarbeides standardiserte kontraktselementer - til forskjell
fra komplette standardkontrakter - til bruk i OPS-prosjekter.
•
Komiteen anbefaler at Standard Norge tar initiativ til samling av erfaringer og
utarbeidelse av en sjekkliste for OPS-kontrakter.
24
-57-
Litteratur
Berg, Torer F.
Edvardsen, Dag F.
Livsløp/OPS-kontraktene Persbråten videregående skole og Høybråten
grunnskole. Evaluering av første fase i livsløp/OPS-kontrakter mellom
Undervisningsbygg Oslo KF og SG Finans AS. SINTEF Byggforsk.
Prosjektrapport nr. 33, 2009
Bergsaker, Olav
Samspillkontrakter - noen refleksjoner om de rettslige rammene, På
rett grunn, Festskrift til Norsk Forening for Bygge- og Entrepriserett
side 170-185, Gyldendal Norsk Forlag AS, Oslo 2010
Byggenæringens
Landsforening
Prosjektfinansiering av vei og bane. Rapport nr. 2/2006
Dansk Byggeri
Partnering i praksis, 2005
EBA
Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg og Hans Christian Brodtkorb:
Veileder om samspillsentreprise, Revidert utgave, Oslo 2012
Giverholt, Heikki,
NS 8405 med kommentarer, Gyldendal Norsk Forlag AS, Oslo 2010
Arvesen, Hans-Jørgen
Marthinussen, Karl
Giverholt, Heikki,
NS 8407 med kommentarer, Gyldendal Norsk Forlag AS, Oslo 2012
Arvesen, Hans-Jørgen
Marthinussen, Karl
Kolrud, Helge Jakob NS 8405 - Kommentarutgave, Universitetsforlaget, Oslo 2004
med flere
KPMG
Kartlegging og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS).
Rapport til Nærings- og handelsdepartementet, 2003
Krüger, Kai
Offentlig og privat samarbeid om kommunale prosjekter,
Lov og Rett 2004 side 360-378
Kaasen, Knut
Partnering: Keiserens nye klær? MarIus nr. 209 (1994) side 31-40
Kaasen, Knut
Offshore project alliancing: The aim, the constraints and the contracts,
MarIus nr. 240 (1998) side 139-157
Kaasen, Knut
Petroleumskontrakter, Universitetsforlaget, Oslo 2006
Lindseth,
Anne Kristin
Offentlig privat samarbeid - i lys av “OPS-avtalene for Høybråten skole”,
Institutt for privatretts skriftserie nr. 174, 2009
Rasmussen, Ingeborg Offentlig Privat Samarbeid (OPS) og innovasjonspolitikk. Vista
Strøm, Steinar
Analyse AS. Utredning til Nærings- og handelsdepartementet, 2008.
RIF
Bransjeprosjektet - Kontrakter og rettigheter ved bruk av åpen BIM.
Utredning av 15. november 2010
25
-58-
Simonsen, Lasse
Endrede forretningsprosesser. En skisse av hvilke rettslige aspekter
som bruk av felles digitale bygningsmodeller kan tenkes å reise.
Betenkning av 15. august 2006
Statsbygg
BIM-manual 1.2 av 24. oktober 2011
Tørum, Amund B.
Frøholm, Geir
Back-to-back; særlig om såkalt PFI (OPS) ved veiutbygging,
Lov og Rett 2005 side 90-108
Urbye, Hans Jakob
Kommentarer til NS 8401 og NS 8402, Standard Online AS, Oslo 2011
Standarder
Bygg og anlegg
NS 3454:2013
Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og klassifikasjon
NS 8401:2010
Alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekteringsoppdrag
NS 8402:2010
Alminnelige kontraktsbestemmelser for rådgivningsoppdrag honorert
etter medgått tid
NS 8405:2008
Norsk bygge- og anleggskontrakt
NS 8406:2009
Forenklet norsk bygge- og anleggskontrakt
NS 8407:2011
Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser
NS 8415:2008
Norsk underentreprisekontrakt vedrørende utførelse av bygge- og
anleggsarbeider
NS 8416:2009
Forenklet norsk underentreprisekontrakt vedrørende utførelse av
bygge- og anleggsarbeider
NS 8417:2011
Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalunderentrepriser
Petroleum
NPA 96
Norsk prosjektalliansekontrakt 1996, med tilhørende orientering
Danmark
Danmark - Partneringaftale, Storentreprisemodellen, 2005
Danmark - Partneringaftale, Hovedentreprisemodellen, 2005
Danmark - Partneringaftale, Totalentreprisemodellen, 2005
26
-59-
Lover
Lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser
Offentlige dokumenter
St. meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge (“Innovasjonsmeldingen”)
Rapport avgitt
23. august 2010
Energieffektivisering av bygg. En ambisiøs og realistisk
plan mot 2040 (“Arnstad-utvalget”)
Meld. St. 21 (2011-2012)
Norsk klimapolitikk (“Klimameldingen”)
Meld. St. 28 (2011-2012)
Gode bygg for eit betre samfunn (“Byggemeldingen”)
Rettsavgjørelser
Borgarting lagmannsretts dom av 29. juni 2012 (LB-2011-61886)
27
-60-
Juridisk notat
Fra: Kommunesjef teknisk
Til: Rådmannen
Dato:
Saksnr.:
17.08.2015
10/07443-3
Sarpsborg kommunes modell for samspillentreprise
Vedlegg
1. Rapport: «Nye samarbeidsformer innenfor bygg og anlegg. Er det behov for nye eller
reviderte standardkontrakter?» fra Standard Norge.
2. Juridisk notat fra advokatfirmaet Pacta datert 12.04.2010.
3. Juridisk notat fra advokatfirmaet Kluge datert 07.06.2013.
4. Juridisk notat fra advokatfirmaet Pacta datert 13.08.2013.
Generelt om samspillentreprise
Samspill er et begrep som brukes om forskjellige modeller for samarbeid mellom partene i et
bygg- og anleggsprosjekt. Samarbeidsmodellene blir også gjerne kalt for
samarbeidsentreprise eller partnering. Det er ikke utviklet noen generell standardkontrakt for
slike samarbeidsformer.
Standard Norge nedsatte i 2011 en komite ledet av professor dr. juris Knut Kaasen for blant
annet å vurdere behovet for standardiserte samspillkontrakter. I sluttrapport « Nye
samarbeidsformer innenfor bygg og anlegg. Er det behov for nye eller reviderte
standardkontrakter» konkluderer komiteen med at det ikke er ikke hensiktsmessig å
utarbeide en generell standardkontrakt for alle typer samspillprosjekter. Bakgrunnen for
dette er blant annet at samspillsformene fremdeles er under utvikling. Videre vises det til at
det finnes mange forskjellige varianter av samspillkontrakter, og at dette gjør det vanskelig å
lage én kontrakt som skal passe for alle de enkelte samspillmodellene. Rapporten anbefaler
imidlertid at det utarbeides standardiserte kontraktselementer til bruk i samspillprosjekter.
Arbeidene med å utarbeide slike standardiserte kontraktselementer i samspillprosjekter
startet opp i mai 2015.
-61-
Samspill er ifølge rapporten en samarbeidsform som har vokst frem særlig de siste 15
årene, og behovet for samspillkontrakter blir presentert på følgende måte i rapporten:
«Årsaken til at samspillkontrakter blir mer aktuelle i norske prosjekter blir gjerne forklart med
henvisning til behov skapt ved manglende samarbeid, kompliserte kontrakter, hierarkiske
kontraktstrukturer, manglende insitamenter til samarbeid og helhetstenkning i de
tradisjonelle kontraktsformene. Alle disse forholdene blir gjerne sett på som sentrale faktorer
bak mange byggefeil og lav produktivitet i bransjen. Et moment som også trekkes frem er
fokus på tidligfasen, fordi den blir identifisert som viktig for produktivitets- og
kvalitetsutviklingen.»
Beskrivelse av Sarpsborg kommunes modell for samspillentreprise
I prosjekter hvor rammebetingelsene er oversiktlige og lar seg klarlegge før kontrakt inngås
benytter kommunen normalt en totalentreprisemodell. Hovedprinsippet i en totalentrepr ise er
at entreprenøren påtar seg totalansvaret for detaljprosjektering og utførelse av prosjektet.
Modellen er basert på at det utarbeides et konkurransegrunnlag for totalentreprisen med
anmodning om å gi et fast pristilbud på hele prosjektet. Kommunen kunngjør deretter
totalentreprisen i en kunngjøringsdatabase for offentlige anskaffelser (Doffin), dersom antatt
totalverdi på anskaffelsen overskrider kr 500.000.-. Den valgte totalentreprenøren vil selv
inngå en rekke avtaler i underentrepriseleddet, uten at dette krever kunngjøring i Doffinbasen. Eksempler på prosjekter der kommunen i senere tid har benyttet
totalentreprisemodellen er Sandesundveien barneskole, Hafslundsøy barnehage, Tindlund
barnehage, Valaskjold sykehjem, Haugvoll sykehjem, omsorgsboliger på Kløvningsten,
psykiatriboliger på Tindlund og vaskeriet på Kløvningsten.
Totalentreprisemodellen, slik den er beskrevet ovenfor, er ikke egnet i prosjekter hvor
rammebetingelsene ikke lar seg klarlegge i detalj før oppstart må skje. Typisk gjelder dette
for restaurerings- og rehabiliteringsprosjekter og prosjekter som krever svært kort
gjennomføringstid. I slike prosjekter har kommunen fra 2010 benyttet en samspillmodell som
er videreutviklet av advokatfirmaet Pacta AS (et uavhengig advokatfirma som har rendyrket
fokus på kontrakter i bygge- og anleggsprosjekter og på offentlige anskaffelser). Sarpsborg
kommunes modell er en variant av de mange samspillentreprisene som benyttes av det
offentlige.
Kommunens samspillmodell er basert på det samme hovedprinsipp som i en totalentreprise,
ved at entreprenøren påtar seg totalansvaret for prosjektering og utførelse av prosjektet. Til
forskjell fra en tradisjonell totalentreprise, er imidlertid verken ytelse eller vederlag fastlagt i
detalj ved inngåelse av avtalen. De overordnede rammebetingelsene for kontrakten er
imidlertid fastlagt, og samspillentreprenørens oppgave er å utvikle og gjennomføre prosjektet
innenfor rammen av disse i nært ”samspill” med byggherren. Dette er grunnen til at modellen
har fått navnet ”samspillentreprise”. Eksempler på prosjekter der kommunen i senere tid har
benyttet samspillmodellen er ombyggingen av Sarpsborg sykehus, ombyggingen av
Sarpsborg stadion, kjøleanlegget i Sparta amfi, Kalnes friidrettsanlegg, oppgradering av
kommunens administrasjonsbygg og ombyggingen av Sandbakken skole.
I en tradisjonell totalentreprise er det vanlig å gi et fast pristilbud på hele prosjektet. I en
samspillentreprise inngås imidlertid kontrakten før det er utarbeidet en så detaljert
beskrivelse av prosjektet at det er hensiktsmessig å be om en fast pris. Kommunens
samspillmodell er derfor utformet slik at samspillentreprenøren gradvis vil bli forpliktet til å
gjennomføre prosjektet til en fast pris. Dette gjennomføres på følgende måte:
-62-
Etter kontraktsinngåelse skal samspillentreprenøren i nært samspill med byggherren
presisere og utdype rammebetingelsene i prosjektet. Når det foreligger tilstrekkelig
informasjon, skal samspillentreprenøren beskrive kontraktarbeidet i hensiktsmessig
arbeidspakker. Samspillentreprenøren skal deretter sende de beskrevne arbeidspakkene ut
på konkurranse i underentrepriseleddet med anmodning om fast pris, og skal velge det tilbud
som har lavest pris med mindre det foreligger saklig grunn. I likhet med en tradisjonell
totalentreprise vil avtalene som inngås i underentrepriseleddet ikke bli kunngjo rt i Doffinbasen. Bakgrunnen for dette er at entreprenøren ikke har adgang til å kunngjøre
anskaffelser i basen selv om han skulle ønske å bruke denne markedsplassen.
Samspillentreprenøren
må
imidlertid
følge
spesifikke
prosedyreregler
for
kontraheringsprosessen som følger av samspillsavtalen, se nedenfor. Prosedyrereglene
sikrer at det blir arrangert konkurranse i underentrepriseleddet og at konkurransen avgjøres
etter objektive kriterier. I motsetning til en tradisjonell totalentreprise har kommunen full t
innsyn i denne anskaffelsesprosessen. Prosedyrereglene er utformet på følgende måte i
konkurransegrunnlagene:
Samspillentreprenøren skal:
Kjøpe inn og kontrahere alle inngående produkter i prosjektet under optimal
konkurranse i markedet, delt opp i de leveranser og entrepriser som er best for
gjennomføringen.
Som
tilbydere
skal
Samspillentreprenøren
velge
underentreprenører som har nødvendig og tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å
gjennomføre det aktuelle arbeidet. Dersom samspillentreprenøren selv besitter
nødvendig kompetanse og kapasitet, kan han velge å delta i konkurransene sammen
med ovennevnte underentreprenører.
Samspillentreprenøren skal velge det tilbud som har lavest pris, med mindre det
foreligger saklig grunn. Byggherren skal i så tilfelle varsles. Byggherre skal ha innsyn
i anskaffelsesprosessen og alle andre dokumenter, for å sikre at det har gått rett for
seg.
Samspillmodellen har blant annet vært tatt i bruk ved Sarpsborg sykehus. Her har
samspillentreprenøren til nå forespurt ca. 120 underentreprenører på de forskjellige
fagfeltene. Dette viser at det er et sterkt konkurranseelement i samspillmodellen som
kommunen benytter.
Henvendelse fra Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg (EBA)
Våren 2013 ble Sarpsborg kommune kontaktet av bransjeorganisasjonen EBA I et møte
10.05.2013 mente EBA at Sarpsborg kommunes samspillmodell var i strid med reglene for
offentlige anskaffelser. Denne påstanden ble fulgt opp med et juridisk notat fra
advokatfirmaet Kluge datert 07.06.2013. Det ble særlig reagert på at samspillentreprenøren
ikke kunne bruke egne ressurser til å utføre hele eller deler av arbeidene i prosjekt et.
Kommunen bestemte seg derfor for å se på samspillmodellen på nytt, sammen med
advokatfirmaet Pacta.
Hensikten med å avskjære entreprenøren fra å kunne gjennomføre sine egne
kontraktsarbeider var opprinnelig å skape konkurranse også på de fagfelt
samspillentreprenøren selv kunne utføre. På bakgrunn av kritikken fra EBA ble det imidlertid
besluttet å endre samspillsmodellen, og presisert at samspillentreprenøren har full frihet til å
utføre hele eller deler av arbeidet med egne ressurser. For øvrig ble hovedelementene i
avtalemodellen opprettholdt. I redegjørelsen ble det videre foretatt en sammenligning av
kommunens reviderte modell og EBAs egen samspillsmodell, som EBA mener er i
-63-
overensstemmelse med regelverket. Pacta konkluderer med at modellene har samme
løsninger på de fleste sentrale punkter.
Kommunen sendte den 16.08.2013 en epost til EBA hvor det ble redegjort for den reviderte
samspillmodellen. Svaret fra EBA den 29.08.2013 var at de skulle gå grundig gjennom
beskrivelsen og se om den løste de problemene som de hadde påpekt. Etter dette har ikke
kommunen hørt noe fra EBA.
Likheter og ulikheter mellom kommunens og EBAs samspillmodell
I flere oppslag i SA har EBA og NHO fremsatt påstander om at Sarpsborg kommune ikke
følger regelverket for offentlige anskaffelser ved bruk av samspillmodellen.
Ifølge EBA skiller Sarpsborg kommunes modell seg ut fra opprinnelige samspillentrepriser
fordi den ikke inviterer til reell konkurranse om selve utførelsen av oppdraget.
Etter rådmannens oppfatning er denne påstanden fra EBA ikke korrekt. Som nevnt ovenfor
har Pacta foretatt en sammenligning av kommunens modell og EBAs egen samspillmodell
og konkludert med at modellene har samme løsninger på de fleste sentrale punkter.
Utgangspunktet er at både kommunens og EBAs modell baserer seg på en totalentreprise,
slik at entreprenøren har totalansvaret for prosjektering og utførelse. Etter begge modeller
må entreprenøren derfor inngå avtaler med prosjekterende og underentreprenører for å
oppfylle eget kontraktansvar. Den klare hovedregel er da at anskaffelsesregelverket ikke
kommer til anvendelse ved inngåelse av kontrakt med prosjekterende og underentrepriser,
fordi det er samspillentreprenøren og ikke kommunen som inngår kontraktene.
Når det gjelder konkurransen om selve utførelsen av oppdraget viser Pacta til at EBAs
modell, i likhet med kommunens modell, er basert på at totalprisen for entrepr isen ikke er
gjenstand for konkurranse. Begrunnelsen er den samme i begge modeller: - anskaffelsen er
ennå ikke klarlagt i detalj og det er derfor ikke mulig å få entreprenørene til å gi en bindende
totalpris. Tildeling av kontrakt bør derfor skje på grunnlag av andre kriterier enn totalpris.
I EBAs modell blir «Oppgaveforståelse/ arkitektonisk løsning», «Gjennomføring», «Samspill»
og «Kompetanse» nevnt som eksempler på tildelingskriterier som er brukt av offentlige
byggherrer. I kommunens modell skjer tildeling ut fra tilsvarende kriterier. I
konkurransegrunnlaget for Sarpsborg Sykehus er det for eksempel benyttet kriteriet ”Kvalitet
- Tilbudt organisasjon/personell sin dokumenterte kompetanse og erfaring fra gjennomføring
og resultat oppnådd ved utførelse av tilsvarende oppdrag”. Dette kriteriet er i
konkurransegrunnlaget vektet 50 % i evalueringen av hvilken entreprenør kommunen skal
inngå kontrakt med.
Selv om ikke totalpris er et egnet tildelingskriterium, kan det benyttes andre kriterier som
forteller noe om tilbydernes prisnivå. I kommunens samspillmodell skal entreprenøren gi et
fastpristilbud på administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktarbei det. Dette
fastpristilbudet er grunnlaget for evalueringen av priskriteriet. Ved Sarpsborg Sykehus er for
eksempel dette priskriteriet vektet 50 % i evalueringen av hvilken entreprenør kommunen
skal inngå kontrakt med. For å tydeliggjøre oppdragets størrelse er det i tillegg presisert at
anslått total prosjektkostnad etter NS3453 er på 120 millioner inklusive mva. Videre er det
presisert at samspillentreprenørs oppdrag er på 80 millioner eks mva. tilsvarende total
prosjektkostnad etter NS3453 med fradrag av byggherrens administrasjon, finansiering,
mva. og inventar.
-64-
EBA angir timepriser, enhetspriser og påslagsprosent som eksempler på priselementer som
kan være konkurranseelementer innenfor priskriteriet. EBA åpner imidlertid for at det kan
benyttes «andre kriterier som forteller noe om tilbydernes prisnivå». Etter Pactas oppfatning
vil en fastpris på den samlede administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktarbeidet
åpenbart være et slikt kriterium, slik at kommunen inviterer til reell konkurranse om selve
utførelsen av oppdraget.
Etter Pactas oppfatning ligger forskjellen mellom kommunens og EBAs modell først og
fremst i hvordan vederlaget for entreprenørens arbeid fastlegges.
I kommunens modell vil entreprenøren få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre
arbeidene og i tillegg få betalt et fast vederlag (rundsum) for administrasjon, risiko og
fortjeneste. Dette fastprisbeløpet fastlegges i konkurransen om kontrakten. Videre vil han få
betalt for det arbeid han selv utfører dersom han vinner konkurransen om å gjennomføre en
eller flere arbeidspakker. I EBAs modell vil entreprenøren også få dekket sine faktiske
kostnader til å gjennomføre arbeidene og i tillegg få betalt et fast et fast vederlag for
administrasjon, risiko og fortjeneste. I EBAs modell vil imidlertid dette fastprisbeløpet først
fastlegges etter hvert som de ulike underentreprenørene kontraheres og dermed grunnlaget
for hans prosentpåslag fastlegges. Videre vil entreprenøren, som i kommunens modell, få
betalt for det arbeid han selv utfører. I EBAs modell må imidlertid ikke entreprenøren
dokumentere at hans pris er konkurransedyktig for selv å kunne utføre arbeidet, slik han må
i kommunens modell.
I kommunens modell skal entreprenøren utarbeide og ajourføre et budsjett for
entreprisekostnadene. Det er byggherren som bærer risikoen for over- og underskridelser av
dette budsjettet.
I EBAs modell skal entreprenøren utarbeide en målpris for arbeidene, med over- og
underskuddsdeling. Etter Pactas oppfatning har entreprenøren en viss risiko for priskalkylen
i EBAs modell. Det påpekes imidlertid at denne risikoen begrenset i praksis, fordi målprisen
fastlegges av entreprenøren etter at kontrakten er inngått, det vil si i en «monopolsituasjon»
uten konkurrerende tilbud. Byggherrens sentrale «forhandlingskort» dersom han mener at
entreprenørens forslag til målpris er uakseptabelt, er retten til å avslutte avtalen og
gjennomføre anskaffelsen på alternativ måte. Byggherrens behov for å ha fremdrift i
byggesaken og ferdigstille arbeidene til planlagt tid gjør imidlertid at byggherren normalt ikke
har mulighet til å benytte seg av denne retten til å avslutte kontraktsforholdet. Byggherren
har altså etter Pactas oppfatning normalt svært begrensede maktmidler i den forhandlingen
som partene må gjennomføre om hvor høy målprisen skal være. Etter rådmannens
oppfatning vil det derfor i realiteten innebære en mindre risiko å benytte kommunens
samspillsmodell. I tillegg bemerker rådmannen at det generelt er kostbart, og over tid ikke
lønnsomt, å få entreprenører til å bære større risiko ved bygg- og anleggsprosjekter.
Juridisk vurdering av samspillmodellen i forhold til anskaffelsesregelverket
Pacta foretok en juridisk vurdering av kommunens samspillsmodell i forhold til
anskaffelsesregelverket før modellen ble tatt i bruk i 2010. I notat fra Pacta datert
12.04.2010 konkluderes det med følgende:
Oppsummering – Konklusjon
Utkastet er basert på at samspillentreprenøren har totalansvaret for prosjektering og
utførelse. Samspillentreprenøren inngår avtaler med prosjekterende og underentreprenører
for å oppfylle eget kontraktansvar. Den klare hovedregel er da at regelverket ikke kommer til
-65-
anvendelse ved inngåelse av kontrakt med prosjekterende og underentrepriser, fordi det er
samspillentreprenøren og ikke kommunen som inngår kontraktene.
Samspillkontrakten er basert på at entreprenørens kostnader vil bli dekket av byggherren.
På denne bakgrunn kan det ikke utelukkes at formålet med regelverket tilsier at det må
gjøres unntak fra hovedregelen, slik at samspillentreprenøren faktisk plikter å kunngjøre og
følge anskaffelsesregelverket for sine egne kontrakter. En slik konklusjon vil, så vidt jeg kan
forstå, i så fall gjøre at det offentlige ikke lenger kan benytte samspillkontrakter.
Ytterligere juridisk gjennomgang av samspillsmodellen ble foretatt av Pacta i forbindelse
med henvendelsen fra EBA våren 2013. Fra notatet datert 13.08.2013 siteres det:
Konklusjon
Som følge av henvendelse fra EBA er vilkårene i Sarpsborg kommunes mal for samspillentreprise endret. Bestemmelsen om at samtlige arbeider skal utføres av
samspillentreprenørens underentreprenører er fjernet, og det er nå presisert at
samspillentreprenøren kan utføre hele eller deler av arbeidet.
Så vidt jeg har forstått var det særlig ovennevnte bestemmelse som førte til at advokatfirma
Kluge i notat av 7. juni 2013 fant at avtalemodellen ikke var i overensstemmelse med
anskaffelsesregelverket. Etter mitt syn inneholder nå kommunens samspillmodell samme
løsninger som EBAs mal for partneringavtale på de fleste sentrale punkter, jf
gjennomgangen i pkt 3 ovenfor.
Det er først og fremst vederlagsreglene som er forskjellig i de to modellene:
I kommunens modell konkurreres det om et fast rundsumbeløp for entreprenørens
administrasjon- risiko og fortjeneste, hvilket innebærer at den totale fastprisen nedfelles i
avtalen, mens i EBAs modell konkurreres det om et prosentpåslag for administrasjon- risiko
og fortjeneste, hvilket også innebærer at det avtales fastpris, men denne vil først bli klarlagt
etter at alle fastprisavtalene med underentreprenørene er inngått.
Begge modeller er basert på at entreprenøren etter kontraktsinngåelse skal utarbeide en
nærmere beskrivelse av sine egne kontraktsarbeider, og utarbeide en kalkyle over hvilket
vederlag han skal ha for å gjennomføre disse. I kommunens modell bærer imidlertid
kommunen risikoen for over- og underskridelser av denne kalkylen, mens i EBAs modell
påtar entreprenøren seg en viss risiko for over- eller underskridelse av kalkylen
(Målprissystemet).
Ovennevnte forskjeller i vederlagsreglene kan etter mitt syn ikke ha betydning for om
anskaffelsesregelverket skal komme til anvendelse eller ikke. Når EBA klart gir uttrykk for at
partneringmodellen er i overensstemmelse med regelverket, må derfor det samme gjelde for
Sarpsborgs kommunes samspillkontrakt.
-66-
Notat
Fra: Rådmannen
Til: Plan- og økonomiutvalget
Dato:
Saksnr.:
17.08.2015
10/07443-3
Bruk av samspillentreprise
Gjennom flere artikler i Sarpsborg Arbeiderblad gjennom sommerener det reist
kritikk mot Sarpsborg kommunesbruk av samspillentrepriseog den modellen
kommunen har for dette. Rådmannen ønsker å redegjøre for noen faktiske forhold,
samt foreslå at det opprettes en saksordførersak om strategi for anskaffelseri bygg- og
anleggsprosjekter.
I prosjekterhvor rammebetingelser
er oversiktligeog kan klargjøresi forkant bruker
Sarpsborgkommunenormalt en tradisjonelltotalentreprise. Da blir det utarbeidetet
konkurransegrunnlag
for totalentreprisen,og det blir anslåtten pris for «helejobben».Hvis
denneanslagsprisen
er over 500.000kroner,blir prosjektetkunngjorti en
kunngjøringsdatabase
for offentlige anskaffelser- Doffin. Den entreprenøren
som velgestil
«helejobben»,kan såinngå avtalermed underleverandører,
uten at dettemå kunngjøresi
Doffin.
Totalentreprisemodellen
er lite egneti prosjektersom er vanskeligeå planleggei detalj på
forhånd.Typisk gjelderdettefor restaurerings-og rehabiliteringsprosjekter
slik som
Helsehuset.Her vil omfangetav jobbensom må gjøresbli tydeligereetterhvert somarbeidet
skriderfram.
På oppdragfra kommunenutformet advokatfirmaetPacta(et uavhengigadvokatfirmasom
har rendyrket fokus på kontrakter i bygge- og anleggsprosjekterog på offentlige
anskaffelser.)derfor en samspillmodell. Ifølge rapporten«Nye samarbeidsformerinnenfor
bygg og anlegg»fra 2013 fra StandardNorge er samspillentrepriseren samarbeidsformsom
har vokst frem særligde siste15 årene.Samspillentrepriserer med andreord en vanlig form
for entreprise, som brukes av mange kommuner. Det er ikke utviklet noen generell
standardkontraktfor slike prosjekter, og dette ble heller ikke anbefalt i den to år gamle
rapportenfra StandardNorge.
-67-
I samspillsmodellentegnerkommunenkontraktmed en såkaltsamspillentreprenør.
Sammen
lagerde en detaljertprosjektplan,deretterkan samspillentreprenøren
dele opp prosjekteti
«arbeidspakker»
som blir sendtut på anbudtil underleverandører.
Samspillentreprenøren
har
ikke anledningtil å benyttesegav kunngjøringsdatabasen
for offentlige anskaffelser,da
denneer tilgjengelig kun for offentlige organer.Samspillsentreprenøren
må imidlertid følge
spesifikkereglerfor å sikre optimal konkurranseblant underleverdørene.
I de prosjekteneder samspillmodellenbenyttes,er dettefor å gjøredet mestmulig effektivt
og minst mulig kostbartfor Sarpsborgkommune.
Våren2013 ble Sarpsborgkommunekontaktetav bransjeorganisasjonen
Entreprenørforeningen
Bygg og Anlegg (EBA). I et møte10.05.2013menteEBA at
Sarpsborgkommunessamspillmodellvar i strid medreglenefor offentlige anskaffelser.
Dennepåstandenble fulgt opp med et juridisk notatfra advokatfirmaetKluge datert
07.06.2013.Det ble særligreagertpå at samspillentreprenøren
ikke kunnebrukeegne
ressursertil å utførehele eller delerav arbeidenei prosjektet.
Kommunenbestemtesegderfor for å sepå samspillmodellenpå nytt, sammenmed
advokatfirmaetPacta.Det ble deretterbesluttetå endresamspillmodellen,og presisertat
samspillentreprenøren
har full frihet til å utførehele eller deler av arbeidetmed egne
ressurser.For øvrig ble hovedelementene
i avtalemodellenopprettholdt.I redegjørelsenble
det videreforetatten sammenligningav kommunensrevidertemodell og EBAs egen
samspillmodell,som EBA menerer i overensstemmelse
med regelverket.Pactakonkluderer
med at modellenehar sammeløsningerpå de fleste sentralepunkter.
Kommunensendteden16.08.2013en eposttil EBA hvor det ble redegjortfor den reviderte
samspillmodellen.Svaretfra EBA den29.08.2013,var at de skulle gå grundiggjennom
beskrivelsenog seom den løstede problemenesom de haddepåpekt.Sidendennedato har
kommunenikke hørt noe fra EBA.
Samspillmodellenhar blant annetvært tatt i bruk ved Helsehuset.Her har
samspillsentreprenøren
til nå forespurtca. 120 underentreprenører
på de forskjellige
fagfeltene.Dette viser at det er et sterkt konkurranseelement
i samspillmodellensom
kommunenbenytter.
Uenighetenmellom EBA og Sarpsborgkommuneer altsåen uenighetom jus, om hvordanet
komplisertjuridisk regelverkskal forstås.Kommunenog EBA har derfor alleredehatt
kontakt,og det er enighetom å møtestil høstenfor å drøftedettevidere.
Det er ogsåreist annentype kritikk mot kommunenssamspillmodell.Et av momenteneer at
kommunen,og ikke entreprenøren,
bærerrisikoen dersomprosjektetblir dyrereennplanlagt.
Rådmannenvil til dettebemerkeat det generelter kostbart,og over tid ikke lønnsomt,å få
entreprenørertil å bærestørrerisiko ved bygg- og anleggsprosjekter.
Det er ogsåhevdetat
modellen«gir storemuligheterfor korrupsjon».Rådmannenmenerdet ikke er grunnlagfor
en slik påstand.Samspillentreprenøren
er som nevnt pålagtå følge spesifikkeregler for å
sikre optimal konkurranseblant underleverandørene,
og kommunenhar fullt innsyni disse
prosessene.
-68-
Etter rådmannensoppfatningbør det overordnedemåletfor kommunensanskaffelserværeat
de skal væreså gunstigesom mulig innenforgjeldendelovverk. Det vil da værebehovfor å
benyttebådetotalentrepriserog samspillentrepriser.
Detteinnebærerat det må gjøres
vurderingerav hva slagsentreprisersom skal benyttesfor hvilke prosjekter,og det må velges
modellerfor de ulike entreprisene.Norsk Standardhar i mai 2015 påbegyntet arbeidmed å
utvikle standardkontrakter
for samspillentrepriser.
Dette kan medføreendringerogsåfor
Sarpsborgkommunessamspillmodell.
Rådmannenmenerpå grunnlagav detteat det bør utarbeidesen overordnet
anskaffelsesstrategi
for bygg- og anleggsprosjekter.
Dennebør værepolitisk forankretog
vedtatti bystyret.Rådmannenforeslårat det opprettesen saksordførersak
i plan- og
økonomiutvalgetmed oppstartsnotati oktober.Dersområdmannenønskerå benytte
samspillsentreprise
før en anskaffelssestrategi
er vedtatt,leggesdettefram som egnesakertil
plan- og økonomiutvalget.
-69-
Side 1 av 1
Fra: Hilde Synnøve Lind[[email protected]]
Dato: 25.08.2015 08:38:55
Til: Pettersen Anne-Karin Femanger
Kopi: Unni Skaar; Reidar Handelsby
Tittel: Sarpsborg kommunes modell for samspillentreprise - orientering til kontrollutvalget
Hei.
Vedlagt finner dere de to notatene, med tilhørende vedlegg, som ble lagt frem for plan og
økonomiutvalget 18 august angående samspillentreprisemodellen. I tillegg oversendes et notat fra
kommunens controller med oppsummering av noen utvalgte kontroller. Notatet vil bli lagt frem for planog økonomiutvalget i møte 10 september.
Administrasjonen vil være tilstede i møtet til kontrollutvalget 15 september.
Dersom det er noen spørsmål er det bare til å ta kontakt.
Hilde Lind
Controller
Enhet økonomi
Sarpsborg kommune
Telefon 992 05 836
www.sarpsborg.com
-70file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101967335_FIX.HTML
25.08.2015
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/175
11
132712/2015
105-188
Bjørn Gulbrandsen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/25
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015, tas til etterretning
Fredrikstad, 26.08 2015
Vedlegg
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i Sarpsborg kommune 1. halvår 2015, datert
19.08 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Plan for forvaltningsrevisjon 2014 - 2015
Saksopplysninger
Vi viser til kommunelovens § 78 pkt. 5 om revisors plikt til å rapportere resultatene av sin
revisjon og kontroll til kontrollutvalget. Vi viser også til forskrift om kontrollutvalg og revisjon §
kap. 5 om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon - § 11.
Vurdering
Østfold kommunerevisjon IKS redegjør i sin statusrapport for forvaltningsrevisjonsprosjekter
som er igangsatt i 1. halvår 2015. Leverte/igangsatte prosjekter er i henhold til vedtatt
forvaltningsrevisjonsplan for perioden 2014 – 2015. I henhold til statusrapporten er
leveransegraden for Sarpsborg kommune isolert sett 37 % av budsjettert tid, og ligger under
gjennomsnittet (55 %) for samtlige kommuner sett under ett.
Revisjonen har en klar forventning om at kommunen vil få leveranser i tråd med budsjettet
for 2015.
-71-
Vi viser i helhet til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer.
Sekretariatet anbefaler for kontrollutvalget at revisjonens statusrapport etter utført
forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015, tas til etterretning.
-72-
Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i
perioden 1. januar 2015 – 30. juni 2015 – Sarpsborg
kommune
Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i
kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser
som kontrollutvalget bestiller særskilt.
Produksjon og ressursbruk
Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1.
januar – 30. juni 2015:
Rapp.
2014
Administrasjon
Innkjøp og rammeavtaler
Rapp. 1. Prod. 2. Prosjekt
halvår
halvår
tot.
30
29
IKT
Forvaltning, drift og vedlikehold
30
Tot.
Est.
2015 maks
30
60
30
64
93
64
495
403
423
423
423
550
128
5
5
5
275
271
Overordnet analyse
Sum
Ev.
merforbruk
80
29
521
550
521
Merknader: Kolonnen «Rapp. 2014» viser hva som er rapportert i 2014 på prosjekter som ble
påbegynt i fjor. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalbruk knyttet til de ulike
prosjektene. Kolonnen «Prosjekt tot.» inkluderer timer som er levert så langt i 2015, og eventuelt i
2014 der dette er aktuelt. «Tot. 2015» summerer bare timer som er levert så langt i 2015. Kolonnen
«Est. maks» angir maksimalt timeantall som ble estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Ev.
merforbruk» viser over- eller underforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Merforbruk vises ved
negativt tall. Kolonnen er kun relevant for ferdigstilte prosjekter.
«Administrasjon»
Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg, mindre arbeidsoppgaver,
samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og
lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere
erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt
timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene Moss,
Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene
Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år.
«Innkjøp og rammeavtaler»
Prosjektet ble opprinnelig igangsatt høsten 2014. Prosjektplan ble vedtatt av KU 17.
september 2014 (PS 14/35), og skulle i utgangspunktet vært ferdigstilt til første møte våren
østfold kommunerevisjon iks
1
-73-
2015. Som følge av flere sykemeldinger mm. i 2014 var dette imidlertid ikke
gjennomførbart. Kontrollutvalget ble orientert om dette i statusrapporten for 2014. Der ble
det også redegjort for tiltak som skulle iverksettes for at en tilsvarende situasjon ikke skulle
oppstå i 2015. I statusrapporten ble det samtidig varslet om at vi forventet å kunne legge
frem rapporten i første møte høsten 2015. Tiltakene har blitt iverksatt, og de har gitt ønsket
effekt. Effekten har i imidlertid kommet sent, og i kombinasjon med ferieavvikling internt i
ØKR og i kommunen, klarer vi ikke å legge frem rapporten til kontrollutvalgsmøtet 15.
september 2015. Vi forventer at rapporten vil bli ferdig innen møtedatoen, men det lar seg
ikke gjøre å oversende rapporten i tråd med fristene som er etablert for høring og
oversendelse. Det har per juni påløpt 64 timer i prosjektet. Dette er tidsbruk knyttet til nytt
oppstartsmøte med kommune, enkelte intervjuer og produksjon og utsendelse av
spørreundersøkelse vedrørende kommunens praksis med anvisning og attestasjon. Svarfrist
for spørreundersøkelsen er satt til 20. august 2015.
«IKT»
Prosjektplan ble vedtatt av KU 21. april 2015 (PS 15/12). KU ønsket ytterligere en
problemstilling, i tillegg til forslaget fra revisjonen. Ressursrammen ble ikke øket. Prosjektet
er i sluttfasen, og revisjonen forventer å kunne legge frem ferdig rapport i
kontrollutvalgsmøte 15. september 2015. Det har foreløpig medgått 423 timer i prosjektet.
«Forvaltning, drift og vedlikehold»
Prosjektplan ble vedtatt av KU 9. juni 2015 (PS 15/19). Prosjektet forventes ferdigstilt til
siste møte i 2015. Det har foreløpig medgått 5 timer i prosjektet. Dette gjelder utarbeidelse
av prosjektplan og oppmøte i KU. Det skal avtales oppstartsmøte med rådmannen i august
2015.
«Overordnet analyse»
Det har foreløpig ikke medgått tid til overordnet analyse. Revisjonen vil påbegynne arbeidet
med analysen i august/ september 2015. Vi forventer å legge frem analysen i siste
kontrollutvalgsmøte i 2015. Det forventes at arbeidet vil utgjøre ca. 80 timer.
Total leveranse
Gjennom budsjett vedtok Bystyret 1400 timer til forvaltningsrevisjon i 2015. Budsjettet skal
dekke alle forbrukte timer til administrative- og revisjonsmessige handlinger knyttet til
forvaltningsrevisjon. Tabellen nedenfor viser antall leverte timer til forvaltningsrevisjon i
samtlige av våre eierkommuner.
Kommune
Budsjett
antall timer
Produksjon per 30.
juni 2015
Leveransegrad i % per
30. juni 2015
Sarpsborg
1400
521
37 %
Fredrikstad
1625
1093
67 %
Moss
1200
958
80 %
Rygge
400
175
44 %
Råde
300
63
21 %
Hvaler
300
46
15 %
5225
2854
55 %
Sum
Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 55 %. Produksjonen er i
tråd med tidligere erfaringer, og revisjonen har en klar forventning om at samtlige
kommuner vil få leveranser i tråd med budsjett i 2015.
østfold kommunerevisjon iks
2
-74-
I Sarpsborg har revisjonen har levert 521 timer per 30. juni 2015, eller 37 % av budsjett.
Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 879 timer tilgjengelig for
forvaltningsrevisjon 2. halvår 2015. Følgende prosjekter løper og skal ferdigstilles innen
utgangen av 2015:
Administrasjon -timer som gjenstår
Innkjøp og rammeavtaler - timer som gjenstår
IKT - timer som gjenstår
Forvaltning, drift, vedlikehold – timer som gjenstår
Overordnet analyse – nødvendig tidsbruk
Sum antall gjenstående timer løpende prosjekter
30
403
128
271
80
912
I henhold til oppsettet er det bestilt/ planlagt for prosjekter som marginalt overskrider
budsjettrammen Det gjøres imidlertid oppmerksom på at tallene bygger på estimater, og
således ikke er 100 % pålitelige. Revisjonen forventer at planlagte prosjekter vil legge beslag
på noe mindre ressurser enn estimert, og at det ikke foreligger noen risiko for
tilleggsfakturering. Det er imidlertid ikke ressurser til å sette i gang neste prosjekt på
nåværende forvaltningsrevisjonsplan.
Andre oppdrag
Østfold kommunerevisjon IKS utfører også oppdrag på vegne av våre eierkommuner eller
andre kommuner, som bestilles særskilt utenom budsjett. Disse kommer i tillegg til
ovennevnte produksjon, og utgjør så langt i 2015 ca. 250 timer. Disse oppdragene har
omhandlet:
 Selskapskontroll – Halden kommune (ferdigstilt januar 2015). Bestilt av kommunens
kontrollutvalg.
 Forvaltningsrevisjon «Utskrivningsklare pasienter» - Halden kommune (pågående
prosjekt). Bestilt av kommunes kontrollutvalg.
 Undersøkelse «ytringsfrihet» - Sarpsborg kommune (ferdigstilt mai 2015). Oppdraget
ble bestilt av kommunens forhandlingsutvalg.
 Undersøkelse av en konkret byggesak – Rygge kommune (ferdigstilt mai 2015).
Oppdraget ble bestilt av kommunens rådmann.
Alle oppdrag vi får utover de som er bestemt gjennom budsjett medfører i utgangspunktet
positive effekter for eierne våre, da det samlet sett gir lavere revisjonshonorar og/ eller gir
oss større spillerom hva gjelder å hente inn ekstern kompetanse ved behov.
Rolvsøy, 19. august 2015
Laila Nagelhus (sign.)
adm. dir.
Anders Svarholt (sign.)
seksjonsleder forvaltningsrevisjon
østfold kommunerevisjon iks
3
-75-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/175
13
136829/2015
105-188
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/26
Forvaltningsrevisjonsrapport: IKT
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport IKT, til etterretning
kontrollutvalget finner det positivt at kommunen har lagt inn betydelige innsparinger
knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy, men ser at gevinstrealiseringsprosessen
knyttet til modulen eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i
hele organisasjonen.
Kommunens utgiftsnivå for IKT-drift, basert på en sammenligning med andre
kommuner, synes fornuftig.
Kontrollutvalget merker seg videre at kommunen bare delvis har etablert en
internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere
systemet ikke har fått nødvendig prioritet. Det er positivt at det nå er igangsatt tiltak som
vil gi rådmannen betryggende kontroll.
Kommunens ansatte opplever i stor grad å ha god brukerstøtte, oppdatert IKT-utstyr og
programvare, men kontrollutvalget noterer seg at kommunen har et forbedringspotensial
knyttet til effektivitet i IKT-løsningene.
Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen bør
 Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av
modulen for e-Handel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell
realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele
organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter
seg konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være
hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet
(nullpunktsmåling).
 Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og
informasjonssikkerhet, slik at de kan ferdigstille et internkontrollsystem som
tilfredsstiller lovkrav.
 Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet,
og iverksette tiltak ved behov.
 Innføre obligatorisk IKT-opplæring.
-76-




Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge
til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som
er et sikkerhetsavvik.
Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle
systemer som behandler personopplysninger.
Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre
sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene i
personopplysningsforskriften.
Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKTsystemer, og sette i verk tiltak som sikrer effektive løsninger.
2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til
Komité for tjenesteutvikling Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold
til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir
fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i
sin årsmelding for 2016
3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling
1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport IKT til etterretning
Bystyret finner det positivt at kommunen har lagt inn betydelige innsparinger knyttet til
IKT som effektiviseringsverktøy, men ser at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til
modulen eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i hele
organisasjonen.
Kommunens utgiftsnivå for IKT-drift, basert på en sammenligning med andre kommuner,
synes fornuftig.
Bystyret merker seg videre at kommunen bare delvis har etablert en internkontroll for
personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har
fått nødvendig prioritet. Det er positivt at det nå er igangsatt tiltak som vil gi rådmannen
betryggende kontroll.
Kommunens ansatte opplever i stor grad å ha god brukerstøtte, oppdatert IKT-utstyr og
programvare, men bystyret noterer seg at kommunen har et forbedringspotensial knyttet
til effektivitet i IKT-løsningene.
Bystyret ber rådmannen om at hun må
 Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av
modulen for e-Handel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell
realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele
organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter
seg konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være
hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet
(nullpunktsmåling).
 Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og
informasjonssikkerhet, slik at de kan ferdigstille et internkontrollsystem som
tilfredsstiller lovkrav.
 Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet,
og iverksette tiltak ved behov.
 Innføre obligatorisk IKT-opplæring.
 Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge
til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som
er et sikkerhetsavvik.
 Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle
-77-


systemer som behandler personopplysninger.
Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre
sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene i
personopplysningsforskriften.
Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKTsystemer, og sette i verk tiltak som sikrer effektive løsninger.
2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Komité for
tjenesteutvikling innen <her setter bystyret selv inn en dato>.
3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i
tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp
Fredrikstad, 1.9 2015
Vedlegg
Forvaltningsrevisjonsrapport: IKT, datert 1.9 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
KU-sak 15/12, 21.4 2015 Prosjektplan IKT
Bystyresak 2/14, 20.3 2014 - Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015
KU-sak 13/35, 26.11 2013 – Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015
Saksopplysninger
Prosjektets bakgrunn:
Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015 ble vedtatt av bystyret 20.3 2014. I planen fremgår
blant annet:
«Det er fortsatt planlagt betydelige investeringer innenfor IKT både når det gjelder
oppgradering av utstyr og for å effektivisere arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn
betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy. Dette medfører et
risikoområde for kommunen dersom innsparingene ikke realiseres. Det er fra rådmanns nivå
ønskelig med en vurdering av om forventet effekt foreligger, samt en sammenligning med
andre kommuner – både kommuner som har IT driften selv og kommuner som har satt IT
driften ut til private leverandører.»
På bakgrunn av dette foreslo revisjonen to problemstillinger:
1. Praktiseres kost/nytte-vurdering av IKT-prosjekter, og hvordan følges eventuell forventet
effekt opp?
2. Hvor mye koster IT-driften i Sarpsborg kommune sammenlignet med andre kommuner?
Da prosjektplanen ble behandlet 21.4 2015, vedtok kontrollutvalget en ekstra problemstilling:
«Har Sarpsborg kommunen god nok intern kontroll med hvem som har tilgang, og at
kommunens IKT nettverk kun brukes for å dekke kommunens IKT behov. Dette innebefatter
at det kun benyttes godkjent programvare.»
-78-
Rapportens problemstillinger:
1. Praktiseres kost/nytte-vurdering av IKT-prosjekter, og hvordan følges eventuell
forventet effekt opp?
2. Hvor mye koster IKT-driften i Sarpsborg kommune sammenlignet med andre
kommuner?
3. Har Sarpsborg kommune etablert en internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet?
4. Hvor fornøyde er Sarpsborg kommunes ansatte med IKT-drift og brukerstøtte?
Revisjonens funn og vurderinger:
Revisjonen har kommet frem til at kommunen har hatt fokus på kost/nytte, og fulgt opp
forventet effekt. Flere og store gevinster er realisert, både for Visma generelt, og eHandel
spesielt. Revisjonen har imidlertid funnet at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til modulen
eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i hele organisasjonen. Det
foreligger store potensielle gevinster, men det er utfordrende å prioritere utviklingsarbeid
med dagens ressurssituasjon, skriver revisjonen.
For å vurdere kommunens IKT-utgifter har revisjonen sammenlignet Sarpsborgs utgifter og
grad av digitalisering med Moss, Halden og Arendal. Sammenlignet med de andre
kommunene har Sarpsborg lave driftsutgifter til IKT og har bedre dekningsgrad enn Arendal
og Moss. Revisjonen anser kommunens utgiftsnivå for IKT-drift som fornuftig.
Revisjonen mener dette kan ha sin årsak i at modernisering og utvikling ligger i driftsavtalen
med ekstern leverandør.
Revisjonen har funnet at kommunen delvis har etablert en internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har fått nødvendig
prioritet. Men det er igangsatt tiltak som skal redusere risikoen for sikkerhetsbrudd og gi
rådmannen betryggende kontroll.
På kontrollutvalgets konkrete spørsmål svarer revisjonen at ansatte i kommunen ikke har
tilgang til å laste ned eller installere programvare på kommunens maskiner. Ved behov må
enheten kontakte IKT-drift og få særskilt tilgang. Det føres ingen kontroll med nedlastning av
apper og programvare på ansattes telefoner og iPads.
Revisjonen er av den oppfatning at kommunens ansatte i stor grad opplever å ha oppdatert
IKT-utstyr og programvare, men at kommunen har et forbedringspotensial knyttet til
effektivitet i IKT-løsningene.
Når det gjelder IKT brukerstøtte er de ansatte etter revisjonens oppfatning i stor grad
fornøyde, både når det gjelder hjelpen de får og brukerstøttens tilgjengelighet.
Revisjonen skriver imidlertid at IKT-drift har et forbedringspotensial når det gjelder å tilby
ansatte stabile og effektive løsninger. Særlig påpekes det at 32 % av respondentene i
kommuneområde Oppvekst i større eller mindre grad er uenig i at kommunens IKT-løsninger
gjør arbeidshverdagen effektiv.
-79-
Revisjonens anbefalinger:
 Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av
modulen for e-Handel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell realisering
hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele organisasjonen.
Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter seg konkrete mål for
dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være hensiktsmessig å måle status
på området før man starter arbeidet (nullpunktsmåling).
 Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og
informasjonssikkerhet, slik at de kan ferdigstille et internkontrollsystem som
tilfredsstiller lovkrav.
 Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet, og
iverksette tiltak ved behov.
 Innføre obligatorisk IKT-opplæring.
 Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge til
rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som er et
sikkerhetsavvik.
 Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle systemer
som behandler personopplysninger.
 Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre
sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene
personopplysningsforskriften.
 Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKT-systemer, og
sette i verk tiltak som sikrer effektive løsninger.
Rådmannens høringsuttalelse:
Rådmannen har gitt sine kommentarer til anbefalingene (s. 55 i rapporten). Rådmannen er
enig i forbedringspunktene til revisjonen. Det framgår av høringsuttalelsen at flere av
revisjonens anbefalinger allerede er på plass
Vurdering
Sekretariatet har gjort en vurdering av om rapporten er av god kvalitet i henhold til
standardkravene til forvaltningsrevisjonsrapporter (RS 001), og i samsvar med
kontrollutvalgets bestilling.
Rapportens problemstillinger er i hovedsak i henhold kontrollutvalgets bestilling 21.4 2015
og prosjektomtalen i forvaltningsrevisjonsplanen. I prosjektplanens pkt. 2 «Premisser for
prosjektarbeidet» er det gitt rom for revisjonen til å gjøre endringer underveis: «Det gis
mulighet til å endre problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold
som har betydning for prosjektet». Revisjonen har gjort noen endringer etter prosjektplanen
ble vedtatt:
Når det gjelder problemstilling nr. 3 (tilgangskontroll og programvare), fant revisjonen det
hensiktsmessig å vurdere internkontrollen i et noe bredere og overordnet perspektiv. Dette
innebærer at revisjonen ikke har kontrollert konkrete systemer spesielt, og da heller ikke
testet tilgangsstyring i systemene i praksis. Revisjonen har ikke gjennomgått kommunens
databehandleravtaler for å vurdere om de oppfyller lovkravene. Problemstilling 4 (hvor
fornøyde er ansatte) var tenkt som en del av problemstilling 2. Men revisjonen skriver at
brukerundersøkelser i samtlige av de sammenlignede kommunene ville blitt for
ressurskrevende, både for revisjonen og kommunene som bistår i prosjektet. Revisjonen
anså likevel det som relevant å måle brukertilfredshet blant ansatte i Sarpsborg kommune.
Valg av revisjonskriterier er relevante sett opp mot problemstillingene.
-80-
Vi finner at undersøkelsen bygger på data innsamlet ved hjelp av flere metoder: samtaler,
strukturerte intervju, spørreundersøkelse, dokumentanalyse og regnskapsanalyse. Samlet
sett anser vi at dataene er tilstrekkelig som grunnlag for rapportens vurderinger,
konklusjoner og anbefalinger.
Revisors vurderinger og anbefalinger er basert på innsamlet materiale i forhold til
revisjonskriteriene.
Sekretariatet har foreslått et vedtak og en innstilling til bystyret (se foran i saken).
Innstillingen bygger på våre vurderinger av hva i rapporten vi mener er relevant for
kontrollutvalget og bystyret å kommentere nærmere, understreke etc., og hvordan
rapportens anbefalinger bør følges opp.
-81-
IKT
Sarpsborg kommune
Forvaltningsrevisjonsrapport
Rolvsøy
1. september 2015
Østfold kommunerevisjon iks
1
-82-
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
SAMMENDRAG.................................................................................................................................................3
2
INNLEDNING.....................................................................................................................................................5
2.1
Bakgrunn .....................................................................................................................................................5
2.2
Problemstilling og avgrensing ......................................................................................................................5
2.3
Metode og gjennomføring ...........................................................................................................................6
2.4
Revisjonskriterier .........................................................................................................................................8
3
KOST/NYTTE OG GEVINSTREALISERING – INNFØRING AV NY ERP-LØSNING – VISMA – MODUL FOR EHANDEL
……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..9
3.1
Revisjonskriterier .........................................................................................................................................9
3.2
Fakta ............................................................................................................................................................9
3.3
Vurderinger................................................................................................................................................17
4
UTGIFTER TIL IKT I SARPSBORG, MOSS, HALDEN OG ARENDAL .......................................................................19
4.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................................................19
4.2
Fakta ..........................................................................................................................................................19
4.3
Vurderinger................................................................................................................................................30
5
INTERNKONTROLL - PERSONVERN OG INFORMASJONSSIKKERHET .................................................................33
5.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................................................33
5.2
Fakta ..........................................................................................................................................................33
5.3
Vurderinger................................................................................................................................................44
6
BRUKERTILFREDSHET......................................................................................................................................47
6.1
Revisjonskriterier .......................................................................................................................................47
6.2
Fakta ..........................................................................................................................................................47
6.3
Vurderinger................................................................................................................................................51
7
KONKLUSJONER/ANBEFALINGER ....................................................................................................................53
8
RÅDMANNENS KOMMENTARER .....................................................................................................................55
9
VEDLEGG 1: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER ..........................................................................................57
10
VEDLEGG 2: SPØRREUNDERSØKELSEN .......................................................................................................61
Østfold kommunerevisjon iks
2
-83-
1 SAMMENDRAG
IKT er en stor del av den offentlige
forvaltningens hverdag. Innbyggere, ansatte
og styrende organer forventer at kommunen
har løsninger innen informasjons- og
kommunikasjonsteknologi som tilfredsstiller
samfunnets krav til digitalisering, effektivitet
og sikkerhet. Revisjonen har i dette prosjektet
vurdert flere sider ved kommunens arbeid
med IKT. Prosjektet er gjennomført ved bruk
av spørreundersøkelse, intervju og dokumentog regnskapsanalyse.
Sarpsborg har lagt inn betydelige innsparinger
knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy.
Med utgangspunkt i føringer fra KS har
revisjonen vurdert hvorvidt kommunen har
praktisert kost/nytte vurdering i forbindelse
med innføring av ny ERP-løsning (Visma), og
om forventet gevinst er fulgt opp. Revisjonen
har kommet frem til at kommunen har hatt
fokus på kost/nytte, og fulgt opp forventet
effekt. Flere og store gevinster er realisert,
både for Visma generelt, og eHandel spesielt.
Revisjonen har imidlertid funnet at
gevinstrealiseringsprosessen knyttet til
modulen eHandel kunne hatt klarere
målsettinger og tydeligere forankring i hele
organisasjonen. Det foreligger store
potensielle gevinster, men det er utfordrende
å prioritere utviklingsarbeid med dagens
ressurssituasjon.
I følge Sarpsborgs kommunedelplan
kommunikasjon for perioden 2011-2023 skal
kommunens IKT-tjenester leveres på beste og
billigste måte basert på standard teknologi.
For å vurdere kommunens IKT-utgifter har vi
sammenlignet Sarpsborgs utgifter og grad av
digitalisering med Moss, Halden og Arendal.
Sarpsborg fremstår som fremtidsrettet, og
minst like digital som den sammenlignede
kommunen. Sammenlignet med de andre
kommunene har Sarpsborg lave driftsutgifter
til IKT og har bedre dekningsgrad enn Arendal
og Moss. Sarpsborg har investert mer enn de
andre kommunene, men investeringsnivået
må ses i sammenheng med at utvikling og
modernisering kan være en del av
driftsavtalen for de kommunene med ekstern
leverandør. Revisjonen anser kommunens
utgiftsnivå for IKT-drift som fornuftig.
Flere av kommunens virksomheter forvalter i
stor grad personopplysninger som trenger høy
grad av beskyttelse. Kommunen plikter å
behandle slike opplysninger i tråd med
personopplysningsloven. Vi har vurdert om
kommunen har etablert en internkontroll for
personvern og informasjonssikkerhet.
Revisjonen har funnet at kommunen delvis har
etablert en internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å
etablere systemet ikke har fått nødvendig
prioritet. På revisjonens tidspunkt mangler det
sentrale internkontrollelementer på området.
Kommunen har imidlertid et godt grunnlag for
arbeidet med internkontrollen og vil gjennom
flere igangsatte tiltak redusere risikoen for
sikkerhetsbrudd og gi rådmannen
betryggende kontroll.
I Sarpsborgs kommunedelplan
kommunikasjon legges det vekt på at
kommunens medarbeidere skal ha oppdatert
utstyr og effektive løsninger. Avslutningsvis
har vi derfor undersøkt brukertilfredshet blant
de ansatte i kommunen. Revisjonen er av den
oppfatning at kommunens ansatte i stor grad
opplever å ha oppdatert IKT-utstyr og
programvare, men at kommunen har et
forbedringspotensiale knyttet til effektivitet i
IKT-løsningene. Når det gjelder IKT
brukerstøtte er de ansatte etter revisjonens
oppfatning i stor grad fornøyde, både når det
gjelder hjelpen de får og brukerstøttens
tilgjengelighet.
Basert på rapportens funn og konklusjoner
anbefaler revisjonen at kommunen bør
vurdere følgende:
 Avklare om det skal arbeides videre med
realisering av gevinster ved bruk av
modulen for eHandel, og helt eller delvis
plassere ansvar for en eventuell
realisering hos ansatte med myndighet til
å forankre bruken av modulen i hele
organisasjonen. Det er en forutsetning for
en god prosess at kommunen setter seg
Østfold kommunerevisjon iks
3
-84-




konkrete mål for dette arbeidet, med
målbare indikatorer. Det kan være
hensiktsmessig å måle status på området
før man starter arbeidet
(nullpunktsmåling).
Prioritere det påbegynte
internkontrollarbeidet innenfor
personvern og informasjonssikkerhet, slik
at det kan ferdigstilles et
internkontrollsystem som tilfredsstiller
lovkrav.
Evaluere kompetansetiltakene knyttet til
personvern og informasjonssikkerhet, og
iverksette tiltak ved behov.
Innføre obligatorisk IKT-opplæring.
Øke fokus på avvik innen personvern og
informasjonssikkerhet, herunder legge til
rette for å melde avvik på området, samt



øke ansattes bevissthet om hva som er et
sikkerhetsavvik.
Sørge for at det arbeides systematisk med
tilgangsstyring og kontroll i alle systemer
som behandler personopplysninger.
Iverksette vedtatte rutiner for
oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre
sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i
tråd med kravene i
personopplysningsforskriften.
Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse
av treghet i kommunens IKT-systemer, og
sette i verk nødvendige tiltak.
Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i
forbindelse med revisjonen. Vi vil også rette
en stor takk til Moss, Halden og Arendal for
deres bidrag i prosjektet.
Østfold kommunerevisjon iks
4
-85-
2 INNLEDNING
2.1 Bakgrunn
Faktaboks 1: Bakgrunn
Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre
forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og
forskrift om revisjon kapittel 3.
Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å
kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i
samsvar med gjeldende bestemmelser og
kommunestyrets vedtak.
Plan for forvaltningsrevisjon 2014 – 2015 sier
følgende om bakgrunnen for prosjektet:
«Det er fortsatt planlagt betydelige
investeringer innenfor IKT både når det gjelder
oppgradering av utstyr og for å effektivisere
arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn
betydelige innsparinger knyttet til IKT som
effektiviseringsverktøy. Dette medfører et
risikoområde for kommunen dersom
innsparingene ikke realiseres. Det er fra
rådmanns nivå ønskelig med en vurdering av
om forventet effekt foreligger, samt en
sammenligning med andre kommuner – både
kommuner som har IT driften selv og
kommuner som har satt IT driften ut til private
leverandører.»
Plan for gjennomføring av prosjektet ble
vedtatt i kontrollutvalget 21. april 2015, sak
15/12.
I tillegg til problemstillingene som var foreslått
ble det vedtatt at revisjonen også skulle
vurdere følgende:
«Har Sarpsborg kommunen god nok intern
kontroll med hvem som har tilgang, og at
kommunens IKT nettverk kun brukes for å
dekke kommunens IKT behov. Dette
innebefatter at det kun benyttes godkjent
programvare.»
2.2 Problemstillinger og
avgrensing
Rapporten omhandler følgende
problemstillinger:
1. Praktiseres kost/nytte-vurdering av IKTprosjekter, og hvordan følges eventuell
forventet effekt opp?
2. Hvor mye koster IKT-driften i Sarpsborg
kommune sammenlignet med andre
kommuner?
3. Har Sarpsborg kommune etablert en
internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet?
4. Hvor fornøyde er Sarpsborg kommunes
ansatte med IKT-drift og brukerstøtte?
Problemstilling 1 besvares i rapportens
kapittel tre. Her tar revisjonen utgangspunkt i
kommunens innføring av ny ERP-løsning1 –
Visma. Visma består av 13 hovedmoduler2. Vi
har valgt å se nærmere på modul for
elektronisk handel. Dette er en av de mindre
modulene i systemet, men berører alle
kommuneområdene.
Problemstilling 2 besvares i rapportens
kapittel fire. Her beskriver vi drifts- og
investeringsutgifter og grad av digitalisering i
Sarpsborg sammenlignet med andre
kommuner.
Problemstilling 3 besvares i rapportens femte
kapittel. Bestillingen fra kontrollutvalget
avgrenset seg til tilgangskontroll og
programvare. I forbindelse med innhenting av
data har revisjonen imidlertid funnet det
hensiktsmessig å vurdere internkontrollen i et
noe bredere og overordnet perspektiv. Dette
innebærer også at vi ikke har kontrollert
konkrete systemer spesielt, og da heller ikke
testet tilgangsstyring i systemene i praksis. Vi
1
Enterprise resource planning (ERP) er den
internasjonale betegnelsen på programvare som
støtter opp om flere av en bedrifts
virksomhetsområder, eksempelvis økonomi,
innkjøp, lønn, personal, fakturering osv.
2
Hovedmodulene har også undermoduler.
Østfold kommunerevisjon iks
5
-86-
har ikke gjennomgått kommunens
databehandleravtaler for å vurdere om de
oppfyller lovkravene.
Problemstilling 4 var tenkt som en del av
problemstilling 2. Brukerundersøkelser i
samtlige av de sammenlignede kommunene
ville blitt for ressurskrevende, både for
revisjonen og kommunene som bistår i
prosjektet. Revisjonen anså det likevel som
relevant å måle brukertilfredshet blant
ansatte i Sarpsborg kommune.
Problemstillingen besvares i rapportens
kapittel seks.
2.3 Metode og gjennomføring
Faktaboks 2: Metode og gjennomføring
Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all
forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for
forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Dette innebærer
blant annet at rapporten skal skille klart mellom
fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner.
Fakta plasseres under egen overskrift, og er en
gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått
tilgang til gjennom datainnsamlingen.
Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra
skriftlige dokumenter, mappegjennomgang,
spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer.
Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller
kan gjengi kommunens egen vurdering eller
opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være
enkeltpersoners meninger, erfaringer eller
holdninger.
Revisjonen er gjennomført ved bruk av
følgende metoder:
 intervju
 dokumentanalyse
 spørreundersøkelse
 regnskapsanalyse
I etterkant av intervjuene er det utarbeidet
referat, som så er verifisert av informantene.
Det følger av revisjonens metodikk at
verifiserte referater er å anse som fakta på lik
linje med annen skriftlig dokumentasjon.
Revisjonen har gjennomført flere samtaler
med sikkerhetsansvarlig, teamleder IKT-drift
og teamleder IKT-brukerstøtte. Informasjonen
gitt i disse samtalene er relevant for alle
problemstillingene.
Faktagrunnlaget til problemstilling 1 er
innhentet gjennom intervjuer og
dokumentanalyse. Revisjonen har
gjennomført samtaler med regnskapssjef, som
var prosjektleder for innføring av Visma, samt
innkjøpssjef og innkjøpsrådgiver. Samtalene er
også fulgt opp med kontakt pr. e-post og
telefon.
Revisjonen har også gjennomgått relevant
dokumentasjon knyttet til innføringen av
Visma, herunder:
 prosjektplaner, direktiver og
gjennomføringsplaner
 notater til styringsgruppa
 kommunikasjon og informasjonsplan
 opplæringsplan
 notater fra innkjøpssjef
 kommunens egne økonomiske analyser
Faktagrunnlaget til problemstilling 2 er
innhentet gjennom intervjuer,
dokumentanalyse og regnskapsanalyse.
Vi har valgt å sammenligne kommunens IKTdrift med andre store kommuner3, med ulik
organisering av IKT-driften. Dette for å vise en
eventuell sammenheng mellom organisering
av driften og utgiftsnivå.
Revisjonen har sammenlignet IKT-driften i
Sarpsborg med Moss, Halden og Arendal
kommune. Vi sendte også forespørsel om
bistand til Hamar og Fredrikstad. Hamar svarte
så sent i prosessen at det ikke var mulig å
benytte seg av deres bistand. Fredrikstad
takket nei til å delta.
I samarbeid med kommuneansvarlig
regnskapsrevisor for Sarpsborg og Moss, er
det etterspurt og samlet inn regnskapstall som
etter revisjonens mening er egnet for
sammenligning.
3
Etter KOSTRAs definisjon er kommuner med over
20 000 innbyggere store. Se www.ssb.no for mer
informasjon.
Østfold kommunerevisjon iks
6
-87-
Som grunnlag for sammenligning av utgifter
har vi innhentet tall fra drifts- og
investeringsregnskap på artsnivå for de
ansvar4 som håndterer IKT- drift, brukerstøtte
og strategi.
Videre har vi innhentet regnskapstall for hele
kommunen knyttet til telefon,
internett/bredbånd og lisenser.
For samtlige punkter har vi sett på
regnskapstall for 2013 og 2014.
Avskrivninger er ikke en del av
sammenligningsgrunnlaget. Dette fordi
kommunene regnskapsfører IT-drift på ulike
måter. Arbeidet med å hente ut tall knyttet til
avskrivninger ville blitt mer ressurskrevende
enn hva vi kan forvente av de kommunene
som takket ja til å bidra i prosjektet.
Ved sammenligning av utgifter har vi fokusert
på driftsutgifter sett i forhold til størrelse på
kommunene (innbyggere) og på kommunen
som arbeidsplass (ansatte og antall
arbeidsstasjoner). Vi har også sammenlignet
investeringsutgifter knyttet til IKT-utstyr.
For å gi et godt sammenligningsgrunnlag har
revisjonen også kartlagt grad av digitalisering i
de ulike kommunene. Med utgangspunkt i KS’
digitaliseringsstrategi for kommuner og
fylkeskommuner (2013 – 2016) kartla
revisjonen først Sarpsborg kommunes
digitaliseringsgrad. Ut i fra denne
kartleggingen ble det laget et spørreskjema til
de øvrige kommunene.
Faktagrunnlaget til problemstilling 3 er
innhentet gjennom intervjuer,
dokumentanalyse og spørreundersøkelse.
4
Ansvarsnummeret forteller hvem i kommunen
som står for en bestemt tjenesteproduksjon/
bruker ressurser for å løse tildelte oppgaver. Arter
forteller hvilke typer utgifter og inntekter en
transaksjon i tjenesteproduksjonen er knyttet til.
Eksempler på arter kan være lønn, energi,
forsikring, undervisningsmateriell, kontorutgifter.
Art, ansvar og tjeneste er obligatoriske numre i
driftsregnskapet.
Flere av kommunesjefene er involvert i
revisjonen, i hovedsak gjennom spørsmål pr.
e-post eller via kontaktperson.
Revisjonen har gjennomgått RiskManagers5
modul for personvern og
informasjonssikkerhet, samt annen
dokumentasjon knyttet til kommunens
internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet som ikke har vært
tilgjengelig i systemet.
Faktagrunnlaget for problemstilling 4 er
innhentet gjennom spørreundersøkelse til
kommunens ansatte.
Mer om spørreundersøkelsen
Revisjonens spørreundersøkelse ble sendt til
IKT-brukere i kommunen. Vi mottok en
respondentliste på i overkant av 5600 ansatte
fra kommunen. 1567 svarte på undersøkelsen.
Dette gir en svarprosent på 28 %. Revisjonen
mener likevel at den relative andelen er
høyere. Dette skyldes at revisjonen i etterkant
av undersøkelsen ble gjort oppmerksom på at
bare 4306 av respondentene hadde et aktivt
arbeidsforhold i kommunen på tidspunktet for
undersøkelsen. De resterende respondentene
var ikke ment som en del av
respondentgrunnlaget og vi legger til grunn at
disse med svært liten sannsynlighet har
besvart undersøkelsen. Ved å ta høyde for
dette øker svarprosenten til 36,5 %. Videre er
74 % av respondentene ansatt i 80 % stilling
eller mer. For denne gruppen er
svarprosenten 47,5 %. 23 av 27 enhetsledere i
kommuneområde Oppvekst har besvart
undersøkelsen og 14 av 15 enhetsledere i
kommuneområde Helse og sosial har besvart
undersøkelsen. Begge enhetsledere i
kommuneområde HR har besvart, mens
henholdsvis fire av fem og tre av fire
enhetsledere i kommuneområde Samfunn,
økonomi og kultur, og kommuneområde
Teknisk har besvart undersøkelsen.
Spørreundersøkelsen kan inneholde feilkilder,
eksempelvis knyttet til hvordan
respondentene har oppfattet spørsmålene.
For å redusere risikoen for feilkilder har
5
Kommunens kvalitetssystem.
Østfold kommunerevisjon iks
7
-88-
revisjonen forklart flere av spørsmålene i
spørreundersøkelsen, samt kvalitetssikret og
testet undersøkelsen før den ble sendt ut.
Resultatene fra undersøkelsen presenteres i
tabell, i tekst og i ulike former for figurer.
Enkelte kommentarer fra undersøkelsen er
sitert og tatt inn i tekstbokser. Vi gjør
oppmerksom på at kommentarene i
tekstboksene uttrykker enkeltpersoners
oppfatning.
Kilde: freeimages.com
Informasjon om skala og antall respondenter
som har besvart det enkelte spørsmål
redegjøres for der dataene presenteres i
rapporten. Spørreundersøkelsen følger som
vedlegg.
Validitet og reliabilitet
Revisjonen har benyttet data fra flere kilder,
og brukt ulike innsamlingsmetoder for å sikre
rapportens validitet og reliabilitet.
Utfordringer og begrensninger i rapportens
faktagrunnlag er beskrevet ovenfor sammen
med beskrivelsen av de ulike metodene som
er benyttet. Vi tar også hensyn til metodenes
begrensninger i vurderingene.
På denne bakgrunn mener revisjonen at
rapporten fremstiller situasjonen i kommunen
på en riktig måte, og at vi har et godt grunnlag
for våre konklusjoner og anbefalinger.
2.4 Revisjonskriterier
Faktaboks 3: Revisjonskriterier
Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i
en eller flere autoritative kilder og ut fra
trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder
menes normalt lovverk, politiske vedtak og
føringer, men også kommunens egne
retningslinjer, anerkjent teori på området og/
eller andre sammenlignbare virksomheters
løsninger og resultater kan danne basis for
revisjonskriterier.
I dette prosjektet er følgende kilder benyttet
for å utlede revisjonskriteriene:
 Nettside: www.prosjektveiviseren.no – en
felles prosjektmodell for offentlig sektor
(DIFI)
 Veileder: Gevinstrealisering – planlegging
for å hente ut gevinster av offentlige
prosjekter (DFØ, 2014)
 Veileder: Gevinstkokebok for IKTprosjekter i norske kommuner (KS, 2013)
 Lov om behandling av personopplysninger
14.4.2000, nr. 31
 Forskrift om behandling av
personopplysninger av 15.12.2000, nr.
1265
 Veileder: En veiledning om internkontroll
og informasjonssikkerhet (Datatilsynet,
2009)
 KS’ digitaliseringsstrategi for kommuner
og fylkeskommuner (2013-2016)
 Sarpsborgs kommunedelplan
kommunikasjon for perioden 2011-2023
Utledning av revisjonskriteriene følger som
vedlegg, samt punktvis i hvert kapittel.
Undersøkelsen er gjennomført av
forvaltningsrevisor Constance Hauser og Lene
Brudal, i samarbeid med regnskapsrevisor
Madeleine Strandin, i perioden april 2015 til
september 2015.
Østfold kommunerevisjon iks
8
-89-
3 KOST/NYTTE OG GEVINSTREALISERING – INNFØRING AV NY ERPLØSNING – VISMA – MODUL FOR EHANDEL
3.1 Revisjonskriterier
Revisjonen har utledet følgende
revisjonskriterier:


Kommunen bør ha gjennomført en
kost/nytte-analyse før nye IKT-systemer
innføres. Analysen danner grunnlag for
vurdering og anbefaling av løsning.
Analysen kan gi svar på:
o hva som er formålet med et eventuelt
tiltak
o hvordan de ulike alternativene kan
bidra til å løse behovet/bedre dagens
tilstand
o hvilken forventet nytte og
kostnadsvirkninger alternativene har
o hvem som blir berørt av de ulike
alternativene - interessenter
Kommunen bør sørge for en god
gevinstrealiseringsprosess. Dette kan
gjøres gjennom:
o identifisering av potensielle gevinster
på et tidlig tidspunkt
o godt samspill mellom
prosjektorganisasjon og
linjeorganisasjon
o interessentanalyse
o risikovurdering
o iverksetting av nødvendige tiltak,
herunder også plassering av ansvar for
tiltakene, rapportering og oppfølging
o måling av tilstanden før og etter
innføring
o evaluering og sluttrapportering
3.2 Fakta
I 2006 startet kommunen å vurdere
anskaffelse av en ny ERP-løsning6. Løsningene
6
Enterprise resource planning (ERP) er den
internasjonale betegnelsen på programvare som
støtter opp om flere av en bedrifts
virksomhetsområder, eksempelvis økonomi,
innkjøp, lønn, personal, fakturering osv.
til tidligere leverandør var ikke integrerte, slik
at data ble hentet manuelt fra ulike systemer.
Økonomisystemet var også lite egnet til å
budsjettere og prognostisere økonomiske
data. Det ble etablert et forprosjekt for å
kartlegge hvilke av kommunens systemer som
måtte eller burde byttes ut.
I henhold til kommunens IKT-strategi var
målsettingen å ha enkle, effektive og
oversiktlige plan- og rapporteringssystemer.
I forprosjektet skulle dagens systemer
vurderes opp mot:
o Helhetlig styring
o Muligheter for planlegging
o Kvalitetssikring av aktivitetsinformasjon
o Elektronisk ordrehåndtering
o Brukervennlighet
o Behov for å ha systemene på anbud
o Effektiviseringsmuligheter
Kilde: www.freeimages.com
Det ble lagt til grunn at skifte av
systemleverandør bare skulle gjennomføres
hvis det var økonomisk rasjonelt. Det betyr at
utgiftene forbundet med ny løsning måtte
dekkes inn med reduserte utgifter ved
gammel løsning og/eller andre
innsparingstiltak ved ny løsning.
I 2007 ble kommunen kjent med at tidligere
leverandør i løpet av få år ikke lenger ville
videreutvikle og levere støttetjenester til
systemet. I tillegg ville driftskostnadene
knyttet til systemet øke. Kommunen var
derfor nødt til å gå til anskaffelse av et nytt
ERP-system.
Østfold kommunerevisjon iks
9
-90-
Det ble etablert et nytt forprosjekt hvor det
skulle utarbeides en prosjektbeskrivelse.
Resultatet ble et prosjektdirektiv med
gjennomføringsplan for anskaffelse,
implementering og drift av nytt ERP-system.
I tillegg ble det blant annet satt følgende mål:
 Relevant styringsinformasjon skal være
enkelt tilgjengelig for planleggings- og
rapporteringsformål
 Kvalitet (oppdatert og samordnet) på
ledelsesinformasjon
 Systemet skal være døgnkontinuerlig
tilgjengelig
 Grunndata skal være lett tilgjengelig for
videre bearbeiding og data skal registreres
en gang
Anskaffelsen omfattet utskiftning av
eksisterende kjernesystemer for budsjett,
regnskap, finans, lønn og fakturering, samt
anskaffelse av nye kjernesystemer for
personal, innkjøp og ordrehåndtering.
Systemet omfattet således hele
kommuneorganisasjonen.
I forprosjektet ble det avdekket risikoområder.
Tabellen nedenfor viser avdekket
risikoområde, sannsynlighet (S) og konsekvens
(K) ved at risikoen inntreffer, og produktet av
dette – risiko (R). I tabellen er også planlagte
tiltak knyttet til de ulike risikoområdene
beskrevet.
I henhold til prosjektdirektivet var prosjektets
hovedmål at kommunen skulle ha
brukervennlige og effektive løsninger for
helhetlig styring, planlegging og rapportering,
og imøtekomme samfunnets krav og
forventninger til utstrakt bruk av e-tjenester.
Tabell: 1 Oversikt over risiko som kan påvirke prosjektet og tilhørende tiltak:
Risikoområde
Manglende tilgang og vanskelig å frigjøre
nøkkelpersoner fra driften internt i stor nok grad
Oppsigelse fra nøkkelpersonell
Lite fokus og ressurser i IKT-seksjonen på grunn
av omorganisering av IKT-seksjonen
Systemet virker ikke etter intensjonen
Problem med kontoplan
Etablering av datavarehus krever interne
ressurser
Manglende kompetanse internt
Kapasitet og kompetanse til opplæring
S
3
K
4
R
12
Tiltak
Avtale og avsette ressurser
3
4
4
4
12
16
2
3
3
4
3
3
8
9
9
Overlapping, back up
Dedikerte ressurser uavhengig av
omorganisering
Gode avtaler med leverandøren
Linjeorganisasjonen må ta ansvar
Kjøpe ressurser
4
4
4
4
16
16
Økonomi og ressurser kan sprekke
Nye og eksisterende systemer kommuniserer
ikke
Profesjonskrig
4
4
3
4
12
16
3
4
12
Kompetanseheving eller kjøpe kompetanse
Avtale med leverandør og egne ressurser,
samt nøyaktig tidsplanlegging
Tett økonomioppfølging
Avtale med leverandør om feilretting
IKT-strategien legges til grunn – skal hindre
dette
Motstand mot organisatoriske endringer
3 4 12 Informere om nytteverdien overfor tillitsvalgte
og de berørte
Utfordringer rundt beslutninger om og
3 4 12 God dokumentasjon om nytteverdien av
gjennomføring av organisatoriske endringer
endringene – både effektivitet og kvalitet
Utsatt produksjonsstart fordi konverteringen
4 4 16 Avtale om test og godkjenning før start, samt
ikke er god nok
stram tidsstyring
Merknad: Sannsynlighet og konsekvens er angitt på en skala fra 1-5, hvor 1 er lav sannsynlighet/liten
konsekvens og 5 er høy sannsynlighet/stor konsekvens. Risiko er regnet ut ved å multiplisere sannsynlighet og
konsekvens.
Tabellen viser at det var avdekket risiko og
planlagt tiltak på flere områder i forkant av
innføringen av nytt system.
Østfold kommunerevisjon iks
10
-91-
Prosjektet ble organisert med styringsgruppe
bestående av kommuneledelsen7 (KL) og
tillitsvalgte. Kommunesjef Plan og økonomi
var prosjekteier og nåværende regnskapssjef
var prosjektleder for prosjektgruppe
bestående av representanter fra berørte
områder. I tillegg ble det opprettet en
operativ styringsgruppe med kommunesjef
HR8, kommunesjef Samfunn, økonomi og
kultur (SØK), enhetsleder Økonomi og
prosjektleder. I tillegg til overnevnte
organisering var det åpnet for å etablere
arbeidsgrupper/referansegrupper etter behov.
Det ble etablert arbeidsgrupper for de ulike
områdene - delprosjekter.
leverandøren. Arbeidsgruppene
/delprosjektleder rapporterte muntlig til
prosjektleder.
Det har vært utskiftning av deltakerne i
prosjektet underveis. Blant annet har
prosjektet hatt tre ulike prosjektledere.
Regnskapssjef tok over som prosjektleder i
2009.
Corporater har blitt benyttet som styringssystem
for prosjekter siden 2012. Det foreligger veileder
og maler tilpasset prosjekters organisering.
Veilederen er utarbeidet i 2011, og er ikke
oppdatert siden. I henhold til veilederen skal
prosjektets bakgrunn, hensikt og mål beskrives,
samt hvilke kostnader prosjektet vil ha. For
prosjektstyringsdelen som tidligere har vært i
Corporater pågår det en prosess med å få
tilpasset kommunens SharePoint-løsning slik at
denne kan brukes til dette når Corporater skal
fases ut. For de øvrige funksjonene som
9
Corporater har dekket (KPI’er , nøkkeltall og
øvrige styringsdata) er det en prosess hvor flere
nye systemer vurderes.
Prosjektleder var ansvarlig for gjennomføring
av prosjektet, herunder informasjonsflyt i tråd
med kommunikasjonsplan.
Kilde: www.sxc.hu
Det er usikkert om det fantes en veileder for
prosjektarbeid når man startet arbeidet med
innføring av ny ERP-løsning, men
prosjektdirektivet har fungert som en veileder.
Det fantes maler som ble benyttet til direktiv
og rapportering. Det ble benyttet en fast mal
for prosjektrapportering til overordnet
styringsgruppe. I tillegg ble det brukt en annen
mal for rapportering til operativ
styringsgruppe. Denne malen er utarbeidet av
7
Kommuneledelsen består av rådmann og
kommunesjefene.
8
HR er en forkortelse for Human ressources.
Kommuneområde HR utøver arbeidsgiverrollen i
kommunen og er en av rådmannens og enhetenes
støttefunksjoner.
Faktaboks 4: Kommunens system for
prosjektstyring
Kommunen har utarbeidet en prosjektveileder.
Veilederen er utarbeidet av enhet
Kommunikasjon og service. Dokumentet er ikke
datert, men er antakelig ca. fem år gammelt.
Dokumentet er ikke tilgjengelig i
kvalitetssystemet. Veilederen er retningsgivende
og kan anses som minimumskrav. Ved større
prosjekter, eksempelvis ved innføring av Visma, er
det mer omfattende prosjektstyring enn hva som
er beskrevet i veilederen.
Prosjektet bestod av tre faser:
1) Dokumentere krav, spesifikasjoner og
forutsetninger. I denne fasen skulle det
blant annet lages beskrivelser av effektive
arbeidsprosesser, samt velge lokal eller
ekstern drift av løsningene
2) Konkurranse og valg av leverandør
3) Detaljplanlegging av leveranse og
implementering, herunder også opplæring
Kommunen kom frem til at konkurransepreget
dialog10 var best egnet som prosedyre for
9
KPI er en forkortelse for Key Performance
Indicator.
10
Ved konkurransepreget dialog kan oppdragsgiver
i en innledende prosess med utvalgte tilbydere
identifisere og fastslå hvordan behovene best kan
oppfylles, både med hensyn til tekniske løsninger,
rettslige og finansielle forhold, og
prosjektgjennomføring (www.anskaffelser.no).
Østfold kommunerevisjon iks
11
-92-
anskaffelsen. På denne måten kunne
kommunen ha dialog med potensielle
leverandører og spesifisere ytelsen og
tildelingskriteriene i detalj.
Prekvalifisering ble kunngjort i september
2008. Tre tilbydere ble funnet kvalifisert til å
delta i konkurransen. Det ble avholdt
oppstartsmøter med tilbyderne. Deretter ble
dialoggrunnlag utformet og sendt til
tilbyderne i desember 2008 med frist i januar
2009. Kommunen utarbeidet beskrivelser av
effektive arbeidsprosesser innenfor de ulike
områdene. Arbeidet bestod i å kartlegge
hvordan løsningene fungerte i daværende
system, samt en beskrivelse av hvordan
kommunen så for seg at prosessene kunne
gjennomføres mer effektivt i et nytt system.
Dette ble lagt til grunn i dialoggrunnlaget. I
tillegg åpnet kommunen for at prosessene
også kunne gjennomføres på andre måter.
Dialogfasen startet i februar 2009 og ble
avsluttet i mai samme år med valg av Visma.
Det ble utarbeidet detaljert framdriftsplan for
de ulike modulene, og en informasjons- og
kommunikasjonsplan med blant annet
definert ansvar for gjennomføring av flere
aktiviteter. De ulike modulene ble innført i
2010 og 2011. Vismas konsulenter og interne
ressurser ble benyttet til omfattende
opplæring av ansatte.
Prosjektet ble avsluttet i januar 2012. Det
fremgår av sluttrapporten at prosjektets
milepæler ble nådd, men at enkelte milepæler
måtte forskyves på grunn av mangel på intern
kapasitet. Kjernesystemene var i gang etter
opprinnelig plan i mai 2010. Innføringen av
systemet gikk bra, men endring av driftsform
fra ekstern til intern drift var utfordrende for
organisasjonen. Dette var en ekstra belastning
for de fagområdene som ikke ble tilført
ressurser.
Ved avslutningen av prosjektet ble roller og
ansvar for systemets videre drift i
organisasjonen klargjort.
Følgende roller ble definert:
 Systemeier
 Systemansvarlig
 Superbruker
Enhet Økonomi er systemeier og skal være
pådriver i arbeidet med å ta i bruk ny
funksjonalitet og ta ut effekten av systemet.
Prosjektleder mener dette er et viktig grep for
å holde fokus på gevinstrealisering, og
informerer om at kommunen har kontinuerlig
fokus på effektivisering av arbeidsprosesser.
Gevinstrealisering
Prosjektleder informerer om at prosessen
knyttet til innføring av ny ERP-løsning, i all
hovedsak har vært vellykket og medført
vesentlige innsparinger. Innføringen har også
gitt kommunen et stort kompetanseløft.
Sluttbrukerne (enhetsledere, merkantile og
saksbehandlere) oppfatter systemet som
brukervennlig på de fleste områder. Modulene
er selvforklarende og behovet for opplæring
er lavere, samt at terskelen for å ta i bruk
modulene også er lavere. Målet om kvalitet,
service og brukervennlighet anses i hovedsak
å være oppnådd. Det har imidlertid vært
ustabil drift i perioder med oppgradering.
Grunndata knyttet til ansatte blir registrert i
HRM (lønnssystemet i Visma), som er kilde for
mange andre systemer. Tidligere ble de
samme dataene registrert mange ganger og
med stor sannsynlighet for forskjeller. I dag
registreres opplysningene i HRM, som igjen
sprer opplysningene til andre systemer
(Riskmanager, Sarpedia, Sarpsborg.com,
telefonsystemet osv.). Her har det vært en
betydelig innsparing. Effektiviseringsgevinsten
er spredt på alle berørte; IKT-drift,
servicetorget, lønn, regnskap osv.
Prosjektleder informerer om at
effektiviseringsmålet er delvis oppnådd. Alle
modulene er imidlertid ikke full-integrerte.
Det vises til at en rekke data må registreres
flere ganger fordi grunndata ikke kan
gjenbrukes på tvers av alle modulene.
Systemansvarlige og superbrukere opplever at
dette gjør arbeidsflyten mindre heldig, da det
må klikkes mye mellom ulike skjermbilder,
eksempelvis Visma travel (modul for
reiseregning). Visma har utarbeidet en modul
som er integrert, men kommunen har ikke
midler til å anskaffe denne på grunn av
Østfold kommunerevisjon iks
12
-93-
innkjøpsstopp. Systemansvarlige og
superbrukere opplever også at
tilgangsstyringen kan være omfattende på
grunn av systemets mange moduler og
fleksibilitet, da de må sørge for at ansatte har
rett tilgang bare til de nødvendige
skjermbilder og moduler.
økonomene, samt at enhets-/teamledere er
mer selvhjulpne. I det gamle systemet brukte
økonomene mye ressurser på dette arbeidet,
samt bistand til lederne. Antall økonomer ved
enhet Økonomi er redusert med to årsverk i
siden 2010.
Vismas løsning omfatter bare rapportering på
økonomi, slik at Corporater blir benyttet til
rapportering på øvrige områder. Sammen med
integrasjon med Corporater anses derfor
styrings-, planlegging- og rapporteringsmålene
som oppnådd. Corporater er på revisjonens
tidspunkt sagt opp, blant annet fordi det er
tungt å drifte. Kommunen ser på nye
løsninger. Visma utvikler et nytt system som
kan være aktuelt.
Prosjektleder viser imidlertid også til flere
konkrete eksempler på effektiviseringsgevinst
etter innføringen, herunder innføring av
fakturamodul og modul for web-rapportering.
Ressursbruken for en elektronisk faktura er på
10 % mot 100 % for en skannet faktura.
Innføringen av fakturamodulen har medført
en reduksjon på nesten ett årsverk i team
Regnskap. Samtidig er sannsynligheten for
feilregistrering redusert. Arbeidet med
behandling av inngående fakturaer har de
siste tre årene vært intensivert for å øke andel
leverandører på eFakturaer. Andelen
inngående elektroniske fakturaer har økt fra
31 % i 2013 til 43 % i 2014.
Innføringen av ny ERP-løsning har også gitt
innsparinger på direkte utgifter. Tabellen
nedenfor viser innsparinger knyttet til
vedlikeholdskostnader på nytt system
sammenlignet med gammelt.
Videre har innføring av modul for web
rapportering ført til mindre «tallstabling» for
Tabell 2: Innsparing av årlige vedlikeholdskostnader - gammel løsning sammenlignet med ny
løsning
Utgifter
2010
Vedlikeholdsavtalen
Print
Dobbelt løsning
Webcruiter
11
Eksterne utgifter (sum)
Interne utgifter
2011
2012
2013
2014
2015
Sum
1 140 000
65 000
3 600 000
250 000
881 057
300 000
600 000
250 000
1 063 896
180 000
1 057 647
194 000
1 319 544
185 000
1 400 000
160 000
6 862 144
1 084 000
4 200 000
500 000
5 055 000
2 031 057
1 243 896
1 251 647
1 504 544
1 560 000
12 646 144
205 000
207 460
224 057
224 057
224 057
1 084 630
12
Ny løsning (sum)
5 055 000
2 236 057
1 451 356
1 475 704
1 728 601
1 784 057
13 730 774
Gammel løsning
4 334 000
4 442 350
4 495 658
4 855 311
4 575 240
4 575 240
27 277 799
-721 000
2 206 293
3 044 302
3 379 607
2 846 639
2 791 183
13 547 024
Innsparing
Tabellen viser at innføring av Visma har gitt en
innsparing på mer enn 13 millioner de første
seks årene. Prosjektleder legger til at utgiftene
til ny og gammel løsning ikke er direkte
sammenlignbare fordi dagens løsning
inneholder flere moduler og funksjonaliteter
11
Inneholder både vedlikeholdsutgifter til Visma og
kjøp av ASP-tjenester hos Evry i 2010.
12
25 % stilling IKT-drift.
Østfold kommunerevisjon iks
13
-94-
enn det som fantes i det gamle systemet.
Prosjektet ble regnskapsmessig avsluttet i
2014 med et mindreforbruk.13
Visma eHandel - gevinstrealisering
eHandel er en av modulene i Visma som skal
bidra til at kommunen når målet om utstrakt
bruk av e-tjenester. Elektronisk handel
innebærer å bruke elektroniske verktøy i
planleggingen, gjennomføringen og
oppfølgingen av et kjøp av en vare eller
tjeneste.
Kilde: www.freeimages.com
Det ble ikke utarbeidet egne kost/nyttevurderinger før innføring av eHandel.
Målsettingene, nytteeffektene og
kostnadsbesparelsene for hovedprosjektet er
imidlertid gjeldende også for enkeltmodulene.
Disse er ikke operasjonalisert ytterligere.
Innkjøpssjef legger til at det i 2006 kom sterke
føringer fra nasjonalt hold om bruk av
eHandel, og at difi14 har publisert en oversikt
over effektiviseringsgevinster ved innføring av
eHandel.
13
Totalramme: 17,1 millioner
Mindreforbruk: 37 820,14
Direktoratet for forvaltning og IKT.
Faktaboks 5: Difi om effektiviseringsgevinster
 Effektiv arbeidsform
Manuell gjennomføring av en innkjøpsprosess ved
manuell bestilling, fakturahåndtering og
utbetaling, koster i form av arbeidstimer. Difi viser
til en samfunnsøkonomisk analyse fra Senter for
statlig økonomistyring fra 2008 som beregnet at
en liten kommune (2000 fakturaer i året) kunne
spare 120 000, mens en stor kommune (50 000
fakturaer i året) kunne spare tre millioner på
elektronisk fakturabehandling.
 Bedre priser og vilkår
En leverandør vil kunne gi bedre priser og vilkår
dersom kommunen kan sikre at de ansatte ikke
handler utenfor avtalen.
 Grunnlag for nye avtaler
Innkjøpsfunksjonen kan få ut god statistikk som
kan gi nyttig informasjon og innflytelse på
strategiske, overordnede valg i virksomheten.
Implementeringen av modulen ble organisert
som et delprosjekt. Delprosjektet har ikke hatt
noen prosjektleder de siste årene, men
innkjøpssjef har fulgt opp. Kommunen startet
implementering av modulen i november 2010
med opplæring til utvalgte enheter. Det er på
revisjonens tidspunkt gjennomført opplæring
på alle kommuneområder, og systemet er i
bruk ved alle enheter. Vaktmestertjenesten
fullførte sin opplæring våren 2015, som siste
gruppe.
Opplæring i eHandel gjennomføres som PCkurs. I kursoppsettet er det tatt hensyn til at
brukerne jobber innen mange ulike områder,
med ulik dataerfaring. Det tilbys opplæring i
eHandel fire ganger i året. Utover å bruke
systemet, fokuserer opplæringen på å velge
rimelige alternativer. Den sentrale
innkjøpsfunksjonen15 har inngått
rammeavtaler på 86 områder. Det er inngått
parallelle rammeavtaler på flere av disse
områdene, slik at totalt antall avtaler er 104.16
Enkelte kommuneområder/enheter
gjennomfører konkurranser og avtaler selv
(for eksempel på snøbrøyting og
skjenkekontroll).
15
Innkjøpsfunksjonen er organisatorisk plassert i
enhet Økonomi og består av totalt tre ansatte.
16
Pr. april 2015.
Østfold kommunerevisjon iks
14
-95-
Innkjøpssjef informerer om at innføring av
modulen har gitt kommunen gevinster. For
eksempel har kostnadene til kontorrekvisita
blitt redusert etter innføring av eHandel. På et
år ble utgiftene redusert med 1,5 millioner
uten at antall artikler ble redusert. Bestilling
via systemet har gjort brukerne mer
prisbevisste – de velger billigere varer enn
tidligere. Innkjøpssjef opplyser om at det
fortsatt ligger et stort gevinstpotensiale i
modulen som ikke er utnyttet. Gevinstene kan
blant annet realiseres ved å få flere avtaler inn
i modulen, og få enhetene til å øke bruken av
modulen.
kontraktsoppfølging. Det burde vært ett
årsverk til eHandel, men på nåværende
tidspunkt brukes maksimalt 0,5. Innkjøpssjef
viser til at det finnes kommuner med 10 000
innbyggere som har ett årsverk dedikert til
eHandel.
Innkjøpssjef har innhentet informasjon om
ressurser til sentral innkjøpsfunksjon i andre
sammenlignbare kommuner. Dette fremstilles
i tabellen nedenfor.
Tabell 3: Ressurser til sentral
innkjøpsfunksjon
Kommune
Fredrikstad
Asker
Kristiansand
Bodø
Halden
Moss
Sarpsborg
Kilde: www.freeimages.com
Arbeidet krever imidlertid ressurser, samt
forankring i enhetene. Innkjøpssjef informerer
om behov for å øke kapasiteten til
innkjøpsfunksjonen for å kunne øke kvaliteten
på kommunens anskaffelser, følge opp
inngåtte kontrakter tettere og forsterke
fokuset på eHandel. Innkjøpsavdelingen har i
perioder hatt mye sykefravær17, noe som har
gått utover arbeidet med utvikling av eHandel.
Det har vært nødvendig å prioritere store
anskaffelsesprosesser, mens utviklingsarbeid
har blitt nedprioritert. Dette har igjen ført til
at kommunen ikke har kunne ta ut alle
effektiviseringsgevinster. Ressursmangelen
ved innkjøpsseksjonen er signalisert oppover
flere ganger, sist i internt notat fra februar
2015 med innspill til budsjett for 2016.
Innkjøpssjef mener det er behov for
ytterligere to årsverk til innkjøpsseksjonen,
samt anskaffelse av et verktøy for
konkurransegjennomføring og
Folketall
77 591
58 338
85 983
49 731
30 132
31 308
54 095
Årsverk
5
4,5
4,8 + 1 (09/2015)
4 + 2 (høst 2015)
3,3
2
3
Tabellen viser at Sarpsborg har minst ressurser
til sentral innkjøpsfunksjon sammenlignet
med de andre kommunene.18
Innføringen av Visma er forankret på
rådmannsnivå. Det har imidlertid ikke kommet
noen tydelige føringer fra rådmann eller
ledelsen for øvrig om bruken av eHandel.
Innkjøpssjefen kan ikke pålegge de ansatte å
bruke systemet, men sender ut oppfordringer
om at systemet bør brukes. Informasjon gis til
enhetene via intranettet og e-post til
enhetsledere og teamledere når nye avtaler
blir lagt inn i systemet. Det er likevel mange
som ikke bruker systemet. Det er ikke praksis
for å melde avvik dersom det blir foretatt kjøp
utenfor eHandel. Det ble praktisert en kort
periode, men på grunn av avvikskulturen i
kommunen ble dette stoppet. De ansatte
opplevde avviksmeldinger negativt, og det ble
heller meldt avvik tilbake fremfor at det bidro
til forbedring – økt bruk av eHandel.
Controller legger til at kommunen har
arbeidet aktivt med avvikskulturen de siste
årene.
17
En av tre har vært langtidssykemeldt de siste tre
årene. I perioder har det vært ansatt vikar.
18
Antall innbyggere/årsverk.
Østfold kommunerevisjon iks
15
-96-
De 17 leverandørene med størst omsetning er
lagt inn i eHandel på revisjonens tidspunkt.
Tabellen nedenfor viser andel kjøp foretatt via
eHandel hos de leverandørene med størst
omsetning.
Tabell 4: Andel kjøp i eHandel
Leverandør
Staples
Medi partner
BS Undervisning
ASKO Øst
LekoLar
Tine
Odd Langdalen
Elkjøp
Sum
2011
29,9%
47,3%
40,6%
4,9%
47%
3%
2012
67,6%
70,6%
56,8%
24,1%
51,8%
5,3%
16,4%
24,3%
44%
2013
64,9%
72,3%
70,9%
13,6%
65,5%
5,3%
6,7%
0,2%
45,5%
2014
57,7%
70,3%
61,7%
11,7%
60,4%
2,9%
2,6%
2,8%
41,3%
Tabellen viser at andel kjøp i eHandel steg fra
2011 til 2013, mens det var en nedgang i
2014. Andelen av kjøp via eHandel i 2014
varierer fra 2,6 % til 70,3 %.
Det er mulig å gjøre alle innkjøp fra
rammeavtaler via modulen, men samtlige
funksjoner er ikke tatt i bruk, da de ikke var
klare ved innføringen av systemet. Som
eksempel vises det til mulighet for å legge inn
bestillinger via e-post, samt legge inn bestilling
i etterkant i hastetilfeller eller dersom det er
behov for samtale med leverandør eller å se
varene i butikk. Implementering av denne
løsningen vil gi økt kvalitet på regnskapet og
bedre internkontroll. Kjøpene blir godkjent på
forhånd og blir sporbare i systemet. I tillegg vil
det spare ressurser på fakturaadministrasjon
(fakturamottak, attestering og anvisning).
Innkjøpssjef viser til at det også er mulig å
oppnå økonomiske besparelser ved bedre og
tettere kontraktsoppfølging overfor
avtaleleverandørene – både for å sørge for at
varekataloger er oppdaterte og følge opp
avtalte priser. Innkjøpssjef mener at
systematisk oppfølging av alle kommunens
kontrakter vil kunne gi en besparelse på ti
millioner.
Kommunen har også en rekke andre
rammeavtaler som egner seg til bestilling i
eHandel. Innkjøpssjef viser til tabellen
nedenfor som gir et forsiktig anslag på hva
kommunen kan spare ved å få utvalgte
avtaleområder inn i modulen.
Tabell 5: Mulig besparelse på å få nye avtaleområder inn i eHandel
Avtaleområde
Arbeidstøy
Elektrisk forbruksmateriell
VA-rør og deler
Renholdsmaskiner, utstyr og rekvisita
PC-utstyr
Mobil/nettbrett og utstyr
Trelast og håndverktøy
Kontorrekvisita
Kolonialvarer
Frukt og grønt
Totalt
Omsetning 2014
3 130 445
1 594 171
4 326 432
5 384 098
7 869 687
3 929 807
4 345 237
3 100 000
14 000 000
1 954 761
Mulig besparelse
1%
1%
3%
2%
2,5 %
3%
5%
2%
3%
5%
Sum
31 304
15 942
129 793
107 682
196 742
117 894
217 262
62 000
420 000
58 643
1 295 262
Tabellen viser at kommunen antakelig vil
kunne spare minst 1,2 millioner ved å få lagt
flere avtaler inn i eHandel.
Østfold kommunerevisjon iks
16
-97-
3.3 Vurderinger
Behovet for et nytt ERP-system oppstod i
utgangspunktet på bakgrunn av misnøye med
kommunens daværende løsning. Prosjektet
ble innledet med å kartlegge hvilke systemer
som måtte eller burde byttes ut. Anskaffelse
av nytt system skulle bare gjennomføres hvis
nytteeffektene oversteg kostnadene. Dette
viser, etter revisjonens vurdering, at
kommunen hadde et bevisst forhold til
kost/nytte-analyser før de gikk videre med en
anskaffelse.
Underveis i prosjektet ble det imidlertid klart
at tidligere leverandør ikke ville videreutvikle
daværende løsning, samtidig som den ble
dyrere. På bakgrunn av dette satt kommunen i
gang med planlegging av gjennomføringen av
en anskaffelse av et nytt system. Kommunen
har blant annet dokumentert formålet med
anskaffelsen og forventede nytteeffekter.
Anskaffelse av et nytt system var fremtvunget,
og revisjonen mener at det ikke kan stilles like
strenge krav til å vurdere kostnader og
nytteeffekter i den situasjonen kommunen var
i. Revisjonen legger til grunn at daværende
løsning på kort sikt ville bli utdatert, samtidig
som det ville bli dyrere å drifte. Revisjonen
finner heller ikke at å gjennomføre
arbeidsprosessene manuelt, var et reelt
alternativ.
I tillegg til å bytte ut daværende systemer,
skulle kommunen i samme forbindelse innføre
IT-løsninger på nye områder. Her burde det
generelt sett stilles strengere krav til
gjennomføring av kost/nytte-vurderinger.
Kommunen besluttet blant annet at ITsystemet også skulle innebære en elektronisk
løsning for kommunens innkjøp. På grunn av
nasjonale føringer og samfunnets krav om
utstrakt bruk av e-tjenester finner imidlertid
revisjonen at det heller ikke her kan stilles
store krav til kommunens kost/nyttevurderinger. Samlet sett er det revisjonens
vurdering at kommunens valg om å gå til
anskaffelse av et nytt IKT-system for å erstatte
tidligere IT-løsninger, samt innføring av ITløsning for innkjøp, uansett var en riktig
avgjørelse, også i ett kost/nytte-perspektiv.
Kost/nytte-analyser er et godt utgangspunkt
for gevinstrealiseringsprosesser. Selv om
kommunen ikke utarbeidet detaljerte
kost/nytte-analyser, er det flere av
kommunens tiltak, som etter vår oppfatning,
bidro positivt i gevinstrealiseringsprosessen.
Det ble satt overordnede og detaljerte
målsettinger for prosjektet, det ble etablert en
prosjektorganisasjon, samt utarbeidet oversikt
over risiko som kunne påvirke prosjektet med
tilhørende tiltak. Videre ble representanter og
interessenter fra de berørte områdene
involvert i prosjektet. Det ble utarbeidet
informasjons- og kommunikasjonsplan, samt
omfattende opplæringstiltak, og roller og
ansvar for systemets drift i organisasjonen ble
definert. Etter revisjonens vurdering er dette
tiltak som kan ha medvirket til at kommunen
faktisk har fått flere og store gevinster ved
innføring av Visma og eHandel. Revisjonen
legger også til grunn at kommunens
kartlegging av effektive arbeidsprosesser som
grunnlag for valg av leverandør bidro til at
kommunen foretok et valg av
leverandør/system basert på hvem som i
størst grad kunne bidra til effektive
arbeidsprosesser. Det er revisjonens
oppfatning at dette har gitt kommunen et
godt utgangspunkt for gevinstrealisering.
For Visma som helhet er det foretatt
evaluering opp mot prosjektets målsettinger.
Kommunens egen evaluering og revisjonens
gjennomgang viser at innføringen har gitt
kommunen besparelser på flere områder,
blant annet har arbeidsprosesser blitt
effektivisert og kommunen har hatt store
besparelser på vedlikeholdskostnader.
For innføring modulen eHandel er det
imidlertid vanskelig å konstatere noen direkte
sammenheng mellom tiltakene og de
gevinstene som kommunen har oppnådd.
Revisjonens gjennomgang viser flere realiserte
gevinster etter innføring, men det er vanskelig
for oss å si noe om prosessen har vært god
nok, når vi ikke har noe å måle resultatene
opp mot. Det fremstår også som uklart hvilke
konkrete målsettinger kommunen har satt seg
for bruken av eHandel. Etter revisjonens
vurdering er forventede nytteeffekter ikke
konkretisert i tilstrekkelig grad til å kunne sikre
Østfold kommunerevisjon iks
17
-98-
en optimal gevinstrealiseringsprosess.
Revisjonen legger til grunn at kommunen i
forkant av prosjektet og innføringen av
modulen ikke hadde oversikt over sentrale og
potensielle gevinster på et nødvendig
detaljnivå, og heller ikke hvordan disse skulle
følges opp og måles. Videre fremstår det for
revisjonen som om bruk av modulen ikke er
tilstrekkelig forankret i alle ledd i
organisasjonen. Innkjøpssjefs myndighet
åpner heller ikke for å beslutte og
gjennomføre nødvendige tiltak for å sikre
optimal gevinstrealisering, eksempelvis pålegg
om bruk av eHandel.
Dette er viktige forutsetninger som revisjonen
mener burde ha vært avklart før arbeidet med
implementering ble iverksatt. I tillegg har
kommunen ikke hatt nødvendige ressurser til
å prioritere arbeidet. Dette skyldes at
innkjøpsfunksjonen har hatt utfordringer med
bemanningssituasjonen på grunn av
sykefravær. Det kan også stilles spørsmål ved
om funksjonen er godt nok bemannet sett i
forhold til bemanningen i andre kommuner.
Innkjøpssjef har gjort en rekke utredninger
som viser hvilke gevinster kommunen har
potensiale til å hente ut. Slik revisjonen
oppfatter situasjonen er det uavklart hvorvidt
kommunen har ambisjoner om å realisere
disse gevinstene.
Østfold kommunerevisjon iks
18
-99-
4 UTGIFTER TIL IKT I SARPSBORG, MOSS, HALDEN OG ARENDAL
4.1 Revisjonskriterier
4.2 Fakta
Kommunens IKT-tjenester skal leveres på
beste og billigste måte basert på standard
teknologi. 19
Faktaboks 6: Kommunekartlegging IKT
Sommeren 2014 gjennomførte IKT-Norge en
kartlegging av brukeropplevelsen av offentlige
tjenester på nett. Kartleggingen tok utgangspunkt
i at man skal ha en inngang til offentlige digitale
tjenester og at dette skal skje via den kommunen
man bor i.
Sarpsborg er en stor bykommune. Vi har valgt
å sammenligne kommunens IKT-drift med
andre store kommuner20, med ulik
organisering av IKT-driften. Sarpsborg blir
sammenlignet med:
 Halden
 Moss
 Arendal
I sammenligningen har vi sett på følgende:
 Digitalisering
 Antall arbeidsstasjoner (dekningsgrad)
 Utgifter til IKT-drift
- Sentrale driftsutgifter
- Utgifter til telefon, internett og
lisenser for hele kommunen
 Investeringsutgifter knyttet til IKT
I kartleggingen ble det vurdert en rekke tjenester,
hvor kommunene fikk inntil 3 poeng pr. tjeneste.
Av alle kommunene i Norge fikk Skien høyeste
poengsum med 31,5 poeng. Gjennomsnittlig
poengsum var 15 poeng. Sarpsborg, Moss, Halden
og Arendal fikk følgende poengsummer i
kartleggingen:
Sarpsborg – 24 poeng
Moss – 16,5 poeng
Halden – 16,5 poeng
Arendal – 15 poeng
Sarpsborg kommune
Sarpsborg kommune har 54 192 innbyggere21,
og 4.306 ansatte22. Kommunen har to
driftsrettede team innen IKT, organisatorisk
plassert i enhet kommunikasjon og service – i
kommuneområde HR. Team IKT drift har
ansvar for drift av servere,
nettverksinfrastruktur, brannvegger,
databaser og fagsystemer. Team IKT
brukerservice har ansvar for all brukerrettet
virksomhet, for eksempel opplæring og
brukerstøtte.
Kilde: www.freeimages.com
I tillegg har kommunen et eget område for
IKT-strategi. Her er ansvar for planer og
strategier plassert, i tillegg til ansvar for
rutiner og retningslinjer, kvalitetssikring,
ivaretagelse av brukerperspektivet og
informasjonssikkerhet.
19
Jf. kommunens kommunedelplan
kommunikasjon 2015-2026.
20
Etter KOSTRAs definisjon er kommuner med
over 20 000 innbyggere store. Se www.ssb.no for
mer informasjon.
21
Pr. 1. januar 2015, i følge kommunens nettside.
Antall personer med et fast ansettelsesforhold i
kommunen, i følge e-post fra kommunen 9.6.15.
22
Østfold kommunerevisjon iks
19
-100-
Sarpsborg kommune har 578523
arbeidsstasjoner, i tillegg til 1400
smarttelefoner og 228 PDAer24. Kommunen
har dessuten rundt 60 PCer på utlån til
politikere. Alle ansatte har IKT-tilgang, og alle
er brukere av åpen sone. 25 Hvert fagsystem
har en systemansvarlig organisert i
kommunens enheter. Systemansvarlig har
administratorrettigheter og
spesialkompetanse på tildelt fagsystem.
IKT-utstyr blir i hovedsak bestilt sentralt av
Team IKT drift, med internfakturering ut til
enhetene. I tilfeller hvor enhetene bestiller
utstyr som ikke er en del av standard
sortiment, faktureres enhetene direkte. Dette
gjelder også ved store bestillinger til for
eksempel skolesektoren.
Digitalisering i Sarpsborg
Sarpsborg kommune tilbyr flere digitale
selvbetjeningsløsninger, blant annet for
søknad om barnehageplass og innmelding i
skolefritidsordning (SFO). Andre eksempler er
innsynsbegjæringer i saksdokumenter, søknad
om permisjon fra undervisning, bestilling eller
endring av avfallsbeholder og søknad om
serverings- og skjenkebevilling. Kommunen
har også selvbetjeningsløsning for
byggesøknader via den nasjonale løsningen
Byggsøk26. Skjemaer som ikke er en del av
digitale selvbetjeningsløsninger er tilgjengelig
23
Inkludert 2772 PCer til elever.
Personlig digital assistent.
25
For virksomheter som behandler store mengder
personopplysninger anbefaler Datatilsynet en
sikkerhetsarkitektur som er delt inn i ulike soner.
Åpen sone vil naturlig være tilgjengelig for alle
klienter, med for eksempel tilgang til internett og
utvalgte tjenester med lavt eller moderat
sikringsbehov. Lukket/sikker sone er en sone der
sensitive personopplysninger behandles. Den
enkelte sikrede sone skal være sikkerhetsmessig
atskilt både fra resten av det interne nettverket og
fra eventuelle andre sikrede soner.
26
Tilbys av Direktoratet for byggkvalitet, som er et
nasjonalt kompetansesenter og sentral myndighet
på flere områder innenfor bygningsdelen av planog bygningsloven.
24
i PDF-filer27. Dette gjelder blant annet søknad
om helse- og omsorgstjenester. Byggesakskjemaer er tilgjengelig både i PDF-filer og
som selvbetjeningsløsning. For å øke
tilgjengeligheten på sine nettsider tilbyr
Sarpsborg kommune funksjoner som lytt til
teksten, kontrastfarger og justering av
tekststørrelse.
Sarpsborg kommune benytter sosiale medier
for å øke informasjonsspredning og fremme
dialog. Kommunen er aktiv på Facebook,
Instagram, Twitter, Youtube og Flickr. Innlegg
på sosiale medier arkiveres i henhold til
kommunens dokumenthåndtertingsrutine.
Kommunen har satt mål og utarbeidet tiltak
for IKT innen kompetanse, arkitektur og
standardisering, personvern og
informasjonssikkerhet, digital dialog og
strategisk ledelse. Videre har kommunen
innført e-læringssystem, hvor ansatte kan
melde seg på og gjennomføre kurs, enten
gjennom klasseromsundervisning eller elæringsmoduler.
Sarpsborg kommune vurderer skytjenester
som et alternativ når det skal gjøres
anskaffelser innen IKT. Kommunen har
retningslinjer for bruk av skytjenester, som
blant annet stiller krav til risikovurdering,
samt inngåelse av databehandleravtale28 med
leverandør.
For å sette fokus på informasjonssikkerhet
gjennomfører kommunen ulike tiltak. Via
intranett kan ansatte følge
Personvernbloggen, hvor ulike temaer rundt
informasjonssikkerhet tas opp. Kommunen
har også utarbeidet en brosjyre om
informasjonssikkerhet, og deltar i Nasjonal
sikkerhetsmåned29. Kommunens arbeid
27
Portable Document Format. Plattformuavhengig
og åpent filformat som er utviklet spesielt for
dokumentutveksling.
28
En avtale mellom databehandler og
behandlingsansvarlig om hvordan
personopplysninger skal behandles.
29
Nasjonal sikkerhetsmåned er et felles nasjonalt
løft for å bedre informasjonssikkerheten i regi av
Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS).
Østfold kommunerevisjon iks
20
-101-
knyttet til informasjonssikkerhet og
personvern blir nærmere beskrevet i kapittel
fem.
Sarpsborg kommune benytter MinID som
løsning for sikker pålogging for innbyggere. På
revisjonens tidspunkt vurderes også innføring
av KS’ verktøy for utgående post – SvarUT30.
IKT-utgifter i Sarpsborg
Nedenfor vises utgifter for område IKT
strategi, team IKT drift og team IKT
brukerservice i Sarpsborg kommune.31
Tabell 6: Utgifter til IKT-drift i Sarpsborg
2014
Sum utgifter
2013
26 873 701 30 911 261
Sum inntekter -3 324 308 -5 080 239
Netto utgifter 23 549 393 25 831 022
Merknad: Inntekter inkluderer kompensasjon for
32
merverdiavgift (mva).
Tabell 8: Utgifter til telefon, internett og
lisenser i Sarpsborg
2014
2013
Telefon og Linjeleie
5 848 074
6 011 065
Lisens/programvare
8 177 323
5 964 969
Sum totalt
14 025 397 11 976 034
Merknad: Samlede driftsutgifter for hele
kommunen, hentet fra art 1131/1133 og 1196.
Sarpsborg har investert i flere IKT-prosjekter
de seneste årene, både knyttet til utskifting
av utstyr og infrastruktur. Videre har
kommunen gjennomført et intranettprosjekt,
med lansering av Sarpedia. Tabellen nedenfor
viser kommunens investeringer knyttet til IKT.
Tallene er hentet fra kommunens
investeringsregnskap34, og viser investeringer
i IKT-utstyr og mobil/teleutstyr for alle
kommuneområder samlet.
Tabell 9: IKT-investeringer i Sarpsborg
Utgifter til konsulenttjenester er en del av
driftsutgiftene vist i tabellen over. Ser vi på
konsulenttjenester knyttet til IKT-drift for seg
selv, får vi følgende oversikt:33
Telefon/mobilab.
/samtaleavgift
Tabell 7: Konsulentutgifter i Sarpsborg
Mobil/teleutstyr
Konsulenttjenester
2014
2013
619 250
1 503 285
2014
2013
101 730
0
Lisenser og programvare
5 253 379 2 588 281
IKT-utstyr
7 551 453 5 245 664
644 597
558 284
Sum totalt
13 551 159 8 392 229
Merknad: Investeringer gjort i hele kommunen.
Merverdiavgift er ikke medberegnet.
I neste kolonne vises en oversikt over utgifter
til telefon, internett og lisenser i kommunen. I
motsetning til tallene ovenfor gjelder disse
utgiftene for hele kommunen.
30
Felles løsning for kommuner og
fylkeskommuner for å formidle digital post fra
kommunale sakarkiv og fagsystemer til både
innbyggere, næringsliv, offentlige og private
organ. Hensikten er å formidle dokumenter fra
kommunal sektor rimelig, effektivt og sikkert.
31
Ført på ansvar 42001, 42050 og 42060 i
regnskapet.
32
I tillegg til salgsinntekter, leieinntekter, refusjon
sykepenger og foreldrepenger, refusjon fra
fylkeskommunen og internt salg.
33
Art 127000 i driftsregnskap for ansvar 42001,
42050 og 42060.
34
Art 013010 for telefon/mobilabonnement og
samtaleavgift, art 019520 for lisenser og
programvare, art 020001 for IKT-utstyr og art
020002 for mobil og teleutstyr.
Østfold kommunerevisjon iks
21
-102-
Moss kommune
Moss kommune har 31 802 innbyggere.35
Kommunens IKT-avdeling er organisert i
kommunalavdeling økonomi og organisasjon.
Kommunalavdelingen har systemansvar for
fellessystemer og fagsystemer, med
superbrukere plassert i de ulike
virksomhetene. Ingen i IKT-avdelingen har
rolle som systemansvarlig.
IKT-avdelingen bestiller utstyr til
administrativt bruk ved virksomhetene, på
bakgrunn av skjema utfylt av leder. Faktura
for bestilt utstyr videresendes fra IKTavdelingen til aktuell virksomhet. Dette
gjelder ikke skolene, som bestiller IKT-utstyr
selv og faktureres direkte.
Moss kommune har 2400 ansatte, og alle er
definert som IKT-brukere. Det er registrert
955 arbeidsstasjoner i Moss kommune. Dette
inkluderer tynnklienter, stasjonære og
bærbare datamaskiner.
Digitalisering i Moss
I Moss kommunes selvbetjeningsportal tilbys
blant annet digital selvbetjeningsløsning for
søknad om barnehageplass, samt for søknad
om serverings- og skjenkebevilling. Moss har
ikke digital selvbetjeningsløsning for
innmelding i SFO, innsynsbegjæring i
saksdokumenter, søknad om permisjon fra
undervisning eller bestilling/endring av
avfallsbeholder. For byggesøknader har Moss
selvbetjeningsløsningen Byggsøk. Andre
byggesaksskjemaer, samt søknad om helseog omsorgstjenester, er gjort tilgjengelig på
kommunens nettsider.
På sine nettsider tilbyr Moss kommune
justering av tekststørrelse. Videre benyttes
Facebook for å øke informasjonsspredning og
fremme dialog med innbyggerne. Kommunen
har rutine for arkivering av innlegg på sosiale
medier.
Overordnet IKT-strategi for Moss kommune
ble vedtatt av bystyret den 15.6.15.
Overordnede mål i strategien legger vekt på
at kommunen skal fremstå som moderne og
35
Pr. 1.1.2015, i følge Statistisk sentralbyrå.
effektiv, med ønsker om å forbedre, forenkle
og fornye seg gjennom smart bruk av IKT.
Områder som vektlegges er digitalisering,
smart kommunikasjon og internkontroll.
Skytjenester vurderes som et alternativ når
det skal gjøres anskaffelser til IKT-drift, og
kommunen har retningslinjer for bruk av
skytjenester. Videre benytter kommunen elæringsmoduler ved opplæring av ansatte.
Moss deltar i Nasjonal sikkerhetsmåned, og
benytter ellers intranett og brosjyrer eller
plakater for å sette fokus på
informasjonssikkerhet. Når det gjelder
nasjonale fellesløsninger benytter Moss
kommune MinID for sikker pålogging for
innbyggere.
IKT-utgifter i Moss
I tabellen nedenfor vises utgifter knyttet til
IKT-drift i Moss kommune. Tallene er hentet
fra driftsregnskapet, under
kommunalavdeling økonomi og
organisasjon.36
Tabell 10: Utgifter til IKT-drift i Moss
2014
2013
Sum utgifter
15 735 608
15 345 030
Sum inntekter
-2 835 286
-2 617 282
Sum netto
12 900 322
12 727 748
Merknad: Inntekter inkluderer kompensasjon for
37
mva.
Utgifter til konsulenttjenester er inkludert i
driftsutgiftene. I tabellen på neste side vises
hvor mye konsulenttjenester38 innen IKT
utgjorde i 2013 og 2014.
36
Ansvar 2550. Tjeneste 1207 Felles IT-tjenester.
I tillegg til salgsinntekter, leieinntekter, refusjon
sykepenger og foreldrepenger, refusjon fra
fylkeskommunen og internt salg.
38
Art 1270.
37
Østfold kommunerevisjon iks
22
-103-
Tabell 11: Konsulentutgifter i Moss
Konsulenttjenester
2014
2013
974 421
1 090 848
Når det gjelder utgifter til IKT for hele
kommunen, viser tabellen nedenfor samlede
utgifter for telefoni, internett og lisenser.
Tabell 12: Utgifter til telefon, internett og
lisenser i Moss
2014
2013
Telefon/datakomm.
3 101 578
3 995 334
Lisenser EDB/IT
4 667 660
5 995 444
Sum totalt
7 769 238
9 990 778
Merknad: Samlede utgifter for hele kommunen.
Tall hentet fra art 1131/1133 og 1196 i
driftsregnskapet.
I tabell på neste side vises kommunes
investeringer knyttet til IKT i 2013 og 2014.
Tabell 13: IKT-investeringer i Moss
2014
2013
-
2 400
109 740
96 500
3 810 351
4 072 057
-
77 800
Tlf., porto,
internett/bredbånd
Andre avg., lisenser og
avtaleforpliktelser
Kjøp av EDB/IT-utstyr
Serviceavtaler og rep.
EDB/IT
Sum total
3 920 091 4 248 757
Merknad: Investeringer gjort i hele kommunen.
Tall hentet fra investeringsregnskap, art 3130,
3198, 3201 og 3241. Mva er ikke medberegnet.
Halden kommune
Halden kommune har 30 328 innbyggere.39
For IKT-drift har kommunen en avtale med en
ekstern leverandør40, mens kommunens ITavdeling drifter IKT for kommunalområde
Undervisning og oppvekst.
IT-avdelingen i Halden består av fem ansatte,
samt leder. To av de ansatte har ansvar for
brukerstøtte og utedrift i kommunalområde
Undervisning og oppvekst, samt printere og
telefoni for hele kommunen. De tre andre har
ansvar for hver sin kommunalavdeling og
bistår med rådgivning, prosjektarbeid, anbud
og oppfølging av driftsleverandør og
applikasjonsleverandør. Systemansvar er i
hovedsak organisert i de ulike enhetene.41
Alt av IKT-utstyr bestilles sentralt i Halden
kommune. Utstyr som skal kasseres blir
erstattet av IT-avdelingen uten
internfakturering. Utover dette belastes
enhetene for alt utstyr som bestilles.
Av totalt 2190 ansatte42 hadde Halden
kommune i mai 2015 830 brukere i åpen
sone. Av disse hadde 403 også tilgang til
lukket sone. I Elevnett hadde kommunen 450
brukere, ikke medregnet elever.
Digitalisering i Halden
Halden kommune tilbyr blant annet digitale
selvbetjeningsløsninger for søknad om
barnehageplass, innmelding i SFO,
innsynsbegjæring i saksdokumenter og
søknad om serverings- og skjenkebevilling.
Kommunen tilbyr selvbetjeningsløsning for
byggesøknader via Byggsøk, og har gjort
søknad om helse- og omsorgstjenester
tilgjengelige på internett.
For å øke tilgjengeligheten på sine nettsider
tilbyr kommunen tjenestene lytt til teksten,
kontrastjustering og justering av
tekststørrelse.
Halden kommune benytter Facebook,
Youtube og Twitter, og har rutine for
arkivering av innlegg på sosiale medier.
Kommunens IT-avdeling gjennomfører
utviklingsarbeid innenfor IKT-området og har
et dedikert ansvar for gjennomføring av den
overordnede IT-strategien samt IT-planer
innenfor det enkelte kommunalområde.
Kommunen vurderer skytjenester som et
alternativ når det skal gjøres anskaffelser til
IKT-drift, men kommunen har ikke utarbeidet
retningslinjer for bruk av skytjenester.
41
39
I følge kommunens nettsider.
40
Emriq.
IT-avdelingen har noe systemansvar, i følge epost fra kommunen.
42
Pr. 31.12.2014
Østfold kommunerevisjon iks
23
-104-
Innenfor kommunalavdeling Helse og omsorg
benyttes e-læringsmoduler noe, ellers er
dette i liten grad tatt i bruk i Halden
kommune.
Tabell 14: Utgifter til IKT-drift i Halden
For å sette fokus på informasjonssikkerhet,
publiseres det innlegg på kommunens
intranett.
Netto utgifter
23 691 761 22 314 595
Merknad: Sum utgifter inkluderer mva., sum
inntekter inkluderer kompensasjon for mva.
Halden kommune benytter nasjonale
fellesløsninger som MinID og SvarUT.
IKT-utgifter i Halden
Tjenestene fra Halden kommunes eksterne
leverandør omfatter drift av servere,
applikasjoner, nettverk, backup, utstyr,
linjer/bredbånd og vakt døgnet rundt hele
året. For dette betalte Halden 15,8 millioner
kroner i 2013 og 16,3 millioner i 2014.43
Brukerrettede utgifter fra ekstern leverandør
blir fordelt mellom kommunens enheter,
mens IT-avdelingen faktureres for
driftsutgiftene.
Kommunen har inngått en SLA44 med
leverandøren av IKT-tjenester. En SLA er en
avtale som avklarer ansvarsforholdet mellom
partene. I tillegg fungerer en slik avtale som
et arbeidsverktøy, da alt som avtales skal
kunne måles og dokumenteres. Haldens
leverandør rapporterer månedlig på punkter
som for eksempel feilmeldinger, oppetid og
svartid for telefoni. I tillegg blir det
gjennomført brukerundersøkelse to ganger i
året, for å måle tilfredshet hos sluttbrukerne.
Dette er inkludert i prisen. Enhetsleder for IT i
Halden fremhever at rapporteringen, samt to
driftsmøter pr. måned, viser om kommunen
får levert tjenester i henhold til avtalen, og
sikrer tilnærmet 100 % oppetid.
I tabellen i neste kolonne vises utgifter til IKTdrift. Dette inkluderer driftsavtalen med
ekstern leverandør, samt utgifter i
kommunens IT-avdeling.45
2014
2013
Sum utgifter
32 969 711 32 181 543
Sum inntekter
-9 277 950 -9 866 948
Halden kommune har normalt sett ikke behov
for konsulenttjenester utover bistanden de
får av driftsleverandøren. I 2014 benyttet
imidlertid kommunen konsulent i forbindelse
med revisjon av Microsoft. I følge e-post fra
kommunen kostet dette kr 59 334.
I tabell i neste kolonne vises driftsutgifter til
IKT for hele kommunen, fordelt på telefoni,
internett og lisenser.
Tabell 15: Utgifter til telefon, internett og
lisenser i Halden
2014
2013
Telefoni, Internett/bredbånd 2 590 453 2 216 421
Lisenser IT
3 516 570 3 121 879
Sum totalt
6 107 023 5 338 300
Merknad: Samlede utgifter for hele kommunen.
Tall hentet fra art 11302, 11303 og 11952 i
driftsregnskapet.
På grunn av kommunens økonomiske
situasjon har det ikke vært gjennomført
investeringer innen IKT i 2013 og 2014.
Faktaboks 7: IKT-kostnadsbenchmark
Høsten 2013 gjennomførte KS en IKTkostnadsbenchmark (Prosjekt Digital Innsikt)
for kommuner, i samarbeid med IKT-Agder.
Benchmarken skulle gi norske kommuner styrket
digital innsikt og økt kontroll på IKT-kostnader.
Benchmarken avdekket blant annet følgende funn:
 De største kommunene har lavest IKT-kostnad
pr. innbygger.
 IKT-samarbeid er ikke en garanti for lavere
kostnad og høyere kvalitet.
 Det er ingen påvist sammenheng mellom IKTkostnad pr. innbygger og digitaliseringsgrad.
43
Uten mva.
Service level agreement
45
Utgifter ført på ansvar IT.
44
Østfold kommunerevisjon iks
24
-105-
Arendal kommune
Arendal har cirka 43 70046 innbyggere og
er fylkeshovedstaden i Aust-Agder.
Kommunen har cirka 3500 ansatte, og så godt
som alle er registrerte IKT-brukere47.
IKT-tjenestene i Arendal driftes av IKT Agder,
som er et interkommunalt selskap. IKT Agder
eies av Arendal, Grimstad og Froland, samt
Aust Agder fylkeskommune. Selskapet leverer
tjenester som utvikling av elektroniske
portaltjenester, drift av utstyr, nettverk,
brukerstøtte og forvaltning og drift av
applikasjoner.
Utover dette har kommunen fem ansatte som
arbeider med digitalisering og ivaretar
bestillerfunksjonen for IKT-utsyr.
Systemansvarlige er organisert i kommunens
fagenheter.
Digitalisering i Arendal
Av selvbetjeningsløsninger tilbyr Arendal
kommune blant annet digital søknad om
barnehageplass og innmelding i SFO.
Kommunen har også digital
selvbetjeningsløsning for søknad om
serverings- og skjenkebevilling, samt
byggesøknader via Byggsøk. Andre
byggesaksskjemaer og søknad om helse- og
omsorgstjenester er gjort tilgjengelige på
kommunens nettside. Kommunen har ikke
digitale selvbetjeningsløsninger for søknad
om permisjon fra undervisning,
bestilling/endring av avfallsbeholder eller
begjæring om innsyn i saksdokumenter.
Tekststørrelse på nettsidene kan justeres, og
kontrastfarger kan benyttes.
Arendal kommune benytter e-læringsmoduler
ved opplæring av ansatte, og har
overordnede målsettinger for IKT.
Skytjenester vurderes som et alternativ når
det skal gjøres anskaffelser knyttet til IKT, og
kommunen har retningslinjer for bruk av
skytjenester. Kommunen er aktiv på
Facebook, Instagram, Youtube, Flickr og
Twitter, og har rutiner for arkivering av
innlegg på sosiale medier dersom disse
vurderes som arkivverdige.
Det gjennomføres ulike tiltak for å sette fokus
på informasjonssikkerhet. Kommunen deltar i
Nasjonal sikkerhetsmåned, og sprer
informasjon på intranett og i brosjyrer eller
plakater.
Av nasjonale fellesløsninger benytter Arendal
kommune MinID og SvarUT.
IKT-utgifter i Arendal
IKT-utgiftene i Arendal kommune blir i
hovedsak ikke fordelt på enhetene, men har
vært samlet på egen enhet. Enkelte enheter
har likevel noen spesifikke kostnader med
budsjett hos seg. Revisjonen har ikke oversikt
over disse.
Tabellen nedenfor viser utgifter til IKT-drift i
2013 og 201448.
Tabell 16: Utgifter til IKT-drift i Arendal
2014
2013
Sum utgifter
Sum inntekter
55 458 115
57 595 334
-13 230 523
-12 832 863
Netto utgifter
42 227 592
44 762 471
Merknad: Inntekter inkluderer kompensasjon for
49
mva.
Utgifter til konsulenttjenester er inkludert i
driftsutgiftene ovenfor. I tabellen nedenfor
vises konsulentutgifter innen IKT-drift for seg
selv.
Tabell 17: IKT-utgifter knyttet til
konsulenttjenester i Arendal
2014
Konsulenttjenester
Kons.tj. Prosjektbistand
Konsulenttjenester - IKT Agder IKS
545 780 422 416
13 130
17 031
0
41 656
Sum total
558 910 481 102
Merknad: Tallene gjelder IKT-drift, og er hentet fra
art 12700, 12720 og 13759 I driftsregnskapet.
48
Ført på ansvar 090000-090014.
I tillegg til salgsinntekter, leieinntekter, refusjon
sykepenger og foreldrepenger, refusjon fra
fylkeskommunen og internt salg.
49
46
47
I følge kommunens nettside.
I følge e-post fra kommunen 16.6.15.
2013
Østfold kommunerevisjon iks
25
-106-
Tabellen i neste kolonne viser utgifter til
telefoni, internett og lisenser i hele
kommunen.50
Tabell 18: Utgifter til telefon, internett og
lisenser i Arendal
2014
2013
Lisens dataprogrammer
1 830 401 1 241 051
Telefonabonnement
1 786 331 1 737 458
Mobilabonnement
2 007 154 2 019 709
Kommunikasjon/telefaks
2 732 632 2 693 649
Etablering/bruk av internett
1 431 221
54 609
372 849
251 165
41 447
43 839
Linjeleie
Tele-utgifter
Sum totalt
Tabell 19: IKT-investeringer i Arendal
2014
2013
0
1 081 631
2 045 946
3 170 385
0
20 200
2 045 946
4 272 215
Inventar og utstyr og
maskiner
Avgifter, gebyrer, lisenser
o.l.
Sum totalt
Tabell 20: Driftsresultat og lånegjeld
(konsern)
Netto
driftsresultat
10 202 033 8 041 479
I kommunens investeringsregnskap fordeler
IKT-investeringer seg mellom Inventar og
utstyr og maskiner og IKT-utstyr. Videre kan
man gjennom Avgifter, gebyrer, lisenser og
lignede se eventuelle investeringer innen
datalisenser. Tabellen nedenfor viser hva
kommunen har investert innen IKT de siste
årene.
IKT-utstyr
Kommunenes økonomi
For å vise eventuelle likheter og forskjeller
knyttet til den økonomiske balansen i
kommunene, presenteres netto driftsresultat
og netto lånegjeld for 2013 og 2014. Netto
driftsresultat viser driftsoverskudd etter at
renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for
hva kommuner har til disposisjon til
avsetninger og investeringer.51 Netto
lånegjeld er langsiktig gjeld fratrukket utlån
og ubrukte lånemidler, i % av brutto
driftsinntekt.
Merknad: Mva er ikke medberegnet. Tall hentet
fra KOSTRA-art 195 og 200.
Sammenligning av utgifter
Alle kommunene i denne sammenligningen er
plassert i KOSTRA-gruppe 13. Kommunene i
KOSTRA-gruppe 13 har til felles at de har over
20 000 innbyggere. Økonomi er ikke
hensynstatt når det gjelder plassering i
KOSTRA-gruppe 13. Det kan således være
forskjeller mellom Sarpsborg, Moss, Halden
og Arendal som kan spille inn på utgiftsnivået
for IKT.
50
Tall hentet fra art 11961, 11310, 11312, 11330,
11331, 11333 og 11335 i driftsregnskapet.
Netto
lånegjeld
2014
2013
2014
2013
-1,2
1,3
82,8
75,2
Moss
1,8
0
77
78,9
Halden
0,1
-3
75,9
81,4
Arendal
-1,8
Sarpsborg
KOSTRA-gruppe 13
1,3
2,2 109,2 101,2
2,6
83,1
79,7
Landet (uten Oslo)
1,2
2,7 79,3
76
Merknad: Netto driftsresultat i % av brutto
driftsinntekter og netto lånegjeld i % av brutto
driftsinntekter. Tall er hentet fra
kommuneregnskap og regnskapene til kommunale
foretak, interkommunale samarbeider og
interkommunale selskaper via KOSTRA.
Fra og med 2014 er ikke kompensasjon for
merverdiavgift påløpt i
investeringsregnskapet med i beregningen av
brutto driftsinntekter. I de fleste tilfeller vil
dette isolert sett føre til lavere
indikatorverdi.52
Rådmannen skriver i sin årsrapport at
Sarpsborg leverte et svakt økonomisk resultat
i 2014. Kommunen hadde en økning i
lånegjeld som følge av høyt investeringsvolum
i 2014, hvor det meste var lånefinansiert.
51
Ifølge Det tekniske beregningsutvalg for
kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør
netto driftsresultat for kommunesektoren under
ett og over tid utgjøre om lag 3 % av inntektene.
52
Det vil si at 2014 ikke kan sammenlignes direkte
med tidligere år. Kommunene kan likevel
sammenligne 2014-verdier opp i mot hverandre.
Østfold kommunerevisjon iks
26
-107-
IKT-utgifter
På grunn av ulik organisering og
regnskapsføring av IKT-drift, tar vi
utgangspunkt i brutto utgifter ved
sammenligning. Videre har vi valgt å se på
utgifter pr. innbygger og pr. ansatt. Vi har
også sett på dekningsgraden i de ulike
kommunene. Med dekningsgrad menes antall
arbeidsstasjoner kommunene oppgir å ha,
dividert på antall ansatte og antall elever. En
oversikt over dette vises nedenfor.
I sin årsberetning for 2014 skriver rådmannen
i Moss kommune at det økonomiske
resultatet ble svært tilfredsstillende, med et
mindreforbruk på over kr 30 millioner på
rådmannens ansvarsområde. På konsernnivå
var resultatet på mer enn kr 40 millioner.
Haldens rådmann skriver i sin årsmelding for
2014 at kommunen for første gang på mange
år har et foreløpig årsregnskap med
overskudd. Samtidig skriver rådmannen at det
har vært et svært krevende år med en rekke
vanskelige valg, og en rekke omstillinger.
Halden har blant annet hatt en betydelig
årsverksreduksjon gjennom 2014.
Tabell 21: Dekningsgrad
Sarpsborg
Ansatte
4306
Elever
6500
Arbeidsstasjoner
5785
Dekningsgrad
0,53
Når det gjelder Arendal kan vi lese i
rådmannens årsberetning for 2014 at
kommunen for første gang siden 1999 la frem
et regnskap med regnskapsmessig
underskudd. Vedrørende kommunens gjeld
fremkommer det av beretningen at i tillegg til
å ta opp lån for å dekke nye formål i 2014, tar
kommunen løpende opp nye lån til
refinansiering av eldre lån.
Investeringsgjelden fordeler seg mellom
kommunene og to kommunale foretak.
Moss Halden Arendal
2400
2190
3500
3628
3500
4800
2368
3055
3499
0,39
0,53
0,42
Merknad: Arbeidsstasjoner inkluderer PCer,
tynnklienter og bærbare maskiner for både
ansatte og elever.
Tabellen viser at Sarpsborg og Halden har
høyere dekningsgrad enn Arendal og Moss.
Nedenfor presenteres brutto utgifter til IKTdrift pr. innbygger, pr. ansatt og pr.
arbeidsstasjon.
Figur 1: Utgifter til IKT-drift i kroner pr. innbygger
Merknad: Summene er beregnet ut i fra tabell 6, 10, 14 og 16 og viser driftsutgifter for 2013 og 2014, dividert
på antall innbyggere.
Østfold kommunerevisjon iks
27
-108-
Figur 2: Utgifter til IKT-drift i kroner pr. ansatt
Merknad: Summene er beregnet ut i fra tabell 6, 10, 14 og 16 og viser
driftsutgifter for 2013 og 2014, dividert på antall ansatte.
Diagrammene viser at Arendal har de høyeste
utgiftene knyttet til IKT-drift, sett i forhold til
antall innbyggere og antall ansatte i
kommunene. Sarpsborg hadde lavest utgifter
pr. ansatt i 2014.
Tar vi antall arbeidsstasjoner med i
vurderingen, ser vi at Sarpsborg har de
laveste utgiftene pr. stasjon. Dette vises i
figur nedenfor.
Figur 3: Brutto driftsutgifter pr. arbeidsstasjon – 2014
Merknad: Summene er beregnet ut i fra tabell 6, 10, 14 og 16 og viser brutto utgifter for 2014 dividert på
antall arbeidsstasjoner.
Østfold kommunerevisjon iks
28
-109-
Hvis vi ser på driftsutgifter til IKT for alle
kommuneområder samlet, ser vi at Arendal og
Halden har lavere utgifter pr. ansatt enn Moss
og Sarpsborg.
Figur 4: Driftsutgifter til IKT for hele kommunen
Merknad: Summen er beregnet ut fra totalsum i tabell 8, 12, 15 og 18 og er et gjennomsnitt av driftsutgifter til
lisenser, internett, tele- og datakommunikasjon for 2013 og 2014.
Diagrammet viser at Moss har høyere utgifter
pr. ansatt enn de andre kommunene, når det
gjelder lisenser, internett, tele- og
datakommunikasjon. Pr. innbygger er
utgiftene også høyest i Moss kommune, som
brukte kr 279 i snitt for 2013 og 2014.
Sarpsborg, Halden og Arendal brukte
henholdsvis kr 240, 189 og 208 pr. innbygger.
Om vi tar antall arbeidsstasjoner med i
betraktningen, ser vi at Moss og Arendal har
høyere utgifter enn Sarpsborg og Halden.
Dette vises i figuren nedenfor.
Figur 5: Driftsutgifter til IKT for hele kommunen – 2014
Merknad: Summen er beregnet ut fra totalsum i tabell 8, 12 og 15, dividert på antall arbeidsstasjoner.
Østfold kommunerevisjon iks
29
-110-
Investeringsutgifter vil naturlig variere fra år til
år og fra kommune til kommune. Figuren
nedenfor viser gjennomsnittlig årlig
investering til IKT for 2013 og 2014, dividert på
antall ansatte i kommunen.
Figur 6: Investeringsutgifter pr. ansatt
Merknad: Summen er beregnet ut fra totalsum i tabell 9, 13 og 19 og er et gjennomsnitt av investeringer for
2013 og 2014.
Figuren viser at Sarpsborg har høyest
investeringsutgifter pr. ansatt. Det samme
gjelder om vi ser på investeringsutgifter pr.
innbygger. Her er utgiftene kr 202 pr.
innbygger for Sarpsborg, kr 128 for Moss, kr
72 for Arendal og kr 0 for Halden.
4.3 Vurderinger
Sarpsborg kommune har en rekke digitale
selvbetjeningsløsninger på sine nettsider, i
likhet med de sammenlignede kommunene.
Etter revisjonens vurdering tilbyr Sarpsborg
like mange eller flere digitale
selvbetjeningsløsninger sammenlignet med
Moss, Halden og Arendal.
Samtlige av de sammenlignede kommunene
tilbyr justering av tekststørrelse på sine
nettsider. Moss er den eneste som ikke tilbyr
kontrastfarger. Sarpsborg og Halden tilbyr
også tjenesten «Lytt til teksten». Revisjonen
vurderer det som positivt at Sarpsborg tilbyr
flere alternativer på sine nettsider som kan
øke tilgjengeligheten for innbyggere,
uavhengig av funksjonsevne.
Blant de sammenlignede kommunene er det
Sarpsborg og Arendal som er aktiv på flest
sosiale medier. Alle er imidlertid aktiv på
Facebook. Samtlige har rutine for arkivering
av innlegg på sosiale medier. Revisjonen ser
positivt på dette, da behovet for å
dokumentere hva kommunen gjør, må sies å
være gjeldende for alle sektorer og
tjenesteområder uavhengig av system eller
teknologi som brukes.
Østfold kommunerevisjon iks
30
-111-
I likhet med de øvrige kommunene i denne
sammenligningen har Sarpsborg overordnede
målsettinger for IKT. Samtlige kommuner
vurderer skytjenester ved anskaffelser til IKT,
men bare Sarpsborg, Moss og Arendal har
retningslinjer for bruk av
skytjenester. Skytjenester kan bidra til
fleksible løsninger, men tjenestene kan også
være en utfordring for personvernet og
informasjonssikkerheten, og ansvaret for at
det norske lovverket følges ligger hos
kommunen. Revisjonen anser det derfor som
positivt at kommunen har retningslinjer for
bruk av skytjenester, og viser samtidig til
kapittel fem for mer informasjon om
risikovurdering i forbindelse med innføring av
skytjenestene i kommunen.
Samtlige av de sammenlignede kommunene
benytter e-læringsmoduler i større eller
mindre grad ved opplæring og kursing av
ansatte. Forutsatt at de ansatte opplever
modulene som gode, anser revisjonen bruk av
e-læring som positivt i den forstand at det kan
bidra til en fleksibel løsning for opplæring.
Kommunene i denne sammenligningen
benytter alle nasjonal fellesløsning for sikker
pålogging. På revisjonens tidspunkt vurderer
Sarpsborg innføring av fellesløsning for
utgående post, som Halden og Arendal
allerede har tatt i bruk. Revisjonen ser positivt
på dette, da fellesløsninger legger til rette for
sammenhengende digitale tjenester på tvers
av virksomhetene og tjenesteområdene i
kommunen.
Etter revisjonens vurdering er arbeidet
Sarpsborg kommune har gjort i tråd med KS’
digitaliseringsstrategi, og kommunen fremstår
som proaktiv og fremtidsrettet når det gjelder
digitalisering. Videre vurderer revisjonen det
slik at Sarpsborg kommune har en minst like
høy digitaliseringsgrad som de
sammenlignede kommunene. Dette
samsvarer med IKT-Norges kartlegging i 2014,
hvor Sarpsborg fikk en høyere skår enn Moss,
Halden og Arendal.
Til tross for variasjoner, er det ingen av
kommunene som skiller seg merkbart ut når
det gjelder netto driftsresultat for 2013 og
2014. I 2013 hadde alle de sammenlignede
kommunene lavere netto driftsresultat enn
snittet for KOSTRA-gruppe 13 og landet uten
Oslo, mens alle unntatt Moss lå lavere enn
snittet i 2014. Med unntak av Arendal, skiller
heller ingen av kommunene seg ut når det
gjelder netto lånegjeld. Sarpsborg hadde
lavere netto lånegjeld enn snittet for KOSTRAgruppen og landet i 2013, mens Moss hadde
lavere lånegjeld enn snittet for KOSTRAgruppen i 2013 og lavere enn snittet for landet
i 2014. Revisjonen vurderer det slik at det ikke
er åpenbare grunner på overordnet nivå, til at
Arendal, Halden, Moss og Sarpsborg ikke lar
seg sammenligne.
Sarpsborg og Halden har en høyere
dekningsgrad enn Arendal og Moss. Samtidig
hadde Sarpsborg lavere brutto utgifter pr.
arbeidsstasjon i 2014 enn samtlige av de
sammenlignede kommunene. Etter
revisjonens oppfatning kan dette tyde på at
stordriftsfordeler har en viss påvirkning på
Sarpsborgs utgifter pr. arbeidsstasjon. Halden
og Arendal, som begge har satt IKT-driften ut,
har de høyeste utgiftene til IKT-drift. Samtidig
er det disse som har lavest
investeringsutgifter. Driftsutgiftene i
Sarpsborg kan være lavere delvis som følge av
gevinstrealisering knyttet til tidligere
investeringer. På den annen side kan
investeringsutgiftene hos Arendal og Halden
være lavere som følge av at nødvendig
utvikling og modernisering innen IKT er en del
av driftsavtalen med ekstern leverandør/IKS.
Ut i fra de fakta som foreligger, er det
imidlertid ikke mulig for revisjonen å vurdere
hva som er årsaken til disse forskjellene.
Når det gjelder IKT-utgifter for hele
kommunen, ser vi at Halden og Arendal har
lavere utgifter til Lisenser, internett, tele- og
datakommunikasjon pr. ansatt og pr.
innbygger enn Moss og Sarpsborg. Ser vi
derimot på utgifter pr. arbeidsstasjon, er
utgiftene høyere i Arendal enn i Sarpsborg.
Dekningsgrad vil til en viss grad påvirke
utgiftsnivået knyttet til lisenser, internett,
tele- og datakommunikasjon. Samtidig vil
organisering av driften være avgjørende her.
For eksempel kan lisenser være en del av de
tjenestene som Halden og Arendals
Østfold kommunerevisjon iks
31
-112-
leverandører leverer, og således påvirke
sentrale driftsutgifter og ikke lisensutgifter for
hele kommunen.
Basert på fakta presentert i dette kapittelet,
vurderer revisjonen det slik at Sarpsborg har
et fornuftig utgiftsnivå for IKT-drift,
sammenlignet med de andre kommunene. De
investeringer som kommunen gjør, må anses
som en nødvendig utvikling innenfor et
område som i stadig større grad er en del av
innbyggere og ansattes hverdag.
Østfold kommunerevisjon iks
32
-113-
5 INTERNKONTROLL - PERSONVERN OG
INFORMASJONSSIKKERHET
o Personopplysninger skal være
tilgjengelig ved behov, men
uautorisert innsyn skal hindres
o Uautorisert bruk av systemet skal
hindres og forsøk skal oppdages og
registreres
o Avvik skal registreres
5.1 Revisjonskriterier
Det følger av revisjonens utledning av
revisjonskriterier at kommunen må ha
etablert en internkontroll som ivaretar
følgende:

Ansvar og myndighet knyttet til tildeling
og oppfølging av tilganger må være tydelig
definert og dokumentert.

Sannsynligheten for sikkerhetsbrudd og
konsekvenser av manglende
konfidensialitet53, integritet54 og
tilgjengelighet55 må kartlegges og
vurderes. Kommunen må veie hensynene
opp mot hverandre og beslutte hva som
er akseptabel risiko for å ivareta de ulike
sikkerhetsbehovene. Kommunen må
gjennomføre risikovurdering før bruk av
skytjenester.

Sikkerhetstiltak for å ivareta identifisert
uakseptabel risiko må være etablert,
herunder tiltak som sikrer følgende:
o Ansatte skal bare bruke systemet til å
utføre lovpålagte oppgaver
o Ansatte med behov for tilgang skal
være autoriserte, ha nødvendig
kompetanse og være pålagt
taushetsplikt
o Kommunen må inngå
databehandleravtale med eksterne
leverandører som behandler
personopplysninger på vegne av
kommunen
o Uautorisert tilgang til utstyr skal
hindres

Sikkerhetstiltakene må følges opp og
revideres jevnlig. Også bruk av
skytjenester må revideres. Brudd på
sikkerhetstiltakene skal registreres og
behandles som avvik.
5.2 Fakta
Sarpsborg kommune har som overordnet mål
at IKT skal bidra til en effektiv og trygg
produksjon av tjenester og være et verktøy for
innovasjon og nyskapning.56
Kommunen har etablert flere delmål og
tilhørende tiltak innenfor IKT. Innenfor
området personvern og informasjonssikkerhet
skal kommunen forvalte personopplysninger
på en trygg måte, og de ansatte skal ha
tilstrekkelig kunnskap om personvern og
informasjonssikkerhet. Kommunen skal nå
målet gjennom å etablere og vedlikeholde den
dokumentasjonen og de rutiner som kreves
for å tilfredsstille «Norm for
informasjonssikkerhet» 57. Sensitive
personopplysninger skal behandles på en
forsvarlig måte, og det skal arrangeres
aktiviteter jevnlig for å styrke og opprettholde
en god sikkerhetskultur. Personvern og
informasjonssikkerhet blir beskrevet som
områder som stadig blir utfordret, og at
56
53
Med konfidensialitet menes at opplysningene
kun er tilgjengelig for de som har rett til å se den.
54
Med integritet menes at opplysningene er
korrekte.
55
Med tilgjengelighet menes at opplysningene er
tilgjengelige når det er behov for det.
Kommunedelplan for kommunikasjon 20152026.
57
Normen er et omforent sett av krav til
informasjonssikkerhet basert på lovverket.
Normen har sitt organisatoriske knutepunkt og
sekretariat hos Helsedirektoratet og er utarbeidet
av representanter for helse-, omsorgs- og
sosialsektoren. Normen ble formelt lansert 7.
september 2006.
Østfold kommunerevisjon iks
33
-114-
kommunen legger mye ressurser i
holdningsskapende arbeid.
KL har, etter innføring av RiskManager, fattet
vedtak om at internkontrolldokumenter skal
ligge i kvalitetssystemet, og ikke på
Følgende tiltak skal iverksettes i planperioden:
intranettet. Hva som oppfattes som
internkontrolldokumenter varierer, og
 Styrke sikkerhetskulturen i kommunen
sikkerhetsansvarlig
gjennom planmessig arbeid med
opplyser om at det ikke er
informasjon og systematisk
en enhetlig praksis for
Kommentar fra
internkontroll
spørreundersøkelsen
hvor sektorovergripende
 Innføre rapportering på
: «… Dessuten rot
internkontrolldokumenter
gjennomførte risikovurderinger for
med
skjemaer,
som
blir lagret. Retningslinje
alle enheter
av og til er på Risk
for bruk av
 Innarbeide personvern og
eller ikke. gamle
kvalitetssystemet ble
informasjonssikkerhet i
skjemaer blir ikke
etablert i januar 2015.
grunnopplæringen av de ansatte
slettet,»
RiskManager er ifølge
 Kartlegge behandlingen av
sikkerhetsansvarlig godt
personsensitiv informasjon i skoler
oppdatert for hvert kommuneområde.
og barnehager og sette i verk tiltak for å
ivareta personvernet
Andre fase i arbeidet startet opp i 2012 i
forbindelse med anskaffelse av
Kommunens arbeid med implementering av
kvalitetssystemet RiskManager sin modul for
normen har pågått i to ulike faser. Første fase i
informasjonssikkerhet. Modulen inneholder
arbeidet ble igangsatt etter Datatilsynets
malverk som bygger på «Norm for
kontroll i mars 2008. Tema for kontrollen var
informasjonssikkerhet». Sikkerhetsansvarlig
ansattes tilgang til person- og
fikk, samme år, i oppdrag å implementere
helseopplysninger i fagsystem for pleie og
normen. Det ble utarbeidet en oppdragsavtale
omsorgstjenesten. Kommunen fikk to pålegg
med målsetting, fremdriftsplan og
etter gjennomført kontroll:
kommunikasjonsplan. Det var planlagt med
1. Kommunen må gjennom bruk av
oppstart i 2012 og avslutning i 2013.
risikovurderinger etablere tilfredsstillende
Opprinnelig plan har blitt endret underveis, og
informasjonssikkerhet innen pleie og
oppdraget er på revisjonens tidspunkt ikke
omsorgstjenesten
avsluttet. Målet med oppdraget er å etablere
2. Kommunen må etablere internkontroll
et sektorovergripende internkontrollsystem
for informasjonssikkerhet. Arbeidet skal
Bakgrunnen for avvikene var blant annet
resultere i et system bestående av en styrende
mangelfull tilgangsstyring, manglende
del, en gjennomførende del og en
risikovurdering knyttet til ansattes tilganger i
kontrollerende del.
Gerica (kommunens elektroniske
pasientjournalsystem), samt manglende
Styrende del består av sikkerhetsmål og
logging av oppslag i Gerica og rutiner for
strategi, organisering og nivå for akseptabel
dette. I tillegg kom det frem at kommunen
risiko. Dokumentasjonen er utarbeidet og
hadde prioritert å etablere rutiner på det
godkjent av KL i mars 2013. Dokumentene ble
utøvende nivået, mens internkontrollen hadde
gjort tilgjengelig i kvalitetssystemet i mai
mangler på et overordnet nivå.
2015.
Etter etablering av en internkontroll for Gerica
Gjennomførende del skal bestå av prosedyrer,
og en risikobasert internkontroll innen hele
avtaler og risikovurderinger. Her skal også
pleie- og omsorgstjenesten ble avvikene
nødvendige opplæringstiltak defineres.
lukket i januar 2009. Systemet som ble
Kommunen er i gang med dette arbeidet og
etablert er felles for kommuneområde Helse
flere tiltak er iverksatt. Disse omtaltes
og sosial, og ble gjort tilgjengelig på
nærmere nedenfor.
kommunens intranettsider.
Østfold kommunerevisjon iks
34
-115-
Kontrollerende del skal bestå av
oppfølgingsaktiviteter, herunder:
 Rutine for ledelsens gjennomgang
 Rutine og sjekkliste for egenkontroll
 Rutine for risikovurdering
Dokumentasjonen i denne delen er sendt på
høring til alle enhetsledere med frist
12.6.2015. Etter høring skal dokumentene
vedtas av KL i august 2015.
for informasjonssikkerhet og de krav den
stiller.
Ansvar og myndighet
Med unntak av dokumentene i styrende del,
er andre tilgjengelige dokumenter i
RiskManager sin modul for personvern og
informasjonssikkerhet
ikke tilpasset
kommunen eller
Påstand fra
godkjent/vedtatt på
spørreundersøkelsen:
revisjonens tidspunkt,
«Jeg opplever at det
og ifølge
er fokus på
personvern og
sikkerhetsansvarlig kan
informasjonsdisse dokumentene
sikkerhet
på min
ikke anses som
arbeidsplass»
gjeldende.
Skår: 5,07
6=Helt enig
1= Helt uenig
Kommunen har inngått
avtale med Norsk
helsenett58 om tilgang
til helsenettet.
Helsenettet er en sikker digital arena for
aktører i helsesektoren, hvor kommunikasjon
og utveksling av personopplysninger og
pasientinformasjon skjer på en trygg og lovlig
måte. I oktober 2014 hadde kommunen en
sikkerhetssamtale og revisjon med Norsk
Helsenett som en del av oppfølgingen av
avtaleforholdet.59 Norsk helsenett konkluderte
med at kommunen er godt kjent med norm
58
Norsk Helsenett er et statsforetak etablert og eid
av Helse- og omsorgsdepartementet. Norsk
Helsenetts oppdrag er å levere og videreutvikle en
sikker, robust og hensiktsmessig nasjonal IKTinfrastruktur for effektiv samhandling mellom alle
aktører i helse- og omsorgstjenesten.
59
Rapporten fra revisjonen viser til utarbeidelse av
et internkontrollsystem for helse og sosial i 2008,
prosjekt med implementering av normen, at Risk
Manager sin dokument- og avviksmodul ble tatt i
bruk i 2010/2011, mål og tiltak på området og egen
brosjyre for de ansatte «Min elektroniske
arbeidsplass», samt opplæringstiltak og flere
datatekniske sikkerhetstiltak.
Rådmannen er behandlingsansvarlig for
informasjonssikkerheten i Sarpsborg
kommune. Den administrative
delegeringsfullmakten går i utgangspunktet
fra rådmannen til kommunesjef. Dette er
dokumentert i delegeringsbrev.
Personopplysningsloven er ikke nevnt
eksplisitt i delegeringsbrev til kommunesjef
Helse og sosial, og Oppvekst. Kommunesjef
er imidlertid ansvarlig for
pasientopplysninger og elevopplysninger
generelt, og personvern og opplyser om at
informasjonssikkerhet er et tema som har
stor betydning i kommuneområdet.
Ansvaret for personopplysningsloven er
heller ikke tatt inn i delegeringsbrevet til
kommunesjef HR.
Sikkerhetsansvarlig opplyser imidlertid om at
delegeringen har vært praktisert i tråd med
dokumentet «Sikkerhetsorganisering i
Sarpsborg kommune». Som tidligere nevnt
ble dette godkjent i 2013 og gjort tilgjengelig
i mai dette år.
Det fremgår av dokumentet at
sikkerhetsansvarlig har det overordnede
operative ansvaret for arbeidet med
informasjonssikkerhet. Sikkerhetsansvarlig
skal sørge for at det blir utarbeidet og
ajourholdt overordnede retningslinjer for
sikkerhet i bruk av informasjonssystemene, og
se til at internkontrollen tilfredsstiller kravene
i personopplysningsloven.
Enhetsleder har det daglige ansvaret for den
praktiske oppfølgingen av sikkerhetsarbeidet i
egen enhet. Enhetsleder skal sikre
personopplysninger ved å sørge for at
opplysningene bare blir distribuert til
medarbeidere som har bruk for informasjonen
i arbeidet sitt og se til at bruken av
informasjonssystemene og
personopplysningene er innenfor det som er
tjenstlig nødvendig. Oversikt over autorisert
bruk skal være en del av
sikkerhetsdokumentasjonen.
Østfold kommunerevisjon iks
35
-116-
Enhetsleder skal:
 Ta avgjørelser om hvilken tilgang de
ansatte skal ha
 Melde tilgang ved nyansettelser og
endringer i personalet til systemansvarlig
og til IKT-drift
 Ha oversikt over tilganger
 Sikre at medarbeiderne får nødvendig
opplæring i de systemene som benyttes
 Legge til rette for at medarbeiderne kan
ivareta sitt sikkerhetsansvar
 Sikre at medarbeiderne skriver under
taushetserklæring og IKT-reglementet
 Gjennomføre risikovurderinger og
egenkontroller
 Behandle avvik
informert om dette ansvaret i RUL60 i februar
2014. Det er i prosjektet «implementering av
normen» gjennomført enkelte
kommuneovergripende risikovurderinger,
samt at det er lagt føringer for hvordan
enhetene skal jobbe med sine egne
risikovurderinger. Kommunesjef Helse og
sosial, og Oppvekst legger til at kravet til
enhetene ikke er uttrykkelig stilt, og det er
derfor usikkert om enhetslederne har
gjennomført risikovurderinger på dette
området det siste året. Kommunen forsterker
imidlertid fokuset på risikovurderinger i den
kommende perioden gjennom prosjektet
«Risikovurderinger som en del av
internkontrollen», ledet av kommunens
controller.
Hvert fagsystem har en systemansvarlig.
Systemansvarlig sørger for tilgang til systemet
og avslutter brukerkontoer ved opphør av
arbeidsforhold. Systemansvarlig skal holde
kontroll og oversikt over hvem som har leseog skrivetilganger til systemet.
Systemansvarlig kan velge å delegere enkelte
av oppgavene til superbruker.
I tråd med rutinen skal risikovurderingen gi
oversikt over identifiserte trusler,
sannsynlighet for at uønsket hendelse kan
inntreffe og konsekvenser av en uønsket
hendelse. Risiko kan illustreres gjennom en
risikomatrise.
Figur 7: Risikomatrise
Den enkelte medarbeider er ansvarlig for å
overholde virksomhetens instrukser,
prosedyrer og retningslinjer for
informasjonssikkerhet. Retningslinjer for bruk
av IT-systemene skal signeres og arkiveres i
personalmappen. Medarbeideren skal ikke ha
videre tilganger enn det vedkommende har
behov for, og informasjonssystemene skal
bare benyttes til å utføre pålagte oppgaver ut i
fra tjenstlig behov. Medarbeidere skal ha
nødvendig kunnskap til å bruke systemet i
henhold til rutiner, og melde fra om
eventuelle avvik.
Risikovurdering
I henhold til høringsutkast til rutine for
gjennomføring av risikovurdering skal
enhetsleder gjennomføre risikovurdering årlig,
samt før nye behandlinger av
personopplysninger igangsettes og ved andre
endringer som kan berøre
informasjonssikkerheten. Enhetslederne ble
Risikovurderingen skal gi oversikt over risiko
som ikke er håndtert og hvordan restrisiko er
planlagt fulgt opp. Resultatet fra
risikovurderingen skal rapporteres til
kommunesjef.
Kommunen har besluttet hva som er
akseptabelt risikonivå. Som tidligere nevnt ble
dokumentet godkjent i 2013 og gjort
60
RUL står for rådmannens utvidede ledergruppe.
Østfold kommunerevisjon iks
36
-117-
tilgjengelig i mai i år. Sarpsborg har lagt seg
på et nivå som er anbefalt av Datatilsynet.
Kommunen har besluttet akseptert risiko for
personopplysninger, sensitive
personopplysninger og helseopplysninger.
Faktaboks 8: Nivå for akseptabel risiko
For personopplysninger er det akseptert middels
risiko for trusler mot opplysningenes
konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. For
sensitive personopplysninger er det akseptert lav
risiko for trusler mot opplysningenes
konfidensialitet, mens det er akseptert lav til
middels risiko for opplysningenes integritet og
tilgjengelighet. For helseopplysninger er det
akseptert lav risiko for trusler mot opplysningenes
konfidensialitet, integritet og kvalitet, mens det er
akseptert lav til middels risiko for trusler mot
opplysningenes tilgjengelighet.
På bakgrunn av akseptert risikonivå må det
iverksettes tiltak for å hindre at
personopplysninger blir tilgjengelige for
uvedkommende eller endret av uautoriserte.
Det må også iverksettes tiltak for å hindre at
systemene er nede mer enn en halv dag pr.
måned. Tiltakene for å håndtere sensitive
personopplysninger er strengere, og her er
kravet til nedetid maksimalt en time pr.
måned. For helseopplysninger er kravene
ytterligere skjerpet, med samme krav til
maksimal nedetid som sensitive
personopplysninger.
Kommunesjef Oppvekst informerer om at det
er gjennomført risikovurderinger knyttet til
IKT-systemet «Sikker arbeidsflyt» som
håndterer sensitive data (IOP) i skoler og
barnehager. I tillegg er det gjennomført en
omfattende risikovurdering av løsningen
«Office 365» som skal utprøves fra høsten
2015. Dette er en skytjeneste.61
Faktaboks 9: Skytjenester
Skytjenester, eller Cloud Computing, er en
samlebetegnelse på alt fra dataprosessering og
datalagring til programvare på servere som er
tilgjengelig fra eksterne serverparker tilknyttet
internett (datatilsynet.no).
Risikovurderingen ble gjennomført av
representanter fra IKT strategi,
kommuneområde Oppvekst og
tjenesteleverandør. Gjennom denne
vurderingen kom man frem til at risikonivået
ved bruk av Microsoft Office 365 i
oppvekstsektoren i all hovedsak ikke er
vesentlig høyere enn ved leveranse av
Microsoft Office fra kommunens eget
driftssenter.
Det er også gjennomført risikovurderinger
knyttet til fagprogram i barnevernet og PPT,
samt sikker sone i 36062. For øvrige systemer
som håndterer elevopplysninger i
kommuneområde Oppvekst er det ikke
gjennomført risikovurderinger, men dette vil
få mer fokus gjennom det ovennevnte
prosjektet.
Som nevnt innledningsvis ble det utarbeidet
en prosedyre for risikovurdering av Gerica.
Her blir ansatte med for omfattende tilgang
benyttet som eksempel på risikoområde.
Tabell 22: Risikovurdering Gerica63
Risikoområde: Ansatte har for omfattende tilgang
til Gerica
Konsekvens
3
1=Lav, 2=Moderat, 3=Stor, 4=Alvorlig
Sannsynlighet
3
1=Lav, 2=Moderat, 3=Høy, 4=Svært høy
Risiko - Produktet av sannsynlighet og
konsekvens. Akseptert risikonivå =< 2
9
Uakseptert risikonivå > 2
Nye tiltak/prosedyrer skal utarbeides når
risikonivået er større enn 2. Risikoen som er
beskrevet i skjema er ivaretatt i prosedyre for
tilgangsstyring.
61
I kommunens retningslinjer for bruk av
skytjenester, godkjent 10.9.2013, fremgår at det
skal gjennomføres risikovurdering før skytjenester
tas i bruk.
62
Kommunens elektroniske arkivsystem.
Revisjonen har endret og tilpasset tabellen til
rapporten. Innholdet er ikke endret.
63
Østfold kommunerevisjon iks
37
-118-
Sikkerhetstiltak
Sikkerhetsansvarlig informerer om at
kommunen har flere sikkerhetstiltak som
bidrar til å etablere en sikkerhetskultur og
redusere risikoen for sikkerhetsbrudd.
medier. I 2013 deltok 20-25 % av de ansatte i
kampanjen.
Andre opplæringstiltak
Det er ikke obligatorisk med IKT-opplæring før
ansatte får tilgang til kommunens systemer.
Enheten tilbyr likevel flere opplæringstiltak.
Prosedyre for behandling av
Sikkerhetsansvarlig viser til
personopplysninger er utarbeidet, men ikke
klasseromsundervisning og e-læringsmoduler,
formelt godkjent. Databehandleravtaler
samt kurs som gir grunnleggende IKTforeligger på flere systemer som kjøres
ferdigheter. Sistnevnte
eksternt (Office365, Fakturahotell,
tiltak har en egen dag
Ligningsopplysninger, IPLOS-data,
satt av til bruk av
Dignio velferdstjenester, Telenor
Kommentar fra
RiskManager, samt
Objects velferdstjenester og NIR –
spørreundersøkelsen:
gjennomgang av hva som
Nasjonalt introduksjonsregister).
«Mange i kommunen
menes med digital
sender e-post med
dømmekraft og
personopplysninger og
For kommuneområde Helse og sosial
håndtering av
mener det er helt
foreligger det
personopplysninger.
greit. Opplever ikke at
internkontrolldokumentasjon knyttet
Sikkerhetsansvarlig
kommunen har gitt
til Gerica, herunder risikovurdering og
opplyser om at så lenge
nok opplysninger vedr.
prosedyre for tilgangsstyring fra
dette»
IKT-opplæringen ikke er
2008/2012, rutiner for håndtering av
gjort obligatorisk for
personopplysninger, rutine for logging
nyansatte, vil det i mange
i systemet, samt rutine og mal for
enheter være vanskelig å
egenkontroll fra mai 2015. I
frita medarbeidere for oppgaver slik at de kan
kommuneområde Oppvekst foreligger det en
gå på kurs. Det ble for noen år siden
prosedyre for innhold og arkivering av
utarbeidet et opplegg for å innføre
elevmappe fra 2012, med frist for revisjon
obligatorisk IKT-opplæring, på linje med det
15.1.2013.
man har i Fredrikstad kommune. Dette
opplegget ble imidlertid ikke iverksatt fordi
Kommunen arbeider også med å dokumentere
det ville kreve for mye ressurser hos IKT til at
64
sin IKT-infrastruktur.
man kunne gjennomføre det.
Nasjonal sikkerhetsmåned
Kommunen har deltatt på «Nasjonal
sikkerhetsmåned» i oktober de siste 3-4
årene. Dette er en årlig kampanje arrangert av
Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS)
for å skape og styrke bevissthet om
informasjonssikkerhet. I kampanjen får
medarbeiderne kunnskap om
informasjonssikkerhet via to leksjoner pr. epost pr. uke. Tema har blant annet vært IDtyveri, digital dømmekraft og bruk av sosiale
64
Arbeidet er flyttet ut i et eget tiltak «Tiltak 820:
Effektiv og brukerorientert IKT service» hvor IKT
benytter Microsofts System Center portefølje for å
dokumentere infrastruktur og tjenester. Arbeidet i
dette prosjektet handler om å implementere
arbeidsprosesser som kan gi brukerne en
forutsigbar og stabil leveranse av IKT-tjenester.
I spørreundersøkelsen fikk ansatte spørsmål
om de har fått tilstrekkelig opplæring innen
IKT. Resultatet fra undersøkelsen omtales
nærmere i kapittel 6.
IKT-reglement
Kommunen har utarbeidet et IKT-reglement
som er godkjent av KL. Sikkerhetsansvarlig
informerer om at det har tatt tid å få
reglementet ut i organisasjonen. Reglementet
ble tatt i bruk i juli 2015. Hovedårsaken til at
det har tatt tid er at kommunen har ønsket å
etablere en helelektronisk og brukervennlig
løsning hvor de ansatte blir presentert
reglementet og får kontrollspørsmål for å
bekrefte at de har forstått innholdet.
Løsningen vil innebære at kommunen har
dokumentasjon på at de ansatte har lest,
Østfold kommunerevisjon iks
38
-119-
forstått og vil forholde seg til reglementet, og
nærmeste leder vil ha full oversikt over status
i sin enhet/team. Løsningen er på revisjonens
tidspunkt testet ut internt i enheten, og det er
planlagt at alle enheter skal ta løsningen i bruk
etter sommeren. Innholdet i reglementet er
imidlertid gjort kjent gjennom
informasjonsbrosjyren «Min elektroniske
arbeidsplass».
Brosjyren «Min elektronisk arbeidsplass»
Brosjyren ble først utarbeidet i 2006-2007 og
gir informasjon om krav til
informasjonssikkerhet. Brosjyren ble revidert
og sendt ut til alle enhetsledere høsten 2014,
og er tilgjengelig elektronisk.
I spørreundersøkelsen ble det stilt spørsmål
om de ansatte er kjent med brosjyren.
Tabellen nedenfor viser hvordan svarene
fordeler seg på de ulike kommuneområdene.
Tabell 23: Er du kjent med brosjyren «Min
elektroniske arbeidsplass»?
Kommuneområde
Oppvekst
Helse og sosial
Samfunn, økonomi og kultur
Teknisk
HR
Merknad: n= 1540.
Ja
20 %
30,6 %
31,4 %
26,6 %
40,8 %
Nei
80 %
69,4 %
68,6 %
73,4 %
59,2 %
Tabellen viser at 20 % av de ansatte i
kommuneområde Oppvekst kjenner til
brosjyren.65 Trekker vi ut lederstillinger viser
resultatet av undersøkelsen at 16,8 % av
medarbeiderne i Oppvekst kjenner til
brosjyren.66 I kommuneområde Helse og sosial
viser tilsvarende at 30,6 % av de ansatte
kjenner til brosjyren. Sortert for lederstillinger
er tilsvarende andel 26,3 % for
medarbeiderne.67
Personvernblogg
Sikkerhetsansvarlig er også kommunens
personvernombud, og har etablert en egen
personvernblogg på kommunens intranett. I
bloggen blir aktuelle tema rundt
informasjonssikkerhet og personvern tatt opp.
Tilgang til informasjonssystem Ansattmelding
Ansattmelding er et program som
sentraliserer administrative meldinger
vedrørende blant annet ansattes stillinger,
datatilganger og telefoni.
Via Ansattmelding får nyansatte
påloggingsident og e-postadresse. Det gis
tilgang til kommunens felles systemer ut i fra
hva slags stilling man er ansatt i, ved at
systemansvarlig automatisk får beskjed.
Brukerkontoer i nettverket som ikke benyttes
vil fanges automatisk opp av Ansattmelding og
slettes etter en gitt periode. Systemet henter
data fra kommunens lønnssystem, noe som
gjør registreringen enklere og reduserer risiko
for feil. Tilgang til andre spesifikke
fagsystemer, som for eksempel Gerica, styres
av systemansvarlig, som bruker ulike
fremgangsmåter. På spørsmål om hvordan de
ansatte får tilgang til relevante fagsystemer
svarer 84 % av enhetslederne/teamlederne at
de benytter Ansattmelding, 33,1 % benytter epost, mens 15,4 % benytter telefon.68 54
systemansvarlige har svart på
spørreundersøkelsen. 37 av disse er
systemansvarlig for et system hvor det blir
behandlet personopplysninger.69 Tabellen på
neste side viser hvordan systemansvarlig gir
ansatte tilgang til systemet:
65
På spørsmål om enhetslederne/teamlederne har
gjort brosjyren kjent blant de ansatte svarer 89,3 %
av lederne som var kjent med brosjyren at de har,
eller delvis har, gjort brosjyren kjent for de ansatte.
66
n= 393.
67
n= 638.
68
n= 175.
19 av disse er ansatt i kommuneområde
Oppvekst eller Helse og sosial.
69
Østfold kommunerevisjon iks
39
-120-
Tabell 24: Tilgang til kommunens systemer
FremgangsOpprette
måte
tilgang
Via ansatt58,5 %
melding
E-post fra
26,4 %
enhetsleder/
teamleder
Telefon fra
17 %
enhetsleder/
teamleder
Forespørsel
7,5 %
fra den
ansatte
Oppgaven er
26,4 %
delegert til
superbruker
Annet
7,5 %
Merknad: n= 52/53
Endre
tilgang
Opphør
tilgang
48,1 %
55,8 %
25 %
21,2 %
11,5 %
5,8 %
7,7 %
7,7 %
30,8 %
32,7 %
7,7 %
9,6 %
Tabellen viser at systemansvarlig gir tilgang til
kommunens systemer på bakgrunn av
Ansattmelding, men at også e-post og telefon
blir benyttet. Tabellen viser at enkelte
systemansvarlige også gir tilgang på bakgrunn
av forespørsel fra den ansatte selv. Flere av de
systemansvarlige har delegert oppgaven til
superbruker.
tilgang til, samt om man skal ha lese-,
endrings- eller skrivetilgang. I tillegg er
tilgangen begrenset av filter som avgrenser
hvilke brukere den enkelte rollen gir tilgang til
– for eksempel hele kommunen, en enhet
eller ett team.
Det foreligger ikke rutiner eller prosedyrer for
tilgangsstyring i kommuneområde Oppvekst.
Kommunesjef opplyser om at dette ivaretas
via Ansattmelding.
Diagrammet i neste kolonne viser resultatet
fra spørreundersøkelsens spørsmål til
systemansvarlige for systemer som behandler
personopplysninger i kommuneområde
Oppvekst og Helse og sosial:70
Figur 8: Påstand: «Jeg opplever at de ansattes
tilganger er begrenset til deres tjenstlige
behov»
De systemansvarlige ble bedt om å ta stilling
til påstanden: «Jeg opplever at de ansattes
tilganger er begrenset til deres tjenstlige
behov» på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er helt
uenig og 6 er helt enig. Resultatet av
undersøkelsen viser en skår på 5 på denne
påstanden.
Tilgang til fagsystem – prosedyre for
tilgangsstyring
Det er utarbeidet prosedyre
for tilgangsstyring i Gerica,
Kommentar fra
godkjent 1.2.2012. Det
spørreundersøkelsen:
fremgår av prosedyren at
«en forundring over
tilganger skal være avgrenset
hvor mange som
forlater kontoret uten å
til hva den enkelte ansatte
låse maskinen og med
trenger for å utføre sin
kontordøra
på vid gap,
dokumentasjonsplikt.
og
hvor
mange
som
Tilgangen skal avgrenses til
«ikke husker» sensitive
hva den enkelte kan gjøre og
utskrifter»
hva den enkelte kan se i
Gerica. Det er etablert ulike
sikkerhetsprofiler som styrer
hvilke skjermbilder man har
70
Diagrammet viser at 10,6 % av
respondentene er helt uenig eller
uenig i at de ansattes tilganger er
begrenset til deres tjenstlige
behov. 10,5 % av de spurte
svarer vet ikke, mens de
resterende 79 % er helt enig,
enig eller delvis enig i påstanden.
Fysisk sikkerhet
Av kommunens nylig etablerte
sikkerhetsstrategi fremkommer
at soneinndeling og
adgangskontroll sikrer den
n=19.
Østfold kommunerevisjon iks
40
-121-
fysiske tilgangen til
personopplysninger.
I henhold til strategien skal programog maskinvare som blir benyttet i
kommunens informasjonssystem være
standardisert. Brukere må vise
varsomhet og ikke installere
programvare som kan ha negative
sikkerhetsmessige konsekvenser.
Taushetserklæring
Kommentar fra
spørreundersøkelsen:
Regler for
«Noen ganger ser jeg
taushetsplikt følger
word
dok som tilhører
av kommunens
andres
barn journal ved
arbeidsreglement.
oppkobling, men de
Alle ansatte signerer
Ansatte i kommunen har ikke tilgang til
forsvinner fort fra
taushetserklæring
å laste ned eller installere programvare
skjermen, da de ikke er
ved ansettelse. Av
på kommunens maskiner. Ved behov
lagret der. Virker som sen
kommunens nylig
må enheten kontakte IKT-drift og få
respons, og at det
etablerte
særskilt tilgang. Skolene har egen ITtidligere arb henger litt
sikkerhetsstrategi
veileder som ivaretar dette. Alle
igjen»
fremkommer at også
filer/programmer kontrolleres også av
leverandører som
antivirusprogram før de åpnes eller
kan komme i kontakt
kjøres.
med beskyttelsesverdige opplysninger skal
underskrive taushetserklæring.
Ansatte har ikke tilgang til kommunens
interne systemer på kommunens
Datatekniske tiltak
mobiltelefoner og iPads. Det føres ingen
Av sikkerhetsstrategien fremkommer at
kontroll med nedlasting av apper og
kommunens nett er delt inn i åpen og sikker
programvare på ansattes telefoner og iPads.
sone.
I brosjyren «Min elektroniske arbeidsplass»
Sensitive personopplysninger skal bare lagres i
bes de ansatte om å være oppmerksom på at
fagsystemer i sikker sone. IKT-drift har
noen aktiviteter krever stor båndbredde og
iverksatt flere tiltak for å sikre systemene i
bør brukes med fornuft. Overføring av video
sikker sone, blant annet er det ikke mulig å
nevnes som et eksempel som kan ta store
klippe og lime fra sikker til åpen sone.
deler av kommunens båndbredde – noe som
kan gå ut over nettkapasiteten og tilgangen til
Flere av kommentarene fra
tjenester for andre brukere.
spørreundersøkelsen knytter seg til Sarpedia:
I spørreundersøkelsen fikk de ansatte
«et feilklikk mtp lagring kan føre til at hele
spørsmål om de har utført
kommunen kan lese elevopplysninger»
nedlastingsaktiviteter på kommunens
nettverk. Tabellen nedenfor viser hvordan
«Får også tilgang til dokumenter som det
svarene fordeler seg på ulike aktiviteter.
undrer meg at jeg kan lese»
Tabell 25: «Har du noen gang utført følgende
aktiviteter på kommunenes nettverk?»
«Sensitive dokumenter bør ikke lagres på
Aktivitet
Ja
Nei
Sarpedia»
Kommentarene ovenfor er, ifølge
sikkerhetsansvarlig, brukerrelaterte og ikke
grunnet tekniske «feil». Sikkerhetsansvarlig
informerer om at dette ikke er en situasjon
som har kommet med Sarpedia, men skyldes
manglende kompetanse på hvordan
systemene fungerer og hvor opplysningene
lagres.
Streaming/direkteavspilling
av idrettsarrangement
Streaming/direkteavspilling
av nyheter
Nettradio/nett-tv
Nedlasting av film
Nedlasting av
programvare/applikasjon
Merknad: n= 1504-1520
Østfold kommunerevisjon iks
10 %
90 %
16,1 %
83,9 %
20,7 %
3,5 %
15,4 %
79,3 %
96,5 %
84,6 %
41
-122-
Tabellen viser at mellom 3,5 % og 20,7 % av de
ansatte har utført en av
nedlastningsaktivitetene på kommunens
nettverk.
Bruk av skytjenester
Ved bruk av skytjenester er det skykunden,
det vil si kommunen, som har ansvaret for å
følge personopplysningsloven. I henhold til
kommunens rutine skal det ved bruk av
skytjeneste inngås databehandleravtale i tråd
med norsk lovverk. I forbindelse med innføring
av skytjenesten Office 365 har kommunen
inngått databehandleravtale med Microsoft.
Denne avtalen er basert på Microsofts
standardavtale. For å kvalitetssikre avtalen
foretok kommunen en gjennomgang sammen
med en konsulent fra Microsoft og
kommunens advokater.
Det er utarbeidet rutine for bruk av
skytjenester.
Av rutinen fremgår følgende:
 Brukeren må ha kontroll over hvilke
dokumenter som blir lastet opp til skyen
og hva slags informasjon de inneholder.
 Brukeren må ha kontroll over hvilke andre
brukere som har tilgang til dokumentene.
 Brukeren må være oppmerksom på at
skytjenester kan utgjøre potensielle farer
og sikkerhetshull som kan utsette
kommunens IT-løsning for virus, spionvare
og annen skadelig programvare. Det
anbefales derfor å ha ulike passord til
kommunens datasystemer og eksterne
skytjenester.
 Brukeren har ansvar for å sette seg inn i
skytjenestens virkemåte, slik at ikke
informasjon går tapt eller kommer på
avveie på grunn av feilaktig bruk.
 Brukeren er selv ansvarlig for å håndtere
sitt forhold til skytjenesten når det gjelder
support og feilretting.
Rutine for avvik
Alle medarbeidere har et ansvar for å melde
avvik. Kvalitetssystemets avviksmodul ivaretar
registrering, behandling og oppfølging av avvik
og andre uønskede hendelser. Systemet gir
også oppdatert oversikt over avvik i hver
enhet og innenfor ulike avviksområder,
herunder også innenfor personvern og
informasjonssikkerhet. Hva som defineres som
avvik fremgår av systemet: «Mangel på
oppfyllelse av krav». Krav er her knyttet til
brudd på lov eller forskrift, samt andre
myndighetskrav, gjeldende prosedyrer, rutiner
og instrukser.
Oppfølgingsaktiviteter
Som tidligere nevnt er dokumentasjon knyttet
til oppfølgingsaktiviteter på revisjonens
tidspunkt på høring. Det skal etableres rutine
for egenkontroll, risikovurdering og ledelsens
gjennomgang. Rutine for risikovurdering er
omtalt ovenfor.
Egenkontroll
I henhold til høringsutkast til rutine for
egenkontroll er enhetsleder ansvarlig for at
egenkontroll gjennomføres årlig, og innen
utgangen av november. Hensikten med
egenkontrollen er å:
 sikre at sikkerhetsmål og strategi blir
etterlevd
 sikre at organisering og
sikkerhetsbestemmelser blir etterlevd
 sikre at forsvarlig behandling av
personopplysninger blir etterlevd og fulgt
opp
 danne grunnlag for kontinuerlig
forbedring av informasjonssikkerheten
Egenkontrollen innebærer at enhetsleder
gjennomgår en sjekkliste og kontrollerer om
hvert sjekkpunkt er gjennomført med
tilfredsstillende resultat. Det bør vurderes
korrigerende tiltak ved avvik. Avvik knyttet til
bruk av IKT-systemene skal registreres og
behandles som avvik.
Resultatet fra kontrollen skal dokumenteres
og lagres i kvalitetssystemet.
Sikkerhetsansvarlig har ansvar for at enhetene
dokumenterer resultatene fra kontrollen og
kan i tillegg gjennomføre interne
sikkerhetsrevisjoner.
Oppfølging av avvik
Det er meldt 19 avvik innenfor området
informasjonssikkerhet og personvern i 2014.
Enkelte av avvikene er feilregistrert og
Østfold kommunerevisjon iks
42
-123-
omhandler HMS og fysisk vern av personer.
Sikkerhetsansvarlig har ikke gjennomført noen
trendanalyse.
Flertallet av avvikene er kategorisert som
mindre alvorlige, mens enkelte er definert
som alvorlige.
Tabellen på neste side viser avvikene fordelt
på kategorier:
Tabell 26: Avvik personvern og
informasjonssikkerhet 2014
Kategori:
Feilregistrering
Konfidensialitet
Integritet
Tilgjengelighet
71
Antall :
2
15
13
2
Avvikene på opplysningenes konfidensialitet
skyldes at journalopplysninger er registrert på
feil bruker og at bruker har fått utlevert
medisiner til annen pasient. Disse avvikene er
også brudd på opplysningenes integritet. Et av
bruddene på opplysningenes konfidensialitet
skyldes at opplysningene ikke er fysisk sikret.
Et av bruddene på tilgjengelighet skyldes at
Gerica var ute av drift. Samtlige av avvikene er
lukket.
Ledelsens gjennomgang
I henhold til høringsutkast av rutine for
ledelsens gjennomgang er det rådmannen
som er ansvarlig for gjennomføring. Hensikten
med gjennomgangen er å:
 følge opp de sikkerhetsmålene som er satt
 gjøre eventuelle korrigerende tiltak
 vurdere oppfølging av korrigerende tiltak
 sørge for at internkontroll og
styringssystem for informasjonssikkerhet
er hensiktsmessig og tilfredsstiller
relevante krav i personopplysningsloven
Sikkerhetsmål og forbedringstiltak
fremkommer av dokumentet «Sikkerhetsmål
og sikkerhetsstrategi for Sarpsborg
71
Antall avvik i tabellen er høyere enn avvik
registrert i kvalitetssystemet. Dette skyldes at
revisjonen har kategorisert flere av avvikene som
brudd på flere forhold ved
informasjonssikkerheten og personvernet.
kommune». Gjennomgangen innebærer at
resultatene fra egenkontrollen og
avviksbehandlingen, herunder årsaker og
håndtering, gjennomgås og sammenlignes
med de korrigerende tiltakene.
Ledelsens gjennomgang skal gjennomføres av
kommunens sikkerhetsutvalg.
Sikkerhetsutvalg skal bestå av KL,
sikkerhetsansvarlig og IT-ansvarlig.
Kommunens ledelse har ikke tidligere hatt
årlige gjennomganger.
Kommunesjefs oppfølgingsaktiviteter
Kommunesjef for Helse og sosial, og Oppvekst
følger med på at personvern og
informasjonssikkerhet blir ivaretatt i
kommuneområdene gjennom dialog med
enhetslederne, IKT og sikkerhetsansvarlig,
samt gjennom rapportering på avvik gjennom
kvalitetssystemet.
Enhetsleders oppfølgingsaktiviteter
18 av enhetslederne i kommuneområde
Oppvekst har svart på spørsmål om hvordan
de følger opp at personvern og
informasjonssikkerhet blir ivaretatt. 8 nevner
informasjon og fokus i ulike møtefora
(personalmøter, felles møter, interne møter,
lederteamet). Enkelte (1-3) nevner
risikoanalyse, taushetserklæring, opplæring,
rutiner, avviksregistrering, bruk av Oppad72 og
36073. Enkelte (1-3) mener at oppfølgingen
kunne vært bedre eller er mangelfull, behov
for et overordnet fokus på området, og at
systemene som blir brukt på oppvekstområdet
ikke er gode nok.
11 enhetsledere i kommuneområde Helse og
sosial har svart på spørsmål om hvordan de
følger opp at personvern og
informasjonssikkerhet blir ivaretatt i enheten.
7 nevner informasjon og fokus i ulike
møtefora (personalmøter, enhetsmøter,
ledermøter, teammøter). Enkelte (1-3) nevner
taushetserklæring, tilgangskontroll, rutiner, og
opplæring. Samtidig er det enkelte (1-3) som
stiller spørsmål ved tilgangene til
personopplysninger i Gerica, og at for mange
antas å ha lesetilgang.
72
73
IKT-løsning for oppvekstsektoren.
Kommunens elektroniske arkivsystem.
Østfold kommunerevisjon iks
43
-124-
Kontroll av tilganger
Det foreligger ingen skriftlige rutiner for
tilgangskontroll. Som beskrevet tidligere ligger
imidlertid ansvaret for å melde inn behov,
endring og opphør av tilgang hos enhetsleder.
Systemansvarlig foretar det praktiske rundt
tilganger og er også ansvarlig for å ha kontroll
på tilgangene. Sikkerhetsansvarlig informerer
om at brukerkontoer uansett blir automatisk
fanget opp av Ansattmelding.
Sikkerhetsansvarlig informerer om at
systemansvarlig for Gerica, har etablert
rutiner for stikkprøvekontroll, men kjenner
ikke til hvorvidt dette også foreligger for andre
av kommunens systemer. Ved
stikkprøvekontroll undersøker systemansvarlig
om ansatte har tilgang til pasientopplysninger
som de ikke har tjenstlig behov for, samt at
det ikke ligger uautoriserte brukere i
systemet.
Revisjonen har ved gjennomgang av
RiskManager ikke funnet rutiner for
stikkprøvekontroll eller logging i systemer for
andre fagsystemer enn Gerica.
I henhold til rutine for logg i Gerica er
hensikten med logging å kunne spore hvem
som gjorde hva med hvilke
personopplysninger på hvilket tidspunkt. Det
blir loggført hver gang det åpnes, endres,
opprettes og/eller slettes dokumentasjon i
Gerica. Det skal gjennomføres stikkprøver to
ganger pr. år hvor 30 tilfeldige logger
kontrolleres. Ved mistanke om mislighold skal
loggen kontrolleres. Avdekkes det mislighold
skal systemansvarlig dokumentere og
informere nærmeste leder om forholdet.
Loggen skal oppbevares i minimum 2 år før
den kan slettes.
I spørreundersøkelsen fikk de
systemansvarlige spørsmål om de
gjennomfører stikkprøvekontroller av ansattes
tilganger. Resultatene viser at 63,2 % av de
systemansvarlige for systemer som behandler
personopplysninger svarer nei.74 26,3 % svarer
at de gjennomfører stikkprøver månedlig,
mens 10,5 % gjennomfører stikkprøver årlig.
74
Spørsmålet må ses i sammenheng med at flere
av de systemansvarlige har delegert oppgaver
knyttet til tilgang til superbruker, se tabell 24.
I henhold til kommunenes rutine skal bruken
av skytjenesten revideres jevnlig.
Sikkerhetsansvarlig informerer om at det ikke
er besluttet hvordan revisjon skal skje. Bruk av
tjenesten vil bli evaluert jevnlig, blant annet
ved å se på registrerte avvik og vurdere
trusler.
5.3 Vurderinger
Det er revisjonens oppfatning at kommunen
gjennom Risk Managers modul for personvern
og informasjonssikkerhet har et godt grunnlag
for etablering av et internkontrollsystem.
Systemet er bygget opp med en styrende del,
gjennomførende del og kontrollerende del.
Dokumentasjon knyttet til den styrende delen
er utarbeidet og godkjent, og tilgjengeliggjort i
mai 2015. Her er blant annet ansvar og
myndighet knyttet til tildeling og oppfølging av
tilganger definert og dokumentert.
Kommunen har også besluttet nivå for
akseptabel risiko for trusler mot
personopplysningers konfidensialitet,
integritet og tilgjengelighet. Revisjonens
gjennomgang viser at det også er gjennomført
risikovurdering knyttet til ansattes tilgang i
Gerica, og for bruk av skytjeneste. Kommunen
skal også forsterke fokuset på
risikovurderinger i tiden fremover.
Revisjonens gjennomgang av modulen viser
imidlertid at store deler av dokumentasjonen
som er tilgjengelig i systemet er maler som
ikke er tilpasset kommunen eller satt i verk.
Kommunen behandler opplysninger som
krever høy grad av beskyttelse. Gjennom
personopplysningsforskriften, som regulerer
behandling av personopplysninger som helt
eller delvis skjer med elektroniske
hjelpemidler, er kommunen pålagt å
dokumentere sin internkontroll. Etter
revisjonens vurdering kan dette være
avgjørende for å sikre forsvarlig behandling av
personopplysninger. Informasjonssikkerhet er
i et viktig middel for å oppnå tilfredsstillende
kvalitet på kommunens tjenester, og skape
n= 19.
Østfold kommunerevisjon iks
44
-125-
tillit. Brudd på personvern er egnet til å skape
mistillit, både hos ansatte og kommunens
innbyggere, noe som igjen kan påvirke
kommunens omdømme. Ved Datatilsynets
kontroll i 2008 ble det pekt på at kommunens
internkontroll hadde mangler på det
overordnede nivået. Det er derfor revisjonens
oppfatning at kommunens arbeid med
dokumentasjon av en internkontroll for
personvern og informasjonssikkerhet ikke hatt
den fremdrift og prioritet som man kan
forvente.
Revisjonen er imidlertid av den oppfatning at
praksis kan være tilfredsstillende på tross av
mangler ved internkontrolldokumentasjonen.
Revisjonens gjennomgang viser at kommunen
har iverksatt flere tiltak som bidrar til å sette
fokus på personvern og
informasjonssikkerhet. Revisjonen legger til
grunn taushetserklæring, adgangskontroll,
Ansattmelding, prosedyre for tilgangsstyring i
Gerica, deltakelse i Nasjonal sikkerhetsmåned
og personvernblogg. Videre er
databehandleravtale inngått for flere
systemer og kommunen har etablert rutine for
bruk av skytjenester. I tillegg er kommunen i
gang med flere aktiviteter som vil kunne ha
positiv innvirkning på sikkerhetskulturen i
kommunen, eksempelvis innføring av elæringsmodul. Gjennomgangen viser også at
informasjonssikkerhet er tema i ulike
møtefora, og at de ansatte i all hovedsak
opplever at kommunen har fokus på
informasjonssikkerhet.
Kilde: freeimages.com
Revisjonen ønsker likevel å peke på enkelte
områder hvor vi mener kommunen har et
forbedringspotensiale:
 Kompetanse
Det foreligger et opplæringstilbud, men det er
ikke obligatorisk, og i overkant av 20 % av
respondentene i spørreundersøkelsen er helt
uenig, uenig eller delvis uenig i at de har fått
tilstrekkelig opplæring i IKT (presentert i
kapittel 6). Dette utgjør over 300 ansatte.
Kommunen har utarbeidet en
sikkerhetsbrosjyre og et IKT reglement, men
det har tatt lang tid før kommunen har tatt i
bruk reglementet fullt ut. Kommentarer fra
spørreundersøkelsen viser også at det er
ansatte som ikke er bevisst sitt ansvar for å
behandle personopplysninger på en forsvarlig
måte. Det fremstår som usikkert om
kommunen i tilstrekkelig grad har sikret de
ansattes kompetanse på området. For å
redusere potensielle sikkerhetsrisikoer er det,
etter revisjonens oppfatning, avgjørende at
ansatte får hensiktsmessig opplæring om krav
til internkontroll og informasjonssikkerhet,
ansvar og rutiner, samt riktig bruk av IKTsystemene.
 Avvik
Funnene i revisjonens gjennomgang tyder på
at det forekommer flere avvik enn det som er
registrert. Etter vår vurdering er det vesentlig
at avviksmodulen fungerer som en effektiv
informasjonskanal slik at avvik blir registrert
og behandlet, slik at behovet for
systemendringer fanges opp og bidrar til
forbedring.
 Tilgangskontroll
Kommunen har gjennom Ansattmelding blant
annet sikret at tilganger til fellessystemer gis i
tråd med stillingsbehov og at brukerkontoer
blir slettet ved opphør av arbeidsforhold. Etter
revisjonens oppfatning reduserer
Ansattmelding risikoen for uønsket tilgang til
kommunens systemer. Tilgang til fagsystemer
som behandler sensitive personopplysninger
gis imidlertid ikke automatisk via
Ansattmelding. Resultatene fra
spørreundersøkelsen viser at tilgang styres
både ved telefonkontakt, e-post og ved
forespørsel fra ansatte selv, og at
Østfold kommunerevisjon iks
45
-126-
tilgangsstyringen også kan være delegert til
superbruker. Sett i sammenheng med at flere
av kommunens systemer ikke har rutiner for
tilgangskontroll, samt at flere av de
systemansvarlige ikke gjennomfører
stikkprøvekontroller av ansattes tilganger, er
det likevel revisjonens vurdering at det
foreligger en risiko for at kommunen ikke har
tilstrekkelig tilgangskontroll.
nær fremtid ser ut til å få på plass
internkontrolldokumentasjonen og de
oppfølgingsaktiviteter det innebærer.
 Oppfølgingstiltak
Kommunen har etablert få systematiske
oppfølgingstiltak. Kommunen har blant annet
ikke hatt rutine for sikkerhetsrevisjon eller
ledelsens gjennomgang, og disse aktivitetene
er ikke gjennomført, slik forskriften krever.
Det er revisjonens oppfatning at dette kan
henge sammen med at ansvaret for
personopplysningsloven ikke har vært formelt
forankret fra rådmannen og nedover i
organisasjonen. Rådmannen er
behandlingsansvarlig i kommunen og kan
delegere operativt ansvar for daglige
arbeidsoppgaver i forbindelse med
internkontroll, men kan ikke delegere ansvaret
etter loven. I 2013 ble det overordnede
operative ansvaret for arbeidet med
informasjonssikkerhet delegert til
sikkerhetsansvarlig, mens det daglige ansvaret
for den praktiske oppfølgingen av
sikkerhetsarbeidet formelt ble delegert til
enhetsleder gjennom dokumentet
”Sikkerhetsorganisering i Sarpsborg
kommune”. At det faktisk gjennomføres
oppfølgingsaktiviteter er etter revisjonens
vurdering, avgjørende for å sikre en
velfungerende internkontroll. Klare og
formaliserte ansvars- og myndighetsforhold er
en viktig forutsetning for at dette skal foregå
på en systematisk og effektiv måte.
Kommunens delegering i sikkerhetsarbeidet er
ikke i tråd med kommunens ordinære
delegering i linjen, og det er etter revisjonens
oppfatning uklart om, og i tilfelle hvilken rolle,
kommunesjefene har hatt, og skal ha, i dette
arbeidet.
Vurdert ut i fra status på revisjonens tidspunkt
er det revisjonens samlede oppfatning at
viktige forutsetninger for at rådmannen skal
ha betryggende kontroll, ikke er tilstede fullt
ut. Vi ser likevel positivt på at kommunen i
Østfold kommunerevisjon iks
46
-127-
6 BRUKERTILFREDSHET
6.1 Revisjonskriterier
Revisjonen har utledet følgende kriterier for
brukertilfredshet:
1. Kommunens ansatte opplever å ha
oppdatert IKT-utstyr og løsninger som
bidrar til en effektiv arbeidshverdag.
2. Kommunens ansatte opplever at IKTsystemene er stabile og tilgjengelige.
3. Kommunens ansatte opplever å få den
hjelpen de trenger fra IKT drift og
brukerservice.
6.2 Fakta
IKT drift
I brukerundersøkelsen ba vi ansatte ta stilling
til hvor fornøyde de er med det IKT-utstyret og
de programmer som de har tilgang til. Med
IKT-utstyr mener vi også mobiltelefon og
tilhørende utstyr. Resultatskår vises i figuren
nedenfor.
Figur 9: Skår blant ansatte – programvare og IKT-utstyr
Merknad: Figuren viser gjennomsnittlig skår blant alle respondenter, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig.
n= 1551, 1559.
Om påstanden knyttet til programvare svarte
86 % av respondentene at de var helt enig,
enig eller delvis enig, mens 13 % svarte at de
var helt uenig, uenig eller delvis uenig. Når det
gjelder påstanden om IKT-utstyr var 83 % i
større eller mindre grad enig i at de var
fornøyde med utstyret de har tilgang til.
16 % var helt uenig, uenig eller delvis uenig.
I brukerundersøkelsen ble ansatte også bedt
om å ta stilling til hvorvidt kommunens IKTløsninger gjør arbeidshverdagen effektiv, samt
om kommunens IKT-løsninger oppleves som
tilgjengelige og stabile. Figuren på neste side
viser hvordan de ansatte vurderte dette.
Østfold kommunerevisjon iks
47
-128-
Figur 10: Skår blant ansatte – effektiv arbeidshverdag, tilgjengelighet og stabilitet.
Merknad: Figuren viser gjennomsnittlig skår blant alle respondenter, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig.
n= 1536 – 1547.
Figuren viser at gjennomsnittlig skår befinner
seg mellom delvis enig (4) og enig (5) for de
tre påstandene. 70 % av respondentene er
helt enig, enig eller delvis enig i at kommunens
IKT-løsninger gjør arbeidshverdagen effektiv,
mens 27 % er helt uenig, uenig eller delvis
uenig.
Når det gjelder påstanden om at IKT-løsninger
oppleves som tilgjengelige, er 80 % helt enig,
enig eller delvis enig. 17 % svarer at de er helt
uenig, uenig eller delvis uenig. For påstanden
om at IKT-løsningene oppleves som stabile er
70 % helt enig, enig eller delvis enig, mens 27
% er uenig i større eller mindre grad.
Av alle kommuneområder er det Oppvekst
som har flest ansatte som er uenig i at IKTløsningene gjør arbeidshverdagen effektiv.
Her er til sammen 32 % helt uenig, uenig eller
delvis uenig i påstanden.
Alle ansatte fikk anledning til å kommentere
spørsmålene vedrørende IKT-drift. 267
respondenter valgte å skrive en kommentar.
140 av kommentarene gjelder misnøye
vedrørende treg pålogging, tregt internett
eller generell treghet i systemene. Andre
kommenterte den nye intranettsiden
Sarpedia. Disse kommentarene ytrer blant
annet at intranettsiden er tungvint å bruke og
at det er vanskelig å finne de dokumentene
man ønsker.
De ansatte ble også spurt hvor ofte de
opplever at systemer eller programmer
«henger». I figuren på neste side får vi en
oversikt over dette.
Østfold kommunerevisjon iks
48
-129-
Figur 11: «Heng» i systemer/programmer.
Merknad: n= 1554.
Størst andel av respondenter som opplever
«heng» daglig finner vi i kommuneområde
Teknisk. 194 ansatte har svart på dette
spørsmålet, hvorav 50 av disse svarer at de
daglig opplever at systemer/programmer
«henger». 70 ansatte i Teknisk oppgir at de
opplever «heng» ukentlig.
Faktaboks 10: Kommentarer fra
brukerundersøkelse – «heng» i
systemer/programmer.
Nedenfor følger eksempler på kommentarer fra
ansatte som ofte opplever at
systemer/programmer «henger»:
«Sarpedia kommer ofte opp med teksten "det
oppstod et problem".»
Det høyeste antallet ansatte som ofte (daglig
eller ukentlig) opplever «heng» finner vi i
kommuneområde Helse og sosial. Av 717
respondenter på dette spørsmålet, svarte 117
at de opplever «heng» daglig. 236 svarte at de
opplever dette ukentlig.
«Uansett hva jeg holder på med (outlook eller
egne dokumenter eller ulike systemløsninger) så
henger dette seg opp så og si daglig.»
Respondenter som svarte at de opplever
«heng» ofte ble bedt om å komme med
eksempler på systemer og programmer hvor
dette ofte var et problem.75 Kommunens
elektroniske pasientjournalsystem Gerica ble
nevnt flest ganger. I 91 kommentarer ble
Gerica nevnt konkret. Intranettsiden Sarpedia
ble nevnt konkret i 82 kommentarer.
«Tregt nettverk. Sarpedia er treg. Det fører til at
folk lagrer dokumenter på PCer, ikke på sine egne
mapper på nettverket.»
«Familia. Blir kastet ut, uten at det autolagres.
Mister ofte verdifulle skriftlige vurderinger /deler
av rapporter, som må skrives på nytt. Mange
ganger henger det når jeg forsøker å logge på
også, men ikke så ofte som før.»
«"Kastes ut " fra Gerica mens jeg jobber og må
logge inn på nytt.»
«Kommer ofte ikke inn på data'n. Hender vi blir
kastet ut eller alt låser seg.»
«Ingen spesielle systemer, mer at nettverket virker
tregt eller at dette henger.»
75
n=558.
Østfold kommunerevisjon iks
49
-130-
I brukerundersøkelsen fikk alle ansatte
anledning til å beskrive hvordan IKT drift kan
gjøre deres fremtidige arbeidshverdag bedre. I
flertallet av kommentarene fremkom ønsker
om raskere og mer stabile systemer eller
nettverk. Andre temaer som gjentok seg var
ønsker om nytt utstyr eller mer utstyr. Utover
dette ble det også gitt positive
tilbakemeldinger som at IKT drift bør
«Fortsette å gjøre en bra jobb.»
IKT brukerstøtte
I brukerundersøkelsen ble de ansatte bedt om
å ta stilling til en rekke påstander vedrørende
kommunens IKT brukerstøtte. Figuren
nedenfor viser skår for hver enkelt påstand.
Figur 12: Skår blant ansatte – IKT brukerstøtte
Merknad: Figuren viser gjennomsnittlig skår blant alle respondenter, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig.
n= 1537- 1551.
Som vi ser av figuren befinner gjennomsnittet
seg mellom delvis enig (4) og enig (5). Når det
gjelder opplæring er 4 % av respondentene
helt uenig i at de har fått tilstrekkelig
opplæring innen IKT. Dette utgjør 62 ansatte.
16,7 % er uenig eller delvis uenig i påstanden.
Samtidig er 13,3 % helt enig i at de har fått
tilstrekkelig opplæring, og 62,5 % er enig eller
delvis enig.
85,4 % er delvis enig, enig eller helt enig i at de
får den hjelpen de trenger når de kontakter
brukerstøtten. 1,4 % er helt uenig i påstanden,
noe som tilsvarer 22 ansatte.
7,5 % av respondentene er delvis uenig, uenig
eller helt uenig i påstanden knyttet til
brukerstøttens tilgjengelighet.
Faktaboks 11: Kommentarer vedrørende
opplæring
Nedenfor følger eksempler på kommentarer gitt i
brukerundersøkelsen.
«Opplæring/kursing i arkivsystemet bør være
obligatorisk for alle nyansatte.»
«Har fått mangelfull opplæring/informasjon om
Sarpedia.»
«Flott med læringsportalen og muligheter til
kurs.»
Når det gjelder påstanden knyttet til
åpningstider, er 9 % delvis uenig, uenig eller
helt uenig. Ved å se nærmere på svarene fra
ansatte i kommuneområde Helse og sosial får
vi et innblikk i tilfredshet knyttet til
åpningstider for brukerstøtte blant
yrkesgrupper som jobber til alle døgnets tider.
Østfold kommunerevisjon iks
50
-131-
Figuren nedenfor viser hvordan svarene på
påstand vedrørende åpningstider er fordelt
innen Helse og sosial.
Figur 13: Helse og sosial om åpningstider til IKT-brukerstøtte
Merknad: n=709.
Figuren viser at 10,2 % av respondentene i helse og sosial er delvis uenig, uenig eller helt uenig i
påstanden. Dette utgjør 72 ansatte. 77,1 %, det vil si 547 ansatte, er delvis enig, enig eller helt enig i
påstanden.
6.3 Vurderinger
Over 80 % av respondentene i
spørreundersøkelsen er fornøyde med
programvaren og IKT-utstyret de har
tilgjengelig. Revisjonen anser dette som
tilfredsstillende, sett i sammenheng med at
IKT er et område hvor det stadig presenteres
nye løsninger, som igjen vil skape
forventninger hos brukerne.
Gjennomsnittlig skår for påstanden
«Kommunens IKT-løsninger gjør min
arbeidshverdag effektiv.» ble i denne
undesøkelsen 4,11. Det vil si at gjennomsnittet
er nærmere delvis enig enn enig. 27 % var helt
uenig, uenig eller delvis uenig. For påstanden
«Jeg opplever at kommunens IKT-løsninger er
stabile.» var gjennomsnittlig skår 4.08. Også
her var 27 % helt uenig, uenig eller delvis
uenig. For påstanden «Jeg opplever at
kommunens IKT-løsninger er tilgjengelige.»
ble scoren 4,44, hvorav 17 % var helt uenig,
uenig eller delvis uenig. Respondentene kan
ha vurdert betydningen av disse påstandene
ulikt, for eksempel vil vurderingen av en
effektiv arbeidshverdag variere. Sett i
sammenheng med svarene fra de øvrige
spørsmålene, anser revisjonen imidlertid at
IKT-drift har et forbedringspotensiale når det
gjelder å tilby ansatte stabile og effektive
løsninger. Særlig påpekes det at 32 % av
respondentene i kommuneområde Oppvekst i
større eller mindre grad er uenig i at
kommunens IKT-løsninger gjør
arbeidshverdagen effektiv. IKT må sies å spille
en betydelig rolle innen Oppvekst, og
revisjonen vurderer forbedringspotensialet til
å være størst i denne sektoren.
Blant ansattes kommentarer knyttet til IKTdrift omhandler flertallet treghet ved
pålogging, tregt internett eller generell
treghet i kommunens systemer. Dette
gjenspeiler seg i svarene på spørsmål om hvor
ofte de ansatte opplever «heng» i systemene.
Østfold kommunerevisjon iks
51
-132-
16,6 % av respondentene opplever daglig at
systemer/programmer «henger». Innen
kommuneområde Helse og sosial svarte 117
ansatte at opplever «heng» daglig. På
spørsmål om hvilke programmer som
«henger» oftest ble Gerica nevnt flest ganger.
Etter revisjonens vurdering er det uheldig at
treghet i kommunens systemer påvirker
effektiviteten i arbeidet. Om «heng» oppstår
ofte kan det skape unødvendig frustrasjon
blant ansatte, samtidig som det vil være en
tidstyv, som innen Helse og sosial i verste fall
fører til tapt tid mellom pasient og ansatt. Økt
stabilitet i kommunens IKT-systemer vil etter
revisjonens vurdering føre til bedre kapasitet
og kvalitet i de utøvende tjenestene.
Når det gjelder påstander knyttet til
brukerstøttens tilgjengelighet, åpningstid og
hvorvidt man får den hjelp man trenger, ble
gjennomsnittlig skår i spørreundersøkelsen
mellom 4,74 og 4,93. Det vil si at
gjennomsnittet er nærmere enig enn delvis
enig i at de får den hjelpen de trenger, og at
de er fornøyde med brukerstøttens
tilgjengelighet og åpningstider. Også innen
kommuneområde Helse og sosial fremstår det
som at flertallet av de ansatte er fornøyde
med brukerstøttens åpningstider. På bakgrunn
av dette vurderes brukertilfredsheten knyttet
til tilgjengelighet og åpningstider ved IKT
brukerstøtte som tilfredsstillende.
Når det gjelder påstanden «Jeg har fått
tilstrekkelig opplæring i IKT.» ga svarene i
spørreundersøkelsen en gjennomsnittskår på
4,3. Det vil si at de ansatte er noe mindre
tilfreds med opplæring fra IKT brukerstøtte
enn de er med hjelpen de får i det daglige.
Skåren er likevel mellom delvis enig og enig,
og revisjonen anser dette som
tilfredsstillende. Som vist til i kapittel fem, er
IKT-opplæring ikke obligatorisk for ansatte før
de får tilgang til kommunens systemer.
Sikkerhetsansvarlig i kommunen viser til at
dette kan føre til at det i mange enheter vil
være vanskelig å frita medarbeidere for
oppgaver for å kunne delta på kurs. Det kan
altså være faktorer utenfor brukerstøttens
ansvarsområde som er bakgrunnen for at
respondenter mener de ikke har fått
tilstrekkelig opplæring i IKT.
Østfold kommunerevisjon iks
52
-133-
7 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER
Revisjonen har kommet frem til at kommunen
hadde fokus på kostnader og nytteeffekter i
forbindelse med vurdering av anskaffelse av
nytt ERP-system. Kommunen har fulgt opp
forventet nytte, og flere og store gevinster er
realisert, både for Visma generelt, og eHandel
spesielt. Revisjonen har imidlertid funnet at
gevinstrealiseringsprosessen knyttet til
modulen eHandel kunne vært bedre.
Det er uklart hvilke konkrete målsettinger
kommunen har satt seg for bruken av
eHandel. Det er derfor vanskelig å vurdere
kommunens arbeid med å innføre modulen
opp mot de gevinstene som kommunen har
oppnådd, og om prosessen frem til gevinstene
har vært god nok. Revisjonen har imidlertid
funnet at kommunen ikke har dokumentert
forventede gevinster i tilstrekkelig grad, samt
hvordan gevinstene skal følges opp og måles. I
tillegg har revisjonen funnet at bruken av
modulen ikke er forankret i hele
organisasjonen og at innkjøpssjefs myndighet
ikke åpner for å sikre dette fullt ut. Det
foreligger store potensielle gevinster, men det
er ikke avklart hvorvidt kommunen har
anledning til å realisere disse, da
ressurssituasjonen til innkjøpsfunksjonen ikke
legger til rette for å prioritere utviklingsarbeid.
Når det gjelder digitalisering fremstår
Sarpsborg kommune som fremtidsrettet, og
minst like digital som Moss, Halden og
Arendal. Kommunens fokus på digitalisering
synes dessuten å være i tråd med KS’
digitaliseringsstrategi. Det vises i denne
forbindelse til at kommunen tilbyr
selvbetjeningsløsninger og nettside med
universell utforming, er aktiv på sosial medier,
har overordnede målsettinger og
retningslinjer, samt tar i bruk nasjonale
fellesløsninger.
Sammenlignet med Moss, Halden og Arendal
hadde Sarpsborg nest lavest brutto IKTdriftsutgifter pr. ansatt i 2013, og lavest i
2014. Sarpsborg kan tilby bedre dekningsgrad
enn Arendal og Moss, og kan vise til lavest
driftsutgift pr. arbeidsstasjon i 2014. Når det
gjelder investeringer har Sarpsborg de siste
årene brukt mer pr. ansatt enn Moss, Halden
og Arendal. Nivået på investeringer må dog
ses i sammenheng med at utvikling og
modernisering kan være en del av
driftsavtalen med ekstern leverandør i Halden
og Arendal. På bakgrunn av fakta presentert i
denne rapporten, anser revisjonen
kommunens utgiftsnivå for IKT-drift som
fornuftig.
Revisjonen har funnet at kommunen delvis har
etablert en internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å
etablere systemet ikke har fått nødvendig
prioritet. Det fremstår også som uklart om
kommunens kompetansetiltak og
tilgangsstyring er tilstrekkelig. Videre blir avvik
i liten grad benyttet som en kilde til
informasjon om svakheter knyttet til
håndtering av personopplysninger.
Kommunen har likevel et godt grunnlag for
arbeidet med internkontrollen, gjennom
malverk, ulike tiltak og ikke minst ansatte som
opplever at det er fokus på
informasjonssikkerhet. Kommunen er også i
gang med flere tiltak som vi mener kan bidra
til å redusere risikoen for sikkerhetsbrudd.
Informasjonssikkerhet er viktig for ansatte og
innbyggeres tillit, og for kommunens
omdømme. På revisjonens tidspunkt mangler
det sentrale internkontrollelementer på
området. Kommunen arbeider imidlertid med
å få dette på plass i nær fremtid, slik at
rådmannen blir i stand til å ivareta sitt ansvar
fullt ut.
På bakgrunn av resultatene av
spørreundersøkelsen, er revisjonen av den
oppfatning at kommunens ansatte i stor grad
opplever å ha oppdatert IKT-utstyr og
programvare. Samtidig er det etter
revisjonens vurdering et forbedringspotensiale
knyttet til effektivitet i IKT-løsningene. Dette
gjelder særlig innen Oppvekst, hvor 32 % av
Østfold kommunerevisjon iks
53
-134-
respondentene i større eller mindre grad var
uenig i at kommunens IKT-løsninger gjør
arbeidshverdagen effektiv. Når det gjelder IKT
brukerstøtte er de ansatte etter revisjonens
oppfatning i stor grad fornøyde, både når det
gjelder hjelpen de får og brukerstøttens
tilgjengelighet.
Revisjonen anbefaler at kommunen bør
vurdere følgende:
 Avklare om det skal arbeides videre med
realisering av gevinster ved bruk av
modulen for eHandel, og helt eller delvis
plassere ansvar for en eventuell
realisering hos ansatte med myndighet til
å forankre bruken av modulen i hele
organisasjonen. Det er en forutsetning for
en god prosess at kommunen setter seg
konkrete mål for dette arbeidet, med
målbare indikatorer. Det kan være
hensiktsmessig å måle status på området
før man starter arbeidet
(nullpunktsmåling).
 Prioritere det påbegynte
internkontrollarbeidet innenfor
personvern og informasjonssikkerhet, slik
at det kan ferdigstilles et






internkontrollsystem som tilfredsstiller
lovkrav.
Evaluere kompetansetiltakene knyttet til
personvern og informasjonssikkerhet, og
iverksette tiltak ved behov.
Innføre obligatorisk IKT-opplæring.
Øke fokus på avvik innen personvern og
informasjonssikkerhet, herunder legge til
rette for å melde avvik på området, samt
øke ansattes bevissthet om hva som er et
sikkerhetsavvik.
Sørge for at det arbeides systematisk med
tilgangsstyring og kontroll i alle systemer
som behandler personopplysninger.
Iverksette vedtatte rutiner for
oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre
sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i
tråd med kravene i
personopplysningsforskriften.
Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse
av treghet i kommunens IKT-systemer, og
sette i verk nødvendige tiltak.
Rolvsøy, 1. september 2015
Constance Hauser (sign.)
forvaltningsrevisor
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
Lene Brudal (sign.)
forvaltningsrevisor
Østfold kommunerevisjon iks
54
-135-
8 RÅDMANNENS KOMMENTARER
Østfold kommunerevisjon iks
55
-136-
Østfold kommunerevisjon iks
56
-137-
9 VEDLEGG 1: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER
Problemstilling 1: Praktiseres kost/nyttevurdering av IKT-prosjekter, og hvordan
følges eventuell forventet effekt opp?
I de fleste IT-prosjekter vil det foreligge en
forventning om gevinster som skal realiseres
etter at et IKT-system er innført. KS og DFØ
har utarbeidet veiledere som har til formål å
bidra til vellykkede prosjekter og
gevinstrealisering i det offentlige.
Utgangspunktet for et IT-prosjekt er at det har
oppstått et mulig behov for et nytt IT-system.
Kommunen bør i forbindelse med valg av
løsning på behovet utrede alternative
konsepter. For å identifisere den
løsningen/systemet som i størst grad
tilfredsstiller virksomhetens behov bør det i
nødvendig utstrekning gjennomføres en
kost/nytte-analyse.
Analysen skal gi svar på
 Hva som er formålet med et eventuelt
tiltak
 Hvordan de ulike alternativene kan bidra
til å løse behovet/bedre dagens tilstand
 Hvilken forventet nytte og
kostnadsvirkninger alternativene har
 Hvem som blir berørt av de ulike
alternativene - interessenter
De ulike alternativene kan representere
prinsipielle valg for hvordan virksomheten skal
forholde seg til behovet. Det anbefales å
unngå at to eller flere av alternativene
egentlig er varianter av det samme konseptet.
Alternativet ”ikke gjøre noe, men fortsette
som i dag” bør alltid være med. Analysen
danner grunnlag for vurdering og anbefaling
om løsning.
Kost/nytte-analysen er et nyttig utgangspunkt
for en gevinstrealiseringsprosess.
Gjennomgående i veilederne er at
gevinstrealisering må være et sentralt tema
helt fra oppstart av prosjektet. DFØ har
utarbeidet en modell for gevinstrealisering.
Modellen består av fire trinn:
1. Identifisere gevinster
Gevinster kan være identifisert tidlig i
utredningsfasen, eksempelvis i et
prosjektmandat. Gevinstene vil imidlertid
komme tydelig frem når det er avgjort hvilket
konsept som er valgt, for eksempel i et
prosjektforslag. Kost/nytte-analysen er også et
godt utgangspunkt for arbeidet med å
identifisere gevinstene, men også for den
videre prosessen. Veilederen forslår at det
utarbeides en gevinstoversikt. Oversikten bør
inneholde:
 faktaopplysninger om prosjektet
 mål for prosjektet
 oversikt over sentrale og potensielle
gevinster som skal følges opp med
kvantifiserte estimater og indikatorforslag
 forutsetninger for at gevinstene skal
kunne realiseres og eventuelle forventede
utfordringer
Videre vil utarbeidelse av et gevinstkart kunne
vise hvordan gevinster er knyttet til hverandre
og til prosjektets effektmål.
Det er viktig med et godt samspill mellom
prosjektorganisasjonen og linjeorganisasjonen
i alle prosjektets faser, da det kan være
avgjørende for å få realisert gevinster.
2. Planlegge gevinstrealiseringen
Interessenter kan ha innflytelse på effekten av
et prosjekt. Hva interessenter mener om
prosjektet bør derfor kartlegges og analyseres.
Interessentanalysen bør:
 beskrive hvordan interessentene blir
berørt av endringen
 vurdere interessentenes betydning for
prosjektet
 vurdere interessentenes holdning til
prosjektet
 beskrive hvordan interessentene skal
håndteres
Videre bør det utarbeides en
gevinstrealiseringsplan som operasjonaliserer
når og hvordan linjeorganisasjonen skal
gjennomføre tiltak underveis for å realisere
gevinstene. Planen må tilpasses prosjektets
Østfold kommunerevisjon iks
57
-138-
egenart og risiko, og kan eksempelvis
inneholde:
 Oversikt over gevinster og hva slags type
gevinster, størrelse på gevinstene, samt
når og hvor de vil oppstå
 Gevinstansvarlige
 Resultatindikatorer og datakilde for
måling av gevinster, samt ansvar og
frekvens på rapportering
 Nødvendige tiltak (og kostnader) for å
realisere gevinstene
 Beskrivelse av risikofaktorer og
konsekvenser, samt eventuelle
risikoreduserende tiltak
For å kunne dokumentere om gevinster blir
realisert er det hensiktsmessig å gjennomføre
en nullpunktsmåling. En nullpunktsmåling
måler tilstanden før prosjektet er
implementert i organisasjonen. Det kan
eksempelvis gjøres ved å utvikle indikatorer
som man kan måle tilstanden opp mot, før og
etter implementeringen.
3. Gjennomføre gevinstrealiseringen
Gjennomføring av gevinstrealiseringsplanen er
kjernen i realiseringsprosessen. Motivasjonsog kompetansetiltak bør eksempelvis være
gjennomført før realiseringsfasen starter slik
at man er forberedt.
Det bør utpekes en gevinstansvarlig som kan
være pådriver for realiseringen av den enkelte
gevinst gjennom iverksetting av planens tiltak.
Den gevinstansvarlige bør ha myndighet til å
sette i gang tiltak eller endringer som viser seg
å være nødvendig. Det er viktig å sørge for at
den ansvarlige er motivert til arbeidet med å
realisere gevinsten. Det kan være
hensiktsmessig om den gevinstansvarlige har
en fordel av å få realisert den aktuelle
gevinsten. Gevinstansvarlig bør følges opp
jevnlig. Det er også viktig å vurdere og
beslutte hvordan gevinsten skal brukes.
4. Dokumentere realiserte gevinster
Denne fasen innebærer å måle i hvilken grad
de ulike gevinstene er realisert som forutsatt i
planen. Dette kan eksempelvis gjøres i form av
en oppfølging av nullpunktsmålingen eller en
bredere evaluering, avhengig av type gevinst
som skal måles. Ved betydelige avvik bør
årsakene kartlegges. Det bør også vurderes
om det kan realiseres ytterligere gevinster.
Det kan også utarbeides en rapport som
oppsummerer prosessen og gir oversikt over
gevinster som har blitt realisert, samt gi læring
til neste prosjekt. Rapporten kan inneholde:
 Sammenligning av faktiske og planlagte
gevinster og eventuelt årsaker til at
planlagte gevinster ikke ble tatt ut eller at
planlagte gevinster ble større enn
planlagt, samt om det dukket opp
gevinster som man ikke hadde forventet
 Vurdering og evaluering av prosjektets
organisering og ansvarsfordeling
 Oppsummering av erfaringer som kan
være nyttig i senere prosjekter
Problemstilling 3: Har Sarpsborg kommune
etablert en internkontroll for personvern og
informasjonssikkerhet?
Flere av kommunens virksomheter forvalter i
stor grad personopplysninger som trenger høy
grad av beskyttelse. Kommunen plikter å
behandle slike opplysninger i tråd med
personopplysningsloven.
Personopplysningsloven krever at
opplysningene skal beskyttes tilfredsstillende
mot uberettiget innsyn og endringer –
konfidensialitet og integritet. Samtidig skal
opplysningene være tilgjengelige for de som
trenger opplysningene når de har behov for
det. Lovens § 14 stiller krav til etablering og
oppfølging av tiltak som er nødvendig for å
oppfylle kravene til behandling av
personopplysninger - et internkontrollsystem.
Dette følger også av forskrift til loven. Kapittel
2 i forskriften regulerer behandling av
personopplysninger som helt eller delvis skjer
med elektroniske hjelpemidler.
Sikkerhetsledelse og organisasjon
Forskriften stiller krav til etablering av et
system for informasjonssikkerhet, jf. § 2-3.
Kommunen må definere sikkerhetsmål som
skal angi formålet med behandlingen av
personopplysninger og føringer for bruk av
IKT-systemer. Valg og prioriteringer i
sikkerhetsarbeidet skal beskrives i en
sikkerhetsstrategi.
Østfold kommunerevisjon iks
58
-139-
Det må etableres klare ansvars- og
myndighetsforhold for bruk av systemene, jf.
forskriftens § 2-7. Ansvars- og
myndighetsforhold skal dokumenteres.
Ansvar og myndighet knyttet til drift av
informasjonssystemet og for oppfølging av
sikkerhetsarbeidet må fremgå tydelig.
Organiseringen kan for eksempel
dokumenteres i form av organisasjonskart og
rollebeskrivelser.
Risikovurdering
Kommunen må gjennomføre en
risikovurdering knyttet til
informasjonssikkerheten, jf. forskriftens § 2-4.
Resultatet skal dokumenteres.
Vurderingen må identifisere
personopplysninger som behandles og
identifisere trusler/uønskede hendelser.
Videre må kommunen kartlegge
sannsynligheten for, og konsekvenser av,
sikkerhetsbrudd. Sikkerhetsbrudd vil si mangel
på konfidensialitet, integritet og
tilgjengelighet. Kommunen må beslutte hva
som er akseptabel risiko for å ivareta de ulike
sikkerhetsbehovene.
Sikkerhetstiltak
Sikkerhetstiltak representerer de metoder og
tiltak som er nødvendig for å håndtere
identifisert risiko. Behovet for sikkerhetstiltak
må derfor vurderes konkret i forhold til
resultatet av risikovurderingen. Forskriften
stiller imidlertid en del minimumskrav.
Ved behandling av personopplysninger via
elektroniske systemer må kommunen sørge
for at de ansatte bare bruker systemet til å
utføre pålagte oppgaver, jf. forskriftens § 2-8.
Det følger videre av bestemmelsen at de
ansatte som har behov for tilgang til
opplysningene selv skal ha autorisasjon, samt
at de må ha nødvendig kunnskap for å sikre at
systemet brukes i tråd med rutiner. Autorisert
bruk skal registreres. De ansatte må pålegges
taushetsplikt for personopplysninger hvor
konfidensialitet er nødvendig, jf. forskriftens §
2-9.
Kommunen må iverksette tiltak for å hindre
uautorisert adgang til utstyr som brukes i
forbindelse med behandling av
personopplysninger, jf. forskirftens § 2-10.
Kommunen må også iverksette tiltak mot
uautorisert innsyn i personopplysninger hvor
konfidensialitet er nødvendig, jf. forskriftens §
2-11. Samtidig må det foreligge tiltak som
sikrer tilgang til personopplysningene når
tilgjengelighet er nødvendig, jf. forskriftens §
2-12. Tiltakene må sikre at uautoriserte
endringer av personopplysninger ikke
forekommer, jf. forskriftens § 2-13.
Kommunen må ha iverksatt tiltak for å hindre
uautorisert bruk av systemene og gjøre det
mulig å oppdage forsøk på slik bruk, jf.
forskriftens § 2-14. Videre følger det av
bestemmelsen at uautorisert bruk av systemet
skal registreres. Sikkerhetstiltakene skal
dokumenteres. Registrering av bruk, samt
andre hendelser med betydning for
informasjonssikkerheten skal lagres i minst tre
måneder, jf. forskriftens § 2-16.
Oppfølging
Bruk av systemet skal jevnlig gjennomgås for å
klarlegge om bruken er hensiktsmessig i
forhold til virksomhetens behov, og om
sikkerhetsstrategien gir tilfredsstillende
informasjonssikkerhet som resultat, jf.
forskriftens § 2-3. Resultatet fra
gjennomgangen skal dokumenteres og
benyttes som grunnlag for eventuell endring
av sikkerhetsmål og strategi.
Sikkerhet knyttet til systemet skal være
gjenstand for revisjon jevnlig, jf. forskirftens §
2-5. Sikkerhetsrevisjon skal omfatte vurdering
av organisering, sikkerhetstiltak og bruk av
kommunikasjonspartner og leverandører.
Dersom sikkerhetsrevisjonen avdekker bruk av
informasjonssystemet som ikke er forutsatt,
skal dette behandles som avvik. Resultatet
skal dokumenteres.
All bruk av systemet i strid med rutiner skal
behandles som avvik, jf. forskriftens § 2-6.
Formålet er å gjenopprette normaltilstanden,
fjerne årsaken til avviket og hindre
gjentakelse. Avvik som har medført
uautorisert utlevering av personopplysninger
Østfold kommunerevisjon iks
59
-140-
hvor konfidensialitet er nødvendig skal varsles
til Datatilsynet.
Leverandører av programmer/tjenester
Som en del av internkontrollen må det føres
kontroll med sikkerhet hos partnere og
leverandører, for eksempel
programvareleverandører. I sin veiledning om
internkontroll og informasjonssikkerhet,
skriver Datatilsynet at man gjennom
kontraktsregulering av forholdet til partnere
og leverandører vil kunne avklare
ansvarsfordelingen når det gjelder
informasjonssikkerhet. Kontraktsregulering vil
også gi virksomheten et styringsverktøy
overfor alle partnere og leverandører som
benyttes til behandling av
personopplysninger, eller som har tilgang til
utstyr eller program hvor personopplysninger
behandles.
For å kunne følge opp sikkerheten hos
leverandører, samt beskytte kommunen mot
virus og andre sikkerhetstrusler, må det føres
kontroll med hva som lastes ned og
installeres. I «Nasjonal strategi for
informasjonssikkerhet»76 påpekes det at nye
tjenesteplattformer, som for eksempel
nettbaserte tjenester og bruk av nettsky,
skaper en uoversiktlighet som kan gjøre det
krevende for brukere av denne teknologien å
vurdere risiko og sårbarhet.
Serverparkene kjennetegnes ved at de er laget
for dynamisk skalering. Det betyr at datakraft
kan tilpasses kapasitetsbehov, og kunden kan
betale for det den faktisk bruker.
Mange eksterne serverparker står utenfor
Norges grenser. En stor utfordring for
virksomhetene som bruker slike tjenester er å
sørge for at avtalen med skytjenesteleverandøren er i samsvar med norsk
lovgivning.
Leverandører av skytjenester er store aktører
som stort sett leverer standardiserte
tjenester, og kommuner kan bli bedt om å
bruke leverandørenes standardavtaler. Dette
kan komme i konflikt med norsk lov, for
76
Utgitt av Fornyings, administrasjons- og
kirkedepartementet i 2012.
eksempel kravene til informasjonssikkerhet i
personopplysningsloven.
Problemstilling 4: Hvor fornøyde er Sarpsborg
kommunes ansatte med IKT-drift og
brukerstøtte?
I KS’ digitaliseringsstrategi for kommuner og
fylkeskommuner (2013-2016) fremheves det
at en gjennomtenkt og langsiktig satsning på
IKT er viktig for en god utvikling av tjenestene
til kommunenes innbyggere. Videre
fremheves det at «For å lykkes med dette er
det behov for kunnskap og kompetanse, og en
tydelig strategi for virksomhetenes utvikling
ved hjelp av IKT».
I Sarpsborgs kommunedelplan
kommunikasjon for perioden 2011-2023
legges det blant annet vekt på kommunens
medarbeidere. Blant mål knyttet til IKT finner
vi følgende:
 IKT skal brukes aktivt for å gi brukerne
bedre og mer tilgjengelige tjenester.
 Sarpsborg kommune har gode og sikre
IKT-systemer.
 IKT-tjenestene leveres til brukerne på
beste og billigste måte.
For å nå disse målene skal kommunen blant
annet:
 Ha oppdatert IKT-utstyr og effektive
driftsløsninger i barnehager og skoler.
Dette skal stimulere til kreativ og intuitiv
bruk av IKT.
 Benytte IKT på en innovativ måte innen
pleie- og omsorgstjenesten for å kunne gi
brukerne bedre tjenester og møte den
økende andelen brukere med
sammensatte behov.
 Benytte IKT som verktøy for effektiv
saksbehandling innenfor administrative
områder.
 Planlegge driften slik at systemene får høy
driftssikkerhet, tilgjengelighet og
skalerbarhet.
 Forvalte IKT-ressurser på best mulig måte,
med prinsipper om stordrift og
standardisering.
 Ha riktig kompetanse ved levering av
tjenester innenfor IKT-drift.
Østfold kommunerevisjon iks
60
-141-
VEDLEGG 2: SPØRREUNDERSØKELSEN
IKT - Sarpsborg
Din identitet vil holdes skjult.
Les om retningslinjer for personvern. (Åpnes i nytt vindu)
1) Under hvilket kommuneområde jobber du?
Oppvekst
Helse og sosial
Samfunn, økonomi og kultur
Teknisk
HR
2) I hvilken type stilling er du ansatt?
Enhetsleder
Teamleder
Medarbeider
Annet
3) Hvor stor stilling er du ansatt i?
20,9 % eller mindre
21-49,9 %
50 %
51-79,9 %
80 % eller mer
Østfold kommunerevisjon iks
61
-142-
4) Hvor lenge har du vært ansatt i stillingen (eller i
tilsvarende stilling i kommunen)?
Under ett år
1-5 år
Mer enn fem år
I dette spørsmålet skal du ta stilling til hvor fornøyd du er med det IKT-utstyret og
de programmer du har tilgang til. Med IKT-utstyr mener vi også mobiltelefon og
tilhørende utstyr.
5) Ta stilling til følgende påstander:
Helt
Delvis Delvis
Helt Vet
uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke
Jeg er fornøyd med
IKT-utstyret jeg har
tilgang til
Jeg er fornøyd med
de programmene jeg
har tilgang til
Jeg opplever at
kommuens IKTløsninger er stabile
Jeg opplever at
kommunens IKTløsninger er
tilgjengelige
Kommunens IKTløsninger gjør min
arbeidshverdag
effektiv
6) Har du kommentarer til påstandene ovenfor?
Med utgangspunkt i det siste året, ber vi deg ta stilling til spørsmålet nedenfor.
7) Hvor ofte opplever du at kommunens
systemer/programmer "henger"?
Daglig
Ukentlig
Månedlig
Sjeldnere
Østfold kommunerevisjon iks
62
-143-
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:


(
o
Hvis Hvor ofte opplever du at kommunens
systemer/programmer "henger"? er lik Ukentlig
o
eller
o
Hvis Hvor ofte opplever du at kommunens
systemer/programmer "henger"? er lik Daglig
)
8) Kan du gi eksempler på systemer/programmer som ofte
"henger"?
9) Hvordan kan IKT-drift gjøre din fremtidige arbeidsdag
bedre?
10) Ta stilling til følgende påstander:
Helt
Delvis Delvis
Helt Vet
uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke
Jeg er fornøyd med
tilgjengeligheten til
IKT-brukerstøtte
Jeg er fornøyd med
åpningstidene til IKTbrukerstøtte
Jeg opplever å få den
hjelpen jeg trenger
når jeg kontakter
IKT-brukerstøtte
Jeg har fått
tilstrekkelig
opplæring i IKT
Østfold kommunerevisjon iks
63
-144-
11) Har du kommentarer til påstandene ovenfor?
12) Hvordan kan IKT-brukerstøtte gjøre din fremtidige
arbeidshverdag bedre?
13) Er du kjent med brosjyren "Min elektroniske
arbeidsplass"?
Ja
Nei
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(

)

og (

o
Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Enhetsleder
o
Hvis Er du kjent med brosjyren "Min elektroniske arbeidsplass"?
er lik Ja
)
14) Har du gjort brosjyren kjent for de ansatte i enheten?
Ja
Delvis
Nei
Østfold kommunerevisjon iks
64
-145-
15) Ta stilling til følgende påstand:
Helt
Delvis Delvis
Helt Vet
uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke
Jeg opplever at det er
fokus på personvern
og
informasjonssikkerhet
på min arbeidsplass
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(
o

Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Enhetsleder
)
16) Hvordan følger du opp at personvern og
informasjonssikkerhet blir ivaretatt i din enhet?
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:


(
o
Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Teamleder
o
eller
o
Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Enhetsleder
)
17) Hvordan får de ansatte i din enhet tilgang til relevante
fagsystemer?
Via ansattmelding
E-post til systemansvarlig/superbruker
Telefon til systemansvarlig/superbruker
Annet
Vet ikke
Østfold kommunerevisjon iks
65
-146-
18) Er du systemansvarlig for et av kommunens IKTsystemer?
Ja
Nei
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(
o

Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer?
er lik Ja
)
19) Blir det behandlet personopplysninger i systemet du er
systemansvarlig for?
Ja
Nei
Vet ikke
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(
o

Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer?
er lik Ja
)
20) Hvordan får ansatte tilgang til systemet?
Via ansattmelding
E-post fra enhetsleder/teamleder
Telefon fra enhetsleder/teamleder
Forespørsel fra den ansatte
Denne oppgaven er delegert til superbruker
Annet
Østfold kommunerevisjon iks
66
-147-
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(
o

Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer?
er lik Ja
)
21) Hvordan endres ansattes tilgang i systemet?
Via ansattmelding
E-post fra enhetsleder/teamleder
Telefon fra enhetsleder/teamleder
Forespørsel fra den ansatte
Denne oppgaven er delegert til superbruker
Annet
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(
o

Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer?
er lik Ja
)
22) Hvordan opphører ansattes tilgang i systemet?
Via ansattmelding
E-post fra enhetsleder/teamleder
Telefon fra enhetsleder/teamleder
Forespørsel fra den ansatte
Denne oppgaven er delegert til superbruker
Annet
Østfold kommunerevisjon iks
67
-148-
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:
(
o

Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer?
er lik Ja
)
23) Ta stilling til følgende påstand:
Helt
Delvis Delvis
Helt Vet
uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke
Jeg opplever at de
ansattes tilganger er
begrenset til deres
tjenestlige behov
Denne informasjonen vises
kun i forhåndsvisningen
Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten:

(
o

Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer?
er lik Ja
)
24) Gjennomfører du stikkprøvekontroller av de ansattes
tilganger til systemet?
Ja, ukentlig
Ja, månedlig
Ja, årlig
Ja, sjeldnere
Nei
25) Har du lastet ned og installert programvare på
kommunens IKT-utstyr?
Ja
Nei
Østfold kommunerevisjon iks
68
-149-
26) Har du noen gang utført følgende aktiviteter på
kommunens nettverk?
Ja
Nei
Streaming/direkteavspilling av idrettsarrangement
Streaming/direkteavspilling av nyheter
Nettradio/nett-tv
Nedlasting av film
Nedlasting av programvare/applikasjon
Dette er siste side i undersøkelsen. Når du trykker send, vil du ikke lenger ha
mulighet til å endre svarene dine.
27) Har du kommentarer til undersøkelsen?
Østfold kommunerevisjon iks
69
-150-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/175
10
131401/2015
105-188
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/27
Kontrollutvalgets innspill til ny forvaltningsrevisjonsplan for 2016-2017
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
(Saken legges fram uten forslag til vedtak)
Fredrikstad, 13.8 2015
Vedlegg
Overordnet analyse for perioden 2014-2015
Bystyrets vedtak/plan for FR 2014-2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Saken er ment som en mulighet for sittende kontrollutvalg til å gi innspill til tema for
forvaltningsrevisjon de to neste årene, basert på egne erfaringer.
Vurdering
Vi har lagt ved overordnet analyse og gjeldende plan. Det er mulig at risikoområder som er
omtalt i overordnet analyse fortsatt kan være aktuell for revisjonsprosjekt. Kontrollutvalget
har også behandlet enkeltsaker i løpet av perioden som kan være risikoområder aktuelle for
en mer systematisk forvaltningsrevisjon.
Saken legges fram uten forslag til vedtak fra sekretariatet.
-151-
OVERORDNET ANALYSE
Sarpsborg kommune
Rapport
Rolvsøy
15. november 2013
-152-
INNHOLDSFORTEGNELSE
1
INNLEDNING .............................................................................................................. 3
1.1
Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon.................................................. 3
1.2
Nærmere om risiko og risikovurderinger................................................................. 3
1.3
Kartlegging ............................................................................................................. 4
2
VURDERING AV RISIKO I SARPSBORG KOMMUNE....................................................... 5
2.1
Kommuneområde oppvekst.................................................................................... 5
2.2
Kommuneområde teknisk....................................................................................... 7
2.3
Kommuneområde helse og sosial............................................................................ 8
2.4
Kommuneområde samfunn, økonomi og kultur .................................................... 10
2.5
Kommuneområde HR ........................................................................................... 11
2.6
Øvrige tilbakemeldinger fra kommunen................................................................ 11
2.7
Konklusjon ........................................................................................................... 11
VEDLEGG: RÅDMANNENS KOMMENTAR TIL ANALYSEN................................................... 12
østfold kommunerevisjon iks
2
-153-
1
INNLEDNING
Østfold kommunerevisjon IKS har, på oppdrag
fra kontrollutvalget, og i samarbeid med
kontrollutvalgets sekretariat (ØKUS),
gjennomført en overordnet analyse av
Sarpsborg kommune. Formålet med analysen
er å identifisere risikoområder som kan danne
grunnlag for kommunens plan for
forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015.
Den overordnede analysen er basert på NKRF
sin veileder. Veilederen har utgangspunkt i en
internasjonalt anerkjent modell for
risikostyring (COSO ERM).1
Rådmannen har hatt analysen til orientering.
Det er mottatt supplerende kommentarer til
enkelte av risikoområdene, både per telefon
og i skriftlig form. Disse fremgår av analysen, i
den grad revisjonen mener de er relavante.
Den skriftlige tilbakemeldingen er også lagt
ved som vedlegg til analysen.
1.1 Lovverkets bestemmelser om
forvaltningsrevisjon
Forvaltningsrevisjon er i henhold til
kommunelovens bestemmelser en lovpålagt
oppgave for kommunene, og tilligger
kontrollutvalgets ansvarsområde. Begrepet
defineres i kommunelovens § 77 nr. 4 som ”…
systematiske vurderinger av økonomi,
produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut
fra kommunestyrets eller fylkestingets
forutsetninger”.
Planen skal baseres på en overordnet
analyse av kommunens (…) virksomhet ut fra
risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte
på å identifisere behovet for
forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og
virksomheter”.
Formålet med den overordnede analysen er i
henhold til departementets merknader til
bestemmelsen, å fremskaffe informasjon som
gjør kontrollutvalget i stand til å legge en plan
for forvaltningsrevisjon og foreta en
prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommende planperiode.2
1.2 Nærmere om risiko og
risikovurderinger
Relatert til overordnet analyse og
forvaltningsrevisjon, uttaler departementet at
risiko- og vesentlighetsvurderinger innebærer
”… at det skal gjøres en vurdering av på hvilke
områder av kommunens virksomhet det er
risiko for vesentlige avvik i forhold til de
vedtak, forutsetninger og mål som er satt for
virksomheten.”
Risiko vurderes med utgangspunkt i to
elementer:
- konsekvensene av at hendelser/
risikofaktorer inntreffer.
- sannsynligheten for at risikofaktorene
inntreffer (inkludert risikoreduserende
tiltak).
I henhold til forskrift om kontrollutvalg § 10,
skal kontrollutvalget ”… minst én gang i
valgperioden og senest innen utgangen av
året etter at kommunestyret (…) er
konstituert, utarbeide en plan for
gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen
vedtas av kommunestyret(…) selv som kan
delegere til kontrollutvalget å foreta endringer
i planperioden.
Deretter må det foretas en vurdering av
vesentlighet dersom de ulike kartlagte
risikofaktorer inntreffer, sett i forhold til
virksomhetens målsettinger. Det sentrale i
vurderingen er hva som har størst (negativ)
betydning dersom en gitt situasjon inntreffer
og hvilke faktorer som er mest alvorlig i
forhold til å oppnå de målene kommunen har
satt seg og i forhold til lovbestemmelser.
1
2
Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet
analyse”, NKRF 2010.
Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet
analyse”, NKRF 2010.
østfold kommunerevisjon iks
3
-154-
Vurderinger av vesentlighetsgrad vil avhenge
av hvilket perspektiv man ser situasjonen fra:
 fra et økonomisk perspektiv, vurdert ut fra
omfanget av et tjenesteområdes
driftsutgifter i forhold til kommunens
totale driftsutgifter.
 fra et politisk perspektiv, vurdert ut fra
hvilke tjenesteområder som har størst
vesentlighet sett fra de folkevalgtes
perspektiv. Her vil oppfatningene trolig
også variere mellom ulike politiske
grupperinger.
 fra et brukerperspektiv, vurdert ut fra hva
brukerne av kommunens tjenester anser
som vesentlig.
 fra medarbeidernes perspektiv, vurdert ut
fra hva de ulike medarbeiderne innenfor
et tjenesteområde anser som vesentligst.
 fra et samfunns- og miljøperspektiv,
vurdert ut fra hva som er mest vesentlig
ved kommunens virksomhet sett i forhold
til storsamfunnet og miljøet.
Risiko- og vesentlighetsvurderinger bør
avdekke hvor det er stor risiko for avvik i
forhold til økonomi, produktivitet og
måloppnåelse/regeletterlevelse, og vil danne
utgangspunkt for videre vurderinger av hvilke
områder som bør prioriteres i plan for
forvaltningsrevisjon.
Forvaltningsrevisjonsarbeidet skal være basert
på en vurdering av vesentlighet og risiko
gjennom hele revisjonsprosessen, det vi si
under planlegging, gjennomføring og
rapportering av et prosjekt.
 I planleggingsfasen skal vesentlighet og
risiko vurderes gjennom en systematisk
prosess både på overordnet nivå som
grunnlag for valg av prosjekter, og på
operasjonelt nivå som grunnlag for å
utarbeide problemstillinger innen
prosjektet.
 I gjennomføringsfasen vurderes det om
det er framkommet nye eller endrede
opplysninger som bør påvirke
prioriteringen eller revisjonsomfanget.

I rapporteringsfasen vurderes også hvor
vesentlig funnene er.
1.3 Kartlegging
Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike
handlinger:
 Sentrale styringsdokumenter, slik som
siste handlingsplan med budsjett, siste
årsrapport og andre nye kommuneplaner,
spiller en sentral rolle i kartleggingen.
Gjennomgang av kommunens egne
dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge
hva kommunen selv oppfatter som
relevante risikofaktorer i kommende
planperiode.
 Løpende dialog med forvaltningen i
forbindelse med prosjektarbeid er en
viktig kanal for informasjon. Det
forekommer for eksempel at vi avdekker
risikoområder som går utover det som
revideres i den enkelte
forvaltningsrevisjon. I denne
sammenhengen må det også vises til at
det avholdes fast møte med rådmannen
og kommunalsjefer i kartleggingsfasen, for
å få administrasjonens innspill på aktuelle
risikoområder i kommunen.
 Det gjennomføres samtaler med
kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å
kartlegge erfaringer og oppfatning av
risikofaktorer innenfor ulike deler av
kommunen. Ytterligere kan kontakt med
øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner
på området, samt nyhetsbildet bidra til å
kartlegge forhold som det kan være grunn
til å se nærmere på.
 Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall
på overordnet nivå for å avdekke om
kommunen skiller seg nevneverdig ut fra
sammenlignbare kommuner.
 Nytt av 2013 er at det også er avholdt
arbeidsmøte med kontrollutvalget, slik at
dette kan komme med innspill til mulige
risikoområder tidlig i prosessen.
østfold kommunerevisjon iks
4
-155-
2 VURDERING AV RISIKO I SARPSBORG KOMMUNE
Arbeidet er gjennomført i oktober 2013 og gir
et oversiktsbilde over hvordan vi vurderer
risikoen i Sarpsborg kommune på det
nåværende tidspunkt.
I rådmannens forord til handlingsplan 20132016 fremgår følgende: «De økonomiske
rammene for disse årene er så trange at det vil
være vanskelig å opprettholde nivået på
kommunens tjenester.» Det heter videre at
kommunen har et meget stramt budsjett for
2013 hvor det har vært nødvendig å finne
innsparinger for 41 mill. kr, samt øke
inntektene ytterligere med 9 mill. kr.
Det vil også være behov for ytterligere
innstramninger de påfølgende årene, hvor det
i 2016 må spares inn nærmere 200 mill. på
årsbasis sammenlignet med 2012. Det heter
videre at det innenfor alle store
tjenesteområder som skole, barnehage og
pleie og omsorg, må tilstrebes en mest mulig
effektiv struktur.
Revisjonen mener at disse prosessene kan
medføre at sider av kommunens virksomhet
er risikoutsatt og igjen føre til vesentlige
konsekvenser både for brukere,
medarbeidere, økonomi og lokalsamfunnet/
miljøet for øvrig. Etter vår oppfatning
innebærer en stram økonomisk situasjonen
også iboende risiko for at tjeneste- og
driftsnivået legges i grensesnittet i forhold til
lovkrav innenfor ulike områder og gjør det
utfordrende å ivareta disse.
På grunnlag av den gjennomførte analysen
mener revisjonen at følgende områder er
særlig risikoutsatt i forhold til regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet og/
eller produktivitet.
2.1
Kommuneområde oppvekst
Kompetanse og bemanning i skolen
I henhold til kommunens styringsdokumenter
skal skolebudsjettet reduseres med 8 millioner
kroner. Rådmann viser til at kuttene skal
konkretiseres av kommunesjef, rektorene og
de tillitsvalgte i fellesskap.
Reduksjonen har skapt reaksjoner i
Utdanningsforbundet, som advarer mot
tiltaket. En nylig gjennomført undersøkelse i
regi av utdanningsforbundet viser at det ved
sykdom ikke settes inn vikar i mer i halvparten
av vikartimene, eller at det benyttes ufaglærte
vikarer. Leder i utdanningsforbundet viser til
at planlagte kutt kan tilsvare én lærer mindre
ved hver skole, samtidig som det totale
antallet elever stiger.
På den annen side viser KOSTRA tall at
Sarpsborg over flere år har brukt til dels
vesentlig mer på skole enn sammenlignbare
kommuner og Østfold for øvrig.
Lærertettheten i Sarpsborg er videre bedre
enn, eller lik, lærertettheten i Østfold og på
landsbasis, noe som medfører at det er færre
elever i gjennomsnitt per lærerårsverk i
kommunen enn det er på landsbasis. Samtidig
viser resultatene fra nasjonale prøver at elever
i Sarpsborg presterer litt under
gjennomsnittet for Østfold.
Etter revisjonens oppfatning kan dette for
eksempel indikere at kommunen ikke klarer å
utnytte ressursene like godt som
sammenlignbare kommuner. På dette
grunnlaget anbefaler revisjonen at det
gjennomføres et prosjekt vedrørende
bemanningssituasjonen i skolen. For å kunne
ta hensyn til de tiltakene som skal iverksettes,
bør prosjektet igangsettes sent i perioden.
Administrasjonen opplyser til revisjonen at de
”på egenhånd vil utarbeide en oversikt over
vikarbruk i skolen. Innenfor skolesektoren har
Sarpsborg kommune bestilt en rapport fra
Høgskolen i Østfold som heter ”En ekstern
evaluering av reformarbeidet i Sarpsborg
kommune”. Denne benyttes som et verktøy fra
en skolefaglig instans for å gjøre en grundig
vurdering av resultater i skolen.
østfold kommunerevisjon iks
5
-156-
Administrasjonen anbefaler derfor ikke at
revisjonsressurser avsettes til dette formålet.”
Spesialpedagogiske tiltak
Revisjonens analyse fra 2011 påpekte
følgende: «Kommunen har mange
ressurskrevende brukere og behov for
spesialpedagogiske tiltak er fremhevet som
utfordring innenfor skolesektoren. Revisjonen
er av den oppfatning at det foreligger risiko for
at tilbudet til brukergruppen ikke er i samsvar
med individuelle rettigheter i regelverket.
Tjenestene er etter vår vurdering svært viktige
for å forebygge behov for mer omfattende
tjenester på et senere tidspunkt. Området
anses vesentlig for brukerne og for
kommunens økonomi som sådan. Revisjonen
anbefaler at prosjektet gjennomføres sent i
planperioden.» Prosjektet ble startet opp,
men avsluttet som følge av pågående tilsyn fra
Fylkesmannen.
I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 påpekes
det på den andre side at Østfold bruker en
høyere andel timer på tiltak til
spesialundervisning på ungdomstrinnet, noe
som kan bety at elevene i Østfold får flere
timer spesialundervisning enn
gjennomsnittseleven i Norge. Etter revisjonens
oppfatning kan dette blant annet innebære at
spesialundervisning brukes i større grad enn
hva som er nødvendig. Det kan også innebære
at kommunen har utfordringer med å tilpasse
undervisningen i tilstrekkelig grad.
I følge kommunens styringsdokumenter skal
det i 2013 foretas reduksjon i tilbud
tilsvarende 3,3 mill. kr. Denne reduksjonen
forutsetter omorganisering av forsterkede
avdelinger. Videre skal det kuttes 1,7 mill. i
2014 og ytterligere 1 mill. i 2015.
På bakgrunn av planlagte nedskjæringer
anbefaler revisjonen å videreføre dette
prosjektet til kommende periode. En mulig
vinkling kan være å undersøke om de
planlagte reduksjonene får konsekvenser for
de elevene som har rett til
spesialundervisning, eller om ressursene
avsatt til spesialpedagogiske tiltak utnyttes på
en hensiktsmessig måte.
Administrasjonens kommentarer til dette
punktet i analysen er som følger: ”(…)
Vinklingen som er gitt i analysen er å gripe
tungt inn i PPT sin faglige vurdering og vil
være en vurdering av PPT sin sakkyndige
vurderinger. I Sarpsborg kommune er det
svært få tilfeller at vedtakene avviker fra
sakkyndiges vurderinger, og grunnlaget for et
vedtak spesialpedagogisk hjelp er gitt i PPT sin
sakkyndiges vurdering av en elevs behov for
særskilt tilrettelegging. Det stilles derfor
spørsmål til å om revisjonen kan utøve en
slags kvalitetskontroll på de sakkyndiges
vurderinger. Det vises her til at Fylkesmannen
har gjennomført tilsyn i henhold til
Opplæringsloven i 2011”
Revisjonen er ikke enig i at vinklingen av
prosjektet griper inn i PPTs sakkyndige
vurderinger. Vårt utgangspunkt er at det skal
foretas en økonomisk reduksjon i tilbudet.
Dette forutsetter en effektivisering i
tjenesteproduksjonen dersom tilbudet skal
opprettholdes på dagens nivå, noe som må
forutsettes. Dette bekreftes også av
kommunen, som selv viser til at de
sakkyndiges vurderinger i svært sjeldne
tilfeller fravikes. En slik vurdering er i samsvar
med den rollen forvaltningsrevisjonen skal
ivareta. For øvrig er det ikke uvanlig at
revisjonen innhenter ekstern kompetanse i de
tilfeller vi mener at vår egen kompetanse ikke
er tilstrekkelig. Forvaltningsrevisjonen knyttet
til Sarpsborg Brannvesen er et slikt eksempel,
hvor vi hadde nær dialog med DSB under
gjennomføringen. Et annet eksempel er en
større gjennomgang av barnevernet i
Fredrikstad, hvor vi hadde bistand av to første
amanuensis fra Høgskolen i Østfold. Det vises
også til at vi en rekke prosjekter har dialog
med Fylkesmannen i Østfold, og også at vi to
ganger per år har samordningsmøter med
Fylkesmannsembetet. Videre må det
bemerkes at kontrollutvalgets rolle i denne
omgang er å velge risikoområder for revisjon,
ikke å definere de konkrete
forvaltningsrevisjonene i detalj. De foreslåtte
problemstillingene er således kun eksempler
på mulige problemstillinger. Et annet
eksempel kan være å se på kommunens
praksis knyttet til å tilpasse opplæringen.
østfold kommunerevisjon iks
6
-157-
Oppfølgning av barn i fosterhjem
Fylkesmannens Østfold rapport 2013 viser til
at regjeringen er opptatt av å styrke tilbudet
for barn i fosterhjem. Rapporten viser videre
til at 182 fosterbarn ligger an til ikke å få
oppfølgning fra kommunen etter lovens
minstekrav. Det heter videre at
Østfoldkommunene totalt har ansvar for tilsyn
med 561 fosterhjemsplasseringer, og at det er
43 barn som ikke har fått oppnevnt
tilsynsfører.
Revisjonen påpeker at det i Fylkesmannens
rapport ikke fremgår hvordan Sarpsborg ligger
an blant Østfoldkommunene. Vi mener likevel
at det kan være grunn til å anta at tilsvarende
også kan gjelde i Sarpsborg, basert på funn i
sammenlignbare kommuner nasjonalt.
Området er viktig for det enkelte barn, og
konsekvensene av manglende oppfølging kan
være vesentlige.
Pr 31.12. 2012 hadde Sarpsborg kommune
568 barnevernssaker, og totalt 114
plasseringer, hvorav 40 barn var plassert i
egen kommune, og 74 barn plassert i en
«vertskommune». Det fremgår av
kommunens styringsdokumenter at det er
utfordringer knyttet til et økende antall
plasseringer, samt behov for alternative
plasseringer i egen kommune. I tillegg vises
det til at det forventes markerte økninger i
kostnader knyttet til fosterhjemsplasseringer.
I forslag til budsjett for 2014 fremgår det
imidlertid at Barnevernet skal styrkes
betydelig i 2014, og det legges inn en
kompensasjon på 3,7 mill. kr neste år for
statens økning på kommunens egenandeler
for institusjons-plasser. I tillegg skal
barnevernet styrkes med 12,3 mill. kr. En
mulig vinkling på en forvaltningsrevisjon kan
være å undersøke om kommunens oppfølging
er tilstrekkelig sett hen mot lovens
minstekrav, og/ eller om styrkningen brukes
riktig og får ønsket effekt.
Administrasjonen viser til at ”Oppfølging av
barn i fosterhjem er i dag et felt som er
underlagt organisatoriske endringer, (…). Det
vil være lite hensiktsmessig å gjennomføre en
forvaltningsrevisjon på dette feltet i starten av
en organisatorisk endring. Dersom prosjektet
skal gjennomføres bør det startes opp sent i
planperioden.” Revisjonen er enig i dette.
2.2
Kommuneområde teknisk
Oppfølging av leverandører
I følge handlingsplan 2013-2016, står
Sarpsborg kommune foran store investeringer
blant annet innenfor områdene helse og
sosial, oppvekst og kultur. Byggherreansvaret
for disse er tillagt enhet eiendom, og
investeringene utgjør nærmere 1,4 milliarder i
handlingsplanperioden.
Store investeringer kan medføre utfordringer
for alle kommuner, både med henblikk på
etterlevelse av anskaffelses-regelverket og i
forbindelse med styring av prosjekter. Svikt vil
kunne få store konsekvenser for økonomi og
omdømme. Revisjonen gjennomførte i 2012
en systemrevisjon av kommunens styring av
prosjekter. Konklusjonen var at kommunen
hadde et tilfredsstillende system.
Fra rådmannsnivå mener man det foreligger
risiko knyttet til hvorvidt kommunen har
etablert preventive og fungerende kontroller
for å oppdage misligheter hos entreprenør når
det gjelder etterlevelse av rammeavtaler,
herunder i hvilken grad entreprenørene følger
opp sine underleverandører i tråd med avtale.
Revisjonen støtter oppunder dette og viser til
risikoområder som sosial dumping,
merfakturering, korrupsjon og tap av
omdømme.
Forvaltning, drift og vedlikehold av
kommunes bygningsmasse
Tilstandsrapport 2. tertial 2013 viser det til at
det er et etterslep på vedlikehold av
kommunale boliger. I samme rapport vises det
til at budsjettrammen ikke er tilstrekkelig til å
utføre nødvendig vedlikeholdsarbeid, samt at
avsatte midler for 2013 er brukt opp. I
handlingsplan 2013-2016 skisseres det
utfordringer når det gjelder å opprettholde
verdien og en forskriftsmessig standard på
kommunens bygningsmasse innenfor
tilgjengelige ressurser. Det vises også til at en
stadig større andel av vedlikeholdsbudsjettet
østfold kommunerevisjon iks
7
-158-
brukes til akutte tiltak. På den andre side viser
Fylkesmannens Østfoldrapport 2013, andre
halvår, at Sarpsborg kommune er blant en av
de tre kommunene i Østfold som har de
høyeste utgiftene til vedlikehold per
kvadratmeter. Det må imidlertid bemerkes at
gjennomsnittet i Østfold er langt lavere enn
hva som oppstilles som forsvarlig.
Det er en generell utfordring i mange
kommuner at det ikke prioriteres å etablere
gode styringssystemer når det gjelder
avsetninger til nødvendig vedlikehold. I mange
kommuner gjennomføres vedlikehold etter
«brannslukkingsprinsippet» og/ eller ved at
løpende vedlikeholds aktiviteter kamufleres
som ekstraordinært vedlikehold finansiert
over investeringsbudsjettet.
Dette medfører at kommunen i realiteten
skyver vedlikeholds- og utbedringskostnader
fremover i tid, samtidig som det også er en
risiko for at enkelte bygg i realiteten vil
oppleve en unormal negativ verdiutvikling.
Administrasjonen viser til at ”Det som kunne
være aktuelt å vurdere innenfor dette
området, er om kommunen i dagens
organisasjonsform utnytter ressursene på en
effektiv måte. Det kan også være av interesse
å få en sammenligning av KOSTRA tallene med
andre kommuner. Der det blant annet
fokuseres på kvaliteten i tallene og om disse er
sammenlignbare”
Kommunens gjennomføring av tilsyn i
byggesaker
I handlingsplan 2013-2016 vises det til at det
vil være utfordrende for kommunen å
gjennomføre tilsyn med byggevirksomhet,
samt foreta ulovlighetsoppfølgning. I
kommunens årsrapport 2012 fremgår det at
manglende måloppnåelse for disse
aktivitetene blant annet har årsak i
omprioritering til saker av mer akutt karakter.
Etter revisjonens oppfatning kan manglende
tilsyn i denne type saker få konsekvenser for
kommunens omdømme, samt ha negativ
innvirkning på kommunens rolle som
bygningsmyndighet.
Østfold er et viktig landbruksfylke og inntekter
fra jord- og skogbruk spiller en viktig rolle.
I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises
det til at det i 2012 var 282 jordbruksforetak i
Sarpsborg som søkte om produksjonstillegg. I
rapporten fremgår det videre at det er store
forskjeller på hvor mye ressurser som
benyttes på forvaltningsoppgavene innenfor
landbruket, og det stilles spørsmål om
kommunene har et forsvarlig nivå på
landbruksforvaltningen. KOSTRA- tall viser at
Østfold har landets laveste andel avslag på
søknader både om deling- og omdisponeringer
etter jordloven, noe som gir grunn til å se
nærmere på kommunenes praksis når det
gjelder forvaltning av landbrukslovgivningen.
2.3
Kommuneområde helse og
sosial
Bemanning og kompetanse i hjemmebaserte
tjenester
Det ble fra kontrollutvalget ytret et ønske om
at revisjonen skulle se på hjemmebaserte
tjenester, uten at tema ble konkretisert.
Det er totalt syv enheter innenfor
kommuneområde helse og velferd som yter
hjemmetjenester i form av blant annet
hjemmehjelp og hjemmesykepleie.
I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises
det til at det for perioden 2008-2015 anslås et
behov for 670 årsverk i omsorgstjenesten i
Østfold. Viktigheten av høy kompetanse og
stabil bemanning understrekes. Det vises
videre til at kommunene har planlagt, og
planlegger, reduksjon i antall årsverk for
ufaglærte. Praksis viser derimot at andelen
fagutdannede i realiteten ikke har endret seg
siden 2007. Andelen ufaglærte er størst blant
de som yter tjenester til utviklingshemmede.
Behovet for tilstrekkelig bemanning og
kompetanse innen sektoren medfører at
kommunen bør ha på plass tiltak som sikrer
tilfredsstillende rekruttering og
kompetanseutvikling. Det er også viktig at
kommunen klarer å utnytte eksisterende
bemanning og kompetanse på en slik måte at
effektivitet i tjenesten opprettholdes.
Kommunen som landbruksmyndighet
østfold kommunerevisjon iks
8
-159-
Enhet forebyggende tjenester
Reduksjonene innenfor forebyggende
tjenester blir mindre enn skissert i
handlingsplan 2013-2016 på grunn av
bevilgning i statsbudsjettet på 1,8 mill. kr. I
budsjettet for 2014 utgjør reduksjonen
800 000 kr, noe som innebærer nedleggelse av
HomeStart tilbud og fireårskontroll i
barnehagene.
Det arbeides i stor grad med tidlig
intervensjon overfor barn og unge innenfor
enheten. En reduksjon i midler vil etter
revisjonens oppfatning kunne svekke dette
arbeidet. I tillegg kan dreining fra individuell
oppfølgning til flere gruppe- og nettbaserte
tiltak øke risikoen for at flere unge i ulike
risikogrupper ikke fanges opp. Det er vanskelig
å vurdere effektene av forebyggende arbeid,
men en mulig vinkling kan være om
foreliggende ressurser utnyttes effektivt.
Unge sosialhjelpsmottakere
I kommunens årsrapport 2012 vises det til at
det er bekymringsfullt at andel unge
mottakere av økonomisk sosialhjelp har økt
fra 2011 til 2012. I henhold til handlingsplan
2013-2016 er det et prioritert mål å redusere
antall unge mottakere av økonomisk
sosialhjelp. Nedskjæringer for 2013 tilsvarer 2.
mill. kr økende til 5 mill. kr i slutten av
perioden.
I følge SSB er unge, under 25 år,
overrepresentert blant mottakere av
sosialhjelp. Det er vesentlig at kommunen
arbeider aktivt for at færrest unge med
sosialhjelp blir avhengige av denne ytelsen
over lange perioder, og et av de viktigste
tiltakene er å få mottakerne i arbeid.
Revisjonen viser i denne sammenheng til at
det er nedfelt i lovverk at kommunen kan
kreve at denne gruppen utfører
arbeidsoppgaver som motytelse for
økonomisk hjelp. Dette fordrer igjen at
kommunen har tilgjengelige arbeidsoppgaver
for denne gruppen.
Introduksjonsprogrammet
Andelen deltagere i introduksjonsprogrammet
har økt i 2013. Samtidig som det skal være et
prioritert mål, ser kommunen det som en
utfordring å øke andelen i arbeid og aktivitet
etter introduksjonsprogrammet.
Det er vesentlig at kommunen tilrettelegger
for å sikre integrasjon i lokalsamfunnet.
Dersom dette ikke ivaretas kan det føre til økt
press på sosiale tjenester og merkostnader for
kommunen. Revisjonen viser til at det i denne
forbindelse kan være aktuelt å se
introduksjonsprogrammet og Norsksenteret
(omtalt under kommuneområde oppvekst) i
sammenheng.
Kvalifiseringsprogrammet
I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises
det til at andelen deltagere i
kvalifiseringsprogrammet gikk ned i 2012. For
Sarpsborg kommune viser tall at det i 2013 var
forventet et gjennomsnitt på 112 deltagere
mens resultatet viser 59. Det vises videre til at
finansieringen ikke lenger er øremerket
programmet, noe som kan være en faktor som
bidrar til at det ikke settes av nok
personalressurser. Erfaring viser at
programperioden i noen tilfeller kan være for
kort for målgruppen.
Fra Fylkesmannen understrekes det videre at
kommunene må arbeide systematisk for å
styrke det sosialfaglige arbeidet ved NAV
kontorene. Revisjonen gjennomførte en
revisjon av NAV tidlig i forrige periode, hvor
også KVP var et tema. I denne revisjonen var
fokus imidlertid om programmet tilfredsstilte
lovkravene. Overnevnte kan tyde på at det bør
vurderes om det skal igangsettes en større
gjennomgang av hvordan kommunen har
innrettet programmet, hvilke tiltak som
inngår, hvem som gis adgang osv. Dette har
også blitt gitt som innspill fra flere av våre
kommuner, både fra administrasjonen og fra
kontrollutvalg.
Økonomisk rådgiving
I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises
det til at økt kvalitet og tilgjengelighet i
økonomisk rådgivning er et mål for
regjeringen. Kommunen har et lovbestemt
ansvar for å etablere dette tilbudet, og det er
en del av NAV kontoret. Det er forventet at
østfold kommunerevisjon iks
9
-160-
kommunene sikrer riktig dimensjonering av
tjenesten i tillegg til kompetent rådgivning.
I rapport fra Finanstilsynet 2013 vises det til at
mange husholdninger er sårbare når det
gjelder inntektsnedgang og høyere rente. Det
vises til at det er enkelte inntektsgrupper som
har fem ganger større gjeld enn inntekt.
Grupper med mest gjeld har også de laveste
bankinnskuddene.
Sett hen mot kommunens generelle
utfordringer når det gjelder levekår, som
beskrives i kommunens årsrapport 2012, er
det revisjonens vurdering at det kan være
risiko knyttet til dettet tilbudet.
2.4
Kommuneområde samfunn,
økonomi og kultur
Kommunens bilpark
I møte med kontrollutvalget ble det gitt
innspill om en gjennomgang av innkjøp,
avtaler, drift og vedlikehold knyttet til
kommunens tjenestebiler. Administrasjonen
viser i denne forbindelse til at det er gjort
endringer i regelverket vedrørende kjøp av
biler, noe som gjør det utfordrende å
sammenligne tidligere avtaler med dagens.
Det påpekes også at det ved innkjøp av biler
ligger en helhetsvurdering til grunn, hvor ikke
bare økonomi og kostnader men også en
sikkerhetsvurdering inngår. En innfallsvinkel i
denne sammenheng kan være å se på hvorvidt
kommunen kunne ha inngått en bedre avtale
enn den som er gjeldende, eller hvordan det
praktiseres.
Etterlevelse av kommunestyrevedtak
Kontrollutvalget stilte spørsmål om i hvilken
grad kommunestyrevedtak følges opp i
enhetene, både når det gjelder innhold og
frister. Administrasjonen viste i denne
sammenheng til at status for oppfølgning av
kommunestyrevedtak fremkommer av
tertialrapport. Det utarbeides også en egen
liste for oppfølgning av kommunestyrevedtak
tre ganger i året. Denne ligger som vedlegg i
årsrapporten. Administrasjonen vil fremover
oversende denne listen til kontrollutvalget.
Innkjøp
I analysen som lå til grunn for
forvaltningsrevisjonsplanen for perioden
2010-2011 ble kjøp av konsulenttjenester
omtalt som et risikoområde i kommunen.
Prosjektet ble gjennomført i 2011. Her ble det
avdekket at kommunen ikke hadde en
oppdatert rammeavtaleoversikt, at det var
usikkert om gjeldende avtaler dekket reelt
behov og at en del av respondentene mente
at sentral innkjøpsfunksjon ikke gav nok
informasjon om anskaffelsesprosesser. I
gjennomgangen av praksis fremkom det at
anskaffelser utført av enhet bolig og helse i
hovedsak ikke fulgte anskaffelsesregelverket.
Feil i saksbehandlingen kan føre til betydelige
merkostnader for kommunen i form av
klagesaker og mulige erstatningskrav, og vil
være av vesentlig betydning for private
aktører som ønsker oppdrag for kommunen
(brukerne) og for kommunens økonomi.
I møte med kommunens ledelse ble det
fremmet et ønske om en ny gjennomgang av
anskaffelsesområdet, med særlig fokus på
etablerte rutiner knyttet til innkjøp og
inngåelse av rammeavtaler.
I den skriftlige tilbakemeldingen på analysen
fra administrasjonen vises det til at
svakhetene innen enhet bolig og omsorg ”(…)
gjaldt en særskilt sak. Det ble blant annet
sendt en forespørsel til departementet om
saken. Det gjaldt hensynet til helseloven og lov
om offentlige anskaffelser, og motstridende
krav innenfor dette området”
Revisjonen har ingen bemerkninger til
kommentaren. I øvrighet viser vi til at det er
administrasjonen som har oppgitt innkjøp og
rammeavtaler som et relevant risikoområde i
kommunen. Området er imidlertid preget av
generell risiko i alle kommuner, begrunnet
med at regelverket som ligger til grunn og som
kommunen må innrette sin praksis etter, er
komplisert og kan være til dels vanskelig å
etterleve i alle henseender.
Forvaltning av tilskuddsordninger
I kommunens handlingsplan fremgår det at
det er en utfordring å bruke
tilskuddsordningene aktivt som verktøy for å
østfold kommunerevisjon iks
10
-161-
fremme kulturpolitiske mål. I denne
forbindelse mener revisjonen det kan være
aktuelt å se på hvorvidt enhet kultur forvalter
tilskuddsordningene på en hensiktsmessig
måte.
2.5 Kommuneområde HR
IKT
Det er fortsatt planlagt betydelige
investeringer innenfor IKT både når det gjelder
oppgradering av utstyr og for å effektivisere
arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt
inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som
effektiviseringsverktøy.
Dette medfører et risikoområde for
kommunen dersom innsparingene ikke
realiseres. Det er fra rådmanns nivå ønskelig
med en vurdering av om forventet effekt
foreligger, samt en sammenligning med andre
kommuner – både kommuner som har IT
driften selv og kommuner som har satt IT
driften ut til private leverandører.
2.6 Øvrige tilbakemeldinger fra
kommunen
I tilbakemeldingen fra rådmannen vises det til
at det i møte den 25. oktober ble gitt innspill
til revisjonen på en rekke relevante
risikoområder, som administrasjonen mener
fremstår som interessante og nyttige. Flere av
disse samsvarer med revisjonens egne
vurderinger og nær sagt samtlige er tatt inn i
analysen. Det er imidlertid noen punkter som
ikke er innarbeidet.
Når det gjelder punktet om at ”Effektivitet i
barnehager, en vurdering opp mot
sammenlignbare kommuner” ikke er tatt inn,
forklares dette med at det i møtet ble gitt
informasjon om at kommunen har gjort flere
grep for å forberede dette, blant annet ved å
bygge flere store barnehager slik at man skal
kunne oppnå større grad av stordriftsfordeler
og på den måten redusere driftsutgifter. Det
ble vist til at dette er en pågående prosess og
at en revisjonen antakelig vil kunne være
aktuell og ha større nytteverdi i en senere
planperiode.
Når det gjelder punktene om ”Eiendom, kjøp
og salg” og ”Informasjonssikkerhet”, har
verken revisjonen eller
kontrollutvalgssekretariatet notert seg at disse
ble tatt opp i møtet med administrasjonen.
Slik vi oppfatter det, er dette noe som først
formidles i den skriftlige tilbakemeldingen.
Temaene er imidlertid relevante og bør
vurderes av kontrollutvalget.
Informasjonssikkerhet kan inngå under temaet
IKT generelt. Kjøp og salg av eiendom faller inn
under forvaltning, drift og vedlikehold.
Rådmannens ønske om færre, men større,
forvaltningsrevisjonsprosjekter som går mer i
dybden innenfor de ulike temaene, samsvarer
for øvrig godt med de tilbakemeldinger vi har
mottatt fra administrasjonene i alle våre
kommuner hvor dette kan gjennomføres.
Også kontrollutvalget i Fredrikstad har varslet
en slik tilnærming i neste planperiode.
2.7
Konklusjon
Revisjonen har i det foregående beskrevet de
områder som etter vår vurdering innebærer
størst risiko og vesentlighet i forhold til
regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet
og produktivitet. Vi mener således at disse
områdene vil være særlig aktuelle for
forvaltningsrevisjon i kommende planperiode.
Rolvsøy, 15.november 2013
Lena Longva-Stavem
(sign.)
forvaltningsrevisor
Anders Svarholt (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
østfold kommunerevisjon iks
11
-162-
VEDLEGG: RÅDMANNENS KOMMENTAR TIL ANALYSEN
østfold kommunerevisjon iks
12
-163-
østfold kommunerevisjon iks
13
-164-
østfold kommunerevisjon iks
14
-165-
Forvaltningsrevisjonsplan
2014-2015
Sarpsborg kommune
Østfold kontrollutvalgssekretariat
ØKUS
-166-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
Innhold:
1.
2.
Innledning .................................................................................................. 2
Om den overordnede analysen ................................................................ 3
2.1
2.2
2.3
3.
Kravene i forskriften (§ 10) ......................................................................................... 3
Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon ................................................................... 4
Resultat etter overordnet analyse i Sarpsborg kommune ............................................ 4
Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015 ............. 4
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
Kontrollutvalgets prioriteringer ................................................................................... 4
Bystyrets vedtak 20.3 2014 ......................................................................................... 7
Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon ................................................................... 8
Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen ................................................................... 8
Rapportering til bystyret .............................................................................................. 8
Delegering til kontrollutvalget..................................................................................... 9
1
-167-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
1.
Innledning
Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og
Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om
forvaltningsrevisjon.
Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen.
Dette framgår av § 77, nr. 4 som har følgende ordlyd:
Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir
revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres
kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende
bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av
økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller
fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon).
Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som:
systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra
kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger...
Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon § 7, første ledd:
Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi,
produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets
vedtak og forutsetninger. Herunder om
a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med
kommunestyrets vedtak og forutsetninger,
b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene
som er satt på området,
c) regelverket etterleves,
d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige,
e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer
samsvarer med offentlige utredningskrav
f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller
fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd.
Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet
og måloppnåelse med utgangspunkt i bystyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer
vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er
hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i
samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig
verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens
totale forvaltning og de resultater som oppnås.
Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om
kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens § 9 er det
kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for
forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste
2
-168-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
instans påhviler bystyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle
forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til
rådighet for kontrollutvalget.
Forskriftens § 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som
følger:
Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året
etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for
gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller
fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i
planperioden.
Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens
virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere
behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter.
Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av
forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og
vesentlighetsvurderinger.
Bestemmelsen innebærer at bystyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av
forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet.
Det medfører at bystyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter
forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til bystyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er
ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene.
2.
Om den overordnede analysen
2.1
Kravene i forskriften (§ 10)
I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her
framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens
virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og
foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene
at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som
ledd i kommunens plan- og analysearbeid.
Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter
i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og bystyrets vedtak og forutsetninger, som
analysen avdekker.
Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket ”risiko- og
vesentlighetsvurderinger” slik:
I uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” ligger at det skal gjøres en vurdering
av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for
vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for
virksomheten.
3
-169-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier
departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det
kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre.
2.2
Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon
Østfold kontrollutvalgssekretariat og Østfold kommunerevisjon har gjennomført overordnet
analyse i samarbeid.
Kommunens planverk og politiske vedtak (sentrale og lokale) har vært sentrale elementer for
å kartlegge kommunens mål. Kontakt med fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området,
samt nyhetsbildet, har bidratt til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere
på i et risikoperspektiv. Kontrollutvalget har gitt innspill tidlig i prosessen. Det har vært
avholdt møte med rådmann og administrasjon. Fylkesmannen tilsyn er også tatt hensyn til.
Informasjon fra kommuneansvarlig revisor om utført regnskapsrevisjon og erfaring fra
gjennomførte forvaltningsrevisjonsprosjekter samt selskapskontroll, har også gitt nyttig
informasjon om risiko og sårbarhet generelt.
2.3
Resultat etter overordnet analyse i Sarpsborg kommune
Flere områder er identifisert som aktuelle for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015. Se
KU-sak, vedlegg 1 ”Rapport: ”Overordnet analyse, Sarpsborg kommune”, 15.11 2013.
3.
Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015
3.1
Kontrollutvalgets prioriteringer
Kontrollutvalget har i møtet 26.11 2013, vurdert det slik at følgende områder bør være
gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015:
I prioritert rekkefølge:
Prioritering
Forvaltningsrevisjonstema
1
Innkjøp og rammeavtaler, oppfølging av leverandører i
investeringsprosjekt og kommunes system for
mislighetskontroll
2
IKT
3
Forvaltning drift og vedlikehold
4
Unge sosialhjelpsmottakere og
kvalifiseringsprogrammet
5
Oppfølging av barn i fosterhjem
4
-170-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
Innkjøp
I analysen som lå til grunn for forvaltningsrevisjonsplanen for perioden 2010-2011 ble kjøp
av konsulenttjenester omtalt som et risikoområde i kommunen. Prosjektet ble gjennomført i
2011. Her ble det avdekket at kommunen ikke hadde en oppdatert rammeavtaleoversikt, at det
var usikkert om gjeldende avtaler dekket reelt behov og at en del av respondentene mente at
sentral innkjøpsfunksjon ikke gav nok informasjon om anskaffelsesprosesser. I
gjennomgangen av praksis fremkom det at anskaffelser utført av enhet bolig og helse i
hovedsak ikke fulgte anskaffelsesregelverket.
Feil i saksbehandlingen kan føre til betydelige merkostnader for kommunen i form av
klagesaker og mulige erstatningskrav, og vil være av vesentlig betydning for private aktører
som ønsker oppdrag for kommunen (brukerne) og for kommunens økonomi.
I møte med kommunens ledelse ble det fremmet et ønske om en ny gjennomgang av
anskaffelsesområdet, med særlig fokus på etablerte rutiner knyttet til innkjøp og inngåelse av
rammeavtaler.
I den skriftlige tilbakemeldingen på analysen fra administrasjonen vises det til at svakhetene
innen enhet bolig og omsorg ”(…) gjaldt en særskilt sak. Det ble blant annet sendt en
forespørsel til departementet om saken. Det gjaldt hensynet til helseloven og lov om offentlige
anskaffelser, og motstridende krav innenfor dette området”
Revisjonen har ingen bemerkninger til kommentaren. I øvrighet viser vi til at det er
administrasjonen som har oppgitt innkjøp og rammeavtaler som et relevant risikoområde i
kommunen. Området er imidlertid preget av generell risiko i alle kommuner, begrunnet med
at regelverket som ligger til grunn og som kommunen må innrette sin praksis etter, er
komplisert og kan være til dels vanskelig å etterleve i alle henseender.
Oppfølging av leverandører
I følge handlingsplan 2013-2016, står Sarpsborg kommune foran store investeringer blant
annet innenfor områdene helse og sosial, oppvekst og kultur. Byggherreansvaret for disse er
tillagt enhet eiendom, og investeringene utgjør nærmere 1,4 milliarder i
handlingsplanperioden.
Store investeringer kan medføre utfordringer for alle kommuner, både med henblikk på
etterlevelse av anskaffelses-regelverket og i forbindelse med styring av prosjekter. Svikt vil
kunne få store konsekvenser for økonomi og omdømme. Revisjonen gjennomførte i 2012 en
systemrevisjon av kommunens styring av prosjekter. Konklusjonen var at kommunen hadde et
tilfredsstillende system.
Fra rådmannsnivå mener man det foreligger risiko knyttet til hvorvidt kommunen har etablert
preventive og fungerende kontroller for å oppdage misligheter hos entreprenør når det gjelder
etterlevelse av rammeavtaler, herunder i hvilken grad entreprenørene følger opp sine
underleverandører i tråd med avtale. Revisjonen støtter oppunder dette og viser til
risikoområder som sosial dumping, merfakturering, korrupsjon og tap av omdømme.
Temaene «innkjøp» og «oppfølging av leverandører» er beskrevet i ulike avsnitt. Temaene
overlapper både med hensyn til etterlevelse av regelverk, økonomi- styring og risiko for
misligheter. Kontrollutvalget velger å slå temaene sammen i et prosjekt som sannsynligvis vil
gi flere del-rapporter. I sin tilbakemelding til Overordnet analyse fremhever rådmannen
5
-171-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
«økonomiske misligheter» som et eget risikoområde: Har kommunen generelt gode rutiner og
preventive kontroller for å avdekke eventuelle misligheter og korrupsjon? Kontrollutvalget er
enig i denne vurderingen og finner det naturlig å se kommunens system for mislighetskontroll
i sammenheng med innkjøp, rammeavtaler og prosjektstyring. Det er kanskje her risiko for
misligheter er størst.
IKT
Det er fortsatt planlagt betydelige investeringer innenfor IKT både når det gjelder
oppgradering av utstyr og for å effektivisere arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn
betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy.
Dette medfører et risikoområde for kommunen dersom innsparingene ikke realiseres. Det er
fra rådmanns nivå ønskelig med en vurdering av om forventet effekt foreligger, samt en
sammenligning med andre kommuner – både kommuner som har IT driften selv og
kommuner som har satt IT driften ut til private leverandører.
Forvaltning, drift og vedlikehold av kommunes bygningsmasse
Tilstandsrapport 2. tertial 2013 viser det til at det er et etterslep på vedlikehold av kommunale
boliger. I samme rapport vises det til at budsjettrammen ikke er tilstrekkelig til å utføre
nødvendig vedlikeholdsarbeid, samt at avsatte midler for 2013 er brukt opp. I handlingsplan
2013-2016 skisseres det utfordringer når det gjelder å opprettholde verdien og en
forskriftsmessig standard på kommunens bygningsmasse innenfor tilgjengelige ressurser. Det
vises også til at en stadig større andel av vedlikeholdsbudsjettet brukes til akutte tiltak. På den
andre side viser Fylkesmannens Østfoldrapport 2013, andre halvår, at Sarpsborg kommune er
blant en av de tre kommunene i Østfold som har de høyeste utgiftene til vedlikehold per
kvadratmeter. Det må imidlertid bemerkes at gjennomsnittet i Østfold er langt lavere enn hva
som oppstilles som forsvarlig.
Det er en generell utfordring i mange kommuner at det ikke prioriteres å etablere gode
styringssystemer når det gjelder avsetninger til nødvendig vedlikehold. I mange
kommuner gjennomføres vedlikehold etter «brannslukkingsprinsippet» og/ eller ved at
løpende vedlikeholds aktiviteter kamufleres som ekstraordinært vedlikehold finansiert over
investeringsbudsjettet.
Dette medfører at kommunen i realiteten skyver vedlikeholds- og utbedringskostnader
fremover i tid, samtidig som det også er en risiko for at enkelte bygg i realiteten vil oppleve
en unormal negativ verdiutvikling.
Administrasjonen viser til at ”Det som kunne være aktuelt å vurdere innenfor dette området,
er om kommunen i dagens organisasjonsform utnytter ressursene på en effektiv måte. Det kan
også være av interesse å få en sammenligning av KOSTRA tallene med andre kommuner. Der
det blant annet fokuseres på kvaliteten i tallene og om disse er sammenlignbare”
Unge sosialhjelpsmottakere
I kommunens årsrapport 2012 vises det til at det er bekymringsfullt at andel unge mottakere
av økonomisk sosialhjelp har økt fra 2011 til 2012. I henhold til handlingsplan 2013-2016 er
det et prioritert mål å redusere antall unge mottakere av økonomisk sosialhjelp.
Nedskjæringer for 2013 tilsvarer 2. mill. kr økende til 5 mill. kr i slutten av perioden.
6
-172-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
I følge SSB er unge, under 25 år, overrepresentert blant mottakere av sosialhjelp. Det er
vesentlig at kommunen arbeider aktivt for at færrest unge med sosialhjelp blir avhengige av
denne ytelsen over lange perioder, og et av de viktigste tiltakene er å få mottakerne i arbeid.
Revisjonen viser i denne sammenheng til at det er nedfelt i lovverk at kommunen kan kreve at
denne gruppen utfører arbeidsoppgaver som motytelse for økonomisk hjelp. Dette fordrer
igjen at kommunen har tilgjengelige arbeidsoppgaver for denne gruppen.
Kvalifiseringsprogrammet
I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises det til at andelen deltagere i
kvalifiseringsprogrammet gikk ned i 2012. For Sarpsborg kommune viser tall at det i 2013 var
forventet et gjennomsnitt på 112 deltagere mens resultatet viser 59. Det vises videre til at
finansieringen ikke lenger er øremerket programmet, noe som kan være en faktor som bidrar
til at det ikke settes av nok personalressurser. Erfaring viser at programperioden i noen
tilfeller kan være for kort for målgruppen.
Fra Fylkesmannen understrekes det videre at kommunene må arbeide systematisk for å styrke
det sosialfaglige arbeidet ved NAV kontorene. Revisjonen gjennomførte en revisjon av NAV
tidlig i forrige periode, hvor også KVP var et tema. I denne revisjonen var fokus imidlertid
om programmet tilfredsstilte lovkravene. Overnevnte kan tyde på at det bør vurderes om det
skal igangsettes en større gjennomgang av hvordan kommunen har innrettet programmet,
hvilke tiltak som inngår, hvem som gis adgang osv. Dette har også blitt gitt som innspill fra
flere av våre kommuner, både fra administrasjonen og fra kontrollutvalg.
Temaene «unge sosialhjelpsmottakere» og «kvalifiseringsprogrammet» er beskrevet i ulike
avsnitt. I henhold til handlingsplan 2013-2016 er det et prioritert mål å redusere antall unge
mottakere av økonomisk sosialhjelp. Kontrollutvalget mener at det kan sees i sammenheng
med en gjennomgang av hvordan kommunen har innrettet kvalifiseringsprogrammet, hvilke
tiltak som inngår, hvem som gis adgang osv.
Kontrollutvalget tar forbehold om at igangsetting av alle de prioriterte prosjektene i
planperioden vil være avhengig av hvordan kontrollutvalget vurderer omfanget på hvert av
prosjektene, eventuelle del-rapporter etc. Det vil kontrollutvalget løpende ta stilling til når
prosjektplanene legges fram til behandling.
3.2
Bystyrets vedtak 20.3 2014
Bystyrets vedtak pkt. 1:
Det skal i perioden 2014-2015 gjennomføres forvaltningsrevisjon i henhold til
kontrollutvalgets forslag til «Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015» (jf. pkt. 3.1 i
planen), med følgende endring/tillegg:
Bystyret ber kontrollutvalget vurdere ytringsfriheten til ansatte i Sarpsborg kommune,
jfr.de seneste oppslag i media om dette temaet. Dersom kontrollutvalget vurderer det
ønskelig med et revisjonsoppdrag om dette temaet, prioriteres dette innenfor
rammetimetallet på 1400 timer.»
7
-173-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
Prioritering
Forvaltningsrevisjonstema
1
Innkjøp og rammeavtaler, oppfølging av leverandører i
investeringsprosjekt og kommunes system for
mislighetskontroll
2
IKT
3
Forvaltning drift og vedlikehold
4
Unge sosialhjelpsmottakere og
kvalifiseringsprogrammet
5
Oppfølging av barn i fosterhjem
Se omtale av prosjektene over
3.3
Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon
Av departementets merknader til § 9 i Forskrift om kontrollutvalg framgår det at det i siste
instans påhviler bystyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget.
Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til
bystyret I vedlegg til årsbudsjettet er timer til forvaltningsrevisjon spesifisert med 1400 timer
(ca 8-9 prosjekt i løpet av to år).
3.4
Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen
De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon.
Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om
gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon).
Forvaltningsrevisjon kan utføres av andre enn den som er ansvarlig for revisjon av
kommunens årsregnskap (jf § 9 i forskrift om kontrollutvalg). Kommunens valgte revisor
gjennomfører forvaltningsrevisjonen for inneværende planperiode. Kontrollutvalget har
fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte
undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen.
Kontrollutvalget har vedtatt en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt.
3.5
Rapportering til bystyret
Bystyret har tidligere bestemt at forvaltningsrevisjonsrapporter fortløpende skal sendes til
bystyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til bystyret vil ellers skje gjennom en årlig
rapport som kalles ”Årsrapport for kontrollutvalget”. I den årlige rapporten vises
kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av
forvaltningsrevisjonsprosjektene.
8
-174-
Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015
3.6
Delegering til kontrollutvalget
Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg § 10
vedtatt av bystyret. Etter samme paragraf har bystyret delegert til kontrollutvalget å vurdere
eventuelle behov for endringer i planen i planperioden.
9
-175-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/173
12
130879/2015
105-186
Bjørn Gulbrandsen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/28
Overordnet revisjonsstrategi for 2015
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Overordnet revisjonsstrategi for 2015, tas til orientering
Fredrikstad, 18.08 2015
Vedlegg
Overordnet revisjonsstrategi 2015 for Sarpsborg kommune, datert 17.08 2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Den overordnede revisjonsstrategien omfatter regnskapsrevisjon av årsregnskapet 2015.
Formålet med en overordnet revisjonsstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen
har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Sarpsborg kommune.
Revisjonen har tatt utgangspunkt i tidligere erfaring for oppdragene, og eventuelle endringer
i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene.
Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som
revisjonsforskriften tilsier.
I det vedlagte strategidokumentet fremgår det oversikt over inndelingen i revisjonsområder,
oppdragsvurdering, analyser, vesentlighetsvurdering og angrepsvinkel og gjennomføring av
revisjonen for oppdraget. Vi viser til vedlagte dokument for ytterligere detaljer. Det legges til
grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til revisjonsstandardene og forskrift om
revisjon i kommuner og at gjeldende revisjonsmetodikk skal brukes.
-176-
Vurdering
I henhold til Forskrift om revisjon i kommuner, skal revisjonen planlegge, gjennomføre og
rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. Kontrollutvalget skal
etter forskrift om kontrollutvalg (§ 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en
betryggende måte.
Som ledd i dette legges det frem en overordnet revisjonsstrategi for hvordan
revisjonsoppgaven knyttet til Sarpsborg kommune er tenkt løst med hensyn til planlegging,
prioriteringer, gjennomføring og rapportering. Dette er nødvendig for at kontrollutvalget skal
kunne utføre sin påse funksjon at revisjonen fungerer på en betryggende måte.
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta overordnet revisjonsstrategi for 2015 til
orientering.
-177-
REGNSKAPSREVISJON
OVERORDNET
REVISJONSSTRATEGI FOR 2015
Sarpsborg kommune
Rolvsøy
31.8.2015
-178-
Innholdsfortegnelse
1.
Formål .............................................................................................................. 3
2.
Revisjonens formål og omfang ....................................................................... 3
3.
Inndeling i områder ........................................................................................ 3
4.
Oppdragsvurdering......................................................................................... 4
5.
Kommunens virksomhet ................................................................................. 4
6
Angrepsvinkel .................................................................................................. 6
7
Gjennomføring av revisjon............................................................................. 8
2
-179-
1.
Formål
Formålet med presentasjon av den overordnede revisjonsstrategien, er å vise kontrollutvalget
hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Sarpsborg kommune og
hvordan ressursene er fordelt.
Den overordnede revisjonsstrategien legges fram for at kontrollutvalget skal ha rimelig
grunnlag for å påse at kommunen har en betryggende revisjonsordning (forskrift om
kontrollutvalg § 4.).
Kontrollutvalget skal kunne:
få oversikt over omfanget av revisjonen, og at revisor dekker alle sentrale sider ved
virksomheten
- danne seg et bilde av om revisjonsarbeidet er lagt opp på en effektiv måte
2.
Revisjonens formål og omfang
Revisjon av kommunal sektor er hjemlet i kommuneloven § 78 og forskrift om revisjon i
kommuner og fylkeskommuner mv.
Formålet med revisjon er å gjøre revisor i stand til å avgi en uttalelse:
- om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov, forskrifter og god kommunal
regnskapsskikk
- om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med
budsjettvedtak, og om beløpene i den revisjonspliktiges årsregnskap stemmer med
regulert budsjett
- om opplysninger i årsberetningen er konsistent med årsregnskapet, og om forslag til
anvendelse av regnskapsmessig overskudd eller dekning av underskudd er i samsvar
med lov og forskrifter
- om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og
oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger
Revisor skal utføre revisjonen etter beste skjønn, herunder vurdere risikoen for at det kan
foreligge feilinformasjon i årsregnskapet som følge av misligheter og feil. Revisjonen skal
utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk samt internasjonale
revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner.
3.
Inndeling i områder
Den overordnede revisjonsstrategien bygges opp med hjelp av inndeling av regnskapet i
områder og transaksjonsklasser. Kommunens regnskap består av driftsregnskap,
investeringsregnskap, balanse og noter.
Vi har valgt følgene områdeinndeling:
- Lønn
- Innkjøp
- Driftsmiddel (Drift/Investeringsregnskap)
- Finans
- Overføringer
- Salg
- Likvid
- Skatt
For å kunne bruke den teoretiske områdeinndelingen over kreves det kunnskap om
kommunen og de regnskaper som inngår i oppdraget (ISA 315).1
1
Internasjonal revisjonsstandard - Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig feilinformasjon gjennom
forståelse av enheten og dens omgivelse.
3
-180-
4.
Oppdragsvurdering
Det er ikke kjente forhold som tilsier at vi ikke kan videreføre oppdraget. Oppdragsansvarlig
revisor og revisorteamet avgir egenerklæring for uavhengighet i forhold til Sarpsborg
kommune. Det er ikke kjent at det foreligger forhold som påvirker revisors integritet til
oppdraget. Teamet som brukes mot Sarpsborg kommune har tilstrekkelig formell
kompetanse og erfaring til å løse oppdraget.
Vilkår for oppdraget er avtalt i rammeavtale og revisjonsavtalen med Sarpsborg kommune.
5.
Kommunens virksomhet
Følgende administrative organisering av Sarpsborg kommune gjelder for år 2015 (hentet fra
kommunens nettside).
Per 1. januar 2015 var innbyggertallet i Sarpsborg kommune 54 192. Kommunen har 3232
årsverk fordelt på 4091 ansatte. Fordeling mellom politisk styring og administrativ styring er
regulert i kommunens delegeringsreglement. Kommunen har et kommunalt foretak,
Sarpsborg Frivilligsentral KF.
Kommunal virksomhet omfatter mange og ulike typer aktiviteter og involverer mange ulike
profesjoner. På organisasjonskartet ovenfor fremkommer at kommunens administrasjon er
inndelt i kommuneområder etter type aktivitet.
Driften styres av budsjett som fastsettes av bystyret. Den økonomiske rammen fastsettes
hovedsakelig av staten gjennom skattevedtaket og rammetilskudd. Lønn utgjør hoveddelen
av utgiftene og har de senere år vært påvirket av lønnsoppgjør og stadig økende
pensjonsutgifter. Kommunen har et relativt høyt investeringsnivå og de fleste investeringene
finansieres ved låneopptak.
Rapportering til politisk nivå skjer for hvert tertial (tilstandsrapport) som viser avvik sett i
forhold til de mål og premisser som er vedtatt i Handlingsprogram med økonomiplan og
årsbudsjett. Vesentlige avvik skal kommenteres særskilt med angivelse av hvilke tiltak som
blir iverksatt for at måloppnåelsen skal finne sted. Prognoser for resterende del av året
beskrives i rapportene.
4
-181-
5.1
Forhold vedrørende kommunal sektor
Kommunen er forvalter av fellesskapets verdier og driften er regelstyrt og sterkt regulert.
Kommunen har plikt til å følge kommuneloven med tilhørende forskrifter, bokføringsloven
samt skatte- og avgiftslovgivning. I tillegg kommer særlover som eksempelvis lov om
offentlige anskaffelser, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personvernloven, samt andre
lovverk som direkte eller indirekte er knyttet til kommunens tjenestetilbud. Det legges til
grunn GKRS2 og bokføringsloven for tidspunkt for regnskapsføring.
5.2
Kommunens økonomiske resultater
(tall i minus betyr inntekt/overskudd)
Tekst
Driftsinntekter
Driftsutgifter
Brutto driftsresultat
Finanstransaksjoner
Netto driftsresultat
Mer-/Mindreforbruk
Sum investeringer
Netto egenkapital (UB ekskl
kapitalkonto)
Langsiktig gjeld (Ekskl
pensjonsforpliktelser)
Regnskap
2012
-3 316 504 114
3 247 194 170
-69 309 944
165 643 485
-43 546 678
-39 153 030
445 498 940
412 098 227
Regnskap
2013
-3 503 589 032
3 409 467 692
-94 121 340
204 443 820
-42 626 726
-55 175 680
629 064 094
403 793 646
3 335 126 001
3 498 777 713
Regnskap
Budsjett
2014
2015
-3 571 487 184 -3 555 663 759
3 580 020 786 3 535 929 657
8 533 602
-19 734 102
210 364 646
240 000 000
54 256 505
45 265 898
-515 876
0
635 864 649
637 677 689
332 677 394 budsjetteres
ik k e
4 049 541 915 budsjetteres
ik k e
Brutto driftsresultat viser en positiv utvikling i tiden 2012 – 2013 med høyere driftsinntekter
enn driftsutgifter. I tallene for 2014 foreligger et negativt brutto driftsresultat. Budsjettet for
2015 er lagt opp til at driftsutgiftene ikke skal overstige driftsinntektene. Tallene fra
investeringsregnskapet viser at kommunen har en stigende investeringstakt. Investeringene
finansieres i hovedsak med lån. Ut ifra tabellen fremkommer en stor økning i langsiktig gjeld
og økningen i netto finansutgifter skyldes økte avdrags- og renteutgifter.
Likviditet
Kommunen har per 31.12.2014 bokført kr 332 677 394 på fond. Vår analyse viser at den
reelle arbeidskapitalen er på kr 28 375 621. I vår beregning er positiv premieavvik trukket
fra fordi det er i realiteten kun en periodiseringspost som ikke kan direkte omgjøres til
likvide midler. Den reelle arbeidskapitalen i 2013 var på kr 174 454 509 og nedgangen i
2014 grunner seg i hovedsak i økning av ubrukte lånemidler.
5.3
Vurdering av kontrollmiljø
Sarpsborg kommune er en sammensatt organisasjon med desentraliserte oppgaver. Dette kan
medføre store utfordringer med tanke på koordinering og oppfølging av internkontroll. Det
foreligger derved en risiko for pulverisering av ansvar. Internkontrollen er i følge
kommunelovens § 23 forankret hos rådmannen.
Sarpsborg kommune bruker kvalitetssystemet RiskManager der kommunens egne
reglementer, prosedyrer og rutinebeskrivelser er publisert. Kvalitetssystemet inneholder også
risikovurdering og avvikshåndtering.
I brev til revisjonen 1.10.2014 beskriver rådmannen at Sarpsborg kommune jobber aktivt
med å styrke den interne kontrollen og forhindre uønskede hendelser. Ansvaret for
internkontrollen er tydeliggjort i alle lederavtaler. Revisjonen har også kjennskap til at det er
iverksatt flere tiltak for å redusere risikoen for vesentlige feil i regnskapet. Tiltakene
2
God kommunal regnskapsskikk
5
-182-
omhandler blant annet dokumentasjon av balansen, håndtering av misligheter, kursing av
ansatte og avvikshåndtering.
Overvåking av den interne kontrollen utføres blant annet ved avviksrapportering. Revisjonen
har ingen indikasjoner på at regnskapet er forsøkt manipulert.
5.4
Informasjonssystemet
Kommunen har et stort spekter med elektroniske informasjonssystemer og har egen ITavdeling. Det brukes i hovedsak kjente og godt innarbeidede systemer på økonomisiden. Det
ligger en etablert driftsorganisasjon bak IT-systemene.
Prosedyrer innen både ITsystemer og manuelle systemer
som benyttes for å initiere,
registrere, behandle og
rapportere transaksjonene i
årsregnskapet for årsregnskapet
Økonomisk rapporteringsprosess
Kommunens kommunikasjon av
oppgaver og ansvar
Kommunen bruker Visma Enterprise (VE) systemer med
systematiserte arbeidsprosesser for blant annet lønn, regnskap,
fakturabehandling, utfakturering, budsjettering, anlegg og
avskrivning, utlån samt E-handel.
Kommunen har også fagsystemer som genererer økonomiske
data for videre håndtering i økonomisystemet. Eksempel på det
er GAT turnus (variabel lønn), Velferd (NAV) og Familia
(barnevern).
For øvrig saksbehandling brukes sak-/arkivsystemet
360.
Det finnes standardrapporter som ivaretar lovbestemte
regnskapsrapporter (årsregnskap og Kostra).
Dette ligger i kommunens organisasjonsstruktur og
budsjettstruktur ved at aktivitetene er budsjettstyrt.
6 Angrepsvinkel
Regnskapsrevisjonen har som utgangspunkt å forhindre at regnskapet inneholder vesentlige
feil. Før gjennomføringen av revisjonen må vi derfor gjøre oss opp en mening om hva som er
en vesentlig feil. Vesentlighetsgrensen (ISA 320/ISA 450) vi kommer fram til er blant de
faktorer som bestemmer omfanget av revisjonen. Foreligger det feil i regnskapet som har
resultateffekt, skal disse vurderes opp mot en slik vesentlighetsgrense. Deretter må det
vurderes om regnskapet kan godkjennes.
«En feil er vesentlig dersom brukerne av regnskapet hadde tatt en annen beslutning dersom
feilen ikke hadde vært der» (DnR)3.
Vesentlighetsgrensen fastsettes med utgangspunkt i ett eller flere referanseverdier i
regnskapet som antas å ha betydning for brukerne av regnskapet. I denne forbindelse
benytter revisjonen også et profesjonelt skjønn i hvert enkelt tilfelle. En generell
tommelfingerregel er at på oppdrag med lav toleransegrense for feil, settes en lav
vesentlighetsgrense, noe som igjen tilsier at mer revisjonsarbeid må gjøres for at regnskapet
kan godkjennes. Motsatt, oppdrag der en høyere toleransegrense kan aksepteres, tilsier at
omfanget av revisjonsarbeidet kan reduseres.
Revisjonen er avhengig av at kommunen selv har en tilfredsstillende intern kontroll for både
inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld for å kunne avgi en kvalifisert uttalelse om
regnskapet. Rutiner kartlegges på hvert område og kontrollene i rutinene skal testes i en
treårsperiode. Test av kontroller utføres i henhold til en rotasjonsplan. I tillegg foretas
3
Den norske Revisorforening
6
-183-
detaljkontroller gjennom året og ved årsoppgjøret. Avstemmingskontroller foretas i
årsoppgjøret på samtlige områder.
6.1
Lønn
Lønn utgjør ca 70 % (inkl. sosiale utg.) av kommunens utgifter. Kommunen har gode rutiner
og et veletablert lønnssystem som sikrer riktig utbetaling og innberetning. Det er et meget
komplisert område der bl.a. bokføring av pensjonsutgifter er vanskelig. Kommunens
lønnssystem er vel etablert og den generelle risiko for vesentlige regnskapsfeil på
lønnsområdet anses som lav.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på oppfølging av
kontroller utført på reiseregninger i 2013.
6.2
Innkjøp
Innkjøp i kommunen skal håndteres i følge kommunens vedtatte innkjøpsreglement og
prosedyrer. Oversikt over inngåtte rammeavtaler er tilgjengelig på kommunens intranett
Sarpedia. Elektronisk fakturabehandling (skanning) bidrar til en kontrollerbar håndtering i
forhold til godkjenning (tilhørighet), fullstendighet, periodisering og riktig beløp. Løpende
stikkprøvekontroller foretas årlig og periodevise kontroller foretas med hensyn på
etterlevelse av sentralt regelverk. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på
innkjøpsområdet vurderes til middels. Som et særlig risikoområde, nevnes håndtering av
merverdiavgiftskompensasjon.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på oppfølging av funn i
2014 vedrørende fylling av drivstoff.
6.3
Driftsmidler
Anskaffelser av investeringer skal håndteres i følge samme bestemmelser som øvrige
innkjøp (se ovenfor). Regnskapsføring i investeringsregnskapet avgrenses mot
driftsregnskapet etter særskilte bestemmelser4. Kommunen har etablert ny rutine/praksis for
å tilfredsstille kravene til budsjettering av investeringsregnskapet etter gjeldende regelverk.
På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på
driftsmiddelområdet å være middels.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på investeringsbudsjettet,
utplukk av investeringer og den nylig etablerte Kvalitetshåndboken.
6.4
Finans
Kommunen har et vedtatt finansreglement med tilhørende prosedyre for håndtering av
reglementet. Plasseringer blir nøye gjennomgått på transaksjonsnivå ved årets slutt.
Låneopptak er kontrollert i 2013 med konklusjon om at dette håndteres etter gjeldende krav
om bystyrevedtak, anbudsprosess, arbeidsdeling og arkivering. Den generelle risikoen for
vesentlige regnskapsfeil på finansområdet anses å være lav.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på oppfølging av
forvaltningsrevisjonsrapport «Startlån» datert 3.9.2012. Vi vil se på hvordan kommunen har
fulgt opp de anbefalinger som er gitt.
4
Foreløpig standard KRS nr 4 fastsatt av forening for god kommunal regnskapsskikk.
7
-184-
6.5
Overføringer
Kommunens hovedinntekt kommer fra skatt og rammetilskudd, men dette er forutsigbare
inntekter og kan følges opp ved analyse. En stor del av overføringsutgiftene er økonomisk
sosialhjelp (bidrag og lån) og tilskudd til ikke private barnehager. Revisjonens kontroller på
de områdene viser gode rutiner og riktig regnskapsføring. På bakgrunn av dette, anses den
generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på overføringsområdet å være lav.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på funn fra 2014 med
manglende budsjettering av overføringsutgifter og – inntekter.
6.6
Salg
Det aller meste av salget håndteres gjennom fakturasystemet, men det finnes et antall mindre
kontantsalgskasser i kommunen. Omsetningen derfra er ubetydelig i et vesentlighetsperspektiv, men må vurderes i et mislighetsperspektiv. I salgsområdet inngår også håndtering
av kommunens selvkostområder. Sarpsborg kommune innførte 2013 et nytt system for
budsjettering og etterkalkulering av selvkosttjenestene. Den generelle risikoen for vesentlige
regnskapsfeil anses for å være middels.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på håndtering av
selvkosttjenester i forhold manglende skriftliggjorte rutinebeskrivelse.
6.7
Likvid
Området er regulert av formelle disposisjonsmyndigheter i gjeldende bankavtale og
håndteringen preges av arbeidsdeling. For øvrig, anses den generelle risikoen for vesentlige
regnskapsfeil på likvidområdet å være lav. Det knytter seg imidlertid alltid en viss grad av
mislighetsrisiko til likvider, jf. som nevnt ovenfor om kontantsalgskasser.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på gjennomgang av ny
bankavtale for å kartlegge disposisjonsrettigheter og avstemmingsrutiner.
6.8
Skatt
Fra 1.januar 2014 er det innført skatteplikt for kommuner på inntekter knyttet til kommunens
avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked (for andre kommuner og/eller
næringsavfall). Dette medfører at tjenesten må regnskapsmessig skilles ut og rapporteres på
særskilt.
Prioritering
Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon.
7 Gjennomføring av revisjon
Revisjonen må sikre at revisjonsteamet har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og at det
avsettes tilstrekkelige ressurser og tid slik at den lovpålagte revisjonen kan gjennomføres i
samsvar med lov, forskrift og revisjonsstandardene. Dette gjøres med periodevise
arbeidsplaner der planlagt tid for oppdraget fordeles på teammedlemmer. Teamet består av
personer med tilstrekkelig kompetanse og erfaring.
Teamet utgjøres av kommuneansvarlig revisor Madeleine Strandin samt revisorene Catrine
Spro Wernersen, Kristin H Jansen, Olga Bronzova, Ole Hagen og Mina Evenrød.
Kommuneansvarlig revisor følger opp at revisjonshandlinger gjennomføres som planlagt.
Oppdragsansvarlig revisor er involvert i planleggingsfasen og ved drøfting av vesentlige
8
-185-
forhold i teammøter underveis. Det er oppdragsansvarlig revisor som står for kvalitetssikring
av alle oppdrag.
Det rapporteres til kontrollutvalget på utført arbeid og medgått tid på et overordnet nivå.
Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som
revisorforskriften tilsier.
Rolvsøy, 31.8.2015
Jolanta Betker (sign.)
oppdragsansvarlig revisor
9
-186-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/179
27
130976/2015
105-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/29
Notat vedr. forvaltnings av IMDi-midler - fra kontrollutvalget i Østfold
fylkeskommune
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalg å fatte slikt vedtak:
1. Kontrollutvalget tar notatet til orientering
2. Saken sendes til rådmannen til orientering
Fredrikstad, 12.8 2015
Vedlegg
1. E-post fra Akershus og Østfold kontrollutvalgssekretariat
2. Notat med vedlegg fra Akershus og Østfold fylkesrevisjon: «Vedrørende varsling til
Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og
Mangfolddirektoratet (IMdi)»
3. Møtebok fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune: «Vedrørende varsling til
Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og
Mangfolddirektoratet (IMdi)»
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Østfold fylkeskommune har forvaltet ordningene med IMdi-midler og rapportert tilbake til
IMDi. Fra 1.1 2015 er det Sarpsborg og Fredrikstad kommuner som administrerer ordningen.
Østfold fylkeskommune ble våren 2014 varslet om «triksing med regnskap og manglende
demokrati» i foreningen Bosnia & Hercegovina. I denne forbindelse har fylkesrevisjonen
utarbeidet et notat som er behandlet i fylkeskommunens kontrollutvalg. Kontrollutvalget
-187-
vedtok at notatet skulle sendes til Fredrikstad og Sarpsborg kommuner fordi utvalget mener
at notatet innehar erfaringer som bør videreformidles.
Notatet er sendt til Østfold kontrollutvalgssekretariat fra fylkeskommunens
kontrollutvalgssekretariat.
Vurdering
Kontrollutvalget kan ta notatet til orientering og sende saken videre til rådmannen til
orientering.
-188-
Side 1 av 1
Fra: Hans Olaf Lunder[[email protected]]
Dato: 30.06.2015 14:45:00
Til: Pettersen Anne-Karin Femanger
Tittel: Notat vedr. IMDI
Hei
Viser til telefonsamtale og videresender notat vedrørende «varsling» til Østfold fylkeskommune i
forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfoldsdirektoratet (IMDI)
Kontrollutvalget ønsket og videreformidle informasjonen til Fredrikstad og Sarpsborg kommune som skal
administrere ordningen fra 01.01.2015.
Mvh
Hans-Olaf Lunder
-189file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101932597_FIX.HTML
30.06.2015
-190-
-191-
-192-
-193-
-194-
-195-
-196-
-197-
-198-
-199-
-200-
-201-
-202-
-203-
-204-
-205-
-206-
-207-
-208-
-209-
-210-
-211-
-212-
-213-
-214-
-215-
-216-
-217-
-218-
-219-
-220-
-221-
-222-
-223-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/179
13
82904/2015
105-192
Bjørn Gulbrandsen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/30
Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 med en kostnadsramme på
kr. 3 407 462,-, vedtas
2. Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 oversendes ordfører for videre politisk
behandling etter § 18 i ”Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner
Fredrikstad, 28.08 2015
Vedlegg
1. Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016
2. Østfold kontrollutvalgssekretariat: Beregning av timer og kostnader for Sarpsborg
kommune for 2016
3. Østfold kommunerevisjon: Notat om forslag til revisjonens budsjett for 2016, datert
18.08 2015.
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 18
budsjettbehandlingen, skal kontrollutvalget utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og
tilsynsarbeidet i kommunen. I kontrollutvalget forslag til budsjettramme skal kontrollutvalgets
egen drift, kjøp av sekretariats og revisjonstjenesten innarbeides.
-224-
Vurdering
Kontrollutvalget
Godtgjørelse til leder og medlemmer av utvalget er satt opp i tråd med reglement for
godtgjørelse til folkevalgte i Sarpsborg kommune. Nytt godtgjøringsreglement ble vedtatt
16.06 2011, der satsene f.o.m. 01.01 2012 er endret på enkelte områder.
Iflg. reglementet utbetales godtgjøring til leder for kontrollutvalget som en fast godtgjøring på
5 % av ordførers godtgjøring – dvs. kr. 52 000.- pr. år.
For medlemmer av kontrollutvalget utbetales godtgjøring med kr. 1 000.- pr. møte.
Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift bygger på en møteaktivitet på i alt seks møter
i 2016. I forslaget er det foreslått kr. 14 000.- til kurs/opplæring, kr. 6 000.- til medlemskap i
Forum for kontroll og tilsyn. Det er foreslått kr. 3 000.- til servering i forbindelse med møtene
og kr. 2 000.- til skyss/kostgodtgjørelse.
I budsjettforslaget legges det inn kr. 100 000.- til oppdukkende saker i 2016. Dette er ment
som en øremerket reservepost til oppdukkende saker gitt av bystyret til kontrollutvalget.
Erfaring viser at det kan være behov for ekstern kompetanse for å kunne gjennomføre
kompliserte oppgaver.
Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift viser en totalsum på kr. 213 000.-, som er
kostnadsøkning på 1,7 % (+ kr. 3 500.-) sammenlignet med budsjettet for 2015.
Østfold kontrollutvalgssekretariat
Styret for Østfold kontrollutvalgssekretariat behandlet og vedtok budsjettet for 2016 i møte
den 24.08 2015. I henhold til budsjettvedtaket og selskapets vedtekter (fordelingsnøkkel) vil
Sarpsborg kommune sin andel for 2016 utgjøre kr. 376 500.-. Budsjettet for sekretariatet
innebærer en økning på 3,2 % (+ kr. 11 500.-) sammenlignet med budsjettet for 2015 (se
vedlegg 2).
Østfold kommunerevisjon IKS
For interkommunale selskaper (IKS) som Østfold kommunerevisjon er organisert som, er det
selskapets representantskap som endelig vedtar budsjettet (jf lov om interkommunale
selskaper § 18).
Styret i Østfold kommunerevisjon IKS har avholdt sitt budsjettmøte den 17. august 2015.
Østfold kommunerevisjon budsjettforslag innebærer en budsjettandel for Sarpsborg
kommune for året 2016 på kr. 2 817 962.-. Dette er en økning på 2,9 % i honorarsatsen fra
2015 til 2016.
Sekretariatet viser for øvrig til revisjonens kommentarer til budsjettforutsetningene i
vedlegg 3.
Samlet budsjett for kontroll- og tilsynsarbeid 2016
Kontrollutvalget:
kr. 213 000.Østfold kontrollutvalgssekretariat: kr. 376 500.Østfold kommunerevisjon IKS
kr. 2 817 962.Samlet Sum:
kr. 3 407 462.Samlet budsjettforslag for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 innebærer en økning
på 2,9 % (kr. 95 120.-) i forhold til 2015 budsjett, se nærmere detaljering i vedlegg 1.
Etter sekretariatets vurdering er ressursinnsatsen i budsjettforslaget innen forsvarlige
rammer for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016. Sekretariatet anbefaler derfor at
kontrollutvalget godkjenner forslaget til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016.
Budsjettforslaget oversendes ordfører for videre politisk behandling etter § 18 i ”Forskrift for
kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner”.
-225-
Sarpsborg kommune
Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016
Kontotekst
Godtgjørelelse leder
Møtegodtgjørelse medlemmer
Arbeidsgiveravgift
Sum lønn
Forslag 2016
kr
52 000,00
kr
25 000,00
kr
11 000,00
kr
88 000,00
Budsjett 2015 Endring i %
kr
50 000,00
kr
24 000,00
kr
10 500,00
kr
84 500,00
Regnskap 2014
Merknader
*
5 % av ordføres lønn
kr
86 240,00 kr. 1000.- per møte
kr
12 160,00 14,1% av godtgjørelsen
kr
98 400,00
Representasjon/servering
Kurs og opplæring
Forum for kontroll og tilsyn
Skyss og kostgodtgjørelse
Avsetning til AD-Hoc oppgaver
Sum driftsutgifter
kr
kr
kr
kr
kr
kr
3 000,00
14 000,00
6 000,00
2 000,00
100 000,00
125 000,00
kr
kr
kr
kr
kr
kr
3 000,00
14 000,00
6 000,00
2 000,00
100 000,00
125 000,00
kr
kr
kr
kr
kr
kr
Samlet sum Kontrollutvalget
kr
213 000,00
kr
209 500,00
1,7
kr
126 928,00
Kjøp av sekretariattjenester (ØKUS)
kr
376 500,00
kr
365 000,00
3,2
kr
332 000,00 Kommunens budsjettandel av samarbeidet
Kjøp av revisjonstjenester (ØKR)
kr 2 817 962,00
kr 2 737 841,00
2,9
kr 2 488 230,00 Samlet revisjonshonorar for hele porteføljen
Sum for hele kontroll- og tilsyn
kr 3 407 462,00
kr 3 312 341,00
2,9
kr 2 947 158,00 Inkluderer KU, ØKR og ØKUS
* Godgjørelse til leder og medlemmer er samlet i en post.
-226-
3 168,00
13 400,00
6 000,00 Kontingent
5 960,00
Uforutsette oppgaver som pålegges kontrollutv.
28 528,00
-227-
Vedlegg 2
Østfold kontrollutvalgssekretariat - budsjett 2016
Fredrikstad
Sarpsborg
Moss
Rygge
Råde
Hvaler
Avrunning
SUM
1/3 per kommune
(fast beløp)
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
113 900,00
kr
2,00
kr
683 402,00
Stipulert forbruk
kr
350 100,00
kr
262 600,00
kr
250 100,00
kr
168 100,00
kr
140 100,00
kr
140 100,00
kr
Anslag timer
Sum
per kommune
464 000,00 700 timer
376 500,00 550 timer
364 000,00 450 timer
282 000,00 360 timer
254 000,00 320 timer
254 000,00 320 timer
kr
kr
kr
kr
kr
kr
1 311 100,00 kr
1 994 500,00 2700 timer
Budsjett bygger på de erfaringer gjennom de 10 driftsårene samarbeidet har eksistert.
Samlet utgiftsside er kr. 2 051 800.-.
Budsjettet for 2016 skal gå i balanse og kostnadene fordeles på eierkommunene etter en
fastsatt fordelingsnøkkel.
Tilskudd fra kommunene fremkommer slik at kostnadene fordeles som følger:
1/3 av kostnadene fordeles likt kommunene imellom (fast beløp)
2/3 av kostnadene fordeles etter medgått tid.
Vedrørende fordelingsprinsippet vises det til kommunestyrenes behandling av samarbeidets opprettelse,
og til samarbeidets vedtekter (§ 5).
-228-
-229-
-230-
-231-
-232-
-233-
-234-
-235-
-236-
-237-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/179
29
131463/2015
105-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Utvalgssaksnr.
15/31
Evaluering av kontrollutvalg, sekretariat og revisjon
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
Saken legges fram uten forslag til vedtak
Fredrikstad, 13.8 2015
Vedlegg
Evalueringsskjema perioden 2011-2015
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Saken er ment som en mulighet for kontrollutvalget til å reflektere litt over eget arbeid og
ellers gi tilbakemelding til sekretariat og revisjon på den bistand vi har gitt utvalget.
Vurdering
Erfaringsgrunnlaget til sittende utvalg er kun 3-4 møter. Vi tenker oss likevel at vedlagte
standard evalueringsskjema kan danne grunnlag for muntlig tilbakemelding i møtet.
-238-
Kontrollutvalget i x kommune drøfting/evaluering av utvalgets virksomhet for årene
2011-2015
Mulige momenter for drøfting/evaluering:

Hvilke forventninger hadde du til virksomheten i utvalget?

Ble forventingene innfridd?

Var informasjonen ved oppstart av utvalgets virksomhet god nok (kurs og
lignende)?

Har du eventuelt forslag til en bedre måte å motta nytt kontrollutvalg?

Bør/skal det inviteres oftere representanter fra administrasjonen til utvalgets
møter ifm. enkeltsaker?
 Bør det foretas en ”oppfordring” til ordføreren om hyppigere tilstedeværelse i
KU-møtene ((og eventuelt på hvilken måte)?
Side 1
-239-
 Er KU-sakene godt nok utredet/forberedt fra revisjonens og sekretariatets
side?
 Blir sakene godt nok presentert for utvalget?
 Er det typer saker som du savner i KU?
 Hva kan gjøres bedre ift informasjonsmøter mellom KU og sentrale
virksomheter/enheter i kommunen?
 Får utvalgets saker som sendes til kommunestyret tilstrekkelig
oppmerksomhet - kan/bør KU bidra med noe mer her?
 Kan/bør KU ”synliggjøre” seg bedre - og eventuelt på hvilken måte?
 Andre forhold som du mener sekretariatet bør ta hensyn til i neste periode:
Side 2
-240-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/178
20
131331/2015
105-191
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Referater og meldinger
Sekretariatets innstilling
Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak:
1. Referater og meldinger tas til orientering
Fredrikstad, 13.8 2015
Vedlegg
Bystyrets behandling sak om oppfølging av selskapskontroll i Inspiria
Andre saksdokumenter (ikke vedlagt)
Ingen
Saksopplysninger
Ingen
Vurdering
Referater og meldinger tas til orientering
-241-
Utvalgssaksnr.
15/32


-242-







• Det er behov for å gjennomgå ambisjonsnivået i selskapets målsettinger for 2014
• I forbindelse med det pågående arbeidet med å bedre økonomistyringen bør det
• Arbeidet med å sikre fremtidige inntekter videreføres sli
• Selskapet bør gjennomgå rutinene for klassifisering av driftsinntektene i
• Det synes å være et behov for å gjennomgå årsverksberegningene og utviklingen i
• Det synes å være behov for å bedre informasjonen om den pågående omleggingen
-243-
• For at skolebetalingen skal bli en sikrere inntektskilde bør det vurderes å utarbeide
• Sels
• Det utarbeides nye instrukser for styret og administrerende direktør.
• Det er behov for å gjennomgå ambisjonsnivået i sels
• I forbindelse med det pågående arbeidet med å bedre økonomistyringen bør det
• Arbeidet med å sikre fremtidige inntekter videreføres slik at det etableres et
• Selskapet bør gjennomgå r
• Det synes å være et behov for å gjennomgå årsverksberegningene og utviklingen i
• Det synes å være behov for å bedre informasjonen om den pågående omleggingen
• For at skolebetalingen skal bli en sikrere inntektsk
• Selskapet bør vurdere om det er behov for å etablere en enklere selskapsstruktur
• Det utarbeides nye instruks
-244-
-245-
ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT
Saksnr.:
Dokumentnr.:
Løpenr.:
Klassering:
Saksbehandler:
2015/179
28
131390/2015
105-192
Anne-Karin F. Pettersen
Møtebok
Behandlet av
Kontrollutvalget Sarpsborg
Møtedato
15.09.2015
Eventuelt
Fredrikstad, 13.8 2015
-246-
Utvalgssaksnr.
15/33