Kommunal- og moderniseringsdepartementet Oslo Vår ref: 201203163 Lillehammer 27. februar Innspill til kommunereformen Fjellnettverket er et tverrpolitisk samarbeidsorgan mellom Hedmark, Telemark, Buskerud og Telemark fylkeskommune, Regionrådene i Hallingdal, Midt-Gudbrandsdal, Nord-Gudbrandsdal, Fjellregionen og Valdres Kultur- og Naturpark, samt Krødsherad, Rollag, Vinje, Tinn, Hjartdal og Øyer kommune. Det er knyttet spesielle utfordringer til sammenslåing av kommuner i fjellområdene, der strukturen, problemstillingene og de politiske temaene skiller seg vesentlig fra kommunene i mer sentrale områder.    Fjellkommunenes særtrekk med store arealer, store geografiske avstander og lave befolkningstall og behov for særskilt kompetanse gir spesielle utfordringer i kommunereformen. Kommunereformen bør vurderes ut i fra hvilke løsninger som vil gi det beste grunnlaget for tjenesteyting til innbyggerne og lokaldemokratiet. Vi mener at storbymodellen utfordrer tjenester og utvikling i resten av fylkene, og at «restproblematikken» bør tas på alvor. Kommuner med store utmarksarealer vil med en mer samordnet og helhetlig politikk kunne bidra til å utløse utvikling, gründerånd og entreprenørskap i fjellområda. Fjellnettverket støtter også Norges Fjellstyresambands tidligere uttalelse til kommunereformen. Med dette og nærmere utdyping i vedlagte notat, ber Fjellnettverket regjeringen om å vurdere fjellkommunenes plass i kommunereformen. Med vennlig hilsen Gro Lundby Styreleder Fjellnettverket 1 FJELLKOMMUNENES SIN PLASS I KOMMUNEREFORMEN. Utgangspunktet for kommunereformen Gjennom kommunereformen ønsker regjeringen å legge grunnlaget for en struktur av «større og mer robuste kommuner». Begrepet er noe upresist, men det må forstås slik at «større» henviser til innbyggertallet (og ikke arealet) og at «robust» i praksis betyr det samme som «større». Rapporten «Kriterier for god kommunestruktur» mener da at færre og større kommuner skal kunne styrke demokratiet ved å redusere behovet for interkommunale samarbeid og statlig detaljstyring, åpne for flere oppgaver og bedre forutsetninger for helhetlig og samordnet samfunnsutvikling. Rapporten fra ekspertutvalget har ikke problematisert premissene i mandatet fra regjeringen. Dermed konkluderer utvalget med at det må være minst 15000-20000 innbyggere i kommunene for at de skal være «robuste», dvs. utføre lovpålagte oppgaver selv og ikke i samarbeid med andre. Situasjonen i fjellområdene De særlige utfordringene en kommunesammenslåing i fjellområdene skaper(og i andre landskapstyper, t.d. øykommuner), er i liten grad utredet eller drøftet. Det trengs ofte et svært stort areal for at fjellkommuner skal komme opp i det nevnte folketallet, og kommunesammenslåing av en slik størrelse skaper helt andre utgangspunkt for kommunal administrasjon, drift og politisk styring enn i mer ordinære kommuner. Eksempel: Dersom regionrådene i fjellområda var aktuelle enheter for sammenslåing, vil de fleste komme over den ønskede grensa for kommunereform mht. antall innbyggere. Men som vi ser i tabellen nedenfor vil det bidra til kommuner i en størrelse som er større enn flere av dagens fylker. Tabell 1: innbyggere og areal i regionråd i fjellområda (SSB) Regionråd Fjellregionen Areal regionråd Antall innbyggere pr. 1.1.14 12 609 22 773 Nord-Gudbrandsdal 8 997 19 065 Midt-Gudbrandsdal 3 536 13 451 Valdres 6 362 17 953 Hallingdal 5 530 20 569 2 Avstandsproblematikken I ekspertutvalgets omtale av de arealmessig største kommunene brukes først og fremst reisetiden til kommunesenteret som parameter. «Utvalget ser at det for kommuner med svært store avstander vil kunne bli en utfordring for politisk representativitet i kommunale organ og for politisk deltakelse generelt. Dette vil etter utvalgets oppfatning først og fremst kunne gjelde deler av Finnmark (…) Dersom konklusjonen blir at kommunesammenslåing ikke er løsningen i disse tilfeller, er det utvalgets oppfatning at forpliktende samarbeid må inngås for å imøtekomme de kravene til oppgaveløsning som er nedfelt i kriteriene». Dette kan altså i aller høyeste grad sammenlignes med de interkommunale samarbeidene som allerede i dag finnes mellom fjellkommuner. Det finnes ingen eksempler fra eller referanser til kommunesammenslåinger med et tilsvarende geografisk omfang, og heller ikke med mange kommuner som parter. Vurderingene av konsekvensene må derfor baseres på skjønn. Dette gjelder ekspertutvalget så vel som departement og Stortinget. I kommuneproposisjonen 2015(Prop. 95 S) slutter regjeringen seg i stor grad til innstillingen fra ekspertutvalget, men med noen viktige nyanser:   Regjeringen mener det ikke er naturlig å stille absolutte krav til innbyggertall. Avstandsulemper kan gjelde flere steder enn i Finnmark. De kommunene som anser dette som en sørlig stor utfordring, må vurdere dette særskilt i de lokale prosessene ( Prop. 95 S (2013-2014):44). Kommunalkomiteen slutter seg til dette synet, men den samme begrunnelsen: «Flertallet viser til et Norge har en geografi som tilsier at det også etter reformen vil være mindre kommuner i Norge. Dette fordi store avstander skaper utfordringer for politisk representativitet. Spesielt er det Finnmark og enkelte fjell- og øysamfunn der dette kan bli vekta opp mot andre hensyn ( Innst. 300 S(20132014):36)». Sammenslåing av flere kommuner I den senere tiden er det få, om noen eksempler på frivillige kommunesammenslåinger som involverer mer enn to kommuner. Minst problematisk ser sammenslåingene ut til å være der en mindre landkommune blir innlemmet i en større bykommune1. I mer jevne kommuner synes det å være lettere å få oppslutning i den kommunen som vil få det framtidige administrasjonssenteret2. Mest krevende vil det trolig være å slå sammen flere relativt like kommuner i en region hvor det ikke er etablert felles sentrum. 1 Eksempel: Bodø-Skjerstad 2005. Likevel ga folkeavstemningen i Skjerstad et ja-resultat med en overvekt på bare 2 stemmer. I Bodø var det ingen avstemning (Brandtzæg, B.A. «Frivillige kommunesammenslutninger 2005-2008. TF-rapport nr. 25, Telemarkforskning 2009). 2 Eksempel: Ølen-Vindafjord 2006. Ølen fikk kommunesenteret og Vindafjord kommunenavnet. 63,5% stemte ja i Ølen og 50,1% stemte ja i Vindafjord (Brandtzæg, B.A. op.cit.) 3 De seks kommunene i Vest-Telemark er et eksempel på dette. Regionen har i dag en såkalt flerkjernestruktur, med spredte funksjoner både når det gjelder offentlig administrasjon, og handel. Om den fremtidige organiseringen av en mulig Vest-Telemarkkommune, sier en forstudie som er utarbeidet på vegne av regionrådet følgende: «Skulle ein ta omsyn til å få ein mest mogleg strumlineforma organisasjon, ville det ha vore rasjonalt å samle heile organisasjonen på ein stad. Men av omsyn til utviklinga i regionen samla sett og ut frå å skape oppslutnad om ein ny kommune, er dette ikkje vegen å gå.» Som et alternativ til ett administrasjonssenter nevner forstudien at forvaltnings- og tjenesteområdene kan bli spredt til hver av de gamle deltakerkommunene, men understreker at dette er en uprøvd og lite utgreid modell. En viktig del av bildet er at kommunene også er ulike når det gjelder struktur og organisasjonskultur. Det er rimelig å gå ut ifra at å samordne fem eller seks kommuner er mer krevende enn å samordne to, men dette er en problemstilling som ikke bare gjelder de typiske fjellkommunene. Bygdelister foran partilister? Når mange fjellkommuner ser det som «en særlig stor utfordring» å slå seg sammen med andre kommuner, henger dette ikke bare sammen med utsikten for urimelig lange reisetider for de som holder på med politisk arbeid. Historisk sett er store avstander mellom lokalsamfunn en av flere faktorer som skiller ulike kulturgeorgrafiske identiteter og fellesskap. I nye geografiske brede kommuner vil lokalsamfunn uten funksjonelle samarbeid og svak felles identitet konkurrere om lokalisering og tildeling av ressurser. Dette er ikke noe nytt: mange kommuner sliter fortsatt med spenninger mellom rivaliserende bygdelag etter den forrige store kommunereformen tidlig på 1960tallet. En konsekvens av enda større kommuner kan lett bli at ulike bygdelister erstatter partilistene ved kommunestyrevalgene. Ulike kommuner må innebære ulik håndtering En slik utvikling kan komme til å svekke lokaldemokratiet vesentlig mer enn interkommunale samarbeid om kommunale oppgaver. Det er likevel liten grunn til å tro at reformen har til intensjon å opprette flere og enda mer dysfunksjonelle kommuner. Isteden tyder mye på at regjeringen er det som viktigere å slå sammen kommuner i sentrale strøk enn i fjellområdene. Et uttrykk for dette er avsnittet om funksjonelle samfunnsutviklingsområde i kommuneproposisjonen (Prop. 95 S (2013-2014):32): Kommunene må ha en inndeling som er mest mulig funksjonell for de områder det er nødvendig å se i sammenheng for å sikre helhetlige løsninger, særlig på areal- og transportområdet. De siste tiårene har det vært en vedvarende regional integrasjon gjennom pendling og tettstedutvikling, slik at kommunene i stadig mindre grad utgjør en funksjonell enhet. Denne utviklingen vil fortsette. Særlig i byområder gjør behovet for mer funksjonelle sammfunnsutviklingsområder at kommunene bør vurdere sammenslåing. Erfaring tilsier at kommunene hver for seg har sterke insentiver for å ivareta egne behov og at de felles løsningene ikke blir optimale, verken i planleggingen eller i 4 implementeringen av planene. I mindre sentrale strøk vil kriterier som kapasitet og kompetanse om samfunnsutvikling være viktigere når kommune sammenslåing skal vurderes. Ved å følge oppfordringen fra Stortinget om å utrede ulike alternativ for sammenslåing, bør alle kommunene etter hvert ha et godt grunnlag for å vurdere hva som vil gi det beste grunnlaget for tjenesteyting og lokaldemokratiet – kommunesammenslåing eller ikke. Fjellnettverket tar ikke stilling til for eller imot kommunesammenslåing, og regner med at også fjellkommunene vil komme fram til ulike løsninger. I disse prosessene er det avgjørende at regjeringen og fylkesmennene er oppmerksomme på de særlige utfordringene som fjellkommunene har, med store areal, spredt bosetning, relativt få innbyggere, tilsvarende kostbar tjenesteyting; og med krav til kompetanse innenfor arealforvaltning generelt, verneområder spesielt, kraftpolitikk, fjellandbruk, reiseliv og samferdsel. I de tilfellene hvor kommunene kommer fram til at en kommunesammenslåing vil virke negativt på evnen til å løse oppgavene, gi innbyggerne best mulige tjenester og fremme lokaldemokratiet, ber Fjellnettverket om at dette standpunktet respekteres. Bruksrettigheter Fjellnettverket ønsker i tillegg å støtte Norges fjellstyresamband i sin tidligere uttalelse om kommunereform:     Kretsen av bruksberettigede og bruksrettens innhold når det gjelder de jordbrukstilknyttede rettighetene ikke berøres av endret kommunestruktur. Kgl. Res. 24. juli 1964 videreføres. Dagens kommunegrenser gjøres gjeldende som definisjon for innenbygdsboende i forhold til jakt på elg, dådyr, rådyr og bever og jakt av rovvilt. Dagens fjellstyrestruktur opprettholdes inntil videre og evt. vurderes etter at en ny kommunestruktur er avklart. Fjellnettverket ønsker også å tilføye at muligheten for lokal forvaltningsrett fra staten til bygdene bør vurderes slik at allmennhetens rettigheter ivaretas. 5