Innkaling - Fredrikstad kommune
Møteinnkalling Kontrollutvalget Sarpsborg Møtested: Tidspunkt: Rådhuset, møterom Roald Dahl 15.09.2015 kl. 17:30 Eventuelle forfall meldes til Anne-Karin Femanger Pettersen på telefon/sms 41471166, eller e-post: [email protected] Varamedlemmer møter etter nærmere avtale 8.9 2015 Per Gunnar Stordal (s) -1- Kontrollutvalget Sarpsborgs møte 15.09.2015 Sakliste PS 15/23 Godkjenning av protokoll fra møtet 9.6 2015 3 PS 15/24 8 PS 15/25 Oppfølging av henvendelse til kontrollutvalget angående kommunens kjøp av betalt kommunikasjon Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015 PS 15/26 Forvaltningsrevisjonsrapport: IKT 76 PS 15/27 Kontrollutvalgets innspill til ny forvaltningsrevisjonsplan for 20162017 Overordnet revisjonsstrategi for 2015 151 PS 15/28 PS 15/29 71 176 PS 15/30 Notat vedr. forvaltnings av IMDi-midler - fra kontrollutvalget i Østfold 187 fylkeskommune Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 224 PS 15/31 Evaluering av kontrollutvalg, sekretariat og revisjon 238 PS 15/32 Referater og meldinger 241 PS 15/33 Eventuelt 246 -2- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/178 19 131322/2015 105-191 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Godkjenning av protokoll fra møtet 9.6 2015 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet 9.6 2015, godkjennes Fredrikstad, 13.8 2015 Vedlegg Protokoll fra møtet 9.6 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Protokoll fra møtet 9.6 2015, godkjennes -3- Utvalgssaksnr. 15/23 Møteprotokoll Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato: Tidspunkt: Møtested: Fra – til saksnr.: 09.06.2015, fra kl. 17:30 til kl. 18:10 Rådhuset, møterom Roald Dahl 15/17 - 15/22 Frammøteliste: Medlemmer Per Gunnar Stordal, H, leder Inger-Christin Torp, AP, nestleder Oddbjørg Strømme, AP Erik Due, PP Atle Larsen, FRP Møtt x x x x x Varamedlemmer Merknader Antall stemmeberettigede fremmøtte 5 av 5. Møtende fra sekretariatet: Anne-Karin F Pettersen og Bjørn Gulbrandsen Møtende fra revisjonen: revisor Madeleine Strandin og seksjonsleder Anders Svarholt Møtende fra administrasjonen: Ingen Innkalling og dagsorden: Kontrollutvalget i Sarpsborg har åpne møter. Dersom utvalget bestemmer at et møte, eller deler av et møte likevel skal holdes for lukkede dører, da skal avgjørelsen føres i møteboken og hjemmelen for avgjørelsen skal framgå (jf. Kl. § 30 pkt. 4) Hvis møtelederen eller kontrollutvalget krever det, skal debatten om lukking av et møte holdes i lukket møte. Avstemningen skal skje i åpent møte (jf. Kl. § 31a) Dørene var åpne under gjennomgang av dagsorden/debatt om lukking. For åpne dører ble det vedtatt at sakene skulle behandles for åpne dører. ……………………. Per Gunnar Stordal (leder) ……………………. Inger-Christin Torp (nestleder) …………………… ……………………. Erik Due Atle Larsen -4- ……………………. Oddbjørg Strømme Kontrollutvalget Sarpsborgs møte 09.06.2015 Sakliste PS 15/17 Godkjenning av protokoll fra møte 21.4 2015 PS 15/18 Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014 PS 15/19 Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold PS 15/20 Oppfølging av innkomne tips PS 15/21 Møteplan 2. halvår 2015 PS 15/22 Eventuelt PS 15/17 Godkjenning av protokoll fra møte 21.4 2015 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Protokoll fra møtet 21.4 2015, godkjennes Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015: Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015: 1. Protokoll fra møtet 21.4 2015, godkjennes PS 15/18 Rapport - Utført regnskapsrevisjon 2014 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Rapport etter utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015: Vedtak ble som innstilling Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015: 1. Rapport etter utført revisjonsarbeid for 2014 – regnskapsrevisjon, tas til orientering PS 15/19 Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold, vedtas Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015: Vedtak ble som innstilling -5- Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015: 1. Prosjektplan Forvaltning drift og vedlikehold, vedtas PS 15/20 Oppfølging av innkomne tips Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: Saken legges fra uten forslag til vedtak Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015: Kontrollutvalget diskuterte henvendelsene og besluttet å ikke forfølge henvendelsene fra Vidar Andersen (tyveri av benker) og Klavestadhaugen og Sandbakken velforening (utbygging av Bodalsjordet). Henvendelsen fra Roger Larsen (kommunens annonsering i SA) realitetsbehandles i neste møtet, etter en utdypende orientering fra rådmannen. Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015: 1. Ang. tips om tyveri av benker fra Høysand: Saken forfølges ikke videre fra kontrollutvalgets side. Henvendelsen er også sendt til kommunen. Det er opp til kommunen å vurdere om tyveriet skal anmeldes. 2. Angående tips knyttet til kjøp/avtale om betalt kommunikasjon/annonsering: Kontrollutvalget finner ikke at notat fra revisjonen, datert 26.5 og notat fra rådmannen, datert 4.6 opplyser saken tilstrekkelig. Utvalget vil derfor utsette realitetsbehandling av henvendelsen til møtet 15. september. Da innkalles rådmannen for å informere om kommunens egen (innkjøps)prosedyre for dokumentasjon av prosess og vurdering av tilbud, er fulgt i denne saken. 3. Angående henvendelse fra Sandbakken og Klavestadhaugen velforening Saken forfølges ikke videre fra kontrollutvalgets side. Sandbakken og Klavestadhaugen velforening har som nabo og part i saken klaget på bystyres vedtak av 19. mars i år, sak 15/15. Klagen er under behandling, og sluttbehandles i bystyret 18. juni. Velforeningen har deretter anledning til å anke saken til Fylkesmannen. PS 15/21 Møteplan 2. halvår 2015 Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2. halvår 2015: 22. september 1. desember Møtestart er kl. 17.00 Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015: Kontrollutvalget vedtok følgende møtedatoer med møtestart kl. 17.30: 15. september 1. desember Kontrollutvalget Sarpsborgs vedtak/innstilling 09.06.2015: 1. Med forbehold om endringer, fastsetter kontrollutvalget følgende møtedatoer for 2. -6- halvår 2015: 15. september 1. desember Møtestart er kl. 17.30 PS 15/22 Eventuelt Kontrollutvalget Sarpsborgs behandling 09.06.2015: Ingen saker -7- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/179 30 131559/2015 105-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/24 Oppfølging av henvendelse til kontrollutvalget angående kommunens kjøp av betalt kommunikasjon Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, 13.8 2015 Vedlegg 1. Notat fra revisor angående anskaffelsesprotokoll vedrørende anskaffelse av informasjonsformidling, 26.5 2015 2. Notat fra rådmannen: Tildeling av kontrakt vedrørende kommunens Informasjonsformidling, 4.6 2015 3. To notater, med tilhørende vedlegg, som ble lagt frem for plan og økonomiutvalget 18.8 2015 angående samspillentreprisemodellen. 4. Notat fra kommunens controller med oppsummering av noen utvalgte kontroller. Notatet ble lagt frem for plan- og økonomiutvalget i møte 10.9 2015. (NB! notatet ettersendes til kontrollutvalget etter møtet i plan- og økonomiutvalget 10.9 2015) Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) 1. KU-sak 15/20, 9.6 2015 2. KU-sak 15/14, 21.4 2015 Saksopplysninger Sekretariatet mottok e-post fra Roger Larsen, 12.2 2015, der han oppfordrer kontrollutvalget til å se på utformingen/utlysningen av og tildelingen av den nye kontrakten angående kommunens informasjonsformidling til kommunens innbyggere. I e-posten antydes det en mulig forfordeling av kontrakt til SA, og mulig inhabilitet i kommunen. -8- Henvendelsen ble diskutert i møtet 21.4 og kontrollutvalget ble enige om en foreløpig oppfølging: «Kontrollutvalget ber revisjonen om å sjekke hvorvidt det finnes anskaffelsesprotokoll som er etterlyst av Roger Larsen» Revisjonen utarbeidet et notat som ble behandlet i kontrollutvalget 9.6, sammen med et notat fra rådmannen om samme sak (datert 4.6) Kontrollutvalget konkluderte som følger: «Kontrollutvalget finner ikke at notat fra revisjonen, datert 26.5 og notat fra rådmannen, datert 4.6 opplyser saken tilstrekkelig. Utvalget vil derfor utsette realitetsbehandling av henvendelsen til møtet 15. september. Da innkalles rådmannen for å informere om kommunens egen (innkjøps)prosedyre for dokumentasjon av prosess og vurdering av tilbud, er fulgt i denne saken.» Rådmannen har bekreftet at hun kommer til kontrollutvalget for å redegjøre for innkjøp i forbindelse med kjøp av betalt kommunikasjon ved Enhet Kommunikasjon og service. Kontrollutvalgets leder og rådmannen har også avtalt at rådmannen også innretter orienteringen til mer generell art på innkjøp, rutiner og praksis på området. I månedsskiftet juni/juli var entreprisemodell for bygg, samspillsentreprise mye omtalt i media. Rådmannen redegjorde for bruk av modellen i plan og økonomiutvalget 20.8 og 10.9. Administrasjonen vil foreta en gjennomgang av modellen for kontrollutvalget. Vurdering Kontrollutvalget fant både notat fra revisjonen og notat fra rådmannen utilstrekkelig til å avgi en endelig uttalelse/vedtak angående tipset om kjøp av betalt kommunikasjon. Sekretariatet har ikke mottatt saksopplysninger utover det som ble lagt fram for kontrollutvalget i forrige møte. Derfor legger vi fram saken på nytt uten nye vurderinger og forslag til vedtak. Etter rådmannens redegjørelse bør kontrollutvalget ha svar på om kommunens egen (innkjøps)prosedyre for dokumentasjon av prosess og vurdering av tilbud, er fulgt i denne saken. -9- Notat - innhenting av anskaffelsesprotokoll vedrørende anskaffelse av informasjonsformidling i Sarpsborg kommune Innledning I kontrollutvalgsmøte 21.4.2015 ble det fattet følgende vedtak i sak PS 15/14: Kontrollutvalget ber revisjonen om å sjekke hvorvidt det finnes anskaffelsesprotokoll som er etterlyst av Roger Larsen» I følge Forskrift om offentlige anskaffelser § 3-2 skal oppdragsgiver føre protokoll for anskaffelser som overstiger kr 100 000 eksklusivt mva. Protokollen skal beskrive alle vesentlige forhold og viktige beslutninger gjennom hele anskaffelsesprosessen og skal minst omfatte opplysninger vist i vedlegg til forskriften. Sarpsborg kommune har en innkjøpsprosedyre som inkluderer maler for anskaffelsesprotokoller. Dette fremkommer av kommunens kvalitetssystem RiskManager. Utførte revisjonshandlinger Revisjonen har sendt en henvendelse til Enhet Kommunikasjon og service med ønske om oversendelse av anskaffelsesprotokoll etter gjennomført konkurranse på anskaffelse av tjenesten informasjonsformidling. Resultat av utført revisjon Revisjonen har på e-post 22.mai mottatt følgende dokumenter: Tilbudsforespørsel Byavisa Tilbudsforespørsel SA Tilbud Byavisa Tilbud SA Valg av leverandør for annonsering i lokalavis Anskaffelsesprotokollen er etterspurt særskilt og kontaktperson i saken har gitt følgende tilbakemelding: Dokumentet «Valg av leverandør for annonsering i lokalavis» var ment som anskaffelsesprotokoll. Den er kanskje ikke i form etter våre retningslinjer, men det beskriver de vurderingene vi har gjort. Vurdering Kommunen har gjennomført en konkurranse på anskaffelse av informasjonsformidling og ser på dokumentet «Valg av leverandør for annonsering i lokalavis» som en anskaffelsesprotokoll. Revisjonen mener dokumentet har mangler i forhold til forskriftens formelle krav til en anskaffelsesprotokoll og i forhold til kommunens egen mal for dette. Rolvsøy, 26.5.2015 Jolanta Betker (sign.) Seksjonsleder Madeleine Strandin (sign.) revisor 1 -10- Saksnr.: 14/08378-7 Notat Fra: Rådmannen Til: Østfold kontrollutvalgssekretariat Kopi: Østfold kommunerevisjon Dato: 04.06.2015 Tildeling av kontrakt vedrørende kommunens informasjonsformidling Våren 2014 ble det igangsatt et arbeid for å revidere strategien for betalt kommunikasjon og få på plass nye avtaler for annonsering i lokalaviser med virkning fra januar 2015. Rådgiver Thomas Engh ble utpekt som saksbehandler av enhetsleder Pål Nilsen ved Enhet kommunikasjon og service. Beskrivelse av prosessen: 1. Analyse og evaluering. Saksbehandler gjennomførte en analyse over kommunens bruk av betalt kommunikasjon i perioden 2012-2013, samt en vurdering av kost-nytteverdien for de ulike avtalene som ble inngått i 2012. Sarpsborg Arbeiderblad, fellesannonsering i SA Sarpeliv Capa, kinoreklame Finn.no, stillingsannonser på nett 2. Gjennomføring av workshop i informasjonsenheten. Kommunens konsept for fellesannonsering gjennom SA Sarpeliv og annonsering av kunngjøringer hadde kun vært basert på ett papirbasert medium (SA). Når papirbaserte aviser opplever leserflukt over tid, og kommunen i tillegg har som hovedstrategi at kommunikasjonen med innbyggerne i hovedsak skal være digital, er det da fornuftig å kun annonsere i papiraviser? Denne problemstillingen ble lagt fram på workshopen. Gjennom workshopen kom det frem at det er ønskelig å nå ut til et enda bredere lag av Sarpsborgs innbyggere. Det ble derfor besluttet at i tillegg til tradisjonelle papirbaserte avisannonser, skulle kommunens fellesannonsering også gjøre tilgjengelig via nettavis, kommunens Facebookside og kommunens nettside. Konseptet enheten ville utvikle ble dokumentert og senere lagt ved i tilbudsinnbydelsen. -11- På bakgrunn av ovenstående vurdering ble det etablert en intern prosjektgruppe som skulle jobbe videre med prosjektet. Prosjektgruppen besto da av Thomas Engh som saksbehandler og to medsaksbehandlere. Disse var Morten Nilsen (som har sitt primære ansvarsområde knyttet til kommunens sosiale medier) og Eva Rekvin (med ansvarsområde knyttet til kommunens nettside). 3. Kartlegging av behov. Enhet kultur og Enhet arbeidsgiver har betydelige annonseringsbehov knyttet til hhv. arrangementer og rekruttering som kan være noe annerledes enn øvrige enheters behov for annonsering. Det ble derfor gjennomført møter med disse enhetene for å kartlegge ytterligere behov disse måtte ha, og som eventuelt burde tas inn i prosjektet. 4. Forberedelse av tilbudsinnhenting. I Plan og bygningsloven heter det at visse typer kunngjøringer skal bli kunngjort i minst en avis som er alminnelig lest på stedet. I Sarpsborg finnes det én tradisjonell lokalavis (SA) og en reklamefinansiert gratisavis (Byavisa Sarpsborg). Prosjektgruppen stilte seg følgende spørsmål angående lovkravet: Hva menes med begrepet «avis»? Kan reklamefinansierte gratisaviser sidestilles med lokale abonnementsaviser? Prosjektgruppen valgte å sidestille begge avisene og mente at de begge skulle komme inn under begrepet «avis» og dermed være kvalifisert for å levere tilbud. Hva er en «alminnelig lest» avis? Opplagstall er ikke det samme som antall lesere avisen har. Følgende krav til dokumentasjon ble derfor besluttet skulle innarbeides i tilbudsinnbydelsen: Som en del av beslutningsgrunnlaget for valg av leverandør, bes de inviterte leverandørene om å legge frem relevant uavhengig dokumentasjon som beskriver mediets/kanalenes markedsandel og posisjon. 5. Kvalitetssjekk av kriterier i tilbudsinnbydelsen. Det var tett dialog med kommunens innkjøpsavdeling ved Oddveig Åsegg for å kvalitetssikre prosessen. Følgende punkter ble gjennomgått: Prosjektgruppens vurdering er at det kun finnes to aktuelle tilbydere i Sarpsborg, nemlig Sarpsborg Arbeiderblad og Byavisa Sarpsborg. Dette innebærer at det holder med å sende ut en tilbudsinnbydelse til disse to avisene. Kan kommunen bestemme hvilke kanaler kommunen ønsker å bruke i avisannonseringen (nett kontra papir)? Kan kommunen stille krav om at leverandørene må dokumentere i hvilken grad avisen er «alminnelig lest»? Hvordan dokumentere anskaffelsesprosessen videre. Innkjøpsavdelingen bekreftet at det kun er to aktuelle leverandører, og at kommunen står fritt til å velge de tjenester (kanaler) kommunen selv mener er best egnet. Videre at kravene om dokumentasjon på mediets/kanalenes markedsandel og posisjon er fornuftige krav å stille. I tillegg informerte Oddveig Åsegg om prosedyrene for dokumentasjon av prosessen og -12- vurdering av tilbudene gjennom anskaffelsesprotokollen. 6. Utsendelse av tilbudsinnbydelsene. To likelydende tilbudsinnbydelser ble sendt til Sarpsborg Arbeiderblad og Byavisa Sarpsborg av saksbehandler. 7. Evaluering av mottatte tilbud. Tilbudene ble evaluert og dokumentert av prosjektgruppa etter fire kriterier: 1. 2. 3. 4. Løsning for annonsering både på papir og nett Mulighet for annonsering i flere byer Dokumentert markedsandel og posisjon for mediet/kanalen Pris Resultatet ble sendt ut til begge tilbyderne i brev der det blant annet også fremgår hvilke vurderinger som er lagt til grunn. Alle relevante dokumenter ble journalført. Det ble ikke skrevet en anskaffelsesprotokoll, slik kommunens innkjøpsrutiner tilsier. Rådmannen beklager at det er skjedd et brudd på kommunens interne rutiner. Av tildelingsbrevet som ble sendt til de to tilbyderne fremkommer i stor grad de samme opplysninger som også ville stått beskrevet i en anskaffelsesprotokoll. Imidlertid ville vurderinger knyttet til habilitet blitt bedre dokumentert i en anskaffelsesprotokoll. Vurdering av habiliteten til saksbehandler / medsaksbehandler(e), jf. forvaltningslovens §6. Det finnes ikke relevante slektskapsforhold som påvirker habiliteten. Øvrige relevante forhold som ble drøftet vedrørende habilitet: Saksbehandler Thomas Engh sin samboer er venninne med samboeren til redaktør Tom Helgesen i Byavisa Sarpsborg. Thomas Engh har selv aldri jobbet i mediebransjen Medsaksbehandler Morten Nilsen var fast freelancer i Sarpsborg Arbeiderblad i perioden 1997-2000 Medsaksbehandler Eva Rekvin var ansatt som journalist i Sarpsborg Arbeiderblad i perioden 2003-2006 Enhetsleder Pål Nilsen var journalist og nyhetsredaktør i Sarpsborg Arbeiderblad i perioden 1986-1999 Konklusjonen var at ingen av disse forholdene tilsier at noen av de involverte er inhabile. Hovedsaksbehandlers private relasjon til en av tilbyderne er vurdert ikke å være av en slik art at det påvirker habiliteten. Medsaksbehandleres og enhetsleders ansettelsesforhold hos den andre tilbyderen ligger langt tilbake i tid og er heller ikke vurdert å medføre inhabilitet. -13- Notat Til : Sarpsborg kommune v/Svein Møller Deres ref.: Fra : Arne Scott Ansvarlig advokat: Kopi til : Dato : 13.08.13 Emne : Sarpsborgs kommunes samspillkontrakt 1 Arne Scott Innledning I samarbeid med Sarpsborg kommune utarbeidet jeg i 2009 et utkast til en standardavtale for samspillentrepriser. I mitt notat til kommunen datert 12.04.2010 har jeg gjennomgått og kommentert dette utkastet. EBA har innhentet en juridisk vurdering fra Kluge advokatfirma av denne standardavtalen. Konklusjonen i vurderingen er at anskaffelsesregelverket ikke åpner for å anvende den fremgangsmåten som standardavtalen gir anvisning på. Så vidt jeg forstår er det særlig det forhold at samspillentreprenøren er rettslig avskåret fra å kunne gjennomføre sine egne kontraktsarbeider som er problematisk. Som følge av henvendelsen fra EBA har kommunen besluttet å endre avtalemodellen. I den reviderte standardavtalen er det presisert at samspillentreprenøren har full frihet til å utføre hele eller deler av arbeidet med egne ressurser. For øvrig er hovedelementene i avtalemodellen søkt opprettholdt. Samspillkontrakter, eller partneringkontrakter som de også kalles, benyttes en del i offentlig sektor. EBA har laget en egen veileder for denne kontraktstypen som er lagt ut på hjemmesidene til Direktoratet for offentlige innkjøp. I kapittel 7.1 er forholdet til regelverk for offentlige anskaffelser vurdert. Her fremgår følgende: «Offentlige byggherrer er underlagt regelverket for offentlige anskaffelser. Selv om regelverket for offentlige anskaffelser setter rammer for hvordan offentlige innkjøp skal skje er det fullt mulig for offentlige oppdragsgivere å benytte partneringmodellen.» Som vedlegg til veilederen følger et eksempel på en slik partneringavtale. Når lovligheten av Sarpsborg kommunes samspillmodell skal vurderes er det på denne bakgrunn hensiktsmessig å sammenligne grunnelementene i kommunens samspillavtale med de tilsvarende grunnelementene i EBAs partneringavtale. Jeg vil derfor innledningsvis gjennomgå EBAs Nettside: www.pacta.no Postadresse: Hoffsveien 1A Skøyen, 0275 Oslo Besøksadresse: Hoffsveien 1B, Skøyen, Oslo Organisasjonsnr.: 989 705 865 Pål Grønstad: +47 9137 5842 [email protected] Arne Scott: + 47 9139 0889 [email protected] Morten Gran: + 47 9092 3727 [email protected] Knut Anders Sannes: + 47 9309 8461 [email protected] -14- Bankkontonr.: 6201.05.45817 partneringavtale, jf pkt 2 nedenfor. Deretter vil jeg foreta en sammenligning med Sarpborgs kommunes reviderte samspillavtale, jf pkt 3. Min konklusjon følger i pkt 4. 2 2.1 EBAs partneringavtale Konkurransefasen Innledningen i veilederens kapittel 7.1 «Forholdet til lov om offentlige anskaffelser» er sitert ovenfor. Resten av teksten i kapittelet er som følger: Flere av de største partneringprosjektene som er gjennomført i Norge er offentlige. Det er likevel noen utfordringer som oppdragsgiver må være seg bevisst. Den kanskje største utfordringen er å fastsette kriterier for valg av tilbud. Det er ofte uhensiktsmessig at tilbyderne i et partneringprosjekt konkurrerer om totalpris. Særlig gjelder dette hvor oppdragsgiver gjør anskaffelsen på et tidlig tidspunkt. Siden anskaffelsen ennå ikke er klarlagt i detalj – vil leverandørene vanskelig kunne gi en bindende – og ikke minst, sammenlignbar totalpris på prosjektet. Totalpris som tildelingskriterium vil også være lite forenlig med partneringmodellens egenart om at partene i samspillsfasen i fellesskap skal utarbeide målpris. Tildeling av kontrakt bør derfor skje på grunnlag av andre kriterier enn totalpris. Eksempler på tildelingskriterier som er brukt av offentlige byggherrer er «Oppgaveforståelse/ arkitektonisk løsning», «Gjennomføring», «Samspill» og «Kompetanse». Det avgjørende ved bruk av slike kriterier er at det gis en nærmere forklaring på hvilke underkriterier som vil bli vektlagt ved vurderingen under det enkelte kriterium. Videre må oppdragsgiver ha et system som er egnet til å sammenligne tilbudene slik at de prinsippene om likebehandling, forutberegnelighet og etterprøvbarhet blir ivaretatt i henhold til regelverket. Selv om ikke totalpris er et egnet tildelingskriterium, kan det benyttes andre kriterier som forteller noe om tilbydernes prisnivå. Et alternativ til totalpris er timepriser og enhetspriser, men også påslagsprosent. På den måten kan oppdragsgiver vurdere tilbyderne på pris uten at prosjektet er fullt ut planlagt, verken med hensyn til løsninger eller omfang. Det er grunn til å merke seg at EBAs modell er basert på at totalprisen for entreprisen ikke kan være gjenstand for konkurranse. Begrunnelsen er først og fremst at anskaffelsen ennå ikke er klarlagt i detalj og at leverandørene derfor vanskelig vil kunne gi en bindende totalpris. EBA anbefaler derfor at oppdragsgiver benytter andre kriterier «som forteller noe om tilbydernes prisnivå». Timepriser, enhetspriser og påslagsprosent angis som eksempler. 2 -15- 2.2 Kontraktsfasen EBAs modell er basert på at oppdraget gjennomføres i to faser. I første fase skal det utarbeides forprosjekt, prosjektforslag og tidsplan, prosjektet skal kalkuleres og det skal fastsettes målpris. I andre fase skal etterfølgende prosjektering og utførelse skje. Målprisen består av to elementer: Det første er entreprenørens kostnader til å utføre det prosjektet som er definert i forprosjekt og prosjektforslag innenfor angitt tidsplan, herunder avsetninger til uforutsette forhold og reklamasjoner. Det andre er entreprenørens fortjeneste. Avtalemodellen er basert på at sluttkostnaden i entreprenørens prosjektregnskap skal sammenlignes med avtalt målpris (eventuelt justert pga endringer) ved prosjektets slutt. Dersom sluttkostnaden er lavere enn målprisen, skal besparelsen deles mellom partene etter en forhåndsfastsatt brøk (normalt 50/50). Er sluttkostnaden høyere, skal overskridelsene deles. Oppdragsgiver har rett til å avslutte kontraktsforholdet etter fase 1 jf pkt 6.6. Dette vil kunne skje dersom partene ikke blir enige om målprisen, og oppdragsgiver har tid til å gjennomføre anskaffelsen på en alternativ måte, Av kontraktens pkt 5.1 fremgår at entreprenøren skal utføre og ha ansvar for følgende arbeid i fase 1: Prosjektledelse. Prosjekteringsledelse. Kalkulasjon. Tidsplanlegging. Evt. forundersøkelser. Prosjektoptimalisering. Utarbeide prosjekteringsmateriale inkludert funksjonskrav og beskrivelse. Tegningsunderlag til særinstallasjoner Avslutningen av fase 1 er beskrevet i pkt 5.2 på følgende måte: Ved avslutningen av fase 1 skal arkitektur, hovedprinsipper for tekniske løsninger, omforent målpris og ferdigstillelsesdato foreligge som et samlet prosjektforslag. Det skal avholdes et møte hvor Byggherren tar stilling til det grunnlaget som er utarbeidet i fase 1 og utgjør det samlede prosjektforslag. Det føres et referat (vedlagte mal benyttes) fra møtet hvor Byggherres godkjennelse og samtlige dokumenter som utgjør det samlede prosjektforslag nedtegnes med dato og revisjons nr. Partene signerer dette referatet. Med dette innledes fase 2. 3 -16- Av kontraktens pkt 5.3 fremgår at entreprenøren skal utføre og ha ansvar for følgende arbeid i fase 2: Delta aktivt i styringsgruppen og prosjektledelsen. Prosjektledelse og styring av den samlede utførelse. Prosjektoptimalisering. Entrepriseledelse. Foreta innkjøp i tråd med prosjektets kalkyler og tidsplan. Sikre oppfølgning av kalkyler, målpris og tidsplan. Følge opp myndighetsforhold. Prosjektere i overensstemmelse med de tekniske, økonomiske og tidsmessige rammer for prosjektet. Utføre kvalitetssikring av eget arbeid. En sentral aktivitet for entreprenøren i innledningen til fase 2 er å foreta innkjøp av underentreprisetjenester. Dette arbeidet er nærmere beskrevet i avtalens pkt 5.4: «Valg av øvrige rådgivere og fagentreprenører gjøres av partene i felleskap. Fagentreprenører som kan bidra til prosjektoptimalisering både hva angår kvalitet og besparelser inkluderes så tidlig som mulig i prosessen. Øvrige rådgivere: ARK RIB Landskapsforhold Lydteknikk Innredning Miljø Annen rådgivning X X X X X X X Fagentreprenører: VVS Elektro Ventilasjon X X X Entreprenørens arbeider er priset i full åpenhet. Kontrahering av eksterne fagentreprenører skjer som hovedregel til fast pris og det er full åpenhet om prisen. 4 -17- Dersom det ikke kan oppnås enighet om pris på de enkelte fagentrepriser og rådgivningsytelser kan en av partene kreve at prisen skal kontrolleres og at arbeidet alternativt skal utføres av annen fagentreprenør / rådgiver.» Det er grunn til å merke seg at avtalen presiserer at avtalen mellom entreprenøren og hans underentreprenører som hovedregel skal skje til fast pris. Dersom entreprenøren benytter underentreprenører til å gjennomføre hoveddelen av kontraktsarbeidet, hvilket er det normale, vil altså bestemmelsen innebære at hoveddelen kontraktsarbeidet blir utført til fastpriser som er fastlagt lenge etter at kontrakten mellom byggherren og entreprenøren ble inngått, og som ikke har vært gjenstand for kunngjort konkurranse etter regelverk for offentlige anskaffelser. 3 3.1 Sarpborg kommunes samspillavtale – likheter og forskjeller med EBAs modell Konkurransefasen I likhet med EBAs modell er kommunens modell basert på at totalprisen for entreprisen ikke er gjenstand for konkurranse. Begrunnelsen er den samme som EBA angir: Anskaffelsen er ennå ikke er klarlagt i detalj og det er derfor ikke mulig å få entreprenørene til å gi en bindende totalpris. I kommunens samspillmodell skal entreprenøren gi et fastpristilbud på administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktsarbeidet. Dette fastpristilbudet er grunnlaget for evalueringen av priskriteriet. EBA angir timepriser, enhetspriser og påslagsprosent som eksempler på priselementer som kan være konkurranseelementer innenfor priskriteriet. EBA åpner imidlertid for at det kan benyttes «andre kriterier som forteller noe om tilbydernes prisnivå», hvilket en fastpris på den samlede administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktsarbeidet åpenbart vil gjøre. Når hovedtyngden av entreprenørens arbeid utføres av underentreprenører til faste priser, jf pkt 2.3 ovenfor, vil for øvrig vederlaget for entreprenørens arbeid i en kontrakt basert på EBAs partneringkontrakt også i all hovedsak være fastpris. Denne fastprisen vil imidlertid ikke være kjent på kontraheringstidspunktet, slik den vil være bruk av kommunens modell, men vil gradvis bli fastlagt etter hvert som det inngås fastprisavtaler med de ulike underentreprene og dermed grunnlaget for entreprenørens påslag blir fastsatt. 3.2 Kontraktsfasen Kommunens samspillkontrakt fastlegger i pkt 3 at entreprenøren kort tid etter kontraktsinngåelse skal utarbeide utkast til prosjektets gjennomføringsstrategi, dvs han skal bryte prosjektet ned i hensiktsmessige arbeidspakker med tilhørende budsjett som skal fastlegges i samspill med byggherren og bruker. Entreprenøren skal deretter i samspill med byggherren og bruker sørge for nødvendig prosjektering av arbeidspakkene, herunder utforme nødvendige beskrivelser og tegninger. Når dette prosjektmaterialet er ferdigstilt skal han arrangere konkurranse i underentreprisemarkedet om de ulike pakkene. I konkurransen skal det være minst tre deltakere og den som har lavest pris skal tildeles kontrakten. 5 -18- Entreprenøren har full mulighet til selv å delta i disse konkurransene dersom han selv besitter kapasitet og nødvendig kompetanse innenfor det aktuelle arbeidsområdet. Også ved bruk av EBAs partneringkontrakt vil entreprenøren måtte utarbeide en gjennomføringsstrategi med hensiktsmessige arbeidspakker. Videre vil entreprenøren måtte utarbeide beskrivelser og tegninger av de ulike arbeidene for å kunne oppfylle plikten som fremgår av standardavtalen pkt 5.4 til å inngå flest mulig av kontraktene med sine underentreprenør til fast pris. Og han vil normalt måtte arrangere konkurranse i underentreprisemarkedet for å få best mulig pris. På ovennevnte områder er det altså svært liten forskjell mellom kommunens samspillkontrakt og EBAs partneringmodell. Forskjellen er først og fremst at entreprenørens arbeidsoppgaver og forpliktelser er uttrykkelig beskrevet i kommunens kontrakt, mens disse fremgår indirekte i EBAs modell. Forskjellen mellom modellene ligger altså etter mitt syn først og fremst i hvordan vederlaget for entreprenørens arbeid fastlegges. I kommunens modell vil entreprenøren få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre arbeidene og i tillegg få betalt et fast vederlag (rundsum) for administrasjon, risiko og fortjeneste. Dette fastprisbeløpet fastlegges i konkurransen om kontrakten. Videre vil han få betalt for det arbeid han selv utfører dersom han vinner konkurransen om å gjennomføre en eller flere arbeidspakker. I EBAs modell vil entreprenøren også få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre arbeidene og i tillegg få betalt et fast et fast vederlag for administrasjon, risiko og fortjeneste. I EBAs modell vil imidlertid dette fastprisbeløpet først fastlegges etter hvert som de ulike underentreprenørene kontraheres og dermed grunnlaget for hans prosentpåslag fastlegges. Videre vil han, som i kommunens modell, få betalt for det arbeid han selv utfører. I EBAs modell må imidlertid ikke entreprenøren dokumentere at hans pris er konkurransedyktig for selv å kunne utføre arbeidet, slik han må i kommunens modell. I kommunens modell skal entreprenøren utarbeide og ajourføre et budsjett for entreprisekostnadene. Det er byggherren som bærer risikoen for over- og underskridelser av dette budsjettet. I EBAs modell skal entreprenøren utarbeide en målpris for arbeidene, med over- og underskuddsdeling. I EBA har altså entreprenøren en viss risiko for priskalkylen. I praksis er imidlertid denne risikoen begrenset, for målprisen fastlegges av entreprenøren etter at kontrakten er inngått, dvs i en «monopolsituasjon» uten konkurrerende tilbud. Byggherrens sentrale «forhandlingskort» dersom han mener at entreprenørens forslag til målpris er uakseptabelt, er retten til å avslutte partneringsavtalen og gjennomføre anskaffelsen på alternativ måte, jf avtalens pkt 6.6. Byggherrens behov for å ha fremdrift i byggesaken og ferdigstille arbeidene til planlagt tid gjør imidlertid at byggherren normalt ikke har mulighet til å benytte seg av denne retten til å avslutte kontraktsforholdet. Byggherren har altså normalt 6 -19- svært begrensede maktmidler i den forhandlingen som partene må gjennomføre om hvor høy målprisen skal være. 4 Konklusjon Som følge av henvendelse fra EBA er vilkårene i Sarpsborg kommunes mal for samspillentreprise endret. Bestemmelsen om at samtlige arbeider skal utføres av samspillentreprenørens underentreprenører er fjernet, og det er nå presisert at samspillentreprenøren kan utføre hele eller deler av arbeidet. Så vidt jeg har forstått var det særlig ovennevnte bestemmelse som førte til at advokatfirma Kluge i notat av 7. juni 2013 fant at avtalemodellen ikke var i overensstemmelse med anskaffelsesregelverket. Etter mitt syn inneholder nå kommunens samspillmodell samme løsninger som EBAs mal for partneringavtale på de fleste sentrale punkter, jf gjennomgangen i pkt 3 ovenfor. Det er først og fremst vederlagsreglene som er forskjellig i de to modellene: I kommunens modell konkurreres det om et fast rundsumbeløp for entreprenørens administrasjon- risiko og fortjeneste, hvilket innebærer at den totale fastprisen nedfelles i avtalen, mens i EBAs modell konkurreres det om et prosentpåslag for administrasjon- risiko og fortjeneste, hvilket også innebærer at det avtales fastpris, men denne vil først bli klarlagt etter at alle fastprisavtalene med underentreprenørene er inngått. Begge modeller er basert på at entreprenøren etter kontraktsinngåelse skal utarbeide en nærmere beskrivelse av sine egne kontraktsarbeider, og utarbeide en kalkyle over hvilket vederlag han skal ha for å gjennomføre disse. I kommunens modell bærer imidlertid kommunen risikoen for over- og underskridelser av denne kalkylen, mens i EBAs modell påtar entreprenøren seg en viss risiko for over- eller underskridelse av kalkylen (Målprissystemet). Ovennevnte forskjeller i vederlagsreglene kan etter mitt syn ikke ha betydning for om anskaffelsesregelverket skal komme til anvendelse eller ikke. Når EBA klart gir uttrykk for at partneringmodellen er i overensstemmelse med regelverket, må derfor det samme gjelde for Sarpsborgs kommunes samspillkontrakt. 7 -20- NOTAT Til: EBAv/ØysteinSeljeflot Fra: ThomasG. Naalsundog IsabellFjetland Ansvarligadvokat: ThomasG. Naalsund Vår ref.: 305921-010\ 1240887\ v1\ thna Dato: Oslo, 7. juni 2013 SAKENGJELDER: VurderingsamspillkontraktSarpsborgkommune 1 INNLEDNING Vi er bedt om å vurdere hvorvidt en avtalemalfor samspillentreprisesom Sarpsborgkommune(SK)benytter er i samsvarmed regelverketom offentlige anskaffelser. Vi har foretatt vurderingenpå bakgrunnav dokumenter som ble oversendtpr. e-post 18. april 2013,det vil i første rekkesi selveavtalemalen,en vurderingav 12. april 2010av advokatArne Scott,korrespondans e mellom Veidekkeog SKsamt FADsvurderingav 25. august 2009 vedrørendeSKsbruk av såkalteCM-avtaler (ConstructionManagement-avtaler).Vi sendteover et utkast 10. mai 2013.Nærværendeversjoner i det alt vesentligelikt dette utkastet. Etter vårt syn åpner ikke anskaffelsesregelverket for å anvendeden fremgangsmåtensom SKs samspillkontraktgir anvisningpå. Modellen innebærer etter vårt syn at selveutførelsesentrepriseneikke blir gjenstandfor reell konkurransei samsvarmed anskaffelsesreglene.Selvom den kontrakt som tildeles formelt omfatter bådeprosjekteringog utføring, er det kun prosjekteringsdelensom har vært gjenstandfor reell konkurransei samsvarmed regelverket.Hvorvidt det er tale om en ulovlig direkte anskaffelse,er mer tvilsomt. Underenhveromstendighetvil prosessensom helhet ikke værei samsvarmed anskaffelsesregle ne, og såledesikke værelovlig. 2 NÆRMERE OM KONTRAKTEN OGPROBLEMSTILLINGEN Realiteteni samspillkontraktener – etter det vi kan bedømme– at leverandørenhar påtatt segen forpliktelsetil å prosjekterebygget.I tillegg har leverandørenpåtatt segen forpliktelseå sørgefor at prosjektet, herunder utførelsesentreprisene,blir gjennomført til en markedsmessigpris. Det sentralerettslige spørsmåleter etter vårt synom utførelsesentreprisenei prosjektet blir gjort til gjenstandfor konkurransei henhold til anskaffelse sreglene.Dette er ikke tvilsomt hva gjelder de deler som går på prosjekteringog administreringav prosjektet. Når det gjelder utførelsen,er situasjonenat det er oppdragsgiversom i realiteten har prisrisikoen,som følge av den valgte vederlagsmodellen,menstotalentreprenøren har gjennomføringsrisikoen i forholdet til oppdragsgiver.Etter det vi forstår, kan kommunenforholde segtil totalentreprenørenved mangleri det gjennomførtearbeidet.I kontraktsrettsligforstand er det såledesnærliggendeå karakterisere -21- side1 av 6 konstellasjonensom en form for totalentreprise,som bådeomfatter prosjekteringog utførelse. Totalentreprenørenhar rettslig sett, overfor oppdragsgiver,risikoenfor gjennomføringenav hele prosjektet, herunder utførelsen. Spørsmåleter om de formelle risikoforholdeneer avgjørendei anskaffelsesrettsligforstand. I den sammenhenger det relevantat totalentreprenørenikke selv skalstå for selveutførelsenav arbeidene. Totalentreprenørener tvert imot, slik vi forstår kontrakten, rettslig sett avskåretfra å gjennomføre utførelsesarbeidene.Dernest,og i forlengelsenav dette, er det sentralt at ingenforhold knyttet til utførelse av entreprisenblir evaluert i forbindelsemed tild elingenav kontrakten.Spørsmåleter om man i et slikt tilfelle kan si at utførelsen– i anskaffelsesretts lig forstand – har vært gjenstandfor reell konkurranseslik regelverketkrever. 3 GRUNNLEGGENDE UTGANGSPUNKTER Ved vurderingenav SKssamspillmodeller det enkelte grunnleggendemomenter som kan fremheves innledningsvis: • Det gjelder et grunnleggendekrav om konkurranseetter anskaffelsesreglene, se bl.a. lovens§ 5. I den forbindelseer det viktig å understrekeat det ikke er opp til oppdragsgiverå velgehvordan konkurransenskalgjennomføresi de tilfeller hvor regelverket,som følgeav oppdragetsverdi, inneholderkonkreteregler. Over terskelverdienemå det anvendesde særligeprosedyrersom følger av regelverket. o 4 Dette innebærerat den konkurransesom etter SKsmodell skalfinne sted for å velge utførende underentreprenører,ikke kan tilleggesbetydning i denne sammenheng.Entener det tale om kontrakter som skalkunngjøresi henhold til regelverket,eller så faller de utenfor regelverket.Hvorvidt oppdragsgiver/totalentreprenø ren likevel avholdervisseformer for konkurranse,er i prinsippetirrelevant. • I henhold til regelverketstår en oppdragsgiverved offentlige bygge-og anleggskontrakterfritt mht. om han vil kunngjøreprosjekteringog utførelsesamlet eller hver for seg,jf. f.eks.forskriftens§ 4-1 bokstavb. Oppdragsgiverstår i utgangspunktetogsårelativt fritt mht. hvordanhan velgerå leggeopp en konkurranse. • Samtidiginnebærerregelverketvissebegrensninger.Fremgangsmåten i regelverketmå følges,og konkurransenmå gjeldedet som skaltildeles.Det må blant annet væreet samsvarmellom det som evalueresi konkurransenog det som tildeles, jf. f.eks.kravet i forskriftens§ 22-2 om at tildelingskriterienemå ha tilknytning til kontraktsgjenstanden.Forutsetningenfor å kunneforeta felles kunngjøringog tildeling av prosjekteringog utførelsemå være at beggeelementerhar vært gjenstandfor reell konkurranse.Dersomdeler av ytelsenikke har vært vurdert, er det vanskeligå si at denne delen har vært gjenstandfor noen konkurranse. Oppdragsgiversplikt til å kunngjøre utførelsesentrepriservil gi liten meningdersomoppdragsgiverkan velgekun å evaluere prosjekteringsdelen,men å tildele bådeprosjektering og utførelse.Dette ville skapeåpenbare omgåelsesproblemerog mulighet for uønskettilpasning fra oppdragsgiversside.Formåletmed anskaffelsesreglene er nettopp å fjerne selverisikoen for slik adferd. VURDERING Det overordnedespørsmåleter etter vårt syn om kontraktene vedrørendeutførelsesentreprisene(til underleverandørenei SKsmodell) er kunngjøringspli ktige etter lov og forskrift om offentlige anskaffelser. I praksisvil dette bero på hvorvidt utførelsesentreprisenehar vært gjenstandfor reell konkurranseved tildelingen av totalentreprisen.Dersomutførelsenikke har vært gjenstandfor evalueringved tildeling av Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna -22- side2 av 6 totalentreprisen,vil dette etter vårt syn ikke være oppfylt. Hvorvidt man betrakter dette som en ulovlig tildeling av utførelsesentreprisentil totalentreprenøren,eller som et krav om at den senereutførelsen i så fall må kunngjøresi samsvarmed anskaffelsesreglen e (og på en måte regelverketanerkjenner),er i denne sammenhengav mindre betydning.I prinsippetvil det uansett foreliggeen ulovlig tildeling av utførelsesentreprisen.Slikdennesakener presentert for oss,er det nærliggendeå innta det førstnevnte perspektivet.Utførelsesarbeideneer rettslig sett tildelt totalentreprenøren,men det har ikke vært reell konkurranseom dennedelen av kontrakten.Dennemangelenkan i utgangspunktetikke avhjelpesved at det skjer en konkurransei neste trinn. At den etterfølgendekonkurransenom utførelsesarbeideneetter SKs modell ikke skjer i samsvarmed de formelle anskaffelsesreglene,innebærerat konklusjonenuansett er den samme. Det som kjennetegnersamspillkontrakteneer særligat den endeligeytelsenikke er fastlagt.Dette er også tilfelle ved totalentreprisekontrakteri sin alminnelighet.Somfremhevet av Scott,har samspillkontrakten SK har valgt flere fellestrekkmed en klassisktotalentreprise. Ved tildeling av klassisketotalentrepriservil det imidlertid – etter vår erfaring – skje en evaluering av leverandørenesevne til å gjennomførealle deler av kontrakten.Tildelingav kontrakten innebærerat leverandørenfår risikoenfor gjennomføringenav prosjektet.Det er opp til leverandørenhvordandenne gjennomføringenskalskje (selvom bruk av underleverandørerkan væresærskiltregulert i noen henseende). At anskaffelsesreglene ikke har ytterligere regler om denne fasenbyggerpå en tankegangom at det ikke er behov for å regulerede anskaffelserden valgte leverandørgjør i prosjektet.Vedkommendevil, som følge av den risiko han har påtatt seggjennomkontraktenog de økonomiskerealiteter, ha tilstrekkeligincitament til å gjøre rasjonelle,forretningsmessigebeslutninger.Dette er prinsipielt forskjelligfra de tilfeller hvor det er den offentlige oppdragsgiversom kan beslutte hvordant ildeling av kontrakter skalskje. Den helt sentrale bakgrunnenfor anskaffelsesreglene er at det offentlige ikke i sammegrad som private er utsatt for markedskreftenenår de tar sine beslutninger.Regelverket byggerpå at det er en risiko for at offentlige oppdragsgiverederfor vil byggepå annet enn forretningsmessigehensynnår de gjør sine anskaffelser,og skal derfor sikre at det offentlige velgersine leverandører på en måte som sikrer mest mulig effektiv ressursbruk, 1 samtidigsom leverandørenelikebehandles. Ved SKssamspillmodellvil risikoenfor gjennomføringenav prosjektet,som i klassisketotalentrepriser, i prinsippetvære pålagttotalentreprenøren.Slikkontrakten er formulert, er det imidlertid på det rene at totalentreprenørenikke skalstå for utførelsesarbe idene.Tvert imot vil vedkommendevære rettslig avskåret fra å kunnegjennomførearbeidene.Dette gjør det kunstigå hevdeat utførelsesarbeideneer "tildelt" totalentreprenøren.I praksisinnebærermodellenat SKformelt etterspør en totalentreprise,samtidigsom modelleninnebærerat man utelukker alle reelle tot alentreprenørerfra selveutførelsesarbeidene.Satt på spissenkan det hevdesat SKbestiller en totalentreprise,men ikke ønskeren totalentreprenør. I tillegg vil ikke totalentreprenørenha prisrisikoen, fordi vederlagetetter arbeidspakkeneblir overført til kontraktspriseni forholdet mellom SKog totalentreprenøren.SomScott påpeker,kan ikke dette i segselv være avgjørende(oppdragsgiverhar prisrisikoenogså ved regningsarbeider),men det bidrar til å fjerne inntrykket av reell totalentreprise.Det særegneved SKsmodell er kombinasjonenav vederlagsmodellenog bestemmelseneom gjennomføringav utførelsesentreprisene. Ved den anskaffelsesrettslige vurderingener det etter vårt syn helt sentralt at totalentreprenøren,etter SKs modell, ikke skalstå for utførelsesarbeidene.Satt på spisseninnebærerSKsmodell at det enestesom er klart etter tildeling av kontraktener at totalentreprenøren ikke skalstå for utførelsen.Dette gjør det kunstig å hevdeat utførelsenlikevel er tildelt totalentreprenøren,eller at han har vunnet en reell konkurranse om utførelsesarbeidene.Selvetildelingen av utførelsesentreprisenskalskje på grunnlagav en konkurranse som 1 Sef.eks.FADsveiledertil anskaffelsesreglene punkt 2.1. Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna -23- side3 av 6 oppdragsgiverselv har utformet reglenefor, og som på flere punkter avvikerfra de formelle anskaffelsesreglene. Det er riktignok på det rene at totalentreprenørenvil ha den kontraktsrettsligerisikoenfor gjennomføringen av arbeidene,i forholdet til SK.Dette er etter vårt syn ikke tilstrekkeligtil at det har vært en reell konkurranse om selveutførelsesarbeidene.Totalentreprenørenvil kunneha rene "back to back"-kontraktertil underentreprenørene.Dermedblir gjennomføringsrisi koen i realiteten transformert til en risiko for at underentreprenørenef.eks.ikke går konkursi løpet av kontraktsperioden.Dennerisikoenmå ansesinnbakt i vederlaget,og kan etter vårt syn ikke være tilstrekkeligtil at det er tale om en reell konkurranseom en reell utførelsesentreprise.Det SKreelt sett bestiller fra "totalentreprenøren", er prosjekteringsarbeider , administrasjonsarbeider og en garantiforpliktelse,men ikke utførelsesarbeider. Somdet vil fremgåav det ovenstående,baserervi ossi stor grad på at utførelseselementetikke har vært gjenstandfor reell konkurranseved tildeling av kontrakten til totalentreprenøren.Vi har riktignok ikke sett noen konkurransegrunnlag, men mener likevel at dette fremstår som en naturlig forutsetning.Sålengedet er åpenbartetter kontrakten at totalentreprenørenikke skalstå for utførelsen,vil det ikke gi mening– og heller ikke være lovlig – å evalueretotalentreprenørensevne til å stå for utførelsesarbeidene.Modellen for utsetter såledesi segselvat slik evalueringikke skalskje. Realitetenblir at totalentreprenørenblir tildelt en kontrakt som går ut på prosjekteringog utførelse, til tross for at han i realiteten bare har inngitt et tilbud på prosjekteringog administrasjon,samt garantielementet. Realitetenblir etter vårt syn tilsvarendesom i den CM-modellsom er vurdert av FADi brevet av 25. august 2009. SKsfremgangsmåteinnebæreri realiteten at man har utelukket alle utførelseskontrakterfra konkurranse i henholdtil anskaffelsesreglene. I stedet har SKforpliktet leverandørentil å påta segprosjekterings- og administrasjonsoppgaver, herunder forpliktet ham ti l å følgeen bestemt fremgangsmåteved valget av leverandør.Denfastsattefremgangsmåtener imidlertid, slik den er beskrevet,ikke i samsvarmed de formelle anskaffelsesreglene. Dette gjelder i hvert fall bådeselvekunngjøringenav arbeidene(ikke i Doffin) og den omstendighetat en rekke aktører – "nærstående" til totalentreprenørenog totalentreprenørenselv – blir avskåretfra å delta i konkurransen.Slikbegrensningav adgangentil å delta i en konkurranseer ikke i samsvarmed anskaffelsesreglene. Oppdragsgiverhar som den klare hovedregelikke adgangtil å tilta seg en videre adgangtil å utelukkeleverandørerenn det som følger av de formelle anskaffelsesreglene. Denomstendighetat det skjer en form for konkurranse om utførelsesarbeidene,er ikke tilstrekkeligti l at modellener lovlig. Sålengekunngjøringog gjennomføring av konkurransenikke er i samsvarmed regelverketskrav, men skjeren prosedyreoppdragsgiver selv har designet,er det likevel tale om ulovlige prosesser. 5 SÆRSKILT OM PLIKTEN TILÅ FØLGEDEPROSEDYRER ANSKAFF ELSESREGLENE OPPSTILLER Anskaffelsesreglene oppstiller bestemtefremgangsmå ter sommå følgesder det offentlige skalinngå kontrakt. Disseer uttømmende.Det er dermed verkeni lov eller avtaleadgangtil å fastsetteandre fremgangsmåterenn de regelverketgir anvisningpå, jf. f.eks.sakC-299/08. Sakengjaldt lovlighetenav ordningenmed såkaltedefinisjonsavtaler– en bestemt framgangsmåtefranske myndigheterhaddeåpnet for ved kompleksekontrakter. Fremgangsmåten gikk nærmerebestemt ut på at en oppdragsgiveresom ikke kunneangiformålenemed kontrakten og de nødvendigeytelser,kunneinngåen såkaltdefinisjonsavtalemed en eller flere leverandører. Formåletmed kontrakten var å vurderemulighetene og betingelsenefor å inngåen kontrakt, samt å beregneprisnivåog de ulike etappenei prosjektet.Etter at Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna -24- side4 av 6 prosjektetsnærmererammer var fastlagt,åpnet modellen for at kontrakt om utførelsenkunnetildeles etter at det var gjennomførten konkurranseblant de opprinneligedefinisjonsavtaleinnehaverne. Kommisjonenhevdet at dennefremgangsmåtenvar i strid med direktiv 2004/18/EFfordi den åpnet for inngåelseav underhåndsavtaleruten at det var hjemmel for det i direktivet, og fikk medholdav EUdomstoleni det. EU-domstolenbemerketinnledningsvisat direktiv 2004/18/EFartikkel 28 nr. 2 foretar en uttømmende oppregningav de fremgangsmåteren oppdragsgiverkan benytte ved inngåelsenav en offentlig kontrakt og at det følgelig– på det nåværendeutviklingstrinn- ikke var rom for supplerendeprosedyrer. Domstolenbemerketat den franskeordningenriktignok haddevisseslektskapmed konkurransepregetdialog, men at det ogsågjaldt viktige forskjeller.Dette utelukket at fremgangsmåtenfor inngåelseav definisjonsavtalekunne tolkes som en gjennomføringav en konkurransepregetdialog. Kommisjonenhevdet videre at fremgangsmåtenvar i strid med likebehandlings-,ikkeforskjellsbehandlingsprinsippet. Til dette uttalte Domstolen: ”Det skal i den forbindelsebemærkes,at formålet med den i lov om offentlige aftaler, vedtagetved lovdekretnr. 2006-975,fastsatte fremgangsmådefor definitionsaftalerer at tildele to slags kontrakter, dvs.definitionsaftalerog udførelsesaf taler, idet sidstnævntetilkendesefter et udbud,der er begrænsettil indehaverneaf de førstnævnte.Af dennegrund er de økonomiskeaktører, som kunne væreinteressereti at deltagei udførelsesaftalern e, men som ikke er indehavereaf en af definitionsaftalerne,blevet udsat for forskelsbeha ndling i forhold til disseindehavere,i strid med ligebehandlingsprincippet, der er anført som et princip for indgåelseaf kontrakter i dette direktivs artikel 2.” Likeledesfant domstolenat fremgangsmåtenogsåvar i strid med likebehandlings-og gjennomsiktighetsprinsippet og den heravfølgendeforpliktelseom at enhverkontrakts gjenstandsamt kriteriene for den tildeling skaldefinerespå en klar måte. Definitionsaftalerneog udførelsesaftalernesynesimidlertid efter deresnatur at haveforskellige formål, dvs.på den enesideen undersøgelse,fremstilling og præciseringaf den ordregivende myndighedsbehov,på den andensideden faktiskeleveringaf indkøb,tjenesteydelserog på forhånd fastsatte arbejder.De anfægtedenationalebestemmelser sikrerimidlertid ikke i alle tilfælde, at formålet med og kriteriernefor tildeling af bådedefinitionsaftalerog udførelsesaftalerkan fastsættes fra begyndelsenaf proceduren. Samletsett kan den særligefremgangsmåtensom samspillkontraktenleggeropp til, på sammemåte som definisjonsavtaleni nevnte sak,forståssom et forsøkpå å supplereregelverketsegnebestemmelserom fremgangsmåtenved kontraktsinngåelse.At fremgangsmåten i vår saker hjemlet i en avtale og ikke lov, som i nevnte dom, kan i dennesammenhengikke være avgjørende.Det er like fullt tale om en avvikende prosedyre.I noen grader SKsmodell enn mer betenkelig enn i nevnte sak,hvor leverandørene– i motsetning til SKssamspillmodell– i det minste skulleutføre tjenesteneselv,og ble vurdert på grunnlagav egne kvalifikasjoneretc. For ordensskyldnevnesat de formål som SKssamspillmodell etter det opplysteskalsikre,herunderhensynet til fleksibilitet og tidsmessigebesparelser,er ivaretatt gjennomregelverket,jf. regleneom at det er adgangtil å anvendekonkurransemed forhandling/ konkurransepreget dialog(somsannsynligvisblir ytterligere utvidet når det nye anskaffelsesdirektivetblir vedtatt) og gjennomsærligebestemmelserom hasteprosedyrer.Slike omstendigheterkan ikke i segselvbegrunneavvikfra regelverket. Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna -25- side5 av 6 6 KONKURRANSEBEGRENSENDE VIRKNINGAV MODELLEN SKsmodell innebæreri realiteten at oppdragsgiverbetinger segen rett til å unndraselveutførelsenav et entrepriseprosjektfra de formelle anskaffelsesregl ene. Ettersomdet her liggerbetydeligeverdier,ville dette være meget betenkelig. Den fremgangsmåteSKhar valgt vil ha en konkurransebegrensendevirkningved at totalentreprenøreri realiteten vil være avskåretfra å konkurrereom utførelsendersomde påtar segprosjekteringsarbeidet . Leverandørenmå m.a.o.velgeom han vil utføre prosjekteringsdeleneller utføringenav kontrakten. Det følger av EU-domstolensavgjørelseri sakerC-21/03 og C-34/03,så vel som forslagtil nytt anskaffelsesdirektiv,at det offentlige i utgangspunktet skalpåseat en leverandørsom har bistått det offentlige med utarbeidelseav konkurransegrunnlag etc. skalsikresadgangtil å delta i den senere konkurransenom prosjektet.Enfremgangsmåtesom pr. definisjoninnebærerat en leverandørmå velge mellom forprosjekt og utførelse,harmonererdårlig med dennepraksisen. *** Vår ref.: 305921-010\1240887\v1\thna -26- side6 av 6 Notat Til : Svein Møller Deres ref.: Fra : Arne Scott Ansvarlig advokat: Kopi til : Dato : 12.04.2010 Emne : Samspillentreprise 1 Arne Scott Innledning Undertegnede har bistått Sarpsborg kommune med å utarbeide utkast til en standardavtale for samspill-entrepriser. I det følgende gis mine reviderte kommentarer til utkast datert 29.04.09, med fokus på forholdet til regelverk for offentlige anskaffelser. Innledningsvis redegjøres kort for bakgrunnen for mitt arbeid. 2 Bakgrunn I prosjekter hvor rammebetingelsene er oversiktlige og lar seg klarlegge før kontrakt inngås benytter Sarpsborg kommune normalt en totalentreprisemodell. Modellen er basert på at kommunen engasjerer prosjekterende til å utarbeide et konkurransegrunnlag for totalentreprisen. Beskrivelsen føres ikke like langt som i en tradisjonell utførelsesentreprise, noe som innebærer at totalentreprenøren selv vil måtte gjennomføre detaljprosjektering før bygging kan iverksettes. Kommunen kunngjør totalentreprisen (og eventuelle sideentrepriser) i Doffin, dersom terskelverdien på kr 500.000.- er overskredet. Valgte totalentreprenører vil selv inngå en rekke underentrepriseavtaler, på sedvanlig måte uten kunngjøring i Doffin. Ovennevnte entreprisemodell lar seg vanskelig anvende i prosjekter hvor rammebetingelsene ikke lar seg klarlegge i detalj før oppstart må skje, herunder rehabiliteringsprosjekter og prosjekter med svært kort gjennomføringstid. I disse prosjektene har Sarpsborg kommune benyttet en CM-Modell (CM = Construction Management). Modellen har gjort det mulig å inngå kontrakt med en CM-entreprenør på et svært tidlig tidspunkt og deretter gjennomføre en parallell prosjektutvikling, prosjektering og bygging. Modellen har i følge kommunen gitt god styring på kvalitet og kostnader og har muliggjort svært korte gjennomføringstider. I den senere tid er det reist spørsmål om modellen lar seg forene med regelverk for offentlige anskaffelser. Østfold kommunerevisjon IKS mener at modellen er i strid med regelverket og har bedt departementet ta stilling til spørsmålet. Den tradisjonelle CM – modellen er som navnet sier basert på at ”CM-entreprenøren” utøver ren prosjektadministrativ bistand. CM-entreprenøren skal bistå byggherren med å organisere prosjektet, innhente tilbud, inngå kontrakter og skal utføre en rekke andre aktiviteter som har som formål å gjennomføre prosjektet innenfor avtalte rammer for tid, kvalitet og kostnader. Nettside: www.pacta.no Postadresse: Hoffsveien 1A Skøyen, 0275 Oslo Besøksadresse: Hoffsveien 1B, Skøyen, Oslo Organisasjonsnr.: 989 705 865 Pål Grønstad: +47 2158 5304 [email protected] Arne Scott: + 47 2158 5305 [email protected] Morten Gran: + 47 2158 5068 [email protected] Knut Anders Sannes: + 47 2158 5479 [email protected] -27- Bankkontonr.: 6201.05.45817 CM-entreprenøren skal imidlertid ikke ha kontraktsansvaret for prosjektering og utførelse. Den tradisjonelle CM-modellen er basert på at det er byggherren som skal inngå avtalene med de prosjekteringsfirma og entreprenører som skal benyttes i byggesaken og det er da klart at disse kontraktene må inngås i henhold til anskaffelsesregelverket. Opprinnelig var Sarpsborg kommunes CM modell en variant av den tradisjonelle CM modellen. I den siste versjon av avtalen har man imidlertid søkt å utforme en avtale hvor CMentreprenøren faktisk skal være en entreprenør og ikke bare en prosjektadministrativ hjelper. I den siste versjonen av avtalen er det bl.a presisert at CM entreprenøren skal ha ”kontraktsansvar for hele prosjektet”. Etter mitt syn er det likevel også i denne reviderte avtalen uklart om CM entreprenøren faktisk har rollen som entreprenør i prosjektet, eller om han fortsatt er en prosjektadministrativ hjelper. Forholdet til regelverk for offentlige anskaffelser er derfor uklart. På bakgrunn av ovenstående er undertegnede bedt om å utarbeide et alternativ forslag til standardkontrakt til bruk i prosjekter hvor rammebetingelsene ikke lar seg klarlegge i detalj før oppstart må skje. Forslaget følger som vedlegg til dette notatet. 3 3.1 Vurdering av avtaleforslaget i forhold til anskaffelsesregelverket Innledning – grunnelementene i forslaget Forslaget er basert på kommunen skal inngå avtale med en ”samspillentreprenør” som skal ha fullt ansvar for prosjektering og utførelse. Kontraktsmodellen er altså basert på det samme prinsipp som en totalentreprise, hvor jo som kjent totalentreprenøren nettopp har ansvar for prosjektering og utførelse, jf f.eks NS 3431 pkt 1. Til forskjell fra en tradisjonell totalentreprise, er verken ytelse eller vederlag fastlagt i detalj ved inngåelse av avtalen. De overordnede rammebetingelsene for kontrakten er imidlertid fastlagt og samspillentreprenørens oppgave er å utvikle og gjennomføre prosjektet innenfor rammen av disse i nært ”samspill” med byggherren. Dette er grunnen til at modellen har fått navnet ”samspillentreprise”. Ovennevnte innebærer at vederlagsmodellen også er forskjellig fra en tradisjonell totalentreprise, hvor det som kjent er vanlig å gi fast pris på en definert ytelse. Samspillentreprisen inngås før det er utarbeidet en så detaljert beskrivelse av prosjektet at det er hensiktsmessig å be om en fast pris. Årsaken kan delvis være at fremdriftsplanen er svært stram og at det må være større parallellitet mellom prosjektutvikling, prosjektering og utførelse enn hva som er vanlig. Årsaken kan også være at prosjektet er et rehabiliteringsprosekt eller at det av andre grunner ikke er mulig å forutse hvilke ytelser som skal utføres. Vederlagsmodellen må av disse grunner nødvendigvis bli en eller annen form for regningsarbeid. 2 -28- I et tradisjonelt regningsarbeid skal entreprenøren få dekket påløpte kostnader med tillegg av et påslag til dekning av administrasjon, risko og fortjeneste, jf f.eks NS 3431 pkt 31.3. Et regningsarbeid innebærer at det er byggherren som har den fulle og hele risiko for omfanget av kostnader, og byggherren må derfor føre kontroll med kostandspådraget. I et tradisjonelt regningsarbeid baseres slik kontroll på oppgaver over arbeidstid og materialer fra entreprenøren, jf f.eks NS 3431 pkt 31.4. Ulempen ved et tradisjonelt regningsarbeid er at byggherren har den fulle risiko for omfanget av kostnadene og at han derfor ikke vil ha sikkerhet for omfanget av vederlaget før arbeidet er ferdig. Det er for øvrig svært vanskelig å ha en god kontroll på faktiske kostnader, gjennom den kontrollen som normalt utføres av timelister og materialsedler. Kommunen ønsker å ha bedre kostnadskontroll enn dette, og forslaget er derfor basert på en annen type ”regningsarbeid” enn det som er vanlig. Forslaget er basert på følgende: Etter kontraktsinngåelse skal samspillentreprenøren i nært samspill med byggherren presisere og utdype rammebetingelsene i prosjektet. Når det foreligger tilstrekkelig informasjon, skal samspillentreprenøren beskrive kontraktsarbeidet i hensiktsmessig arbeidspakker. Samspillentreprenøren skal deretter sende de beskrevne arbeidspakkene ut på konkurranse i underentrepriseleddet med anmodning om fast pris, og skal normalt velge det tilbud som har lavest pris. Modellen innebærer altså at samspillentreprenøren får dekket de faktiske kostnader som påløper, eller mer presist: De faktiske fastprisbeløp som avtales med underentreprenørene. I motsetning til en ordinær regningsarbeid vil modellen innebære at Samspillentreprenrøen gradvis vil bli forpliktet til å gjennomføre prosjektet til en fast pris, hvilket gir bedre kostnadsstyring for byggherren. I et ordinært regningsarbeid vil normalt byggherren betale et påslag på de faktiske kostnadene som skal dekke totalentreprenørens vederlag for det arbeidet han har med å administrere de prosjekterende og underentreprisene, risikoen ved å ha påtatt seg ansvaret for prosjekteringen og utførelsen samt totalentreprenørens fortjeneste i kontraktsforholdet. I henhold til forslaget får Samspillentreprenøren ikke et slikt påslag beregnet ut fra de faktiske kostnader, men et fast vederlag som avtales ved kontraktsinngåelse. 3.2 Hovedregelen Anskaffelsesregelverket har ingen regler om hvordan en byggherre skal organisere et prosjekt, herunder hvor mange og hvilke type kontrakter som skal inngås i prosjektet. En byggherre kan altså fritt velge å inngå en kontrakt for hele prosjektet som omfatter både prosjektering og bygging og han kan også fritt velge hvordan vederlaget for arbeidene skal fastsettes. Anskaffelsesregelverket fastslår imidlertid at byggherren må kunngjøre og ellers følge regelverket for de kontraktene han velger å ha i prosjektet. Regelverket gjelder for den offentlige byggherre. Byggherrens kontraktsparter er normalt private firma. Slike private aktører er ikke underlagt regelverket. Det gjelder selv om disse har fått kontrakt med en offentlig byggherre. Byggherrens entreprenør behøver derfor ikke følge regelverket når han inngår kontrakt med sine underentreprenører. (Så vidt jeg vet vil 3 -29- entreprenøren heller ikke ha adgang til å bruke Doffin selv om han skulle ønske å bruke denne fantastiske markedsplassen). I forslaget er det gjort helt klart at samspillentreprenøren har fullt ansvar for prosjektering og utførelse av prosjektet. Det er altså ingen tvil om at samspillentreprenøren er byggherrens entreprenør, og at underentreprisene er samspillentreprenørens kontrakter som han inngår for å oppfylle sine plikter overfor byggherren. Samspillentreprenøren er altså ikke en prosjektadministrativ hjelper som inngår kontrakter med prosjekterende og entreprenører på vegne av byggherren. Ovennevnte skulle tilsi at Sarpsborg kommune plikter å kunngjøre og følge anskaffelsesregelverket ved inngåelsen av samspillentreprisen, men at samspillentreprenøren ikke behøver å følge regelverket ved inngåelse av sine underentrepriser. 3.3 Unntak pga vederlagsformat og prosedyre for valg av underentreprenører? Forslaget er basert på at byggherren i utgangspunktet har risikoen for vederlaget, men at det gradvis skal inngås en fast pris, basert på priskonkurranse i underentrepriseleddet, jf nærmere i pkt 3.1 ovenfor. Etter kontrakten er det samspillentreprenøren som skal bestemme hvilke tilbydere som skal delta i konkurransen og hvilket tilbud som skal velges. Spørsmålet er om disse bestemmelsene innebærer at regelverket, til tross for utgangspunktet som er beskrevet i 3.2 ovenfor, likevel kommer til anvendelse på inngåelse av underentrepriseavtalene. I revisjonsrapport fra Østforld kommunerevisjon henvises til kommentarutgave til regelverket av Marianne H. Dragsten og Esther Lindalen side 422-425. Her uttales følgende: ”I Wahl mfl. Uttales at dersom det offentlige forbeholder seg retten til å godkjenne eventuelle underleverandører, tilsier formålet med regleverket at regelverket får anvendelse. Det begrunnes med at oppdragsgiver her har muligheten til på en utilbørlig måte å påvirke hvem som skal ha underentreprisen. Nærings- og handelsdepartementet har imidertid ifølte Wahl mfl. godkjent bruk av antikontraktørklausuler som gir oppdragsgiver rett tl å nekte bruk av underentreprenører dersom disse ikke kan dokumentere at de har oppfylt forpliktelser etter skattelovgivningen mv, uten at dette forbeholdet medfører at regelverket må følges. Her er imidlertid adgangen til å nekte godkjennelse knyttet til objektive konstaterbare fakta. Reelle hensyn kan tilsi at dersom oppdragsgiver har så stor innflytelse på valg av underleverandør at det i realiteten er oppdragsgiver som tar valget, må regelverket følges. Spørsmålet er imidlertid uavklart.” Etter mitt syn går man alt for langt ved å antyde at en rett til å godkjenne underleverandører som hovedregel vil føre til at anskaffelsesregelverket kommer til anvendelse ved inngåelse av underleveransene. Samtlige entreprisestandarder (NS 8405, NS 3431 osv) er basert på at entreprenørens valg av underentreprenører skal godkjennes av byggherren, og denne ordningen kan ikke bety at enhver underentreprise må kunngjøres. Etter mitt syn må det være en tilnærmet unntaksfri regel at regelverket ikke kan komme til anvendelse ved kontrahering 4 -30- av underentreprenører i en fastpriskontrakt, da entreprenøren normalt vil foreta et valg ut fra rene forretningsmessige argumenter. I en kontrakt som er basert på at entreprenørens kostnader vil bli dekket av byggherren, kan det imidlertid ikke utelukkes at regelverket må komme til anvendelse ved entreprenørens kontrahering av underentreprenørene. Begrunnelsen er at entreprenøren ikke har den samme økonomiske interessen i å velge riktig underentreprenør som når han har påtatt seg å gjøre arbeidet for en fast pris, og det er derfor en større risiko for at byggherren faktisk vil bestemme valget av underentreprenør enn i ordinære fastpriskontrakter. Etter mit syn er det imidlertid flere motargumenter: En byggherre vil generelt være svært forsiktig med å blande seg inn i entreprenørens virksomhet. Dersom byggherren pålegger entreprenøren å benytte en bestemt entreprenør, vil han normalt måtte bære risikoen dersom denne entreprenøren viser seg å være uegnet. Byggherrens pålegg vil altså kunne ”punktere” kontraktsansvaret. Det er altså etter mitt syn generelt liten risiko for innblanding. I denne kontrakten er det for øvrig gitt spesifikke prosedyreregler for kontraheringsprosessen. Det er samspillentreprenøren som skal velge ut de underetntreprenørene som skal få lov til å gi tilbud og samspillentreprenøren plikter å velge laveste tilbud, med mindre det foreligger en saklig grunn. Prosedyrereglene sikrer altså at det blir arrangert konkurranse og at konkurransen avgjøres etter objektive kriterer. Den foreslåtte kontraktsmodellen er en variant av de mange samspillentreprisene som benyttes av det offentlige. I den tradisjonelle samspillentreprise avtales riktignok en målsum for det totale arbeidet, med fordeling av over- eller underskridelse, i stedet for flere faste priser for beskrevne arbeidspakker som det er lagt opp til i foreliggende utkast til samspillmodell. Begge modeller er imidlertid basert på at kontrakten inngås før vederlaget er fastlagt, og at byggherren således har kostnadsrisikoen ved kontraktsinngåelse. I begge modeller innhentes priser fra underentreprenører i markedet før prisen (målsum/fastpris) settes. Jeg kan derfor ikke forstå annet enn at dersom den foreslåtte modell krever at underentreprisene kunngjøres, må tilsvarende regel gjelde for de mange samspillentreprisene som i stor grad benyttes av det offentlige. En slik plikt for samspillentreprenøren til å kunngjøre egne underentreprisene vil så vidt jeg kan forstå fjerne grunnlaget for hele modellen. Dersom vederlagsmodellen i seg selv skulle tilsi at samspillentreprenøren må kunngjøre sine underentrepriser, må denne regelen også gjelde ved et ordnært regningsarbeid, f.eks for tilleggsarbeider til en fastpris. NS 3431 pkt 33.5 fastlegger f.eks at totalentreprenøren skal gi et fastpristilbud på tilleggsarbeid hvor det ikke foreligger anvendelige enhetspriser. Det er ikke uvanlig at totalentreprenøren baserer et slikt pristilbud på tilsvarende fastpristilbud fra underentreprenør. Dersom anskaffelsesregelverket skulle gjelde for kontrahering av underentreprenør hvor vederlagsformatet er regning, ville føre til at entreprenøren ikke kunne innhente slikt tilbud uten etter kunngjøring i Doffin. 5 -31- 4 Oppsummering – Konklusjon Utkastet er basert på at samspillentreprenøren har totalansvaret for prosjektering og utførelse. Samspillentreprenøren inngår avtaler med prosjekterende og underentreprenører for å oppfylle eget kontraktsansvar. Den klare hovedregel er da at regelverket ikke kommer til anvendelse ved inngåelse av kontrakt med prosjekterende og underentrepriser, fordi det er samspillentreprenøren og ikke kommunen som inngår kontraktene. Samspillkontrakten er basert på at entreprenørens kostnader vil bli dekket av byggherren. På denne bakgrunn kan det ikke utelukkes at formålet med regelverket tilsier at det må gjøres unntak fra hovedregelen, slik at samspillentreprenøren faktisk plikter å kunngjøre og følge anskaffelsesregelverket for sine egne kontrakter. En slik konklusjon vil, så vidt jeg kan forstå, i så fall gjøre at det offentlige ikke lenger kan benytte samspillkontrakter. Konklusjonen vil også få dramatisk betydning for gjennomføring av normale regningsarbeider. 6 -32- Standard Norge fremlegger følgende sluttrapport på høring: Nye samarbeidsformer innenfor bygg og anlegg Er det behov for nye eller reviderte standardkontrakter? Høringsfrist: 21. juni 2013 Dette er en rapport om de juridiske konsekvensene av nye samarbeidsformer innenfor bygg- og anlegg. Forslagene er utarbeidet av SN/K 534, og høringskommentarene vil bli behandlet av komiteen og Standard Norges sektorstyre for bygg, anlegg og eiendom. Komiteens medlemmer er: Knut Kaasen, oppnevnt av Standard Norge, komitéleder Anette Søby Bakker, Arkitektbedriftene i Norge Steen Sunesen, buildingSMART Norge Dag Strømsnes, Difi Trond Damås, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg Siw Linderud, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg Knud Mohn, Forsvarsbygg Harald O. Holmås, Norges Bygg- og Eiendomsforening Thor Olaf Askjer, Norsk Eiendom Gunnar Aalde, Norsk Teknologi Morten Gran, Rådgivende Ingeniørers Forening Jan Eirik Henning, Statens vegvesen Vegdirektoratet Lars Hoberg, Statsbygg Bjørn Kuvås, Statsbygg Jørgen Birkeland, Standard Norge, komitésekretær Høringskommentarer kan sendes på e-post til [email protected] eller pr. vanlig post til: Standard Norge Postboks 242 1326 LYSAKER Alle høringsuttalelser vil bli lagt ut på www.standard.no etter utløpet av høringsfristen. Kontaktperson hos Standard Norge er prosjektleder Jørgen Birkeland, tlf: 67 83 86 86 / 99 50 75 41 og e-postadresse: [email protected]. -33- Nye samarbeidsformer i nnenfor bygg og anlegg Er det behov for nye eller reviderte standardkontrakter? Standard Norges komité SN/K 534 Sluttrapport avgitt 2. april 2013 -34- Innhold 1. Innledning …………………………………………...……………...……..… . 3 1.1 Mandatet …………………………………………………….……..…………..…… 3 1.2 Komitémedlemmer …………………..……………………………………….…… 3 1.3 Arbeidsprosessen .………………………………...…………………………….… 4 2. Bygge-, anleggs-, og eiendomsnæringen i Norge ....………………... 5 2.1 Generell beskrivelse av næringen ……………………………….……………… 5 2.2 Viktige utfordringer for næringen fremover ……………………….……….…… 5 2.3 Livssykluskostnader ……………………………...………………………….…… 6 3. BIM …………………………………………………………………………… 8 3.1 Generelt om BIM ………………………………..…………………………..…..… 8 3.2 Vurdering av konsekvensene av BIM for standardkontraktene ………..….… 9 3.3 Komiteens konklusjoner ……………..…………………………………………. 15 4. Samspillkontrakter ……………………………………………….……..... 16 4.1 Generelt om samspillkontrakter …………………………………….…..…...… 16 4.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med samspillkontrakter ………………………………………………………………... 17 4.3 Komiteens vurderinger av behovet for en standardkontrakt for samspillkontrakter …………………………………………………………........... 18 4.4 Komiteens konklusjoner …...………..………………………………………….. 19 5. OPS-kontrakter ………………………………………………………….… 20 5.1 Generelt om OPS-kontrakter ………………..……………………………...…... 20 5.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med OPS-kontrakter.. 21 5.3 Komiteens vurderinger ……………………………………………………...…… 22 5.4 Komiteens konklusjoner ……………………………………….………..…….… 23 Litteratur ………………………………………………….………………………….. 25 Standarder …………………………………………………………………………… 26 Lover ………………....……………………………………………………………….. 27 Offentlige dokumenter ……………………………………………………………... 27 Rettsavgjørelser …………………………………………………..……………….... 27 2 -35- 1. Innledning 1.1 Mandatet Standard Norges sektorstyre for bygg, anlegg og eiendom vedtok 22. mars 2011 å oppnevne en komité, SN/K 534, som fikk følgende mandat: “Komiteen skal gi innspill til Standard Norge om behovet for revisjon av eksisterende eller behovet for nye kontraktsstandarder, på bakgrunn av følgende nye samarbeidsformer og metoder i BAE-næringen: • Samspillkontrakter (også kalt partnering) • Offentlig-privat samarbeid (OPS) • Bygningsinformasjonsmodellering (BIM) Komiteen skal også vurdere hvordan hensyn til livssykluskostnader kan innarbeides i kontraktsstandardene. På sitt første møte skal komiteen velge leder (lederen skal ansees som nøytral) og fastsette en framdriftsplan i samsvar med mandatet. I tillegg skal komiteen på første møtet fastsette en møteplan for f.eks. et halvt år om gangen. Arbeidet i komiteen skal tilpasses budsjettet for Standard Norge og eventuelle endringer i ekstern finansiering. Bortfall eller store reduksjoner i ekstern finansiering kan føre til at komiteen blir nedlagt. Komiteen oppnevnes for en periode på inntil 2 år.” 1.2 Komitémedlemmer Komiteen består ved avgivelsen av sluttrapporten av følgende medlemmer: • • • • • • • • • • • • • • • Knut Kaasen, oppnevnt av Standard Norge, professor dr. juris, Det juridiske fakultet, Oslo, komitéleder Anette Søby Bakker, juridisk rådgiver, Arkitektbedriftene i Norge Steen Sunesen, daglig leder, buildingSMART Norge Dag Strømsnes, avdelingsdirektør, Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) Trond Damås, oppnevnt av Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg, direktør, Skanska Norge AS Siw Linderud, advokat, Entreprenørforeningen – Bygg og Anlegg Knud Mohn, seniorrådgiver, Forsvarsbygg Harald O. Holmås, oppnevnt av Norges Bygg- og Eiendomsforening, utbyggingssjef, Bergen Bolig og Byfornyelse KF Thor Olaf Askjer, administrerende direktør, Norsk Eiendom Gunnar Aalde, advokat, Norsk Teknologi Morten Gran, oppnevnt av Rådgivende Ingeniørers Forening, advokat, Pacta Advokatfirma AS Jan Eirik Henning, sjefingeniør, Statens vegvesen Vegdirektoratet Lars Hoberg, avdelingsdirektør, Statsbygg Bjørn Kuvås, avdelingsdirektør, Statsbygg Jørgen Birkeland, juridisk prosjektleder, Standard Norge, komitésekretær 3 -36- 1.3 Arbeidsprosessen Komiteen hadde sitt første møte 24. januar 2012 og har totalt hatt 10 møter. I forbindelse med komitémøtene har følgende eksterne eksperter bidratt med ulike foredrag om utvalgte emner: • • • • • • • • • BIM i praksis - Rådgiverne Øystein Mejlænder Larsen, teknologileder, Multiconsult BIM i praksis - Entreprenørene Trond Pettersen Valeur, prosjektsjef, Skanska Norge AS BIM i praksis - Byggherrene Robert Ekanger, prosjektleder, Statsbygg OPS-prosjekter i Norge Kjersti Billehaug, sjefingeniør, Statens vegvesen Vegdirektoratet Samspillkontrakter i praksis Lars Abrahamsen, utbyggingssjef, Bjørn Remen, direktør og Johan Arnt Vatnan, tidligere direktør, Helsebygg Midt-Norge Samspillkontrakter i praksis Harald Hasfjord, prosjektleder, YIT OPS-kontrakter i praksis Jan Einar Barbo, advokat dr. juris, Advokatfirmaet BA-HR DA Standardisering av OPS-kontrakter Amund Bjøranger Tørum, advokat dr. juris og Geir Frøholm, advokat, Advokatfirmaet Schjødt DA Konsekvenser av BIM Linda Byström, rådgiver, Consigli AS 4 -37- 2. Bygge-, anleggs- og eiendomsnæringen i Norge 2.1 Generell beskrivelse av næringen 1 Bygge-, anleggs-, og eiendomsnæringen (BAE-næringen) omfatter 33 % av alle virksomheter i Norge, og er dermed landets største næring basert på antall virksomheter. I 2009 omsatte BAE-næringen for 600 milliarder kroner, og dette utgjorde 13 % av den totale omsetningen i norsk næringsliv. Næringen sysselsatte i 2009 totalt 340 000 personer, og dette utgjorde ca. 13 % av den totale sysselsettingen i Norge. Næringen har mange små virksomheter og 75 % av virksomhetene har en omsetning på mindre enn 4 millioner kroner. Det er også et moment at 97 % av alle virksomhetene i næringen har mindre enn 20 ansatte, mens drøyt 100 virksomheter har mer enn 100 ansatte. Det totale antallet virksomheter innenfor BAE-næringen utgjør ca. 75 000. Etter at innslaget av utenlandske virksomheter og arbeidskraft har hatt en sterk økning de siste årene, antas det i dag at 15-25 % av alle de sysselsatte på en byggeplass har utenlandsk statsborgerskap. Bygningsmassen i Norge utgjør nesten 4 millioner bygninger. Den samlede verdien av næringsbygg og boliger er på ca. 5900 milliarder kroner, dersom man tar utgangspunkt i en kvadratmeterpris på 15 000 kroner. Riving og sanering blir på årsbasis stipulert til å utgjøre 0,5 % av den totale bygningsmassen. 2.2 Viktige utfordringer for næringen fremover En av de sentrale utfordringene for BAE-næringen er å bidra til at prosjektene bygger på prinsippene om bærekraftig utvikling. I Byggemeldingen 2 er dette konkretisert på følgende måte for prinsippene om bærekraftig utvikling: “– Bygg og sosial utvikling: Her ligg hovudvekta på tryggleik, inneklima, bustadkvalitet og trivsel, tilgjengelegheit og universell utforming, førebyggjande helsearbeid, arkitektur, byggjeskikk, design og anna. – Bygg og miljø: Her ligg hovudvekta på energibruk, energikjelder, klimagassutslepp, klimatilpassing, bevaring, miljøfarlege stoff, miljøsanering, kjeldesortering og gjenvinning av byggavfall og anna. – Bygg og økonomi: Her ligg hovudvekta på verdiskaping, kostnadseffektivitet, produktivitet, livssykluskostnader, samfunnsøkonomi og anna.” Miljø og klima setter nye krav til bygninger og i 2010 utgjorde utslipp fra oppvarming og annen energibruk i byggsektoren, samt utslipp fra fjernvarmeproduksjon 5 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. Utslippene fra bygg er for øvrig redusert med rundt 30 prosent siden 1990 som følge av utfasing av fossilt brennstoff til oppvarming, mens utslippene fra fjernvarme har økt. 3 Arnstad-utvalget 4 peker i sin rapport om energieffektivisering av bygg på at drift av bygg står for ca. 40 % av den samlede energibruken både i Norge og resten av Europa. På grunnlag av dette er energieffektivisering i bygg viktig og nødvendig fordi: • • det vil bidra til reduserte klimagassutslipp det vil øke forsyningssikkerheten av energi i Norge 1 Tallene i punkt 2.1 er hentet fra Meld. St. 28 (2011-2012) side 23-26. Se Meld. St. 28 (2011-2012) side 11. 3 Jf. Meld. St. 21 (2011-2012) side 140. 4 Rapporten fra Arnstad-utvalget side 14. 2 5 -38- • det vil bidra til oppfyllelse av internasjonale forpliktelser, samt implementering av bygningsenergidirektivet og fornybardirektivet Statistisk sentralbyrå anslår i sine prognoser at folketallet i Norge vil øke fra dagens 5 millioner til 6,1 millioner i 2030 og 6,9 millioner i 2060. 5 Det er sannsynlig at befolkningsveksten vil bli særlig merkbar i de store byene og de omkringliggende kommunene på grunn av den generelle urbaniseringen av samfunnet. Disse demografiske endringene blir en utfordring for næringen på grunn av sterk etterspørsel etter boliger omkring de store byene. Globaliseringen av arbeidsmarkedet har allerede fått stor betydning for BAE-næringen i Norge, og det er sannsynlig at den internasjonale konkurransen i næringen vil øke ytterligere. Dette skaper utfordringer når det gjelder språkkompetanse og HMS-arbeidet, men bidrar samtidig til økte muligheter i et grenseoverskridende marked. En avgjørende faktor for en fremtidsrettet BAE-næring er at man i større grad tar i bruk IKT i full bredde i arbeidsprosessene. Byggemeldingen beskriver situasjonen på følgende måte: 6 “Byggsektoren har til no berre i liten grad teke i bruk IKT i full breidd. Bruk av digitale bygningsinformasjonsmodellar (BIM) basert på opne internasjonale standardar vil medverke til betre utforming av bygg, meir effektiv produksjon, færre byggskadar og -feil og betre drift av bygga. I tillegg er det mykje å hente i bruk av ny visualiseringsteknologi, slik at brukarane av bygget kan vurdere aktuelle organisasjonsendringar i samanheng med moglege byggløysingar. Truleg ser byggsektoren berre starten på ei utvikling der IKT blir bruka langt meir aktivt enn i dag, der planleggingsprosessar, søknadsprosessar, innkjøpsprosessar og logistikk blir digitaliserte, og der bruk av bygg, arbeidsprosessar, samarbeid og kommunikasjon vil skje på nye måtar.” BAE-næringen er fragmentert ved at den består av svært mange profesjoner og mange små virksomheter. Mange byggeprosjekter blir også organisert som enkeltprosjekter med få standardiserte oppgaver og sjelden med samme bemanning. Disse forholdene skaper samhandlingsutfordringer i byggeprosessen og demper innovasjonstakten. Byggemeldingen beskriver generelt følgende barrierer for innovasjon i næringen: 7 “Mangel på innovasjon er ein veikskap i byggsektoren. For prosjektbaserte næringar med mange aktørar er dette eit strukturelt problem, sidan det er lite som motiverer til å fremje nye løysingar i det einskilde prosjektet. Byggjeprosjekt varar i kort tid, og gevinsten av innovasjonar tilfell sjeldan dei som set i gang og finansierar innovasjonen. Døme på barrierar for innovasjon i byggsektoren kan vere - dei mange og samansette interessene som er involverte i eit byggjeprosjekt - den store prosentdelen av små føretak og det relativt låge kunnskapsnivået - kortvarige samarbeidsrelasjonar - mange forskjellige sluttprodukt - mangelen på prestasjonsbasert konkurranse” 2.3 Livssykluskostnader Livssykluskostnader kan beskrives som alle kostnader som genereres gjennom livsløpet til en bygningsdel/et byggverk. 8 Modeller for beregning av livssykluskostnader er et viktig verktøy ved planlegging av nybygg, rehabilitering, ombygging, forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling av eiendommer. 5 Jf. Meld. St. 28 (2011-2012) side 11. Jf. Meld. St. 28 (2011-2012) side 12-13. 7 Se Meld. St. 28 (2011-2012) side 109. 8 Jf. definisjonen i NS 3454:2013 Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og klassifikasjon punkt 3.7. 6 6 -39- For offentlige bygg blir det anslått at investeringskostnadene utgjør mellom 50 og 65 % av de samlede kostnadene for bygget i hele levetiden 9. Kostnadene som kommer etter at bygget er ferdig utgjør dermed en betydelig del av totalkostnadene. Byggemeldingen 10 påpeker at manglende fokus på livssykluskostnader kan medføre at man får bygg som “- er lite fleksible og kostbare å byggje om når brukarkrava blir endra (t.d. når det gjeld tilgjengelegheit) - brukar meir energi enn dei treng - har materiale som raskare må skiftast ut eller renoverast - har eit meir omfattande reingjeringsbehov i det daglege” Lov om offentlige anskaffelser § 6 har følgende ordlyd: “Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livsykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen.” Denne lovbestemmelsen innebærer at det skal gjøres vurderinger av den totale kostnaden ved anskaffelser av bygg. Dette inkluderer forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling, og dermed ikke bare investeringskostnadene. I dag mangler det fullt utviklet verktøy for å beregne livssykluskostnader. I regi av Difi er det igangsatt et arbeid for å forbedre dette. Hensynet til livssykluskostnader vil kunne påvirke kontraktsstrategien og valget av gjennomføringsmodell. Dermed vil sterkere fokus på livssykluskostnader kunne få betydning for kontraktene på et overordnet nivå. I vurderingen av hvordan hensynet til livssykluskostnader kan innarbeides i kontraktsstandardene, er det et vesentlig moment at hensynet til livssykluskostnader vanligvis vil være et ytelseskrav. Det er derfor ikke en naturlig del av kontraktsstandardene, men bør heller tas inn som et viktig ytelseskrav. På denne bakgrunn mener komiteen at det ikke er behov for å gå nærmere inn på de kontraktsmessige konsekvensene av livssykluskostnader. 9 Fremgår av Meld. St. 28 (2011-2012) side 106. Jf. Meld. St. 28 (2011-2012) side 107. 10 7 -40- 3. BIM 3.1 Generelt om BIM BIM er i en rivende utvikling. I det følgende beskrives det som etter komiteens oppfatning er hovedtrekk i dagens situasjon. BIM er en forkortelse som vanligvis brukes i følgende betydninger: 11 • • BygningsInformasjonsModell – når begrepet gjelder produktet/verktøyet BygningsInformasjonsModellering – når begrepet gjelder prosessen I det følgende bruker komiteen byggprosjektering som illustrasjon. BIM brukes også i forbindelse med prosjektering og bygging av anlegg og infrastruktur, men vil der reise spesielle spørsmål som komiteen ikke går nærmere inn på. BIM er en måte å digitalisere informasjon på ved bruk av modeller og modellering, slik at man kan utvikle samhandlingen i byggebransjen på nye og mer effektive måter. Ved bruk av BIM skjer all utvikling av prosjektet og alle tilhørende endringer koordinert, og dette bidrar til fleksibilitet på tvers av fagområdene, i tillegg til at det forenkler arbeidsprosessene mellom de ulike aktørene. Dette skaper en mer effektiv planlegging, utførelse og drift som igjen vil kunne føre til økt produktivitet, kvalitet og ressurseffektivitet i bygge- og anleggsnæringen. BIM på åpne formater er på vei inn i byggenæringen, og har vært implementert i en rekke prosjekter de siste årene. Erfaringene fra disse prosjektene har vært at BIM har bidratt til å effektivisere prosesser og øke kvaliteten på leveranser. BIM på åpne formater støttes av følgende tre hovedelementer: • • • Omforent utvekslings- og lagringsformat (IFC: Industry Foundation Class) (ISO 16739) Omforent terminologi (IFD Library: International Framework for Dictionaries Library) (ISO 12006-2) Relevante forretningsprosesser (IDM: Information Delivery Manual) (ISO 29481-1, -2 og -3) Et av hovedmålene med BIM er å legge til rette for å automatisere den elektroniske delingen av informasjon mellom alle ledd i verdikjeden. Innovasjonsmeldingen 12 beskriver konsekvensene av BIM på følgende måte: “Bruk av digitale informasjonsmodeller medfører en digitalisering av planleggings-, bygge- og driftsprosessene for byggverk, som gjør at informasjonen i prosjektene kan databehandles effektivt. All informasjon vil være samlet og tilgjengelig på ett sted, og man trenger ikke lenger sitte med et utall tegninger i den ene hånden og spesifikasjonene i den andre. Nå blir det digitalt samspill der alle fagfelt jobber med samme informasjon samlet i én modell samtidig. Informasjonen visualiseres i oversiktlige tre-dimensjonale uttrykk. Dette bidrar til at man lettere kan forebygge feiltolkninger og konflikter i byggesaker og bidra til at feil oppdages før utførelsen. Gevinsten er billigere, mer klimavennlige og bedre bygg.” 11 En del bruker også begrepet BygningsInformasjonsManagement (ledelse) om det å sørge for at informasjonen fra modellen brukes i integrerte prosesser som design, kvantitetsoverblikk, kostnadskontroll, tekniske analyser, innkjøp, planlegging, produksjon og dokumentasjon. 12 Jf. St. Meld. nr. 7 (2008-2009) side 136. 8 -41- 3.2 Vurdering av konsekvensene av BIM for standardkontraktene 3.2.1 Innledning En av de sentrale problemstillingene ved bruk av BIM er hvilke konsekvenser dette får for de standardkontraktene som allerede finnes. På bakgrunn av dette er det nedenfor gjengitt en del bestemmelser fra kontraktene der spørsmålet er om bruken av BIM medfører at det er nødvendig å endre kontraktene. Bestemmelsene nedenfor er hentet fra følgende kontrakter: • NS 8401:2010 Alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekteringsoppdrag • NS 8402:2010 Alminnelige kontraktsbestemmelser for rådgivningsoppdrag honorert etter medgått tid • NS 8405:2008 Norsk bygge- og anleggskontrakt • NS 8407:2011 Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser 3.2.2 NS 8401 og NS 8402 NS 8401 punkt 6.1 har følgende ordlyd: “6.1 Rettigheter til prosjektmateriale Oppdragsgiveren har rett til å bruke materiale utarbeidet av den prosjekterende til gjennomføring av prosjektet, senere drift, vedlikehold, ombygging eller påbygging. Han har rett til å få kopi av papirbasert eller elektronisk lagret materiale som den prosjekterende utarbeider i henhold til kontrakten. Han kan likevel ikke kreve kopi av programvare fra den prosjekterende med mindre denne programvaren er avtalt eller utviklet spesielt for prosjektet. Modeller og demonstrasjonsobjekter blir oppdragsgiverens eiendom dersom han har betalt dem. Hvis ikke annet er avtalt, har den prosjekterende alle øvrige rettigheter til sine ideer og det materialet han har utarbeidet. Han kan likevel ikke bruke dette på en måte som er urimelig i forhold til oppdragsgiveren. Partene skal for øvrig behandle prosjektmaterialet på en slik måte at opphavsmannens rettigheter ikke krenkes.” Bestemmelsen i NS 8402 punkt 5 er hovedsakelig identisk med teksten ovenfor. NS 8401 punkt 6.2 har følgende ordlyd: “6.2 Oppbevaringsplikt Den prosjekterende skal i inntil 10 år etter at oppdraget er avsluttet, oppbevare prosjektmateriale som det må antas å være behov for, på en slik måte at utlevering etter 6.1, 1. ledd kan skje. Den prosjekterende har krav på dekning av sine kostnader i forbindelse med utleveringen. Når det er gått 3 år etter at oppdraget er avsluttet, kan den prosjekterende likevel bringe oppbevarings-plikten til opphør ved skriftlig å tilby oppdragsgiveren utlevering av prosjektmaterialet etter 6.1, 1. ledd. Dersom oppdragsgiveren ikke har svart i løpet av 3 måneder etter at han har fått et slikt tilbud, kan prosjektmaterialet fritt makuleres. Oppdraget anses etter denne bestemmelsen som avsluttet på det tidspunktet som er angitt i kontrakten. Er ikke slikt tidspunkt angitt, anses oppdraget som avsluttet når de ytelser som oppdraget omfatter, er ferdig utført. Dersom ytelsene omfatter oppfølging i entreprenørens reklamasjonstid, anses likevel den prosjekterendes oppdrag som avsluttet ved overtakelsen av det bygget eller anlegget som oppdraget er knyttet til.” 9 -42- 3.2.3 NS 8405 NS 8405 punkt 3.2 andre ledd har følgende ordlyd: “Er det motstrid mellom dokumentene som er nevnt i 3.1 e), gjelder beskrivelsen foran tegningene. Utførelse som bare er angitt på tegning, men som også burde ha vært angitt i beskrivelsen eller mengdefortegnelsen, omfattes ikke av kontrakten.” NS 8405 punkt 19.2 har følgende ordlyd: “19.2 Prosjektering Byggherren skal levere de tegninger, beskrivelser og beregninger som er nødvendige og egnet som grunnlag for utførelsen av kontraktarbeidet. Byggherren bærer risikoen for følgene av feil, uoverensstemmelser og ufullstendigheter eller utilstrekkelig veiledning i kontraktsdokumenter og tegninger, beskrivelser og beregninger som han har levert.” NS 8405 punkt 27.2 har følgende ordlyd: “27.2 Mengdekontroll Er det i kontrakten fastsatt at entreprenøren skal foreta mengdekontroll, skal han kontrollere de mengdene som er angitt i beskrivelsen, mot de tilsvarende mengder som fremgår av tilbudsgrunnlagets tegninger, innen angitt frist som skal være rimelig. Entreprenøren taper retten til å påberope seg feil i de mengdene som er angitt i beskrivelsen, som han ikke har sendt melding om til byggherren innen fristens utløp. Byggherren taper retten til å påberope seg feil i mengdeangivelsen som han ikke har sendt entreprenøren melding om innen én måned etter utløpet av entreprenørens frist. Dersom byggherrens krav om mengdekorreksjon gjelder andre deler av beskrivelsen enn entreprenørens krav, får entreprenøren en tilleggsfrist for ytterligere merknader på én måned fra han mottok byggherrens krav. Selv om mengdene etter ovenstående bestemmelser er blitt bindende, kan hver av partene likevel påberope seg feil som vil føre til vesentlige tillegg eller fradrag i kontraktssummen, eller feil som ikke kunne forventes å bli oppdaget ved en vanlig aktsom kontroll.” 3.2.4 NS 8407 NS 8407 punkt 2.2 har følgende ordlyd: “2.2 Tolkningsregler Funksjonskrav og krav til løsninger, kvalitet eller merke som er spesifisert i tilbuds- eller konkurransegrunnlaget gjelder foran løsninger eller konstruksjoner i totalentreprenørens tilbud, med mindre han har tatt uttrykkelig forbehold. De dokumentene som inngår i kontrakten utfyller hverandre. Inneholder kontraktsdokumentene bestemmelser som strider mot hverandre, gjelder yngre dokumenter foran eldre. Løser ikke dette motstriden, gjelder spesielle bestemmelser foran generelle, og bestemmelser utarbeidet særskilt for kontrakten foran standardiserte bestemmelser.” NS 8407 punkt 14.1 har følgende ordlyd: “14.1 Avtalte krav Totalentreprenøren skal levere kontraktsgjenstanden i overensstemmelse med avtalte krav. Kontraktsgjenstanden skal være i samsvar med kontraktsdokumentene med tilhørende 10 -43- tegninger, modeller og beskrivelser, bortsett fra det som er særlig unntatt, eller som klart ikke er ment å gjelde. Dersom det er avtalt referanseobjekt, skal kontraktsgjenstanden med hensyn til materialvalg, utførelse og funksjon være av tilsvarende kvalitet og standard som referanseobjektet.” NS 8407 punkt 24.2.2 har følgende ordlyd: “24.2.2 Kontroll, varsling og svar Totalentreprenøren har en frist til å gjennomgå materialet. Er ikke annet avtalt, skal fristen være fem uker regnet fra kontraktsinngåelsen. Dersom totalentreprenøren først får materialet på et senere tidspunkt, utsettes fristen tilsvarende. Dersom totalentreprenøren mener at det byggherren har gitt anvisning på ikke vil lede til oppfyllelse av de krav til kontraktsgjenstanden som følger av punkt 14, må han varsle byggherren innen fristens utløp. Varselet skal presisere hvilke forhold det dreier seg om og begrunne behovet for endringer. Varsler totalentreprenøren innen fristen, overtar han ikke risikoen for denne delen av byggherrens materiale. Når byggherren mottar et varsel i samsvar med annet ledd, må han uten ugrunnet opphold besvare varselet og gi beskjed om hvordan totalentreprenøren skal forholde seg. Fastholder byggherren sin opprinnelige løsning eller prosjektering, bærer byggherren risikoen for sitt valg. Det samme gjelder dersom han pålegger en ny løsning eller prosjektering som ikke er i samsvar med eventuelt forslag fra totalentreprenøren. Innebærer byggherrens svar en endring, skal han utstede endringsordre etter 31.3. Dersom totalentreprenøren mener at byggherrens svar innebærer en endring uten at det er utstedt en endringsordre, skal han varsle etter 32.2.” NS 8407 punkt 47 har følgende ordlyd: “47 Rettigheter til prosjekteringsmaterialet og dokumenter 47.1 Generelt om bruk av dokumenter Skriftlige eller elektroniske dokumenter, herunder prosjekteringsmateriale, som er utarbeidet i forbindelse med kontrakten skal kun gjøres kjent for partene og andre som trenger dem til gjennomføring av prosjektet, senere drift, vedlikehold, ombygging og påbygging. De skal ikke brukes til andre oppdrag uten etter samtykke fra den part som har levert dokumentene. 47.2 Prosjekteringsmaterialet 47.2.1 Byggherrens rett til å få utlevert prosjekteringsmaterialet Byggherren har så lenge prosjekteringsmaterialet eksisterer hos totalentreprenøren eller hans kontraktsmedhjelpere, rett til å få kopi av dette i den form og det omfang som fremgår av avtalen. Fremgår dette ikke av avtalen, har byggherren krav på å få utlevert det prosjekteringsmaterialet som foreligger og i de formater det er utarbeidet. Totalentreprenøren skal sørge for at prosjekteringsmaterialet kan utleveres i minst fem år etter overtakelsen. Totalentreprenøren har krav på dekning av sine kostnader i forbindelse med utleveringen. Materialet kan bare kreves utlevert i et bestemt filutvekslingsformat dersom dette er avtalt. Byggherren kan ikke kreve kopi av programvare fra totalentreprenøren, med mindre dette er avtalt. Modeller og demonstrasjonsobjekter som etter kontrakten skal utarbeides, blir byggherrens eiendom. 47.2.2 Rett til å bruke prosjekteringsmaterialet Er ikke annet avtalt, har byggherren kun rett til å bruke, herunder endre, prosjekteringsmaterialet til gjennomføring av prosjektet, senere drift, vedlikehold, ombygging og påbygging. Alle øvrige rettigheter til prosjekteringsmaterialet forblir hos den som har utarbeidet 11 -44- det. Totalentreprenøren kan likevel ikke bruke dette på en måte som er urimelig i forhold til byggherren. Partene skal for øvrig behandle prosjekteringsmaterialet på en slik måte at opphavsmannens rettigheter ikke krenkes. Dersom materialet byggherren mottar etter 47.2.1 inneholder informasjon som ikke omfattes av avtalen, kan byggherren ikke bruke denne informasjonen.” 3.2.5 Komiteens vurderinger På grunnlag av bestemmelsene i NS 8401, NS 8402, NS 8405 og NS 8407 har følgende problemstillinger vært sentrale i komiteens diskusjoner: a) b) c) d) e) f) Hvilket informasjonsinnhold har oppdragsgiveren krav på at materialet skal ha? I hvilke formater skal materialet utleveres? Hvilke rettigheter har oppdragsgiveren til bruk av prosjektmaterialet? Hvordan skal man løse ulike risikospørsmål? Hvordan bør man regulere prioritetsrekkefølgen i forholdet mellom beskrivelser, tegninger og modeller? Er det behov for en ytelsesbeskrivelse og/eller en generell veileder om bruk av BIM? a) Hvilket informasjonsinnhold har oppdragsgiveren krav på at materialet skal ha? Ved overgangen til IKT som arbeidsverktøy i stedet for papir genereres og samles det mer informasjon enn ved tradisjonell prosjektering. Nye formater medfører derfor at det kan oppstå spørsmål om hvilken del av all denne informasjonen som faktisk omfattes av eksisterende regulering av oppdragsgivers krav på materiale. Dessuten kan det reises spørsmål om denne grensedragningen er hensiktsmessig. I forbindelse med vurderingen av hva slags informasjon oppdragsgiveren har krav etter NS 8401 punkt 6.1 er det sentrale spørsmål hva som ligger i “… elektronisk lagret materiale som den prosjekterende utarbeider i henhold til kontrakten”. Komiteen har gjennom en grundig diskusjon om hva slags informasjon som oppdragsgiveren kan kreve fått påvist at det er en del uklarhet og usikkerhet om hva som egentlig følger av NS 8401 og NS 8402 i dag. Dette er generelt uheldig. Viktigere enn dette er imidlertid spørsmålet om hvor grensen bør gå for hvilken informasjon oppdragsgiver har krav på. Dette kan med fordel vurderes nøyere i en revisjon av standardene. NS 8401 og NS 8402 ble vedtatt i mars 2000, og bestemmelsene som gjelder rettigheter til prosjektmateriale er ikke revidert siden den opprinnelige vedtakelsen. Det er derfor en rekke spørsmål som følger av den elektroniske utviklingen som ikke har vært tema. Delkonklusjon: Komiteen ser behov for å vurdere endringer i reglene i NS 8401 og NS 8402 om hva slags informasjon som oppdragsgiveren har krav på. b) I hvilke formater skal materialet utleveres? Utviklingen de senere år har i denne sammenheng to hovedtrekk: • • Verktøyene som brukes for å prosjektere har utviklet seg fra de enklere elektroniske til de avanserte, objektbaserte. Den ferdige prosjektering kan nå overføres i et større spekter av formater enn tidligere. I det ene ekstrem har man låste formater som i anvendelse avviker lite fra 12 -45- papirformatet, for eksempel det enkleste pdf-formatet. I det annet ekstrem finnes fullt redigerbare, objektbaserte formater, som ikke setter begrensninger i videreutvikling og anvendelse av all foreliggende informasjon, for eksempel IFC-formatet. Det er i dag ikke spesifisert i NS 8401 punkt 6.1 eller NS 8402 punkt 5 i hvilke elektroniske formater materialet skal kunne kreves utlevert. Komiteen har på bakgrunn av dette drøftet om det er behov for å gi mer spesifiserte regler. Et viktig spørsmål i forbindelse med denne vurderingen er om det er en fare for at standardisering av formatet kan være mindre hensiktsmessig på grunn av utviklingen innenfor datateknologien. Komiteen mener derfor at det er viktig at formuleringene er robuste overfor endringer i den elektroniske utviklingen. Ved å oppgi konkrete formater er det en fare for at man kan få hyppige revisjoner av kontraktsstandardene, på grunn av behovet for å følge den elektroniske utviklingen. Det har vært litt ulike synspunkter i komiteen på om det er behov for å gi nye regler om formater i kontraktsstandardene, eller om dette utelukkende bør spesifiseres i ytelsesbeskrivelsene. Delkonklusjon: Komiteen er enig om at det er behov for å vurdere om begrepet format skal defineres annerledes enn i de gjeldende utgavene av NS 8401 og NS 8402. c) Hvilke rettigheter har oppdragsgiveren til bruk av prosjektmaterialet? Etter gjeldende standarder har oppdragsgiver ikke generell anledning til gjenbruk av prosjektmateriale. Innføring av BIM har åpnet nye praktiske muligheter for gjenbruk av prosjektmateriale for alle parter, noe som gjør slik gjenbruk mer aktuell enn tidligere. Komiteen har på denne bakgrunn diskutert om og eventuelt hvordan man skal regulere muligheten for gjenbruk av løsninger, og hvordan man i så fall skal regulere risikoen for feil i løsningene som blir gjenbrukt. Her kan det også oppstå spørsmål om immaterialrettigheter. Delkonklusjon: Komiteen konkluderer med at det er behov for å vurdere om de muligheter som BIM gir tilsier endringer i reglene om rett til bruk av prosjektmaterialet og eventuelt om virkninger av slik bruk. d) Hvordan skal man løse ulike risikospørsmål? Bruken av BIM aksentuerer enkelte risikospørsmål og introduserer enkelte nye. Komiteen har forsøkt å identifisere noen av disse spørsmålene, og har vurdert om de bør gjøres til gjenstand for regulering i kontraktsstandardene. Eksempler kan være: • Feil i programvaren innebærer en risiko for tap eller utilsiktet endring av informasjonen. Dette kan være programfeil ved selve lagringen av bygningsmodellen eller feil ved de programvarene som brukes for å utvikle modellen. • Forskjell i struktur og kvalitet på de ulike programvarenes eksport og import av IFC-filer. Dette kan eksempelvis medføre avvik i mengder og tap/endring av egenskapsdata. • Faren for at det følger med tilleggsinformasjon som er feil eller som kan bli brukt feil. 13 -46- • • • Utfordringer ved at modellen brukes til et annet formål enn forutsatt. Slik bruk kan eksempelvis føre til at man får gale verdier, som hvis en modell brukes til energiberegning der slik bruk ikke er forutsatt i kontrakten. Bruk av BIM i prosjekter medfører nye roller med ekspertkompetanse innenfor BIM. Et spørsmål vil da være hvilket ansvar disse kan pådra seg. Det kan være utfordrende å plassere disse nye rollene i det totale risikobildet. Uklare grensesnitt mellom aktørene medfører blant annet tap av effektivitet. Bruk av BIM medfører at aktører med forskjellige oppgaver i prosjektet får teknisk mulighet til å introdusere feil som også får konsekvenser for andre aktørers leveranser. Økt sporbarhet vil bedre muligheten for å plassere risikoen der den etter kontrakten hører hjemme. Dagens programvare har imidlertid svakheter på dette punkt. Spørsmålet er derfor om manglende sporbarhet kan gjøre det nødvendig å regulere risiko annerledes enn i dag. Delkonklusjon: Komiteen konkluderer med at risikospørsmålene bør vurderes i en større sammenheng i forbindelse med en generell revisjon av kontraktsstandardene. e) Hvordan bør man regulere prioritetsrekkefølgen i forholdet mellom beskrivelser, tegninger og modeller? I komiteen har det vært en diskusjon om det er nødvendig å endre den generelle prioritetsregelen i entreprisekontraktene om forholdet mellom beskrivelser og tegninger på grunn av innføringen av BIM, jf. NS 8405 punkt 3.2 andre ledd som er gjengitt ovenfor. Lasse Simonsen skriver følgende om dette i sin betenkning: 13 “Det er for øvrig viktig å merke seg den regelen som er tatt inn i punkt 3.2 andre ledd andre punktum: «Utførelse som bare er angitt på tegning, men som også burde ha vært angitt i beskrivelsen eller mengdefortegnelsen, omfattes ikke av kontrakten.» Dette innebærer at den digitale boligmodellen vil være av sekundær karakter selv om den er gjort til en del av konkurransegrunnlaget.” Komiteens diskusjoner har vist at det er nødvendig å vurdere forholdet mellom tegninger og beskrivelser grundig i forbindelse med de neste revisjonene av kontraktsstandardene. I denne sammenheng er det også nødvendig å ta standpunkt til den kontraktsmessige betydning av at det benyttes digitale modeller. Delkonklusjon: Komiteen konkluderer med at det må tas stilling til hvilken prioritet modellene skal ha. I denne forbindelse er det antakelig behov for også å vurdere reguleringen av prioritetsrekkefølgen mellom beskrivelser og tegninger. f) Er det behov for en ytelsesbeskrivelse og/eller en generell veileder om bruk av BIM? Komiteens diskusjoner har vist at det er mye uklarhet omkring bruk av BIM og hva bruken innebærer. Det er derfor enighet i komiteen om at det er et stort behov for at det blir utarbeidet mer hjelpemateriell om BIM. I tillegg til en generell veileder ser det ut til å være behov for ytelsesbeskrivelser. Delkonklusjon: Komiteen anbefaler at det blir tatt initiativ til å utarbeide ytelsesbeskrivelser og/eller en generell veileder om bruk av BIM, og at det blir avklart om dette skal skje i regi av Standard Norge, buildingSMART Norge eller andre aktører. 13 Jf. side 10 i betenkningen. 14 -47- 3.3 Komiteens konklusjoner • Komiteen viser til at følgende forhold, omtalt i delkonklusjonene ovenfor, bør vurderes ved en revisjon av kontraktsstandardene: - hva slags informasjon som oppdragsgiveren har krav på - definisjonen av begrepet format - rett til bruk av prosjektmaterialet og virkningene av slik bruk - risikospørsmålene ved bruk av BIM - hvilken prioritet modellene skal ha Komiteen anbefaler ikke en egen delrevisjon på grunn av BIM fordi de forholdene som er påpekt er av en slik karakter at de bør ses i sammenheng med kontraktsstandardene generelt. Tidspunktet for en totalrevisjon som også tar hensyn til de påpekte forhold må fastsettes ut fra en samlet vurdering av revisjonsbehovene, sammenholdt med næringens behov for avklaring og stabilitet. Komiteen antar at de mest presserende endringsbehov foranlediget av BIM kan ivaretas ved utarbeidelse av ytelsesbeskrivelser og veiledere. • Komiteen anbefaler at det blir tatt initiativ til å utarbeide ytelsesbeskrivelser og/eller en generell veileder om bruk av BIM, og at det blir avklart om dette skal skje i regi av Standard Norge, buildingSMART Norge eller andre aktører. 15 -48- 4. Samspillkontrakter 4.1 Generelt om samspillkontrakter Samspillkontrakter er en samarbeidsform som har vokst frem særlig de siste 15 årene for landbaserte entrepriser. Kontraktsmodellen blir også gjerne kalt for samarbeidsentreprise eller partnering. Samspill er et upresist begrep som brukes om flere forskjellige modeller for samarbeidsmodeller. Utviklingen har vist at det er store forskjeller mellom de ulike formene for samspillkontrakter som brukes i Norge i dag. Forskjellene er både knyttet til omfanget av og innholdet i de kontraktsbestemmelsene som blir inngått for å angi samspillelementet. En variabel er kontraktsinnholdet: I det ene ekstrem er samspillkontrakter en særskilt kontraktsform som bryter med tradisjonell fordeling av roller og risiko mellom byggherre og konsulent/utførende. I det annet ekstrem består samspillet i særlige informasjons-, kommunikasjons-, og beslutningssystemer som ikke rokker ved tradisjonell rolle- og risikofordeling og er i så fall ikke en egen kontraktsform. Langs en annen akse er det forskjeller med hensyn til på hvilket stadium samspillkontrakten inngås. Samspill betegner her i realiteten en kontraktsstrategi – riktignok oftest med konsekvenser også for kontraktsinnhold. Årsaken til at samspillkontrakter blir mer aktuelle i norske prosjekter blir gjerne forklart med henvisning til behov skapt ved manglende samarbeid, kompliserte kontrakter, hierarkiske kontraktstrukturer, manglende insitamenter til samarbeid og helhetstenkning i de tradisjonelle kontraktsformene. Alle disse forholdene blir gjerne sett på som sentrale faktorer bak mange byggefeil og lav produktivitet i bransjen. Et moment som også trekkes frem er fokus på tidligfasen, fordi den blir identifisert som viktig for produktivitets- og kvalitetsutviklingen. 14 Samspillkontrakter har blitt beskrevet på ulike måter: a) EBA har i sin veileder beskrevet to modeller av samspillkontrakter på følgende måte: 15 • “Samspill til totalentreprise: Byggherre, brukere, prosjekterende, entreprenører og eventuelt forvaltere samarbeider i utvikling av prosjektet fra programmeringsfasen, til et forprosjekt med målpris. Da overtar samspillgruppen ansvaret og det skrives totalentreprisekontrakt. • Samspill med incitament: Byggherre, brukere, prosjekterende, entreprenører og eventuelt forvaltere samarbeider i utvikling av prosjektet fra programmeringsfasen, til et forprosjekt med målpris. Deretter utføres arbeidene videre som regningsarbeid, med avtalt fordeling av over/underskridelse av målpris.” b) I Vista-rapporten fra 2008 beskrives tidlig partnering eller samspillkontrakter på følgende måte, der man ser dette som en variant av OPS: 16 “Sammenliknet med andre konkurranseformer innebærer modellen at den private part trekkes inn i planleggingsprosessen på et mye tidligere tidspunkt. Ved å trekke den utførende med på et tidligere tidspunkt i planleggingsprosessen får den utførende større innflytelse over utforming og løsningsvalg. Gjennom en insitamentsstruktur som fremmer felles interesser skal den offentlige bestiller og den private parten i fellesskap finne fram til bedre og mer kostnadseffektive løsninger.” c) Samspillkontrakter blir av noen definert som “en samarbeidsform i et bygge- eller anleggsprosjekt som kjennetegnes ved tidlig involvering av partene, dialog, tillit og åpenhet. Prosjektet gjennomføres under felles målsetninger og felles økonomiske interesser.” 17 14 Se Vista-rapporten side 26 med videre henvisninger. Jf. veilederen side 4. 16 Jf. Vista-rapporten side 19. 17 Definisjonen er hentet fra EBAs veileder side 4. 15 16 -49- Selv om det er store variasjoner med hensyn til hva samspillformen inneholder, er det en del trekk som går igjen i mange kontrakter av denne typen. Et av de typiske særtrekkene er et tett samarbeid mellom partene i forbindelse med prosjekteringen, og dette kan også gjelde for utførelsesfasen. Vederlagsformatet i samspillkontrakter er ofte basert på en målpris, gjerne kombinert med avtalte insitamenter. Åpenhet om økonomien i prosjektet er et typisk trekk ved samspillkontrakter, og dette prinsippet kalles gjerne for “åpen bok”. I samsvar med dette prinsippet skal partene gi hverandre full innsikt i økonomien i tilknytning til prosjektregnskapet. Bakgrunnen for innsynsbehovet er at regnskapet skal legges til grunn for avregningen mot målsummen. Organiseringen av samspillprosjekter kan typisk beskrives på følgende måte: 18 “Man vil i mange prosjekter etablere såkalte integrerte team i prosjekteringsfasen, der entreprenør, byggherre og arkitekt/prosjekterende i et nært samarbeid videreutvikler byggherrens initielle prosjektering. I selve byggefasen kan forutsetningen om tillit og åpenhet komme til uttrykk gjennom samlokalisering av byggherrens og entreprenørens prosjektorganisasjoner og gjennom særlige samarbeidsformer under utførelsen, f.eks. gjennom såkalt “trimmet byggeri”. Vi ser også ofte at partene avtaler særlige organisatoriske strukturer i prosjektet, både gjennom særlige samarbeidsorganer på ulike nivåer og bruk av ”workshops” under prosjektet for å diskutere særlige spørsmål.” 4.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med samspillkontrakter På grunnlag av foredragene som flere eksterne personer har holdt for komiteen kan erfaringene som de eksterne aktørene har fra praksis med samspillkontrakter oppsummeres på følgende måte: Mulige suksesskriterier: • • • • • • • • • Samlokalisering (forutsetning for samhandling) Balanserte og klare kontrakter (skaper tillit) Resultatdokumenter underveis (skaper fremdrift) Kontraktsgjennomgang mellom ulike faser av prosjektet Kontinuitet i prosjektledelsen og sentrale funksjoner Tilstrekkelige ressurser i tidlig fase av prosjektet Tidlig involvering av utførelseskompetanse Tett oppfølging underveis og frem til sluttproduktet Aktiv kunde som deltar i prosessene med kunnskap og informasjon Mulige effekter av samspillkontrakter: • • • • • • • • 18 Verdiskapning i prosjektene Forutsigbarhet i økonomi for alle parter Bedre brukermedvirkning Bedre forståelse av brukerens forventninger som igjen fører til mindre reklamasjoner etter overtakelse, et bedre produkt og sikrere fremdrift Visker delvis ut firmagrenser til fordel for prosjektet Ubalanse i kontraktsforutsetningene ødelegger for samspillet mellom partene Det blir like mange diskusjoner som i andre modeller, men diskusjonene kommer til riktig tid Krever mer ledelse og styring tidlig i prosjektet Jf. Bergsakers artikkel side 172. 17 -50- • Gir en arena for innovasjon i bransjen 4.3 Komiteens vurderinger av behovet for en standardkontrakt for samspillkontrakter Samspillkontrakter tar mange former og åpner mange muligheter, jf. punkt 4.1. Komiteen mener at en av de største fordelene ved samspillkontrakter er tverrfagligheten som man oppnår ved å få inn alle aktørene tidlig i prosessen. På denne måten kan modellen bidra til å fremme innovasjon og effektivitet i byggeprosessen. Det kan videre virke som samspillkontrakter gir bedre grunnlag for samarbeid og effektivisering av kommunikasjonen. Ved samspill kan man unngå en del av konfrontasjonskulturen, noe som gjør konfliktløsningen lettere. Dette kan imidlertid også oppnås uten å gjøre samspill til en egen kontraktsform. En av de viktigste utfordringene ved samspillkontrakter er å unngå at roller og ansvarsforhold blir uklare. I en del kontrakter av denne typen velger man også å lage enklere og påstått smidigere varslingsregler enn i de vanlige entreprisekontraktene. Dette kan føre til uklarhet om hva som egentlig gjelder. Etter komiteens vurdering kan samspill bidra til en mer effektiv innføring av BIM i et prosjekt, samtidig som BIM er et godt verktøy for å få til samspill. Det offentlige anskaffelsesregelverket er en utfordring for visse samspillmodeller, blant annet fordi man allerede fra starten ønsker å bringe inn alle de sentrale aktørene som prosjektet krever uten at priselementet er en sentral faktor i utvelgelsen av aktører. En mulighet er å kjøre en vanlig anskaffelsesprosedyre, men innføre samhandling som en del av konkurranseelementet. Dette krever skjønn som er krevende under anskaffelsesreglene. En viktig del av samhandlingen blir å etablere en felles kontraktsforståelse. For å få full effekt av samhandlingsmomentet er det også avgjørende at tilbyder setter av nødvendige ressurser. Begge forhold er argumenter for å utvikle en standard for samspillkontrakter. På den annen side er samspillformene fremdeles under utvikling, og dette kan være et argument for ikke å lage standardiserte samspillkontrakter. Det finnes mange forskjellige varianter av samspillkontrakter, og dette gjør det vanskelig å lage én kontrakt som skal passe for alle de enkelte samspillmodellene. Noen vil også påstå at det er ikke noe i veien for å bruke de etablerte standardkontraktene også i samspillprosjekter. Et relevant spørsmål er hvordan vil samspillsmodellen fungere for de små kommunene med lite ressurser og kompetanse. For dem vil det trolig være fornuftig å lage en standardisert grunnstruktur for bestemte typer prosjekter. Det vil etter komiteens oppfatning være mer hensiktsmessig å lage en veiledning med en overordnet struktur for en samspillkontrakt, enn at man lager en ferdig avtale med konkret tekst. I den forbindelse er det viktig å lage en standardisert prosessbeskrivelse og foreta en terminologiavklaring. Dersom man skal lage en standardkontrakt må man velge ut en nærmere definert samspillmodell, og deretter utarbeide en standardkontrakt basert på denne modellen. Et mulig alternativ kan etter komiteens oppfatning være å standardisere noen elementer som typisk brukes i samspillkontrakter. Dersom man velger å tenke elementer kan man lage en “kokebok” for samspillkontrakter for eksempel gjennom følgende hovedelementer: 1. Målsum 18 -51- - Etablering - Endring - Fordeling av resultat over/under målsum 2. Tidlig involvering 3. Offentlige anskaffelser - Hvilke friheter har man innenfor rammen av dette? 4.4 Komiteens konklusjoner • Komiteen anser det ikke hensiktsmessig å utarbeide en generell standardkontrakt for alle typer samspillprosjekter. • Komiteen anbefaler at det utarbeides standardiserte kontraktselementer – til forskjell fra komplette standardkontrakter – til bruk i samspillprosjekter. Noen slike elementer er nevnt i punkt 4.3 ovenfor. • Komiteen antar at arbeidet med standardiserte kontraktselementer kan gi grunnlag for å identifisere typetilfeller av samspillmodeller som kan være egnet for standardisering. • Komiteen anbefaler at Standard Norge tar initiativ til samling av erfaringer og utarbeidelse av en sjekkliste for samspillkontrakter. 19 -52- 5. OPS-kontrakter 5.1 Generelt om OPS-kontrakter EU-kommisjonen har i KOM (2004) 327 vist til at OPS er en betegnelse som viser til “forskellige former for samarbejde mellem de offentlige myndigheder og den private sektor med henblik på finansiering, opførelse, renovering, forvaltning eller vedligeholdelse af infrastrukturer eller levering av tjenester.” 19 I EUs grønnbok fra 2004 er det videre trukket frem følgende karakteristiske trekk ved OPS: 20 • Partnerskap/samarbeid som har en forholdsvis lang varighet og som innebærer samråd mellom den offentlige og private parten når det gjelder ulike måter å vurdere hvordan prosjektet skal realiseres på. • Prosjektet finansieres dels av den private partneren, noen ganger på grunnlag av en kompleks konstruksjon mellom forskjellige aktører. Den private finansieringen kan suppleres med en ofte betydelig offentlig finansiering. • Den økonomiske aktøren deltar i et prosjekts prosjektfaser (utforming, gjennomføring, iverksettelse, finansiering) og spiller en viktig rolle i prosjektutformingen. Den offentlige partner konsentrerer seg i hovedsak om å definere målsettingene med hensyn til allmenn nytte, kvaliteten på tjenestene som skal tilbys, prispolitikken mot brukerne, og om å kontrollere at de fastsatte målene overholdes. • Risikoen fordeles mellom den offentlige og den private parten. Den private parten overtar således en del av den risikoen som offentlig sektor normalt påtar seg. Et OPS-prosjekt medfører ikke nødvendigvis at den private partner overtar all risiko eller størstedelen av prosjektets risiko. Risikofordelingen varierer fra prosjekt til prosjekt ut fra partnernes respektive kapasitet til å vurdere, kontrollere og styre ulike risiki. Bakgrunnen for fremveksten av OPS blir gjerne fremstilt som en følge av disse sentrale forholdene: 21 • I Storbritannia introduserte regjeringen Private Finance Inititative (PFI) i 1992. Bakgrunnen for dette var mangel på offentlige midler til nødvendige investeringer i infrastruktur og ønsket om å trekke på privat finansiering for å løse kollektive behov. Etter hvert er bruken av OPS-modellen i større grad blitt begrunnet i samarbeidseffekten og et ønske om å dra nytte av den private partens kompetanse og organisering. En rekke land har fulgt etter utviklingen i Storbritannia og tatt i bruk OPS-modeller. • Utviklingen av New Public Management 22 på bakgrunn av de endringer og utfordringer som offentlig sektor står overfor for å oppfylle kravene om en mer effektiv offentlig sektor. 23 19 Jf. KOM (2004) 327 avsnitt 1.1 punkt 1. Den norske oversettelsen er hentet fra Vista-rapporten side 12. 21 Jf. Vista-rapporten side 3. 22 Dette brukes som en samlebetegnelse på en rekke reformer som skal bidra til å få en mer effektiv stat, jf. Vistarapporten side 14. 23 Lindseth beskriver begrunnelsen for bruk av OPS på side 23: “Formålet med et offentlig privat samarbeid, er å oppnå større økonomisk effektivitet og innovative løsninger i forbindelse med anskaffelser. Dette kan blant annet skje som en følge av at samme leverandør står for både planlegging og gjennomføring av prosjektet, slik at leverandøren har en egeninteresse i å ivareta hensynet til senere vedlikeholdsoppgaver og driftstjenester. En leverandør som har ansvaret for hele prosjektets levetid, vil legge større energi i å finne effektive planløsninger, med tanke på senere drift og vedlikehold. Denne tilnærmingen til prosjektet vil forhåpentligvis føre til at det velges løsninger av god kvalitet, i stedet for halvgode løsninger som vil gi en lavere tilbudspris eller høyere fortjeneste for leverandøren. Siden OPS-avtaler er langvarige, vil det være et poeng for leverandøren å sikre høyest mulig grad 20 20 -53- OPS er en betegnelse som brukes om en rekke forskjellige kontraktsformer. Den mest vanlige og den opprinnelige formen kalles gjerne bygge-drive-overføre (BuildOperate-Transfer). Modellen beskrives på følgende måte i Vista-rapporten: 24 “I denne modellen gis en privat aktør ansvar for å designe, utvikle, drive og vedlikeholde en bygning, mens brukeren (den offentlige parten) betaler for investeringen gjennom bygningens livsløp. Det finnes en rekke underformer av denne varianten, inkludert modeller med mer preg av leasing. Felles for Bygge-drive-overføre prosjekt og alle underformene, er at prosjektet drives helt og fullt av den private samarbeidsparten, som dermed har ansvaret for finansiering, design, utvikling og drift i kontraktsperioden. Etter kontraktsperiodens utløp overføres fasiliteten vanligvis til det offentlige. Det er også eksempler på at fasiliteten forblir i privat sektors eie etter driftsperioden. Denne formen omtales i den internasjonale litteraturen som BOO (Build-Operate-Own).” De øvrige formene for OPS som er i bruk blir gjerne navngitt på følgende måte: • • • • BOOT: Build-Own-Operate-Transfer DBFO: Design-Build-Finance-Operate DCMF: Design-Construct-Maintain-Finance BLT: Build-Lease-Transfer Forskjellene mellom de ulike variantene av OPS-modellene gjelder hovedsakelig når den private parten trekkes inn i prosjektet, hvordan oppgaver og ansvar blir fordelt, fordelingen av risiko og finansiering og eierrettigheter underveis og ved kontraktsutløp. 25 De ulike modellene er stadig i utvikling, og modellene varierer også noe fra land til land. Erfaringene fra andre land viser at dersom en del sentrale forutsetninger er oppfylt vil det være et potensiale for gevinst, men samtidig er det også muligheter for en nedside. 26 Gevinstene som gjerne blir fremhevet er tidligere realisering, kortere utbyggingsperiode og kostnadsreduksjoner. De sentrale suksesskriteriene som blir påpekt er overføring av risiko, gevinstdeling og et reelt samarbeid mellom partene. Internasjonale erfaringer viser at nedsiden ved OPS særlig oppstår i tilfeller der risikooverføringen ikke har vært reell, eller der den offentlige parten har betalt for risikooverføring som den private parten ikke har mulighet for å påvirke eller håndtere. 5.2 Innspill fra eksterne aktører om erfaringer fra praksis med OPS-kontrakter På grunnlag av foredragene som flere eksterne personer har holdt for komiteen kan erfaringene som de eksterne aktørene har fra praksis med OPS-kontrakter innenfor veibygging oppsummeres på følgende måte: • • • • I prosjektene har man valgt å utarbeide konsoliderte kontrakter 27, og dette har vist seg å være hensiktsmessig. Kontraktene er basert på norsk kontraktstradisjon, med inspirasjon fra kontraktsreguleringen i blant annet enkelte finske, svenske og engelske prosjekter. Utarbeidelsen av kontraktene har vært vellykket, og de er blitt godt mottatt. Kontraktene er noenlunde kortfattede og lettfattelig skrevet (kontraktsvilkårene er på ca. 45 sider). av forutberegnelighet i prosjektet, ved å velge løsninger som er gode på sikt. Dette vil også komme oppdragsgiver til gode, for eksempel ved at det vil føre til færre avbrudd i et prosjekts driftstid.” 24 Se Vista-rapporten side 20. 25 Jf. Vista-rapporten side 20. 26 Se Vista-rapporten side 3. 27 Dette innebærer at hele kontrakten er oppdatert i samsvar med de ulike dokumentene som har vært en del av kontraheringsprosessen. Partene velger å utarbeide konsoliderte kontrakter for å unngå motstrid mellom de ulike dokumentene og for å lette oversikt og tilgjengelighet. 21 -54- • • • • • • • • • • • • • • • Det er ikke tatt utgangspunkt i én entreprisemodell og én entreprisekontrakt, og dermed var utgangspunktet ikke NS 3431 med en del tillegg. Kontraktene er skreddersydd med tanke på OPS og utarbeidet individuelt for vegvesenets prosjekter. Tidshorisonten er et vanskelig moment ved utarbeidelsen av denne typen kontrakter. Det kreves forutseenhet og fleksibilitet når kontraktene skal gjelde i 25-30 år. I forbindelse med utformingen og især under forhandlingene med tilbyderne ble det mye fokus på finansieringen. Dette har blant annet sammenheng med prosjektenes størrelse, som har vært fra i overkant av 1 til bortimot 3,5 milliarder kroner. Det kan stilles spørsmål ved om det ved utformingen av kontraktene ble for mye fokus på prosjekterings- og byggefasen, på bekostning av driftsfasen. Overtakelsen som skal skje etter 25 års drift kunne kanskje vært mer utfyllende regulert, men det er vanskelig eksempelvis å detaljregulere kvalitetskrav som skal vurderes så langt frem i tid. Den omfattende risikooverføringen til leverandørene kan forsvares i disse kontraktene som følge av leverandørenes store valgfrihet, og de valgte løsningene i forhold til dette har fungert. Kontraktene inneholder en del komplekse juridisk-tekniske bestemmelser. Dette gjelder blant annet bestemmelsene om sikkerhet, risiko for skade på tredjemann/regress og reguleringen av oppgjøret ved avbestilling og heving. Utformingen av arbeidsbeskrivelsen var en utfordring, og funksjonskravene er ofte det vanskeligste i disse kontraktene. Det er avgjørende at prosjektene er finansierbare, og finansieringen skjer gjerne ved hjelp av utenlandske aktører. Disse aktørene er vanligvis ukjent med norsk jus. På bakgrunn av disse forholdene ble en del av bestemmelsene i kontraktene mer omfattende og mer objektiviserte enn det som er vanlig i norske kontrakter. Kontraktene har eksempelvis et system med hevningspoeng som kan tildeles etter bestemte kriterier. Dette systemet er mer objektivisert og målbart enn et generelt krav om “vesentlig mislighold”, og er derfor mer akseptabelt for de som finansierer prosjektet. Långivernes eneste sikkerhet er panterett i pengestrømmen fra staten og OPSselskapets øvrige driftsmidler. De har ikke sikkerhet i selve veien, og dette blir en viktig forskjell i forhold til OPS-kontrakter for bygg. Enkelte av långiverne var engstelige for konsekvensene av de norske reglene om boets inntredelsesrett fordi unntakene fra inntredelsesretten er skjønnsmessig formulert. Dette medførte en særbestemmelse i vegloven, § 21, om at OPSselskapets konkursbo ikke har rett til å tre inn i en OPS-avtale dersom minst halvparten av selskapet vederlag skal betales etter at veien er åpnet for trafikk. Reguleringen av OPS-selskapets rett til å utføre endringer i driftsfasen var en utfordring, som følge av forholdet til anskaffelsesregelverket. Omfanget av endringer vil typisk kunne utgjøre en begrenset andel av kontrakten prosentuelt, men likevel kunne involvere meget store beløp. Prosessen i OPS-prosjektene ble annerledes ved at de tekniske rådgiverne jobbet direkte med entreprenør, og kanskje i noe større grad måtte stå direkte til ansvar for det de hadde gjort. Innenfor veibygging er det store samfunnsøkonomiske gevinster ved å redusere byggetiden, uten at man har noe eksakt anslag over disse gevinstene. 5.3 Komiteens vurderinger 5.3.1 Forskjeller mellom OPS-kontrakter for bygg og for veibygging Ved OPS-kontrakter for bygg er det et vesentlig moment at kontraktenes økonomiske omfang er langt lavere enn for større veiprosjekter. I slike kontrakter for bygg vil det også være en kortere 22 -55- tidshorisont og større omskiftelighet i bruk. Et tilleggsmoment ved bygg er at kretsen av parter i kontraktshierarkiet ofte vil utvides, for eksempel med leietakere/brukere. Viktige momenter ved OPS-kontrakter for bygg vil være levetidsbetraktninger knyttet til tekniske anlegg og endringshåndtering ved teknologiskifte. I veikontraktene har Statens vegvesen ervervet grunnen og eier denne. I prosjekter som gjelder bygg vil eiendomsretten til bygget typisk være slik at kommunen/staten eier grunnen, som bortfestes til OPS-selskapet, som på sin side blir eier av bygget. En viktig forskjell mellom OPS-kontrakter for bygg og veibygging er at bygg og grunneiendom har en markedsverdi og er omsettbar, til forskjell fra kontraktsobjektet ved veiprosjekter. Dette har stor betydning i en rekke relasjoner. Mulighetene for rimelig finansiering er neppe de samme ved byggeprosjekter som ved anleggsprosjekter. Dette skyldes blant annet forskjeller med hensyn til eventuell utleie og muligheten til å bruke prosjektet som finansieringssikkerhet. Hvis man ser bort fra finansieringsmomentet kan OPS-kontrakter for bygg sammenlignes med en husleieavtale med en kjøpsopsjon. 5.3.2 Behovet for en standardkontrakt for OPS-kontrakter Det vil etter komiteens vurdering være vanskelig å oppstille en normalsituasjon som utgangspunkt for en standardkontrakt for OPS. Det er derfor verken hensiktsmessig eller mulig å utarbeide én felles OPS-kontrakt for alle tilfeller. Komiteen anser det åpenbart at OPS-formen er mer krevende for partene enn tradisjonelle kontraktsformer, og at eventuell standardisering derfor uansett må følges opp med spesialkompetanse hos partene. Standardisering av kontraktene vil imidlertid kunne være hensiktsmessig når man går ned i prosjekter på 100-150 millioner kroner. Prosjektene er da for små til å kunne forsvare utvikling av en spesialtilpasset OPS-kontrakt. Dette kan typisk gjelde for skoler og sykehjem. Det er trolig mindre aktuelt for vei- og anleggsprosjekter. Det kan uansett være hensiktsmessig å utarbeide en sjekkliste over elementer som bør være med i en OPS-kontrakt, i stedet for å lage en ny standardkontrakt. I forlengelsen av en sjekkliste, men uten å utarbeide en komplett standardkontrakt, kan man tenke seg å utforme standardiserte kontraktselementer. Muligens kan dette gjelde regulering av overtakelse til bruk eller ved avslutningen. Et annet eksempel kan være kvalitetssikringsmekanismer i bruksfasen. En liste over slike elementer kan også inngå som deler av en generell veiledning om OPS. Uavhengig av om det skal utarbeides en standardkontrakt påpeker komiteen generelt at det vil være fornuftig om det skjer en tenkning og systematisering omkring OPS-kontrakter i regi av Standard Norge. Dette vil kunne bidra til økt kunnskap om OPS-kontrakter. 5.4 Komiteens konklusjoner • Komiteen anser det ikke hensiktsmessig å utarbeide en generell standardkontrakt for alle typer OPS-prosjekter. • Komiteen antar imidlertid at det kan være hensiktsmessig å utarbeide en standardkontrakt for nærmere angitte typer OPS-prosjekter. Trolig vil mindre bygg i kommunal/statlig regi kunne utgjøre en slik gruppe. 23 -56- • Komiteen anbefaler at det utarbeides standardiserte kontraktselementer - til forskjell fra komplette standardkontrakter - til bruk i OPS-prosjekter. • Komiteen anbefaler at Standard Norge tar initiativ til samling av erfaringer og utarbeidelse av en sjekkliste for OPS-kontrakter. 24 -57- Litteratur Berg, Torer F. Edvardsen, Dag F. Livsløp/OPS-kontraktene Persbråten videregående skole og Høybråten grunnskole. Evaluering av første fase i livsløp/OPS-kontrakter mellom Undervisningsbygg Oslo KF og SG Finans AS. SINTEF Byggforsk. Prosjektrapport nr. 33, 2009 Bergsaker, Olav Samspillkontrakter - noen refleksjoner om de rettslige rammene, På rett grunn, Festskrift til Norsk Forening for Bygge- og Entrepriserett side 170-185, Gyldendal Norsk Forlag AS, Oslo 2010 Byggenæringens Landsforening Prosjektfinansiering av vei og bane. Rapport nr. 2/2006 Dansk Byggeri Partnering i praksis, 2005 EBA Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg og Hans Christian Brodtkorb: Veileder om samspillsentreprise, Revidert utgave, Oslo 2012 Giverholt, Heikki, NS 8405 med kommentarer, Gyldendal Norsk Forlag AS, Oslo 2010 Arvesen, Hans-Jørgen Marthinussen, Karl Giverholt, Heikki, NS 8407 med kommentarer, Gyldendal Norsk Forlag AS, Oslo 2012 Arvesen, Hans-Jørgen Marthinussen, Karl Kolrud, Helge Jakob NS 8405 - Kommentarutgave, Universitetsforlaget, Oslo 2004 med flere KPMG Kartlegging og utredning av former for offentlig privat samarbeid (OPS). Rapport til Nærings- og handelsdepartementet, 2003 Krüger, Kai Offentlig og privat samarbeid om kommunale prosjekter, Lov og Rett 2004 side 360-378 Kaasen, Knut Partnering: Keiserens nye klær? MarIus nr. 209 (1994) side 31-40 Kaasen, Knut Offshore project alliancing: The aim, the constraints and the contracts, MarIus nr. 240 (1998) side 139-157 Kaasen, Knut Petroleumskontrakter, Universitetsforlaget, Oslo 2006 Lindseth, Anne Kristin Offentlig privat samarbeid - i lys av “OPS-avtalene for Høybråten skole”, Institutt for privatretts skriftserie nr. 174, 2009 Rasmussen, Ingeborg Offentlig Privat Samarbeid (OPS) og innovasjonspolitikk. Vista Strøm, Steinar Analyse AS. Utredning til Nærings- og handelsdepartementet, 2008. RIF Bransjeprosjektet - Kontrakter og rettigheter ved bruk av åpen BIM. Utredning av 15. november 2010 25 -58- Simonsen, Lasse Endrede forretningsprosesser. En skisse av hvilke rettslige aspekter som bruk av felles digitale bygningsmodeller kan tenkes å reise. Betenkning av 15. august 2006 Statsbygg BIM-manual 1.2 av 24. oktober 2011 Tørum, Amund B. Frøholm, Geir Back-to-back; særlig om såkalt PFI (OPS) ved veiutbygging, Lov og Rett 2005 side 90-108 Urbye, Hans Jakob Kommentarer til NS 8401 og NS 8402, Standard Online AS, Oslo 2011 Standarder Bygg og anlegg NS 3454:2013 Livssykluskostnader for byggverk - Prinsipper og klassifikasjon NS 8401:2010 Alminnelige kontraktsbestemmelser for prosjekteringsoppdrag NS 8402:2010 Alminnelige kontraktsbestemmelser for rådgivningsoppdrag honorert etter medgått tid NS 8405:2008 Norsk bygge- og anleggskontrakt NS 8406:2009 Forenklet norsk bygge- og anleggskontrakt NS 8407:2011 Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalentrepriser NS 8415:2008 Norsk underentreprisekontrakt vedrørende utførelse av bygge- og anleggsarbeider NS 8416:2009 Forenklet norsk underentreprisekontrakt vedrørende utførelse av bygge- og anleggsarbeider NS 8417:2011 Alminnelige kontraktsbestemmelser for totalunderentrepriser Petroleum NPA 96 Norsk prosjektalliansekontrakt 1996, med tilhørende orientering Danmark Danmark - Partneringaftale, Storentreprisemodellen, 2005 Danmark - Partneringaftale, Hovedentreprisemodellen, 2005 Danmark - Partneringaftale, Totalentreprisemodellen, 2005 26 -59- Lover Lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser Offentlige dokumenter St. meld. nr. 7 (2008-2009) Et nyskapende og bærekraftig Norge (“Innovasjonsmeldingen”) Rapport avgitt 23. august 2010 Energieffektivisering av bygg. En ambisiøs og realistisk plan mot 2040 (“Arnstad-utvalget”) Meld. St. 21 (2011-2012) Norsk klimapolitikk (“Klimameldingen”) Meld. St. 28 (2011-2012) Gode bygg for eit betre samfunn (“Byggemeldingen”) Rettsavgjørelser Borgarting lagmannsretts dom av 29. juni 2012 (LB-2011-61886) 27 -60- Juridisk notat Fra: Kommunesjef teknisk Til: Rådmannen Dato: Saksnr.: 17.08.2015 10/07443-3 Sarpsborg kommunes modell for samspillentreprise Vedlegg 1. Rapport: «Nye samarbeidsformer innenfor bygg og anlegg. Er det behov for nye eller reviderte standardkontrakter?» fra Standard Norge. 2. Juridisk notat fra advokatfirmaet Pacta datert 12.04.2010. 3. Juridisk notat fra advokatfirmaet Kluge datert 07.06.2013. 4. Juridisk notat fra advokatfirmaet Pacta datert 13.08.2013. Generelt om samspillentreprise Samspill er et begrep som brukes om forskjellige modeller for samarbeid mellom partene i et bygg- og anleggsprosjekt. Samarbeidsmodellene blir også gjerne kalt for samarbeidsentreprise eller partnering. Det er ikke utviklet noen generell standardkontrakt for slike samarbeidsformer. Standard Norge nedsatte i 2011 en komite ledet av professor dr. juris Knut Kaasen for blant annet å vurdere behovet for standardiserte samspillkontrakter. I sluttrapport « Nye samarbeidsformer innenfor bygg og anlegg. Er det behov for nye eller reviderte standardkontrakter» konkluderer komiteen med at det ikke er ikke hensiktsmessig å utarbeide en generell standardkontrakt for alle typer samspillprosjekter. Bakgrunnen for dette er blant annet at samspillsformene fremdeles er under utvikling. Videre vises det til at det finnes mange forskjellige varianter av samspillkontrakter, og at dette gjør det vanskelig å lage én kontrakt som skal passe for alle de enkelte samspillmodellene. Rapporten anbefaler imidlertid at det utarbeides standardiserte kontraktselementer til bruk i samspillprosjekter. Arbeidene med å utarbeide slike standardiserte kontraktselementer i samspillprosjekter startet opp i mai 2015. -61- Samspill er ifølge rapporten en samarbeidsform som har vokst frem særlig de siste 15 årene, og behovet for samspillkontrakter blir presentert på følgende måte i rapporten: «Årsaken til at samspillkontrakter blir mer aktuelle i norske prosjekter blir gjerne forklart med henvisning til behov skapt ved manglende samarbeid, kompliserte kontrakter, hierarkiske kontraktstrukturer, manglende insitamenter til samarbeid og helhetstenkning i de tradisjonelle kontraktsformene. Alle disse forholdene blir gjerne sett på som sentrale faktorer bak mange byggefeil og lav produktivitet i bransjen. Et moment som også trekkes frem er fokus på tidligfasen, fordi den blir identifisert som viktig for produktivitets- og kvalitetsutviklingen.» Beskrivelse av Sarpsborg kommunes modell for samspillentreprise I prosjekter hvor rammebetingelsene er oversiktlige og lar seg klarlegge før kontrakt inngås benytter kommunen normalt en totalentreprisemodell. Hovedprinsippet i en totalentrepr ise er at entreprenøren påtar seg totalansvaret for detaljprosjektering og utførelse av prosjektet. Modellen er basert på at det utarbeides et konkurransegrunnlag for totalentreprisen med anmodning om å gi et fast pristilbud på hele prosjektet. Kommunen kunngjør deretter totalentreprisen i en kunngjøringsdatabase for offentlige anskaffelser (Doffin), dersom antatt totalverdi på anskaffelsen overskrider kr 500.000.-. Den valgte totalentreprenøren vil selv inngå en rekke avtaler i underentrepriseleddet, uten at dette krever kunngjøring i Doffinbasen. Eksempler på prosjekter der kommunen i senere tid har benyttet totalentreprisemodellen er Sandesundveien barneskole, Hafslundsøy barnehage, Tindlund barnehage, Valaskjold sykehjem, Haugvoll sykehjem, omsorgsboliger på Kløvningsten, psykiatriboliger på Tindlund og vaskeriet på Kløvningsten. Totalentreprisemodellen, slik den er beskrevet ovenfor, er ikke egnet i prosjekter hvor rammebetingelsene ikke lar seg klarlegge i detalj før oppstart må skje. Typisk gjelder dette for restaurerings- og rehabiliteringsprosjekter og prosjekter som krever svært kort gjennomføringstid. I slike prosjekter har kommunen fra 2010 benyttet en samspillmodell som er videreutviklet av advokatfirmaet Pacta AS (et uavhengig advokatfirma som har rendyrket fokus på kontrakter i bygge- og anleggsprosjekter og på offentlige anskaffelser). Sarpsborg kommunes modell er en variant av de mange samspillentreprisene som benyttes av det offentlige. Kommunens samspillmodell er basert på det samme hovedprinsipp som i en totalentreprise, ved at entreprenøren påtar seg totalansvaret for prosjektering og utførelse av prosjektet. Til forskjell fra en tradisjonell totalentreprise, er imidlertid verken ytelse eller vederlag fastlagt i detalj ved inngåelse av avtalen. De overordnede rammebetingelsene for kontrakten er imidlertid fastlagt, og samspillentreprenørens oppgave er å utvikle og gjennomføre prosjektet innenfor rammen av disse i nært ”samspill” med byggherren. Dette er grunnen til at modellen har fått navnet ”samspillentreprise”. Eksempler på prosjekter der kommunen i senere tid har benyttet samspillmodellen er ombyggingen av Sarpsborg sykehus, ombyggingen av Sarpsborg stadion, kjøleanlegget i Sparta amfi, Kalnes friidrettsanlegg, oppgradering av kommunens administrasjonsbygg og ombyggingen av Sandbakken skole. I en tradisjonell totalentreprise er det vanlig å gi et fast pristilbud på hele prosjektet. I en samspillentreprise inngås imidlertid kontrakten før det er utarbeidet en så detaljert beskrivelse av prosjektet at det er hensiktsmessig å be om en fast pris. Kommunens samspillmodell er derfor utformet slik at samspillentreprenøren gradvis vil bli forpliktet til å gjennomføre prosjektet til en fast pris. Dette gjennomføres på følgende måte: -62- Etter kontraktsinngåelse skal samspillentreprenøren i nært samspill med byggherren presisere og utdype rammebetingelsene i prosjektet. Når det foreligger tilstrekkelig informasjon, skal samspillentreprenøren beskrive kontraktarbeidet i hensiktsmessig arbeidspakker. Samspillentreprenøren skal deretter sende de beskrevne arbeidspakkene ut på konkurranse i underentrepriseleddet med anmodning om fast pris, og skal velge det tilbud som har lavest pris med mindre det foreligger saklig grunn. I likhet med en tradisjonell totalentreprise vil avtalene som inngås i underentrepriseleddet ikke bli kunngjo rt i Doffinbasen. Bakgrunnen for dette er at entreprenøren ikke har adgang til å kunngjøre anskaffelser i basen selv om han skulle ønske å bruke denne markedsplassen. Samspillentreprenøren må imidlertid følge spesifikke prosedyreregler for kontraheringsprosessen som følger av samspillsavtalen, se nedenfor. Prosedyrereglene sikrer at det blir arrangert konkurranse i underentrepriseleddet og at konkurransen avgjøres etter objektive kriterier. I motsetning til en tradisjonell totalentreprise har kommunen full t innsyn i denne anskaffelsesprosessen. Prosedyrereglene er utformet på følgende måte i konkurransegrunnlagene: Samspillentreprenøren skal: Kjøpe inn og kontrahere alle inngående produkter i prosjektet under optimal konkurranse i markedet, delt opp i de leveranser og entrepriser som er best for gjennomføringen. Som tilbydere skal Samspillentreprenøren velge underentreprenører som har nødvendig og tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å gjennomføre det aktuelle arbeidet. Dersom samspillentreprenøren selv besitter nødvendig kompetanse og kapasitet, kan han velge å delta i konkurransene sammen med ovennevnte underentreprenører. Samspillentreprenøren skal velge det tilbud som har lavest pris, med mindre det foreligger saklig grunn. Byggherren skal i så tilfelle varsles. Byggherre skal ha innsyn i anskaffelsesprosessen og alle andre dokumenter, for å sikre at det har gått rett for seg. Samspillmodellen har blant annet vært tatt i bruk ved Sarpsborg sykehus. Her har samspillentreprenøren til nå forespurt ca. 120 underentreprenører på de forskjellige fagfeltene. Dette viser at det er et sterkt konkurranseelement i samspillmodellen som kommunen benytter. Henvendelse fra Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg (EBA) Våren 2013 ble Sarpsborg kommune kontaktet av bransjeorganisasjonen EBA I et møte 10.05.2013 mente EBA at Sarpsborg kommunes samspillmodell var i strid med reglene for offentlige anskaffelser. Denne påstanden ble fulgt opp med et juridisk notat fra advokatfirmaet Kluge datert 07.06.2013. Det ble særlig reagert på at samspillentreprenøren ikke kunne bruke egne ressurser til å utføre hele eller deler av arbeidene i prosjekt et. Kommunen bestemte seg derfor for å se på samspillmodellen på nytt, sammen med advokatfirmaet Pacta. Hensikten med å avskjære entreprenøren fra å kunne gjennomføre sine egne kontraktsarbeider var opprinnelig å skape konkurranse også på de fagfelt samspillentreprenøren selv kunne utføre. På bakgrunn av kritikken fra EBA ble det imidlertid besluttet å endre samspillsmodellen, og presisert at samspillentreprenøren har full frihet til å utføre hele eller deler av arbeidet med egne ressurser. For øvrig ble hovedelementene i avtalemodellen opprettholdt. I redegjørelsen ble det videre foretatt en sammenligning av kommunens reviderte modell og EBAs egen samspillsmodell, som EBA mener er i -63- overensstemmelse med regelverket. Pacta konkluderer med at modellene har samme løsninger på de fleste sentrale punkter. Kommunen sendte den 16.08.2013 en epost til EBA hvor det ble redegjort for den reviderte samspillmodellen. Svaret fra EBA den 29.08.2013 var at de skulle gå grundig gjennom beskrivelsen og se om den løste de problemene som de hadde påpekt. Etter dette har ikke kommunen hørt noe fra EBA. Likheter og ulikheter mellom kommunens og EBAs samspillmodell I flere oppslag i SA har EBA og NHO fremsatt påstander om at Sarpsborg kommune ikke følger regelverket for offentlige anskaffelser ved bruk av samspillmodellen. Ifølge EBA skiller Sarpsborg kommunes modell seg ut fra opprinnelige samspillentrepriser fordi den ikke inviterer til reell konkurranse om selve utførelsen av oppdraget. Etter rådmannens oppfatning er denne påstanden fra EBA ikke korrekt. Som nevnt ovenfor har Pacta foretatt en sammenligning av kommunens modell og EBAs egen samspillmodell og konkludert med at modellene har samme løsninger på de fleste sentrale punkter. Utgangspunktet er at både kommunens og EBAs modell baserer seg på en totalentreprise, slik at entreprenøren har totalansvaret for prosjektering og utførelse. Etter begge modeller må entreprenøren derfor inngå avtaler med prosjekterende og underentreprenører for å oppfylle eget kontraktansvar. Den klare hovedregel er da at anskaffelsesregelverket ikke kommer til anvendelse ved inngåelse av kontrakt med prosjekterende og underentrepriser, fordi det er samspillentreprenøren og ikke kommunen som inngår kontraktene. Når det gjelder konkurransen om selve utførelsen av oppdraget viser Pacta til at EBAs modell, i likhet med kommunens modell, er basert på at totalprisen for entrepr isen ikke er gjenstand for konkurranse. Begrunnelsen er den samme i begge modeller: - anskaffelsen er ennå ikke klarlagt i detalj og det er derfor ikke mulig å få entreprenørene til å gi en bindende totalpris. Tildeling av kontrakt bør derfor skje på grunnlag av andre kriterier enn totalpris. I EBAs modell blir «Oppgaveforståelse/ arkitektonisk løsning», «Gjennomføring», «Samspill» og «Kompetanse» nevnt som eksempler på tildelingskriterier som er brukt av offentlige byggherrer. I kommunens modell skjer tildeling ut fra tilsvarende kriterier. I konkurransegrunnlaget for Sarpsborg Sykehus er det for eksempel benyttet kriteriet ”Kvalitet - Tilbudt organisasjon/personell sin dokumenterte kompetanse og erfaring fra gjennomføring og resultat oppnådd ved utførelse av tilsvarende oppdrag”. Dette kriteriet er i konkurransegrunnlaget vektet 50 % i evalueringen av hvilken entreprenør kommunen skal inngå kontrakt med. Selv om ikke totalpris er et egnet tildelingskriterium, kan det benyttes andre kriterier som forteller noe om tilbydernes prisnivå. I kommunens samspillmodell skal entreprenøren gi et fastpristilbud på administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktarbei det. Dette fastpristilbudet er grunnlaget for evalueringen av priskriteriet. Ved Sarpsborg Sykehus er for eksempel dette priskriteriet vektet 50 % i evalueringen av hvilken entreprenør kommunen skal inngå kontrakt med. For å tydeliggjøre oppdragets størrelse er det i tillegg presisert at anslått total prosjektkostnad etter NS3453 er på 120 millioner inklusive mva. Videre er det presisert at samspillentreprenørs oppdrag er på 80 millioner eks mva. tilsvarende total prosjektkostnad etter NS3453 med fradrag av byggherrens administrasjon, finansiering, mva. og inventar. -64- EBA angir timepriser, enhetspriser og påslagsprosent som eksempler på priselementer som kan være konkurranseelementer innenfor priskriteriet. EBA åpner imidlertid for at det kan benyttes «andre kriterier som forteller noe om tilbydernes prisnivå». Etter Pactas oppfatning vil en fastpris på den samlede administrasjon av, risiko for og fortjeneste på kontraktarbeidet åpenbart være et slikt kriterium, slik at kommunen inviterer til reell konkurranse om selve utførelsen av oppdraget. Etter Pactas oppfatning ligger forskjellen mellom kommunens og EBAs modell først og fremst i hvordan vederlaget for entreprenørens arbeid fastlegges. I kommunens modell vil entreprenøren få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre arbeidene og i tillegg få betalt et fast vederlag (rundsum) for administrasjon, risiko og fortjeneste. Dette fastprisbeløpet fastlegges i konkurransen om kontrakten. Videre vil han få betalt for det arbeid han selv utfører dersom han vinner konkurransen om å gjennomføre en eller flere arbeidspakker. I EBAs modell vil entreprenøren også få dekket sine faktiske kostnader til å gjennomføre arbeidene og i tillegg få betalt et fast et fast vederlag for administrasjon, risiko og fortjeneste. I EBAs modell vil imidlertid dette fastprisbeløpet først fastlegges etter hvert som de ulike underentreprenørene kontraheres og dermed grunnlaget for hans prosentpåslag fastlegges. Videre vil entreprenøren, som i kommunens modell, få betalt for det arbeid han selv utfører. I EBAs modell må imidlertid ikke entreprenøren dokumentere at hans pris er konkurransedyktig for selv å kunne utføre arbeidet, slik han må i kommunens modell. I kommunens modell skal entreprenøren utarbeide og ajourføre et budsjett for entreprisekostnadene. Det er byggherren som bærer risikoen for over- og underskridelser av dette budsjettet. I EBAs modell skal entreprenøren utarbeide en målpris for arbeidene, med over- og underskuddsdeling. Etter Pactas oppfatning har entreprenøren en viss risiko for priskalkylen i EBAs modell. Det påpekes imidlertid at denne risikoen begrenset i praksis, fordi målprisen fastlegges av entreprenøren etter at kontrakten er inngått, det vil si i en «monopolsituasjon» uten konkurrerende tilbud. Byggherrens sentrale «forhandlingskort» dersom han mener at entreprenørens forslag til målpris er uakseptabelt, er retten til å avslutte avtalen og gjennomføre anskaffelsen på alternativ måte. Byggherrens behov for å ha fremdrift i byggesaken og ferdigstille arbeidene til planlagt tid gjør imidlertid at byggherren normalt ikke har mulighet til å benytte seg av denne retten til å avslutte kontraktsforholdet. Byggherren har altså etter Pactas oppfatning normalt svært begrensede maktmidler i den forhandlingen som partene må gjennomføre om hvor høy målprisen skal være. Etter rådmannens oppfatning vil det derfor i realiteten innebære en mindre risiko å benytte kommunens samspillsmodell. I tillegg bemerker rådmannen at det generelt er kostbart, og over tid ikke lønnsomt, å få entreprenører til å bære større risiko ved bygg- og anleggsprosjekter. Juridisk vurdering av samspillmodellen i forhold til anskaffelsesregelverket Pacta foretok en juridisk vurdering av kommunens samspillsmodell i forhold til anskaffelsesregelverket før modellen ble tatt i bruk i 2010. I notat fra Pacta datert 12.04.2010 konkluderes det med følgende: Oppsummering – Konklusjon Utkastet er basert på at samspillentreprenøren har totalansvaret for prosjektering og utførelse. Samspillentreprenøren inngår avtaler med prosjekterende og underentreprenører for å oppfylle eget kontraktansvar. Den klare hovedregel er da at regelverket ikke kommer til -65- anvendelse ved inngåelse av kontrakt med prosjekterende og underentrepriser, fordi det er samspillentreprenøren og ikke kommunen som inngår kontraktene. Samspillkontrakten er basert på at entreprenørens kostnader vil bli dekket av byggherren. På denne bakgrunn kan det ikke utelukkes at formålet med regelverket tilsier at det må gjøres unntak fra hovedregelen, slik at samspillentreprenøren faktisk plikter å kunngjøre og følge anskaffelsesregelverket for sine egne kontrakter. En slik konklusjon vil, så vidt jeg kan forstå, i så fall gjøre at det offentlige ikke lenger kan benytte samspillkontrakter. Ytterligere juridisk gjennomgang av samspillsmodellen ble foretatt av Pacta i forbindelse med henvendelsen fra EBA våren 2013. Fra notatet datert 13.08.2013 siteres det: Konklusjon Som følge av henvendelse fra EBA er vilkårene i Sarpsborg kommunes mal for samspillentreprise endret. Bestemmelsen om at samtlige arbeider skal utføres av samspillentreprenørens underentreprenører er fjernet, og det er nå presisert at samspillentreprenøren kan utføre hele eller deler av arbeidet. Så vidt jeg har forstått var det særlig ovennevnte bestemmelse som førte til at advokatfirma Kluge i notat av 7. juni 2013 fant at avtalemodellen ikke var i overensstemmelse med anskaffelsesregelverket. Etter mitt syn inneholder nå kommunens samspillmodell samme løsninger som EBAs mal for partneringavtale på de fleste sentrale punkter, jf gjennomgangen i pkt 3 ovenfor. Det er først og fremst vederlagsreglene som er forskjellig i de to modellene: I kommunens modell konkurreres det om et fast rundsumbeløp for entreprenørens administrasjon- risiko og fortjeneste, hvilket innebærer at den totale fastprisen nedfelles i avtalen, mens i EBAs modell konkurreres det om et prosentpåslag for administrasjon- risiko og fortjeneste, hvilket også innebærer at det avtales fastpris, men denne vil først bli klarlagt etter at alle fastprisavtalene med underentreprenørene er inngått. Begge modeller er basert på at entreprenøren etter kontraktsinngåelse skal utarbeide en nærmere beskrivelse av sine egne kontraktsarbeider, og utarbeide en kalkyle over hvilket vederlag han skal ha for å gjennomføre disse. I kommunens modell bærer imidlertid kommunen risikoen for over- og underskridelser av denne kalkylen, mens i EBAs modell påtar entreprenøren seg en viss risiko for over- eller underskridelse av kalkylen (Målprissystemet). Ovennevnte forskjeller i vederlagsreglene kan etter mitt syn ikke ha betydning for om anskaffelsesregelverket skal komme til anvendelse eller ikke. Når EBA klart gir uttrykk for at partneringmodellen er i overensstemmelse med regelverket, må derfor det samme gjelde for Sarpsborgs kommunes samspillkontrakt. -66- Notat Fra: Rådmannen Til: Plan- og økonomiutvalget Dato: Saksnr.: 17.08.2015 10/07443-3 Bruk av samspillentreprise Gjennom flere artikler i Sarpsborg Arbeiderblad gjennom sommerener det reist kritikk mot Sarpsborg kommunesbruk av samspillentrepriseog den modellen kommunen har for dette. Rådmannen ønsker å redegjøre for noen faktiske forhold, samt foreslå at det opprettes en saksordførersak om strategi for anskaffelseri bygg- og anleggsprosjekter. I prosjekterhvor rammebetingelser er oversiktligeog kan klargjøresi forkant bruker Sarpsborgkommunenormalt en tradisjonelltotalentreprise. Da blir det utarbeidetet konkurransegrunnlag for totalentreprisen,og det blir anslåtten pris for «helejobben».Hvis denneanslagsprisen er over 500.000kroner,blir prosjektetkunngjorti en kunngjøringsdatabase for offentlige anskaffelser- Doffin. Den entreprenøren som velgestil «helejobben»,kan såinngå avtalermed underleverandører, uten at dettemå kunngjøresi Doffin. Totalentreprisemodellen er lite egneti prosjektersom er vanskeligeå planleggei detalj på forhånd.Typisk gjelderdettefor restaurerings-og rehabiliteringsprosjekter slik som Helsehuset.Her vil omfangetav jobbensom må gjøresbli tydeligereetterhvert somarbeidet skriderfram. På oppdragfra kommunenutformet advokatfirmaetPacta(et uavhengigadvokatfirmasom har rendyrket fokus på kontrakter i bygge- og anleggsprosjekterog på offentlige anskaffelser.)derfor en samspillmodell. Ifølge rapporten«Nye samarbeidsformerinnenfor bygg og anlegg»fra 2013 fra StandardNorge er samspillentrepriseren samarbeidsformsom har vokst frem særligde siste15 årene.Samspillentrepriserer med andreord en vanlig form for entreprise, som brukes av mange kommuner. Det er ikke utviklet noen generell standardkontraktfor slike prosjekter, og dette ble heller ikke anbefalt i den to år gamle rapportenfra StandardNorge. -67- I samspillsmodellentegnerkommunenkontraktmed en såkaltsamspillentreprenør. Sammen lagerde en detaljertprosjektplan,deretterkan samspillentreprenøren dele opp prosjekteti «arbeidspakker» som blir sendtut på anbudtil underleverandører. Samspillentreprenøren har ikke anledningtil å benyttesegav kunngjøringsdatabasen for offentlige anskaffelser,da denneer tilgjengelig kun for offentlige organer.Samspillsentreprenøren må imidlertid følge spesifikkereglerfor å sikre optimal konkurranseblant underleverdørene. I de prosjekteneder samspillmodellenbenyttes,er dettefor å gjøredet mestmulig effektivt og minst mulig kostbartfor Sarpsborgkommune. Våren2013 ble Sarpsborgkommunekontaktetav bransjeorganisasjonen Entreprenørforeningen Bygg og Anlegg (EBA). I et møte10.05.2013menteEBA at Sarpsborgkommunessamspillmodellvar i strid medreglenefor offentlige anskaffelser. Dennepåstandenble fulgt opp med et juridisk notatfra advokatfirmaetKluge datert 07.06.2013.Det ble særligreagertpå at samspillentreprenøren ikke kunnebrukeegne ressursertil å utførehele eller delerav arbeidenei prosjektet. Kommunenbestemtesegderfor for å sepå samspillmodellenpå nytt, sammenmed advokatfirmaetPacta.Det ble deretterbesluttetå endresamspillmodellen,og presisertat samspillentreprenøren har full frihet til å utførehele eller deler av arbeidetmed egne ressurser.For øvrig ble hovedelementene i avtalemodellenopprettholdt.I redegjørelsenble det videreforetatten sammenligningav kommunensrevidertemodell og EBAs egen samspillmodell,som EBA menerer i overensstemmelse med regelverket.Pactakonkluderer med at modellenehar sammeløsningerpå de fleste sentralepunkter. Kommunensendteden16.08.2013en eposttil EBA hvor det ble redegjortfor den reviderte samspillmodellen.Svaretfra EBA den29.08.2013,var at de skulle gå grundiggjennom beskrivelsenog seom den løstede problemenesom de haddepåpekt.Sidendennedato har kommunenikke hørt noe fra EBA. Samspillmodellenhar blant annetvært tatt i bruk ved Helsehuset.Her har samspillsentreprenøren til nå forespurtca. 120 underentreprenører på de forskjellige fagfeltene.Dette viser at det er et sterkt konkurranseelement i samspillmodellensom kommunenbenytter. Uenighetenmellom EBA og Sarpsborgkommuneer altsåen uenighetom jus, om hvordanet komplisertjuridisk regelverkskal forstås.Kommunenog EBA har derfor alleredehatt kontakt,og det er enighetom å møtestil høstenfor å drøftedettevidere. Det er ogsåreist annentype kritikk mot kommunenssamspillmodell.Et av momenteneer at kommunen,og ikke entreprenøren, bærerrisikoen dersomprosjektetblir dyrereennplanlagt. Rådmannenvil til dettebemerkeat det generelter kostbart,og over tid ikke lønnsomt,å få entreprenørertil å bærestørrerisiko ved bygg- og anleggsprosjekter. Det er ogsåhevdetat modellen«gir storemuligheterfor korrupsjon».Rådmannenmenerdet ikke er grunnlagfor en slik påstand.Samspillentreprenøren er som nevnt pålagtå følge spesifikkeregler for å sikre optimal konkurranseblant underleverandørene, og kommunenhar fullt innsyni disse prosessene. -68- Etter rådmannensoppfatningbør det overordnedemåletfor kommunensanskaffelserværeat de skal væreså gunstigesom mulig innenforgjeldendelovverk. Det vil da værebehovfor å benyttebådetotalentrepriserog samspillentrepriser. Detteinnebærerat det må gjøres vurderingerav hva slagsentreprisersom skal benyttesfor hvilke prosjekter,og det må velges modellerfor de ulike entreprisene.Norsk Standardhar i mai 2015 påbegyntet arbeidmed å utvikle standardkontrakter for samspillentrepriser. Dette kan medføreendringerogsåfor Sarpsborgkommunessamspillmodell. Rådmannenmenerpå grunnlagav detteat det bør utarbeidesen overordnet anskaffelsesstrategi for bygg- og anleggsprosjekter. Dennebør værepolitisk forankretog vedtatti bystyret.Rådmannenforeslårat det opprettesen saksordførersak i plan- og økonomiutvalgetmed oppstartsnotati oktober.Dersområdmannenønskerå benytte samspillsentreprise før en anskaffelssestrategi er vedtatt,leggesdettefram som egnesakertil plan- og økonomiutvalget. -69- Side 1 av 1 Fra: Hilde Synnøve Lind[[email protected]] Dato: 25.08.2015 08:38:55 Til: Pettersen Anne-Karin Femanger Kopi: Unni Skaar; Reidar Handelsby Tittel: Sarpsborg kommunes modell for samspillentreprise - orientering til kontrollutvalget Hei. Vedlagt finner dere de to notatene, med tilhørende vedlegg, som ble lagt frem for plan og økonomiutvalget 18 august angående samspillentreprisemodellen. I tillegg oversendes et notat fra kommunens controller med oppsummering av noen utvalgte kontroller. Notatet vil bli lagt frem for planog økonomiutvalget i møte 10 september. Administrasjonen vil være tilstede i møtet til kontrollutvalget 15 september. Dersom det er noen spørsmål er det bare til å ta kontakt. Hilde Lind Controller Enhet økonomi Sarpsborg kommune Telefon 992 05 836 www.sarpsborg.com -70file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101967335_FIX.HTML 25.08.2015 ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/175 11 132712/2015 105-188 Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/25 Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon 1. halvår 2015, tas til etterretning Fredrikstad, 26.08 2015 Vedlegg Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i Sarpsborg kommune 1. halvår 2015, datert 19.08 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Plan for forvaltningsrevisjon 2014 - 2015 Saksopplysninger Vi viser til kommunelovens § 78 pkt. 5 om revisors plikt til å rapportere resultatene av sin revisjon og kontroll til kontrollutvalget. Vi viser også til forskrift om kontrollutvalg og revisjon § kap. 5 om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon - § 11. Vurdering Østfold kommunerevisjon IKS redegjør i sin statusrapport for forvaltningsrevisjonsprosjekter som er igangsatt i 1. halvår 2015. Leverte/igangsatte prosjekter er i henhold til vedtatt forvaltningsrevisjonsplan for perioden 2014 – 2015. I henhold til statusrapporten er leveransegraden for Sarpsborg kommune isolert sett 37 % av budsjettert tid, og ligger under gjennomsnittet (55 %) for samtlige kommuner sett under ett. Revisjonen har en klar forventning om at kommunen vil få leveranser i tråd med budsjettet for 2015. -71- Vi viser i helhet til vedlagte statusrapport for ytterligere detaljer. Sekretariatet anbefaler for kontrollutvalget at revisjonens statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon for 1. halvår 2015, tas til etterretning. -72- Statusrapport etter utført forvaltningsrevisjon i perioden 1. januar 2015 – 30. juni 2015 – Sarpsborg kommune Østfold kommunerevisjon IKS utfører forvaltningsrevisjon på vegne av kontrollutvalget i kommunen. Seksjon for forvaltningsrevisjon gjennomfører også andre typer undersøkelser som kontrollutvalget bestiller særskilt. Produksjon og ressursbruk Følgende arbeid er gjennomført og har vært behandlet i kontrollutvalget i perioden 1. januar – 30. juni 2015: Rapp. 2014 Administrasjon Innkjøp og rammeavtaler Rapp. 1. Prod. 2. Prosjekt halvår halvår tot. 30 29 IKT Forvaltning, drift og vedlikehold 30 Tot. Est. 2015 maks 30 60 30 64 93 64 495 403 423 423 423 550 128 5 5 5 275 271 Overordnet analyse Sum Ev. merforbruk 80 29 521 550 521 Merknader: Kolonnen «Rapp. 2014» viser hva som er rapportert i 2014 på prosjekter som ble påbegynt i fjor. Timene tas med for å kunne gi et bedre bilde av totalbruk knyttet til de ulike prosjektene. Kolonnen «Prosjekt tot.» inkluderer timer som er levert så langt i 2015, og eventuelt i 2014 der dette er aktuelt. «Tot. 2015» summerer bare timer som er levert så langt i 2015. Kolonnen «Est. maks» angir maksimalt timeantall som ble estimert i vedtatt prosjektplan, mens kolonnen «Ev. merforbruk» viser over- eller underforbruk knyttet til de ulike prosjektene. Merforbruk vises ved negativt tall. Kolonnen er kun relevant for ferdigstilte prosjekter. «Administrasjon» Timene dekker administrativ deltakelse i kontrollutvalg, mindre arbeidsoppgaver, samordningsmøter med kontrollutvalgssekretariatet, utarbeidelse av statusrapporter og lignende oppgaver som ikke føres på eget prosjekt. Timeantallet er stipulert ut i fra tidligere erfaringstall, hvor alle slike oppgaver ble ført i egne kategorier i vårt timeregistreringssystem, og bygger på et gjennomsnitt over flere år. For kommunene Moss, Sarpsborg og Fredrikstad er antallet stipulert til 60 timer per år, mens for kommunene Hvaler, Råde og Rygge er antallet stipulert til 30 timer per år. «Innkjøp og rammeavtaler» Prosjektet ble opprinnelig igangsatt høsten 2014. Prosjektplan ble vedtatt av KU 17. september 2014 (PS 14/35), og skulle i utgangspunktet vært ferdigstilt til første møte våren østfold kommunerevisjon iks 1 -73- 2015. Som følge av flere sykemeldinger mm. i 2014 var dette imidlertid ikke gjennomførbart. Kontrollutvalget ble orientert om dette i statusrapporten for 2014. Der ble det også redegjort for tiltak som skulle iverksettes for at en tilsvarende situasjon ikke skulle oppstå i 2015. I statusrapporten ble det samtidig varslet om at vi forventet å kunne legge frem rapporten i første møte høsten 2015. Tiltakene har blitt iverksatt, og de har gitt ønsket effekt. Effekten har i imidlertid kommet sent, og i kombinasjon med ferieavvikling internt i ØKR og i kommunen, klarer vi ikke å legge frem rapporten til kontrollutvalgsmøtet 15. september 2015. Vi forventer at rapporten vil bli ferdig innen møtedatoen, men det lar seg ikke gjøre å oversende rapporten i tråd med fristene som er etablert for høring og oversendelse. Det har per juni påløpt 64 timer i prosjektet. Dette er tidsbruk knyttet til nytt oppstartsmøte med kommune, enkelte intervjuer og produksjon og utsendelse av spørreundersøkelse vedrørende kommunens praksis med anvisning og attestasjon. Svarfrist for spørreundersøkelsen er satt til 20. august 2015. «IKT» Prosjektplan ble vedtatt av KU 21. april 2015 (PS 15/12). KU ønsket ytterligere en problemstilling, i tillegg til forslaget fra revisjonen. Ressursrammen ble ikke øket. Prosjektet er i sluttfasen, og revisjonen forventer å kunne legge frem ferdig rapport i kontrollutvalgsmøte 15. september 2015. Det har foreløpig medgått 423 timer i prosjektet. «Forvaltning, drift og vedlikehold» Prosjektplan ble vedtatt av KU 9. juni 2015 (PS 15/19). Prosjektet forventes ferdigstilt til siste møte i 2015. Det har foreløpig medgått 5 timer i prosjektet. Dette gjelder utarbeidelse av prosjektplan og oppmøte i KU. Det skal avtales oppstartsmøte med rådmannen i august 2015. «Overordnet analyse» Det har foreløpig ikke medgått tid til overordnet analyse. Revisjonen vil påbegynne arbeidet med analysen i august/ september 2015. Vi forventer å legge frem analysen i siste kontrollutvalgsmøte i 2015. Det forventes at arbeidet vil utgjøre ca. 80 timer. Total leveranse Gjennom budsjett vedtok Bystyret 1400 timer til forvaltningsrevisjon i 2015. Budsjettet skal dekke alle forbrukte timer til administrative- og revisjonsmessige handlinger knyttet til forvaltningsrevisjon. Tabellen nedenfor viser antall leverte timer til forvaltningsrevisjon i samtlige av våre eierkommuner. Kommune Budsjett antall timer Produksjon per 30. juni 2015 Leveransegrad i % per 30. juni 2015 Sarpsborg 1400 521 37 % Fredrikstad 1625 1093 67 % Moss 1200 958 80 % Rygge 400 175 44 % Råde 300 63 21 % Hvaler 300 46 15 % 5225 2854 55 % Sum Samlet gjennomsnittlig leveransegrad for alle kommuner utgjør 55 %. Produksjonen er i tråd med tidligere erfaringer, og revisjonen har en klar forventning om at samtlige kommuner vil få leveranser i tråd med budsjett i 2015. østfold kommunerevisjon iks 2 -74- I Sarpsborg har revisjonen har levert 521 timer per 30. juni 2015, eller 37 % av budsjett. Dette innebærer at kommunen i henhold til budsjett har 879 timer tilgjengelig for forvaltningsrevisjon 2. halvår 2015. Følgende prosjekter løper og skal ferdigstilles innen utgangen av 2015: Administrasjon -timer som gjenstår Innkjøp og rammeavtaler - timer som gjenstår IKT - timer som gjenstår Forvaltning, drift, vedlikehold – timer som gjenstår Overordnet analyse – nødvendig tidsbruk Sum antall gjenstående timer løpende prosjekter 30 403 128 271 80 912 I henhold til oppsettet er det bestilt/ planlagt for prosjekter som marginalt overskrider budsjettrammen Det gjøres imidlertid oppmerksom på at tallene bygger på estimater, og således ikke er 100 % pålitelige. Revisjonen forventer at planlagte prosjekter vil legge beslag på noe mindre ressurser enn estimert, og at det ikke foreligger noen risiko for tilleggsfakturering. Det er imidlertid ikke ressurser til å sette i gang neste prosjekt på nåværende forvaltningsrevisjonsplan. Andre oppdrag Østfold kommunerevisjon IKS utfører også oppdrag på vegne av våre eierkommuner eller andre kommuner, som bestilles særskilt utenom budsjett. Disse kommer i tillegg til ovennevnte produksjon, og utgjør så langt i 2015 ca. 250 timer. Disse oppdragene har omhandlet: Selskapskontroll – Halden kommune (ferdigstilt januar 2015). Bestilt av kommunens kontrollutvalg. Forvaltningsrevisjon «Utskrivningsklare pasienter» - Halden kommune (pågående prosjekt). Bestilt av kommunes kontrollutvalg. Undersøkelse «ytringsfrihet» - Sarpsborg kommune (ferdigstilt mai 2015). Oppdraget ble bestilt av kommunens forhandlingsutvalg. Undersøkelse av en konkret byggesak – Rygge kommune (ferdigstilt mai 2015). Oppdraget ble bestilt av kommunens rådmann. Alle oppdrag vi får utover de som er bestemt gjennom budsjett medfører i utgangspunktet positive effekter for eierne våre, da det samlet sett gir lavere revisjonshonorar og/ eller gir oss større spillerom hva gjelder å hente inn ekstern kompetanse ved behov. Rolvsøy, 19. august 2015 Laila Nagelhus (sign.) adm. dir. Anders Svarholt (sign.) seksjonsleder forvaltningsrevisjon østfold kommunerevisjon iks 3 -75- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/175 13 136829/2015 105-188 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/26 Forvaltningsrevisjonsrapport: IKT Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar forvaltningsrevisjonsrapport IKT, til etterretning kontrollutvalget finner det positivt at kommunen har lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy, men ser at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til modulen eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i hele organisasjonen. Kommunens utgiftsnivå for IKT-drift, basert på en sammenligning med andre kommuner, synes fornuftig. Kontrollutvalget merker seg videre at kommunen bare delvis har etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har fått nødvendig prioritet. Det er positivt at det nå er igangsatt tiltak som vil gi rådmannen betryggende kontroll. Kommunens ansatte opplever i stor grad å ha god brukerstøtte, oppdatert IKT-utstyr og programvare, men kontrollutvalget noterer seg at kommunen har et forbedringspotensial knyttet til effektivitet i IKT-løsningene. Kontrollutvalget slutter seg til revisjonens anbefalinger om at kommunen bør Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av modulen for e-Handel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter seg konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet (nullpunktsmåling). Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og informasjonssikkerhet, slik at de kan ferdigstille et internkontrollsystem som tilfredsstiller lovkrav. Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet, og iverksette tiltak ved behov. Innføre obligatorisk IKT-opplæring. -76- Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som er et sikkerhetsavvik. Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle systemer som behandler personopplysninger. Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene i personopplysningsforskriften. Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKTsystemer, og sette i verk tiltak som sikrer effektive løsninger. 2. Kontrollutvalget foreslår for bystyret at rådmannen rapporterer om sin oppfølging til Komité for tjenesteutvikling Det er også naturlig at kontrollutvalget følger opp i henhold til sitt ansvar for å påse at bystyrets vedtak i forbindelse med forvaltningsrevisjon blir fulgt opp. Kontrollutvalget kan selv rapportere til bystyret om rådmannens oppfølging i sin årsmelding for 2016 3. Rapporten sendes til bystyret med følgende innstilling 1. Bystyret tar forvaltningsrevisjonsrapport IKT til etterretning Bystyret finner det positivt at kommunen har lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy, men ser at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til modulen eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i hele organisasjonen. Kommunens utgiftsnivå for IKT-drift, basert på en sammenligning med andre kommuner, synes fornuftig. Bystyret merker seg videre at kommunen bare delvis har etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har fått nødvendig prioritet. Det er positivt at det nå er igangsatt tiltak som vil gi rådmannen betryggende kontroll. Kommunens ansatte opplever i stor grad å ha god brukerstøtte, oppdatert IKT-utstyr og programvare, men bystyret noterer seg at kommunen har et forbedringspotensial knyttet til effektivitet i IKT-løsningene. Bystyret ber rådmannen om at hun må Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av modulen for e-Handel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter seg konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet (nullpunktsmåling). Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og informasjonssikkerhet, slik at de kan ferdigstille et internkontrollsystem som tilfredsstiller lovkrav. Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet, og iverksette tiltak ved behov. Innføre obligatorisk IKT-opplæring. Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som er et sikkerhetsavvik. Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle -77- systemer som behandler personopplysninger. Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene i personopplysningsforskriften. Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKTsystemer, og sette i verk tiltak som sikrer effektive løsninger. 2. Bystyret ber rådmannen om å rapportere om sin oppfølging til Komité for tjenesteutvikling innen <her setter bystyret selv inn en dato>. 3. Bystyret viser for øvrig til kontrollutvalgets ansvar for å påse at bystyrets vedtak i tilknytning til behandling av forvaltningsrevisjonsrapporter, blir fulgt opp Fredrikstad, 1.9 2015 Vedlegg Forvaltningsrevisjonsrapport: IKT, datert 1.9 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) KU-sak 15/12, 21.4 2015 Prosjektplan IKT Bystyresak 2/14, 20.3 2014 - Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015 KU-sak 13/35, 26.11 2013 – Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015 Saksopplysninger Prosjektets bakgrunn: Plan for forvaltningsrevisjon 2014-2015 ble vedtatt av bystyret 20.3 2014. I planen fremgår blant annet: «Det er fortsatt planlagt betydelige investeringer innenfor IKT både når det gjelder oppgradering av utstyr og for å effektivisere arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy. Dette medfører et risikoområde for kommunen dersom innsparingene ikke realiseres. Det er fra rådmanns nivå ønskelig med en vurdering av om forventet effekt foreligger, samt en sammenligning med andre kommuner – både kommuner som har IT driften selv og kommuner som har satt IT driften ut til private leverandører.» På bakgrunn av dette foreslo revisjonen to problemstillinger: 1. Praktiseres kost/nytte-vurdering av IKT-prosjekter, og hvordan følges eventuell forventet effekt opp? 2. Hvor mye koster IT-driften i Sarpsborg kommune sammenlignet med andre kommuner? Da prosjektplanen ble behandlet 21.4 2015, vedtok kontrollutvalget en ekstra problemstilling: «Har Sarpsborg kommunen god nok intern kontroll med hvem som har tilgang, og at kommunens IKT nettverk kun brukes for å dekke kommunens IKT behov. Dette innebefatter at det kun benyttes godkjent programvare.» -78- Rapportens problemstillinger: 1. Praktiseres kost/nytte-vurdering av IKT-prosjekter, og hvordan følges eventuell forventet effekt opp? 2. Hvor mye koster IKT-driften i Sarpsborg kommune sammenlignet med andre kommuner? 3. Har Sarpsborg kommune etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet? 4. Hvor fornøyde er Sarpsborg kommunes ansatte med IKT-drift og brukerstøtte? Revisjonens funn og vurderinger: Revisjonen har kommet frem til at kommunen har hatt fokus på kost/nytte, og fulgt opp forventet effekt. Flere og store gevinster er realisert, både for Visma generelt, og eHandel spesielt. Revisjonen har imidlertid funnet at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til modulen eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i hele organisasjonen. Det foreligger store potensielle gevinster, men det er utfordrende å prioritere utviklingsarbeid med dagens ressurssituasjon, skriver revisjonen. For å vurdere kommunens IKT-utgifter har revisjonen sammenlignet Sarpsborgs utgifter og grad av digitalisering med Moss, Halden og Arendal. Sammenlignet med de andre kommunene har Sarpsborg lave driftsutgifter til IKT og har bedre dekningsgrad enn Arendal og Moss. Revisjonen anser kommunens utgiftsnivå for IKT-drift som fornuftig. Revisjonen mener dette kan ha sin årsak i at modernisering og utvikling ligger i driftsavtalen med ekstern leverandør. Revisjonen har funnet at kommunen delvis har etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har fått nødvendig prioritet. Men det er igangsatt tiltak som skal redusere risikoen for sikkerhetsbrudd og gi rådmannen betryggende kontroll. På kontrollutvalgets konkrete spørsmål svarer revisjonen at ansatte i kommunen ikke har tilgang til å laste ned eller installere programvare på kommunens maskiner. Ved behov må enheten kontakte IKT-drift og få særskilt tilgang. Det føres ingen kontroll med nedlastning av apper og programvare på ansattes telefoner og iPads. Revisjonen er av den oppfatning at kommunens ansatte i stor grad opplever å ha oppdatert IKT-utstyr og programvare, men at kommunen har et forbedringspotensial knyttet til effektivitet i IKT-løsningene. Når det gjelder IKT brukerstøtte er de ansatte etter revisjonens oppfatning i stor grad fornøyde, både når det gjelder hjelpen de får og brukerstøttens tilgjengelighet. Revisjonen skriver imidlertid at IKT-drift har et forbedringspotensial når det gjelder å tilby ansatte stabile og effektive løsninger. Særlig påpekes det at 32 % av respondentene i kommuneområde Oppvekst i større eller mindre grad er uenig i at kommunens IKT-løsninger gjør arbeidshverdagen effektiv. -79- Revisjonens anbefalinger: Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av modulen for e-Handel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter seg konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet (nullpunktsmåling). Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og informasjonssikkerhet, slik at de kan ferdigstille et internkontrollsystem som tilfredsstiller lovkrav. Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet, og iverksette tiltak ved behov. Innføre obligatorisk IKT-opplæring. Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som er et sikkerhetsavvik. Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle systemer som behandler personopplysninger. Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene personopplysningsforskriften. Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKT-systemer, og sette i verk tiltak som sikrer effektive løsninger. Rådmannens høringsuttalelse: Rådmannen har gitt sine kommentarer til anbefalingene (s. 55 i rapporten). Rådmannen er enig i forbedringspunktene til revisjonen. Det framgår av høringsuttalelsen at flere av revisjonens anbefalinger allerede er på plass Vurdering Sekretariatet har gjort en vurdering av om rapporten er av god kvalitet i henhold til standardkravene til forvaltningsrevisjonsrapporter (RS 001), og i samsvar med kontrollutvalgets bestilling. Rapportens problemstillinger er i hovedsak i henhold kontrollutvalgets bestilling 21.4 2015 og prosjektomtalen i forvaltningsrevisjonsplanen. I prosjektplanens pkt. 2 «Premisser for prosjektarbeidet» er det gitt rom for revisjonen til å gjøre endringer underveis: «Det gis mulighet til å endre problemstillinger og avgrensninger hvis det oppstår uforutsette forhold som har betydning for prosjektet». Revisjonen har gjort noen endringer etter prosjektplanen ble vedtatt: Når det gjelder problemstilling nr. 3 (tilgangskontroll og programvare), fant revisjonen det hensiktsmessig å vurdere internkontrollen i et noe bredere og overordnet perspektiv. Dette innebærer at revisjonen ikke har kontrollert konkrete systemer spesielt, og da heller ikke testet tilgangsstyring i systemene i praksis. Revisjonen har ikke gjennomgått kommunens databehandleravtaler for å vurdere om de oppfyller lovkravene. Problemstilling 4 (hvor fornøyde er ansatte) var tenkt som en del av problemstilling 2. Men revisjonen skriver at brukerundersøkelser i samtlige av de sammenlignede kommunene ville blitt for ressurskrevende, både for revisjonen og kommunene som bistår i prosjektet. Revisjonen anså likevel det som relevant å måle brukertilfredshet blant ansatte i Sarpsborg kommune. Valg av revisjonskriterier er relevante sett opp mot problemstillingene. -80- Vi finner at undersøkelsen bygger på data innsamlet ved hjelp av flere metoder: samtaler, strukturerte intervju, spørreundersøkelse, dokumentanalyse og regnskapsanalyse. Samlet sett anser vi at dataene er tilstrekkelig som grunnlag for rapportens vurderinger, konklusjoner og anbefalinger. Revisors vurderinger og anbefalinger er basert på innsamlet materiale i forhold til revisjonskriteriene. Sekretariatet har foreslått et vedtak og en innstilling til bystyret (se foran i saken). Innstillingen bygger på våre vurderinger av hva i rapporten vi mener er relevant for kontrollutvalget og bystyret å kommentere nærmere, understreke etc., og hvordan rapportens anbefalinger bør følges opp. -81- IKT Sarpsborg kommune Forvaltningsrevisjonsrapport Rolvsøy 1. september 2015 Østfold kommunerevisjon iks 1 -82- INNHOLDSFORTEGNELSE 1 SAMMENDRAG.................................................................................................................................................3 2 INNLEDNING.....................................................................................................................................................5 2.1 Bakgrunn .....................................................................................................................................................5 2.2 Problemstilling og avgrensing ......................................................................................................................5 2.3 Metode og gjennomføring ...........................................................................................................................6 2.4 Revisjonskriterier .........................................................................................................................................8 3 KOST/NYTTE OG GEVINSTREALISERING – INNFØRING AV NY ERP-LØSNING – VISMA – MODUL FOR EHANDEL ……………………………………………………………………………………………………………………………………………………………………..9 3.1 Revisjonskriterier .........................................................................................................................................9 3.2 Fakta ............................................................................................................................................................9 3.3 Vurderinger................................................................................................................................................17 4 UTGIFTER TIL IKT I SARPSBORG, MOSS, HALDEN OG ARENDAL .......................................................................19 4.1 Revisjonskriterier .......................................................................................................................................19 4.2 Fakta ..........................................................................................................................................................19 4.3 Vurderinger................................................................................................................................................30 5 INTERNKONTROLL - PERSONVERN OG INFORMASJONSSIKKERHET .................................................................33 5.1 Revisjonskriterier .......................................................................................................................................33 5.2 Fakta ..........................................................................................................................................................33 5.3 Vurderinger................................................................................................................................................44 6 BRUKERTILFREDSHET......................................................................................................................................47 6.1 Revisjonskriterier .......................................................................................................................................47 6.2 Fakta ..........................................................................................................................................................47 6.3 Vurderinger................................................................................................................................................51 7 KONKLUSJONER/ANBEFALINGER ....................................................................................................................53 8 RÅDMANNENS KOMMENTARER .....................................................................................................................55 9 VEDLEGG 1: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER ..........................................................................................57 10 VEDLEGG 2: SPØRREUNDERSØKELSEN .......................................................................................................61 Østfold kommunerevisjon iks 2 -83- 1 SAMMENDRAG IKT er en stor del av den offentlige forvaltningens hverdag. Innbyggere, ansatte og styrende organer forventer at kommunen har løsninger innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi som tilfredsstiller samfunnets krav til digitalisering, effektivitet og sikkerhet. Revisjonen har i dette prosjektet vurdert flere sider ved kommunens arbeid med IKT. Prosjektet er gjennomført ved bruk av spørreundersøkelse, intervju og dokumentog regnskapsanalyse. Sarpsborg har lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy. Med utgangspunkt i føringer fra KS har revisjonen vurdert hvorvidt kommunen har praktisert kost/nytte vurdering i forbindelse med innføring av ny ERP-løsning (Visma), og om forventet gevinst er fulgt opp. Revisjonen har kommet frem til at kommunen har hatt fokus på kost/nytte, og fulgt opp forventet effekt. Flere og store gevinster er realisert, både for Visma generelt, og eHandel spesielt. Revisjonen har imidlertid funnet at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til modulen eHandel kunne hatt klarere målsettinger og tydeligere forankring i hele organisasjonen. Det foreligger store potensielle gevinster, men det er utfordrende å prioritere utviklingsarbeid med dagens ressurssituasjon. I følge Sarpsborgs kommunedelplan kommunikasjon for perioden 2011-2023 skal kommunens IKT-tjenester leveres på beste og billigste måte basert på standard teknologi. For å vurdere kommunens IKT-utgifter har vi sammenlignet Sarpsborgs utgifter og grad av digitalisering med Moss, Halden og Arendal. Sarpsborg fremstår som fremtidsrettet, og minst like digital som den sammenlignede kommunen. Sammenlignet med de andre kommunene har Sarpsborg lave driftsutgifter til IKT og har bedre dekningsgrad enn Arendal og Moss. Sarpsborg har investert mer enn de andre kommunene, men investeringsnivået må ses i sammenheng med at utvikling og modernisering kan være en del av driftsavtalen for de kommunene med ekstern leverandør. Revisjonen anser kommunens utgiftsnivå for IKT-drift som fornuftig. Flere av kommunens virksomheter forvalter i stor grad personopplysninger som trenger høy grad av beskyttelse. Kommunen plikter å behandle slike opplysninger i tråd med personopplysningsloven. Vi har vurdert om kommunen har etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet. Revisjonen har funnet at kommunen delvis har etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har fått nødvendig prioritet. På revisjonens tidspunkt mangler det sentrale internkontrollelementer på området. Kommunen har imidlertid et godt grunnlag for arbeidet med internkontrollen og vil gjennom flere igangsatte tiltak redusere risikoen for sikkerhetsbrudd og gi rådmannen betryggende kontroll. I Sarpsborgs kommunedelplan kommunikasjon legges det vekt på at kommunens medarbeidere skal ha oppdatert utstyr og effektive løsninger. Avslutningsvis har vi derfor undersøkt brukertilfredshet blant de ansatte i kommunen. Revisjonen er av den oppfatning at kommunens ansatte i stor grad opplever å ha oppdatert IKT-utstyr og programvare, men at kommunen har et forbedringspotensiale knyttet til effektivitet i IKT-løsningene. Når det gjelder IKT brukerstøtte er de ansatte etter revisjonens oppfatning i stor grad fornøyde, både når det gjelder hjelpen de får og brukerstøttens tilgjengelighet. Basert på rapportens funn og konklusjoner anbefaler revisjonen at kommunen bør vurdere følgende: Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av modulen for eHandel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter seg Østfold kommunerevisjon iks 3 -84- konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet (nullpunktsmåling). Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og informasjonssikkerhet, slik at det kan ferdigstilles et internkontrollsystem som tilfredsstiller lovkrav. Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet, og iverksette tiltak ved behov. Innføre obligatorisk IKT-opplæring. Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som er et sikkerhetsavvik. Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle systemer som behandler personopplysninger. Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene i personopplysningsforskriften. Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKT-systemer, og sette i verk nødvendige tiltak. Revisjon takker for samarbeidet og bistanden i forbindelse med revisjonen. Vi vil også rette en stor takk til Moss, Halden og Arendal for deres bidrag i prosjektet. Østfold kommunerevisjon iks 4 -85- 2 INNLEDNING 2.1 Bakgrunn Faktaboks 1: Bakgrunn Revisjonen har som en av sine oppgaver å utføre forvaltningsrevisjon, jfr. kommunelovens § 78 og forskrift om revisjon kapittel 3. Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet å kontrollere at forvaltningens aktiviteter foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og kommunestyrets vedtak. Plan for forvaltningsrevisjon 2014 – 2015 sier følgende om bakgrunnen for prosjektet: «Det er fortsatt planlagt betydelige investeringer innenfor IKT både når det gjelder oppgradering av utstyr og for å effektivisere arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy. Dette medfører et risikoområde for kommunen dersom innsparingene ikke realiseres. Det er fra rådmanns nivå ønskelig med en vurdering av om forventet effekt foreligger, samt en sammenligning med andre kommuner – både kommuner som har IT driften selv og kommuner som har satt IT driften ut til private leverandører.» Plan for gjennomføring av prosjektet ble vedtatt i kontrollutvalget 21. april 2015, sak 15/12. I tillegg til problemstillingene som var foreslått ble det vedtatt at revisjonen også skulle vurdere følgende: «Har Sarpsborg kommunen god nok intern kontroll med hvem som har tilgang, og at kommunens IKT nettverk kun brukes for å dekke kommunens IKT behov. Dette innebefatter at det kun benyttes godkjent programvare.» 2.2 Problemstillinger og avgrensing Rapporten omhandler følgende problemstillinger: 1. Praktiseres kost/nytte-vurdering av IKTprosjekter, og hvordan følges eventuell forventet effekt opp? 2. Hvor mye koster IKT-driften i Sarpsborg kommune sammenlignet med andre kommuner? 3. Har Sarpsborg kommune etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet? 4. Hvor fornøyde er Sarpsborg kommunes ansatte med IKT-drift og brukerstøtte? Problemstilling 1 besvares i rapportens kapittel tre. Her tar revisjonen utgangspunkt i kommunens innføring av ny ERP-løsning1 – Visma. Visma består av 13 hovedmoduler2. Vi har valgt å se nærmere på modul for elektronisk handel. Dette er en av de mindre modulene i systemet, men berører alle kommuneområdene. Problemstilling 2 besvares i rapportens kapittel fire. Her beskriver vi drifts- og investeringsutgifter og grad av digitalisering i Sarpsborg sammenlignet med andre kommuner. Problemstilling 3 besvares i rapportens femte kapittel. Bestillingen fra kontrollutvalget avgrenset seg til tilgangskontroll og programvare. I forbindelse med innhenting av data har revisjonen imidlertid funnet det hensiktsmessig å vurdere internkontrollen i et noe bredere og overordnet perspektiv. Dette innebærer også at vi ikke har kontrollert konkrete systemer spesielt, og da heller ikke testet tilgangsstyring i systemene i praksis. Vi 1 Enterprise resource planning (ERP) er den internasjonale betegnelsen på programvare som støtter opp om flere av en bedrifts virksomhetsområder, eksempelvis økonomi, innkjøp, lønn, personal, fakturering osv. 2 Hovedmodulene har også undermoduler. Østfold kommunerevisjon iks 5 -86- har ikke gjennomgått kommunens databehandleravtaler for å vurdere om de oppfyller lovkravene. Problemstilling 4 var tenkt som en del av problemstilling 2. Brukerundersøkelser i samtlige av de sammenlignede kommunene ville blitt for ressurskrevende, både for revisjonen og kommunene som bistår i prosjektet. Revisjonen anså det likevel som relevant å måle brukertilfredshet blant ansatte i Sarpsborg kommune. Problemstillingen besvares i rapportens kapittel seks. 2.3 Metode og gjennomføring Faktaboks 2: Metode og gjennomføring Østfold kommunerevisjon IKS gjennomfører all forvaltningsrevisjon i tråd med ”Standard for forvaltningsrevisjon” (RSK 001). Dette innebærer blant annet at rapporten skal skille klart mellom fakta, og revisjonens vurderinger og konklusjoner. Fakta plasseres under egen overskrift, og er en gjengivelse av informasjon som revisjonen har fått tilgang til gjennom datainnsamlingen. Informasjonen bygger på beskrivelser hentet fra skriftlige dokumenter, mappegjennomgang, spørreundersøkelse og/eller verifiserte intervjuer. Det gjøres oppmerksom på at fakta i noen tilfeller kan gjengi kommunens egen vurdering eller opplevelse av en gitt tilstand. Fakta kan også være enkeltpersoners meninger, erfaringer eller holdninger. Revisjonen er gjennomført ved bruk av følgende metoder: intervju dokumentanalyse spørreundersøkelse regnskapsanalyse I etterkant av intervjuene er det utarbeidet referat, som så er verifisert av informantene. Det følger av revisjonens metodikk at verifiserte referater er å anse som fakta på lik linje med annen skriftlig dokumentasjon. Revisjonen har gjennomført flere samtaler med sikkerhetsansvarlig, teamleder IKT-drift og teamleder IKT-brukerstøtte. Informasjonen gitt i disse samtalene er relevant for alle problemstillingene. Faktagrunnlaget til problemstilling 1 er innhentet gjennom intervjuer og dokumentanalyse. Revisjonen har gjennomført samtaler med regnskapssjef, som var prosjektleder for innføring av Visma, samt innkjøpssjef og innkjøpsrådgiver. Samtalene er også fulgt opp med kontakt pr. e-post og telefon. Revisjonen har også gjennomgått relevant dokumentasjon knyttet til innføringen av Visma, herunder: prosjektplaner, direktiver og gjennomføringsplaner notater til styringsgruppa kommunikasjon og informasjonsplan opplæringsplan notater fra innkjøpssjef kommunens egne økonomiske analyser Faktagrunnlaget til problemstilling 2 er innhentet gjennom intervjuer, dokumentanalyse og regnskapsanalyse. Vi har valgt å sammenligne kommunens IKTdrift med andre store kommuner3, med ulik organisering av IKT-driften. Dette for å vise en eventuell sammenheng mellom organisering av driften og utgiftsnivå. Revisjonen har sammenlignet IKT-driften i Sarpsborg med Moss, Halden og Arendal kommune. Vi sendte også forespørsel om bistand til Hamar og Fredrikstad. Hamar svarte så sent i prosessen at det ikke var mulig å benytte seg av deres bistand. Fredrikstad takket nei til å delta. I samarbeid med kommuneansvarlig regnskapsrevisor for Sarpsborg og Moss, er det etterspurt og samlet inn regnskapstall som etter revisjonens mening er egnet for sammenligning. 3 Etter KOSTRAs definisjon er kommuner med over 20 000 innbyggere store. Se www.ssb.no for mer informasjon. Østfold kommunerevisjon iks 6 -87- Som grunnlag for sammenligning av utgifter har vi innhentet tall fra drifts- og investeringsregnskap på artsnivå for de ansvar4 som håndterer IKT- drift, brukerstøtte og strategi. Videre har vi innhentet regnskapstall for hele kommunen knyttet til telefon, internett/bredbånd og lisenser. For samtlige punkter har vi sett på regnskapstall for 2013 og 2014. Avskrivninger er ikke en del av sammenligningsgrunnlaget. Dette fordi kommunene regnskapsfører IT-drift på ulike måter. Arbeidet med å hente ut tall knyttet til avskrivninger ville blitt mer ressurskrevende enn hva vi kan forvente av de kommunene som takket ja til å bidra i prosjektet. Ved sammenligning av utgifter har vi fokusert på driftsutgifter sett i forhold til størrelse på kommunene (innbyggere) og på kommunen som arbeidsplass (ansatte og antall arbeidsstasjoner). Vi har også sammenlignet investeringsutgifter knyttet til IKT-utstyr. For å gi et godt sammenligningsgrunnlag har revisjonen også kartlagt grad av digitalisering i de ulike kommunene. Med utgangspunkt i KS’ digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner (2013 – 2016) kartla revisjonen først Sarpsborg kommunes digitaliseringsgrad. Ut i fra denne kartleggingen ble det laget et spørreskjema til de øvrige kommunene. Faktagrunnlaget til problemstilling 3 er innhentet gjennom intervjuer, dokumentanalyse og spørreundersøkelse. 4 Ansvarsnummeret forteller hvem i kommunen som står for en bestemt tjenesteproduksjon/ bruker ressurser for å løse tildelte oppgaver. Arter forteller hvilke typer utgifter og inntekter en transaksjon i tjenesteproduksjonen er knyttet til. Eksempler på arter kan være lønn, energi, forsikring, undervisningsmateriell, kontorutgifter. Art, ansvar og tjeneste er obligatoriske numre i driftsregnskapet. Flere av kommunesjefene er involvert i revisjonen, i hovedsak gjennom spørsmål pr. e-post eller via kontaktperson. Revisjonen har gjennomgått RiskManagers5 modul for personvern og informasjonssikkerhet, samt annen dokumentasjon knyttet til kommunens internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet som ikke har vært tilgjengelig i systemet. Faktagrunnlaget for problemstilling 4 er innhentet gjennom spørreundersøkelse til kommunens ansatte. Mer om spørreundersøkelsen Revisjonens spørreundersøkelse ble sendt til IKT-brukere i kommunen. Vi mottok en respondentliste på i overkant av 5600 ansatte fra kommunen. 1567 svarte på undersøkelsen. Dette gir en svarprosent på 28 %. Revisjonen mener likevel at den relative andelen er høyere. Dette skyldes at revisjonen i etterkant av undersøkelsen ble gjort oppmerksom på at bare 4306 av respondentene hadde et aktivt arbeidsforhold i kommunen på tidspunktet for undersøkelsen. De resterende respondentene var ikke ment som en del av respondentgrunnlaget og vi legger til grunn at disse med svært liten sannsynlighet har besvart undersøkelsen. Ved å ta høyde for dette øker svarprosenten til 36,5 %. Videre er 74 % av respondentene ansatt i 80 % stilling eller mer. For denne gruppen er svarprosenten 47,5 %. 23 av 27 enhetsledere i kommuneområde Oppvekst har besvart undersøkelsen og 14 av 15 enhetsledere i kommuneområde Helse og sosial har besvart undersøkelsen. Begge enhetsledere i kommuneområde HR har besvart, mens henholdsvis fire av fem og tre av fire enhetsledere i kommuneområde Samfunn, økonomi og kultur, og kommuneområde Teknisk har besvart undersøkelsen. Spørreundersøkelsen kan inneholde feilkilder, eksempelvis knyttet til hvordan respondentene har oppfattet spørsmålene. For å redusere risikoen for feilkilder har 5 Kommunens kvalitetssystem. Østfold kommunerevisjon iks 7 -88- revisjonen forklart flere av spørsmålene i spørreundersøkelsen, samt kvalitetssikret og testet undersøkelsen før den ble sendt ut. Resultatene fra undersøkelsen presenteres i tabell, i tekst og i ulike former for figurer. Enkelte kommentarer fra undersøkelsen er sitert og tatt inn i tekstbokser. Vi gjør oppmerksom på at kommentarene i tekstboksene uttrykker enkeltpersoners oppfatning. Kilde: freeimages.com Informasjon om skala og antall respondenter som har besvart det enkelte spørsmål redegjøres for der dataene presenteres i rapporten. Spørreundersøkelsen følger som vedlegg. Validitet og reliabilitet Revisjonen har benyttet data fra flere kilder, og brukt ulike innsamlingsmetoder for å sikre rapportens validitet og reliabilitet. Utfordringer og begrensninger i rapportens faktagrunnlag er beskrevet ovenfor sammen med beskrivelsen av de ulike metodene som er benyttet. Vi tar også hensyn til metodenes begrensninger i vurderingene. På denne bakgrunn mener revisjonen at rapporten fremstiller situasjonen i kommunen på en riktig måte, og at vi har et godt grunnlag for våre konklusjoner og anbefalinger. 2.4 Revisjonskriterier Faktaboks 3: Revisjonskriterier Revisjonskriterier fastsettes normalt med basis i en eller flere autoritative kilder og ut fra trinnhøydeprinsippet. Med autoritative kilder menes normalt lovverk, politiske vedtak og føringer, men også kommunens egne retningslinjer, anerkjent teori på området og/ eller andre sammenlignbare virksomheters løsninger og resultater kan danne basis for revisjonskriterier. I dette prosjektet er følgende kilder benyttet for å utlede revisjonskriteriene: Nettside: www.prosjektveiviseren.no – en felles prosjektmodell for offentlig sektor (DIFI) Veileder: Gevinstrealisering – planlegging for å hente ut gevinster av offentlige prosjekter (DFØ, 2014) Veileder: Gevinstkokebok for IKTprosjekter i norske kommuner (KS, 2013) Lov om behandling av personopplysninger 14.4.2000, nr. 31 Forskrift om behandling av personopplysninger av 15.12.2000, nr. 1265 Veileder: En veiledning om internkontroll og informasjonssikkerhet (Datatilsynet, 2009) KS’ digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner (2013-2016) Sarpsborgs kommunedelplan kommunikasjon for perioden 2011-2023 Utledning av revisjonskriteriene følger som vedlegg, samt punktvis i hvert kapittel. Undersøkelsen er gjennomført av forvaltningsrevisor Constance Hauser og Lene Brudal, i samarbeid med regnskapsrevisor Madeleine Strandin, i perioden april 2015 til september 2015. Østfold kommunerevisjon iks 8 -89- 3 KOST/NYTTE OG GEVINSTREALISERING – INNFØRING AV NY ERPLØSNING – VISMA – MODUL FOR EHANDEL 3.1 Revisjonskriterier Revisjonen har utledet følgende revisjonskriterier: Kommunen bør ha gjennomført en kost/nytte-analyse før nye IKT-systemer innføres. Analysen danner grunnlag for vurdering og anbefaling av løsning. Analysen kan gi svar på: o hva som er formålet med et eventuelt tiltak o hvordan de ulike alternativene kan bidra til å løse behovet/bedre dagens tilstand o hvilken forventet nytte og kostnadsvirkninger alternativene har o hvem som blir berørt av de ulike alternativene - interessenter Kommunen bør sørge for en god gevinstrealiseringsprosess. Dette kan gjøres gjennom: o identifisering av potensielle gevinster på et tidlig tidspunkt o godt samspill mellom prosjektorganisasjon og linjeorganisasjon o interessentanalyse o risikovurdering o iverksetting av nødvendige tiltak, herunder også plassering av ansvar for tiltakene, rapportering og oppfølging o måling av tilstanden før og etter innføring o evaluering og sluttrapportering 3.2 Fakta I 2006 startet kommunen å vurdere anskaffelse av en ny ERP-løsning6. Løsningene 6 Enterprise resource planning (ERP) er den internasjonale betegnelsen på programvare som støtter opp om flere av en bedrifts virksomhetsområder, eksempelvis økonomi, innkjøp, lønn, personal, fakturering osv. til tidligere leverandør var ikke integrerte, slik at data ble hentet manuelt fra ulike systemer. Økonomisystemet var også lite egnet til å budsjettere og prognostisere økonomiske data. Det ble etablert et forprosjekt for å kartlegge hvilke av kommunens systemer som måtte eller burde byttes ut. I henhold til kommunens IKT-strategi var målsettingen å ha enkle, effektive og oversiktlige plan- og rapporteringssystemer. I forprosjektet skulle dagens systemer vurderes opp mot: o Helhetlig styring o Muligheter for planlegging o Kvalitetssikring av aktivitetsinformasjon o Elektronisk ordrehåndtering o Brukervennlighet o Behov for å ha systemene på anbud o Effektiviseringsmuligheter Kilde: www.freeimages.com Det ble lagt til grunn at skifte av systemleverandør bare skulle gjennomføres hvis det var økonomisk rasjonelt. Det betyr at utgiftene forbundet med ny løsning måtte dekkes inn med reduserte utgifter ved gammel løsning og/eller andre innsparingstiltak ved ny løsning. I 2007 ble kommunen kjent med at tidligere leverandør i løpet av få år ikke lenger ville videreutvikle og levere støttetjenester til systemet. I tillegg ville driftskostnadene knyttet til systemet øke. Kommunen var derfor nødt til å gå til anskaffelse av et nytt ERP-system. Østfold kommunerevisjon iks 9 -90- Det ble etablert et nytt forprosjekt hvor det skulle utarbeides en prosjektbeskrivelse. Resultatet ble et prosjektdirektiv med gjennomføringsplan for anskaffelse, implementering og drift av nytt ERP-system. I tillegg ble det blant annet satt følgende mål: Relevant styringsinformasjon skal være enkelt tilgjengelig for planleggings- og rapporteringsformål Kvalitet (oppdatert og samordnet) på ledelsesinformasjon Systemet skal være døgnkontinuerlig tilgjengelig Grunndata skal være lett tilgjengelig for videre bearbeiding og data skal registreres en gang Anskaffelsen omfattet utskiftning av eksisterende kjernesystemer for budsjett, regnskap, finans, lønn og fakturering, samt anskaffelse av nye kjernesystemer for personal, innkjøp og ordrehåndtering. Systemet omfattet således hele kommuneorganisasjonen. I forprosjektet ble det avdekket risikoområder. Tabellen nedenfor viser avdekket risikoområde, sannsynlighet (S) og konsekvens (K) ved at risikoen inntreffer, og produktet av dette – risiko (R). I tabellen er også planlagte tiltak knyttet til de ulike risikoområdene beskrevet. I henhold til prosjektdirektivet var prosjektets hovedmål at kommunen skulle ha brukervennlige og effektive løsninger for helhetlig styring, planlegging og rapportering, og imøtekomme samfunnets krav og forventninger til utstrakt bruk av e-tjenester. Tabell: 1 Oversikt over risiko som kan påvirke prosjektet og tilhørende tiltak: Risikoområde Manglende tilgang og vanskelig å frigjøre nøkkelpersoner fra driften internt i stor nok grad Oppsigelse fra nøkkelpersonell Lite fokus og ressurser i IKT-seksjonen på grunn av omorganisering av IKT-seksjonen Systemet virker ikke etter intensjonen Problem med kontoplan Etablering av datavarehus krever interne ressurser Manglende kompetanse internt Kapasitet og kompetanse til opplæring S 3 K 4 R 12 Tiltak Avtale og avsette ressurser 3 4 4 4 12 16 2 3 3 4 3 3 8 9 9 Overlapping, back up Dedikerte ressurser uavhengig av omorganisering Gode avtaler med leverandøren Linjeorganisasjonen må ta ansvar Kjøpe ressurser 4 4 4 4 16 16 Økonomi og ressurser kan sprekke Nye og eksisterende systemer kommuniserer ikke Profesjonskrig 4 4 3 4 12 16 3 4 12 Kompetanseheving eller kjøpe kompetanse Avtale med leverandør og egne ressurser, samt nøyaktig tidsplanlegging Tett økonomioppfølging Avtale med leverandør om feilretting IKT-strategien legges til grunn – skal hindre dette Motstand mot organisatoriske endringer 3 4 12 Informere om nytteverdien overfor tillitsvalgte og de berørte Utfordringer rundt beslutninger om og 3 4 12 God dokumentasjon om nytteverdien av gjennomføring av organisatoriske endringer endringene – både effektivitet og kvalitet Utsatt produksjonsstart fordi konverteringen 4 4 16 Avtale om test og godkjenning før start, samt ikke er god nok stram tidsstyring Merknad: Sannsynlighet og konsekvens er angitt på en skala fra 1-5, hvor 1 er lav sannsynlighet/liten konsekvens og 5 er høy sannsynlighet/stor konsekvens. Risiko er regnet ut ved å multiplisere sannsynlighet og konsekvens. Tabellen viser at det var avdekket risiko og planlagt tiltak på flere områder i forkant av innføringen av nytt system. Østfold kommunerevisjon iks 10 -91- Prosjektet ble organisert med styringsgruppe bestående av kommuneledelsen7 (KL) og tillitsvalgte. Kommunesjef Plan og økonomi var prosjekteier og nåværende regnskapssjef var prosjektleder for prosjektgruppe bestående av representanter fra berørte områder. I tillegg ble det opprettet en operativ styringsgruppe med kommunesjef HR8, kommunesjef Samfunn, økonomi og kultur (SØK), enhetsleder Økonomi og prosjektleder. I tillegg til overnevnte organisering var det åpnet for å etablere arbeidsgrupper/referansegrupper etter behov. Det ble etablert arbeidsgrupper for de ulike områdene - delprosjekter. leverandøren. Arbeidsgruppene /delprosjektleder rapporterte muntlig til prosjektleder. Det har vært utskiftning av deltakerne i prosjektet underveis. Blant annet har prosjektet hatt tre ulike prosjektledere. Regnskapssjef tok over som prosjektleder i 2009. Corporater har blitt benyttet som styringssystem for prosjekter siden 2012. Det foreligger veileder og maler tilpasset prosjekters organisering. Veilederen er utarbeidet i 2011, og er ikke oppdatert siden. I henhold til veilederen skal prosjektets bakgrunn, hensikt og mål beskrives, samt hvilke kostnader prosjektet vil ha. For prosjektstyringsdelen som tidligere har vært i Corporater pågår det en prosess med å få tilpasset kommunens SharePoint-løsning slik at denne kan brukes til dette når Corporater skal fases ut. For de øvrige funksjonene som 9 Corporater har dekket (KPI’er , nøkkeltall og øvrige styringsdata) er det en prosess hvor flere nye systemer vurderes. Prosjektleder var ansvarlig for gjennomføring av prosjektet, herunder informasjonsflyt i tråd med kommunikasjonsplan. Kilde: www.sxc.hu Det er usikkert om det fantes en veileder for prosjektarbeid når man startet arbeidet med innføring av ny ERP-løsning, men prosjektdirektivet har fungert som en veileder. Det fantes maler som ble benyttet til direktiv og rapportering. Det ble benyttet en fast mal for prosjektrapportering til overordnet styringsgruppe. I tillegg ble det brukt en annen mal for rapportering til operativ styringsgruppe. Denne malen er utarbeidet av 7 Kommuneledelsen består av rådmann og kommunesjefene. 8 HR er en forkortelse for Human ressources. Kommuneområde HR utøver arbeidsgiverrollen i kommunen og er en av rådmannens og enhetenes støttefunksjoner. Faktaboks 4: Kommunens system for prosjektstyring Kommunen har utarbeidet en prosjektveileder. Veilederen er utarbeidet av enhet Kommunikasjon og service. Dokumentet er ikke datert, men er antakelig ca. fem år gammelt. Dokumentet er ikke tilgjengelig i kvalitetssystemet. Veilederen er retningsgivende og kan anses som minimumskrav. Ved større prosjekter, eksempelvis ved innføring av Visma, er det mer omfattende prosjektstyring enn hva som er beskrevet i veilederen. Prosjektet bestod av tre faser: 1) Dokumentere krav, spesifikasjoner og forutsetninger. I denne fasen skulle det blant annet lages beskrivelser av effektive arbeidsprosesser, samt velge lokal eller ekstern drift av løsningene 2) Konkurranse og valg av leverandør 3) Detaljplanlegging av leveranse og implementering, herunder også opplæring Kommunen kom frem til at konkurransepreget dialog10 var best egnet som prosedyre for 9 KPI er en forkortelse for Key Performance Indicator. 10 Ved konkurransepreget dialog kan oppdragsgiver i en innledende prosess med utvalgte tilbydere identifisere og fastslå hvordan behovene best kan oppfylles, både med hensyn til tekniske løsninger, rettslige og finansielle forhold, og prosjektgjennomføring (www.anskaffelser.no). Østfold kommunerevisjon iks 11 -92- anskaffelsen. På denne måten kunne kommunen ha dialog med potensielle leverandører og spesifisere ytelsen og tildelingskriteriene i detalj. Prekvalifisering ble kunngjort i september 2008. Tre tilbydere ble funnet kvalifisert til å delta i konkurransen. Det ble avholdt oppstartsmøter med tilbyderne. Deretter ble dialoggrunnlag utformet og sendt til tilbyderne i desember 2008 med frist i januar 2009. Kommunen utarbeidet beskrivelser av effektive arbeidsprosesser innenfor de ulike områdene. Arbeidet bestod i å kartlegge hvordan løsningene fungerte i daværende system, samt en beskrivelse av hvordan kommunen så for seg at prosessene kunne gjennomføres mer effektivt i et nytt system. Dette ble lagt til grunn i dialoggrunnlaget. I tillegg åpnet kommunen for at prosessene også kunne gjennomføres på andre måter. Dialogfasen startet i februar 2009 og ble avsluttet i mai samme år med valg av Visma. Det ble utarbeidet detaljert framdriftsplan for de ulike modulene, og en informasjons- og kommunikasjonsplan med blant annet definert ansvar for gjennomføring av flere aktiviteter. De ulike modulene ble innført i 2010 og 2011. Vismas konsulenter og interne ressurser ble benyttet til omfattende opplæring av ansatte. Prosjektet ble avsluttet i januar 2012. Det fremgår av sluttrapporten at prosjektets milepæler ble nådd, men at enkelte milepæler måtte forskyves på grunn av mangel på intern kapasitet. Kjernesystemene var i gang etter opprinnelig plan i mai 2010. Innføringen av systemet gikk bra, men endring av driftsform fra ekstern til intern drift var utfordrende for organisasjonen. Dette var en ekstra belastning for de fagområdene som ikke ble tilført ressurser. Ved avslutningen av prosjektet ble roller og ansvar for systemets videre drift i organisasjonen klargjort. Følgende roller ble definert: Systemeier Systemansvarlig Superbruker Enhet Økonomi er systemeier og skal være pådriver i arbeidet med å ta i bruk ny funksjonalitet og ta ut effekten av systemet. Prosjektleder mener dette er et viktig grep for å holde fokus på gevinstrealisering, og informerer om at kommunen har kontinuerlig fokus på effektivisering av arbeidsprosesser. Gevinstrealisering Prosjektleder informerer om at prosessen knyttet til innføring av ny ERP-løsning, i all hovedsak har vært vellykket og medført vesentlige innsparinger. Innføringen har også gitt kommunen et stort kompetanseløft. Sluttbrukerne (enhetsledere, merkantile og saksbehandlere) oppfatter systemet som brukervennlig på de fleste områder. Modulene er selvforklarende og behovet for opplæring er lavere, samt at terskelen for å ta i bruk modulene også er lavere. Målet om kvalitet, service og brukervennlighet anses i hovedsak å være oppnådd. Det har imidlertid vært ustabil drift i perioder med oppgradering. Grunndata knyttet til ansatte blir registrert i HRM (lønnssystemet i Visma), som er kilde for mange andre systemer. Tidligere ble de samme dataene registrert mange ganger og med stor sannsynlighet for forskjeller. I dag registreres opplysningene i HRM, som igjen sprer opplysningene til andre systemer (Riskmanager, Sarpedia, Sarpsborg.com, telefonsystemet osv.). Her har det vært en betydelig innsparing. Effektiviseringsgevinsten er spredt på alle berørte; IKT-drift, servicetorget, lønn, regnskap osv. Prosjektleder informerer om at effektiviseringsmålet er delvis oppnådd. Alle modulene er imidlertid ikke full-integrerte. Det vises til at en rekke data må registreres flere ganger fordi grunndata ikke kan gjenbrukes på tvers av alle modulene. Systemansvarlige og superbrukere opplever at dette gjør arbeidsflyten mindre heldig, da det må klikkes mye mellom ulike skjermbilder, eksempelvis Visma travel (modul for reiseregning). Visma har utarbeidet en modul som er integrert, men kommunen har ikke midler til å anskaffe denne på grunn av Østfold kommunerevisjon iks 12 -93- innkjøpsstopp. Systemansvarlige og superbrukere opplever også at tilgangsstyringen kan være omfattende på grunn av systemets mange moduler og fleksibilitet, da de må sørge for at ansatte har rett tilgang bare til de nødvendige skjermbilder og moduler. økonomene, samt at enhets-/teamledere er mer selvhjulpne. I det gamle systemet brukte økonomene mye ressurser på dette arbeidet, samt bistand til lederne. Antall økonomer ved enhet Økonomi er redusert med to årsverk i siden 2010. Vismas løsning omfatter bare rapportering på økonomi, slik at Corporater blir benyttet til rapportering på øvrige områder. Sammen med integrasjon med Corporater anses derfor styrings-, planlegging- og rapporteringsmålene som oppnådd. Corporater er på revisjonens tidspunkt sagt opp, blant annet fordi det er tungt å drifte. Kommunen ser på nye løsninger. Visma utvikler et nytt system som kan være aktuelt. Prosjektleder viser imidlertid også til flere konkrete eksempler på effektiviseringsgevinst etter innføringen, herunder innføring av fakturamodul og modul for web-rapportering. Ressursbruken for en elektronisk faktura er på 10 % mot 100 % for en skannet faktura. Innføringen av fakturamodulen har medført en reduksjon på nesten ett årsverk i team Regnskap. Samtidig er sannsynligheten for feilregistrering redusert. Arbeidet med behandling av inngående fakturaer har de siste tre årene vært intensivert for å øke andel leverandører på eFakturaer. Andelen inngående elektroniske fakturaer har økt fra 31 % i 2013 til 43 % i 2014. Innføringen av ny ERP-løsning har også gitt innsparinger på direkte utgifter. Tabellen nedenfor viser innsparinger knyttet til vedlikeholdskostnader på nytt system sammenlignet med gammelt. Videre har innføring av modul for web rapportering ført til mindre «tallstabling» for Tabell 2: Innsparing av årlige vedlikeholdskostnader - gammel løsning sammenlignet med ny løsning Utgifter 2010 Vedlikeholdsavtalen Print Dobbelt løsning Webcruiter 11 Eksterne utgifter (sum) Interne utgifter 2011 2012 2013 2014 2015 Sum 1 140 000 65 000 3 600 000 250 000 881 057 300 000 600 000 250 000 1 063 896 180 000 1 057 647 194 000 1 319 544 185 000 1 400 000 160 000 6 862 144 1 084 000 4 200 000 500 000 5 055 000 2 031 057 1 243 896 1 251 647 1 504 544 1 560 000 12 646 144 205 000 207 460 224 057 224 057 224 057 1 084 630 12 Ny løsning (sum) 5 055 000 2 236 057 1 451 356 1 475 704 1 728 601 1 784 057 13 730 774 Gammel løsning 4 334 000 4 442 350 4 495 658 4 855 311 4 575 240 4 575 240 27 277 799 -721 000 2 206 293 3 044 302 3 379 607 2 846 639 2 791 183 13 547 024 Innsparing Tabellen viser at innføring av Visma har gitt en innsparing på mer enn 13 millioner de første seks årene. Prosjektleder legger til at utgiftene til ny og gammel løsning ikke er direkte sammenlignbare fordi dagens løsning inneholder flere moduler og funksjonaliteter 11 Inneholder både vedlikeholdsutgifter til Visma og kjøp av ASP-tjenester hos Evry i 2010. 12 25 % stilling IKT-drift. Østfold kommunerevisjon iks 13 -94- enn det som fantes i det gamle systemet. Prosjektet ble regnskapsmessig avsluttet i 2014 med et mindreforbruk.13 Visma eHandel - gevinstrealisering eHandel er en av modulene i Visma som skal bidra til at kommunen når målet om utstrakt bruk av e-tjenester. Elektronisk handel innebærer å bruke elektroniske verktøy i planleggingen, gjennomføringen og oppfølgingen av et kjøp av en vare eller tjeneste. Kilde: www.freeimages.com Det ble ikke utarbeidet egne kost/nyttevurderinger før innføring av eHandel. Målsettingene, nytteeffektene og kostnadsbesparelsene for hovedprosjektet er imidlertid gjeldende også for enkeltmodulene. Disse er ikke operasjonalisert ytterligere. Innkjøpssjef legger til at det i 2006 kom sterke føringer fra nasjonalt hold om bruk av eHandel, og at difi14 har publisert en oversikt over effektiviseringsgevinster ved innføring av eHandel. 13 Totalramme: 17,1 millioner Mindreforbruk: 37 820,14 Direktoratet for forvaltning og IKT. Faktaboks 5: Difi om effektiviseringsgevinster Effektiv arbeidsform Manuell gjennomføring av en innkjøpsprosess ved manuell bestilling, fakturahåndtering og utbetaling, koster i form av arbeidstimer. Difi viser til en samfunnsøkonomisk analyse fra Senter for statlig økonomistyring fra 2008 som beregnet at en liten kommune (2000 fakturaer i året) kunne spare 120 000, mens en stor kommune (50 000 fakturaer i året) kunne spare tre millioner på elektronisk fakturabehandling. Bedre priser og vilkår En leverandør vil kunne gi bedre priser og vilkår dersom kommunen kan sikre at de ansatte ikke handler utenfor avtalen. Grunnlag for nye avtaler Innkjøpsfunksjonen kan få ut god statistikk som kan gi nyttig informasjon og innflytelse på strategiske, overordnede valg i virksomheten. Implementeringen av modulen ble organisert som et delprosjekt. Delprosjektet har ikke hatt noen prosjektleder de siste årene, men innkjøpssjef har fulgt opp. Kommunen startet implementering av modulen i november 2010 med opplæring til utvalgte enheter. Det er på revisjonens tidspunkt gjennomført opplæring på alle kommuneområder, og systemet er i bruk ved alle enheter. Vaktmestertjenesten fullførte sin opplæring våren 2015, som siste gruppe. Opplæring i eHandel gjennomføres som PCkurs. I kursoppsettet er det tatt hensyn til at brukerne jobber innen mange ulike områder, med ulik dataerfaring. Det tilbys opplæring i eHandel fire ganger i året. Utover å bruke systemet, fokuserer opplæringen på å velge rimelige alternativer. Den sentrale innkjøpsfunksjonen15 har inngått rammeavtaler på 86 områder. Det er inngått parallelle rammeavtaler på flere av disse områdene, slik at totalt antall avtaler er 104.16 Enkelte kommuneområder/enheter gjennomfører konkurranser og avtaler selv (for eksempel på snøbrøyting og skjenkekontroll). 15 Innkjøpsfunksjonen er organisatorisk plassert i enhet Økonomi og består av totalt tre ansatte. 16 Pr. april 2015. Østfold kommunerevisjon iks 14 -95- Innkjøpssjef informerer om at innføring av modulen har gitt kommunen gevinster. For eksempel har kostnadene til kontorrekvisita blitt redusert etter innføring av eHandel. På et år ble utgiftene redusert med 1,5 millioner uten at antall artikler ble redusert. Bestilling via systemet har gjort brukerne mer prisbevisste – de velger billigere varer enn tidligere. Innkjøpssjef opplyser om at det fortsatt ligger et stort gevinstpotensiale i modulen som ikke er utnyttet. Gevinstene kan blant annet realiseres ved å få flere avtaler inn i modulen, og få enhetene til å øke bruken av modulen. kontraktsoppfølging. Det burde vært ett årsverk til eHandel, men på nåværende tidspunkt brukes maksimalt 0,5. Innkjøpssjef viser til at det finnes kommuner med 10 000 innbyggere som har ett årsverk dedikert til eHandel. Innkjøpssjef har innhentet informasjon om ressurser til sentral innkjøpsfunksjon i andre sammenlignbare kommuner. Dette fremstilles i tabellen nedenfor. Tabell 3: Ressurser til sentral innkjøpsfunksjon Kommune Fredrikstad Asker Kristiansand Bodø Halden Moss Sarpsborg Kilde: www.freeimages.com Arbeidet krever imidlertid ressurser, samt forankring i enhetene. Innkjøpssjef informerer om behov for å øke kapasiteten til innkjøpsfunksjonen for å kunne øke kvaliteten på kommunens anskaffelser, følge opp inngåtte kontrakter tettere og forsterke fokuset på eHandel. Innkjøpsavdelingen har i perioder hatt mye sykefravær17, noe som har gått utover arbeidet med utvikling av eHandel. Det har vært nødvendig å prioritere store anskaffelsesprosesser, mens utviklingsarbeid har blitt nedprioritert. Dette har igjen ført til at kommunen ikke har kunne ta ut alle effektiviseringsgevinster. Ressursmangelen ved innkjøpsseksjonen er signalisert oppover flere ganger, sist i internt notat fra februar 2015 med innspill til budsjett for 2016. Innkjøpssjef mener det er behov for ytterligere to årsverk til innkjøpsseksjonen, samt anskaffelse av et verktøy for konkurransegjennomføring og Folketall 77 591 58 338 85 983 49 731 30 132 31 308 54 095 Årsverk 5 4,5 4,8 + 1 (09/2015) 4 + 2 (høst 2015) 3,3 2 3 Tabellen viser at Sarpsborg har minst ressurser til sentral innkjøpsfunksjon sammenlignet med de andre kommunene.18 Innføringen av Visma er forankret på rådmannsnivå. Det har imidlertid ikke kommet noen tydelige føringer fra rådmann eller ledelsen for øvrig om bruken av eHandel. Innkjøpssjefen kan ikke pålegge de ansatte å bruke systemet, men sender ut oppfordringer om at systemet bør brukes. Informasjon gis til enhetene via intranettet og e-post til enhetsledere og teamledere når nye avtaler blir lagt inn i systemet. Det er likevel mange som ikke bruker systemet. Det er ikke praksis for å melde avvik dersom det blir foretatt kjøp utenfor eHandel. Det ble praktisert en kort periode, men på grunn av avvikskulturen i kommunen ble dette stoppet. De ansatte opplevde avviksmeldinger negativt, og det ble heller meldt avvik tilbake fremfor at det bidro til forbedring – økt bruk av eHandel. Controller legger til at kommunen har arbeidet aktivt med avvikskulturen de siste årene. 17 En av tre har vært langtidssykemeldt de siste tre årene. I perioder har det vært ansatt vikar. 18 Antall innbyggere/årsverk. Østfold kommunerevisjon iks 15 -96- De 17 leverandørene med størst omsetning er lagt inn i eHandel på revisjonens tidspunkt. Tabellen nedenfor viser andel kjøp foretatt via eHandel hos de leverandørene med størst omsetning. Tabell 4: Andel kjøp i eHandel Leverandør Staples Medi partner BS Undervisning ASKO Øst LekoLar Tine Odd Langdalen Elkjøp Sum 2011 29,9% 47,3% 40,6% 4,9% 47% 3% 2012 67,6% 70,6% 56,8% 24,1% 51,8% 5,3% 16,4% 24,3% 44% 2013 64,9% 72,3% 70,9% 13,6% 65,5% 5,3% 6,7% 0,2% 45,5% 2014 57,7% 70,3% 61,7% 11,7% 60,4% 2,9% 2,6% 2,8% 41,3% Tabellen viser at andel kjøp i eHandel steg fra 2011 til 2013, mens det var en nedgang i 2014. Andelen av kjøp via eHandel i 2014 varierer fra 2,6 % til 70,3 %. Det er mulig å gjøre alle innkjøp fra rammeavtaler via modulen, men samtlige funksjoner er ikke tatt i bruk, da de ikke var klare ved innføringen av systemet. Som eksempel vises det til mulighet for å legge inn bestillinger via e-post, samt legge inn bestilling i etterkant i hastetilfeller eller dersom det er behov for samtale med leverandør eller å se varene i butikk. Implementering av denne løsningen vil gi økt kvalitet på regnskapet og bedre internkontroll. Kjøpene blir godkjent på forhånd og blir sporbare i systemet. I tillegg vil det spare ressurser på fakturaadministrasjon (fakturamottak, attestering og anvisning). Innkjøpssjef viser til at det også er mulig å oppnå økonomiske besparelser ved bedre og tettere kontraktsoppfølging overfor avtaleleverandørene – både for å sørge for at varekataloger er oppdaterte og følge opp avtalte priser. Innkjøpssjef mener at systematisk oppfølging av alle kommunens kontrakter vil kunne gi en besparelse på ti millioner. Kommunen har også en rekke andre rammeavtaler som egner seg til bestilling i eHandel. Innkjøpssjef viser til tabellen nedenfor som gir et forsiktig anslag på hva kommunen kan spare ved å få utvalgte avtaleområder inn i modulen. Tabell 5: Mulig besparelse på å få nye avtaleområder inn i eHandel Avtaleområde Arbeidstøy Elektrisk forbruksmateriell VA-rør og deler Renholdsmaskiner, utstyr og rekvisita PC-utstyr Mobil/nettbrett og utstyr Trelast og håndverktøy Kontorrekvisita Kolonialvarer Frukt og grønt Totalt Omsetning 2014 3 130 445 1 594 171 4 326 432 5 384 098 7 869 687 3 929 807 4 345 237 3 100 000 14 000 000 1 954 761 Mulig besparelse 1% 1% 3% 2% 2,5 % 3% 5% 2% 3% 5% Sum 31 304 15 942 129 793 107 682 196 742 117 894 217 262 62 000 420 000 58 643 1 295 262 Tabellen viser at kommunen antakelig vil kunne spare minst 1,2 millioner ved å få lagt flere avtaler inn i eHandel. Østfold kommunerevisjon iks 16 -97- 3.3 Vurderinger Behovet for et nytt ERP-system oppstod i utgangspunktet på bakgrunn av misnøye med kommunens daværende løsning. Prosjektet ble innledet med å kartlegge hvilke systemer som måtte eller burde byttes ut. Anskaffelse av nytt system skulle bare gjennomføres hvis nytteeffektene oversteg kostnadene. Dette viser, etter revisjonens vurdering, at kommunen hadde et bevisst forhold til kost/nytte-analyser før de gikk videre med en anskaffelse. Underveis i prosjektet ble det imidlertid klart at tidligere leverandør ikke ville videreutvikle daværende løsning, samtidig som den ble dyrere. På bakgrunn av dette satt kommunen i gang med planlegging av gjennomføringen av en anskaffelse av et nytt system. Kommunen har blant annet dokumentert formålet med anskaffelsen og forventede nytteeffekter. Anskaffelse av et nytt system var fremtvunget, og revisjonen mener at det ikke kan stilles like strenge krav til å vurdere kostnader og nytteeffekter i den situasjonen kommunen var i. Revisjonen legger til grunn at daværende løsning på kort sikt ville bli utdatert, samtidig som det ville bli dyrere å drifte. Revisjonen finner heller ikke at å gjennomføre arbeidsprosessene manuelt, var et reelt alternativ. I tillegg til å bytte ut daværende systemer, skulle kommunen i samme forbindelse innføre IT-løsninger på nye områder. Her burde det generelt sett stilles strengere krav til gjennomføring av kost/nytte-vurderinger. Kommunen besluttet blant annet at ITsystemet også skulle innebære en elektronisk løsning for kommunens innkjøp. På grunn av nasjonale føringer og samfunnets krav om utstrakt bruk av e-tjenester finner imidlertid revisjonen at det heller ikke her kan stilles store krav til kommunens kost/nyttevurderinger. Samlet sett er det revisjonens vurdering at kommunens valg om å gå til anskaffelse av et nytt IKT-system for å erstatte tidligere IT-løsninger, samt innføring av ITløsning for innkjøp, uansett var en riktig avgjørelse, også i ett kost/nytte-perspektiv. Kost/nytte-analyser er et godt utgangspunkt for gevinstrealiseringsprosesser. Selv om kommunen ikke utarbeidet detaljerte kost/nytte-analyser, er det flere av kommunens tiltak, som etter vår oppfatning, bidro positivt i gevinstrealiseringsprosessen. Det ble satt overordnede og detaljerte målsettinger for prosjektet, det ble etablert en prosjektorganisasjon, samt utarbeidet oversikt over risiko som kunne påvirke prosjektet med tilhørende tiltak. Videre ble representanter og interessenter fra de berørte områdene involvert i prosjektet. Det ble utarbeidet informasjons- og kommunikasjonsplan, samt omfattende opplæringstiltak, og roller og ansvar for systemets drift i organisasjonen ble definert. Etter revisjonens vurdering er dette tiltak som kan ha medvirket til at kommunen faktisk har fått flere og store gevinster ved innføring av Visma og eHandel. Revisjonen legger også til grunn at kommunens kartlegging av effektive arbeidsprosesser som grunnlag for valg av leverandør bidro til at kommunen foretok et valg av leverandør/system basert på hvem som i størst grad kunne bidra til effektive arbeidsprosesser. Det er revisjonens oppfatning at dette har gitt kommunen et godt utgangspunkt for gevinstrealisering. For Visma som helhet er det foretatt evaluering opp mot prosjektets målsettinger. Kommunens egen evaluering og revisjonens gjennomgang viser at innføringen har gitt kommunen besparelser på flere områder, blant annet har arbeidsprosesser blitt effektivisert og kommunen har hatt store besparelser på vedlikeholdskostnader. For innføring modulen eHandel er det imidlertid vanskelig å konstatere noen direkte sammenheng mellom tiltakene og de gevinstene som kommunen har oppnådd. Revisjonens gjennomgang viser flere realiserte gevinster etter innføring, men det er vanskelig for oss å si noe om prosessen har vært god nok, når vi ikke har noe å måle resultatene opp mot. Det fremstår også som uklart hvilke konkrete målsettinger kommunen har satt seg for bruken av eHandel. Etter revisjonens vurdering er forventede nytteeffekter ikke konkretisert i tilstrekkelig grad til å kunne sikre Østfold kommunerevisjon iks 17 -98- en optimal gevinstrealiseringsprosess. Revisjonen legger til grunn at kommunen i forkant av prosjektet og innføringen av modulen ikke hadde oversikt over sentrale og potensielle gevinster på et nødvendig detaljnivå, og heller ikke hvordan disse skulle følges opp og måles. Videre fremstår det for revisjonen som om bruk av modulen ikke er tilstrekkelig forankret i alle ledd i organisasjonen. Innkjøpssjefs myndighet åpner heller ikke for å beslutte og gjennomføre nødvendige tiltak for å sikre optimal gevinstrealisering, eksempelvis pålegg om bruk av eHandel. Dette er viktige forutsetninger som revisjonen mener burde ha vært avklart før arbeidet med implementering ble iverksatt. I tillegg har kommunen ikke hatt nødvendige ressurser til å prioritere arbeidet. Dette skyldes at innkjøpsfunksjonen har hatt utfordringer med bemanningssituasjonen på grunn av sykefravær. Det kan også stilles spørsmål ved om funksjonen er godt nok bemannet sett i forhold til bemanningen i andre kommuner. Innkjøpssjef har gjort en rekke utredninger som viser hvilke gevinster kommunen har potensiale til å hente ut. Slik revisjonen oppfatter situasjonen er det uavklart hvorvidt kommunen har ambisjoner om å realisere disse gevinstene. Østfold kommunerevisjon iks 18 -99- 4 UTGIFTER TIL IKT I SARPSBORG, MOSS, HALDEN OG ARENDAL 4.1 Revisjonskriterier 4.2 Fakta Kommunens IKT-tjenester skal leveres på beste og billigste måte basert på standard teknologi. 19 Faktaboks 6: Kommunekartlegging IKT Sommeren 2014 gjennomførte IKT-Norge en kartlegging av brukeropplevelsen av offentlige tjenester på nett. Kartleggingen tok utgangspunkt i at man skal ha en inngang til offentlige digitale tjenester og at dette skal skje via den kommunen man bor i. Sarpsborg er en stor bykommune. Vi har valgt å sammenligne kommunens IKT-drift med andre store kommuner20, med ulik organisering av IKT-driften. Sarpsborg blir sammenlignet med: Halden Moss Arendal I sammenligningen har vi sett på følgende: Digitalisering Antall arbeidsstasjoner (dekningsgrad) Utgifter til IKT-drift - Sentrale driftsutgifter - Utgifter til telefon, internett og lisenser for hele kommunen Investeringsutgifter knyttet til IKT I kartleggingen ble det vurdert en rekke tjenester, hvor kommunene fikk inntil 3 poeng pr. tjeneste. Av alle kommunene i Norge fikk Skien høyeste poengsum med 31,5 poeng. Gjennomsnittlig poengsum var 15 poeng. Sarpsborg, Moss, Halden og Arendal fikk følgende poengsummer i kartleggingen: Sarpsborg – 24 poeng Moss – 16,5 poeng Halden – 16,5 poeng Arendal – 15 poeng Sarpsborg kommune Sarpsborg kommune har 54 192 innbyggere21, og 4.306 ansatte22. Kommunen har to driftsrettede team innen IKT, organisatorisk plassert i enhet kommunikasjon og service – i kommuneområde HR. Team IKT drift har ansvar for drift av servere, nettverksinfrastruktur, brannvegger, databaser og fagsystemer. Team IKT brukerservice har ansvar for all brukerrettet virksomhet, for eksempel opplæring og brukerstøtte. Kilde: www.freeimages.com I tillegg har kommunen et eget område for IKT-strategi. Her er ansvar for planer og strategier plassert, i tillegg til ansvar for rutiner og retningslinjer, kvalitetssikring, ivaretagelse av brukerperspektivet og informasjonssikkerhet. 19 Jf. kommunens kommunedelplan kommunikasjon 2015-2026. 20 Etter KOSTRAs definisjon er kommuner med over 20 000 innbyggere store. Se www.ssb.no for mer informasjon. 21 Pr. 1. januar 2015, i følge kommunens nettside. Antall personer med et fast ansettelsesforhold i kommunen, i følge e-post fra kommunen 9.6.15. 22 Østfold kommunerevisjon iks 19 -100- Sarpsborg kommune har 578523 arbeidsstasjoner, i tillegg til 1400 smarttelefoner og 228 PDAer24. Kommunen har dessuten rundt 60 PCer på utlån til politikere. Alle ansatte har IKT-tilgang, og alle er brukere av åpen sone. 25 Hvert fagsystem har en systemansvarlig organisert i kommunens enheter. Systemansvarlig har administratorrettigheter og spesialkompetanse på tildelt fagsystem. IKT-utstyr blir i hovedsak bestilt sentralt av Team IKT drift, med internfakturering ut til enhetene. I tilfeller hvor enhetene bestiller utstyr som ikke er en del av standard sortiment, faktureres enhetene direkte. Dette gjelder også ved store bestillinger til for eksempel skolesektoren. Digitalisering i Sarpsborg Sarpsborg kommune tilbyr flere digitale selvbetjeningsløsninger, blant annet for søknad om barnehageplass og innmelding i skolefritidsordning (SFO). Andre eksempler er innsynsbegjæringer i saksdokumenter, søknad om permisjon fra undervisning, bestilling eller endring av avfallsbeholder og søknad om serverings- og skjenkebevilling. Kommunen har også selvbetjeningsløsning for byggesøknader via den nasjonale løsningen Byggsøk26. Skjemaer som ikke er en del av digitale selvbetjeningsløsninger er tilgjengelig 23 Inkludert 2772 PCer til elever. Personlig digital assistent. 25 For virksomheter som behandler store mengder personopplysninger anbefaler Datatilsynet en sikkerhetsarkitektur som er delt inn i ulike soner. Åpen sone vil naturlig være tilgjengelig for alle klienter, med for eksempel tilgang til internett og utvalgte tjenester med lavt eller moderat sikringsbehov. Lukket/sikker sone er en sone der sensitive personopplysninger behandles. Den enkelte sikrede sone skal være sikkerhetsmessig atskilt både fra resten av det interne nettverket og fra eventuelle andre sikrede soner. 26 Tilbys av Direktoratet for byggkvalitet, som er et nasjonalt kompetansesenter og sentral myndighet på flere områder innenfor bygningsdelen av planog bygningsloven. 24 i PDF-filer27. Dette gjelder blant annet søknad om helse- og omsorgstjenester. Byggesakskjemaer er tilgjengelig både i PDF-filer og som selvbetjeningsløsning. For å øke tilgjengeligheten på sine nettsider tilbyr Sarpsborg kommune funksjoner som lytt til teksten, kontrastfarger og justering av tekststørrelse. Sarpsborg kommune benytter sosiale medier for å øke informasjonsspredning og fremme dialog. Kommunen er aktiv på Facebook, Instagram, Twitter, Youtube og Flickr. Innlegg på sosiale medier arkiveres i henhold til kommunens dokumenthåndtertingsrutine. Kommunen har satt mål og utarbeidet tiltak for IKT innen kompetanse, arkitektur og standardisering, personvern og informasjonssikkerhet, digital dialog og strategisk ledelse. Videre har kommunen innført e-læringssystem, hvor ansatte kan melde seg på og gjennomføre kurs, enten gjennom klasseromsundervisning eller elæringsmoduler. Sarpsborg kommune vurderer skytjenester som et alternativ når det skal gjøres anskaffelser innen IKT. Kommunen har retningslinjer for bruk av skytjenester, som blant annet stiller krav til risikovurdering, samt inngåelse av databehandleravtale28 med leverandør. For å sette fokus på informasjonssikkerhet gjennomfører kommunen ulike tiltak. Via intranett kan ansatte følge Personvernbloggen, hvor ulike temaer rundt informasjonssikkerhet tas opp. Kommunen har også utarbeidet en brosjyre om informasjonssikkerhet, og deltar i Nasjonal sikkerhetsmåned29. Kommunens arbeid 27 Portable Document Format. Plattformuavhengig og åpent filformat som er utviklet spesielt for dokumentutveksling. 28 En avtale mellom databehandler og behandlingsansvarlig om hvordan personopplysninger skal behandles. 29 Nasjonal sikkerhetsmåned er et felles nasjonalt løft for å bedre informasjonssikkerheten i regi av Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS). Østfold kommunerevisjon iks 20 -101- knyttet til informasjonssikkerhet og personvern blir nærmere beskrevet i kapittel fem. Sarpsborg kommune benytter MinID som løsning for sikker pålogging for innbyggere. På revisjonens tidspunkt vurderes også innføring av KS’ verktøy for utgående post – SvarUT30. IKT-utgifter i Sarpsborg Nedenfor vises utgifter for område IKT strategi, team IKT drift og team IKT brukerservice i Sarpsborg kommune.31 Tabell 6: Utgifter til IKT-drift i Sarpsborg 2014 Sum utgifter 2013 26 873 701 30 911 261 Sum inntekter -3 324 308 -5 080 239 Netto utgifter 23 549 393 25 831 022 Merknad: Inntekter inkluderer kompensasjon for 32 merverdiavgift (mva). Tabell 8: Utgifter til telefon, internett og lisenser i Sarpsborg 2014 2013 Telefon og Linjeleie 5 848 074 6 011 065 Lisens/programvare 8 177 323 5 964 969 Sum totalt 14 025 397 11 976 034 Merknad: Samlede driftsutgifter for hele kommunen, hentet fra art 1131/1133 og 1196. Sarpsborg har investert i flere IKT-prosjekter de seneste årene, både knyttet til utskifting av utstyr og infrastruktur. Videre har kommunen gjennomført et intranettprosjekt, med lansering av Sarpedia. Tabellen nedenfor viser kommunens investeringer knyttet til IKT. Tallene er hentet fra kommunens investeringsregnskap34, og viser investeringer i IKT-utstyr og mobil/teleutstyr for alle kommuneområder samlet. Tabell 9: IKT-investeringer i Sarpsborg Utgifter til konsulenttjenester er en del av driftsutgiftene vist i tabellen over. Ser vi på konsulenttjenester knyttet til IKT-drift for seg selv, får vi følgende oversikt:33 Telefon/mobilab. /samtaleavgift Tabell 7: Konsulentutgifter i Sarpsborg Mobil/teleutstyr Konsulenttjenester 2014 2013 619 250 1 503 285 2014 2013 101 730 0 Lisenser og programvare 5 253 379 2 588 281 IKT-utstyr 7 551 453 5 245 664 644 597 558 284 Sum totalt 13 551 159 8 392 229 Merknad: Investeringer gjort i hele kommunen. Merverdiavgift er ikke medberegnet. I neste kolonne vises en oversikt over utgifter til telefon, internett og lisenser i kommunen. I motsetning til tallene ovenfor gjelder disse utgiftene for hele kommunen. 30 Felles løsning for kommuner og fylkeskommuner for å formidle digital post fra kommunale sakarkiv og fagsystemer til både innbyggere, næringsliv, offentlige og private organ. Hensikten er å formidle dokumenter fra kommunal sektor rimelig, effektivt og sikkert. 31 Ført på ansvar 42001, 42050 og 42060 i regnskapet. 32 I tillegg til salgsinntekter, leieinntekter, refusjon sykepenger og foreldrepenger, refusjon fra fylkeskommunen og internt salg. 33 Art 127000 i driftsregnskap for ansvar 42001, 42050 og 42060. 34 Art 013010 for telefon/mobilabonnement og samtaleavgift, art 019520 for lisenser og programvare, art 020001 for IKT-utstyr og art 020002 for mobil og teleutstyr. Østfold kommunerevisjon iks 21 -102- Moss kommune Moss kommune har 31 802 innbyggere.35 Kommunens IKT-avdeling er organisert i kommunalavdeling økonomi og organisasjon. Kommunalavdelingen har systemansvar for fellessystemer og fagsystemer, med superbrukere plassert i de ulike virksomhetene. Ingen i IKT-avdelingen har rolle som systemansvarlig. IKT-avdelingen bestiller utstyr til administrativt bruk ved virksomhetene, på bakgrunn av skjema utfylt av leder. Faktura for bestilt utstyr videresendes fra IKTavdelingen til aktuell virksomhet. Dette gjelder ikke skolene, som bestiller IKT-utstyr selv og faktureres direkte. Moss kommune har 2400 ansatte, og alle er definert som IKT-brukere. Det er registrert 955 arbeidsstasjoner i Moss kommune. Dette inkluderer tynnklienter, stasjonære og bærbare datamaskiner. Digitalisering i Moss I Moss kommunes selvbetjeningsportal tilbys blant annet digital selvbetjeningsløsning for søknad om barnehageplass, samt for søknad om serverings- og skjenkebevilling. Moss har ikke digital selvbetjeningsløsning for innmelding i SFO, innsynsbegjæring i saksdokumenter, søknad om permisjon fra undervisning eller bestilling/endring av avfallsbeholder. For byggesøknader har Moss selvbetjeningsløsningen Byggsøk. Andre byggesaksskjemaer, samt søknad om helseog omsorgstjenester, er gjort tilgjengelig på kommunens nettsider. På sine nettsider tilbyr Moss kommune justering av tekststørrelse. Videre benyttes Facebook for å øke informasjonsspredning og fremme dialog med innbyggerne. Kommunen har rutine for arkivering av innlegg på sosiale medier. Overordnet IKT-strategi for Moss kommune ble vedtatt av bystyret den 15.6.15. Overordnede mål i strategien legger vekt på at kommunen skal fremstå som moderne og 35 Pr. 1.1.2015, i følge Statistisk sentralbyrå. effektiv, med ønsker om å forbedre, forenkle og fornye seg gjennom smart bruk av IKT. Områder som vektlegges er digitalisering, smart kommunikasjon og internkontroll. Skytjenester vurderes som et alternativ når det skal gjøres anskaffelser til IKT-drift, og kommunen har retningslinjer for bruk av skytjenester. Videre benytter kommunen elæringsmoduler ved opplæring av ansatte. Moss deltar i Nasjonal sikkerhetsmåned, og benytter ellers intranett og brosjyrer eller plakater for å sette fokus på informasjonssikkerhet. Når det gjelder nasjonale fellesløsninger benytter Moss kommune MinID for sikker pålogging for innbyggere. IKT-utgifter i Moss I tabellen nedenfor vises utgifter knyttet til IKT-drift i Moss kommune. Tallene er hentet fra driftsregnskapet, under kommunalavdeling økonomi og organisasjon.36 Tabell 10: Utgifter til IKT-drift i Moss 2014 2013 Sum utgifter 15 735 608 15 345 030 Sum inntekter -2 835 286 -2 617 282 Sum netto 12 900 322 12 727 748 Merknad: Inntekter inkluderer kompensasjon for 37 mva. Utgifter til konsulenttjenester er inkludert i driftsutgiftene. I tabellen på neste side vises hvor mye konsulenttjenester38 innen IKT utgjorde i 2013 og 2014. 36 Ansvar 2550. Tjeneste 1207 Felles IT-tjenester. I tillegg til salgsinntekter, leieinntekter, refusjon sykepenger og foreldrepenger, refusjon fra fylkeskommunen og internt salg. 38 Art 1270. 37 Østfold kommunerevisjon iks 22 -103- Tabell 11: Konsulentutgifter i Moss Konsulenttjenester 2014 2013 974 421 1 090 848 Når det gjelder utgifter til IKT for hele kommunen, viser tabellen nedenfor samlede utgifter for telefoni, internett og lisenser. Tabell 12: Utgifter til telefon, internett og lisenser i Moss 2014 2013 Telefon/datakomm. 3 101 578 3 995 334 Lisenser EDB/IT 4 667 660 5 995 444 Sum totalt 7 769 238 9 990 778 Merknad: Samlede utgifter for hele kommunen. Tall hentet fra art 1131/1133 og 1196 i driftsregnskapet. I tabell på neste side vises kommunes investeringer knyttet til IKT i 2013 og 2014. Tabell 13: IKT-investeringer i Moss 2014 2013 - 2 400 109 740 96 500 3 810 351 4 072 057 - 77 800 Tlf., porto, internett/bredbånd Andre avg., lisenser og avtaleforpliktelser Kjøp av EDB/IT-utstyr Serviceavtaler og rep. EDB/IT Sum total 3 920 091 4 248 757 Merknad: Investeringer gjort i hele kommunen. Tall hentet fra investeringsregnskap, art 3130, 3198, 3201 og 3241. Mva er ikke medberegnet. Halden kommune Halden kommune har 30 328 innbyggere.39 For IKT-drift har kommunen en avtale med en ekstern leverandør40, mens kommunens ITavdeling drifter IKT for kommunalområde Undervisning og oppvekst. IT-avdelingen i Halden består av fem ansatte, samt leder. To av de ansatte har ansvar for brukerstøtte og utedrift i kommunalområde Undervisning og oppvekst, samt printere og telefoni for hele kommunen. De tre andre har ansvar for hver sin kommunalavdeling og bistår med rådgivning, prosjektarbeid, anbud og oppfølging av driftsleverandør og applikasjonsleverandør. Systemansvar er i hovedsak organisert i de ulike enhetene.41 Alt av IKT-utstyr bestilles sentralt i Halden kommune. Utstyr som skal kasseres blir erstattet av IT-avdelingen uten internfakturering. Utover dette belastes enhetene for alt utstyr som bestilles. Av totalt 2190 ansatte42 hadde Halden kommune i mai 2015 830 brukere i åpen sone. Av disse hadde 403 også tilgang til lukket sone. I Elevnett hadde kommunen 450 brukere, ikke medregnet elever. Digitalisering i Halden Halden kommune tilbyr blant annet digitale selvbetjeningsløsninger for søknad om barnehageplass, innmelding i SFO, innsynsbegjæring i saksdokumenter og søknad om serverings- og skjenkebevilling. Kommunen tilbyr selvbetjeningsløsning for byggesøknader via Byggsøk, og har gjort søknad om helse- og omsorgstjenester tilgjengelige på internett. For å øke tilgjengeligheten på sine nettsider tilbyr kommunen tjenestene lytt til teksten, kontrastjustering og justering av tekststørrelse. Halden kommune benytter Facebook, Youtube og Twitter, og har rutine for arkivering av innlegg på sosiale medier. Kommunens IT-avdeling gjennomfører utviklingsarbeid innenfor IKT-området og har et dedikert ansvar for gjennomføring av den overordnede IT-strategien samt IT-planer innenfor det enkelte kommunalområde. Kommunen vurderer skytjenester som et alternativ når det skal gjøres anskaffelser til IKT-drift, men kommunen har ikke utarbeidet retningslinjer for bruk av skytjenester. 41 39 I følge kommunens nettsider. 40 Emriq. IT-avdelingen har noe systemansvar, i følge epost fra kommunen. 42 Pr. 31.12.2014 Østfold kommunerevisjon iks 23 -104- Innenfor kommunalavdeling Helse og omsorg benyttes e-læringsmoduler noe, ellers er dette i liten grad tatt i bruk i Halden kommune. Tabell 14: Utgifter til IKT-drift i Halden For å sette fokus på informasjonssikkerhet, publiseres det innlegg på kommunens intranett. Netto utgifter 23 691 761 22 314 595 Merknad: Sum utgifter inkluderer mva., sum inntekter inkluderer kompensasjon for mva. Halden kommune benytter nasjonale fellesløsninger som MinID og SvarUT. IKT-utgifter i Halden Tjenestene fra Halden kommunes eksterne leverandør omfatter drift av servere, applikasjoner, nettverk, backup, utstyr, linjer/bredbånd og vakt døgnet rundt hele året. For dette betalte Halden 15,8 millioner kroner i 2013 og 16,3 millioner i 2014.43 Brukerrettede utgifter fra ekstern leverandør blir fordelt mellom kommunens enheter, mens IT-avdelingen faktureres for driftsutgiftene. Kommunen har inngått en SLA44 med leverandøren av IKT-tjenester. En SLA er en avtale som avklarer ansvarsforholdet mellom partene. I tillegg fungerer en slik avtale som et arbeidsverktøy, da alt som avtales skal kunne måles og dokumenteres. Haldens leverandør rapporterer månedlig på punkter som for eksempel feilmeldinger, oppetid og svartid for telefoni. I tillegg blir det gjennomført brukerundersøkelse to ganger i året, for å måle tilfredshet hos sluttbrukerne. Dette er inkludert i prisen. Enhetsleder for IT i Halden fremhever at rapporteringen, samt to driftsmøter pr. måned, viser om kommunen får levert tjenester i henhold til avtalen, og sikrer tilnærmet 100 % oppetid. I tabellen i neste kolonne vises utgifter til IKTdrift. Dette inkluderer driftsavtalen med ekstern leverandør, samt utgifter i kommunens IT-avdeling.45 2014 2013 Sum utgifter 32 969 711 32 181 543 Sum inntekter -9 277 950 -9 866 948 Halden kommune har normalt sett ikke behov for konsulenttjenester utover bistanden de får av driftsleverandøren. I 2014 benyttet imidlertid kommunen konsulent i forbindelse med revisjon av Microsoft. I følge e-post fra kommunen kostet dette kr 59 334. I tabell i neste kolonne vises driftsutgifter til IKT for hele kommunen, fordelt på telefoni, internett og lisenser. Tabell 15: Utgifter til telefon, internett og lisenser i Halden 2014 2013 Telefoni, Internett/bredbånd 2 590 453 2 216 421 Lisenser IT 3 516 570 3 121 879 Sum totalt 6 107 023 5 338 300 Merknad: Samlede utgifter for hele kommunen. Tall hentet fra art 11302, 11303 og 11952 i driftsregnskapet. På grunn av kommunens økonomiske situasjon har det ikke vært gjennomført investeringer innen IKT i 2013 og 2014. Faktaboks 7: IKT-kostnadsbenchmark Høsten 2013 gjennomførte KS en IKTkostnadsbenchmark (Prosjekt Digital Innsikt) for kommuner, i samarbeid med IKT-Agder. Benchmarken skulle gi norske kommuner styrket digital innsikt og økt kontroll på IKT-kostnader. Benchmarken avdekket blant annet følgende funn: De største kommunene har lavest IKT-kostnad pr. innbygger. IKT-samarbeid er ikke en garanti for lavere kostnad og høyere kvalitet. Det er ingen påvist sammenheng mellom IKTkostnad pr. innbygger og digitaliseringsgrad. 43 Uten mva. Service level agreement 45 Utgifter ført på ansvar IT. 44 Østfold kommunerevisjon iks 24 -105- Arendal kommune Arendal har cirka 43 70046 innbyggere og er fylkeshovedstaden i Aust-Agder. Kommunen har cirka 3500 ansatte, og så godt som alle er registrerte IKT-brukere47. IKT-tjenestene i Arendal driftes av IKT Agder, som er et interkommunalt selskap. IKT Agder eies av Arendal, Grimstad og Froland, samt Aust Agder fylkeskommune. Selskapet leverer tjenester som utvikling av elektroniske portaltjenester, drift av utstyr, nettverk, brukerstøtte og forvaltning og drift av applikasjoner. Utover dette har kommunen fem ansatte som arbeider med digitalisering og ivaretar bestillerfunksjonen for IKT-utsyr. Systemansvarlige er organisert i kommunens fagenheter. Digitalisering i Arendal Av selvbetjeningsløsninger tilbyr Arendal kommune blant annet digital søknad om barnehageplass og innmelding i SFO. Kommunen har også digital selvbetjeningsløsning for søknad om serverings- og skjenkebevilling, samt byggesøknader via Byggsøk. Andre byggesaksskjemaer og søknad om helse- og omsorgstjenester er gjort tilgjengelige på kommunens nettside. Kommunen har ikke digitale selvbetjeningsløsninger for søknad om permisjon fra undervisning, bestilling/endring av avfallsbeholder eller begjæring om innsyn i saksdokumenter. Tekststørrelse på nettsidene kan justeres, og kontrastfarger kan benyttes. Arendal kommune benytter e-læringsmoduler ved opplæring av ansatte, og har overordnede målsettinger for IKT. Skytjenester vurderes som et alternativ når det skal gjøres anskaffelser knyttet til IKT, og kommunen har retningslinjer for bruk av skytjenester. Kommunen er aktiv på Facebook, Instagram, Youtube, Flickr og Twitter, og har rutiner for arkivering av innlegg på sosiale medier dersom disse vurderes som arkivverdige. Det gjennomføres ulike tiltak for å sette fokus på informasjonssikkerhet. Kommunen deltar i Nasjonal sikkerhetsmåned, og sprer informasjon på intranett og i brosjyrer eller plakater. Av nasjonale fellesløsninger benytter Arendal kommune MinID og SvarUT. IKT-utgifter i Arendal IKT-utgiftene i Arendal kommune blir i hovedsak ikke fordelt på enhetene, men har vært samlet på egen enhet. Enkelte enheter har likevel noen spesifikke kostnader med budsjett hos seg. Revisjonen har ikke oversikt over disse. Tabellen nedenfor viser utgifter til IKT-drift i 2013 og 201448. Tabell 16: Utgifter til IKT-drift i Arendal 2014 2013 Sum utgifter Sum inntekter 55 458 115 57 595 334 -13 230 523 -12 832 863 Netto utgifter 42 227 592 44 762 471 Merknad: Inntekter inkluderer kompensasjon for 49 mva. Utgifter til konsulenttjenester er inkludert i driftsutgiftene ovenfor. I tabellen nedenfor vises konsulentutgifter innen IKT-drift for seg selv. Tabell 17: IKT-utgifter knyttet til konsulenttjenester i Arendal 2014 Konsulenttjenester Kons.tj. Prosjektbistand Konsulenttjenester - IKT Agder IKS 545 780 422 416 13 130 17 031 0 41 656 Sum total 558 910 481 102 Merknad: Tallene gjelder IKT-drift, og er hentet fra art 12700, 12720 og 13759 I driftsregnskapet. 48 Ført på ansvar 090000-090014. I tillegg til salgsinntekter, leieinntekter, refusjon sykepenger og foreldrepenger, refusjon fra fylkeskommunen og internt salg. 49 46 47 I følge kommunens nettside. I følge e-post fra kommunen 16.6.15. 2013 Østfold kommunerevisjon iks 25 -106- Tabellen i neste kolonne viser utgifter til telefoni, internett og lisenser i hele kommunen.50 Tabell 18: Utgifter til telefon, internett og lisenser i Arendal 2014 2013 Lisens dataprogrammer 1 830 401 1 241 051 Telefonabonnement 1 786 331 1 737 458 Mobilabonnement 2 007 154 2 019 709 Kommunikasjon/telefaks 2 732 632 2 693 649 Etablering/bruk av internett 1 431 221 54 609 372 849 251 165 41 447 43 839 Linjeleie Tele-utgifter Sum totalt Tabell 19: IKT-investeringer i Arendal 2014 2013 0 1 081 631 2 045 946 3 170 385 0 20 200 2 045 946 4 272 215 Inventar og utstyr og maskiner Avgifter, gebyrer, lisenser o.l. Sum totalt Tabell 20: Driftsresultat og lånegjeld (konsern) Netto driftsresultat 10 202 033 8 041 479 I kommunens investeringsregnskap fordeler IKT-investeringer seg mellom Inventar og utstyr og maskiner og IKT-utstyr. Videre kan man gjennom Avgifter, gebyrer, lisenser og lignede se eventuelle investeringer innen datalisenser. Tabellen nedenfor viser hva kommunen har investert innen IKT de siste årene. IKT-utstyr Kommunenes økonomi For å vise eventuelle likheter og forskjeller knyttet til den økonomiske balansen i kommunene, presenteres netto driftsresultat og netto lånegjeld for 2013 og 2014. Netto driftsresultat viser driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt, og er et uttrykk for hva kommuner har til disposisjon til avsetninger og investeringer.51 Netto lånegjeld er langsiktig gjeld fratrukket utlån og ubrukte lånemidler, i % av brutto driftsinntekt. Merknad: Mva er ikke medberegnet. Tall hentet fra KOSTRA-art 195 og 200. Sammenligning av utgifter Alle kommunene i denne sammenligningen er plassert i KOSTRA-gruppe 13. Kommunene i KOSTRA-gruppe 13 har til felles at de har over 20 000 innbyggere. Økonomi er ikke hensynstatt når det gjelder plassering i KOSTRA-gruppe 13. Det kan således være forskjeller mellom Sarpsborg, Moss, Halden og Arendal som kan spille inn på utgiftsnivået for IKT. 50 Tall hentet fra art 11961, 11310, 11312, 11330, 11331, 11333 og 11335 i driftsregnskapet. Netto lånegjeld 2014 2013 2014 2013 -1,2 1,3 82,8 75,2 Moss 1,8 0 77 78,9 Halden 0,1 -3 75,9 81,4 Arendal -1,8 Sarpsborg KOSTRA-gruppe 13 1,3 2,2 109,2 101,2 2,6 83,1 79,7 Landet (uten Oslo) 1,2 2,7 79,3 76 Merknad: Netto driftsresultat i % av brutto driftsinntekter og netto lånegjeld i % av brutto driftsinntekter. Tall er hentet fra kommuneregnskap og regnskapene til kommunale foretak, interkommunale samarbeider og interkommunale selskaper via KOSTRA. Fra og med 2014 er ikke kompensasjon for merverdiavgift påløpt i investeringsregnskapet med i beregningen av brutto driftsinntekter. I de fleste tilfeller vil dette isolert sett føre til lavere indikatorverdi.52 Rådmannen skriver i sin årsrapport at Sarpsborg leverte et svakt økonomisk resultat i 2014. Kommunen hadde en økning i lånegjeld som følge av høyt investeringsvolum i 2014, hvor det meste var lånefinansiert. 51 Ifølge Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) bør netto driftsresultat for kommunesektoren under ett og over tid utgjøre om lag 3 % av inntektene. 52 Det vil si at 2014 ikke kan sammenlignes direkte med tidligere år. Kommunene kan likevel sammenligne 2014-verdier opp i mot hverandre. Østfold kommunerevisjon iks 26 -107- IKT-utgifter På grunn av ulik organisering og regnskapsføring av IKT-drift, tar vi utgangspunkt i brutto utgifter ved sammenligning. Videre har vi valgt å se på utgifter pr. innbygger og pr. ansatt. Vi har også sett på dekningsgraden i de ulike kommunene. Med dekningsgrad menes antall arbeidsstasjoner kommunene oppgir å ha, dividert på antall ansatte og antall elever. En oversikt over dette vises nedenfor. I sin årsberetning for 2014 skriver rådmannen i Moss kommune at det økonomiske resultatet ble svært tilfredsstillende, med et mindreforbruk på over kr 30 millioner på rådmannens ansvarsområde. På konsernnivå var resultatet på mer enn kr 40 millioner. Haldens rådmann skriver i sin årsmelding for 2014 at kommunen for første gang på mange år har et foreløpig årsregnskap med overskudd. Samtidig skriver rådmannen at det har vært et svært krevende år med en rekke vanskelige valg, og en rekke omstillinger. Halden har blant annet hatt en betydelig årsverksreduksjon gjennom 2014. Tabell 21: Dekningsgrad Sarpsborg Ansatte 4306 Elever 6500 Arbeidsstasjoner 5785 Dekningsgrad 0,53 Når det gjelder Arendal kan vi lese i rådmannens årsberetning for 2014 at kommunen for første gang siden 1999 la frem et regnskap med regnskapsmessig underskudd. Vedrørende kommunens gjeld fremkommer det av beretningen at i tillegg til å ta opp lån for å dekke nye formål i 2014, tar kommunen løpende opp nye lån til refinansiering av eldre lån. Investeringsgjelden fordeler seg mellom kommunene og to kommunale foretak. Moss Halden Arendal 2400 2190 3500 3628 3500 4800 2368 3055 3499 0,39 0,53 0,42 Merknad: Arbeidsstasjoner inkluderer PCer, tynnklienter og bærbare maskiner for både ansatte og elever. Tabellen viser at Sarpsborg og Halden har høyere dekningsgrad enn Arendal og Moss. Nedenfor presenteres brutto utgifter til IKTdrift pr. innbygger, pr. ansatt og pr. arbeidsstasjon. Figur 1: Utgifter til IKT-drift i kroner pr. innbygger Merknad: Summene er beregnet ut i fra tabell 6, 10, 14 og 16 og viser driftsutgifter for 2013 og 2014, dividert på antall innbyggere. Østfold kommunerevisjon iks 27 -108- Figur 2: Utgifter til IKT-drift i kroner pr. ansatt Merknad: Summene er beregnet ut i fra tabell 6, 10, 14 og 16 og viser driftsutgifter for 2013 og 2014, dividert på antall ansatte. Diagrammene viser at Arendal har de høyeste utgiftene knyttet til IKT-drift, sett i forhold til antall innbyggere og antall ansatte i kommunene. Sarpsborg hadde lavest utgifter pr. ansatt i 2014. Tar vi antall arbeidsstasjoner med i vurderingen, ser vi at Sarpsborg har de laveste utgiftene pr. stasjon. Dette vises i figur nedenfor. Figur 3: Brutto driftsutgifter pr. arbeidsstasjon – 2014 Merknad: Summene er beregnet ut i fra tabell 6, 10, 14 og 16 og viser brutto utgifter for 2014 dividert på antall arbeidsstasjoner. Østfold kommunerevisjon iks 28 -109- Hvis vi ser på driftsutgifter til IKT for alle kommuneområder samlet, ser vi at Arendal og Halden har lavere utgifter pr. ansatt enn Moss og Sarpsborg. Figur 4: Driftsutgifter til IKT for hele kommunen Merknad: Summen er beregnet ut fra totalsum i tabell 8, 12, 15 og 18 og er et gjennomsnitt av driftsutgifter til lisenser, internett, tele- og datakommunikasjon for 2013 og 2014. Diagrammet viser at Moss har høyere utgifter pr. ansatt enn de andre kommunene, når det gjelder lisenser, internett, tele- og datakommunikasjon. Pr. innbygger er utgiftene også høyest i Moss kommune, som brukte kr 279 i snitt for 2013 og 2014. Sarpsborg, Halden og Arendal brukte henholdsvis kr 240, 189 og 208 pr. innbygger. Om vi tar antall arbeidsstasjoner med i betraktningen, ser vi at Moss og Arendal har høyere utgifter enn Sarpsborg og Halden. Dette vises i figuren nedenfor. Figur 5: Driftsutgifter til IKT for hele kommunen – 2014 Merknad: Summen er beregnet ut fra totalsum i tabell 8, 12 og 15, dividert på antall arbeidsstasjoner. Østfold kommunerevisjon iks 29 -110- Investeringsutgifter vil naturlig variere fra år til år og fra kommune til kommune. Figuren nedenfor viser gjennomsnittlig årlig investering til IKT for 2013 og 2014, dividert på antall ansatte i kommunen. Figur 6: Investeringsutgifter pr. ansatt Merknad: Summen er beregnet ut fra totalsum i tabell 9, 13 og 19 og er et gjennomsnitt av investeringer for 2013 og 2014. Figuren viser at Sarpsborg har høyest investeringsutgifter pr. ansatt. Det samme gjelder om vi ser på investeringsutgifter pr. innbygger. Her er utgiftene kr 202 pr. innbygger for Sarpsborg, kr 128 for Moss, kr 72 for Arendal og kr 0 for Halden. 4.3 Vurderinger Sarpsborg kommune har en rekke digitale selvbetjeningsløsninger på sine nettsider, i likhet med de sammenlignede kommunene. Etter revisjonens vurdering tilbyr Sarpsborg like mange eller flere digitale selvbetjeningsløsninger sammenlignet med Moss, Halden og Arendal. Samtlige av de sammenlignede kommunene tilbyr justering av tekststørrelse på sine nettsider. Moss er den eneste som ikke tilbyr kontrastfarger. Sarpsborg og Halden tilbyr også tjenesten «Lytt til teksten». Revisjonen vurderer det som positivt at Sarpsborg tilbyr flere alternativer på sine nettsider som kan øke tilgjengeligheten for innbyggere, uavhengig av funksjonsevne. Blant de sammenlignede kommunene er det Sarpsborg og Arendal som er aktiv på flest sosiale medier. Alle er imidlertid aktiv på Facebook. Samtlige har rutine for arkivering av innlegg på sosiale medier. Revisjonen ser positivt på dette, da behovet for å dokumentere hva kommunen gjør, må sies å være gjeldende for alle sektorer og tjenesteområder uavhengig av system eller teknologi som brukes. Østfold kommunerevisjon iks 30 -111- I likhet med de øvrige kommunene i denne sammenligningen har Sarpsborg overordnede målsettinger for IKT. Samtlige kommuner vurderer skytjenester ved anskaffelser til IKT, men bare Sarpsborg, Moss og Arendal har retningslinjer for bruk av skytjenester. Skytjenester kan bidra til fleksible løsninger, men tjenestene kan også være en utfordring for personvernet og informasjonssikkerheten, og ansvaret for at det norske lovverket følges ligger hos kommunen. Revisjonen anser det derfor som positivt at kommunen har retningslinjer for bruk av skytjenester, og viser samtidig til kapittel fem for mer informasjon om risikovurdering i forbindelse med innføring av skytjenestene i kommunen. Samtlige av de sammenlignede kommunene benytter e-læringsmoduler i større eller mindre grad ved opplæring og kursing av ansatte. Forutsatt at de ansatte opplever modulene som gode, anser revisjonen bruk av e-læring som positivt i den forstand at det kan bidra til en fleksibel løsning for opplæring. Kommunene i denne sammenligningen benytter alle nasjonal fellesløsning for sikker pålogging. På revisjonens tidspunkt vurderer Sarpsborg innføring av fellesløsning for utgående post, som Halden og Arendal allerede har tatt i bruk. Revisjonen ser positivt på dette, da fellesløsninger legger til rette for sammenhengende digitale tjenester på tvers av virksomhetene og tjenesteområdene i kommunen. Etter revisjonens vurdering er arbeidet Sarpsborg kommune har gjort i tråd med KS’ digitaliseringsstrategi, og kommunen fremstår som proaktiv og fremtidsrettet når det gjelder digitalisering. Videre vurderer revisjonen det slik at Sarpsborg kommune har en minst like høy digitaliseringsgrad som de sammenlignede kommunene. Dette samsvarer med IKT-Norges kartlegging i 2014, hvor Sarpsborg fikk en høyere skår enn Moss, Halden og Arendal. Til tross for variasjoner, er det ingen av kommunene som skiller seg merkbart ut når det gjelder netto driftsresultat for 2013 og 2014. I 2013 hadde alle de sammenlignede kommunene lavere netto driftsresultat enn snittet for KOSTRA-gruppe 13 og landet uten Oslo, mens alle unntatt Moss lå lavere enn snittet i 2014. Med unntak av Arendal, skiller heller ingen av kommunene seg ut når det gjelder netto lånegjeld. Sarpsborg hadde lavere netto lånegjeld enn snittet for KOSTRAgruppen og landet i 2013, mens Moss hadde lavere lånegjeld enn snittet for KOSTRAgruppen i 2013 og lavere enn snittet for landet i 2014. Revisjonen vurderer det slik at det ikke er åpenbare grunner på overordnet nivå, til at Arendal, Halden, Moss og Sarpsborg ikke lar seg sammenligne. Sarpsborg og Halden har en høyere dekningsgrad enn Arendal og Moss. Samtidig hadde Sarpsborg lavere brutto utgifter pr. arbeidsstasjon i 2014 enn samtlige av de sammenlignede kommunene. Etter revisjonens oppfatning kan dette tyde på at stordriftsfordeler har en viss påvirkning på Sarpsborgs utgifter pr. arbeidsstasjon. Halden og Arendal, som begge har satt IKT-driften ut, har de høyeste utgiftene til IKT-drift. Samtidig er det disse som har lavest investeringsutgifter. Driftsutgiftene i Sarpsborg kan være lavere delvis som følge av gevinstrealisering knyttet til tidligere investeringer. På den annen side kan investeringsutgiftene hos Arendal og Halden være lavere som følge av at nødvendig utvikling og modernisering innen IKT er en del av driftsavtalen med ekstern leverandør/IKS. Ut i fra de fakta som foreligger, er det imidlertid ikke mulig for revisjonen å vurdere hva som er årsaken til disse forskjellene. Når det gjelder IKT-utgifter for hele kommunen, ser vi at Halden og Arendal har lavere utgifter til Lisenser, internett, tele- og datakommunikasjon pr. ansatt og pr. innbygger enn Moss og Sarpsborg. Ser vi derimot på utgifter pr. arbeidsstasjon, er utgiftene høyere i Arendal enn i Sarpsborg. Dekningsgrad vil til en viss grad påvirke utgiftsnivået knyttet til lisenser, internett, tele- og datakommunikasjon. Samtidig vil organisering av driften være avgjørende her. For eksempel kan lisenser være en del av de tjenestene som Halden og Arendals Østfold kommunerevisjon iks 31 -112- leverandører leverer, og således påvirke sentrale driftsutgifter og ikke lisensutgifter for hele kommunen. Basert på fakta presentert i dette kapittelet, vurderer revisjonen det slik at Sarpsborg har et fornuftig utgiftsnivå for IKT-drift, sammenlignet med de andre kommunene. De investeringer som kommunen gjør, må anses som en nødvendig utvikling innenfor et område som i stadig større grad er en del av innbyggere og ansattes hverdag. Østfold kommunerevisjon iks 32 -113- 5 INTERNKONTROLL - PERSONVERN OG INFORMASJONSSIKKERHET o Personopplysninger skal være tilgjengelig ved behov, men uautorisert innsyn skal hindres o Uautorisert bruk av systemet skal hindres og forsøk skal oppdages og registreres o Avvik skal registreres 5.1 Revisjonskriterier Det følger av revisjonens utledning av revisjonskriterier at kommunen må ha etablert en internkontroll som ivaretar følgende: Ansvar og myndighet knyttet til tildeling og oppfølging av tilganger må være tydelig definert og dokumentert. Sannsynligheten for sikkerhetsbrudd og konsekvenser av manglende konfidensialitet53, integritet54 og tilgjengelighet55 må kartlegges og vurderes. Kommunen må veie hensynene opp mot hverandre og beslutte hva som er akseptabel risiko for å ivareta de ulike sikkerhetsbehovene. Kommunen må gjennomføre risikovurdering før bruk av skytjenester. Sikkerhetstiltak for å ivareta identifisert uakseptabel risiko må være etablert, herunder tiltak som sikrer følgende: o Ansatte skal bare bruke systemet til å utføre lovpålagte oppgaver o Ansatte med behov for tilgang skal være autoriserte, ha nødvendig kompetanse og være pålagt taushetsplikt o Kommunen må inngå databehandleravtale med eksterne leverandører som behandler personopplysninger på vegne av kommunen o Uautorisert tilgang til utstyr skal hindres Sikkerhetstiltakene må følges opp og revideres jevnlig. Også bruk av skytjenester må revideres. Brudd på sikkerhetstiltakene skal registreres og behandles som avvik. 5.2 Fakta Sarpsborg kommune har som overordnet mål at IKT skal bidra til en effektiv og trygg produksjon av tjenester og være et verktøy for innovasjon og nyskapning.56 Kommunen har etablert flere delmål og tilhørende tiltak innenfor IKT. Innenfor området personvern og informasjonssikkerhet skal kommunen forvalte personopplysninger på en trygg måte, og de ansatte skal ha tilstrekkelig kunnskap om personvern og informasjonssikkerhet. Kommunen skal nå målet gjennom å etablere og vedlikeholde den dokumentasjonen og de rutiner som kreves for å tilfredsstille «Norm for informasjonssikkerhet» 57. Sensitive personopplysninger skal behandles på en forsvarlig måte, og det skal arrangeres aktiviteter jevnlig for å styrke og opprettholde en god sikkerhetskultur. Personvern og informasjonssikkerhet blir beskrevet som områder som stadig blir utfordret, og at 56 53 Med konfidensialitet menes at opplysningene kun er tilgjengelig for de som har rett til å se den. 54 Med integritet menes at opplysningene er korrekte. 55 Med tilgjengelighet menes at opplysningene er tilgjengelige når det er behov for det. Kommunedelplan for kommunikasjon 20152026. 57 Normen er et omforent sett av krav til informasjonssikkerhet basert på lovverket. Normen har sitt organisatoriske knutepunkt og sekretariat hos Helsedirektoratet og er utarbeidet av representanter for helse-, omsorgs- og sosialsektoren. Normen ble formelt lansert 7. september 2006. Østfold kommunerevisjon iks 33 -114- kommunen legger mye ressurser i holdningsskapende arbeid. KL har, etter innføring av RiskManager, fattet vedtak om at internkontrolldokumenter skal ligge i kvalitetssystemet, og ikke på Følgende tiltak skal iverksettes i planperioden: intranettet. Hva som oppfattes som internkontrolldokumenter varierer, og Styrke sikkerhetskulturen i kommunen sikkerhetsansvarlig gjennom planmessig arbeid med opplyser om at det ikke er informasjon og systematisk en enhetlig praksis for Kommentar fra internkontroll spørreundersøkelsen hvor sektorovergripende Innføre rapportering på : «… Dessuten rot internkontrolldokumenter gjennomførte risikovurderinger for med skjemaer, som blir lagret. Retningslinje alle enheter av og til er på Risk for bruk av Innarbeide personvern og eller ikke. gamle kvalitetssystemet ble informasjonssikkerhet i skjemaer blir ikke etablert i januar 2015. grunnopplæringen av de ansatte slettet,» RiskManager er ifølge Kartlegge behandlingen av sikkerhetsansvarlig godt personsensitiv informasjon i skoler oppdatert for hvert kommuneområde. og barnehager og sette i verk tiltak for å ivareta personvernet Andre fase i arbeidet startet opp i 2012 i forbindelse med anskaffelse av Kommunens arbeid med implementering av kvalitetssystemet RiskManager sin modul for normen har pågått i to ulike faser. Første fase i informasjonssikkerhet. Modulen inneholder arbeidet ble igangsatt etter Datatilsynets malverk som bygger på «Norm for kontroll i mars 2008. Tema for kontrollen var informasjonssikkerhet». Sikkerhetsansvarlig ansattes tilgang til person- og fikk, samme år, i oppdrag å implementere helseopplysninger i fagsystem for pleie og normen. Det ble utarbeidet en oppdragsavtale omsorgstjenesten. Kommunen fikk to pålegg med målsetting, fremdriftsplan og etter gjennomført kontroll: kommunikasjonsplan. Det var planlagt med 1. Kommunen må gjennom bruk av oppstart i 2012 og avslutning i 2013. risikovurderinger etablere tilfredsstillende Opprinnelig plan har blitt endret underveis, og informasjonssikkerhet innen pleie og oppdraget er på revisjonens tidspunkt ikke omsorgstjenesten avsluttet. Målet med oppdraget er å etablere 2. Kommunen må etablere internkontroll et sektorovergripende internkontrollsystem for informasjonssikkerhet. Arbeidet skal Bakgrunnen for avvikene var blant annet resultere i et system bestående av en styrende mangelfull tilgangsstyring, manglende del, en gjennomførende del og en risikovurdering knyttet til ansattes tilganger i kontrollerende del. Gerica (kommunens elektroniske pasientjournalsystem), samt manglende Styrende del består av sikkerhetsmål og logging av oppslag i Gerica og rutiner for strategi, organisering og nivå for akseptabel dette. I tillegg kom det frem at kommunen risiko. Dokumentasjonen er utarbeidet og hadde prioritert å etablere rutiner på det godkjent av KL i mars 2013. Dokumentene ble utøvende nivået, mens internkontrollen hadde gjort tilgjengelig i kvalitetssystemet i mai mangler på et overordnet nivå. 2015. Etter etablering av en internkontroll for Gerica Gjennomførende del skal bestå av prosedyrer, og en risikobasert internkontroll innen hele avtaler og risikovurderinger. Her skal også pleie- og omsorgstjenesten ble avvikene nødvendige opplæringstiltak defineres. lukket i januar 2009. Systemet som ble Kommunen er i gang med dette arbeidet og etablert er felles for kommuneområde Helse flere tiltak er iverksatt. Disse omtaltes og sosial, og ble gjort tilgjengelig på nærmere nedenfor. kommunens intranettsider. Østfold kommunerevisjon iks 34 -115- Kontrollerende del skal bestå av oppfølgingsaktiviteter, herunder: Rutine for ledelsens gjennomgang Rutine og sjekkliste for egenkontroll Rutine for risikovurdering Dokumentasjonen i denne delen er sendt på høring til alle enhetsledere med frist 12.6.2015. Etter høring skal dokumentene vedtas av KL i august 2015. for informasjonssikkerhet og de krav den stiller. Ansvar og myndighet Med unntak av dokumentene i styrende del, er andre tilgjengelige dokumenter i RiskManager sin modul for personvern og informasjonssikkerhet ikke tilpasset kommunen eller Påstand fra godkjent/vedtatt på spørreundersøkelsen: revisjonens tidspunkt, «Jeg opplever at det og ifølge er fokus på personvern og sikkerhetsansvarlig kan informasjonsdisse dokumentene sikkerhet på min ikke anses som arbeidsplass» gjeldende. Skår: 5,07 6=Helt enig 1= Helt uenig Kommunen har inngått avtale med Norsk helsenett58 om tilgang til helsenettet. Helsenettet er en sikker digital arena for aktører i helsesektoren, hvor kommunikasjon og utveksling av personopplysninger og pasientinformasjon skjer på en trygg og lovlig måte. I oktober 2014 hadde kommunen en sikkerhetssamtale og revisjon med Norsk Helsenett som en del av oppfølgingen av avtaleforholdet.59 Norsk helsenett konkluderte med at kommunen er godt kjent med norm 58 Norsk Helsenett er et statsforetak etablert og eid av Helse- og omsorgsdepartementet. Norsk Helsenetts oppdrag er å levere og videreutvikle en sikker, robust og hensiktsmessig nasjonal IKTinfrastruktur for effektiv samhandling mellom alle aktører i helse- og omsorgstjenesten. 59 Rapporten fra revisjonen viser til utarbeidelse av et internkontrollsystem for helse og sosial i 2008, prosjekt med implementering av normen, at Risk Manager sin dokument- og avviksmodul ble tatt i bruk i 2010/2011, mål og tiltak på området og egen brosjyre for de ansatte «Min elektroniske arbeidsplass», samt opplæringstiltak og flere datatekniske sikkerhetstiltak. Rådmannen er behandlingsansvarlig for informasjonssikkerheten i Sarpsborg kommune. Den administrative delegeringsfullmakten går i utgangspunktet fra rådmannen til kommunesjef. Dette er dokumentert i delegeringsbrev. Personopplysningsloven er ikke nevnt eksplisitt i delegeringsbrev til kommunesjef Helse og sosial, og Oppvekst. Kommunesjef er imidlertid ansvarlig for pasientopplysninger og elevopplysninger generelt, og personvern og opplyser om at informasjonssikkerhet er et tema som har stor betydning i kommuneområdet. Ansvaret for personopplysningsloven er heller ikke tatt inn i delegeringsbrevet til kommunesjef HR. Sikkerhetsansvarlig opplyser imidlertid om at delegeringen har vært praktisert i tråd med dokumentet «Sikkerhetsorganisering i Sarpsborg kommune». Som tidligere nevnt ble dette godkjent i 2013 og gjort tilgjengelig i mai dette år. Det fremgår av dokumentet at sikkerhetsansvarlig har det overordnede operative ansvaret for arbeidet med informasjonssikkerhet. Sikkerhetsansvarlig skal sørge for at det blir utarbeidet og ajourholdt overordnede retningslinjer for sikkerhet i bruk av informasjonssystemene, og se til at internkontrollen tilfredsstiller kravene i personopplysningsloven. Enhetsleder har det daglige ansvaret for den praktiske oppfølgingen av sikkerhetsarbeidet i egen enhet. Enhetsleder skal sikre personopplysninger ved å sørge for at opplysningene bare blir distribuert til medarbeidere som har bruk for informasjonen i arbeidet sitt og se til at bruken av informasjonssystemene og personopplysningene er innenfor det som er tjenstlig nødvendig. Oversikt over autorisert bruk skal være en del av sikkerhetsdokumentasjonen. Østfold kommunerevisjon iks 35 -116- Enhetsleder skal: Ta avgjørelser om hvilken tilgang de ansatte skal ha Melde tilgang ved nyansettelser og endringer i personalet til systemansvarlig og til IKT-drift Ha oversikt over tilganger Sikre at medarbeiderne får nødvendig opplæring i de systemene som benyttes Legge til rette for at medarbeiderne kan ivareta sitt sikkerhetsansvar Sikre at medarbeiderne skriver under taushetserklæring og IKT-reglementet Gjennomføre risikovurderinger og egenkontroller Behandle avvik informert om dette ansvaret i RUL60 i februar 2014. Det er i prosjektet «implementering av normen» gjennomført enkelte kommuneovergripende risikovurderinger, samt at det er lagt føringer for hvordan enhetene skal jobbe med sine egne risikovurderinger. Kommunesjef Helse og sosial, og Oppvekst legger til at kravet til enhetene ikke er uttrykkelig stilt, og det er derfor usikkert om enhetslederne har gjennomført risikovurderinger på dette området det siste året. Kommunen forsterker imidlertid fokuset på risikovurderinger i den kommende perioden gjennom prosjektet «Risikovurderinger som en del av internkontrollen», ledet av kommunens controller. Hvert fagsystem har en systemansvarlig. Systemansvarlig sørger for tilgang til systemet og avslutter brukerkontoer ved opphør av arbeidsforhold. Systemansvarlig skal holde kontroll og oversikt over hvem som har leseog skrivetilganger til systemet. Systemansvarlig kan velge å delegere enkelte av oppgavene til superbruker. I tråd med rutinen skal risikovurderingen gi oversikt over identifiserte trusler, sannsynlighet for at uønsket hendelse kan inntreffe og konsekvenser av en uønsket hendelse. Risiko kan illustreres gjennom en risikomatrise. Figur 7: Risikomatrise Den enkelte medarbeider er ansvarlig for å overholde virksomhetens instrukser, prosedyrer og retningslinjer for informasjonssikkerhet. Retningslinjer for bruk av IT-systemene skal signeres og arkiveres i personalmappen. Medarbeideren skal ikke ha videre tilganger enn det vedkommende har behov for, og informasjonssystemene skal bare benyttes til å utføre pålagte oppgaver ut i fra tjenstlig behov. Medarbeidere skal ha nødvendig kunnskap til å bruke systemet i henhold til rutiner, og melde fra om eventuelle avvik. Risikovurdering I henhold til høringsutkast til rutine for gjennomføring av risikovurdering skal enhetsleder gjennomføre risikovurdering årlig, samt før nye behandlinger av personopplysninger igangsettes og ved andre endringer som kan berøre informasjonssikkerheten. Enhetslederne ble Risikovurderingen skal gi oversikt over risiko som ikke er håndtert og hvordan restrisiko er planlagt fulgt opp. Resultatet fra risikovurderingen skal rapporteres til kommunesjef. Kommunen har besluttet hva som er akseptabelt risikonivå. Som tidligere nevnt ble dokumentet godkjent i 2013 og gjort 60 RUL står for rådmannens utvidede ledergruppe. Østfold kommunerevisjon iks 36 -117- tilgjengelig i mai i år. Sarpsborg har lagt seg på et nivå som er anbefalt av Datatilsynet. Kommunen har besluttet akseptert risiko for personopplysninger, sensitive personopplysninger og helseopplysninger. Faktaboks 8: Nivå for akseptabel risiko For personopplysninger er det akseptert middels risiko for trusler mot opplysningenes konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. For sensitive personopplysninger er det akseptert lav risiko for trusler mot opplysningenes konfidensialitet, mens det er akseptert lav til middels risiko for opplysningenes integritet og tilgjengelighet. For helseopplysninger er det akseptert lav risiko for trusler mot opplysningenes konfidensialitet, integritet og kvalitet, mens det er akseptert lav til middels risiko for trusler mot opplysningenes tilgjengelighet. På bakgrunn av akseptert risikonivå må det iverksettes tiltak for å hindre at personopplysninger blir tilgjengelige for uvedkommende eller endret av uautoriserte. Det må også iverksettes tiltak for å hindre at systemene er nede mer enn en halv dag pr. måned. Tiltakene for å håndtere sensitive personopplysninger er strengere, og her er kravet til nedetid maksimalt en time pr. måned. For helseopplysninger er kravene ytterligere skjerpet, med samme krav til maksimal nedetid som sensitive personopplysninger. Kommunesjef Oppvekst informerer om at det er gjennomført risikovurderinger knyttet til IKT-systemet «Sikker arbeidsflyt» som håndterer sensitive data (IOP) i skoler og barnehager. I tillegg er det gjennomført en omfattende risikovurdering av løsningen «Office 365» som skal utprøves fra høsten 2015. Dette er en skytjeneste.61 Faktaboks 9: Skytjenester Skytjenester, eller Cloud Computing, er en samlebetegnelse på alt fra dataprosessering og datalagring til programvare på servere som er tilgjengelig fra eksterne serverparker tilknyttet internett (datatilsynet.no). Risikovurderingen ble gjennomført av representanter fra IKT strategi, kommuneområde Oppvekst og tjenesteleverandør. Gjennom denne vurderingen kom man frem til at risikonivået ved bruk av Microsoft Office 365 i oppvekstsektoren i all hovedsak ikke er vesentlig høyere enn ved leveranse av Microsoft Office fra kommunens eget driftssenter. Det er også gjennomført risikovurderinger knyttet til fagprogram i barnevernet og PPT, samt sikker sone i 36062. For øvrige systemer som håndterer elevopplysninger i kommuneområde Oppvekst er det ikke gjennomført risikovurderinger, men dette vil få mer fokus gjennom det ovennevnte prosjektet. Som nevnt innledningsvis ble det utarbeidet en prosedyre for risikovurdering av Gerica. Her blir ansatte med for omfattende tilgang benyttet som eksempel på risikoområde. Tabell 22: Risikovurdering Gerica63 Risikoområde: Ansatte har for omfattende tilgang til Gerica Konsekvens 3 1=Lav, 2=Moderat, 3=Stor, 4=Alvorlig Sannsynlighet 3 1=Lav, 2=Moderat, 3=Høy, 4=Svært høy Risiko - Produktet av sannsynlighet og konsekvens. Akseptert risikonivå =< 2 9 Uakseptert risikonivå > 2 Nye tiltak/prosedyrer skal utarbeides når risikonivået er større enn 2. Risikoen som er beskrevet i skjema er ivaretatt i prosedyre for tilgangsstyring. 61 I kommunens retningslinjer for bruk av skytjenester, godkjent 10.9.2013, fremgår at det skal gjennomføres risikovurdering før skytjenester tas i bruk. 62 Kommunens elektroniske arkivsystem. Revisjonen har endret og tilpasset tabellen til rapporten. Innholdet er ikke endret. 63 Østfold kommunerevisjon iks 37 -118- Sikkerhetstiltak Sikkerhetsansvarlig informerer om at kommunen har flere sikkerhetstiltak som bidrar til å etablere en sikkerhetskultur og redusere risikoen for sikkerhetsbrudd. medier. I 2013 deltok 20-25 % av de ansatte i kampanjen. Andre opplæringstiltak Det er ikke obligatorisk med IKT-opplæring før ansatte får tilgang til kommunens systemer. Enheten tilbyr likevel flere opplæringstiltak. Prosedyre for behandling av Sikkerhetsansvarlig viser til personopplysninger er utarbeidet, men ikke klasseromsundervisning og e-læringsmoduler, formelt godkjent. Databehandleravtaler samt kurs som gir grunnleggende IKTforeligger på flere systemer som kjøres ferdigheter. Sistnevnte eksternt (Office365, Fakturahotell, tiltak har en egen dag Ligningsopplysninger, IPLOS-data, satt av til bruk av Dignio velferdstjenester, Telenor Kommentar fra RiskManager, samt Objects velferdstjenester og NIR – spørreundersøkelsen: gjennomgang av hva som Nasjonalt introduksjonsregister). «Mange i kommunen menes med digital sender e-post med dømmekraft og personopplysninger og For kommuneområde Helse og sosial håndtering av mener det er helt foreligger det personopplysninger. greit. Opplever ikke at internkontrolldokumentasjon knyttet Sikkerhetsansvarlig kommunen har gitt til Gerica, herunder risikovurdering og opplyser om at så lenge nok opplysninger vedr. prosedyre for tilgangsstyring fra dette» IKT-opplæringen ikke er 2008/2012, rutiner for håndtering av gjort obligatorisk for personopplysninger, rutine for logging nyansatte, vil det i mange i systemet, samt rutine og mal for enheter være vanskelig å egenkontroll fra mai 2015. I frita medarbeidere for oppgaver slik at de kan kommuneområde Oppvekst foreligger det en gå på kurs. Det ble for noen år siden prosedyre for innhold og arkivering av utarbeidet et opplegg for å innføre elevmappe fra 2012, med frist for revisjon obligatorisk IKT-opplæring, på linje med det 15.1.2013. man har i Fredrikstad kommune. Dette opplegget ble imidlertid ikke iverksatt fordi Kommunen arbeider også med å dokumentere det ville kreve for mye ressurser hos IKT til at 64 sin IKT-infrastruktur. man kunne gjennomføre det. Nasjonal sikkerhetsmåned Kommunen har deltatt på «Nasjonal sikkerhetsmåned» i oktober de siste 3-4 årene. Dette er en årlig kampanje arrangert av Norsk senter for informasjonssikring (NorSIS) for å skape og styrke bevissthet om informasjonssikkerhet. I kampanjen får medarbeiderne kunnskap om informasjonssikkerhet via to leksjoner pr. epost pr. uke. Tema har blant annet vært IDtyveri, digital dømmekraft og bruk av sosiale 64 Arbeidet er flyttet ut i et eget tiltak «Tiltak 820: Effektiv og brukerorientert IKT service» hvor IKT benytter Microsofts System Center portefølje for å dokumentere infrastruktur og tjenester. Arbeidet i dette prosjektet handler om å implementere arbeidsprosesser som kan gi brukerne en forutsigbar og stabil leveranse av IKT-tjenester. I spørreundersøkelsen fikk ansatte spørsmål om de har fått tilstrekkelig opplæring innen IKT. Resultatet fra undersøkelsen omtales nærmere i kapittel 6. IKT-reglement Kommunen har utarbeidet et IKT-reglement som er godkjent av KL. Sikkerhetsansvarlig informerer om at det har tatt tid å få reglementet ut i organisasjonen. Reglementet ble tatt i bruk i juli 2015. Hovedårsaken til at det har tatt tid er at kommunen har ønsket å etablere en helelektronisk og brukervennlig løsning hvor de ansatte blir presentert reglementet og får kontrollspørsmål for å bekrefte at de har forstått innholdet. Løsningen vil innebære at kommunen har dokumentasjon på at de ansatte har lest, Østfold kommunerevisjon iks 38 -119- forstått og vil forholde seg til reglementet, og nærmeste leder vil ha full oversikt over status i sin enhet/team. Løsningen er på revisjonens tidspunkt testet ut internt i enheten, og det er planlagt at alle enheter skal ta løsningen i bruk etter sommeren. Innholdet i reglementet er imidlertid gjort kjent gjennom informasjonsbrosjyren «Min elektroniske arbeidsplass». Brosjyren «Min elektronisk arbeidsplass» Brosjyren ble først utarbeidet i 2006-2007 og gir informasjon om krav til informasjonssikkerhet. Brosjyren ble revidert og sendt ut til alle enhetsledere høsten 2014, og er tilgjengelig elektronisk. I spørreundersøkelsen ble det stilt spørsmål om de ansatte er kjent med brosjyren. Tabellen nedenfor viser hvordan svarene fordeler seg på de ulike kommuneområdene. Tabell 23: Er du kjent med brosjyren «Min elektroniske arbeidsplass»? Kommuneområde Oppvekst Helse og sosial Samfunn, økonomi og kultur Teknisk HR Merknad: n= 1540. Ja 20 % 30,6 % 31,4 % 26,6 % 40,8 % Nei 80 % 69,4 % 68,6 % 73,4 % 59,2 % Tabellen viser at 20 % av de ansatte i kommuneområde Oppvekst kjenner til brosjyren.65 Trekker vi ut lederstillinger viser resultatet av undersøkelsen at 16,8 % av medarbeiderne i Oppvekst kjenner til brosjyren.66 I kommuneområde Helse og sosial viser tilsvarende at 30,6 % av de ansatte kjenner til brosjyren. Sortert for lederstillinger er tilsvarende andel 26,3 % for medarbeiderne.67 Personvernblogg Sikkerhetsansvarlig er også kommunens personvernombud, og har etablert en egen personvernblogg på kommunens intranett. I bloggen blir aktuelle tema rundt informasjonssikkerhet og personvern tatt opp. Tilgang til informasjonssystem Ansattmelding Ansattmelding er et program som sentraliserer administrative meldinger vedrørende blant annet ansattes stillinger, datatilganger og telefoni. Via Ansattmelding får nyansatte påloggingsident og e-postadresse. Det gis tilgang til kommunens felles systemer ut i fra hva slags stilling man er ansatt i, ved at systemansvarlig automatisk får beskjed. Brukerkontoer i nettverket som ikke benyttes vil fanges automatisk opp av Ansattmelding og slettes etter en gitt periode. Systemet henter data fra kommunens lønnssystem, noe som gjør registreringen enklere og reduserer risiko for feil. Tilgang til andre spesifikke fagsystemer, som for eksempel Gerica, styres av systemansvarlig, som bruker ulike fremgangsmåter. På spørsmål om hvordan de ansatte får tilgang til relevante fagsystemer svarer 84 % av enhetslederne/teamlederne at de benytter Ansattmelding, 33,1 % benytter epost, mens 15,4 % benytter telefon.68 54 systemansvarlige har svart på spørreundersøkelsen. 37 av disse er systemansvarlig for et system hvor det blir behandlet personopplysninger.69 Tabellen på neste side viser hvordan systemansvarlig gir ansatte tilgang til systemet: 65 På spørsmål om enhetslederne/teamlederne har gjort brosjyren kjent blant de ansatte svarer 89,3 % av lederne som var kjent med brosjyren at de har, eller delvis har, gjort brosjyren kjent for de ansatte. 66 n= 393. 67 n= 638. 68 n= 175. 19 av disse er ansatt i kommuneområde Oppvekst eller Helse og sosial. 69 Østfold kommunerevisjon iks 39 -120- Tabell 24: Tilgang til kommunens systemer FremgangsOpprette måte tilgang Via ansatt58,5 % melding E-post fra 26,4 % enhetsleder/ teamleder Telefon fra 17 % enhetsleder/ teamleder Forespørsel 7,5 % fra den ansatte Oppgaven er 26,4 % delegert til superbruker Annet 7,5 % Merknad: n= 52/53 Endre tilgang Opphør tilgang 48,1 % 55,8 % 25 % 21,2 % 11,5 % 5,8 % 7,7 % 7,7 % 30,8 % 32,7 % 7,7 % 9,6 % Tabellen viser at systemansvarlig gir tilgang til kommunens systemer på bakgrunn av Ansattmelding, men at også e-post og telefon blir benyttet. Tabellen viser at enkelte systemansvarlige også gir tilgang på bakgrunn av forespørsel fra den ansatte selv. Flere av de systemansvarlige har delegert oppgaven til superbruker. tilgang til, samt om man skal ha lese-, endrings- eller skrivetilgang. I tillegg er tilgangen begrenset av filter som avgrenser hvilke brukere den enkelte rollen gir tilgang til – for eksempel hele kommunen, en enhet eller ett team. Det foreligger ikke rutiner eller prosedyrer for tilgangsstyring i kommuneområde Oppvekst. Kommunesjef opplyser om at dette ivaretas via Ansattmelding. Diagrammet i neste kolonne viser resultatet fra spørreundersøkelsens spørsmål til systemansvarlige for systemer som behandler personopplysninger i kommuneområde Oppvekst og Helse og sosial:70 Figur 8: Påstand: «Jeg opplever at de ansattes tilganger er begrenset til deres tjenstlige behov» De systemansvarlige ble bedt om å ta stilling til påstanden: «Jeg opplever at de ansattes tilganger er begrenset til deres tjenstlige behov» på en skala fra 1 til 6, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig. Resultatet av undersøkelsen viser en skår på 5 på denne påstanden. Tilgang til fagsystem – prosedyre for tilgangsstyring Det er utarbeidet prosedyre for tilgangsstyring i Gerica, Kommentar fra godkjent 1.2.2012. Det spørreundersøkelsen: fremgår av prosedyren at «en forundring over tilganger skal være avgrenset hvor mange som forlater kontoret uten å til hva den enkelte ansatte låse maskinen og med trenger for å utføre sin kontordøra på vid gap, dokumentasjonsplikt. og hvor mange som Tilgangen skal avgrenses til «ikke husker» sensitive hva den enkelte kan gjøre og utskrifter» hva den enkelte kan se i Gerica. Det er etablert ulike sikkerhetsprofiler som styrer hvilke skjermbilder man har 70 Diagrammet viser at 10,6 % av respondentene er helt uenig eller uenig i at de ansattes tilganger er begrenset til deres tjenstlige behov. 10,5 % av de spurte svarer vet ikke, mens de resterende 79 % er helt enig, enig eller delvis enig i påstanden. Fysisk sikkerhet Av kommunens nylig etablerte sikkerhetsstrategi fremkommer at soneinndeling og adgangskontroll sikrer den n=19. Østfold kommunerevisjon iks 40 -121- fysiske tilgangen til personopplysninger. I henhold til strategien skal programog maskinvare som blir benyttet i kommunens informasjonssystem være standardisert. Brukere må vise varsomhet og ikke installere programvare som kan ha negative sikkerhetsmessige konsekvenser. Taushetserklæring Kommentar fra spørreundersøkelsen: Regler for «Noen ganger ser jeg taushetsplikt følger word dok som tilhører av kommunens andres barn journal ved arbeidsreglement. oppkobling, men de Alle ansatte signerer Ansatte i kommunen har ikke tilgang til forsvinner fort fra taushetserklæring å laste ned eller installere programvare skjermen, da de ikke er ved ansettelse. Av på kommunens maskiner. Ved behov lagret der. Virker som sen kommunens nylig må enheten kontakte IKT-drift og få respons, og at det etablerte særskilt tilgang. Skolene har egen ITtidligere arb henger litt sikkerhetsstrategi veileder som ivaretar dette. Alle igjen» fremkommer at også filer/programmer kontrolleres også av leverandører som antivirusprogram før de åpnes eller kan komme i kontakt kjøres. med beskyttelsesverdige opplysninger skal underskrive taushetserklæring. Ansatte har ikke tilgang til kommunens interne systemer på kommunens Datatekniske tiltak mobiltelefoner og iPads. Det føres ingen Av sikkerhetsstrategien fremkommer at kontroll med nedlasting av apper og kommunens nett er delt inn i åpen og sikker programvare på ansattes telefoner og iPads. sone. I brosjyren «Min elektroniske arbeidsplass» Sensitive personopplysninger skal bare lagres i bes de ansatte om å være oppmerksom på at fagsystemer i sikker sone. IKT-drift har noen aktiviteter krever stor båndbredde og iverksatt flere tiltak for å sikre systemene i bør brukes med fornuft. Overføring av video sikker sone, blant annet er det ikke mulig å nevnes som et eksempel som kan ta store klippe og lime fra sikker til åpen sone. deler av kommunens båndbredde – noe som kan gå ut over nettkapasiteten og tilgangen til Flere av kommentarene fra tjenester for andre brukere. spørreundersøkelsen knytter seg til Sarpedia: I spørreundersøkelsen fikk de ansatte «et feilklikk mtp lagring kan føre til at hele spørsmål om de har utført kommunen kan lese elevopplysninger» nedlastingsaktiviteter på kommunens nettverk. Tabellen nedenfor viser hvordan «Får også tilgang til dokumenter som det svarene fordeler seg på ulike aktiviteter. undrer meg at jeg kan lese» Tabell 25: «Har du noen gang utført følgende aktiviteter på kommunenes nettverk?» «Sensitive dokumenter bør ikke lagres på Aktivitet Ja Nei Sarpedia» Kommentarene ovenfor er, ifølge sikkerhetsansvarlig, brukerrelaterte og ikke grunnet tekniske «feil». Sikkerhetsansvarlig informerer om at dette ikke er en situasjon som har kommet med Sarpedia, men skyldes manglende kompetanse på hvordan systemene fungerer og hvor opplysningene lagres. Streaming/direkteavspilling av idrettsarrangement Streaming/direkteavspilling av nyheter Nettradio/nett-tv Nedlasting av film Nedlasting av programvare/applikasjon Merknad: n= 1504-1520 Østfold kommunerevisjon iks 10 % 90 % 16,1 % 83,9 % 20,7 % 3,5 % 15,4 % 79,3 % 96,5 % 84,6 % 41 -122- Tabellen viser at mellom 3,5 % og 20,7 % av de ansatte har utført en av nedlastningsaktivitetene på kommunens nettverk. Bruk av skytjenester Ved bruk av skytjenester er det skykunden, det vil si kommunen, som har ansvaret for å følge personopplysningsloven. I henhold til kommunens rutine skal det ved bruk av skytjeneste inngås databehandleravtale i tråd med norsk lovverk. I forbindelse med innføring av skytjenesten Office 365 har kommunen inngått databehandleravtale med Microsoft. Denne avtalen er basert på Microsofts standardavtale. For å kvalitetssikre avtalen foretok kommunen en gjennomgang sammen med en konsulent fra Microsoft og kommunens advokater. Det er utarbeidet rutine for bruk av skytjenester. Av rutinen fremgår følgende: Brukeren må ha kontroll over hvilke dokumenter som blir lastet opp til skyen og hva slags informasjon de inneholder. Brukeren må ha kontroll over hvilke andre brukere som har tilgang til dokumentene. Brukeren må være oppmerksom på at skytjenester kan utgjøre potensielle farer og sikkerhetshull som kan utsette kommunens IT-løsning for virus, spionvare og annen skadelig programvare. Det anbefales derfor å ha ulike passord til kommunens datasystemer og eksterne skytjenester. Brukeren har ansvar for å sette seg inn i skytjenestens virkemåte, slik at ikke informasjon går tapt eller kommer på avveie på grunn av feilaktig bruk. Brukeren er selv ansvarlig for å håndtere sitt forhold til skytjenesten når det gjelder support og feilretting. Rutine for avvik Alle medarbeidere har et ansvar for å melde avvik. Kvalitetssystemets avviksmodul ivaretar registrering, behandling og oppfølging av avvik og andre uønskede hendelser. Systemet gir også oppdatert oversikt over avvik i hver enhet og innenfor ulike avviksområder, herunder også innenfor personvern og informasjonssikkerhet. Hva som defineres som avvik fremgår av systemet: «Mangel på oppfyllelse av krav». Krav er her knyttet til brudd på lov eller forskrift, samt andre myndighetskrav, gjeldende prosedyrer, rutiner og instrukser. Oppfølgingsaktiviteter Som tidligere nevnt er dokumentasjon knyttet til oppfølgingsaktiviteter på revisjonens tidspunkt på høring. Det skal etableres rutine for egenkontroll, risikovurdering og ledelsens gjennomgang. Rutine for risikovurdering er omtalt ovenfor. Egenkontroll I henhold til høringsutkast til rutine for egenkontroll er enhetsleder ansvarlig for at egenkontroll gjennomføres årlig, og innen utgangen av november. Hensikten med egenkontrollen er å: sikre at sikkerhetsmål og strategi blir etterlevd sikre at organisering og sikkerhetsbestemmelser blir etterlevd sikre at forsvarlig behandling av personopplysninger blir etterlevd og fulgt opp danne grunnlag for kontinuerlig forbedring av informasjonssikkerheten Egenkontrollen innebærer at enhetsleder gjennomgår en sjekkliste og kontrollerer om hvert sjekkpunkt er gjennomført med tilfredsstillende resultat. Det bør vurderes korrigerende tiltak ved avvik. Avvik knyttet til bruk av IKT-systemene skal registreres og behandles som avvik. Resultatet fra kontrollen skal dokumenteres og lagres i kvalitetssystemet. Sikkerhetsansvarlig har ansvar for at enhetene dokumenterer resultatene fra kontrollen og kan i tillegg gjennomføre interne sikkerhetsrevisjoner. Oppfølging av avvik Det er meldt 19 avvik innenfor området informasjonssikkerhet og personvern i 2014. Enkelte av avvikene er feilregistrert og Østfold kommunerevisjon iks 42 -123- omhandler HMS og fysisk vern av personer. Sikkerhetsansvarlig har ikke gjennomført noen trendanalyse. Flertallet av avvikene er kategorisert som mindre alvorlige, mens enkelte er definert som alvorlige. Tabellen på neste side viser avvikene fordelt på kategorier: Tabell 26: Avvik personvern og informasjonssikkerhet 2014 Kategori: Feilregistrering Konfidensialitet Integritet Tilgjengelighet 71 Antall : 2 15 13 2 Avvikene på opplysningenes konfidensialitet skyldes at journalopplysninger er registrert på feil bruker og at bruker har fått utlevert medisiner til annen pasient. Disse avvikene er også brudd på opplysningenes integritet. Et av bruddene på opplysningenes konfidensialitet skyldes at opplysningene ikke er fysisk sikret. Et av bruddene på tilgjengelighet skyldes at Gerica var ute av drift. Samtlige av avvikene er lukket. Ledelsens gjennomgang I henhold til høringsutkast av rutine for ledelsens gjennomgang er det rådmannen som er ansvarlig for gjennomføring. Hensikten med gjennomgangen er å: følge opp de sikkerhetsmålene som er satt gjøre eventuelle korrigerende tiltak vurdere oppfølging av korrigerende tiltak sørge for at internkontroll og styringssystem for informasjonssikkerhet er hensiktsmessig og tilfredsstiller relevante krav i personopplysningsloven Sikkerhetsmål og forbedringstiltak fremkommer av dokumentet «Sikkerhetsmål og sikkerhetsstrategi for Sarpsborg 71 Antall avvik i tabellen er høyere enn avvik registrert i kvalitetssystemet. Dette skyldes at revisjonen har kategorisert flere av avvikene som brudd på flere forhold ved informasjonssikkerheten og personvernet. kommune». Gjennomgangen innebærer at resultatene fra egenkontrollen og avviksbehandlingen, herunder årsaker og håndtering, gjennomgås og sammenlignes med de korrigerende tiltakene. Ledelsens gjennomgang skal gjennomføres av kommunens sikkerhetsutvalg. Sikkerhetsutvalg skal bestå av KL, sikkerhetsansvarlig og IT-ansvarlig. Kommunens ledelse har ikke tidligere hatt årlige gjennomganger. Kommunesjefs oppfølgingsaktiviteter Kommunesjef for Helse og sosial, og Oppvekst følger med på at personvern og informasjonssikkerhet blir ivaretatt i kommuneområdene gjennom dialog med enhetslederne, IKT og sikkerhetsansvarlig, samt gjennom rapportering på avvik gjennom kvalitetssystemet. Enhetsleders oppfølgingsaktiviteter 18 av enhetslederne i kommuneområde Oppvekst har svart på spørsmål om hvordan de følger opp at personvern og informasjonssikkerhet blir ivaretatt. 8 nevner informasjon og fokus i ulike møtefora (personalmøter, felles møter, interne møter, lederteamet). Enkelte (1-3) nevner risikoanalyse, taushetserklæring, opplæring, rutiner, avviksregistrering, bruk av Oppad72 og 36073. Enkelte (1-3) mener at oppfølgingen kunne vært bedre eller er mangelfull, behov for et overordnet fokus på området, og at systemene som blir brukt på oppvekstområdet ikke er gode nok. 11 enhetsledere i kommuneområde Helse og sosial har svart på spørsmål om hvordan de følger opp at personvern og informasjonssikkerhet blir ivaretatt i enheten. 7 nevner informasjon og fokus i ulike møtefora (personalmøter, enhetsmøter, ledermøter, teammøter). Enkelte (1-3) nevner taushetserklæring, tilgangskontroll, rutiner, og opplæring. Samtidig er det enkelte (1-3) som stiller spørsmål ved tilgangene til personopplysninger i Gerica, og at for mange antas å ha lesetilgang. 72 73 IKT-løsning for oppvekstsektoren. Kommunens elektroniske arkivsystem. Østfold kommunerevisjon iks 43 -124- Kontroll av tilganger Det foreligger ingen skriftlige rutiner for tilgangskontroll. Som beskrevet tidligere ligger imidlertid ansvaret for å melde inn behov, endring og opphør av tilgang hos enhetsleder. Systemansvarlig foretar det praktiske rundt tilganger og er også ansvarlig for å ha kontroll på tilgangene. Sikkerhetsansvarlig informerer om at brukerkontoer uansett blir automatisk fanget opp av Ansattmelding. Sikkerhetsansvarlig informerer om at systemansvarlig for Gerica, har etablert rutiner for stikkprøvekontroll, men kjenner ikke til hvorvidt dette også foreligger for andre av kommunens systemer. Ved stikkprøvekontroll undersøker systemansvarlig om ansatte har tilgang til pasientopplysninger som de ikke har tjenstlig behov for, samt at det ikke ligger uautoriserte brukere i systemet. Revisjonen har ved gjennomgang av RiskManager ikke funnet rutiner for stikkprøvekontroll eller logging i systemer for andre fagsystemer enn Gerica. I henhold til rutine for logg i Gerica er hensikten med logging å kunne spore hvem som gjorde hva med hvilke personopplysninger på hvilket tidspunkt. Det blir loggført hver gang det åpnes, endres, opprettes og/eller slettes dokumentasjon i Gerica. Det skal gjennomføres stikkprøver to ganger pr. år hvor 30 tilfeldige logger kontrolleres. Ved mistanke om mislighold skal loggen kontrolleres. Avdekkes det mislighold skal systemansvarlig dokumentere og informere nærmeste leder om forholdet. Loggen skal oppbevares i minimum 2 år før den kan slettes. I spørreundersøkelsen fikk de systemansvarlige spørsmål om de gjennomfører stikkprøvekontroller av ansattes tilganger. Resultatene viser at 63,2 % av de systemansvarlige for systemer som behandler personopplysninger svarer nei.74 26,3 % svarer at de gjennomfører stikkprøver månedlig, mens 10,5 % gjennomfører stikkprøver årlig. 74 Spørsmålet må ses i sammenheng med at flere av de systemansvarlige har delegert oppgaver knyttet til tilgang til superbruker, se tabell 24. I henhold til kommunenes rutine skal bruken av skytjenesten revideres jevnlig. Sikkerhetsansvarlig informerer om at det ikke er besluttet hvordan revisjon skal skje. Bruk av tjenesten vil bli evaluert jevnlig, blant annet ved å se på registrerte avvik og vurdere trusler. 5.3 Vurderinger Det er revisjonens oppfatning at kommunen gjennom Risk Managers modul for personvern og informasjonssikkerhet har et godt grunnlag for etablering av et internkontrollsystem. Systemet er bygget opp med en styrende del, gjennomførende del og kontrollerende del. Dokumentasjon knyttet til den styrende delen er utarbeidet og godkjent, og tilgjengeliggjort i mai 2015. Her er blant annet ansvar og myndighet knyttet til tildeling og oppfølging av tilganger definert og dokumentert. Kommunen har også besluttet nivå for akseptabel risiko for trusler mot personopplysningers konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Revisjonens gjennomgang viser at det også er gjennomført risikovurdering knyttet til ansattes tilgang i Gerica, og for bruk av skytjeneste. Kommunen skal også forsterke fokuset på risikovurderinger i tiden fremover. Revisjonens gjennomgang av modulen viser imidlertid at store deler av dokumentasjonen som er tilgjengelig i systemet er maler som ikke er tilpasset kommunen eller satt i verk. Kommunen behandler opplysninger som krever høy grad av beskyttelse. Gjennom personopplysningsforskriften, som regulerer behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler, er kommunen pålagt å dokumentere sin internkontroll. Etter revisjonens vurdering kan dette være avgjørende for å sikre forsvarlig behandling av personopplysninger. Informasjonssikkerhet er i et viktig middel for å oppnå tilfredsstillende kvalitet på kommunens tjenester, og skape n= 19. Østfold kommunerevisjon iks 44 -125- tillit. Brudd på personvern er egnet til å skape mistillit, både hos ansatte og kommunens innbyggere, noe som igjen kan påvirke kommunens omdømme. Ved Datatilsynets kontroll i 2008 ble det pekt på at kommunens internkontroll hadde mangler på det overordnede nivået. Det er derfor revisjonens oppfatning at kommunens arbeid med dokumentasjon av en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet ikke hatt den fremdrift og prioritet som man kan forvente. Revisjonen er imidlertid av den oppfatning at praksis kan være tilfredsstillende på tross av mangler ved internkontrolldokumentasjonen. Revisjonens gjennomgang viser at kommunen har iverksatt flere tiltak som bidrar til å sette fokus på personvern og informasjonssikkerhet. Revisjonen legger til grunn taushetserklæring, adgangskontroll, Ansattmelding, prosedyre for tilgangsstyring i Gerica, deltakelse i Nasjonal sikkerhetsmåned og personvernblogg. Videre er databehandleravtale inngått for flere systemer og kommunen har etablert rutine for bruk av skytjenester. I tillegg er kommunen i gang med flere aktiviteter som vil kunne ha positiv innvirkning på sikkerhetskulturen i kommunen, eksempelvis innføring av elæringsmodul. Gjennomgangen viser også at informasjonssikkerhet er tema i ulike møtefora, og at de ansatte i all hovedsak opplever at kommunen har fokus på informasjonssikkerhet. Kilde: freeimages.com Revisjonen ønsker likevel å peke på enkelte områder hvor vi mener kommunen har et forbedringspotensiale: Kompetanse Det foreligger et opplæringstilbud, men det er ikke obligatorisk, og i overkant av 20 % av respondentene i spørreundersøkelsen er helt uenig, uenig eller delvis uenig i at de har fått tilstrekkelig opplæring i IKT (presentert i kapittel 6). Dette utgjør over 300 ansatte. Kommunen har utarbeidet en sikkerhetsbrosjyre og et IKT reglement, men det har tatt lang tid før kommunen har tatt i bruk reglementet fullt ut. Kommentarer fra spørreundersøkelsen viser også at det er ansatte som ikke er bevisst sitt ansvar for å behandle personopplysninger på en forsvarlig måte. Det fremstår som usikkert om kommunen i tilstrekkelig grad har sikret de ansattes kompetanse på området. For å redusere potensielle sikkerhetsrisikoer er det, etter revisjonens oppfatning, avgjørende at ansatte får hensiktsmessig opplæring om krav til internkontroll og informasjonssikkerhet, ansvar og rutiner, samt riktig bruk av IKTsystemene. Avvik Funnene i revisjonens gjennomgang tyder på at det forekommer flere avvik enn det som er registrert. Etter vår vurdering er det vesentlig at avviksmodulen fungerer som en effektiv informasjonskanal slik at avvik blir registrert og behandlet, slik at behovet for systemendringer fanges opp og bidrar til forbedring. Tilgangskontroll Kommunen har gjennom Ansattmelding blant annet sikret at tilganger til fellessystemer gis i tråd med stillingsbehov og at brukerkontoer blir slettet ved opphør av arbeidsforhold. Etter revisjonens oppfatning reduserer Ansattmelding risikoen for uønsket tilgang til kommunens systemer. Tilgang til fagsystemer som behandler sensitive personopplysninger gis imidlertid ikke automatisk via Ansattmelding. Resultatene fra spørreundersøkelsen viser at tilgang styres både ved telefonkontakt, e-post og ved forespørsel fra ansatte selv, og at Østfold kommunerevisjon iks 45 -126- tilgangsstyringen også kan være delegert til superbruker. Sett i sammenheng med at flere av kommunens systemer ikke har rutiner for tilgangskontroll, samt at flere av de systemansvarlige ikke gjennomfører stikkprøvekontroller av ansattes tilganger, er det likevel revisjonens vurdering at det foreligger en risiko for at kommunen ikke har tilstrekkelig tilgangskontroll. nær fremtid ser ut til å få på plass internkontrolldokumentasjonen og de oppfølgingsaktiviteter det innebærer. Oppfølgingstiltak Kommunen har etablert få systematiske oppfølgingstiltak. Kommunen har blant annet ikke hatt rutine for sikkerhetsrevisjon eller ledelsens gjennomgang, og disse aktivitetene er ikke gjennomført, slik forskriften krever. Det er revisjonens oppfatning at dette kan henge sammen med at ansvaret for personopplysningsloven ikke har vært formelt forankret fra rådmannen og nedover i organisasjonen. Rådmannen er behandlingsansvarlig i kommunen og kan delegere operativt ansvar for daglige arbeidsoppgaver i forbindelse med internkontroll, men kan ikke delegere ansvaret etter loven. I 2013 ble det overordnede operative ansvaret for arbeidet med informasjonssikkerhet delegert til sikkerhetsansvarlig, mens det daglige ansvaret for den praktiske oppfølgingen av sikkerhetsarbeidet formelt ble delegert til enhetsleder gjennom dokumentet ”Sikkerhetsorganisering i Sarpsborg kommune”. At det faktisk gjennomføres oppfølgingsaktiviteter er etter revisjonens vurdering, avgjørende for å sikre en velfungerende internkontroll. Klare og formaliserte ansvars- og myndighetsforhold er en viktig forutsetning for at dette skal foregå på en systematisk og effektiv måte. Kommunens delegering i sikkerhetsarbeidet er ikke i tråd med kommunens ordinære delegering i linjen, og det er etter revisjonens oppfatning uklart om, og i tilfelle hvilken rolle, kommunesjefene har hatt, og skal ha, i dette arbeidet. Vurdert ut i fra status på revisjonens tidspunkt er det revisjonens samlede oppfatning at viktige forutsetninger for at rådmannen skal ha betryggende kontroll, ikke er tilstede fullt ut. Vi ser likevel positivt på at kommunen i Østfold kommunerevisjon iks 46 -127- 6 BRUKERTILFREDSHET 6.1 Revisjonskriterier Revisjonen har utledet følgende kriterier for brukertilfredshet: 1. Kommunens ansatte opplever å ha oppdatert IKT-utstyr og løsninger som bidrar til en effektiv arbeidshverdag. 2. Kommunens ansatte opplever at IKTsystemene er stabile og tilgjengelige. 3. Kommunens ansatte opplever å få den hjelpen de trenger fra IKT drift og brukerservice. 6.2 Fakta IKT drift I brukerundersøkelsen ba vi ansatte ta stilling til hvor fornøyde de er med det IKT-utstyret og de programmer som de har tilgang til. Med IKT-utstyr mener vi også mobiltelefon og tilhørende utstyr. Resultatskår vises i figuren nedenfor. Figur 9: Skår blant ansatte – programvare og IKT-utstyr Merknad: Figuren viser gjennomsnittlig skår blant alle respondenter, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig. n= 1551, 1559. Om påstanden knyttet til programvare svarte 86 % av respondentene at de var helt enig, enig eller delvis enig, mens 13 % svarte at de var helt uenig, uenig eller delvis uenig. Når det gjelder påstanden om IKT-utstyr var 83 % i større eller mindre grad enig i at de var fornøyde med utstyret de har tilgang til. 16 % var helt uenig, uenig eller delvis uenig. I brukerundersøkelsen ble ansatte også bedt om å ta stilling til hvorvidt kommunens IKTløsninger gjør arbeidshverdagen effektiv, samt om kommunens IKT-løsninger oppleves som tilgjengelige og stabile. Figuren på neste side viser hvordan de ansatte vurderte dette. Østfold kommunerevisjon iks 47 -128- Figur 10: Skår blant ansatte – effektiv arbeidshverdag, tilgjengelighet og stabilitet. Merknad: Figuren viser gjennomsnittlig skår blant alle respondenter, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig. n= 1536 – 1547. Figuren viser at gjennomsnittlig skår befinner seg mellom delvis enig (4) og enig (5) for de tre påstandene. 70 % av respondentene er helt enig, enig eller delvis enig i at kommunens IKT-løsninger gjør arbeidshverdagen effektiv, mens 27 % er helt uenig, uenig eller delvis uenig. Når det gjelder påstanden om at IKT-løsninger oppleves som tilgjengelige, er 80 % helt enig, enig eller delvis enig. 17 % svarer at de er helt uenig, uenig eller delvis uenig. For påstanden om at IKT-løsningene oppleves som stabile er 70 % helt enig, enig eller delvis enig, mens 27 % er uenig i større eller mindre grad. Av alle kommuneområder er det Oppvekst som har flest ansatte som er uenig i at IKTløsningene gjør arbeidshverdagen effektiv. Her er til sammen 32 % helt uenig, uenig eller delvis uenig i påstanden. Alle ansatte fikk anledning til å kommentere spørsmålene vedrørende IKT-drift. 267 respondenter valgte å skrive en kommentar. 140 av kommentarene gjelder misnøye vedrørende treg pålogging, tregt internett eller generell treghet i systemene. Andre kommenterte den nye intranettsiden Sarpedia. Disse kommentarene ytrer blant annet at intranettsiden er tungvint å bruke og at det er vanskelig å finne de dokumentene man ønsker. De ansatte ble også spurt hvor ofte de opplever at systemer eller programmer «henger». I figuren på neste side får vi en oversikt over dette. Østfold kommunerevisjon iks 48 -129- Figur 11: «Heng» i systemer/programmer. Merknad: n= 1554. Størst andel av respondenter som opplever «heng» daglig finner vi i kommuneområde Teknisk. 194 ansatte har svart på dette spørsmålet, hvorav 50 av disse svarer at de daglig opplever at systemer/programmer «henger». 70 ansatte i Teknisk oppgir at de opplever «heng» ukentlig. Faktaboks 10: Kommentarer fra brukerundersøkelse – «heng» i systemer/programmer. Nedenfor følger eksempler på kommentarer fra ansatte som ofte opplever at systemer/programmer «henger»: «Sarpedia kommer ofte opp med teksten "det oppstod et problem".» Det høyeste antallet ansatte som ofte (daglig eller ukentlig) opplever «heng» finner vi i kommuneområde Helse og sosial. Av 717 respondenter på dette spørsmålet, svarte 117 at de opplever «heng» daglig. 236 svarte at de opplever dette ukentlig. «Uansett hva jeg holder på med (outlook eller egne dokumenter eller ulike systemløsninger) så henger dette seg opp så og si daglig.» Respondenter som svarte at de opplever «heng» ofte ble bedt om å komme med eksempler på systemer og programmer hvor dette ofte var et problem.75 Kommunens elektroniske pasientjournalsystem Gerica ble nevnt flest ganger. I 91 kommentarer ble Gerica nevnt konkret. Intranettsiden Sarpedia ble nevnt konkret i 82 kommentarer. «Tregt nettverk. Sarpedia er treg. Det fører til at folk lagrer dokumenter på PCer, ikke på sine egne mapper på nettverket.» «Familia. Blir kastet ut, uten at det autolagres. Mister ofte verdifulle skriftlige vurderinger /deler av rapporter, som må skrives på nytt. Mange ganger henger det når jeg forsøker å logge på også, men ikke så ofte som før.» «"Kastes ut " fra Gerica mens jeg jobber og må logge inn på nytt.» «Kommer ofte ikke inn på data'n. Hender vi blir kastet ut eller alt låser seg.» «Ingen spesielle systemer, mer at nettverket virker tregt eller at dette henger.» 75 n=558. Østfold kommunerevisjon iks 49 -130- I brukerundersøkelsen fikk alle ansatte anledning til å beskrive hvordan IKT drift kan gjøre deres fremtidige arbeidshverdag bedre. I flertallet av kommentarene fremkom ønsker om raskere og mer stabile systemer eller nettverk. Andre temaer som gjentok seg var ønsker om nytt utstyr eller mer utstyr. Utover dette ble det også gitt positive tilbakemeldinger som at IKT drift bør «Fortsette å gjøre en bra jobb.» IKT brukerstøtte I brukerundersøkelsen ble de ansatte bedt om å ta stilling til en rekke påstander vedrørende kommunens IKT brukerstøtte. Figuren nedenfor viser skår for hver enkelt påstand. Figur 12: Skår blant ansatte – IKT brukerstøtte Merknad: Figuren viser gjennomsnittlig skår blant alle respondenter, hvor 1 er helt uenig og 6 er helt enig. n= 1537- 1551. Som vi ser av figuren befinner gjennomsnittet seg mellom delvis enig (4) og enig (5). Når det gjelder opplæring er 4 % av respondentene helt uenig i at de har fått tilstrekkelig opplæring innen IKT. Dette utgjør 62 ansatte. 16,7 % er uenig eller delvis uenig i påstanden. Samtidig er 13,3 % helt enig i at de har fått tilstrekkelig opplæring, og 62,5 % er enig eller delvis enig. 85,4 % er delvis enig, enig eller helt enig i at de får den hjelpen de trenger når de kontakter brukerstøtten. 1,4 % er helt uenig i påstanden, noe som tilsvarer 22 ansatte. 7,5 % av respondentene er delvis uenig, uenig eller helt uenig i påstanden knyttet til brukerstøttens tilgjengelighet. Faktaboks 11: Kommentarer vedrørende opplæring Nedenfor følger eksempler på kommentarer gitt i brukerundersøkelsen. «Opplæring/kursing i arkivsystemet bør være obligatorisk for alle nyansatte.» «Har fått mangelfull opplæring/informasjon om Sarpedia.» «Flott med læringsportalen og muligheter til kurs.» Når det gjelder påstanden knyttet til åpningstider, er 9 % delvis uenig, uenig eller helt uenig. Ved å se nærmere på svarene fra ansatte i kommuneområde Helse og sosial får vi et innblikk i tilfredshet knyttet til åpningstider for brukerstøtte blant yrkesgrupper som jobber til alle døgnets tider. Østfold kommunerevisjon iks 50 -131- Figuren nedenfor viser hvordan svarene på påstand vedrørende åpningstider er fordelt innen Helse og sosial. Figur 13: Helse og sosial om åpningstider til IKT-brukerstøtte Merknad: n=709. Figuren viser at 10,2 % av respondentene i helse og sosial er delvis uenig, uenig eller helt uenig i påstanden. Dette utgjør 72 ansatte. 77,1 %, det vil si 547 ansatte, er delvis enig, enig eller helt enig i påstanden. 6.3 Vurderinger Over 80 % av respondentene i spørreundersøkelsen er fornøyde med programvaren og IKT-utstyret de har tilgjengelig. Revisjonen anser dette som tilfredsstillende, sett i sammenheng med at IKT er et område hvor det stadig presenteres nye løsninger, som igjen vil skape forventninger hos brukerne. Gjennomsnittlig skår for påstanden «Kommunens IKT-løsninger gjør min arbeidshverdag effektiv.» ble i denne undesøkelsen 4,11. Det vil si at gjennomsnittet er nærmere delvis enig enn enig. 27 % var helt uenig, uenig eller delvis uenig. For påstanden «Jeg opplever at kommunens IKT-løsninger er stabile.» var gjennomsnittlig skår 4.08. Også her var 27 % helt uenig, uenig eller delvis uenig. For påstanden «Jeg opplever at kommunens IKT-løsninger er tilgjengelige.» ble scoren 4,44, hvorav 17 % var helt uenig, uenig eller delvis uenig. Respondentene kan ha vurdert betydningen av disse påstandene ulikt, for eksempel vil vurderingen av en effektiv arbeidshverdag variere. Sett i sammenheng med svarene fra de øvrige spørsmålene, anser revisjonen imidlertid at IKT-drift har et forbedringspotensiale når det gjelder å tilby ansatte stabile og effektive løsninger. Særlig påpekes det at 32 % av respondentene i kommuneområde Oppvekst i større eller mindre grad er uenig i at kommunens IKT-løsninger gjør arbeidshverdagen effektiv. IKT må sies å spille en betydelig rolle innen Oppvekst, og revisjonen vurderer forbedringspotensialet til å være størst i denne sektoren. Blant ansattes kommentarer knyttet til IKTdrift omhandler flertallet treghet ved pålogging, tregt internett eller generell treghet i kommunens systemer. Dette gjenspeiler seg i svarene på spørsmål om hvor ofte de ansatte opplever «heng» i systemene. Østfold kommunerevisjon iks 51 -132- 16,6 % av respondentene opplever daglig at systemer/programmer «henger». Innen kommuneområde Helse og sosial svarte 117 ansatte at opplever «heng» daglig. På spørsmål om hvilke programmer som «henger» oftest ble Gerica nevnt flest ganger. Etter revisjonens vurdering er det uheldig at treghet i kommunens systemer påvirker effektiviteten i arbeidet. Om «heng» oppstår ofte kan det skape unødvendig frustrasjon blant ansatte, samtidig som det vil være en tidstyv, som innen Helse og sosial i verste fall fører til tapt tid mellom pasient og ansatt. Økt stabilitet i kommunens IKT-systemer vil etter revisjonens vurdering føre til bedre kapasitet og kvalitet i de utøvende tjenestene. Når det gjelder påstander knyttet til brukerstøttens tilgjengelighet, åpningstid og hvorvidt man får den hjelp man trenger, ble gjennomsnittlig skår i spørreundersøkelsen mellom 4,74 og 4,93. Det vil si at gjennomsnittet er nærmere enig enn delvis enig i at de får den hjelpen de trenger, og at de er fornøyde med brukerstøttens tilgjengelighet og åpningstider. Også innen kommuneområde Helse og sosial fremstår det som at flertallet av de ansatte er fornøyde med brukerstøttens åpningstider. På bakgrunn av dette vurderes brukertilfredsheten knyttet til tilgjengelighet og åpningstider ved IKT brukerstøtte som tilfredsstillende. Når det gjelder påstanden «Jeg har fått tilstrekkelig opplæring i IKT.» ga svarene i spørreundersøkelsen en gjennomsnittskår på 4,3. Det vil si at de ansatte er noe mindre tilfreds med opplæring fra IKT brukerstøtte enn de er med hjelpen de får i det daglige. Skåren er likevel mellom delvis enig og enig, og revisjonen anser dette som tilfredsstillende. Som vist til i kapittel fem, er IKT-opplæring ikke obligatorisk for ansatte før de får tilgang til kommunens systemer. Sikkerhetsansvarlig i kommunen viser til at dette kan føre til at det i mange enheter vil være vanskelig å frita medarbeidere for oppgaver for å kunne delta på kurs. Det kan altså være faktorer utenfor brukerstøttens ansvarsområde som er bakgrunnen for at respondenter mener de ikke har fått tilstrekkelig opplæring i IKT. Østfold kommunerevisjon iks 52 -133- 7 KONKLUSJON OG ANBEFALINGER Revisjonen har kommet frem til at kommunen hadde fokus på kostnader og nytteeffekter i forbindelse med vurdering av anskaffelse av nytt ERP-system. Kommunen har fulgt opp forventet nytte, og flere og store gevinster er realisert, både for Visma generelt, og eHandel spesielt. Revisjonen har imidlertid funnet at gevinstrealiseringsprosessen knyttet til modulen eHandel kunne vært bedre. Det er uklart hvilke konkrete målsettinger kommunen har satt seg for bruken av eHandel. Det er derfor vanskelig å vurdere kommunens arbeid med å innføre modulen opp mot de gevinstene som kommunen har oppnådd, og om prosessen frem til gevinstene har vært god nok. Revisjonen har imidlertid funnet at kommunen ikke har dokumentert forventede gevinster i tilstrekkelig grad, samt hvordan gevinstene skal følges opp og måles. I tillegg har revisjonen funnet at bruken av modulen ikke er forankret i hele organisasjonen og at innkjøpssjefs myndighet ikke åpner for å sikre dette fullt ut. Det foreligger store potensielle gevinster, men det er ikke avklart hvorvidt kommunen har anledning til å realisere disse, da ressurssituasjonen til innkjøpsfunksjonen ikke legger til rette for å prioritere utviklingsarbeid. Når det gjelder digitalisering fremstår Sarpsborg kommune som fremtidsrettet, og minst like digital som Moss, Halden og Arendal. Kommunens fokus på digitalisering synes dessuten å være i tråd med KS’ digitaliseringsstrategi. Det vises i denne forbindelse til at kommunen tilbyr selvbetjeningsløsninger og nettside med universell utforming, er aktiv på sosial medier, har overordnede målsettinger og retningslinjer, samt tar i bruk nasjonale fellesløsninger. Sammenlignet med Moss, Halden og Arendal hadde Sarpsborg nest lavest brutto IKTdriftsutgifter pr. ansatt i 2013, og lavest i 2014. Sarpsborg kan tilby bedre dekningsgrad enn Arendal og Moss, og kan vise til lavest driftsutgift pr. arbeidsstasjon i 2014. Når det gjelder investeringer har Sarpsborg de siste årene brukt mer pr. ansatt enn Moss, Halden og Arendal. Nivået på investeringer må dog ses i sammenheng med at utvikling og modernisering kan være en del av driftsavtalen med ekstern leverandør i Halden og Arendal. På bakgrunn av fakta presentert i denne rapporten, anser revisjonen kommunens utgiftsnivå for IKT-drift som fornuftig. Revisjonen har funnet at kommunen delvis har etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet, og at arbeidet med å etablere systemet ikke har fått nødvendig prioritet. Det fremstår også som uklart om kommunens kompetansetiltak og tilgangsstyring er tilstrekkelig. Videre blir avvik i liten grad benyttet som en kilde til informasjon om svakheter knyttet til håndtering av personopplysninger. Kommunen har likevel et godt grunnlag for arbeidet med internkontrollen, gjennom malverk, ulike tiltak og ikke minst ansatte som opplever at det er fokus på informasjonssikkerhet. Kommunen er også i gang med flere tiltak som vi mener kan bidra til å redusere risikoen for sikkerhetsbrudd. Informasjonssikkerhet er viktig for ansatte og innbyggeres tillit, og for kommunens omdømme. På revisjonens tidspunkt mangler det sentrale internkontrollelementer på området. Kommunen arbeider imidlertid med å få dette på plass i nær fremtid, slik at rådmannen blir i stand til å ivareta sitt ansvar fullt ut. På bakgrunn av resultatene av spørreundersøkelsen, er revisjonen av den oppfatning at kommunens ansatte i stor grad opplever å ha oppdatert IKT-utstyr og programvare. Samtidig er det etter revisjonens vurdering et forbedringspotensiale knyttet til effektivitet i IKT-løsningene. Dette gjelder særlig innen Oppvekst, hvor 32 % av Østfold kommunerevisjon iks 53 -134- respondentene i større eller mindre grad var uenig i at kommunens IKT-løsninger gjør arbeidshverdagen effektiv. Når det gjelder IKT brukerstøtte er de ansatte etter revisjonens oppfatning i stor grad fornøyde, både når det gjelder hjelpen de får og brukerstøttens tilgjengelighet. Revisjonen anbefaler at kommunen bør vurdere følgende: Avklare om det skal arbeides videre med realisering av gevinster ved bruk av modulen for eHandel, og helt eller delvis plassere ansvar for en eventuell realisering hos ansatte med myndighet til å forankre bruken av modulen i hele organisasjonen. Det er en forutsetning for en god prosess at kommunen setter seg konkrete mål for dette arbeidet, med målbare indikatorer. Det kan være hensiktsmessig å måle status på området før man starter arbeidet (nullpunktsmåling). Prioritere det påbegynte internkontrollarbeidet innenfor personvern og informasjonssikkerhet, slik at det kan ferdigstilles et internkontrollsystem som tilfredsstiller lovkrav. Evaluere kompetansetiltakene knyttet til personvern og informasjonssikkerhet, og iverksette tiltak ved behov. Innføre obligatorisk IKT-opplæring. Øke fokus på avvik innen personvern og informasjonssikkerhet, herunder legge til rette for å melde avvik på området, samt øke ansattes bevissthet om hva som er et sikkerhetsavvik. Sørge for at det arbeides systematisk med tilgangsstyring og kontroll i alle systemer som behandler personopplysninger. Iverksette vedtatte rutiner for oppfølgingsaktiviteter og gjennomføre sikkerhetsrevisjoner og gjennomganger i tråd med kravene i personopplysningsforskriften. Kartlegge og vurdere ansattes opplevelse av treghet i kommunens IKT-systemer, og sette i verk nødvendige tiltak. Rolvsøy, 1. september 2015 Constance Hauser (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor Lene Brudal (sign.) forvaltningsrevisor Østfold kommunerevisjon iks 54 -135- 8 RÅDMANNENS KOMMENTARER Østfold kommunerevisjon iks 55 -136- Østfold kommunerevisjon iks 56 -137- 9 VEDLEGG 1: UTLEDNING AV REVISJONSKRITERIER Problemstilling 1: Praktiseres kost/nyttevurdering av IKT-prosjekter, og hvordan følges eventuell forventet effekt opp? I de fleste IT-prosjekter vil det foreligge en forventning om gevinster som skal realiseres etter at et IKT-system er innført. KS og DFØ har utarbeidet veiledere som har til formål å bidra til vellykkede prosjekter og gevinstrealisering i det offentlige. Utgangspunktet for et IT-prosjekt er at det har oppstått et mulig behov for et nytt IT-system. Kommunen bør i forbindelse med valg av løsning på behovet utrede alternative konsepter. For å identifisere den løsningen/systemet som i størst grad tilfredsstiller virksomhetens behov bør det i nødvendig utstrekning gjennomføres en kost/nytte-analyse. Analysen skal gi svar på Hva som er formålet med et eventuelt tiltak Hvordan de ulike alternativene kan bidra til å løse behovet/bedre dagens tilstand Hvilken forventet nytte og kostnadsvirkninger alternativene har Hvem som blir berørt av de ulike alternativene - interessenter De ulike alternativene kan representere prinsipielle valg for hvordan virksomheten skal forholde seg til behovet. Det anbefales å unngå at to eller flere av alternativene egentlig er varianter av det samme konseptet. Alternativet ”ikke gjøre noe, men fortsette som i dag” bør alltid være med. Analysen danner grunnlag for vurdering og anbefaling om løsning. Kost/nytte-analysen er et nyttig utgangspunkt for en gevinstrealiseringsprosess. Gjennomgående i veilederne er at gevinstrealisering må være et sentralt tema helt fra oppstart av prosjektet. DFØ har utarbeidet en modell for gevinstrealisering. Modellen består av fire trinn: 1. Identifisere gevinster Gevinster kan være identifisert tidlig i utredningsfasen, eksempelvis i et prosjektmandat. Gevinstene vil imidlertid komme tydelig frem når det er avgjort hvilket konsept som er valgt, for eksempel i et prosjektforslag. Kost/nytte-analysen er også et godt utgangspunkt for arbeidet med å identifisere gevinstene, men også for den videre prosessen. Veilederen forslår at det utarbeides en gevinstoversikt. Oversikten bør inneholde: faktaopplysninger om prosjektet mål for prosjektet oversikt over sentrale og potensielle gevinster som skal følges opp med kvantifiserte estimater og indikatorforslag forutsetninger for at gevinstene skal kunne realiseres og eventuelle forventede utfordringer Videre vil utarbeidelse av et gevinstkart kunne vise hvordan gevinster er knyttet til hverandre og til prosjektets effektmål. Det er viktig med et godt samspill mellom prosjektorganisasjonen og linjeorganisasjonen i alle prosjektets faser, da det kan være avgjørende for å få realisert gevinster. 2. Planlegge gevinstrealiseringen Interessenter kan ha innflytelse på effekten av et prosjekt. Hva interessenter mener om prosjektet bør derfor kartlegges og analyseres. Interessentanalysen bør: beskrive hvordan interessentene blir berørt av endringen vurdere interessentenes betydning for prosjektet vurdere interessentenes holdning til prosjektet beskrive hvordan interessentene skal håndteres Videre bør det utarbeides en gevinstrealiseringsplan som operasjonaliserer når og hvordan linjeorganisasjonen skal gjennomføre tiltak underveis for å realisere gevinstene. Planen må tilpasses prosjektets Østfold kommunerevisjon iks 57 -138- egenart og risiko, og kan eksempelvis inneholde: Oversikt over gevinster og hva slags type gevinster, størrelse på gevinstene, samt når og hvor de vil oppstå Gevinstansvarlige Resultatindikatorer og datakilde for måling av gevinster, samt ansvar og frekvens på rapportering Nødvendige tiltak (og kostnader) for å realisere gevinstene Beskrivelse av risikofaktorer og konsekvenser, samt eventuelle risikoreduserende tiltak For å kunne dokumentere om gevinster blir realisert er det hensiktsmessig å gjennomføre en nullpunktsmåling. En nullpunktsmåling måler tilstanden før prosjektet er implementert i organisasjonen. Det kan eksempelvis gjøres ved å utvikle indikatorer som man kan måle tilstanden opp mot, før og etter implementeringen. 3. Gjennomføre gevinstrealiseringen Gjennomføring av gevinstrealiseringsplanen er kjernen i realiseringsprosessen. Motivasjonsog kompetansetiltak bør eksempelvis være gjennomført før realiseringsfasen starter slik at man er forberedt. Det bør utpekes en gevinstansvarlig som kan være pådriver for realiseringen av den enkelte gevinst gjennom iverksetting av planens tiltak. Den gevinstansvarlige bør ha myndighet til å sette i gang tiltak eller endringer som viser seg å være nødvendig. Det er viktig å sørge for at den ansvarlige er motivert til arbeidet med å realisere gevinsten. Det kan være hensiktsmessig om den gevinstansvarlige har en fordel av å få realisert den aktuelle gevinsten. Gevinstansvarlig bør følges opp jevnlig. Det er også viktig å vurdere og beslutte hvordan gevinsten skal brukes. 4. Dokumentere realiserte gevinster Denne fasen innebærer å måle i hvilken grad de ulike gevinstene er realisert som forutsatt i planen. Dette kan eksempelvis gjøres i form av en oppfølging av nullpunktsmålingen eller en bredere evaluering, avhengig av type gevinst som skal måles. Ved betydelige avvik bør årsakene kartlegges. Det bør også vurderes om det kan realiseres ytterligere gevinster. Det kan også utarbeides en rapport som oppsummerer prosessen og gir oversikt over gevinster som har blitt realisert, samt gi læring til neste prosjekt. Rapporten kan inneholde: Sammenligning av faktiske og planlagte gevinster og eventuelt årsaker til at planlagte gevinster ikke ble tatt ut eller at planlagte gevinster ble større enn planlagt, samt om det dukket opp gevinster som man ikke hadde forventet Vurdering og evaluering av prosjektets organisering og ansvarsfordeling Oppsummering av erfaringer som kan være nyttig i senere prosjekter Problemstilling 3: Har Sarpsborg kommune etablert en internkontroll for personvern og informasjonssikkerhet? Flere av kommunens virksomheter forvalter i stor grad personopplysninger som trenger høy grad av beskyttelse. Kommunen plikter å behandle slike opplysninger i tråd med personopplysningsloven. Personopplysningsloven krever at opplysningene skal beskyttes tilfredsstillende mot uberettiget innsyn og endringer – konfidensialitet og integritet. Samtidig skal opplysningene være tilgjengelige for de som trenger opplysningene når de har behov for det. Lovens § 14 stiller krav til etablering og oppfølging av tiltak som er nødvendig for å oppfylle kravene til behandling av personopplysninger - et internkontrollsystem. Dette følger også av forskrift til loven. Kapittel 2 i forskriften regulerer behandling av personopplysninger som helt eller delvis skjer med elektroniske hjelpemidler. Sikkerhetsledelse og organisasjon Forskriften stiller krav til etablering av et system for informasjonssikkerhet, jf. § 2-3. Kommunen må definere sikkerhetsmål som skal angi formålet med behandlingen av personopplysninger og føringer for bruk av IKT-systemer. Valg og prioriteringer i sikkerhetsarbeidet skal beskrives i en sikkerhetsstrategi. Østfold kommunerevisjon iks 58 -139- Det må etableres klare ansvars- og myndighetsforhold for bruk av systemene, jf. forskriftens § 2-7. Ansvars- og myndighetsforhold skal dokumenteres. Ansvar og myndighet knyttet til drift av informasjonssystemet og for oppfølging av sikkerhetsarbeidet må fremgå tydelig. Organiseringen kan for eksempel dokumenteres i form av organisasjonskart og rollebeskrivelser. Risikovurdering Kommunen må gjennomføre en risikovurdering knyttet til informasjonssikkerheten, jf. forskriftens § 2-4. Resultatet skal dokumenteres. Vurderingen må identifisere personopplysninger som behandles og identifisere trusler/uønskede hendelser. Videre må kommunen kartlegge sannsynligheten for, og konsekvenser av, sikkerhetsbrudd. Sikkerhetsbrudd vil si mangel på konfidensialitet, integritet og tilgjengelighet. Kommunen må beslutte hva som er akseptabel risiko for å ivareta de ulike sikkerhetsbehovene. Sikkerhetstiltak Sikkerhetstiltak representerer de metoder og tiltak som er nødvendig for å håndtere identifisert risiko. Behovet for sikkerhetstiltak må derfor vurderes konkret i forhold til resultatet av risikovurderingen. Forskriften stiller imidlertid en del minimumskrav. Ved behandling av personopplysninger via elektroniske systemer må kommunen sørge for at de ansatte bare bruker systemet til å utføre pålagte oppgaver, jf. forskriftens § 2-8. Det følger videre av bestemmelsen at de ansatte som har behov for tilgang til opplysningene selv skal ha autorisasjon, samt at de må ha nødvendig kunnskap for å sikre at systemet brukes i tråd med rutiner. Autorisert bruk skal registreres. De ansatte må pålegges taushetsplikt for personopplysninger hvor konfidensialitet er nødvendig, jf. forskriftens § 2-9. Kommunen må iverksette tiltak for å hindre uautorisert adgang til utstyr som brukes i forbindelse med behandling av personopplysninger, jf. forskirftens § 2-10. Kommunen må også iverksette tiltak mot uautorisert innsyn i personopplysninger hvor konfidensialitet er nødvendig, jf. forskriftens § 2-11. Samtidig må det foreligge tiltak som sikrer tilgang til personopplysningene når tilgjengelighet er nødvendig, jf. forskriftens § 2-12. Tiltakene må sikre at uautoriserte endringer av personopplysninger ikke forekommer, jf. forskriftens § 2-13. Kommunen må ha iverksatt tiltak for å hindre uautorisert bruk av systemene og gjøre det mulig å oppdage forsøk på slik bruk, jf. forskriftens § 2-14. Videre følger det av bestemmelsen at uautorisert bruk av systemet skal registreres. Sikkerhetstiltakene skal dokumenteres. Registrering av bruk, samt andre hendelser med betydning for informasjonssikkerheten skal lagres i minst tre måneder, jf. forskriftens § 2-16. Oppfølging Bruk av systemet skal jevnlig gjennomgås for å klarlegge om bruken er hensiktsmessig i forhold til virksomhetens behov, og om sikkerhetsstrategien gir tilfredsstillende informasjonssikkerhet som resultat, jf. forskriftens § 2-3. Resultatet fra gjennomgangen skal dokumenteres og benyttes som grunnlag for eventuell endring av sikkerhetsmål og strategi. Sikkerhet knyttet til systemet skal være gjenstand for revisjon jevnlig, jf. forskirftens § 2-5. Sikkerhetsrevisjon skal omfatte vurdering av organisering, sikkerhetstiltak og bruk av kommunikasjonspartner og leverandører. Dersom sikkerhetsrevisjonen avdekker bruk av informasjonssystemet som ikke er forutsatt, skal dette behandles som avvik. Resultatet skal dokumenteres. All bruk av systemet i strid med rutiner skal behandles som avvik, jf. forskriftens § 2-6. Formålet er å gjenopprette normaltilstanden, fjerne årsaken til avviket og hindre gjentakelse. Avvik som har medført uautorisert utlevering av personopplysninger Østfold kommunerevisjon iks 59 -140- hvor konfidensialitet er nødvendig skal varsles til Datatilsynet. Leverandører av programmer/tjenester Som en del av internkontrollen må det føres kontroll med sikkerhet hos partnere og leverandører, for eksempel programvareleverandører. I sin veiledning om internkontroll og informasjonssikkerhet, skriver Datatilsynet at man gjennom kontraktsregulering av forholdet til partnere og leverandører vil kunne avklare ansvarsfordelingen når det gjelder informasjonssikkerhet. Kontraktsregulering vil også gi virksomheten et styringsverktøy overfor alle partnere og leverandører som benyttes til behandling av personopplysninger, eller som har tilgang til utstyr eller program hvor personopplysninger behandles. For å kunne følge opp sikkerheten hos leverandører, samt beskytte kommunen mot virus og andre sikkerhetstrusler, må det føres kontroll med hva som lastes ned og installeres. I «Nasjonal strategi for informasjonssikkerhet»76 påpekes det at nye tjenesteplattformer, som for eksempel nettbaserte tjenester og bruk av nettsky, skaper en uoversiktlighet som kan gjøre det krevende for brukere av denne teknologien å vurdere risiko og sårbarhet. Serverparkene kjennetegnes ved at de er laget for dynamisk skalering. Det betyr at datakraft kan tilpasses kapasitetsbehov, og kunden kan betale for det den faktisk bruker. Mange eksterne serverparker står utenfor Norges grenser. En stor utfordring for virksomhetene som bruker slike tjenester er å sørge for at avtalen med skytjenesteleverandøren er i samsvar med norsk lovgivning. Leverandører av skytjenester er store aktører som stort sett leverer standardiserte tjenester, og kommuner kan bli bedt om å bruke leverandørenes standardavtaler. Dette kan komme i konflikt med norsk lov, for 76 Utgitt av Fornyings, administrasjons- og kirkedepartementet i 2012. eksempel kravene til informasjonssikkerhet i personopplysningsloven. Problemstilling 4: Hvor fornøyde er Sarpsborg kommunes ansatte med IKT-drift og brukerstøtte? I KS’ digitaliseringsstrategi for kommuner og fylkeskommuner (2013-2016) fremheves det at en gjennomtenkt og langsiktig satsning på IKT er viktig for en god utvikling av tjenestene til kommunenes innbyggere. Videre fremheves det at «For å lykkes med dette er det behov for kunnskap og kompetanse, og en tydelig strategi for virksomhetenes utvikling ved hjelp av IKT». I Sarpsborgs kommunedelplan kommunikasjon for perioden 2011-2023 legges det blant annet vekt på kommunens medarbeidere. Blant mål knyttet til IKT finner vi følgende: IKT skal brukes aktivt for å gi brukerne bedre og mer tilgjengelige tjenester. Sarpsborg kommune har gode og sikre IKT-systemer. IKT-tjenestene leveres til brukerne på beste og billigste måte. For å nå disse målene skal kommunen blant annet: Ha oppdatert IKT-utstyr og effektive driftsløsninger i barnehager og skoler. Dette skal stimulere til kreativ og intuitiv bruk av IKT. Benytte IKT på en innovativ måte innen pleie- og omsorgstjenesten for å kunne gi brukerne bedre tjenester og møte den økende andelen brukere med sammensatte behov. Benytte IKT som verktøy for effektiv saksbehandling innenfor administrative områder. Planlegge driften slik at systemene får høy driftssikkerhet, tilgjengelighet og skalerbarhet. Forvalte IKT-ressurser på best mulig måte, med prinsipper om stordrift og standardisering. Ha riktig kompetanse ved levering av tjenester innenfor IKT-drift. Østfold kommunerevisjon iks 60 -141- VEDLEGG 2: SPØRREUNDERSØKELSEN IKT - Sarpsborg Din identitet vil holdes skjult. Les om retningslinjer for personvern. (Åpnes i nytt vindu) 1) Under hvilket kommuneområde jobber du? Oppvekst Helse og sosial Samfunn, økonomi og kultur Teknisk HR 2) I hvilken type stilling er du ansatt? Enhetsleder Teamleder Medarbeider Annet 3) Hvor stor stilling er du ansatt i? 20,9 % eller mindre 21-49,9 % 50 % 51-79,9 % 80 % eller mer Østfold kommunerevisjon iks 61 -142- 4) Hvor lenge har du vært ansatt i stillingen (eller i tilsvarende stilling i kommunen)? Under ett år 1-5 år Mer enn fem år I dette spørsmålet skal du ta stilling til hvor fornøyd du er med det IKT-utstyret og de programmer du har tilgang til. Med IKT-utstyr mener vi også mobiltelefon og tilhørende utstyr. 5) Ta stilling til følgende påstander: Helt Delvis Delvis Helt Vet uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke Jeg er fornøyd med IKT-utstyret jeg har tilgang til Jeg er fornøyd med de programmene jeg har tilgang til Jeg opplever at kommuens IKTløsninger er stabile Jeg opplever at kommunens IKTløsninger er tilgjengelige Kommunens IKTløsninger gjør min arbeidshverdag effektiv 6) Har du kommentarer til påstandene ovenfor? Med utgangspunkt i det siste året, ber vi deg ta stilling til spørsmålet nedenfor. 7) Hvor ofte opplever du at kommunens systemer/programmer "henger"? Daglig Ukentlig Månedlig Sjeldnere Østfold kommunerevisjon iks 62 -143- Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Hvor ofte opplever du at kommunens systemer/programmer "henger"? er lik Ukentlig o eller o Hvis Hvor ofte opplever du at kommunens systemer/programmer "henger"? er lik Daglig ) 8) Kan du gi eksempler på systemer/programmer som ofte "henger"? 9) Hvordan kan IKT-drift gjøre din fremtidige arbeidsdag bedre? 10) Ta stilling til følgende påstander: Helt Delvis Delvis Helt Vet uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke Jeg er fornøyd med tilgjengeligheten til IKT-brukerstøtte Jeg er fornøyd med åpningstidene til IKTbrukerstøtte Jeg opplever å få den hjelpen jeg trenger når jeg kontakter IKT-brukerstøtte Jeg har fått tilstrekkelig opplæring i IKT Østfold kommunerevisjon iks 63 -144- 11) Har du kommentarer til påstandene ovenfor? 12) Hvordan kan IKT-brukerstøtte gjøre din fremtidige arbeidshverdag bedre? 13) Er du kjent med brosjyren "Min elektroniske arbeidsplass"? Ja Nei Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( ) og ( o Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Enhetsleder o Hvis Er du kjent med brosjyren "Min elektroniske arbeidsplass"? er lik Ja ) 14) Har du gjort brosjyren kjent for de ansatte i enheten? Ja Delvis Nei Østfold kommunerevisjon iks 64 -145- 15) Ta stilling til følgende påstand: Helt Delvis Delvis Helt Vet uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke Jeg opplever at det er fokus på personvern og informasjonssikkerhet på min arbeidsplass Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Enhetsleder ) 16) Hvordan følger du opp at personvern og informasjonssikkerhet blir ivaretatt i din enhet? Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Teamleder o eller o Hvis I hvilken type stilling er du ansatt? er lik Enhetsleder ) 17) Hvordan får de ansatte i din enhet tilgang til relevante fagsystemer? Via ansattmelding E-post til systemansvarlig/superbruker Telefon til systemansvarlig/superbruker Annet Vet ikke Østfold kommunerevisjon iks 65 -146- 18) Er du systemansvarlig for et av kommunens IKTsystemer? Ja Nei Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer? er lik Ja ) 19) Blir det behandlet personopplysninger i systemet du er systemansvarlig for? Ja Nei Vet ikke Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer? er lik Ja ) 20) Hvordan får ansatte tilgang til systemet? Via ansattmelding E-post fra enhetsleder/teamleder Telefon fra enhetsleder/teamleder Forespørsel fra den ansatte Denne oppgaven er delegert til superbruker Annet Østfold kommunerevisjon iks 66 -147- Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer? er lik Ja ) 21) Hvordan endres ansattes tilgang i systemet? Via ansattmelding E-post fra enhetsleder/teamleder Telefon fra enhetsleder/teamleder Forespørsel fra den ansatte Denne oppgaven er delegert til superbruker Annet Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer? er lik Ja ) 22) Hvordan opphører ansattes tilgang i systemet? Via ansattmelding E-post fra enhetsleder/teamleder Telefon fra enhetsleder/teamleder Forespørsel fra den ansatte Denne oppgaven er delegert til superbruker Annet Østfold kommunerevisjon iks 67 -148- Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer? er lik Ja ) 23) Ta stilling til følgende påstand: Helt Delvis Delvis Helt Vet uenig Uenig uenig enig Enig enig ikke Jeg opplever at de ansattes tilganger er begrenset til deres tjenestlige behov Denne informasjonen vises kun i forhåndsvisningen Følgende kriterier må være oppfylt for at spørsmålet skal vises for respondenten: ( o Hvis Er du systemansvarlig for et av kommunens IKT-systemer? er lik Ja ) 24) Gjennomfører du stikkprøvekontroller av de ansattes tilganger til systemet? Ja, ukentlig Ja, månedlig Ja, årlig Ja, sjeldnere Nei 25) Har du lastet ned og installert programvare på kommunens IKT-utstyr? Ja Nei Østfold kommunerevisjon iks 68 -149- 26) Har du noen gang utført følgende aktiviteter på kommunens nettverk? Ja Nei Streaming/direkteavspilling av idrettsarrangement Streaming/direkteavspilling av nyheter Nettradio/nett-tv Nedlasting av film Nedlasting av programvare/applikasjon Dette er siste side i undersøkelsen. Når du trykker send, vil du ikke lenger ha mulighet til å endre svarene dine. 27) Har du kommentarer til undersøkelsen? Østfold kommunerevisjon iks 69 -150- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/175 10 131401/2015 105-188 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/27 Kontrollutvalgets innspill til ny forvaltningsrevisjonsplan for 2016-2017 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: (Saken legges fram uten forslag til vedtak) Fredrikstad, 13.8 2015 Vedlegg Overordnet analyse for perioden 2014-2015 Bystyrets vedtak/plan for FR 2014-2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Saken er ment som en mulighet for sittende kontrollutvalg til å gi innspill til tema for forvaltningsrevisjon de to neste årene, basert på egne erfaringer. Vurdering Vi har lagt ved overordnet analyse og gjeldende plan. Det er mulig at risikoområder som er omtalt i overordnet analyse fortsatt kan være aktuell for revisjonsprosjekt. Kontrollutvalget har også behandlet enkeltsaker i løpet av perioden som kan være risikoområder aktuelle for en mer systematisk forvaltningsrevisjon. Saken legges fram uten forslag til vedtak fra sekretariatet. -151- OVERORDNET ANALYSE Sarpsborg kommune Rapport Rolvsøy 15. november 2013 -152- INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING .............................................................................................................. 3 1.1 Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon.................................................. 3 1.2 Nærmere om risiko og risikovurderinger................................................................. 3 1.3 Kartlegging ............................................................................................................. 4 2 VURDERING AV RISIKO I SARPSBORG KOMMUNE....................................................... 5 2.1 Kommuneområde oppvekst.................................................................................... 5 2.2 Kommuneområde teknisk....................................................................................... 7 2.3 Kommuneområde helse og sosial............................................................................ 8 2.4 Kommuneområde samfunn, økonomi og kultur .................................................... 10 2.5 Kommuneområde HR ........................................................................................... 11 2.6 Øvrige tilbakemeldinger fra kommunen................................................................ 11 2.7 Konklusjon ........................................................................................................... 11 VEDLEGG: RÅDMANNENS KOMMENTAR TIL ANALYSEN................................................... 12 østfold kommunerevisjon iks 2 -153- 1 INNLEDNING Østfold kommunerevisjon IKS har, på oppdrag fra kontrollutvalget, og i samarbeid med kontrollutvalgets sekretariat (ØKUS), gjennomført en overordnet analyse av Sarpsborg kommune. Formålet med analysen er å identifisere risikoområder som kan danne grunnlag for kommunens plan for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015. Den overordnede analysen er basert på NKRF sin veileder. Veilederen har utgangspunkt i en internasjonalt anerkjent modell for risikostyring (COSO ERM).1 Rådmannen har hatt analysen til orientering. Det er mottatt supplerende kommentarer til enkelte av risikoområdene, både per telefon og i skriftlig form. Disse fremgår av analysen, i den grad revisjonen mener de er relavante. Den skriftlige tilbakemeldingen er også lagt ved som vedlegg til analysen. 1.1 Lovverkets bestemmelser om forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon er i henhold til kommunelovens bestemmelser en lovpålagt oppgave for kommunene, og tilligger kontrollutvalgets ansvarsområde. Begrepet defineres i kommunelovens § 77 nr. 4 som ”… systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger”. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens (…) virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter”. Formålet med den overordnede analysen er i henhold til departementets merknader til bestemmelsen, å fremskaffe informasjon som gjør kontrollutvalget i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter i kommende planperiode.2 1.2 Nærmere om risiko og risikovurderinger Relatert til overordnet analyse og forvaltningsrevisjon, uttaler departementet at risiko- og vesentlighetsvurderinger innebærer ”… at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten.” Risiko vurderes med utgangspunkt i to elementer: - konsekvensene av at hendelser/ risikofaktorer inntreffer. - sannsynligheten for at risikofaktorene inntreffer (inkludert risikoreduserende tiltak). I henhold til forskrift om kontrollutvalg § 10, skal kontrollutvalget ”… minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret (…) er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret(…) selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Deretter må det foretas en vurdering av vesentlighet dersom de ulike kartlagte risikofaktorer inntreffer, sett i forhold til virksomhetens målsettinger. Det sentrale i vurderingen er hva som har størst (negativ) betydning dersom en gitt situasjon inntreffer og hvilke faktorer som er mest alvorlig i forhold til å oppnå de målene kommunen har satt seg og i forhold til lovbestemmelser. 1 2 Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet analyse”, NKRF 2010. Se ”Veileder for utarbeidelse av overordnet analyse”, NKRF 2010. østfold kommunerevisjon iks 3 -154- Vurderinger av vesentlighetsgrad vil avhenge av hvilket perspektiv man ser situasjonen fra: fra et økonomisk perspektiv, vurdert ut fra omfanget av et tjenesteområdes driftsutgifter i forhold til kommunens totale driftsutgifter. fra et politisk perspektiv, vurdert ut fra hvilke tjenesteområder som har størst vesentlighet sett fra de folkevalgtes perspektiv. Her vil oppfatningene trolig også variere mellom ulike politiske grupperinger. fra et brukerperspektiv, vurdert ut fra hva brukerne av kommunens tjenester anser som vesentlig. fra medarbeidernes perspektiv, vurdert ut fra hva de ulike medarbeiderne innenfor et tjenesteområde anser som vesentligst. fra et samfunns- og miljøperspektiv, vurdert ut fra hva som er mest vesentlig ved kommunens virksomhet sett i forhold til storsamfunnet og miljøet. Risiko- og vesentlighetsvurderinger bør avdekke hvor det er stor risiko for avvik i forhold til økonomi, produktivitet og måloppnåelse/regeletterlevelse, og vil danne utgangspunkt for videre vurderinger av hvilke områder som bør prioriteres i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonsarbeidet skal være basert på en vurdering av vesentlighet og risiko gjennom hele revisjonsprosessen, det vi si under planlegging, gjennomføring og rapportering av et prosjekt. I planleggingsfasen skal vesentlighet og risiko vurderes gjennom en systematisk prosess både på overordnet nivå som grunnlag for valg av prosjekter, og på operasjonelt nivå som grunnlag for å utarbeide problemstillinger innen prosjektet. I gjennomføringsfasen vurderes det om det er framkommet nye eller endrede opplysninger som bør påvirke prioriteringen eller revisjonsomfanget. I rapporteringsfasen vurderes også hvor vesentlig funnene er. 1.3 Kartlegging Kartlegging av risiko gjøres gjennom flere ulike handlinger: Sentrale styringsdokumenter, slik som siste handlingsplan med budsjett, siste årsrapport og andre nye kommuneplaner, spiller en sentral rolle i kartleggingen. Gjennomgang av kommunens egne dokumenter bidrar dessuten til å kartlegge hva kommunen selv oppfatter som relevante risikofaktorer i kommende planperiode. Løpende dialog med forvaltningen i forbindelse med prosjektarbeid er en viktig kanal for informasjon. Det forekommer for eksempel at vi avdekker risikoområder som går utover det som revideres i den enkelte forvaltningsrevisjon. I denne sammenhengen må det også vises til at det avholdes fast møte med rådmannen og kommunalsjefer i kartleggingsfasen, for å få administrasjonens innspill på aktuelle risikoområder i kommunen. Det gjennomføres samtaler med kommuneansvarlig regnskapsrevisor for å kartlegge erfaringer og oppfatning av risikofaktorer innenfor ulike deler av kommunen. Ytterligere kan kontakt med øvrig fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet bidra til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på. Det gjennomføres analyser av KOSTRA tall på overordnet nivå for å avdekke om kommunen skiller seg nevneverdig ut fra sammenlignbare kommuner. Nytt av 2013 er at det også er avholdt arbeidsmøte med kontrollutvalget, slik at dette kan komme med innspill til mulige risikoområder tidlig i prosessen. østfold kommunerevisjon iks 4 -155- 2 VURDERING AV RISIKO I SARPSBORG KOMMUNE Arbeidet er gjennomført i oktober 2013 og gir et oversiktsbilde over hvordan vi vurderer risikoen i Sarpsborg kommune på det nåværende tidspunkt. I rådmannens forord til handlingsplan 20132016 fremgår følgende: «De økonomiske rammene for disse årene er så trange at det vil være vanskelig å opprettholde nivået på kommunens tjenester.» Det heter videre at kommunen har et meget stramt budsjett for 2013 hvor det har vært nødvendig å finne innsparinger for 41 mill. kr, samt øke inntektene ytterligere med 9 mill. kr. Det vil også være behov for ytterligere innstramninger de påfølgende årene, hvor det i 2016 må spares inn nærmere 200 mill. på årsbasis sammenlignet med 2012. Det heter videre at det innenfor alle store tjenesteområder som skole, barnehage og pleie og omsorg, må tilstrebes en mest mulig effektiv struktur. Revisjonen mener at disse prosessene kan medføre at sider av kommunens virksomhet er risikoutsatt og igjen føre til vesentlige konsekvenser både for brukere, medarbeidere, økonomi og lokalsamfunnet/ miljøet for øvrig. Etter vår oppfatning innebærer en stram økonomisk situasjonen også iboende risiko for at tjeneste- og driftsnivået legges i grensesnittet i forhold til lovkrav innenfor ulike områder og gjør det utfordrende å ivareta disse. På grunnlag av den gjennomførte analysen mener revisjonen at følgende områder er særlig risikoutsatt i forhold til regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet og/ eller produktivitet. 2.1 Kommuneområde oppvekst Kompetanse og bemanning i skolen I henhold til kommunens styringsdokumenter skal skolebudsjettet reduseres med 8 millioner kroner. Rådmann viser til at kuttene skal konkretiseres av kommunesjef, rektorene og de tillitsvalgte i fellesskap. Reduksjonen har skapt reaksjoner i Utdanningsforbundet, som advarer mot tiltaket. En nylig gjennomført undersøkelse i regi av utdanningsforbundet viser at det ved sykdom ikke settes inn vikar i mer i halvparten av vikartimene, eller at det benyttes ufaglærte vikarer. Leder i utdanningsforbundet viser til at planlagte kutt kan tilsvare én lærer mindre ved hver skole, samtidig som det totale antallet elever stiger. På den annen side viser KOSTRA tall at Sarpsborg over flere år har brukt til dels vesentlig mer på skole enn sammenlignbare kommuner og Østfold for øvrig. Lærertettheten i Sarpsborg er videre bedre enn, eller lik, lærertettheten i Østfold og på landsbasis, noe som medfører at det er færre elever i gjennomsnitt per lærerårsverk i kommunen enn det er på landsbasis. Samtidig viser resultatene fra nasjonale prøver at elever i Sarpsborg presterer litt under gjennomsnittet for Østfold. Etter revisjonens oppfatning kan dette for eksempel indikere at kommunen ikke klarer å utnytte ressursene like godt som sammenlignbare kommuner. På dette grunnlaget anbefaler revisjonen at det gjennomføres et prosjekt vedrørende bemanningssituasjonen i skolen. For å kunne ta hensyn til de tiltakene som skal iverksettes, bør prosjektet igangsettes sent i perioden. Administrasjonen opplyser til revisjonen at de ”på egenhånd vil utarbeide en oversikt over vikarbruk i skolen. Innenfor skolesektoren har Sarpsborg kommune bestilt en rapport fra Høgskolen i Østfold som heter ”En ekstern evaluering av reformarbeidet i Sarpsborg kommune”. Denne benyttes som et verktøy fra en skolefaglig instans for å gjøre en grundig vurdering av resultater i skolen. østfold kommunerevisjon iks 5 -156- Administrasjonen anbefaler derfor ikke at revisjonsressurser avsettes til dette formålet.” Spesialpedagogiske tiltak Revisjonens analyse fra 2011 påpekte følgende: «Kommunen har mange ressurskrevende brukere og behov for spesialpedagogiske tiltak er fremhevet som utfordring innenfor skolesektoren. Revisjonen er av den oppfatning at det foreligger risiko for at tilbudet til brukergruppen ikke er i samsvar med individuelle rettigheter i regelverket. Tjenestene er etter vår vurdering svært viktige for å forebygge behov for mer omfattende tjenester på et senere tidspunkt. Området anses vesentlig for brukerne og for kommunens økonomi som sådan. Revisjonen anbefaler at prosjektet gjennomføres sent i planperioden.» Prosjektet ble startet opp, men avsluttet som følge av pågående tilsyn fra Fylkesmannen. I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 påpekes det på den andre side at Østfold bruker en høyere andel timer på tiltak til spesialundervisning på ungdomstrinnet, noe som kan bety at elevene i Østfold får flere timer spesialundervisning enn gjennomsnittseleven i Norge. Etter revisjonens oppfatning kan dette blant annet innebære at spesialundervisning brukes i større grad enn hva som er nødvendig. Det kan også innebære at kommunen har utfordringer med å tilpasse undervisningen i tilstrekkelig grad. I følge kommunens styringsdokumenter skal det i 2013 foretas reduksjon i tilbud tilsvarende 3,3 mill. kr. Denne reduksjonen forutsetter omorganisering av forsterkede avdelinger. Videre skal det kuttes 1,7 mill. i 2014 og ytterligere 1 mill. i 2015. På bakgrunn av planlagte nedskjæringer anbefaler revisjonen å videreføre dette prosjektet til kommende periode. En mulig vinkling kan være å undersøke om de planlagte reduksjonene får konsekvenser for de elevene som har rett til spesialundervisning, eller om ressursene avsatt til spesialpedagogiske tiltak utnyttes på en hensiktsmessig måte. Administrasjonens kommentarer til dette punktet i analysen er som følger: ”(…) Vinklingen som er gitt i analysen er å gripe tungt inn i PPT sin faglige vurdering og vil være en vurdering av PPT sin sakkyndige vurderinger. I Sarpsborg kommune er det svært få tilfeller at vedtakene avviker fra sakkyndiges vurderinger, og grunnlaget for et vedtak spesialpedagogisk hjelp er gitt i PPT sin sakkyndiges vurdering av en elevs behov for særskilt tilrettelegging. Det stilles derfor spørsmål til å om revisjonen kan utøve en slags kvalitetskontroll på de sakkyndiges vurderinger. Det vises her til at Fylkesmannen har gjennomført tilsyn i henhold til Opplæringsloven i 2011” Revisjonen er ikke enig i at vinklingen av prosjektet griper inn i PPTs sakkyndige vurderinger. Vårt utgangspunkt er at det skal foretas en økonomisk reduksjon i tilbudet. Dette forutsetter en effektivisering i tjenesteproduksjonen dersom tilbudet skal opprettholdes på dagens nivå, noe som må forutsettes. Dette bekreftes også av kommunen, som selv viser til at de sakkyndiges vurderinger i svært sjeldne tilfeller fravikes. En slik vurdering er i samsvar med den rollen forvaltningsrevisjonen skal ivareta. For øvrig er det ikke uvanlig at revisjonen innhenter ekstern kompetanse i de tilfeller vi mener at vår egen kompetanse ikke er tilstrekkelig. Forvaltningsrevisjonen knyttet til Sarpsborg Brannvesen er et slikt eksempel, hvor vi hadde nær dialog med DSB under gjennomføringen. Et annet eksempel er en større gjennomgang av barnevernet i Fredrikstad, hvor vi hadde bistand av to første amanuensis fra Høgskolen i Østfold. Det vises også til at vi en rekke prosjekter har dialog med Fylkesmannen i Østfold, og også at vi to ganger per år har samordningsmøter med Fylkesmannsembetet. Videre må det bemerkes at kontrollutvalgets rolle i denne omgang er å velge risikoområder for revisjon, ikke å definere de konkrete forvaltningsrevisjonene i detalj. De foreslåtte problemstillingene er således kun eksempler på mulige problemstillinger. Et annet eksempel kan være å se på kommunens praksis knyttet til å tilpasse opplæringen. østfold kommunerevisjon iks 6 -157- Oppfølgning av barn i fosterhjem Fylkesmannens Østfold rapport 2013 viser til at regjeringen er opptatt av å styrke tilbudet for barn i fosterhjem. Rapporten viser videre til at 182 fosterbarn ligger an til ikke å få oppfølgning fra kommunen etter lovens minstekrav. Det heter videre at Østfoldkommunene totalt har ansvar for tilsyn med 561 fosterhjemsplasseringer, og at det er 43 barn som ikke har fått oppnevnt tilsynsfører. Revisjonen påpeker at det i Fylkesmannens rapport ikke fremgår hvordan Sarpsborg ligger an blant Østfoldkommunene. Vi mener likevel at det kan være grunn til å anta at tilsvarende også kan gjelde i Sarpsborg, basert på funn i sammenlignbare kommuner nasjonalt. Området er viktig for det enkelte barn, og konsekvensene av manglende oppfølging kan være vesentlige. Pr 31.12. 2012 hadde Sarpsborg kommune 568 barnevernssaker, og totalt 114 plasseringer, hvorav 40 barn var plassert i egen kommune, og 74 barn plassert i en «vertskommune». Det fremgår av kommunens styringsdokumenter at det er utfordringer knyttet til et økende antall plasseringer, samt behov for alternative plasseringer i egen kommune. I tillegg vises det til at det forventes markerte økninger i kostnader knyttet til fosterhjemsplasseringer. I forslag til budsjett for 2014 fremgår det imidlertid at Barnevernet skal styrkes betydelig i 2014, og det legges inn en kompensasjon på 3,7 mill. kr neste år for statens økning på kommunens egenandeler for institusjons-plasser. I tillegg skal barnevernet styrkes med 12,3 mill. kr. En mulig vinkling på en forvaltningsrevisjon kan være å undersøke om kommunens oppfølging er tilstrekkelig sett hen mot lovens minstekrav, og/ eller om styrkningen brukes riktig og får ønsket effekt. Administrasjonen viser til at ”Oppfølging av barn i fosterhjem er i dag et felt som er underlagt organisatoriske endringer, (…). Det vil være lite hensiktsmessig å gjennomføre en forvaltningsrevisjon på dette feltet i starten av en organisatorisk endring. Dersom prosjektet skal gjennomføres bør det startes opp sent i planperioden.” Revisjonen er enig i dette. 2.2 Kommuneområde teknisk Oppfølging av leverandører I følge handlingsplan 2013-2016, står Sarpsborg kommune foran store investeringer blant annet innenfor områdene helse og sosial, oppvekst og kultur. Byggherreansvaret for disse er tillagt enhet eiendom, og investeringene utgjør nærmere 1,4 milliarder i handlingsplanperioden. Store investeringer kan medføre utfordringer for alle kommuner, både med henblikk på etterlevelse av anskaffelses-regelverket og i forbindelse med styring av prosjekter. Svikt vil kunne få store konsekvenser for økonomi og omdømme. Revisjonen gjennomførte i 2012 en systemrevisjon av kommunens styring av prosjekter. Konklusjonen var at kommunen hadde et tilfredsstillende system. Fra rådmannsnivå mener man det foreligger risiko knyttet til hvorvidt kommunen har etablert preventive og fungerende kontroller for å oppdage misligheter hos entreprenør når det gjelder etterlevelse av rammeavtaler, herunder i hvilken grad entreprenørene følger opp sine underleverandører i tråd med avtale. Revisjonen støtter oppunder dette og viser til risikoområder som sosial dumping, merfakturering, korrupsjon og tap av omdømme. Forvaltning, drift og vedlikehold av kommunes bygningsmasse Tilstandsrapport 2. tertial 2013 viser det til at det er et etterslep på vedlikehold av kommunale boliger. I samme rapport vises det til at budsjettrammen ikke er tilstrekkelig til å utføre nødvendig vedlikeholdsarbeid, samt at avsatte midler for 2013 er brukt opp. I handlingsplan 2013-2016 skisseres det utfordringer når det gjelder å opprettholde verdien og en forskriftsmessig standard på kommunens bygningsmasse innenfor tilgjengelige ressurser. Det vises også til at en stadig større andel av vedlikeholdsbudsjettet østfold kommunerevisjon iks 7 -158- brukes til akutte tiltak. På den andre side viser Fylkesmannens Østfoldrapport 2013, andre halvår, at Sarpsborg kommune er blant en av de tre kommunene i Østfold som har de høyeste utgiftene til vedlikehold per kvadratmeter. Det må imidlertid bemerkes at gjennomsnittet i Østfold er langt lavere enn hva som oppstilles som forsvarlig. Det er en generell utfordring i mange kommuner at det ikke prioriteres å etablere gode styringssystemer når det gjelder avsetninger til nødvendig vedlikehold. I mange kommuner gjennomføres vedlikehold etter «brannslukkingsprinsippet» og/ eller ved at løpende vedlikeholds aktiviteter kamufleres som ekstraordinært vedlikehold finansiert over investeringsbudsjettet. Dette medfører at kommunen i realiteten skyver vedlikeholds- og utbedringskostnader fremover i tid, samtidig som det også er en risiko for at enkelte bygg i realiteten vil oppleve en unormal negativ verdiutvikling. Administrasjonen viser til at ”Det som kunne være aktuelt å vurdere innenfor dette området, er om kommunen i dagens organisasjonsform utnytter ressursene på en effektiv måte. Det kan også være av interesse å få en sammenligning av KOSTRA tallene med andre kommuner. Der det blant annet fokuseres på kvaliteten i tallene og om disse er sammenlignbare” Kommunens gjennomføring av tilsyn i byggesaker I handlingsplan 2013-2016 vises det til at det vil være utfordrende for kommunen å gjennomføre tilsyn med byggevirksomhet, samt foreta ulovlighetsoppfølgning. I kommunens årsrapport 2012 fremgår det at manglende måloppnåelse for disse aktivitetene blant annet har årsak i omprioritering til saker av mer akutt karakter. Etter revisjonens oppfatning kan manglende tilsyn i denne type saker få konsekvenser for kommunens omdømme, samt ha negativ innvirkning på kommunens rolle som bygningsmyndighet. Østfold er et viktig landbruksfylke og inntekter fra jord- og skogbruk spiller en viktig rolle. I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises det til at det i 2012 var 282 jordbruksforetak i Sarpsborg som søkte om produksjonstillegg. I rapporten fremgår det videre at det er store forskjeller på hvor mye ressurser som benyttes på forvaltningsoppgavene innenfor landbruket, og det stilles spørsmål om kommunene har et forsvarlig nivå på landbruksforvaltningen. KOSTRA- tall viser at Østfold har landets laveste andel avslag på søknader både om deling- og omdisponeringer etter jordloven, noe som gir grunn til å se nærmere på kommunenes praksis når det gjelder forvaltning av landbrukslovgivningen. 2.3 Kommuneområde helse og sosial Bemanning og kompetanse i hjemmebaserte tjenester Det ble fra kontrollutvalget ytret et ønske om at revisjonen skulle se på hjemmebaserte tjenester, uten at tema ble konkretisert. Det er totalt syv enheter innenfor kommuneområde helse og velferd som yter hjemmetjenester i form av blant annet hjemmehjelp og hjemmesykepleie. I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises det til at det for perioden 2008-2015 anslås et behov for 670 årsverk i omsorgstjenesten i Østfold. Viktigheten av høy kompetanse og stabil bemanning understrekes. Det vises videre til at kommunene har planlagt, og planlegger, reduksjon i antall årsverk for ufaglærte. Praksis viser derimot at andelen fagutdannede i realiteten ikke har endret seg siden 2007. Andelen ufaglærte er størst blant de som yter tjenester til utviklingshemmede. Behovet for tilstrekkelig bemanning og kompetanse innen sektoren medfører at kommunen bør ha på plass tiltak som sikrer tilfredsstillende rekruttering og kompetanseutvikling. Det er også viktig at kommunen klarer å utnytte eksisterende bemanning og kompetanse på en slik måte at effektivitet i tjenesten opprettholdes. Kommunen som landbruksmyndighet østfold kommunerevisjon iks 8 -159- Enhet forebyggende tjenester Reduksjonene innenfor forebyggende tjenester blir mindre enn skissert i handlingsplan 2013-2016 på grunn av bevilgning i statsbudsjettet på 1,8 mill. kr. I budsjettet for 2014 utgjør reduksjonen 800 000 kr, noe som innebærer nedleggelse av HomeStart tilbud og fireårskontroll i barnehagene. Det arbeides i stor grad med tidlig intervensjon overfor barn og unge innenfor enheten. En reduksjon i midler vil etter revisjonens oppfatning kunne svekke dette arbeidet. I tillegg kan dreining fra individuell oppfølgning til flere gruppe- og nettbaserte tiltak øke risikoen for at flere unge i ulike risikogrupper ikke fanges opp. Det er vanskelig å vurdere effektene av forebyggende arbeid, men en mulig vinkling kan være om foreliggende ressurser utnyttes effektivt. Unge sosialhjelpsmottakere I kommunens årsrapport 2012 vises det til at det er bekymringsfullt at andel unge mottakere av økonomisk sosialhjelp har økt fra 2011 til 2012. I henhold til handlingsplan 2013-2016 er det et prioritert mål å redusere antall unge mottakere av økonomisk sosialhjelp. Nedskjæringer for 2013 tilsvarer 2. mill. kr økende til 5 mill. kr i slutten av perioden. I følge SSB er unge, under 25 år, overrepresentert blant mottakere av sosialhjelp. Det er vesentlig at kommunen arbeider aktivt for at færrest unge med sosialhjelp blir avhengige av denne ytelsen over lange perioder, og et av de viktigste tiltakene er å få mottakerne i arbeid. Revisjonen viser i denne sammenheng til at det er nedfelt i lovverk at kommunen kan kreve at denne gruppen utfører arbeidsoppgaver som motytelse for økonomisk hjelp. Dette fordrer igjen at kommunen har tilgjengelige arbeidsoppgaver for denne gruppen. Introduksjonsprogrammet Andelen deltagere i introduksjonsprogrammet har økt i 2013. Samtidig som det skal være et prioritert mål, ser kommunen det som en utfordring å øke andelen i arbeid og aktivitet etter introduksjonsprogrammet. Det er vesentlig at kommunen tilrettelegger for å sikre integrasjon i lokalsamfunnet. Dersom dette ikke ivaretas kan det føre til økt press på sosiale tjenester og merkostnader for kommunen. Revisjonen viser til at det i denne forbindelse kan være aktuelt å se introduksjonsprogrammet og Norsksenteret (omtalt under kommuneområde oppvekst) i sammenheng. Kvalifiseringsprogrammet I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises det til at andelen deltagere i kvalifiseringsprogrammet gikk ned i 2012. For Sarpsborg kommune viser tall at det i 2013 var forventet et gjennomsnitt på 112 deltagere mens resultatet viser 59. Det vises videre til at finansieringen ikke lenger er øremerket programmet, noe som kan være en faktor som bidrar til at det ikke settes av nok personalressurser. Erfaring viser at programperioden i noen tilfeller kan være for kort for målgruppen. Fra Fylkesmannen understrekes det videre at kommunene må arbeide systematisk for å styrke det sosialfaglige arbeidet ved NAV kontorene. Revisjonen gjennomførte en revisjon av NAV tidlig i forrige periode, hvor også KVP var et tema. I denne revisjonen var fokus imidlertid om programmet tilfredsstilte lovkravene. Overnevnte kan tyde på at det bør vurderes om det skal igangsettes en større gjennomgang av hvordan kommunen har innrettet programmet, hvilke tiltak som inngår, hvem som gis adgang osv. Dette har også blitt gitt som innspill fra flere av våre kommuner, både fra administrasjonen og fra kontrollutvalg. Økonomisk rådgiving I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises det til at økt kvalitet og tilgjengelighet i økonomisk rådgivning er et mål for regjeringen. Kommunen har et lovbestemt ansvar for å etablere dette tilbudet, og det er en del av NAV kontoret. Det er forventet at østfold kommunerevisjon iks 9 -160- kommunene sikrer riktig dimensjonering av tjenesten i tillegg til kompetent rådgivning. I rapport fra Finanstilsynet 2013 vises det til at mange husholdninger er sårbare når det gjelder inntektsnedgang og høyere rente. Det vises til at det er enkelte inntektsgrupper som har fem ganger større gjeld enn inntekt. Grupper med mest gjeld har også de laveste bankinnskuddene. Sett hen mot kommunens generelle utfordringer når det gjelder levekår, som beskrives i kommunens årsrapport 2012, er det revisjonens vurdering at det kan være risiko knyttet til dettet tilbudet. 2.4 Kommuneområde samfunn, økonomi og kultur Kommunens bilpark I møte med kontrollutvalget ble det gitt innspill om en gjennomgang av innkjøp, avtaler, drift og vedlikehold knyttet til kommunens tjenestebiler. Administrasjonen viser i denne forbindelse til at det er gjort endringer i regelverket vedrørende kjøp av biler, noe som gjør det utfordrende å sammenligne tidligere avtaler med dagens. Det påpekes også at det ved innkjøp av biler ligger en helhetsvurdering til grunn, hvor ikke bare økonomi og kostnader men også en sikkerhetsvurdering inngår. En innfallsvinkel i denne sammenheng kan være å se på hvorvidt kommunen kunne ha inngått en bedre avtale enn den som er gjeldende, eller hvordan det praktiseres. Etterlevelse av kommunestyrevedtak Kontrollutvalget stilte spørsmål om i hvilken grad kommunestyrevedtak følges opp i enhetene, både når det gjelder innhold og frister. Administrasjonen viste i denne sammenheng til at status for oppfølgning av kommunestyrevedtak fremkommer av tertialrapport. Det utarbeides også en egen liste for oppfølgning av kommunestyrevedtak tre ganger i året. Denne ligger som vedlegg i årsrapporten. Administrasjonen vil fremover oversende denne listen til kontrollutvalget. Innkjøp I analysen som lå til grunn for forvaltningsrevisjonsplanen for perioden 2010-2011 ble kjøp av konsulenttjenester omtalt som et risikoområde i kommunen. Prosjektet ble gjennomført i 2011. Her ble det avdekket at kommunen ikke hadde en oppdatert rammeavtaleoversikt, at det var usikkert om gjeldende avtaler dekket reelt behov og at en del av respondentene mente at sentral innkjøpsfunksjon ikke gav nok informasjon om anskaffelsesprosesser. I gjennomgangen av praksis fremkom det at anskaffelser utført av enhet bolig og helse i hovedsak ikke fulgte anskaffelsesregelverket. Feil i saksbehandlingen kan føre til betydelige merkostnader for kommunen i form av klagesaker og mulige erstatningskrav, og vil være av vesentlig betydning for private aktører som ønsker oppdrag for kommunen (brukerne) og for kommunens økonomi. I møte med kommunens ledelse ble det fremmet et ønske om en ny gjennomgang av anskaffelsesområdet, med særlig fokus på etablerte rutiner knyttet til innkjøp og inngåelse av rammeavtaler. I den skriftlige tilbakemeldingen på analysen fra administrasjonen vises det til at svakhetene innen enhet bolig og omsorg ”(…) gjaldt en særskilt sak. Det ble blant annet sendt en forespørsel til departementet om saken. Det gjaldt hensynet til helseloven og lov om offentlige anskaffelser, og motstridende krav innenfor dette området” Revisjonen har ingen bemerkninger til kommentaren. I øvrighet viser vi til at det er administrasjonen som har oppgitt innkjøp og rammeavtaler som et relevant risikoområde i kommunen. Området er imidlertid preget av generell risiko i alle kommuner, begrunnet med at regelverket som ligger til grunn og som kommunen må innrette sin praksis etter, er komplisert og kan være til dels vanskelig å etterleve i alle henseender. Forvaltning av tilskuddsordninger I kommunens handlingsplan fremgår det at det er en utfordring å bruke tilskuddsordningene aktivt som verktøy for å østfold kommunerevisjon iks 10 -161- fremme kulturpolitiske mål. I denne forbindelse mener revisjonen det kan være aktuelt å se på hvorvidt enhet kultur forvalter tilskuddsordningene på en hensiktsmessig måte. 2.5 Kommuneområde HR IKT Det er fortsatt planlagt betydelige investeringer innenfor IKT både når det gjelder oppgradering av utstyr og for å effektivisere arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy. Dette medfører et risikoområde for kommunen dersom innsparingene ikke realiseres. Det er fra rådmanns nivå ønskelig med en vurdering av om forventet effekt foreligger, samt en sammenligning med andre kommuner – både kommuner som har IT driften selv og kommuner som har satt IT driften ut til private leverandører. 2.6 Øvrige tilbakemeldinger fra kommunen I tilbakemeldingen fra rådmannen vises det til at det i møte den 25. oktober ble gitt innspill til revisjonen på en rekke relevante risikoområder, som administrasjonen mener fremstår som interessante og nyttige. Flere av disse samsvarer med revisjonens egne vurderinger og nær sagt samtlige er tatt inn i analysen. Det er imidlertid noen punkter som ikke er innarbeidet. Når det gjelder punktet om at ”Effektivitet i barnehager, en vurdering opp mot sammenlignbare kommuner” ikke er tatt inn, forklares dette med at det i møtet ble gitt informasjon om at kommunen har gjort flere grep for å forberede dette, blant annet ved å bygge flere store barnehager slik at man skal kunne oppnå større grad av stordriftsfordeler og på den måten redusere driftsutgifter. Det ble vist til at dette er en pågående prosess og at en revisjonen antakelig vil kunne være aktuell og ha større nytteverdi i en senere planperiode. Når det gjelder punktene om ”Eiendom, kjøp og salg” og ”Informasjonssikkerhet”, har verken revisjonen eller kontrollutvalgssekretariatet notert seg at disse ble tatt opp i møtet med administrasjonen. Slik vi oppfatter det, er dette noe som først formidles i den skriftlige tilbakemeldingen. Temaene er imidlertid relevante og bør vurderes av kontrollutvalget. Informasjonssikkerhet kan inngå under temaet IKT generelt. Kjøp og salg av eiendom faller inn under forvaltning, drift og vedlikehold. Rådmannens ønske om færre, men større, forvaltningsrevisjonsprosjekter som går mer i dybden innenfor de ulike temaene, samsvarer for øvrig godt med de tilbakemeldinger vi har mottatt fra administrasjonene i alle våre kommuner hvor dette kan gjennomføres. Også kontrollutvalget i Fredrikstad har varslet en slik tilnærming i neste planperiode. 2.7 Konklusjon Revisjonen har i det foregående beskrevet de områder som etter vår vurdering innebærer størst risiko og vesentlighet i forhold til regeletterlevelse, måloppnåelse, effektivitet og produktivitet. Vi mener således at disse områdene vil være særlig aktuelle for forvaltningsrevisjon i kommende planperiode. Rolvsøy, 15.november 2013 Lena Longva-Stavem (sign.) forvaltningsrevisor Anders Svarholt (sign.) oppdragsansvarlig revisor østfold kommunerevisjon iks 11 -162- VEDLEGG: RÅDMANNENS KOMMENTAR TIL ANALYSEN østfold kommunerevisjon iks 12 -163- østfold kommunerevisjon iks 13 -164- østfold kommunerevisjon iks 14 -165- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Sarpsborg kommune Østfold kontrollutvalgssekretariat ØKUS -166- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Innhold: 1. 2. Innledning .................................................................................................. 2 Om den overordnede analysen ................................................................ 3 2.1 2.2 2.3 3. Kravene i forskriften (§ 10) ......................................................................................... 3 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon ................................................................... 4 Resultat etter overordnet analyse i Sarpsborg kommune ............................................ 4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015 ............. 4 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 Kontrollutvalgets prioriteringer ................................................................................... 4 Bystyrets vedtak 20.3 2014 ......................................................................................... 7 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon ................................................................... 8 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen ................................................................... 8 Rapportering til bystyret .............................................................................................. 8 Delegering til kontrollutvalget..................................................................................... 9 1 -167- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 1. Innledning Kommunelovens kapittel 12, Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner og Forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner m.v. inneholder bestemmelser om forvaltningsrevisjon. Det er kontrollutvalget som har ansvaret for at det utføres forvaltningsrevisjon i kommunen. Dette framgår av § 77, nr. 4 som har følgende ordlyd: Kontrollutvalget skal påse at kommunens eller fylkeskommunens regnskaper blir revidert på en betryggende måte. Kontrollutvalget skal videre påse at det føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Gjennom denne bestemmelsen blir forvaltningsrevisjon definert som: systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger... Forvaltningsrevisjonens innhold er ytterligere utdypet i forskrift om revisjon § 7, første ledd: Forvaltningsrevisjon innebærer å gjennomføre systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Herunder om a) forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger, b) forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) regelverket etterleves, d) forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav f) resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets eller fylkestingets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd. Forvaltningsrevisjonen skal altså foreta systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet og måloppnåelse med utgangspunkt i bystyrets vedtak og forutsetninger. I tillegg kommer vurdering av om regelverket etterleves, om kommunens styringssystemer og virkemidler er hensiktsmessige, og om beslutningsgrunnlaget som legges fram for politiske organer, er i samsvar med offentlige utredningskrav. Forvaltningsrevisjonen er med andre ord et viktig verktøy for kommunens øverste politiske organ for å føre tilsyn og kontroll med kommunens totale forvaltning og de resultater som oppnås. Kapittel 5 i forskrift om kontrollutvalg inneholder utfyllende bestemmelser om kontrollutvalgets oppgaver ved forvaltningsrevisjon. Ifølge forskriftens § 9 er det kontrollutvalgets ansvar å påse at kommunens virksomhet årlig blir gjenstand for forvaltningsrevisjon. Av departementets merknader til paragrafen framgår det at det i siste 2 -168- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 instans påhviler bystyret å sørge for at det blir mulig for kontrollutvalget å oppfylle forskriftens krav på dette punktet, blant annet ved å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Forskriftens § 10 omhandler plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon og lyder som følger: Kontrollutvalget skal minst én gang i valgperioden og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret eller fylkestinget er konstituert, utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen vedtas av kommunestyret eller fylkestinget selv som kan delegere til kontrollutvalget å foreta endringer i planperioden. Planen skal baseres på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger, med sikte på å identifisere behovet for forvaltningsrevisjon på de ulike sektorer og virksomheter. Bestemmelsen pålegger kontrollutvalget å utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon, og denne planen skal baseres på en overordnet analyse ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Bestemmelsen innebærer at bystyret gjennom å vedta en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon skal bestemme innholdet i og omfanget av forvaltningsrevisjonsarbeidet. Det medfører at bystyret får en mer aktiv, bestemmende rolle i forvaltningsrevisjon og knytter forvaltningsrevisjonsarbeidet nærmere til bystyret. Det framgår av lovforarbeidene at dette er ment å styrke forvaltningsrevisjon i kommunene. 2. Om den overordnede analysen 2.1 Kravene i forskriften (§ 10) I departementets merknader til bestemmelsen omtales overordnet analyse nærmere. Her framgår det at hensikten med analysen er å framskaffe relevant informasjon om kommunens virksomhet slik at kontrollutvalget settes i stand til å legge en plan for forvaltningsrevisjon, og foreta en prioritering av aktuelle forvaltningsrevisjonsprosjekter. Det framgår av merknadene at analysen kan bygge på relevant informasjon fra andre dokumenter som er utarbeidet som ledd i kommunens plan- og analysearbeid. Det heter videre at kontrollutvalgets prioritering må ta utgangspunkt i de avvik eller svakheter i forvaltningen sett i forhold til lover, forskrifter og bystyrets vedtak og forutsetninger, som analysen avdekker. Departementets merknader utdyper hva som menes med uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” slik: I uttrykket ”risiko- og vesentlighetsvurderinger” ligger at det skal gjøres en vurdering av på hvilke områder av kommunens/fylkeskommunens virksomhet det er risiko for vesentlige avvik i forhold til de vedtak, forutsetninger og mål som er satt for virksomheten. 3 -169- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Når det gjelder spørsmålet om hvem som kan gjennomføre den overordnede analysen, sier departementet at kontrollutvalget står fritt med hensyn til hvem som skal utføre analysen. Det kan være kontrollutvalgets sekretariat, kommunens/ fylkeskommunens revisor, eller andre. 2.2 Informasjonsgrunnlag og dokumentasjon Østfold kontrollutvalgssekretariat og Østfold kommunerevisjon har gjennomført overordnet analyse i samarbeid. Kommunens planverk og politiske vedtak (sentrale og lokale) har vært sentrale elementer for å kartlegge kommunens mål. Kontakt med fagmiljø, litteratur og publikasjoner på området, samt nyhetsbildet, har bidratt til å kartlegge forhold som det kan være grunn til å se nærmere på i et risikoperspektiv. Kontrollutvalget har gitt innspill tidlig i prosessen. Det har vært avholdt møte med rådmann og administrasjon. Fylkesmannen tilsyn er også tatt hensyn til. Informasjon fra kommuneansvarlig revisor om utført regnskapsrevisjon og erfaring fra gjennomførte forvaltningsrevisjonsprosjekter samt selskapskontroll, har også gitt nyttig informasjon om risiko og sårbarhet generelt. 2.3 Resultat etter overordnet analyse i Sarpsborg kommune Flere områder er identifisert som aktuelle for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015. Se KU-sak, vedlegg 1 ”Rapport: ”Overordnet analyse, Sarpsborg kommune”, 15.11 2013. 3. Gjennomføring av forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015 3.1 Kontrollutvalgets prioriteringer Kontrollutvalget har i møtet 26.11 2013, vurdert det slik at følgende områder bør være gjenstand for forvaltningsrevisjon i perioden 2014-2015: I prioritert rekkefølge: Prioritering Forvaltningsrevisjonstema 1 Innkjøp og rammeavtaler, oppfølging av leverandører i investeringsprosjekt og kommunes system for mislighetskontroll 2 IKT 3 Forvaltning drift og vedlikehold 4 Unge sosialhjelpsmottakere og kvalifiseringsprogrammet 5 Oppfølging av barn i fosterhjem 4 -170- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Innkjøp I analysen som lå til grunn for forvaltningsrevisjonsplanen for perioden 2010-2011 ble kjøp av konsulenttjenester omtalt som et risikoområde i kommunen. Prosjektet ble gjennomført i 2011. Her ble det avdekket at kommunen ikke hadde en oppdatert rammeavtaleoversikt, at det var usikkert om gjeldende avtaler dekket reelt behov og at en del av respondentene mente at sentral innkjøpsfunksjon ikke gav nok informasjon om anskaffelsesprosesser. I gjennomgangen av praksis fremkom det at anskaffelser utført av enhet bolig og helse i hovedsak ikke fulgte anskaffelsesregelverket. Feil i saksbehandlingen kan føre til betydelige merkostnader for kommunen i form av klagesaker og mulige erstatningskrav, og vil være av vesentlig betydning for private aktører som ønsker oppdrag for kommunen (brukerne) og for kommunens økonomi. I møte med kommunens ledelse ble det fremmet et ønske om en ny gjennomgang av anskaffelsesområdet, med særlig fokus på etablerte rutiner knyttet til innkjøp og inngåelse av rammeavtaler. I den skriftlige tilbakemeldingen på analysen fra administrasjonen vises det til at svakhetene innen enhet bolig og omsorg ”(…) gjaldt en særskilt sak. Det ble blant annet sendt en forespørsel til departementet om saken. Det gjaldt hensynet til helseloven og lov om offentlige anskaffelser, og motstridende krav innenfor dette området” Revisjonen har ingen bemerkninger til kommentaren. I øvrighet viser vi til at det er administrasjonen som har oppgitt innkjøp og rammeavtaler som et relevant risikoområde i kommunen. Området er imidlertid preget av generell risiko i alle kommuner, begrunnet med at regelverket som ligger til grunn og som kommunen må innrette sin praksis etter, er komplisert og kan være til dels vanskelig å etterleve i alle henseender. Oppfølging av leverandører I følge handlingsplan 2013-2016, står Sarpsborg kommune foran store investeringer blant annet innenfor områdene helse og sosial, oppvekst og kultur. Byggherreansvaret for disse er tillagt enhet eiendom, og investeringene utgjør nærmere 1,4 milliarder i handlingsplanperioden. Store investeringer kan medføre utfordringer for alle kommuner, både med henblikk på etterlevelse av anskaffelses-regelverket og i forbindelse med styring av prosjekter. Svikt vil kunne få store konsekvenser for økonomi og omdømme. Revisjonen gjennomførte i 2012 en systemrevisjon av kommunens styring av prosjekter. Konklusjonen var at kommunen hadde et tilfredsstillende system. Fra rådmannsnivå mener man det foreligger risiko knyttet til hvorvidt kommunen har etablert preventive og fungerende kontroller for å oppdage misligheter hos entreprenør når det gjelder etterlevelse av rammeavtaler, herunder i hvilken grad entreprenørene følger opp sine underleverandører i tråd med avtale. Revisjonen støtter oppunder dette og viser til risikoområder som sosial dumping, merfakturering, korrupsjon og tap av omdømme. Temaene «innkjøp» og «oppfølging av leverandører» er beskrevet i ulike avsnitt. Temaene overlapper både med hensyn til etterlevelse av regelverk, økonomi- styring og risiko for misligheter. Kontrollutvalget velger å slå temaene sammen i et prosjekt som sannsynligvis vil gi flere del-rapporter. I sin tilbakemelding til Overordnet analyse fremhever rådmannen 5 -171- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 «økonomiske misligheter» som et eget risikoområde: Har kommunen generelt gode rutiner og preventive kontroller for å avdekke eventuelle misligheter og korrupsjon? Kontrollutvalget er enig i denne vurderingen og finner det naturlig å se kommunens system for mislighetskontroll i sammenheng med innkjøp, rammeavtaler og prosjektstyring. Det er kanskje her risiko for misligheter er størst. IKT Det er fortsatt planlagt betydelige investeringer innenfor IKT både når det gjelder oppgradering av utstyr og for å effektivisere arbeidsprosessene i kommunen. Det er lagt inn betydelige innsparinger knyttet til IKT som effektiviseringsverktøy. Dette medfører et risikoområde for kommunen dersom innsparingene ikke realiseres. Det er fra rådmanns nivå ønskelig med en vurdering av om forventet effekt foreligger, samt en sammenligning med andre kommuner – både kommuner som har IT driften selv og kommuner som har satt IT driften ut til private leverandører. Forvaltning, drift og vedlikehold av kommunes bygningsmasse Tilstandsrapport 2. tertial 2013 viser det til at det er et etterslep på vedlikehold av kommunale boliger. I samme rapport vises det til at budsjettrammen ikke er tilstrekkelig til å utføre nødvendig vedlikeholdsarbeid, samt at avsatte midler for 2013 er brukt opp. I handlingsplan 2013-2016 skisseres det utfordringer når det gjelder å opprettholde verdien og en forskriftsmessig standard på kommunens bygningsmasse innenfor tilgjengelige ressurser. Det vises også til at en stadig større andel av vedlikeholdsbudsjettet brukes til akutte tiltak. På den andre side viser Fylkesmannens Østfoldrapport 2013, andre halvår, at Sarpsborg kommune er blant en av de tre kommunene i Østfold som har de høyeste utgiftene til vedlikehold per kvadratmeter. Det må imidlertid bemerkes at gjennomsnittet i Østfold er langt lavere enn hva som oppstilles som forsvarlig. Det er en generell utfordring i mange kommuner at det ikke prioriteres å etablere gode styringssystemer når det gjelder avsetninger til nødvendig vedlikehold. I mange kommuner gjennomføres vedlikehold etter «brannslukkingsprinsippet» og/ eller ved at løpende vedlikeholds aktiviteter kamufleres som ekstraordinært vedlikehold finansiert over investeringsbudsjettet. Dette medfører at kommunen i realiteten skyver vedlikeholds- og utbedringskostnader fremover i tid, samtidig som det også er en risiko for at enkelte bygg i realiteten vil oppleve en unormal negativ verdiutvikling. Administrasjonen viser til at ”Det som kunne være aktuelt å vurdere innenfor dette området, er om kommunen i dagens organisasjonsform utnytter ressursene på en effektiv måte. Det kan også være av interesse å få en sammenligning av KOSTRA tallene med andre kommuner. Der det blant annet fokuseres på kvaliteten i tallene og om disse er sammenlignbare” Unge sosialhjelpsmottakere I kommunens årsrapport 2012 vises det til at det er bekymringsfullt at andel unge mottakere av økonomisk sosialhjelp har økt fra 2011 til 2012. I henhold til handlingsplan 2013-2016 er det et prioritert mål å redusere antall unge mottakere av økonomisk sosialhjelp. Nedskjæringer for 2013 tilsvarer 2. mill. kr økende til 5 mill. kr i slutten av perioden. 6 -172- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 I følge SSB er unge, under 25 år, overrepresentert blant mottakere av sosialhjelp. Det er vesentlig at kommunen arbeider aktivt for at færrest unge med sosialhjelp blir avhengige av denne ytelsen over lange perioder, og et av de viktigste tiltakene er å få mottakerne i arbeid. Revisjonen viser i denne sammenheng til at det er nedfelt i lovverk at kommunen kan kreve at denne gruppen utfører arbeidsoppgaver som motytelse for økonomisk hjelp. Dette fordrer igjen at kommunen har tilgjengelige arbeidsoppgaver for denne gruppen. Kvalifiseringsprogrammet I Fylkesmannens Østfoldrapport 2013 vises det til at andelen deltagere i kvalifiseringsprogrammet gikk ned i 2012. For Sarpsborg kommune viser tall at det i 2013 var forventet et gjennomsnitt på 112 deltagere mens resultatet viser 59. Det vises videre til at finansieringen ikke lenger er øremerket programmet, noe som kan være en faktor som bidrar til at det ikke settes av nok personalressurser. Erfaring viser at programperioden i noen tilfeller kan være for kort for målgruppen. Fra Fylkesmannen understrekes det videre at kommunene må arbeide systematisk for å styrke det sosialfaglige arbeidet ved NAV kontorene. Revisjonen gjennomførte en revisjon av NAV tidlig i forrige periode, hvor også KVP var et tema. I denne revisjonen var fokus imidlertid om programmet tilfredsstilte lovkravene. Overnevnte kan tyde på at det bør vurderes om det skal igangsettes en større gjennomgang av hvordan kommunen har innrettet programmet, hvilke tiltak som inngår, hvem som gis adgang osv. Dette har også blitt gitt som innspill fra flere av våre kommuner, både fra administrasjonen og fra kontrollutvalg. Temaene «unge sosialhjelpsmottakere» og «kvalifiseringsprogrammet» er beskrevet i ulike avsnitt. I henhold til handlingsplan 2013-2016 er det et prioritert mål å redusere antall unge mottakere av økonomisk sosialhjelp. Kontrollutvalget mener at det kan sees i sammenheng med en gjennomgang av hvordan kommunen har innrettet kvalifiseringsprogrammet, hvilke tiltak som inngår, hvem som gis adgang osv. Kontrollutvalget tar forbehold om at igangsetting av alle de prioriterte prosjektene i planperioden vil være avhengig av hvordan kontrollutvalget vurderer omfanget på hvert av prosjektene, eventuelle del-rapporter etc. Det vil kontrollutvalget løpende ta stilling til når prosjektplanene legges fram til behandling. 3.2 Bystyrets vedtak 20.3 2014 Bystyrets vedtak pkt. 1: Det skal i perioden 2014-2015 gjennomføres forvaltningsrevisjon i henhold til kontrollutvalgets forslag til «Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015» (jf. pkt. 3.1 i planen), med følgende endring/tillegg: Bystyret ber kontrollutvalget vurdere ytringsfriheten til ansatte i Sarpsborg kommune, jfr.de seneste oppslag i media om dette temaet. Dersom kontrollutvalget vurderer det ønskelig med et revisjonsoppdrag om dette temaet, prioriteres dette innenfor rammetimetallet på 1400 timer.» 7 -173- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 Prioritering Forvaltningsrevisjonstema 1 Innkjøp og rammeavtaler, oppfølging av leverandører i investeringsprosjekt og kommunes system for mislighetskontroll 2 IKT 3 Forvaltning drift og vedlikehold 4 Unge sosialhjelpsmottakere og kvalifiseringsprogrammet 5 Oppfølging av barn i fosterhjem Se omtale av prosjektene over 3.3 Rammetimetallet for forvaltningsrevisjon Av departementets merknader til § 9 i Forskrift om kontrollutvalg framgår det at det i siste instans påhviler bystyret å stille de nødvendige budsjettmidler til rådighet for kontrollutvalget. Kontrollutvalget sender hvert år samlet forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet til bystyret I vedlegg til årsbudsjettet er timer til forvaltningsrevisjon spesifisert med 1400 timer (ca 8-9 prosjekt i løpet av to år). 3.4 Gjennomføring av forvaltningsrevisjonen De overordnede føringene for forvaltningsrevisjon vil ligge i plan for forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjonen skal videre underlegges de eksisterende bestemmelser om gjennomføring av forvaltningsrevisjon (jf RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon kan utføres av andre enn den som er ansvarlig for revisjon av kommunens årsregnskap (jf § 9 i forskrift om kontrollutvalg). Kommunens valgte revisor gjennomfører forvaltningsrevisjonen for inneværende planperiode. Kontrollutvalget har fullmakt til å foreta nærmere planlegging av forvaltningsrevisjonen, herunder vedta de enkelte undersøkelser/prosjektbeskrivelser og inngå avtaler om gjennomføring med revisjonen. Kontrollutvalget har vedtatt en egen rutinebeskrivelse for bestilling av konkrete prosjekt. 3.5 Rapportering til bystyret Bystyret har tidligere bestemt at forvaltningsrevisjonsrapporter fortløpende skal sendes til bystyret. Generell rapportering fra kontrollutvalget til bystyret vil ellers skje gjennom en årlig rapport som kalles ”Årsrapport for kontrollutvalget”. I den årlige rapporten vises kontrollutvalgets aktivitetsnivå, revisjonens rapporteringer samt resultater/oppfølging av forvaltningsrevisjonsprosjektene. 8 -174- Forvaltningsrevisjonsplan 2014-2015 3.6 Delegering til kontrollutvalget Plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon er etter forskrift om kontrollutvalg § 10 vedtatt av bystyret. Etter samme paragraf har bystyret delegert til kontrollutvalget å vurdere eventuelle behov for endringer i planen i planperioden. 9 -175- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/173 12 130879/2015 105-186 Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/28 Overordnet revisjonsstrategi for 2015 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Overordnet revisjonsstrategi for 2015, tas til orientering Fredrikstad, 18.08 2015 Vedlegg Overordnet revisjonsstrategi 2015 for Sarpsborg kommune, datert 17.08 2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Den overordnede revisjonsstrategien omfatter regnskapsrevisjon av årsregnskapet 2015. Formålet med en overordnet revisjonsstrategi, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Sarpsborg kommune. Revisjonen har tatt utgangspunkt i tidligere erfaring for oppdragene, og eventuelle endringer i risikobilde for de enkelte oppdragene/revisjonsområdene. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som revisjonsforskriften tilsier. I det vedlagte strategidokumentet fremgår det oversikt over inndelingen i revisjonsområder, oppdragsvurdering, analyser, vesentlighetsvurdering og angrepsvinkel og gjennomføring av revisjonen for oppdraget. Vi viser til vedlagte dokument for ytterligere detaljer. Det legges til grunn at arbeidet skal gjennomføres i henhold til revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner og at gjeldende revisjonsmetodikk skal brukes. -176- Vurdering I henhold til Forskrift om revisjon i kommuner, skal revisjonen planlegge, gjennomføre og rapportere slik lov, forskrift og god kommunal revisjonsskikk krever. Kontrollutvalget skal etter forskrift om kontrollutvalg (§ 6) påse at regnskapsrevisjonen fungerer på en betryggende måte. Som ledd i dette legges det frem en overordnet revisjonsstrategi for hvordan revisjonsoppgaven knyttet til Sarpsborg kommune er tenkt løst med hensyn til planlegging, prioriteringer, gjennomføring og rapportering. Dette er nødvendig for at kontrollutvalget skal kunne utføre sin påse funksjon at revisjonen fungerer på en betryggende måte. Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget om å ta overordnet revisjonsstrategi for 2015 til orientering. -177- REGNSKAPSREVISJON OVERORDNET REVISJONSSTRATEGI FOR 2015 Sarpsborg kommune Rolvsøy 31.8.2015 -178- Innholdsfortegnelse 1. Formål .............................................................................................................. 3 2. Revisjonens formål og omfang ....................................................................... 3 3. Inndeling i områder ........................................................................................ 3 4. Oppdragsvurdering......................................................................................... 4 5. Kommunens virksomhet ................................................................................. 4 6 Angrepsvinkel .................................................................................................. 6 7 Gjennomføring av revisjon............................................................................. 8 2 -179- 1. Formål Formålet med presentasjon av den overordnede revisjonsstrategien, er å vise kontrollutvalget hvordan revisjonen har vurdert revisjonsoppgavene knyttet til Sarpsborg kommune og hvordan ressursene er fordelt. Den overordnede revisjonsstrategien legges fram for at kontrollutvalget skal ha rimelig grunnlag for å påse at kommunen har en betryggende revisjonsordning (forskrift om kontrollutvalg § 4.). Kontrollutvalget skal kunne: få oversikt over omfanget av revisjonen, og at revisor dekker alle sentrale sider ved virksomheten - danne seg et bilde av om revisjonsarbeidet er lagt opp på en effektiv måte 2. Revisjonens formål og omfang Revisjon av kommunal sektor er hjemlet i kommuneloven § 78 og forskrift om revisjon i kommuner og fylkeskommuner mv. Formålet med revisjon er å gjøre revisor i stand til å avgi en uttalelse: - om årsregnskapet er avlagt i samsvar med lov, forskrifter og god kommunal regnskapsskikk - om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet er i samsvar med budsjettvedtak, og om beløpene i den revisjonspliktiges årsregnskap stemmer med regulert budsjett - om opplysninger i årsberetningen er konsistent med årsregnskapet, og om forslag til anvendelse av regnskapsmessig overskudd eller dekning av underskudd er i samsvar med lov og forskrifter - om den revisjonspliktiges ledelse har oppfylt sin plikt til å sørge for ordentlig og oversiktlig registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger Revisor skal utføre revisjonen etter beste skjønn, herunder vurdere risikoen for at det kan foreligge feilinformasjon i årsregnskapet som følge av misligheter og feil. Revisjonen skal utføres i samsvar med god kommunal revisjonsskikk samt internasjonale revisjonsstandardene og forskrift om revisjon i kommuner. 3. Inndeling i områder Den overordnede revisjonsstrategien bygges opp med hjelp av inndeling av regnskapet i områder og transaksjonsklasser. Kommunens regnskap består av driftsregnskap, investeringsregnskap, balanse og noter. Vi har valgt følgene områdeinndeling: - Lønn - Innkjøp - Driftsmiddel (Drift/Investeringsregnskap) - Finans - Overføringer - Salg - Likvid - Skatt For å kunne bruke den teoretiske områdeinndelingen over kreves det kunnskap om kommunen og de regnskaper som inngår i oppdraget (ISA 315).1 1 Internasjonal revisjonsstandard - Identifisering og vurdering av risikoene for vesentlig feilinformasjon gjennom forståelse av enheten og dens omgivelse. 3 -180- 4. Oppdragsvurdering Det er ikke kjente forhold som tilsier at vi ikke kan videreføre oppdraget. Oppdragsansvarlig revisor og revisorteamet avgir egenerklæring for uavhengighet i forhold til Sarpsborg kommune. Det er ikke kjent at det foreligger forhold som påvirker revisors integritet til oppdraget. Teamet som brukes mot Sarpsborg kommune har tilstrekkelig formell kompetanse og erfaring til å løse oppdraget. Vilkår for oppdraget er avtalt i rammeavtale og revisjonsavtalen med Sarpsborg kommune. 5. Kommunens virksomhet Følgende administrative organisering av Sarpsborg kommune gjelder for år 2015 (hentet fra kommunens nettside). Per 1. januar 2015 var innbyggertallet i Sarpsborg kommune 54 192. Kommunen har 3232 årsverk fordelt på 4091 ansatte. Fordeling mellom politisk styring og administrativ styring er regulert i kommunens delegeringsreglement. Kommunen har et kommunalt foretak, Sarpsborg Frivilligsentral KF. Kommunal virksomhet omfatter mange og ulike typer aktiviteter og involverer mange ulike profesjoner. På organisasjonskartet ovenfor fremkommer at kommunens administrasjon er inndelt i kommuneområder etter type aktivitet. Driften styres av budsjett som fastsettes av bystyret. Den økonomiske rammen fastsettes hovedsakelig av staten gjennom skattevedtaket og rammetilskudd. Lønn utgjør hoveddelen av utgiftene og har de senere år vært påvirket av lønnsoppgjør og stadig økende pensjonsutgifter. Kommunen har et relativt høyt investeringsnivå og de fleste investeringene finansieres ved låneopptak. Rapportering til politisk nivå skjer for hvert tertial (tilstandsrapport) som viser avvik sett i forhold til de mål og premisser som er vedtatt i Handlingsprogram med økonomiplan og årsbudsjett. Vesentlige avvik skal kommenteres særskilt med angivelse av hvilke tiltak som blir iverksatt for at måloppnåelsen skal finne sted. Prognoser for resterende del av året beskrives i rapportene. 4 -181- 5.1 Forhold vedrørende kommunal sektor Kommunen er forvalter av fellesskapets verdier og driften er regelstyrt og sterkt regulert. Kommunen har plikt til å følge kommuneloven med tilhørende forskrifter, bokføringsloven samt skatte- og avgiftslovgivning. I tillegg kommer særlover som eksempelvis lov om offentlige anskaffelser, offentlighetsloven, forvaltningsloven og personvernloven, samt andre lovverk som direkte eller indirekte er knyttet til kommunens tjenestetilbud. Det legges til grunn GKRS2 og bokføringsloven for tidspunkt for regnskapsføring. 5.2 Kommunens økonomiske resultater (tall i minus betyr inntekt/overskudd) Tekst Driftsinntekter Driftsutgifter Brutto driftsresultat Finanstransaksjoner Netto driftsresultat Mer-/Mindreforbruk Sum investeringer Netto egenkapital (UB ekskl kapitalkonto) Langsiktig gjeld (Ekskl pensjonsforpliktelser) Regnskap 2012 -3 316 504 114 3 247 194 170 -69 309 944 165 643 485 -43 546 678 -39 153 030 445 498 940 412 098 227 Regnskap 2013 -3 503 589 032 3 409 467 692 -94 121 340 204 443 820 -42 626 726 -55 175 680 629 064 094 403 793 646 3 335 126 001 3 498 777 713 Regnskap Budsjett 2014 2015 -3 571 487 184 -3 555 663 759 3 580 020 786 3 535 929 657 8 533 602 -19 734 102 210 364 646 240 000 000 54 256 505 45 265 898 -515 876 0 635 864 649 637 677 689 332 677 394 budsjetteres ik k e 4 049 541 915 budsjetteres ik k e Brutto driftsresultat viser en positiv utvikling i tiden 2012 – 2013 med høyere driftsinntekter enn driftsutgifter. I tallene for 2014 foreligger et negativt brutto driftsresultat. Budsjettet for 2015 er lagt opp til at driftsutgiftene ikke skal overstige driftsinntektene. Tallene fra investeringsregnskapet viser at kommunen har en stigende investeringstakt. Investeringene finansieres i hovedsak med lån. Ut ifra tabellen fremkommer en stor økning i langsiktig gjeld og økningen i netto finansutgifter skyldes økte avdrags- og renteutgifter. Likviditet Kommunen har per 31.12.2014 bokført kr 332 677 394 på fond. Vår analyse viser at den reelle arbeidskapitalen er på kr 28 375 621. I vår beregning er positiv premieavvik trukket fra fordi det er i realiteten kun en periodiseringspost som ikke kan direkte omgjøres til likvide midler. Den reelle arbeidskapitalen i 2013 var på kr 174 454 509 og nedgangen i 2014 grunner seg i hovedsak i økning av ubrukte lånemidler. 5.3 Vurdering av kontrollmiljø Sarpsborg kommune er en sammensatt organisasjon med desentraliserte oppgaver. Dette kan medføre store utfordringer med tanke på koordinering og oppfølging av internkontroll. Det foreligger derved en risiko for pulverisering av ansvar. Internkontrollen er i følge kommunelovens § 23 forankret hos rådmannen. Sarpsborg kommune bruker kvalitetssystemet RiskManager der kommunens egne reglementer, prosedyrer og rutinebeskrivelser er publisert. Kvalitetssystemet inneholder også risikovurdering og avvikshåndtering. I brev til revisjonen 1.10.2014 beskriver rådmannen at Sarpsborg kommune jobber aktivt med å styrke den interne kontrollen og forhindre uønskede hendelser. Ansvaret for internkontrollen er tydeliggjort i alle lederavtaler. Revisjonen har også kjennskap til at det er iverksatt flere tiltak for å redusere risikoen for vesentlige feil i regnskapet. Tiltakene 2 God kommunal regnskapsskikk 5 -182- omhandler blant annet dokumentasjon av balansen, håndtering av misligheter, kursing av ansatte og avvikshåndtering. Overvåking av den interne kontrollen utføres blant annet ved avviksrapportering. Revisjonen har ingen indikasjoner på at regnskapet er forsøkt manipulert. 5.4 Informasjonssystemet Kommunen har et stort spekter med elektroniske informasjonssystemer og har egen ITavdeling. Det brukes i hovedsak kjente og godt innarbeidede systemer på økonomisiden. Det ligger en etablert driftsorganisasjon bak IT-systemene. Prosedyrer innen både ITsystemer og manuelle systemer som benyttes for å initiere, registrere, behandle og rapportere transaksjonene i årsregnskapet for årsregnskapet Økonomisk rapporteringsprosess Kommunens kommunikasjon av oppgaver og ansvar Kommunen bruker Visma Enterprise (VE) systemer med systematiserte arbeidsprosesser for blant annet lønn, regnskap, fakturabehandling, utfakturering, budsjettering, anlegg og avskrivning, utlån samt E-handel. Kommunen har også fagsystemer som genererer økonomiske data for videre håndtering i økonomisystemet. Eksempel på det er GAT turnus (variabel lønn), Velferd (NAV) og Familia (barnevern). For øvrig saksbehandling brukes sak-/arkivsystemet 360. Det finnes standardrapporter som ivaretar lovbestemte regnskapsrapporter (årsregnskap og Kostra). Dette ligger i kommunens organisasjonsstruktur og budsjettstruktur ved at aktivitetene er budsjettstyrt. 6 Angrepsvinkel Regnskapsrevisjonen har som utgangspunkt å forhindre at regnskapet inneholder vesentlige feil. Før gjennomføringen av revisjonen må vi derfor gjøre oss opp en mening om hva som er en vesentlig feil. Vesentlighetsgrensen (ISA 320/ISA 450) vi kommer fram til er blant de faktorer som bestemmer omfanget av revisjonen. Foreligger det feil i regnskapet som har resultateffekt, skal disse vurderes opp mot en slik vesentlighetsgrense. Deretter må det vurderes om regnskapet kan godkjennes. «En feil er vesentlig dersom brukerne av regnskapet hadde tatt en annen beslutning dersom feilen ikke hadde vært der» (DnR)3. Vesentlighetsgrensen fastsettes med utgangspunkt i ett eller flere referanseverdier i regnskapet som antas å ha betydning for brukerne av regnskapet. I denne forbindelse benytter revisjonen også et profesjonelt skjønn i hvert enkelt tilfelle. En generell tommelfingerregel er at på oppdrag med lav toleransegrense for feil, settes en lav vesentlighetsgrense, noe som igjen tilsier at mer revisjonsarbeid må gjøres for at regnskapet kan godkjennes. Motsatt, oppdrag der en høyere toleransegrense kan aksepteres, tilsier at omfanget av revisjonsarbeidet kan reduseres. Revisjonen er avhengig av at kommunen selv har en tilfredsstillende intern kontroll for både inntekter og utgifter, eiendeler og gjeld for å kunne avgi en kvalifisert uttalelse om regnskapet. Rutiner kartlegges på hvert område og kontrollene i rutinene skal testes i en treårsperiode. Test av kontroller utføres i henhold til en rotasjonsplan. I tillegg foretas 3 Den norske Revisorforening 6 -183- detaljkontroller gjennom året og ved årsoppgjøret. Avstemmingskontroller foretas i årsoppgjøret på samtlige områder. 6.1 Lønn Lønn utgjør ca 70 % (inkl. sosiale utg.) av kommunens utgifter. Kommunen har gode rutiner og et veletablert lønnssystem som sikrer riktig utbetaling og innberetning. Det er et meget komplisert område der bl.a. bokføring av pensjonsutgifter er vanskelig. Kommunens lønnssystem er vel etablert og den generelle risiko for vesentlige regnskapsfeil på lønnsområdet anses som lav. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på oppfølging av kontroller utført på reiseregninger i 2013. 6.2 Innkjøp Innkjøp i kommunen skal håndteres i følge kommunens vedtatte innkjøpsreglement og prosedyrer. Oversikt over inngåtte rammeavtaler er tilgjengelig på kommunens intranett Sarpedia. Elektronisk fakturabehandling (skanning) bidrar til en kontrollerbar håndtering i forhold til godkjenning (tilhørighet), fullstendighet, periodisering og riktig beløp. Løpende stikkprøvekontroller foretas årlig og periodevise kontroller foretas med hensyn på etterlevelse av sentralt regelverk. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på innkjøpsområdet vurderes til middels. Som et særlig risikoområde, nevnes håndtering av merverdiavgiftskompensasjon. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på oppfølging av funn i 2014 vedrørende fylling av drivstoff. 6.3 Driftsmidler Anskaffelser av investeringer skal håndteres i følge samme bestemmelser som øvrige innkjøp (se ovenfor). Regnskapsføring i investeringsregnskapet avgrenses mot driftsregnskapet etter særskilte bestemmelser4. Kommunen har etablert ny rutine/praksis for å tilfredsstille kravene til budsjettering av investeringsregnskapet etter gjeldende regelverk. På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på driftsmiddelområdet å være middels. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på investeringsbudsjettet, utplukk av investeringer og den nylig etablerte Kvalitetshåndboken. 6.4 Finans Kommunen har et vedtatt finansreglement med tilhørende prosedyre for håndtering av reglementet. Plasseringer blir nøye gjennomgått på transaksjonsnivå ved årets slutt. Låneopptak er kontrollert i 2013 med konklusjon om at dette håndteres etter gjeldende krav om bystyrevedtak, anbudsprosess, arbeidsdeling og arkivering. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på finansområdet anses å være lav. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på oppfølging av forvaltningsrevisjonsrapport «Startlån» datert 3.9.2012. Vi vil se på hvordan kommunen har fulgt opp de anbefalinger som er gitt. 4 Foreløpig standard KRS nr 4 fastsatt av forening for god kommunal regnskapsskikk. 7 -184- 6.5 Overføringer Kommunens hovedinntekt kommer fra skatt og rammetilskudd, men dette er forutsigbare inntekter og kan følges opp ved analyse. En stor del av overføringsutgiftene er økonomisk sosialhjelp (bidrag og lån) og tilskudd til ikke private barnehager. Revisjonens kontroller på de områdene viser gode rutiner og riktig regnskapsføring. På bakgrunn av dette, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på overføringsområdet å være lav. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på funn fra 2014 med manglende budsjettering av overføringsutgifter og – inntekter. 6.6 Salg Det aller meste av salget håndteres gjennom fakturasystemet, men det finnes et antall mindre kontantsalgskasser i kommunen. Omsetningen derfra er ubetydelig i et vesentlighetsperspektiv, men må vurderes i et mislighetsperspektiv. I salgsområdet inngår også håndtering av kommunens selvkostområder. Sarpsborg kommune innførte 2013 et nytt system for budsjettering og etterkalkulering av selvkosttjenestene. Den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil anses for å være middels. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på håndtering av selvkosttjenester i forhold manglende skriftliggjorte rutinebeskrivelse. 6.7 Likvid Området er regulert av formelle disposisjonsmyndigheter i gjeldende bankavtale og håndteringen preges av arbeidsdeling. For øvrig, anses den generelle risikoen for vesentlige regnskapsfeil på likvidområdet å være lav. Det knytter seg imidlertid alltid en viss grad av mislighetsrisiko til likvider, jf. som nevnt ovenfor om kontantsalgskasser. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon, med spesiell fokus på gjennomgang av ny bankavtale for å kartlegge disposisjonsrettigheter og avstemmingsrutiner. 6.8 Skatt Fra 1.januar 2014 er det innført skatteplikt for kommuner på inntekter knyttet til kommunens avfallshåndteringstjenester som utføres i et marked (for andre kommuner og/eller næringsavfall). Dette medfører at tjenesten må regnskapsmessig skilles ut og rapporteres på særskilt. Prioritering Revisjonen gjennomfører en ordinær revisjon. 7 Gjennomføring av revisjon Revisjonen må sikre at revisjonsteamet har tilstrekkelig kompetanse og kapasitet, og at det avsettes tilstrekkelige ressurser og tid slik at den lovpålagte revisjonen kan gjennomføres i samsvar med lov, forskrift og revisjonsstandardene. Dette gjøres med periodevise arbeidsplaner der planlagt tid for oppdraget fordeles på teammedlemmer. Teamet består av personer med tilstrekkelig kompetanse og erfaring. Teamet utgjøres av kommuneansvarlig revisor Madeleine Strandin samt revisorene Catrine Spro Wernersen, Kristin H Jansen, Olga Bronzova, Ole Hagen og Mina Evenrød. Kommuneansvarlig revisor følger opp at revisjonshandlinger gjennomføres som planlagt. Oppdragsansvarlig revisor er involvert i planleggingsfasen og ved drøfting av vesentlige 8 -185- forhold i teammøter underveis. Det er oppdragsansvarlig revisor som står for kvalitetssikring av alle oppdrag. Det rapporteres til kontrollutvalget på utført arbeid og medgått tid på et overordnet nivå. Funn som er av vesentlig betydning for risikovurderingen rapporteres fortløpende slik som revisorforskriften tilsier. Rolvsøy, 31.8.2015 Jolanta Betker (sign.) oppdragsansvarlig revisor 9 -186- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/179 27 130976/2015 105-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/29 Notat vedr. forvaltnings av IMDi-midler - fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalg å fatte slikt vedtak: 1. Kontrollutvalget tar notatet til orientering 2. Saken sendes til rådmannen til orientering Fredrikstad, 12.8 2015 Vedlegg 1. E-post fra Akershus og Østfold kontrollutvalgssekretariat 2. Notat med vedlegg fra Akershus og Østfold fylkesrevisjon: «Vedrørende varsling til Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfolddirektoratet (IMdi)» 3. Møtebok fra kontrollutvalget i Østfold fylkeskommune: «Vedrørende varsling til Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfolddirektoratet (IMdi)» Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Østfold fylkeskommune har forvaltet ordningene med IMdi-midler og rapportert tilbake til IMDi. Fra 1.1 2015 er det Sarpsborg og Fredrikstad kommuner som administrerer ordningen. Østfold fylkeskommune ble våren 2014 varslet om «triksing med regnskap og manglende demokrati» i foreningen Bosnia & Hercegovina. I denne forbindelse har fylkesrevisjonen utarbeidet et notat som er behandlet i fylkeskommunens kontrollutvalg. Kontrollutvalget -187- vedtok at notatet skulle sendes til Fredrikstad og Sarpsborg kommuner fordi utvalget mener at notatet innehar erfaringer som bør videreformidles. Notatet er sendt til Østfold kontrollutvalgssekretariat fra fylkeskommunens kontrollutvalgssekretariat. Vurdering Kontrollutvalget kan ta notatet til orientering og sende saken videre til rådmannen til orientering. -188- Side 1 av 1 Fra: Hans Olaf Lunder[[email protected]] Dato: 30.06.2015 14:45:00 Til: Pettersen Anne-Karin Femanger Tittel: Notat vedr. IMDI Hei Viser til telefonsamtale og videresender notat vedrørende «varsling» til Østfold fylkeskommune i forbindelse med utbetaling av midler fra Integrerings- og Mangfoldsdirektoratet (IMDI) Kontrollutvalget ønsket og videreformidle informasjonen til Fredrikstad og Sarpsborg kommune som skal administrere ordningen fra 01.01.2015. Mvh Hans-Olaf Lunder -189file:///C:/ePhorte/PdfDocProc/EPHORTEFK/101932597_FIX.HTML 30.06.2015 -190- -191- -192- -193- -194- -195- -196- -197- -198- -199- -200- -201- -202- -203- -204- -205- -206- -207- -208- -209- -210- -211- -212- -213- -214- -215- -216- -217- -218- -219- -220- -221- -222- -223- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/179 13 82904/2015 105-192 Bjørn Gulbrandsen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/30 Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 med en kostnadsramme på kr. 3 407 462,-, vedtas 2. Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet 2016 oversendes ordfører for videre politisk behandling etter § 18 i ”Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner Fredrikstad, 28.08 2015 Vedlegg 1. Forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 2. Østfold kontrollutvalgssekretariat: Beregning av timer og kostnader for Sarpsborg kommune for 2016 3. Østfold kommunerevisjon: Notat om forslag til revisjonens budsjett for 2016, datert 18.08 2015. Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger I henhold til Forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner § 18 budsjettbehandlingen, skal kontrollutvalget utarbeide forslag til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet i kommunen. I kontrollutvalget forslag til budsjettramme skal kontrollutvalgets egen drift, kjøp av sekretariats og revisjonstjenesten innarbeides. -224- Vurdering Kontrollutvalget Godtgjørelse til leder og medlemmer av utvalget er satt opp i tråd med reglement for godtgjørelse til folkevalgte i Sarpsborg kommune. Nytt godtgjøringsreglement ble vedtatt 16.06 2011, der satsene f.o.m. 01.01 2012 er endret på enkelte områder. Iflg. reglementet utbetales godtgjøring til leder for kontrollutvalget som en fast godtgjøring på 5 % av ordførers godtgjøring – dvs. kr. 52 000.- pr. år. For medlemmer av kontrollutvalget utbetales godtgjøring med kr. 1 000.- pr. møte. Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift bygger på en møteaktivitet på i alt seks møter i 2016. I forslaget er det foreslått kr. 14 000.- til kurs/opplæring, kr. 6 000.- til medlemskap i Forum for kontroll og tilsyn. Det er foreslått kr. 3 000.- til servering i forbindelse med møtene og kr. 2 000.- til skyss/kostgodtgjørelse. I budsjettforslaget legges det inn kr. 100 000.- til oppdukkende saker i 2016. Dette er ment som en øremerket reservepost til oppdukkende saker gitt av bystyret til kontrollutvalget. Erfaring viser at det kan være behov for ekstern kompetanse for å kunne gjennomføre kompliserte oppgaver. Budsjettforslaget til kontrollutvalgets egen drift viser en totalsum på kr. 213 000.-, som er kostnadsøkning på 1,7 % (+ kr. 3 500.-) sammenlignet med budsjettet for 2015. Østfold kontrollutvalgssekretariat Styret for Østfold kontrollutvalgssekretariat behandlet og vedtok budsjettet for 2016 i møte den 24.08 2015. I henhold til budsjettvedtaket og selskapets vedtekter (fordelingsnøkkel) vil Sarpsborg kommune sin andel for 2016 utgjøre kr. 376 500.-. Budsjettet for sekretariatet innebærer en økning på 3,2 % (+ kr. 11 500.-) sammenlignet med budsjettet for 2015 (se vedlegg 2). Østfold kommunerevisjon IKS For interkommunale selskaper (IKS) som Østfold kommunerevisjon er organisert som, er det selskapets representantskap som endelig vedtar budsjettet (jf lov om interkommunale selskaper § 18). Styret i Østfold kommunerevisjon IKS har avholdt sitt budsjettmøte den 17. august 2015. Østfold kommunerevisjon budsjettforslag innebærer en budsjettandel for Sarpsborg kommune for året 2016 på kr. 2 817 962.-. Dette er en økning på 2,9 % i honorarsatsen fra 2015 til 2016. Sekretariatet viser for øvrig til revisjonens kommentarer til budsjettforutsetningene i vedlegg 3. Samlet budsjett for kontroll- og tilsynsarbeid 2016 Kontrollutvalget: kr. 213 000.Østfold kontrollutvalgssekretariat: kr. 376 500.Østfold kommunerevisjon IKS kr. 2 817 962.Samlet Sum: kr. 3 407 462.Samlet budsjettforslag for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 innebærer en økning på 2,9 % (kr. 95 120.-) i forhold til 2015 budsjett, se nærmere detaljering i vedlegg 1. Etter sekretariatets vurdering er ressursinnsatsen i budsjettforslaget innen forsvarlige rammer for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016. Sekretariatet anbefaler derfor at kontrollutvalget godkjenner forslaget til budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016. Budsjettforslaget oversendes ordfører for videre politisk behandling etter § 18 i ”Forskrift for kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner”. -225- Sarpsborg kommune Budsjett for kontroll- og tilsynsarbeidet for 2016 Kontotekst Godtgjørelelse leder Møtegodtgjørelse medlemmer Arbeidsgiveravgift Sum lønn Forslag 2016 kr 52 000,00 kr 25 000,00 kr 11 000,00 kr 88 000,00 Budsjett 2015 Endring i % kr 50 000,00 kr 24 000,00 kr 10 500,00 kr 84 500,00 Regnskap 2014 Merknader * 5 % av ordføres lønn kr 86 240,00 kr. 1000.- per møte kr 12 160,00 14,1% av godtgjørelsen kr 98 400,00 Representasjon/servering Kurs og opplæring Forum for kontroll og tilsyn Skyss og kostgodtgjørelse Avsetning til AD-Hoc oppgaver Sum driftsutgifter kr kr kr kr kr kr 3 000,00 14 000,00 6 000,00 2 000,00 100 000,00 125 000,00 kr kr kr kr kr kr 3 000,00 14 000,00 6 000,00 2 000,00 100 000,00 125 000,00 kr kr kr kr kr kr Samlet sum Kontrollutvalget kr 213 000,00 kr 209 500,00 1,7 kr 126 928,00 Kjøp av sekretariattjenester (ØKUS) kr 376 500,00 kr 365 000,00 3,2 kr 332 000,00 Kommunens budsjettandel av samarbeidet Kjøp av revisjonstjenester (ØKR) kr 2 817 962,00 kr 2 737 841,00 2,9 kr 2 488 230,00 Samlet revisjonshonorar for hele porteføljen Sum for hele kontroll- og tilsyn kr 3 407 462,00 kr 3 312 341,00 2,9 kr 2 947 158,00 Inkluderer KU, ØKR og ØKUS * Godgjørelse til leder og medlemmer er samlet i en post. -226- 3 168,00 13 400,00 6 000,00 Kontingent 5 960,00 Uforutsette oppgaver som pålegges kontrollutv. 28 528,00 -227- Vedlegg 2 Østfold kontrollutvalgssekretariat - budsjett 2016 Fredrikstad Sarpsborg Moss Rygge Råde Hvaler Avrunning SUM 1/3 per kommune (fast beløp) kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 113 900,00 kr 2,00 kr 683 402,00 Stipulert forbruk kr 350 100,00 kr 262 600,00 kr 250 100,00 kr 168 100,00 kr 140 100,00 kr 140 100,00 kr Anslag timer Sum per kommune 464 000,00 700 timer 376 500,00 550 timer 364 000,00 450 timer 282 000,00 360 timer 254 000,00 320 timer 254 000,00 320 timer kr kr kr kr kr kr 1 311 100,00 kr 1 994 500,00 2700 timer Budsjett bygger på de erfaringer gjennom de 10 driftsårene samarbeidet har eksistert. Samlet utgiftsside er kr. 2 051 800.-. Budsjettet for 2016 skal gå i balanse og kostnadene fordeles på eierkommunene etter en fastsatt fordelingsnøkkel. Tilskudd fra kommunene fremkommer slik at kostnadene fordeles som følger: 1/3 av kostnadene fordeles likt kommunene imellom (fast beløp) 2/3 av kostnadene fordeles etter medgått tid. Vedrørende fordelingsprinsippet vises det til kommunestyrenes behandling av samarbeidets opprettelse, og til samarbeidets vedtekter (§ 5). -228- -229- -230- -231- -232- -233- -234- -235- -236- -237- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/179 29 131463/2015 105-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Utvalgssaksnr. 15/31 Evaluering av kontrollutvalg, sekretariat og revisjon Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: Saken legges fram uten forslag til vedtak Fredrikstad, 13.8 2015 Vedlegg Evalueringsskjema perioden 2011-2015 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Saken er ment som en mulighet for kontrollutvalget til å reflektere litt over eget arbeid og ellers gi tilbakemelding til sekretariat og revisjon på den bistand vi har gitt utvalget. Vurdering Erfaringsgrunnlaget til sittende utvalg er kun 3-4 møter. Vi tenker oss likevel at vedlagte standard evalueringsskjema kan danne grunnlag for muntlig tilbakemelding i møtet. -238- Kontrollutvalget i x kommune drøfting/evaluering av utvalgets virksomhet for årene 2011-2015 Mulige momenter for drøfting/evaluering: Hvilke forventninger hadde du til virksomheten i utvalget? Ble forventingene innfridd? Var informasjonen ved oppstart av utvalgets virksomhet god nok (kurs og lignende)? Har du eventuelt forslag til en bedre måte å motta nytt kontrollutvalg? Bør/skal det inviteres oftere representanter fra administrasjonen til utvalgets møter ifm. enkeltsaker? Bør det foretas en ”oppfordring” til ordføreren om hyppigere tilstedeværelse i KU-møtene ((og eventuelt på hvilken måte)? Side 1 -239- Er KU-sakene godt nok utredet/forberedt fra revisjonens og sekretariatets side? Blir sakene godt nok presentert for utvalget? Er det typer saker som du savner i KU? Hva kan gjøres bedre ift informasjonsmøter mellom KU og sentrale virksomheter/enheter i kommunen? Får utvalgets saker som sendes til kommunestyret tilstrekkelig oppmerksomhet - kan/bør KU bidra med noe mer her? Kan/bør KU ”synliggjøre” seg bedre - og eventuelt på hvilken måte? Andre forhold som du mener sekretariatet bør ta hensyn til i neste periode: Side 2 -240- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/178 20 131331/2015 105-191 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Referater og meldinger Sekretariatets innstilling Sekretariatet anbefaler kontrollutvalget å fatte slikt vedtak: 1. Referater og meldinger tas til orientering Fredrikstad, 13.8 2015 Vedlegg Bystyrets behandling sak om oppfølging av selskapskontroll i Inspiria Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Ingen Saksopplysninger Ingen Vurdering Referater og meldinger tas til orientering -241- Utvalgssaksnr. 15/32 -242- • Det er behov for å gjennomgå ambisjonsnivået i selskapets målsettinger for 2014 • I forbindelse med det pågående arbeidet med å bedre økonomistyringen bør det • Arbeidet med å sikre fremtidige inntekter videreføres sli • Selskapet bør gjennomgå rutinene for klassifisering av driftsinntektene i • Det synes å være et behov for å gjennomgå årsverksberegningene og utviklingen i • Det synes å være behov for å bedre informasjonen om den pågående omleggingen -243- • For at skolebetalingen skal bli en sikrere inntektskilde bør det vurderes å utarbeide • Sels • Det utarbeides nye instrukser for styret og administrerende direktør. • Det er behov for å gjennomgå ambisjonsnivået i sels • I forbindelse med det pågående arbeidet med å bedre økonomistyringen bør det • Arbeidet med å sikre fremtidige inntekter videreføres slik at det etableres et • Selskapet bør gjennomgå r • Det synes å være et behov for å gjennomgå årsverksberegningene og utviklingen i • Det synes å være behov for å bedre informasjonen om den pågående omleggingen • For at skolebetalingen skal bli en sikrere inntektsk • Selskapet bør vurdere om det er behov for å etablere en enklere selskapsstruktur • Det utarbeides nye instruks -244- -245- ØSTFOLD KONTROLLUTVALGSSEKRETARIAT Saksnr.: Dokumentnr.: Løpenr.: Klassering: Saksbehandler: 2015/179 28 131390/2015 105-192 Anne-Karin F. Pettersen Møtebok Behandlet av Kontrollutvalget Sarpsborg Møtedato 15.09.2015 Eventuelt Fredrikstad, 13.8 2015 -246- Utvalgssaksnr. 15/33
© Copyright 2024