Terje Kleven 50 år med kommuneplan Om lange linjer og sirkelens ende 1 Hva jeg skal snakke om • Planlegging for gjenreising og nyreising av Norge – de tidlige forbildene • Den egentlige planlovhistorien (1965-dd): en utvikling fra arealstyring til atferdsstyring – tre regimer og et fall • Epilog: ”Lange linjer og sirkelens ende?” 2 Tre regimer (og et fall) • Utbyggingsregimet (”hierarkiet”): – ”I Bygningslovens tid” (BL 1965) – ”Hierarkiets fall” (Planleggingsloven 1981) • ”Plan m/ marked og NPM” (perioden m pbl 1985) • ”Helhetlig, bærekraftig samstyring” ( vår tid m/ pbl 2008) 3 Gjenreising og nyreising av Norge Inspirasjonen: ”New Deal” Målet: Økonomisk vekst/industrialisering Virkemidler:Planøkonomi og regional planlegging 4 Krisetid, gjenreising og nyreising • ”New Deal” og Tennessee Valley Authority (TVA),k Roosevelt og Keynes som forbilder • Krigen: Det store tidsskillet • Gjenreisingsøkonomien og ”Brente Steders Regulering” • Byplanlovgivningens utilstrekkelighet • Bygningslovskomiteen (Heibergkomiteen) 5 Regime 1:”Utbyggingsregimet” (Bl 1965) • En styringsvillig stat (og parti) som satset på fysiskøkonomisk planlegging, planhierarki og regional samordning styrt fra oven: • Planhierarki: generalplan Lands(dels)plan regionplan reguleringsplan • Regionplanen som ”hierarkiets sentrum” Regionplan: ”..en oversiktsplan for samordning av utnytting av grunn og for felles løsning av anlegg og innretninger til dekning av allmenne behov i 2 eller flere kommuner (BL 1965 § 18) 6 Utbyggingsregimet: Arealbruk og infrastruktur (vann og kloakk) ”Kommunen skal sørge for at det blir utarbeidd generalplaner som angir hovedtrekkene i utnyttingen av grunnen, så som til byggeområder, jord- eller skogbruksområder, naturområder, trafikklinjer og andre kommunikasjonsanlegg, og for løsningen av vann- og kloakkspørsmål eller andre spørsmål om tiltak til dekning av allmenne behov innenfor kommunens område” (BL § 20.2) …men det gjør de ikke 7 Hierarkiets ”rise and fall” (Pl 1981) • Planlegging i stampe, regionplanen møter sitt endelikt og fylkesplanen oppstår (1973) • Arbeiderpartiets ønske om sterkere styring: plankrav og -hierarki, juridisk sanering, ”speilvending” og båndlegging (St.meld. 27 (1971-72) • Planleggingsloven av 1981 – Enmannsutredningen NOU 1977:1 – juridisk opprydding – ”Lov om lokal og regional planlegging” av 1981 – radikalt! – Vedtatt (Nordli) og opphevet (Willoch) 8 Nye tider: grasrotsbevegelser, ”Den tause våren”, 68-erne, EEC, ikke bare vekst… 9 ”Fugl Føniks” • Ny omgang med planlovutredning 1982-84, men Planleggingslovens ideer overlever • Etter 13 år med utredning oppstår ”Fugl Føniks” av planlovens aske: pbl 1985 = bygningsdelen i BL 1965 + PL 1981 • Men loven innhentes raskt av nye ideologske (Høyre)vinder: avregulering, privatisering, markedsmakt og New Public Management 10 Time for “New Public Management ! Og det gjelder kommunene også! Mer effektivitet, takk! 11 Regime 2: Plan m/ marked og NPM ”Målrettet og resultatorientert planlegging” • Mer effektiv kommunal virksomhet – mer realisme og klarere prioritering gjennom å – tydeliggjøre sammenhengen mellom plan og økonomi – legge til rette for nyskapning og strategisk næringsplanlegging – slippe utbyggerne og (bolig)markedet til! – skape mer effektive kommuner gjennom resultatorientering, effektivisering, omstilling 12 Pbl 1985: Både ”Plan” og ”Marked” • Lovens bokstav påla kommunene ”samfunnsplanlegging” og ”helhetlig” samordning: ”Kommunene skal utføre en løpende kommune- planlegging med sikte på å samordne den fysiske, økonomiske, sosiale, estetiske og kulturelle utvikling innenfor sine områder.” (Pbl 1985, §20-1). • Men det var ”Utviklingsprogrammet for kommuneplanleggingen” som skapte den ”moderne” kommuneplanen 13 ”Mixed scanning” på norsk (Kleven 1986) PLANSTRATEGI ØKONOMIPLAN 14 Pbl 1985 definerte fire ”storylines” for norsk planlegging • ”Planlegging er et verktøy for politisk styring” • ”Planlegging skal sørge for helhetlig samordning” • ”Planlegging skal bygge på kunnskap” • ”Planlegging skal sikre informasjon, åpenhet og deltakelse” 15 Gro satte en ny dagsorden… Men beholdt også Kåres og NPM! 16 … og vi fikk en reformbølge • Miljøvern i kommunene (MIK), 1987-96 • Natur- og miljøvennlig tettstedsutvikling (NAMIT), 1988-1992 • TP10 (1989-92)  RPR for SATP (1993) • Miljøbyprogrammet 1993-2000 • Lokal Agenda 21 (1996-??) • ”Helse i plan” (2005--) I det hele tatt… 17 1990-tallet: Reformer, nye utfordringer, nye verdier, ny lov? • Markedet tar over for kommunalt initiativ • … og ambisjonene økes overfor komplekse utfordringer og ”mangemålssituasjoner” – Risikosamfunnet – Klimaendringene – Folkehelse og et utvidet bærekraftbegrep • Tidens tann tærer på Pbl 1985: • AP konkluderer nok en gang: NY LOV MÅ TIL ! (Jagland; St.meld. 29, 1996-97) 18 Planlovutvalget får et oppdrag (1998) • Planleggingen må få flere ”storylines”… – Planlegging for bærekraftig utvikling og ressursvern – – – – Universell utforming av bygde omgivelser Sikring av barns rettigheter Helse og sikkerhet (RoS) Krav om estetisk utforming av omgivelsene • …og gamle ”storylines” må styrkes: – Bedre politisk styring, mer samordning, mer kunnskap, bredere deltakelse fra næringsliv og sivilsamfunn 19 Fra ”styring” til ”partnerskap” og ”samstyring”… ”Partnerskap – planleggingens nye mantra?” Plan 6/2002 20 Regime 3: ”Helhetlig, bærekraftig samstyring” (pbl 2008) • ..fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og fremtidige generasjoner • ..bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om vern og bruk av ressurser • ..sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning fra alle berørte interesser og myndigheter • ..fremme befolkningens helse og motvirke sosiale helseforskjeller, samt bidra til å forebygge kriminalitet 21 ”Alt” og ”alle” skal med • Pbl 2008 innebærer strategisk planlegging med vekt på bærekraft, økonomistyring og arealplanlegging som skal ivareta ”kommunale, regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, og bør omfatte alle viktige mål og oppgaver i kommunen.” (pbl §11-1) 22 Samstyringens utfordringer Markedet Politikeren Sivilsamfunnet Planen ”DER, har jeg jo sagt!” 23 Tid for oppsummering: Noen lange linjer… • Norsk planlovgivning speiler samtidas problembilde, men alltid (?) på etterskudd • Ambisjonene om ”helhetlig” og samordnet styring – ”den synoptiske drømmen” – har aldri blitt oppgitt (og har aldri vært større!) • Planlegging som styringsmiddel er blitt ideologisk ufarliggjort – ”sosialdemokratisert” • Fra markedskorrigering til markedskoordinering – fra politisk styring til marked og partnerskap 24 … og noen flere • Teoretiske posisjoner (”planteori”) har aldri hatt særlig betydning for lovgivning og utforming av plansystem og -prosesser • Norsk planlovgivning er derfor først og fremst ”rasjonell”– og i liten grad ”kommunikativ” • Den faglige diskursen har vært liten, akademisk og intern. ”Faget” henter impulsene fra praksis • Faglige posisjoner og kunnskap brukes når det passer – men kritikk trumfer ikke retorikk 25 Epilog: ”Sirkelens ende” • Når ”alt” og ”alle” skal med – har vi da gått fra arealstyring til ”atferdsstyring”, dvs. en ambisjon om planlegging for å ”orkestrere” økonomisk, sosial og kulturell atferd med sivilsamfunnet som sentral aktør? – – – – Bærekraftutfordringer  miljø, forbruk,”livsstil“ Klima  mobilitet, energibruk, konsum Kulturarv og -vern  ”vårt felles ansvar“ Folkehelse  ”din helse er vår felles helse“ 26 ”Sirkelens ende” (2) • Blir planleggingen “governing at a distance…”? – Fra styring fra oven til samordning gjennom ”frivillighet”, partnerskap og ”deltakelse” – Fra statlige pålegg til forventninger og oppfordringer – Fra offentlige løsninger til marked og partnerskap • Kan atferd styres på avstand? Er medvirkning og samstyring svaret på alle styringsutfordringer? • Er planleggingssystemet det beste styringsmidlet hvis målet er å endre folks atferd? • Når ”alle” skal med, blir da det representative demokratiet uthulet? – fra folkevalgt ansvar til (sleeping) ”partner”? 27 Og det var det! 28